Title: wetten.nl - Regeling - Het handhavingsbeleid van de AFM en DNB - BWBR0044284

Source: https://wetten.overheid.nl/BWBR0044284/

Content:
{"title": "wetten.nl - Regeling - Het handhavingsbeleid van de AFM en DNB - BWBR0044284", "content": "Het handhavingsbeleid van de AFM en DNB\n\nHieronder wordt ingegaan op het beleid1 dat door de Stichting Autoriteit Financi\u00eble Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank\n                                       N.V. (DNB), hierna: \u201cde toezichthouders\u201d, wordt toegepast voor de handhaving van de\n                                       bepalingen van de financi\u00eble wet- en regelgeving2 waarop zij toezicht houden, uit hoofde van de hun bij die wetten toegewezen toezichtstaken.\n\nDe toezichthouders richten zich op het doen naleven van de normen die in de financi\u00eble\n                                       wet- en regelgeving zijn neergelegd. Uitgangspunt is dat eenieder zich uit eigen beweging\n                                       normconform gedraagt. Het reguliere toezicht levert daaraan een belangrijke bijdrage.\n                                       Wanneer het reguliere toezicht niet het gewenste effect heeft of naar verwachting\n                                       zal hebben, kan normconform gedrag worden bereikt door de inzet van instrumenten (hierna:\n                                       \u201chandhavingsinstrumenten\u201d). Het hierna beschreven handhavingsbeleid geeft inzicht\n                                       in de uitgangspunten en factoren die voor de toezichthouders richtinggevend zijn bij\n                                       het bepalen van de inzet van handhavingsinstrumenten, teneinde naleving van de in\n                                       de financi\u00eble wet- en regelgeving neergelegde normen te bewerkstelligen. Vanuit de\n                                       eigen taak komen de toezichthouders zelfstandig \u2013 aan de hand van een weging van de\n                                       rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen \u2013 tot een passende wijze van optreden.\n                                       Op grond van de financi\u00eble wet- en regelgeving dan wel het tussen de AFM en DNB gesloten\n                                       Samenwerkingsconvenant3 wordt in de daarin bepaalde gevallen de zienswijze van de andere toezichthouder bij\n                                       deze afweging betrokken dan wel wordt deze afweging met de andere toezichthouder afgestemd.\n                                       Door de ontwikkelingen op Europees niveau is het Europese kader van toenemende betekenis\n                                       voor de wijze waarop de toezichthouders hun toezichtstaken uitoefenen. Zo maakt DNB\n                                       bijvoorbeeld deel uit van het Single Supervisory Mechanism (SSM)4 en neemt zij, waar van toepassing, de binnen het SSM geldende kaders voor toezicht\n                                       en handhaving in acht. Ook de European Supervisory Authorities (ESA\u2019s) spelen een\n                                       belangrijke rol. De toezichthouders oefenen het toezicht uit met inachtneming van\n                                       de richtsnoeren en aanbevelingen (ook wel: guidelines and recommendations) van de\n                                       ESA\u2019s, zoals EBA, EIOPA, en ESMA.5\n\nHierna wordt in de eerste plaats omschreven op welke wijze toezicht wordt gehouden\n                                       op de naleving van bepalingen uit de financi\u00eble wet- en regelgeving (paragraaf 2). Daarna volgen de uitgangspunten die de toezichthouders ten grondslag leggen aan\n                                       hun handhavingsbeleid (paragraaf 3). Vervolgens wordt uiteengezet welke factoren een rol spelen bij de inzet van handhavingsinstrumenten\n                                       (paragraaf 4) en wordt het wettelijk kader van openbaarmaking van opgelegde bestuurlijke sancties\n                                       samengevat weergegeven (paragraaf 5). Tot slot wordt kort de verantwoording aangehaald die de toezichthouders afleggen\n                                       over de inzet van handhavingsinstrumenten (paragraaf 6) en wordt het moment en de wijze van inwerkingtreding van dit handhavingsbeleid beschreven\n                                       (paragraaf 7).\n\nHet is de taak van de toezichthouders om toe te zien op de naleving van de bepalingen\n                                       uit de financi\u00eble wet- en regelgeving ten aanzien waarvan zij als toezichthouder zijn\n                                       aangewezen.