Title: wetten.nl - Regeling - Beleidsregel Handhavingsstrategie Omgevingsrecht Inspectie Leefomgeving en Transport - BWBR0049116

Source: https://wetten.overheid.nl/BWBR0049116/

Content:
{"title": "wetten.nl - Regeling - Beleidsregel Handhavingsstrategie Omgevingsrecht Inspectie Leefomgeving en Transport - BWBR0049116", "content": "Beleidsregel van de inspecteur-generaal Leefomgeving en Transport van 16 november\n                                    2023, nr. ILT-2023/56743, houdende vaststelling van beleid inzake de handhavingsstrategie\n                                    Omgevingsrecht van de Inspectie Leefomgeving en Transport (Beleidsregel Handhavingsstrategie\n                                    Omgevingsrecht Inspectie Leefomgeving en Transport)\n\nDe inspecteur-generaal Leefomgeving en Transport, tevens handelend in mandaat namens\n                                    de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van Binnenlandse Zaken en\n                                    Koninkrijksrelaties, de Minister van Justitie en Veiligheid, de Minister van Economische\n                                    Zaken en Klimaat en tevens handelend in de hoedanigheid van Hoofd van de Scheepvaartinspectie,\n\nGelet op de artikelen 4:81 en 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht, artikel 93 van de Wet personenvervoer 2000, artikel 26, tweede lid, van het Organisatie- en mandaatbesluit Infrastructuur en Waterstaat, artikel 2, derde lid, van het Besluit mandatering aan ILT van handhavingsbevoegdheden\n                                       en aanwijzing toezichthouders op het terrein van BZK-wetgeving, artikel 6 van het Besluit mandaat Autoriteit woningcorporaties en aanwijzing toezichthouders\n                                       Woningwet en WNT, artikel 4 van het Besluit mandaat inspecteur-generaal Leefomgeving en Transport en\n                                       aanwijzing toezichthouders Wet precursoren voor explosieven, het Besluit mandaat, volmacht en machtiging IG ILT handhaving Besluit gefluoreerde broeikasgassen\n                                       en ozonlaagafbrekende stoffen, artikel 18.6 van de Omgevingswet en artikel 13.5 van het Omgevingsbesluit;\n\nBesluit:\n\n1 De Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (versie 12\u00a0oktober 2022) wordt vastgesteld\n                                          overeenkomstig bijlage 1 bij deze beleidsregel.\n\n2 De Inspectie Leefomgeving en Transport past bij de handhaving van wet- en regelgeving\n                                          op haar werkterrein de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht toe.\n\nDe Beleidsregel Handhavingsstrategie Inspectie Leefomgeving en Transport wordt ingetrokken.\n\nDeze beleidsregel wordt toegepast met betrekking tot overtredingen die op of na 1\u00a0januari\n                                    2024 zijn begaan.\n\nDeze beleidsregel treedt in werking met ingang van 1\u00a0januari 2024.\n\nDeze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidsregel Handhavingsstrategie Omgevingsrecht\n                                    Inspectie Leefomgeving en Transport.\n\nDeze beleidsregel wordt met de toelichting in de Staatscourant geplaatst.\n\nDe inspecteur-generaal Leefomgeving en Transport,\n\nM.C. \nWassenaar\n\nLandelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (versie 12\u00a0oktober 2022)\n\nLandelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)\n\n12\u00a0oktober 2022\n\nInhoud\n\n1.\n\nInleiding\n\n1.1\n\nAanleiding en achtergrond\n\n1.2\n\nDoelstelling en werkingssfeer\n\n1.3\n\nOpzet van dit document\n\n2.\n\nUitgangspunten en beginselen\n\n2.1\n\nUitgangspunten\n\n2.2\n\nBeginselen\n\n3.\n\nVisie op een passende interventie\n\n4.\n\nStappenplan om te komen tot een passende interventie\n\n4.1\n\nStap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix\n\n4.2\n\nStap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender\n                                                herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing\n\n4.3\n\nStap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix\n\n4.4\n\nStap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is\n\n4.5\n\nStap 5: vastlegging stappen en beslissingen\n\n5.\n\nRandvoorwaarden voor werken met de LHSO\n\nDe Omgevingswet is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke\n                                       leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Deze wet heeft daarbij oog voor de duurzame\n                                       ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het\n                                       leefmilieu. De wet is ook gericht op de intrinsieke waarde van de natuur, en op het\n                                       doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling\n                                       van maatschappelijke behoeften.\n\nMet de Omgevingswet is (nagenoeg) alle voorheen bestaande wet- en regelgeving die ter bescherming van\n                                       de fysieke leefomgeving dient, gemoderniseerd en gebundeld. Het gaat om een stelselherziening\n                                       waarmee zowel integratie als vereenvoudiging van het omgevingsrecht is beoogd. Dat\n                                       is een grote hoeveelheid regels en voorschriften. Het omgevingsrecht is niet alleen\n                                       neergelegd in de Omgevingswet, maar ook in de bijbehorende uitvoeringsregelgeving:\n                                       het Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de Omgevingsregeling (Or). Daarnaast maken ook Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen regels en\n                                       voorschriften in het omgevingsrecht. Een groot aantal bestuursorganen en 29 regionale\n                                       omgevingsdiensten zijn met de uitvoering van die regels belast. Die bestuursorganen\n                                       en omgevingsdiensten, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de inspectie leefomgeving\n                                       en transport (ILT), gemeenten, provincies, waterschappen, en het Openbaar Ministerie\n                                       zijn met de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving belast. Tezamen vormen\n                                       zij de handhavingspartners.\n\nDe Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid.\n                                       De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de\n                                       voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven mogen erop vertrouwen dat de overheid\n                                       degenen aanspreekt die de regels overtreden. Dat draagt bij aan een gelijk speelveld\n                                       en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving. Handhaving is dan ook \u00e9\u00e9n van\n                                       de instrumenten waarmee de overheid het bereiken en in stand houden van een veilige\n                                       en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit nastreeft. Handhaving\n                                       is een essentieel element van de werking van de rechtsstaat.\n\nOm effectief te kunnen handhaven, moeten de handhavingspartners intensief en loyaal\n                                       samenwerken. Dat geldt voor de bestuurlijke overheden onderling, voor de instanties\n                                       binnen de strafrechtsketen en, omdat vrijwel alle omgevingsrechtelijke regels zowel\n                                       bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd, bovenal voor de bestuurlijke\n                                       organen en instanties enerzijds en het Openbaar Ministerie en andere strafrechtelijke\n                                       instanties anderzijds. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn\n                                       ook noodzakelijk omdat niet alleen via het strafrecht (strafrechter of OM) een straf\n                                       kan worden opgelegd, maar in toenemende mate ook het bestuur overtredingen kan bestraffen\n                                       met een bestuurlijke boete. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie\n                                       zijn bovendien in talloze wettelijke bepalingen voorgeschreven. Het gaat daarbij niet\n                                       alleen om de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht, maar ook om het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten.