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--- German ---
Lausanne, 21. Juli 2021
Medienmitteilung des Bundesgerichts
Urteile vom 8. Juli 2021 (2C_793/2020, 2C_941/2020, 2C_8/2021)
Kantonale Corona-Massnahmen: Beschwerden abgewiesen
Das Bundesgericht äussert sich in drei Urteilen zur Kompetenz von Kantonen zum
Erlass  von  Massnahmen  gegen  das  Coronavirus.  Die  heute  nicht  mehr  gültigen
Verordnungsregelungen  aus  dem  vergangenen  Jahr  zur  Einschränkung  von  Veranstaltungen im Kanton Schwyz und zur Maskentragpflicht in Geschäften im Kanton
Freiburg  sind  nicht  zu  beanstanden.  Es  besteht  eine  ausreichende  gesetzliche
Grundlage und die Massnahmen waren verhältnismässig.
Der Regierungsrat des Kantons Schwyz erliess am 14. Oktober 2020 die Verordnung
über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Der Staatsrat des Kantons
Freiburg erliess am 25. August 2020 Artikel 5a der Verordnung zur Änderung der Verordnung über kantonale Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid19-Epidemie an. Gegen die Schwyzer Verordnung wurden beim Bundesgericht zwei Beschwerden erhoben, gegen die Freiburger Verordnung eine. Die Verordnungen wurden
mittlerweile geändert (Schwyz), beziehungsweise aufgehoben (Freiburg). Das Bundesgericht  hat  die  Beschwerden  dennoch  materiell  behandelt,  da  bei  rasch  ändernden
Verordnungen  wie  hier  eine  rechtzeitige  gerichtliche  Prüfung  sonst  kaum  je möglich
wäre.
Das Bundesgericht hat zunächst geprüft, ob für den Erlass der Verordnungen durch die
Kantone eine ausreichende gesetzliche Grundlage bestand. Geprüft hat es weiter –  soweit die einzelnen Rügen hinreichend begründet wurden – die Verhältnismässigkeit des
in der Schwyzer Verordnung enthaltenen Verbots von Veranstaltungen mit mehr als 10
bzw. 30 Teilnehmern und der Pflicht zum Maskentragen für Personen über 12 Jahren in
Geschäften und Supermärkten im Kanton Freiburg (beide Regelungen heute nicht mehr
in Kraft). Nicht zu prüfen hatte das Bundesgericht die bundesrätliche "Covid-19-Verordnung  besondere  Lagen".  Das  Bundesgericht  weist  die  Beschwerden  ab,  soweit  es
darauf eintritt.
Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Diese ist
für die hier zu beurteilenden Massnahmen mit Artikel 40 des Bundesgesetzes über die
Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG) gegeben. Gemäss Artikel 40 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen  an,  um  die  Verbreitung  übertragbarer  Krankheiten  in  der  Bevölkerung  oder  in
bestimmten Personengruppen zu verhindern. Die fragliche Bestimmung ist zwar sehr
unbestimmt formuliert. Die einzige Schranke liegt darin, dass die angeordneten Massnahmen dazu dienen müssen, die Ausbreitung von Krankheiten zu verhindern. Die Aufzählung  der  konkret  genannten  Massnahmen  ist  sodann  nicht  abschliessend.  Nicht
geregelt werden im EpG zudem die Voraussetzungen, die für den Erlass von Massnahmen erfüllt sein müssen. Diese unausweichliche Unbestimmtheit der gesetzlichen
Grundlage muss kompensiert werden durch erhöhte Anforderungen an die Prüfung der
Verhältnismässigkeit der einzelnen Massnahmen.
Zur Wahrung der Verhältnismässigkeit können nicht beliebig strenge Massnahmen ergriffen werden, um jegliche Krankheitsübertragung zu verhindern. Vielmehr ist nach dem
akzeptablen Risiko zu fragen und eine Abwägung zwischen den involvierten Interessen
vorzunehmen. Es ist nicht in erster Linie die Sache der Gerichte, sondern des Verordnungsgebers, das akzeptable Risiko festzulegen. Hinzu kommt, dass bezüglich der künftigen Wirkung einer Massnahme gegen neu auftretende Infektionskrankheiten der Natur
der Sache nach eine gewisse Unsicherheit besteht. Massnahmen müssen insofern aufgrund des jeweils aktuellen Wissensstandes getroffen werden. Dies bedingt eine Anpassung der Massnahmen mit fortschreitendem Wissensstand. Ein Massnahme kann aber
nicht schon deshalb als unrechtmässig betrachtet werden, weil sie rückblickend allenfalls nicht als optimal erscheint. Insgesamt muss den politisch verantwortlichen Behörden  deshalb  beim  Erlass  von  Corona-Massnahmen  ein  relativ  bedeutender  Beurteilungsspielraum zugestanden werden.