\n\nHet reguliere toezicht bestaat uit prudentieel toezicht6, integriteitstoezicht7, materieel toezicht8 en gedragstoezicht9. Daarnaast oefenen de toezichthouders ook bijzondere toezichttaken uit, zoals onder\n                                       meer securitisatietoezicht10, toezicht op accountantsorganisaties11 en toezicht op marktordeningbepalingen12. De uitoefening van het toezicht omvat ook \u2013 wanneer daartoe aanleiding is \u2013 de inzet\n                                       van handhavingsinstrumenten. In de paragrafen 3 en 4 worden uitgangspunten respectievelijk factoren genoemd die voor de inzet van handhavingsinstrumenten\n                                       richtinggevend zijn. In deze paragraaf wordt ingegaan op de wijze waarop het reguliere\n                                       toezicht de naleving van bepalingen van de financi\u00eble wet- en regelgeving bewerkstelligt.\n\nIn het kader van het reguliere toezicht verzamelen de toezichthouders data en doen\n                                       zij onderzoek naar de mate van naleving van de in de financi\u00eble wet- en regelgeving\n                                       neergelegde normen. De toezichthouders voeren zowel instellingsspecifieke als thematische\n                                       onderzoeken uit. Daarnaast geven de toezichthouders voorlichting over hun interpretatie\n                                       van de wettelijke normen in onder meer beleidsregels, leidraden en \u2018questions & answers\u2019.13 Ook initi\u00ebren de toezichthouders overleg met de financi\u00eble sector en andere stakeholders\n                                       in rondetafelbijeenkomsten en seminars. Verder werken de toezichthouders zowel op\n                                       nationaal als internationaal niveau samen met andere instanties. In Nederland wordt\n                                       bijvoorbeeld samengewerkt op het gebied van risicosignalering, kennisdeling en handhaving\n                                       binnen het Financieel Expertise Centrum (FEC)14 en op internationaal niveau worden bijvoorbeeld toezichtactiviteiten op banken geco\u00f6rdineerd\n                                       door middel van \u2018colleges of supervisors\u2019. Voor het reguliere toezicht hanteren de\n                                       toezichthouders elk een risicogebaseerde aanpak. Dat betekent dat de toezichthouders\n                                       hun toezichtcapaciteit vooral inzetten op risico\u2019s die op basis van gehanteerde methoden\n                                       en/of modellen als hoogste naar voren komen.15 In het reguliere toezicht kunnen de toezichthouders ook gebruik maken van gedrag-\n                                       en cultuurinzichten, bijvoorbeeld bij het bepalen van de diepgang en intensiteit van\n                                       het toezicht. Met het toezicht op governance, gedrag en cultuur identificeren de toezichthouders\n                                       gedrag- en cultuuraspecten die van invloed kunnen zijn op de bedrijfsvoering van een\n                                       onder toezicht staande onderneming. Hiermee wordt beoogd het toezicht effectiever\n                                       en meer vooruitblikkend te maken, omdat gedrags- en cultuurproblemen vroegtijdig waarneembaar\n                                       kunnen zijn en veelal ten grondslag kunnen liggen aan het niet naleven van financi\u00eble\n                                       wet- en regelgeving.\n\nIn ieder geval is het reguliere toezicht preventief. Als het nodig is volgt interventie.\n                                       Bij constatering van overtredingen van financi\u00eble wet- en regelgeving nemen de toezichthouders\n                                       maatregelen, bijvoorbeeld om herstel en verbetering af te dwingen. Niet elke (dreigende)\n                                       overtreding van de financi\u00eble wet- en regelgeving leidt overigens tot de inzet van\n                                       een formeel handhavingsinstrument. Naast generieke be\u00efnvloeding spelen informele maatregelen,\n                                       waarbij normoverdracht plaatsvindt door middel van een gesprek of (waarschuwings)brief,\n                                       een belangrijke rol in de handhaving. In veel gevallen zal zo\u2019n gesprek of brief reeds\n                                       het gewenste effect hebben, namelijk normconform gedrag. De