\n\nDe inwerkingtreding van de Omgevingswet is de aanleiding voor het vaststellen van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht\n                                       (LHSO). De LHSO heeft een breder werkingsbereik dan zijn voorganger, de Landelijke\n                                       handhavingsstrategie (LHS) uit 2014. Een deel van de taken, het basistakenpakket,\n                                       moet worden uitgevoerd door de regionale omgevingsdiensten. Voor die basistaken moeten\n                                       de bestuursorganen die in een omgevingsdienst deelnemen gezamenlijk een uniforme handhavingsstrategie\n                                       vaststellen. Die strategie moet zo nodig worden afgestemd met de instanties belast\n                                       met de strafrechtelijke handhaving. Het Omgevingsbesluit stelt eisen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH).\n                                       De decentrale bestuursorganen stellen op basis daarvan kwaliteitscriteria vast voor\n                                       het VTH-beleid. De LHSO is daarvan een belangrijk onderdeel. De decentrale bestuursorganen\n                                       stellen op basis van deze eisen een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast. Deze\n                                       twee strategie\u00ebn vormen in feite het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Het is noodzakelijk\n                                       dat hierin ook het handhavingsbeleid wordt opgenomen, bij voorkeur wordt er hier de\n                                       LHSO voor gebruikt. Voor de omgevingsdiensten is het verplicht om, voor dit onderdeel,\n                                       aan te sluiten bij de LHS en zijn opvolgers; nu dus de LHSO.1\n\nDe overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van het omgevingsrecht. Voor het\n                                       bestuur geldt (bij herstelsancties) de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Het\n                                       Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.\n                                       De kwaliteitseisen die het Unierecht aan nationale handhaving stelt \u2013 handhaving moet\n                                       doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn -, gelden door de toenemende invloed\n                                       van het Unierecht op het omgevingsrecht voor een steeds groter deel van het omgevingsrecht\n                                       en worden in de LHSO dan ook als uitgangspunt genomen.\n\nWanneer regels worden overtreden \u2013 en het vertrouwen daardoor wordt geschaad -, is\n                                       een passende interventie geboden. Welke interventie passend is, hangt af van de aard,\n                                       zwaarte, oorzaken en gevolgen van de overtreding en van het verwachte effect van de\n                                       interventie. Het gedrag van de overtreder speelt vooral bij bestraffende interventies\n                                       ook een belangrijke rol.\n\nUit een oogpunt van rechtsgelijkheid behoren interventies in vergelijkbare situaties\n                                       op eenzelfde wijze te worden toegepast. Interveni\u00ebren is daarbij breder dan het opleggen\n                                       van sancties; ook aanspreken, waarschuwen en informeren kunnen in een concreet geval\n                                       passende interventies zijn. De LHSO biedt een afwegingsinstrument om in concrete gevallen\n                                       afgestemd, eenduidig, effectief en evenredig te kunnen interveni\u00ebren. De LHSO dient\n                                       als hulpmiddel voor een effectieve en rechtmatige handhaving.\n\nBrede toepasselijkheid; werkingssfeer ook naast de verplichte basistaken mogelijk\n\nDe LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels. Ze is bedoeld als instrument voor de organisaties\n                                       belast met de handhaving daarvan. Toepassing van de LHSO leidt tot afgestemd en effectief\n                                       bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Daarom is de LHSO met de daarin\n                                       neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar. De LHSO kan dan\n                                       ook door bestuursorganen worden vastgesteld voor andere taken dan de verplichte basistaken.\n                                       Ook zou de LHSO kunnen worden toegepast door andere bestuursorganen. De uiteindelijke\n                                       werkingssfeer hangt dus af van de mate waarin bestuursorganen de LHSO toepassen en\n                                       in hun handhavingsbeleid overnemen.\n\nAlle bij de LHSO betrokken handhavingspartners hebben de wens en zien de verplichting\n                                       om te komen tot integrale en effectieve handhaving op het geheel van ordeningswetgeving,\n                                       en het omgevingsrecht in het bijzonder. De noodzaak ligt besloten in de wijze waarop\n                                       de Europese en Nederlandse wetgever toezicht en opsporing en handhaving hebben geregeld.\n                                       De noodzaak komt ook naar voren uit een reeks onderzoeksrapporten. De LHSO is de tussen\n                                       de handhavingspartners afgestemde strategie om tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke\n                                       handhaving af te wegen.\n\nMet de vaststelling van de LHSO door het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) vervalt\n                                       de landelijke handhavingsstrategie van 4\u00a0juni 2014. De LHSO zal vijf jaar na de vaststelling\n                                       op initiatief van het Interprovinciaal overleg worden ge\u00ebvalueerd.\n\nHet grote bereik van de Omgevingswet brengt mee dat de LHSO een brede reikwijdte heeft. Er is daarom gekozen voor de volgende\n                                       opzet. In hoofdstuk 2 worden de uitgangspunten en beginselen voor de handhaving van\n                                       het omgevingsrecht uiteengezet, waaronder die voor de noodzakelijk samenwerking tussen\n                                       de handhavingspartners. Die beginselen en uitgangspunten spelen een belangrijke rol\n                                       bij de wijze waarop de passende interventie wordt gekozen. De algemene strategie hiervoor\n                                       is te vinden in hoofdstuk 3 (visie) en hoofdstuk 4 (stappenplan). In hoofdstuk 5 worden\n                                       de randvoorwaarden en processtappen voor het werken met de LHSO gegeven. In aanvulling\n                                       op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategie\u00ebn zijn voor specifieke deelterreinen\n                                       van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso-overtredingen (Brzo)\n                                       uit 2012.\n\nLandelijke handhavingsstrategie (algemeen/basis)\n\nDe handhavingsstrategie bestaat inhoudelijk uit een visie op de handhaving, een beschrijving\n                                       van de keuzes tussen interventies, de processtappen om \u2013 in het licht van de uitgangspunten\n                                       en beginselen \u2013 in een concreet geval tot de juiste keuze voor een passende interventie\n                                       te komen en de beslispunten voor het bevoegd gezag. De landelijke VTH kwaliteitscriteria2 vereisen voor het basistakenpakket een uniforme handhavingsstrategie op het niveau\n                                       van de regio; door het overnemen van de landelijke handhavingsstrategie kan aan deze\n                                       verplichting van met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst worden voldaan. De\n                                       handhavingsstrategie in hoofdstuk 3 ziet dan ook primair op de basistaken, waarvoor\n                                       het vaststellen van een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de omgevingsdienst\n                                       voor met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst wettelijk verplicht is, maar kan\n                                       ook worden vastgesteld voor en toegepast bij de uitvoering en handhaving van de niet-basistaken.