Das  Verbot  von  Veranstaltungen  mit  mehr  als  10  bzw.  30  Teilnehmern  gemäss  der
Schwyzer  Verordnung  ist  verhältnismässig.  Die  Massnahme,  welche  eine  schwere
Einschränkung der Versammlungsfreiheit darstellt, ist grundsätzlich ein taugliches Mittel,
um die Verbreitung einer Krankheit zu reduzieren. Nicht entscheidend ist der in einer
Beschwerde angestellte Vergleich der Übersterblichkeit in Bezug auf manche Jahre mit
starker Grippewelle oder der Einwand, dass die Schwyzer Spitäler und die Intensivpflegestationen nicht überbelegt gewesen seien. Entscheidend ist vielmehr, wie hoch die
Übersterblichkeit oder die Auslastung der Spitäler ohne die getroffenen Massnahmen
gewesen wäre. Es liegt auf der Hand, dass dieser hypothetische Nachweis nicht mit wissenschaftlicher  Genauigkeit  erbracht  werden kann.  Es ist  jedoch plausibel,  dass die
Übersterblichkeit  und  die  Belastung  der  Spitäler  ohne  die  getroffenen  Massnahmen
höher gewesen wäre. Nicht hinreichend dargelegt wurde sodann, inwiefern die negativen Auswirkungen der Massnahmen höher gewesen sein sollen als ihr Nutzen. Hinzu
kommt, dass die Geltungsdauer des Veranstaltungsverbots nur kurz war.
Ebenfalls als verhältnismässig erweist sich die Maskentragpflicht gemäss der aufgehobenen Freiburger Verordnung. Hier ist grundsätzlich von einer geringen Eingriffsintensität auszugehen. Sie betraf nur über 12 Jahre alte Personen beim Besuch von Geschäften oder Supermärkten und war damit pro Person auf wenige Stunden pro Woche beschränkt. Betroffenen hat es zudem freigestanden, auf Geschäftsbesuche zu verzichten
und stattdessen übers Internet einzukaufen. Es trifft zwar zu, dass die Pflicht zum Maskentragen im EpG nicht erwähnt ist. Die Liste möglicher Massnahmen im EpG ist indessen nicht abschliessend. Im Vergleich mit der im EpG vorgesehenen Schliessung von
Schulen und anderen öffentlichen oder privaten Einrichtungen ist die Maskentragpflicht
weniger einschneidend und daher zulässig. Fehl geht auch hier der Vergleich mit Grippejahren. Auf jeden Fall aufgrund der aktuellen Faktenlage war es gerechtfertigt, zur
Bekämpfung des Coronavirus andere Massnahmen zu ergreifen als bei einer saisonalen
Grippe. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers muss das Maskentragen auf grund
des heutigen Wissensstandes auch als geeignet gelten, um die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen. Die Maskentragpflicht ist schliesslich auch als erforderlich zu erachten; sie erlaubte vor allem den Verzicht auf einschneidendere Massnahmen wie etwa der
Schliessung von Geschäften, die nicht den Bedarf an lebensnotwendigen Gütern decken.

--- French ---
Lausanne, le 21 juillet 2021
Communiqué de presse du Tribunal fédéral
Arrêts du 8 juillet 2021 (2C_793/2020, 2C_941/2020, 2C_8/2021)
Mesures cantonales pour lutter contre le coronavirus  : recours 
rejetés
Dans trois arrêts distincts, le Tribunal fédéral se prononce sur la compétence des
cantons à édicter des mesures pour lutter contre le coronavirus. Les ordonnances
arrêtées l'année passée pour limiter les manifestations dans le canton de Schwyz et
obliger le port du masque dans les commerces du canton de Fribourg, qui ne sont
plus en vigueur à ce jour, ne sont pas critiquables. Il existe une base légale suffisante et les mesures étaient proportionnées.