inzet van formele handhavingsinstrumenten\n                                       is dan veelal niet meer nodig. Dit betekent overigens niet dat in alle gevallen waarin\n                                       een overtreding van de financi\u00eble wet- en regelgeving wordt geconstateerd, enkel of\n                                       in eerste instantie informeel wordt opgetreden. Of de toezichthouders informeel of\n                                       formeel optreden \u00e9n welke maatregel of combinatie van maatregelen daarbij getroffen\n                                       wordt, zal altijd afhangen van de omstandigheden van het geval en van de weging van\n                                       de factoren die daarbij een rol spelen, zoals hierna is uitgewerkt in paragraaf 4. Naast ernst en duur van de overtreding wegen de toezichthouders onder meer de mate\n                                       van verwijtbaarheid en de mate van compliance-gerichtheid. In dit verband kunnen ook\n                                       gedrags- en cultuurinzichten verkregen uit het reguliere toezicht van invloed zijn\n                                       op een interventiestrategie.\n\nDe financi\u00eble wet- en regelgeving dient meerdere doelstellingen, waaronder het waarborgen\n                                       van de soliditeit van financi\u00eble ondernemingen en pensioenfondsen, de stabiliteit\n                                       van de financi\u00eble sector, ordelijke en transparante financi\u00eble marktprocessen, zuivere\n                                       verhoudingen tussen marktpartijen, zorgvuldige behandeling van cli\u00ebnten, bescherming\n                                       van de belegger/consument en de integriteit van het financi\u00eble stelsel.\n\nDe toezichthouders hebben de taak toe te zien op de naleving van de financi\u00eble wet-\n                                       en regelgeving. Om die naleving te realiseren hebben de toezichthouders wettelijke\n                                       bevoegdheden en handhavingsinstrumenten toebedeeld gekregen. Voor de inzet van handhavingsinstrumenten\n                                       hebben de toezichthouders een aantal uitgangspunten geformuleerd, dat aansluit bij\n                                       de doelstellingen van de financi\u00eble wet- en regelgeving. Deze uitgangspunten zijn\n                                       als volgt.\n\na. \nOptreden zodra bekend met een overtreding (niet gedogen)\n\nDe toezichthouders handhaven de financi\u00eble wet- en regelgeving ten aanzien waarvan\n                                             zij een toezichtstaak hebben. Dit betekent dat als de toezichthouders bekend zijn\n                                             met een situatie waarin regels niet worden nageleefd, zij zullen optreden om deze\n                                             situatie te be\u00ebindigen. De wijze waarop de toezichthouders dat bewerkstelligen, hangt\n                                             af van de concrete situatie. Dit uitgangspunt laat onverlet dat de toezichthouders\n                                             in het kader van de gehanteerde risicogebaseerde aanpak en met het oog op de beschikbare\n                                             capaciteit prioriteiten in hun handhaving kunnen stellen.\n\nb. \nOptreden gericht op het bereiken van normconform gedrag\n\nBij de wijze waarop de toezichthouders optreden, staat het bevorderen van normconform\n                                             gedrag centraal. De strategie van de toezichthouders is erop gericht dat eenieder\n                                             zich uit eigen beweging normconform gedraagt. Wanneer deze strategie niet tot het\n                                             gewenste resultaat leidt of naar verwachting zal leiden, wordt in beginsel normconform\n                                             gedrag afgedwongen door de inzet van handhavingsinstrumenten. Indien de geconstateerde\n                                             overtreding nog voortduurt, is het handhavend optreden in ieder geval gericht op het\n                                             be\u00ebindigen van de overtreding en herstel van het naleven van de norm. Daarnaast bezien\n                                             de toezichthouders of er aanleiding is om een bestuurlijke boete op te leggen aan\n                                             de overtreder (inclusief medepleger) en/of de feitelijke leidinggever. Naar mate de\n                                             ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid van de overtreder (inclusief\n                                             medepleger) en/of de feitelijke leidinggever toenemen, ligt dit eerder in de rede.