\n                                       De LHSO kan op deze manier worden gebruikt voor (veel) meer delen van of zelfs het\n                                       gehele omgevingsrecht. Dat heeft als voordeel dat ook handhavingspartners zoals de\n                                       politie en bijzondere toezicht- en opsporingsinstanties er meer mee zouden kunnen\n                                       gaan werken.\n\nKeuzemodules niet-basistakenpakket: Keuzestrategie\u00ebn\n\nVanwege de breedte van het omgevingsrecht is de handhavingsstrategie naar zijn aard\n                                       algemeen. De keuze van bestuursorganen om de LHSO ook vast te stellen voor handhaving\n                                       buiten de verplichte basistaken kan verder worden ondersteund met een aantal modules\n                                       waarin bouwstenen en modellen zijn opgenomen voor specifieke deelterreinen van het\n                                       omgevingsrecht buiten dat basistakenpakket. Te denken valt aan bouwregels en erfgoedregels,\n                                       vanwege de daarvoor bestaande bestuurlijke boetebevoegdheden, maar het is denkbaar\n                                       dat in de loop van de komende tijd andere modules worden toegevoegd die geschikt zijn\n                                       voor een landelijke benadering.3 Deze domeinspecifieke strategie\u00ebn kan het bevoegd gezag (het OM daaronder begrepen)\n                                       naar keuze vaststellen, al dan niet aangepast aan de lokale situatie. Ook kan het\n                                       bevoegd gezag ervoor kiezen samen met het vaststellingsbesluit LHSO of in een latere\n                                       aanvulling daarop eigen lokale, bovenlokale of regionale strategie\u00ebn vast te stellen\n                                       voor bepaalde deelterreinen naar keuze. De elektronische bekendmaking van zo\u2019n besluit\n                                       maakt deze beleidskeuze transparant.\n\nAan het Unierecht en het Nederlandse geschreven en ongeschreven recht kan een aantal\n                                    uitgangspunten en beginselen worden ontleend die centraal staan bij de handhaving\n                                    van het omgevingsrecht en de samenwerking tussen de handhavingspartners. Dat zijn\n                                    de volgende.\n\nHandhaving door de overheid van het omgevingsrecht draagt bij aan het bereiken van\n                                          de doelen van de Omgevingswet: duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering\n                                          van het leefmilieu. Ook handhaving is gericht op het bereiken en in stand houden van\n                                          een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege\n                                          de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren en ontwikkelen van\n                                          de fysieke leefomgeving.\n\nDe Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid.\n                                          De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de\n                                          voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven moeten er op kunnen vertrouwen dat\n                                          de overheid degenen die regels overtreden daarop aanspreekt. Het spreekt vanzelf dat\n                                          burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat de overheid ook zelf de regels naleeft.\n                                          En de instanties die met de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zijn belast,\n                                          handelen op basis van onderling vertrouwen en respect.\n\nHandhaving in het omgevingsrecht is integraal (de activiteiten van de betrokken overheidsorganisaties\n                                          zijn onderling afgestemd), risico gestuurd (prioritering op basis van regelmatige\n                                          risico-inventarisatie om met beperkte capaciteit een zo groot mogelijke beperking\n                                          van risico\u2019s te bereiken) en effectgericht (het doel is een zo groot mogelijke naleving\n                                          om bij te dragen aan de doelen van de Omgevingswet). Vanzelfsprekend wordt waar nodig en/of op verzoek van handhavingspartners ook buiten\n                                          vooraf gestelde prioriteiten opgetreden.\n\nHet tot handhaving bevoegde gezag is sterk, slagkrachtig en onbevangen. Het heeft\n                                          een onafhankelijke houding, is deskundig en professioneel, en handelt zonder vooringenomenheid.\n                                          Handhavingsinstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis\n                                          van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingsstrategie. Het belang\n                                          van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhaving is groot. De handhavingsinstanties\n                                          zijn daarom robuust, hebben voldoende kritische massa en beschikken over de benodigde\n                                          professionele afstand tot het politiek-bestuurlijke gezag. Ook is het belangrijk dat\n                                          er ruimte is voor medewerkers om hun professionele mening naar voren te brengen. Alle\n                                          bevoegde bestuursorganen en handhavingsorganisaties dragen hier aan bij. Indien en\n                                          voor zover omgevingsdiensten met de uitvoering van handhavingstaken op grond van de\n                                          Omgevingswet zijn belast, verstrekken de bevoegde bestuursorganen deze diensten een duidelijke\n                                          opdracht en een ruim mandaat om die opdracht op professionele wijze uit te kunnen\n                                          voeren.\n\nMet het oog op effectieve handhaving werken de met handhaving belaste bestuurlijke,\n                                          politi\u00eble en justiti\u00eble autoriteiten loyaal met elkaar samen, hebben ze regelmatig\n                                          overleg en handelen ze op basis van vertrouwen en respect. Ze wisselen waar mogelijk\n                                          en noodzakelijk informatie met elkaar uit en delen kennis met elkaar. Ze stemmen hun\n                                          handhavingsprogramma\u2019s op elkaar af om planmatig effectief en integraal te handhaven\n                                          en ze stemmen hun handhavingsactiviteiten af om te komen tot passende interventies\n                                          en de gekozen interventies effectief te doen zijn. Ze beseffen dat het delen van beschikbare\n                                          informatie een noodzakelijke voorwaarde is voor een toereikende informatiepositie\n                                          en effectieve handhaving. De handhavingspartners voldoen zo aan de verplichtingen\n                                          uit het Unierecht die zijn neergelegd in vele richtlijnen en verordeningen en worden\n                                          afgeleid uit de algemene verplichting tot loyale samenwerking bij handhaving. Ook\n                                          de aangifteplicht\n\nuit artikel 162 Sv en de voorlegplicht bij bestuurlijke boetes op grond van artikel 5:44 Awb zijn invulling van loyale samenwerking.\n\nEffectieve handhaving gaat uit van een adequate overlegstructuur waarin de bevoegde\n                                          instanties en de bij hen werkzame toezichthouders en opsporingsambtenaren elkaar op\n                                          het juiste moment informeren, overleg hebben en de vereiste loyale samenwerking tot\n                                          stand brengen. De LHSO gaat uit van het bestaan van deze adequate overlegstructuur\n                                          op zowel zaaksniveau als op meer algemeen, strategisch en beleid vaststellend niveau,\n                                          met inachtneming van organisatorische verschillen per regio. Met deze overlegstructuur\n                                          wordt ook de samenwerking tussen het bestuur en de politie en het openbaar ministerie\n                                          loyaal en effectief gemaakt.