Le 14 octobre 2020, le Conseil-exécutif du canton de Schwyz a adopté l'ordonnance sur
les mesures visant à lutter contre l'épidémie de Covid-19. Le 25 août 2020, le Conseil
d'Etat du canton de Fribourg a adopté l'article 5a de l'ordonnance modifiant l'ordonnance relative aux mesures cantonales destinées à lutter contre l'épidémie de Covid-19
en situation particulière. Deux recours ont été déposés auprès du Tribunal fédéral contre
l'ordonnance schwyzoise et un contre l'ordonnance fribourgeoise. Les ordonnances ont
depuis été modifiées (Schwyz), respectivement abrogées (Fribourg). Le Tribunal fédéral
a néanmoins traité matériellement les recours, car dans le cas d'ordonnances évoluant
rapidement, comme c'est le cas en l'espèce, un contrôle judiciaire en temps utile ne
serait guère possible.
Le Tribunal fédéral a en premier lieu examiné si les cantons disposaient d'une base
légale suffisante pour édicter les ordonnances. Par la suite, dans la mesure où la motivation des griefs était suffisante, il a traité du point de savoir si l'interdiction des manifestations de plus de 10, respectivement 30 personnes contenue dans l'ordonnance schwyzoise et l'obligation de porter un masque pour les personnes de plus de 12 ans dans les
commerces et supermarchés du canton de Fribourg (les deux dispositions ne sont plus
en vigueur) respectaient le principe de proportionnalité. Le Tribunal fédéral n'a pas eu à
examiner l'« ordonnance Covid-19 situation particulière  » du Conseil fédéral. Le Tribunal
fédéral rejette les recours dans la mesure où ceux-ci sont recevables.
Les restrictions aux droits fondamentaux nécessitent une base légale. L'article 40 de la
loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (loi sur les épidémies, LEp) constitue une telle base légale pour les mesures en cause. A teneur de
l'article 40 LEp, les autorités cantonales compétentes ordonnent les mesures nécessaires pour empêcher la propagation de maladies transmissibles au sein de la population ou dans certains groupes de personnes. Cette disposition est certes formulée de
manière très vague. La seule limite est que les mesures ordonnées doivent servir à prévenir la propagation des maladies. La liste des mesures concrètes qui y figure n'est
donc pas exhaustive. En outre, la LEp ne prévoit pas les conditions qui doivent être
réunies pour que des mesures puissent être adoptées. Cette inévitable imprécision de la
base légale doit être compensée par des exigences accrues en matière d'examen de la
proportionnalité de chacune des mesures.
Afin de respecter le principe de proportionnalité, il n'est pas possible de prendre librement des mesures particulièrement strictes en vue d'empêcher toute transmission de
maladie. Il convient bien plus de s'interroger sur le risque acceptable et de procéder à
une mise en balance des intérêts en présence. Il appartient en premier lieu au pouvoir
exécutif, par le biais d'ordonnances, et non aux tribunaux de définir ce qu'est le risque
acceptable. En outre, il est dans la nature des choses qu'un certain degré d'incertitude
persiste quant à l'effet futur d'une mesure visant à lutter contre de nouvelles maladies
infectieuses émergentes. Les mesures doivent donc être prises sur la base de l'état des
connaissances du moment. Cela nécessite que ces mesures soient adaptées en fonction de l'évolution de l'état des connaissances. Toutefois, une mesure ne peut être considérée comme étant inadaptée parce que, rétrospectivement, elle n'apparaît pas comme
étant optimale. Il convient par conséquent de laisser une marge d'appréciation relativement importante aux autorités politiquement responsables lors de l'adoption de mesures
visant à lutter contre le coronavirus.
L'interdiction des manifestations de plus de 10, respectivement 30 personnes en application de l'ordonnance schwyzoise est proportionnée. La mesure, qui constitue une restriction grave de la liberté de réunion, constitue en principe un moyen approprié pour
réduire la propagation d'une maladie. La comparaison avec la surmortalité due à la
grippe survenant certaines années ou l'objection selon laquelle les hôpitaux et les unités
de soins intensifs schwyzois n'étaient pas surchargés, figurant dans l'un des recours, ne
sont pas déterminants. Ce qui est bien plus décisif, c'est de savoir quel aurait été le taux
de surmortalité ou d'occupation des hôpitaux sans les mesures adoptées. Il est évident
que cette preuve hypothétique ne peut pas être produite avec une précision scientifique.
Il est néanmoins plausible que la surmortalité et l'encombrement des hôpitaux auraient
été plus importants sans les mesures en cause. La question de savoir à quel point les
effets négatifs des mesures seraient plus importants que les avantages de celles-ci n'a
pas été suffisamment motivée. A cela s'ajoute que la durée de l'interdiction de manifestation n'était que de courte durée.