\n\nc. \nBestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving\n\nIn de regel treden de toezichthouders zelf bestuursrechtelijk op tegen geconstateerde\n                                             overtredingen van financi\u00eble wet- en regelgeving die tevens kwalificeren als economisch\n                                             delict. In een aantal gevallen wordt echter (ook) aangifte bij het Openbaar Ministerie\n                                             overwogen. Dit zijn de gevallen die staan genoemd in het Convenant ter voorkoming\n                                             van ongeoorloofde samenloop van bestuurlijke en strafrechtelijke sancties.16 Op basis van dit Convenant vindt tevoren afstemming plaats met de Fiscale inlichtingen-\n                                             en opsporingsdienst (FIOD) en het Functioneel Parket. Wanneer de toezichthouders het\n                                             vermoeden hebben van serieuze bijkomende commune delicten, kunnen zij aangifte doen\n                                             van zowel de geconstateerde overtreding van de financi\u00eble wet- en regelgeving als\n                                             van de vermoede commune delicten. Onder omstandigheden kan ook worden gekozen voor\n                                             het splitsen van een zaak in een bestuursrechtelijk deel (financi\u00eble wetgeving) en\n                                             een strafrechtelijk deel (commune delicten).\n\nd. \nOptreden afhankelijk van inhoud en strekking van de norm\n\nDe aard van de reactie van de toezichthouders op een (dreigende) overtreding wordt\n                                             overwegend bepaald door de inhoud en strekking van de overtreden norm. Zo vragen overtreding\n                                             van markttoetredingseisen, integriteitseisen, prudenti\u00eble eisen en gedragseisen ieder\n                                             een eigen aanpak. Daarnaast kennen veel toezichtwetten zowel open als gesloten normen.\n                                             Anders dan gesloten normen geven open normen onder toezicht gestelden in specifieke\n                                             situaties ruimte bij de invulling ervan, waarbij het de eigen verantwoordelijkheid\n                                             van de onder toezicht gestelde is die normen op de juiste manier te interpreteren.\n                                             Voor het handhavend optreden van de toezichthouders maakt dit onderscheid geen verschil.\n                                             Zodra een overtreding van een open dan wel een gesloten norm is geconstateerd wordt\n                                             in beide gevallen in beginsel \u2013 overeenkomstig het uitgangspunt zoals weergegeven\n                                             onder b \u2013 normconform gedrag afgedwongen door de inzet van handhavingsinstrumenten.\n                                             Wel vraagt handhaving van open normen altijd een (uitgebreidere) motivering waarmee\n                                             wordt aangetoond dat de open norm is overtreden, terwijl bij gesloten normen voor\n                                             wat betreft de motivering soms kan worden volstaan met een verwijzing naar de gedraging\n                                             en de overtreden bepaling17.\n\ne. \nOptreden op effectieve wijze\n\nDe keuze voor het inzetten van een bepaald instrument en de wijze waarop dit wordt\n                                             ingezet, dient telkens in een concrete situatie bekeken te worden tegen de achtergrond\n                                             van de specifieke omstandigheden van dat geval. Door middel van maatwerk wordt per\n                                             situatie bepaald welk instrument het meest effectief is om het doel te bereiken dat\n                                             met de inzet van het instrument wordt nagestreefd. Herstelmaatregelen hebben als voornaamste\n                                             doel het be\u00ebindigen van de overtreding, oftewel herstel van naleving van de norm.