\n\nHet tot handhaving bevoegde bestuurlijk gezag verwacht van zijn bestuurders en medewerkers\n                                          dat zij handelen in het algemeen belang en dat zij zich dienstbaar opstellen en rolvast\n                                          zijn richting betrokken burgers en bedrijven, verzoekers om handhaving en overtreders.\n\nHet tot handhaving bevoegde gezag is transparant over zijn afwegingen, beleid, prioriteiten,\n                                          activiteiten en resultaten.\n\nHet Unierecht normeert een steeds groter deel van het omgevingsrecht en in toenemend\n                                          detail. Dat betekent dat de nationale handhaving aan unierechtelijke kwaliteitseisen\n                                          moet voldoen. De handhaving van unierechtelijke regels dient gelijkwaardig te zijn\n                                          aan die van nationale regels, en ze dient doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig\n                                          te zijn. Deze algemene, op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese\n                                          Unie gebaseerde eisen horen daarom thuis in de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht.\n\nHet evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat de herstelsancties, bijvoorbeeld de\n                                          hoogte van de dwangsom, evenredig zijn aan het doel ervan en dat bij bestuurlijke\n                                          boetes maatwerk wordt betracht. Bij de strafrechtelijke handhaving geldt het opportuniteitsbeginsel\n                                          en is het evenredigheidsbeginsel beter bekend als beginsel van proportionaliteit en\n                                          subsidiariteit.\n\nGelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding\n                                          van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder\n                                          bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten\n                                          maken (of een handhavingstraject in gang moeten zetten dat tot het gebruiken van die\n                                          bevoegdheid zal of kan leiden). Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan\n                                          weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering\n                                          bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot\n                                          de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te\n                                          worden afgezien.\n\nHet bevorderen van normconform gedrag staat bij handhaving centraal. In het omgevingsrecht\n                                          is vaak herstel van de rechtmatige situatie mogelijk. Voor herstelsancties geldt de\n                                          beginselplicht tot handhaven. Het overheidsoptreden is erop gericht dat eenieder zich\n                                          uit eigen beweging normconform gedraagt. De beginselplicht tot handhaving biedt in\n                                          veel gevallen ruimte om eerst te waarschuwen. Een bepaald gedrag of de aard van de\n                                          overtreding kan echter aanleiding zijn om niet te waarschuwen, en dan wordt normconform\n                                          gedrag in beginsel afgedwongen door de inzet van steviger handhavingsinstrumenten.\n\nIndien de geconstateerde overtreding nog voortduurt, is het handhavend optreden in\n                                          ieder geval gericht op het be\u00ebindigen van de overtreding, herstel van de rechtmatige\n                                          situatie (het naleven van de norm) en het voorkomen van herhaling, en bestraffing.\n                                          Het bevoegd gezag beziet in voorkomende gevallen of er aanleiding is om ook een bestuurlijke\n                                          boete op te leggen aan de overtreder of om in nauw overleg met het openbaar ministerie\n                                          strafrechtelijk te reageren. Bestraffende sancties en herstelsancties kunnen immers\n                                          naast elkaar voor dezelfde overtreding worden opgelegd. Met algemene kaders of in\n                                          een concreet geval moet dan ook steeds worden bezien of er aanleiding is voor strafrechtelijke\n                                          of bestuursrechtelijke bestraffing.\n\nDe overheid behoort gelijke gevallen gelijk te behandelen. Voor het bestuurlijk bevoegd\n                                          gezag vloeit dat voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het waarborgen\n                                          van een level playing field is daarvan een onderdeel. Bij handhaving is dat van zo\n                                          mogelijk nog groter belang. Dit vergt van de handhavende instanties dat zij stelselmatig\n                                          en consistent handelen. Het uitgangspunt van transparantie en het gelijkheidsbeginsel\n                                          betekenen dat het bestuursorgaan voorspelbaar handelt bij overtredingen. Het Openbaar\n                                          Ministerie weegt bij zijn strafrechtelijke beslissingen het opportuniteitsbeginsel\n                                          met het gelijkheidsbeginsel af. De werking van dat beginsel is in het strafprocesrecht\n                                          niet altijd gelijk aan de werking in het bestuursrecht. Onderlinge afstemming en overleg\n                                          is van groot belang om recht te doen aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke\n                                          invulling van het gelijkheidsbeginsel met het oog op effectieve handhaving en naleving.\n\nDe persoon of onderneming die als overtreder of als klager te maken krijgt met handhavend\n                                          overheidsoptreden moet in de gelegenheid worden gesteld haar of zijn zienswijzen kenbaar\n                                          te maken, en daarvoor een redelijke termijn te krijgen. Bij bestuursrechtelijke handhaving\n                                          heeft dit beginsel mede uitwerking gekregen in de hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb (spoedeisende gevallen uitgezonderd). In voorkomend geval betekent dit dat de verklaring\n                                          van een deskundige of getuige moet kunnen worden ingebracht. Het draagvlak van de\n                                          handhaving wordt versterkt door een overheid die recht doet aan de beginselen van\n                                          behoorlijk bestuur, waaronder het verdedigingsbeginsel. Dat beginsel is ook neergelegd\n                                          in tal van verdragsbepalingen (zoals artikel 6 EVRM) en in het Unierecht. In het strafrecht\n                                          wordt de verdachte (onderneming) ook beschermd door zijn verdedigingsrechten.\n\nHet spreekt vanzelf, en het staat zeker niet op de laatste plaats: respect voor fundamentele\n                                          rechten. Juist bij handhaving \u2013 waar veel handelen inbreuk (kan) maken op deze rechten\n                                          \u2013 is dat respect van groot belang. Er moet daarbij in het bijzonder worden gedacht\n                                          aan fundamentele rechten zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer,\n                                          het huisrecht en het zwijgrecht.\n\nDe LHSO zet in op een passende interventie bij iedere overtreding. Handhavers hanteren\n                                    de strategie bij iedere constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik\n                                    van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een effectieve en doelmatige\n                                    handhaving. Het draagt bij aan passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid\n                                    en rechtsgelijkheid.