L'obligation de port du masque en application de l'ancienne ordonnance fribourgeoise
est également considérée comme étant proportionnée. Dans ce cas, l'intensité de la
restriction n'est que de peu d'importance. Cette restriction ne concernait que les personnes de plus de 12 ans qui se rendaient dans les commerces ou les supermarchés et
était  ainsi  limitée  à  quelques  heures  par  semaine  et  par  personne.  Les  personnes
concernées étaient d'ailleurs libres de renoncer à se rendre dans des commerces et, au
lieu de cela,  faire leurs achats sur  Internet.  Il est  vrai que l'obligation de porter  un
masque n'est pas prévue par la LEp. La liste des mesures envisageables figurant dans
la LEp n'est cependant pas exhaustive. En comparaison avec la fermeture des écoles et
d’autres institutions publiques ou entreprises privées prévues par la LEp, l'obligation de
port du masque est moins incisive et, partant, admissible. Ici également, la comparaison
avec la grippe saisonnière n'est pas pertinente. En tout état de cause, sur la base des
connaissances du moment, il était justifié de prendre d'autres mesures pour combattre
le coronavirus que dans le cas d'une grippe saisonnière. Sur la base des connaissances
du moment, contrairement à l'avis du recourant, le port du masque est également apte à
contenir la propagation du coronavirus. L'obligation du port du masque doit finalement
également être considéré comme étant nécessaire  ; elle permet en particulier de renoncer à des mesures plus incisives, telles la fermeture de magasins qui ne seraient pas de
première nécessité.

--- Italian ---
Losanna, 21 luglio 2021
Comunicato stampa del Tribunale federale
Sentenze del 8 luglio 2021 (2C_793/2020, 2C_941/2020, 2C_8/2021)
Provvedimenti cantonali per combattere il "coronavirus": ricorsi 
respinti
Il  Tribunale  federale si  esprime  in tre sentenze sulla competenza  dei  Cantoni  di
emanare provvedimenti per combattere il coronavirus. Le disposizioni non più in
vigore delle ordinanze dello scorso anno sulla limitazione delle manifestazioni nel
Canton Svitto e sull'obbligo di indossare mascherine nei negozi del Canton Friburgo
non  sono  criticabili.  Vi  è  una  base  legale  sufficiente  e  i  provvedimenti  erano
proporzionati.
Il  governo  cantonale  di  Svitto  ha  emanato  il  14  ottobre  2020  l'ordinanza  sui
provvedimenti per combattere l'epidemia di COVID-19. Il Consiglio di Stato del Canton
Friburgo  ha  emanato il  25  agosto  2020  l'articolo  5a  dell'ordinanza  che  modifica
l'ordinanza  sui  provvedimenti  cantonali  nella  situazione  speciale  di  lotta  contro
l'epidemia  COVID-19.  Due  ricorsi  sono  stati  presentati  al  Tribunale  federale  contro
l'ordinanza di Svitto e uno contro quella di Friburgo. Nel frattempo le ordinanze sono
state modificate (Svitto) o abrogate (Friburgo). Il Tribunale federale ha comunque deciso
i ricorsi nel merito, poiché per ordinanze soggetti a rapidi cambiamenti, come in questo
caso, un controllo giudiziario tempestivo non sarebbe altrimenti quasi mai possibile.
Il Tribunale federale ha dapprima esaminato se vi è una base legale sufficiente per i
Cantoni per  l'emanazione di ordinanze.  Ha anche verificato – nella misura in cui le
singole censure sono state motivate in modo sufficiente – la proporzionalità del divieto
di manifestazioni con più di 10 o 30 partecipanti contenuto nell'ordinanza svittese e
dell'obbligo  di  indossare  mascherine  per  le persone di età superiore  ai  12  anni nei
negozi e nei supermercati del Cantone di Friburgo (le due disposizioni non sono più in
vigore). Il Tribunale federale non ha dovuto esaminare "l'Ordinanza COVID-19 situazione
particolare" del Consiglio federale. Il Tribunale federale ha respinto i ricorsi nella misura
in cui sono stati dichiarati ammissibili.
Le restrizioni dei diritti fondamentali richiedono una base legale. Per i provvedimenti in
esame, questa è prevista all'articolo 40 della legge federale sulla lotta contro le malattie
trasmissibili dell'essere umano (Legge sulle epidemie, LEp). Conformemente all'articolo
40 LEp, le autorità cantonali competenti ordinano provvedimenti al fine di impedire la
propagazione di malattie trasmissibili in seno alla popolazione o in gruppi specifici di
persone. La disposizione in questione è formulata in modo molto indeterminato. L'unica
limitazione è che i provvedimenti ordinati devono servire a impedire la propagazione di
malattie. L'elenco dei provvedimenti specificamente menzionati non è quindi esaustivo.