\n                                             Een bestraffende maatregel daarentegen voegt bewust leed toe. Een punitieve sanctie\n                                             heeft overigens niet alleen een bestraffende werking. Daarvan gaat ook een speciaal\n                                             en \u2013 in het geval van openbaarmaking \u2013 een generaal preventief effect uit. Een bestraffende\n                                             maatregel kan naast een herstelmaatregel, maar ook los daarvan, worden opgelegd.\n\nf. \nOptreden overeenkomstig de algemene beginselen van behoorlijk bestuur\n\nHet handhavend optreden is in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk\n                                             bestuur en, waar van toepassing, beginselen van Europees recht en internationaal publiekrecht.\n                                             Dit betreft onder meer de volgende beginselen:\n\n\u2022 Evenredigheidsbeginsel: met de hun ter beschikking staande instrumenten bieden de\n                                                   toezichthouders steeds zoveel mogelijk een evenredig antwoord op een overtreding;\n                                                   het beginsel ziet daarmee op de verhouding tussen de gevolgen van het ingrijpen door\n                                                   de toezichthouders en het met het ingrijpen te dienen doel. Het beginsel heeft in\n                                                   deze context dus betrekking op de \u2018maatvoering\u2019 van het ingrijpen.\n\n\u2022 Beginsel van een evenwichtige belangenafweging: het volgen van het handhavingsbeleid\n                                                   is nooit een automatisme; altijd wordt, aan de hand van een afweging van de rechtstreeks\n                                                   bij het besluit betrokken belangen, beoordeeld of en zo ja welk handhavingsinstrument\n                                                   wordt ingezet. Dit is maatwerk.\n\n\u2022 Gelijkheidsbeginsel: in gelijke gevallen is ook het handhavend optreden gelijk; de\n                                                   handhavingsinstrumenten worden op consistente wijze ingezet.\n\nDe toezichthouders beschikken over diverse informele en formele handhavingsinstrumenten18, die kunnen worden ingezet ten aanzien van zowel rechtspersonen als natuurlijke personen.\n\nDe informele handhavingsinstrumenten die de toezichthouders hanteren zijn:\n\n\u2022 normoverdracht via een gesprek en/of brief;\n\n\u2022 een waarschuwingsbrief.\n\nBelangrijke handhavingsinstrumenten waarover de toezichthouders op basis van de financi\u00eble\n                                          wet- en regelgeving beschikken, zijn:19\n\n\u2022 het geven van een aanwijzing;20\n\n\u2022 het opleggen van een last onder dwangsom;\n\n\u2022 het benoemen van een curator;\n\n\u2022 de bevoegdheid ontzeggen aan natuurlijke personen om voor een bepaalde periode bepaalde\n                                                functies uit te oefenen;\n\n\u2022 het wijzigen, geheel of gedeeltelijk intrekken of beperken van een vergunning;\n\n\u2022 het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder (inclusief medepleger) en/of\n                                                de feitelijke leidinggever.\n\n\u2022 Deze opsomming is niet uitputtend bedoeld. Er zijn in de financi\u00eble wet- en regelgeving\n                                                nog diverse specifieke handhavingsinstrumenten opgenomen, die zijn toegesneden op\n                                                de verschillende onder toezicht staande financi\u00eble ondernemingen, markten en/of sectoren.21 Ook beschikken de toezichthouders nog over andere instrumenten. Zo beschikken de\n                                                toezichthouders over de mogelijkheid tot het openbaar maken van een (specifieke) overtreding\n                                                en de naam van de overtreder met een openbare verklaring of een openbare waarschuwing.22\n\nOp basis van alle relevante omstandigheden en belangen wordt per situatie beoordeeld\n                                          welk handhavingsinstrument het meest effectief en passend is om het doel te bereiken\n                                          dat met de inzet van het handhavingsinstrument wordt nagestreefd. Factoren die betrokken\n                                          worden bij de keuze voor het inzetten van een bepaald handhavingsinstrument zijn onder\n                                          meer de ernst en duur van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de compliance-gerichtheid\n                                          van de overtreder. Daarbij kan onder meer worden meegewogen:\n\n\u2022 in hoeverre de overtreding door de