\n\nEen passende interventie is een interventie die is gebaseerd op de verzamelde feiten\n                                    en op een beoordeling van de aard en ernst van de overtreding en van de omstandigheden\n                                    waaronder de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en effici\u00ebnt mogelijk leidt\n                                    tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand, verdere naleving waarborgt, herhaling\n                                    voorkomt en/of straft indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat tot\n                                    naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen (speciale en generale preventie).\n\nOm in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee\n                                    hoofdvragen leidend:\n\nInzake herstel\n\n1a. Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen\n                                          en is de vervolgvraag:\n\n1b. Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?\n\nInzake bestraffing\n\n2a. Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:\n\n2b. Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?\n\nDit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording van de \u00e9\u00e9n betekent\n                                    niet dat beantwoording van de andere hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten.\n                                    De vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de bestuurlijke als door\n                                    de strafrechtelijke handhavingspartners behoren te worden gesteld. In combinatie met\n                                    het beginsel van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar\n                                    Ministerie zich dient af te vragen of er herstel mogelijk is met bevoegdheden van\n                                    de bestuurlijke handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende interventies\n                                    kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking\n                                    betekent onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt gewisseld om het\n                                    beantwoorden van deze hoofdvragen op het juiste moment mogelijk te maken voor de ander\n                                    in de handhavingssamenwerking.\n\nAd 1a en 1b (inzake herstel)\n\nCentrale doelstelling van het omgevingsrecht is het bereiken en in stand houden van\n                                    een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit betekent\n                                    dat bij de handhaving van het omgevingsrecht herstel van de rechtmatige toestand altijd\n                                    het eerste doel moet zijn, indien herstel uiteraard mogelijk is. Herstel wordt hier\n                                    ruim opgevat: het be\u00ebindigen van de overtreding, het wegnemen of beperken van de gevolgen\n                                    van de overtreding en/of het voorkomen van herhaling van de overtreding. Het aansturen\n                                    op herstel ligt primair op de weg van het bestuur, dat zo nodig namelijk een herstelsanctie\n                                    (last onder bestuursdwang of last onder dwangsom) kan opleggen en effectueren. Dit\n                                    volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving. Welke bestuurlijke interventie het\n                                    meest passend is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst\n                                    van de overtreding, kenmerken van de overtreder en de omstandigheden waaronder de\n                                    overtreding is gepleegd of ontstaan. De keuze vindt plaats aan de hand van het stappenplan\n                                    en de interventiematrix uit hoofdstuk 4.\n\nAd 2a en 2b (inzake bestraffing)\n\nIn het kader van integrale handhaving moet steeds worden beoordeeld of er aanleiding\n                                    is om de overtreder te bestraffen. Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de\n                                    feiten en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of een combinatie daarvan.\n                                    Het kan bijvoorbeeld zijn dat de overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive)\n                                    of dat de overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft gepleegd. Ook de\n                                    ernst van de overtreding, de wens om wederrechtelijk genoten economisch voordeel af\n                                    te romen, het belang van ontmoediging, normbevestiging, individuele en algemene preventie\n                                    etc. kunnen dergelijke redenen vormen. Strafrechtelijke handhaving is vaak aangewezen\n                                    bij overtreding van de regels door een bepaalde functionaris of onderneming die in\n                                    ethisch opzicht of in verband met het bijzondere vertrouwen dat in haar of zijn nastreven\n                                    van normconform gedrag wordt gesteld een voorbeeldrol heeft. Dit kan per geval en\n                                    ook per domein verschillen en wordt beoordeeld aan de hand van het stappenplan en\n                                    de toepasselijke interventiematrix alsmede aan de hand van tussen de betrokken handhavingspartners\n                                    gemaakte (afgestemde) afspraken. Als herstel niet meer mogelijk is, kan geen herstelsanctie\n                                    worden opgelegd. Dat kan een indicatie zijn om een bestraffende sanctie op te leggen.\n                                    Zie verder hoofdstuk 4 van deze strategie. Indien in een concreet geval aanleiding\n                                    bestaat voor bestraffing en het bestuursrecht voor de betrokken overtreding een bestraffende\n                                    sanctie mogelijk maakt (bestuurlijke boete), moet worden bekeken welke weg in dat\n                                    geval het meest passend is: de bestuursrechtelijke of de strafrechtelijke. Dit kan\n                                    per geval en per domein verschillen. Het OM en het bestuur zullen hierover afspraken\n                                    moeten maken. Bij deze afspraken zal in de eerste plaats rekening moeten worden gehouden\n                                    met de wens van de wetgever in het betrokken domein over de verhouding tussen de bestuurlijke\n                                    of strafrechtelijke bestraffing. Juist waar de wetgever bepaalde overtredingen niet\n                                    uitsluitend beboetbaar heeft gesteld, maar zowel strafbaar als beboetbaar kan de wens\n                                    van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing\n                                    per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteenlopen. Ook bij de inzet van het\n                                    strafrecht is de effectiviteit in relatie tot de inzet van andere instrumenten leidend\n                                    (optimum remedium in plaats van ultimum remedium). Doeltreffendheid, afschrikwekkendheid\n                                    en evenredigheid zijn eisen die aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke\n                                    handhaving worden gesteld. Echter, het accent van deze eisen ligt bij strafrechtelijke\n                                    handhaving iets anders dan bij bestuursrechtelijke handhaving.\n\nZo zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving meer gewicht hebben,\n                                    en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de\n                                    sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden\n                                    en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving.\n                                    Dat betekent vaak dat bestuursrechtelijke handhaving sneller en breder effect kan\n                                    hebben, terwijl strafrechtelijke handhaving dieper kan en moet gaan, en mede daardoor\n                                    in voorkomend wat meer tijd kan vergen. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen\n                                    bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken\n                                    een rol zullen (moeten) spelen. OM, politie en andere opsporingsdiensten evenals het\n                                    bestuur werken in voorkomende gevallen loyaal samen om tot een passende bestraffing\n                                    te komen.\n\nDit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de visie uit hoofdstuk\n                                    3. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet\n                                    na een melding of aangifte): de constatering van feiten en omstandigheden en het oordeel\n                                    van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van\n                                    een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken\n                                    en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers\n                                    vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand\n                                    van het stappenplan, waartoe de hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan\n                                    worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners.4\n\nHet stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:\n\nStap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix.\n\nStap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender\n                                    herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.\n\nStap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix.\n\nStap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is\n\nStap 5: vastleggen stappen en beslissingen.\n\nHet stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip \u2018handhaver\u2019 ziet op\n                                    iedere functionaris \u2013 toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist \u2013 die\n                                    binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.\n\nDe handhaver5 bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix)\n                                       hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding\n                                       voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening,\n                                       veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder.6\n\nAd 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke Leefomgeving\n\nDe handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke\n                                       leefomgeving als:\n\n1. (vrijwel) nihil; of\n\n2. beperkt; of\n\n3. van belang; of\n\n4. aanzienlijk en/of onomkeerbaar.\n\nOnder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding\n                                       (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang\n                                       (of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde\n                                       waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden\n                                       (mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden\n                                       verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen\n                                       of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van\n                                       de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak\n                                       als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per\n                                       (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In\n                                       zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte overtredingen. Het onderscheid\n                                       tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit\n                                       vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die\n                                       onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4.\n\nVoor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen\n                                       kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden\n                                       uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.\n\nDe handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht.\n                                       Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving\n                                       heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld,\n                                       hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.\n\nAd 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder\n\nDe handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als:\n\nA. Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen\n                                             en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen); of\n\nB. Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van\n                                             \u2018moet kunnen\u2019 heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten);\n                                             of\n\nC. Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen\n                                             van de bevinding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag\n                                             overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie\n                                             laat opleggen of oplegt), bewust risico(\u2019s) op overtreding neemt); of\n\nD. Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt,\n                                             controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van\n                                             een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen).\n\nVan professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht\n                                       dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan.7 En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving\n                                       van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden. Dat betekent\n                                       dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op\n\neen onverschillige houding of zelfs aanknopingspunt kan zijn voor het aannemen van\n                                       calculerend gedrag. Dat geldt sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan\n                                       wordt gemaakt nadat een toezichthouder erop heeft gewezen.\n\nDe handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij\n                                       het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing.\n                                       De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn\n                                       gebaseerd op \u2018onderbuikgevoelens\u2019.\n\nAls de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het\n                                       uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1)\n                                       en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van\n                                       belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).\n\nDe handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een\n                                       meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel\n                                       gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op\n                                       feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar\n                                       normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer\n                                       er sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b)\n\nDe handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag\n                                       2a), hetzij, \u2013 indien wettelijk mogelijk \u2013 met een bestuursrechtelijke bestraffing\n                                       (bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking\n                                       of strafvervolging). Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk\n                                       onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven\n                                       twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel\n                                       kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving ge\u00efndiceerd.