Inoltre,  la  LEp  non  disciplina  le  condizioni  che  devono  essere  soddisfatte  per
l'emanazione di provvedimenti. Questa inevitabile indeterminatezza della base legale
deve essere compensata da requisiti accresciuti per l'esame della proporzionalità dei
singoli provvedimenti.
Per mantenere il rispetto della proporzionalità, non si possono prendere provvedimenti
restrittivi in qualunque maniera per prevenire tutte le propagazioni di malattie. Piuttosto,
ci si deve chiedere quale sia il rischio accettabile e si deve effettuare una ponderazione
degli  interessi  entranti  in  linea  di  conto.  È  in  primo  luogo  compito  delle  autorità
esecutive,  attraverso  le  ordinanze,  e  non  ai  tribunali,  di  stabilire  il  rischio  che
accettabilmente ci si può assumere. Inoltre, c'è un certo grado di incertezza sull'effetto
futuro di un provvedimento contro le nuove malattie infettive emergenti. I provvedimenti
devono quindi essere presi sulla base dello stato attuale delle conoscenze scientifiche.
Ciò significa che i provvedimenti devono essere adattati al progresso delle conoscenze.
Tuttavia,  un  provvedimento  non  può  essere  considerato  illegale  solo  perché,  a
posteriori, può non sembrare ottimale. Nel complesso, quindi, deve essere concesso alle
autorità  politicamente  responsabili  un  margine  di  giudizio  relativamente  significativo
nell'adozione di provvedimenti riferiti al coronavirus.
Il divieto di manifestazioni con più di 10 o 30 partecipanti secondo l'ordinanza svittese è
proporzionato. Il provvedimento, che costituisce una grave restrizione della libertà di
riunione, è in linea di principio un mezzo adeguato per ridurre la propagazione di una
malattia. Ciò che non è decisivo per un ricorso è il confronto dell'eccesso di mortalità in
relazione  ad  alcuni  anni  con  una  forte  epidemia  di  influenza  o  l'obiezione  che  gli
ospedali del Canton Svitto e le unità di terapia intensiva non sono stati sovraccaricati.
Decisivo è piuttosto quale sarebbe stato l'eccesso di mortalità o il tasso di occupazione
degli ospedali senza i provvedimenti adottati. È evidente che questa prova ipotetica non
può essere prodotta con precisione scientifica. Tuttavia, è plausibile che l'eccesso di
mortalità e l'onere per gli ospedali sarebbero stati più alti senza i provvedimenti adottati.
Non  è  stato  sufficientemente  dimostrato  come  gli  effetti  negativi  dei  provvedimenti
avrebbero  superato  i  loro  benefici.  Inoltre,  il  periodo  di  validità  del  divieto  di
manifestazioni è stato soltanto di breve durata.
Anche l'obbligo di indossare mascherine secondo l'abrogata ordinanza di Friburgo si
dimostra proporzionato. Qui si può ritenere che l'intensità della limitazione sia di portata
limitata. Colpiva solo le persone di età superiore ai 12 anni che frequentavano negozi o
supermercati ed è stato quindi limitato a poche ore per persona a settimana. Inoltre, le
persone interessate erano libere di astenersi dal frequentare i negozi e di fare invece
acquisti via Internet. È vero che l'obbligo di indossare una mascherina non è menzionato
nella  LEp.  Tuttavia,  la  lista  dei  provvedimenti  possibili  nella  LEp  non  è  esaustiva.
Rispetto alla chiusura delle scuole e di altre strutture pubbliche o private previste dalla
LEp,  l'obbligo  di  portare  una  mascherina  è  meno  incisivo  e  quindi  ammissibile.  Il
confronto con gli anni dell'influenza è anche qui errato. In ogni caso, sulla base dello
stato  attuale  dei  fatti,  era  giustificato  prendere  altri  provvedimenti  per  combattere  il
coronavirus  rispetto  ai  casi  di  influenza  stagionale.  Contrariamente  all'opinione  del
ricorrente, in base allo stato attuale delle conoscenze scientifiche,  anche l'uso della
mascherina  deve  essere  considerato  adatto  a  contenere  la  propagazione  del
coronavirus. Infine, anche l'obbligo di indossare mascherine deve essere considerato
necessario;  permette  soprattutto  di  rinunciare  a  provvedimenti  più  drastici,  come  la
chiusura di negozi che non coprono il bisogno di beni essenziali.