overtreder zelf is gemeld aan de toezichthouders;\n\n\u2022 in hoeverre de overtreder medewerking heeft verleend aan onderzoek van de toezichthouders;\n\n\u2022 of de overtreder uit eigen beweging de overtreding heeft be\u00ebindigd;\n\n\u2022 en, zo ja, of dat v\u00f3\u00f3r of- of nadat de overtreder bekend was met het onderzoek door\n                                                de toezichthouder is gebeurd;\n\n\u2022 wat de duur van de overtreding is geweest;\n\n\u2022 in welke mate de overtreding verwijtbaar is;\n\n\u2022 of sprake is van recidive;\n\n\u2022 in hoeverre de overtreder reeds eerder is aangesproken op andersoortige overtredingen\n                                                dan de onderhavige;\n\n\u2022 in hoeverre de overtreding het gevolg is van een (bewust) onjuist beleid binnen de\n                                                onderneming;\n\n\u2022 in welke mate door de overtreding derden (bijvoorbeeld consumenten / cli\u00ebnten / beleggers)\n                                                zijn benadeeld;\n\n\u2022 en, zo ja, of alle benadeelden door de overtreder uit eigen beweging zijn gecompenseerd;\n\n\u2022 in hoeverre de overtreder betrokken derden (bijvoorbeeld consumenten / cli\u00ebnten /\n                                                beleggers) heeft ingelicht over de overtreding;\n\n\u2022 in welke mate de overtreder door de overtreding voordeel heeft verkregen;\n\n\u2022 wat de financi\u00eble draagkracht van de overtreder is;\n\n\u2022 wat het economisch effect van de maatregel op de overtreder is;\n\n\u2022 of de overtreding heeft geleid tot marktverstoring;\n\n\u2022 of door de overtreding het vertrouwen in de markt is geschaad.\n\n\u2022 Deze opsomming van factoren is limitatief noch imperatief. Dit betekent dat de opsomming\n                                                niet uitputtend is en dat de weging van de genoemde factoren van geval tot geval kan\n                                                verschillen.\n\nDe toezichthouders zijn op grond van de financi\u00eble wet- en regelgeving veelal verplicht\n                                       om besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie in beginsel volledig openbaar\n                                       te maken. Onder een bestuurlijke sanctie wordt niet alleen verstaan een bestuurlijke\n                                       boete en een last onder dwangsom, maar bijvoorbeeld ook een aanwijzing, het aanstellen\n                                       van een curator en het intrekken van een vergunning. Openbaarmaking vindt in beginsel\n                                       plaats zodra het besluit onherroepelijk is geworden.23 De openbaarmaking dient verschillende doelen, zoals het verschaffen van inzicht in\n                                       de handhavingspraktijk van de toezichthouders, het informeren en/of waarschuwen van\n                                       marktpartijen en generale en specifieke preventie. Op grond van deze wetten is volledige\n                                       openbaarmaking derhalve het uitgangspunt. Anonimiseren, uitstel of het achterwege\n                                       laten van de openbaarmaking is slechts mogelijk als \u00e9\u00e9n van de expliciet in de betreffende\n                                       toezichtwet vermelde gronden van toepassing is, bijvoorbeeld indien door de openbaarmaking\n                                       de betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend of de stabiliteit\n                                       van het financi\u00eble stelsel in gevaar zou worden gebracht.\n\nMet inachtneming van de wettelijke geheimhoudingsplicht24, het vigerende openbaarmakingsregime en met het oog op verantwoording zijn de toezichthouders\n                                       zo veel mogelijk transparant over hun inzet van handhavingsinstrumenten. Dit komt\n                                       onder meer tot uitdrukking in de jaarverslagen, nieuwsbrieven en andere uitingen van\n                                       de toezichthouders.\n\nDit beleid wordt aangehaald als: het handhavingsbeleid van de AFM en DNB en treedt\n                                       in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin\n                                       het wordt geplaatst. Met inwerkingtreding is het handhavingsbeleid uit 2008 ingetrokken.\n\nAmsterdam, 13\u00a0oktober 2020\n\nStichting Autoriteit Financi\u00eble Markten\n\nL.B.J. van \nGeest,\n\nvoorzitter\n\nJ.R. \nHeuvelman,\n\nbestuurder\n\nDe Nederlandsche Bank N.V.\n\nE.F. \nBos,\n\ndirecteur"}