\n\nIn zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van\n                                       de wens van de wetgever in het betrokken domein. De wens van de wetgever over de keuze\n                                       tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs\n                                       per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor is toegelicht, zal de doeltreffendheid\n                                       bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben,\n                                       en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de\n                                       sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden\n                                       en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving.\n                                       Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke\n                                       bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen\n                                       (moeten) spelen.\n\nDe volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke\n                                       bestraffing:\n\nA. Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk: de overtreding heeft nadelige\n                                             gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals\n                                             onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het anderszins niet (meer) in\n                                             zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de\n                                             schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is ge\u00efndiceerd. Een overtreding met\n                                             onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix\n                                             (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen.\n\nB. Recidive: de normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties\n                                             en/of een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier\n                                             een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of domeinspecifieke) afspraken\n                                             mogelijk over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding,\n                                             van eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken\n                                             domein \u2013 en alles daartussen. Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen\n                                             meegenomen uit andere regio\u2019s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere\n                                             buitenland kunnen worden meegenomen.\n\nC. Verkregen financieel voordeel (winst of besparing): de normadressaat heeft door zijn\n                                             handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel\n                                             was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger is dan de maximale bestuurlijke\n                                             boete die voor het betrokken feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke\n                                             boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving aangewezen.\n\nD. Combinatie met andere relevante strafbare feiten: de normadressaat heeft andere strafbare\n                                             feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding te verhullen,\n                                             zoals valsheid in geschrifte of omkoping, of de geconstateerde overtreding is gepleegd\n                                             in het kader van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator\n                                             is ook het vermoeden van het bestaan van een criminele organisatie.\n\nE. Medewerking van malafide deskundigen (\u201cfacilitators\u201d): De normadressaat is bij zijn\n                                             handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende\n                                             of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. Het gaat\n                                             hier om de inschakeling van \u2018facilitators\u2019, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche\n                                             die niet-naleving bewust faciliteren. Het ligt voor de hand dat het strafrecht zich\n                                             in het bijzonder juist op deze facilitators zal richten. Loyale samenwerking tussen\n                                             het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de taken en bevoegdheden\n                                             van het bestuur bij het verlenen en intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke.\n\nF. Waarheidsvinding: soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid\n                                             van het toepassen van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties\n                                             niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid\n                                             maar om de inzet van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden\n                                             zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten.\n\nG. Normbevestiging: het strafrecht is het meest indringende corrigerende systeem. Juist\n                                             door zijn expressieve kracht is het bij uitstek geschikt om het belang van regels\n                                             en de ernst van niet-naleving te agenderen bij politiek, publiek en branche.\n\nIn aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke\n                                       verzwarende aspecten worden geformuleerd.\n\nDe LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat\n                                       betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere\n                                       gevallen brengt de situatie mee dat zo\u2019n lichte interventie geen recht doet, en moet\n                                       een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze\n                                       \u2018interventieladder\u2019 beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is\n                                       in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving\n                                       een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding\n                                       zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie\n                                       kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen.8 Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen\n                                       en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar\n                                       bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.\n\nDe handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing,\n                                       de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt:\n\n1. De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de toepasselijke interventiematrix\n                                             waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 4.1) in de basisinterventiematrix\n                                             heeft gepositioneerd.\n\n2. De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment\n                                             behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van)\n                                             interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik\n                                             van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten; paragraaf\n                                             4.2).\n\n3. De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is\n                                             van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft,\n                                             pakt de handhaver direct door via het inzetten van een zwaardere (combinatie van)\n                                             interventie(s).\n\nIn aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategie\u00ebn zijn voor specifieke\n                                       deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso-overtredingen\n                                       (Brzo) uit 2012.\n\nMaatvoering (termijnen)\n\nIn algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende:\n\n\u2022 Gedragsvoorschriften dienen direct in acht te worden genomen. Hiervoor moet geen of\n                                             hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te be\u00ebindigen en/of\n                                             herhaling ervan te voorkomen.\n\nIn alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen\n                                       (al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter\n                                       de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de\n                                       tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus\n                                       rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.\n\nIndien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is\n                                       voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende\n                                       instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken\n                                       dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet.\n                                       Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen\n                                       en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken\n                                       vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming\n                                       kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt.\n\nDeze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het\n                                       handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke\n                                       handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte\n                                       afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatieuitwisseling\n                                       is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.\n\nAan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken\n                                       over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden.\n                                       De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg\n                                       wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding\n                                       ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving\n                                       wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur,\n                                       politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening.\n\nAls de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming\n                                       en inzet van bestuurs- en/of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf\n                                       tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie\n                                       en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen\n                                       zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd,\n                                       vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte\n                                       afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld,\n                                       in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg\n                                       volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.\n\nTen slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard\n                                       aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:\n\n\u2022 Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het onterecht weigeren\n                                             van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging\n                                             tot omkoping.\n\n\u2022 De toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht,\n                                             door onder andere sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.\n\nBij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk\n                                       opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang\n                                       (artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).\n\nDe doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en\n                                       transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan\n                                       het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en\n                                       het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking\n                                       dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie\n                                       en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in\n                                       afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden\n                                       gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende\n                                       omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent\n                                       overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging\n                                       dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is\n                                       ingebouwd.\n\nEventuele vaststelling en bekendmaking als beleid(sregel)\n\nDe LHSO kan elektronisch worden bekendgemaakt als beleidsregel. Vaak zal er daarnaast\n                                    een beleidsregel moeten worden vastgesteld waarin duidelijk wordt gemaakt dat en hoe\n                                    de LHSO wordt gevolgd in het eigen beleid. Er is daarvoor een model-vaststellingsbesluit\n                                    beschikbaar dat door het betrokken bestuursorgaan kan worden gebruikt.\n\nAfstemming met ander handhavingsbeleid\n\nHet bestaande handhavingsbeleid dient waar nodig te worden afgestemd op de LHSO. De\n                                    betrokken handhavende instantie is verplicht om een handhavingsstrategie vast te stellen\n                                    en kan hierbij gebruik maken van de LHSO. Voor bepaalde beleidsterreinen zullen daarvoor\n                                    naar verwachting in de toekomst modellen worden ontwikkeld die kunnen worden overgenomen\n                                    of waarbij aansluiting kan worden gezocht. Om recht te doen aan het uitgangspunt van\n                                    een transparante overheid zouden deze keuzestrategie\u00ebn ook als beleidsregel moeten\n                                    worden vastgesteld die elektronisch wordt bekendgemaakt. Het model-vaststellingsbesluit\n                                    gaat uit van deze mogelijkheid.\n\nOverlegstructuur\n\nHet is voor een effectieve handhaving van groot belang dat er effectief en loyaal\n                                    wordt samengewerkt tussen alle betrokkenen (bevoegde bestuursorganen, toezichthouders\n                                    en opsporingsambtenaren, politie en openbaar ministerie). Deze samenwerking moet zo\n                                    zijn georganiseerd dat de juiste personen op het juiste moment structureel of juist\n                                    ad hoc en zaakgericht overleggen en informatie uitwisselen. Structureel afstemmingsoverleg\n                                    en overleg over signalen of concrete zaken met het OM en de politie dient te zijn\n                                    gewaarborgd.\n\nOrganisatorische borging\n\nNiet alleen op papier, maar ook organisatorisch moet uitvoering van de LHSO en in\n                                    het bijzonder de afstemming en samenwerking geborgd zijn. Dat betekent dat de betrokken\n                                    instanties ervoor zorgen dat relevante functies (zoals contactpersonen en specialisten)\n                                    structureel bemenst zijn.\n\nModel verslaglegging stappen\n\nHet verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging van de\n                                    stappen en beslissingen in handhavingstrajecten dat zoveel mogelijk landelijk wordt\n                                    gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd."}