Title: wetten.nl - Regeling - Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank - BWBR0024161

Source: https://wetten.overheid.nl/BWBR0024161/

Content:
{"title": "wetten.nl - Regeling - Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financi\u00eble Markten en De Nederlandsche Bank - BWBR0024161", "content": "Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financi\u00eble Markten en De Nederlandsche Bank\n\n[Regeling vervallen per 03-11-2020]\n\nHieronder wordt ingegaan op het beleid dat door de Stichting Autoriteit Financi\u00eble\n                                       Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank NV (DNB), hierna: \u2018de toezichthouders\u2019, wordt\n                                       toegepast voor de handhaving van de bepalingen van de financi\u00eble wet- en regelgeving1 waarop zij toezicht houden, uit hoofde van de hun bij die wetten toegewezen toezichtstaken.\n                                       In 2003 is reeds een handhavingsbeleid bekend gemaakt onder de titel \u2018Nota inzake\n                                       het handhavingsbeleid van de Autoriteit Financi\u00eble markten, De Nederlandsche Bank\n                                       en de Pensioen- & Verzekeringskamer\u2019. Dit beleid is thans geactualiseerd en ook is\n                                       de formulering opnieuw bezien.\n\nDe toezichthouders richten zich op het doen naleven van de normen die in de financi\u00eble\n                                       wet- en regelgeving zijn neergelegd. Uitgangspunt is dat eenieder zich uit eigen beweging\n                                       normconform gedraagt. Het reguliere toezicht levert daaraan een belangrijke bijdrage.\n                                       Wanneer het reguliere toezicht niet het gewenste effect heeft of naar verwachting\n                                       zal hebben, kan normconform gedrag worden bereikt door de inzet van instrumenten (hierna:\n                                       \u2018handhavingsinstrumenten\u2019).\n\nHet hierna beschreven handhavingsbeleid geeft inzicht in de uitgangspunten en factoren\n                                       die voor de toezichthouders van belang zijn bij het bepalen van de inzet van handhavingsinstrumenten,\n                                       teneinde naleving van de in de financi\u00eble wet- en regelgeving neergelegde normen te\n                                       bewerkstelligen. Door beoordeling van de ernst van de overtreding en overige concrete\n                                       omstandigheden van het geval, komen de toezichthouders tot een passende wijze van\n                                       optreden. Bij die beoordeling zijn de hierna genoemde uitgangspunten en factoren richtinggevend.\n\nVanuit de eigen taak bij de naleving van de financi\u00eble wet- en regelgeving en op\n                                       grond van de overige relevante omstandigheden en belangen, maken de toezichthouders\n                                       zelfstandig een afweging bij het bepalen van de inzet van handhavingsinstrumenten.\n                                       Op grond van de financi\u00eble wet- en regelgeving dan wel het tussen de AFM en DNB gesloten\n                                       Convenant2 wordt in de daarin bepaalde gevallen de zienswijze van de andere toezichthouder bij\n                                       deze afweging betrokken dan wel wordt deze afweging met de andere toezichthouder afgestemd.\n\nHierna wordt in de eerste plaats omschreven op welke wijze toezicht wordt gehouden\n                                       op de naleving van bepalingen uit de financi\u00eble wet- en regelgeving (paragraaf 2). Daarna volgen de uitgangspunten die de toezichthouders ten grondslag leggen aan\n                                       hun handhavingsbeleid (paragraaf 3). Vervolgens wordt uiteengezet welke factoren een rol spelen bij de inzet van handhavingsinstrumenten\n                                       (paragraaf 4) en tot slot wordt kort ingegaan op de verantwoording die de toezichthouders afleggen\n                                       over de inzet van die instrumenten (paragraaf 5).\n\n[Regeling vervallen per 03-11-2020]\n\nHet is de taak van de toezichthouders om toe te zien op de naleving van de bepalingen\n                                       uit de financi\u00eble wet- en regelgeving ten aanzien waarvan zij als toezichthouder zijn\n                                       aangewezen. Het reguliere toezicht bestaat uit integriteitstoezicht, materieel toezicht3, prudentieel toezicht en gedragstoezicht. Daarnaast zijn er ook nog meer bijzondere\n                                       toezichttaken, zoals toezicht op marktordeningbepalingen4.\n\nDe uitoefening van het toezicht omvat ook \u2013 wanneer daartoe aanleiding is \u2013 de inzet\n                                       van handhavingsinstrumenten. In de paragrafen 3 en 4 worden uitgangspunten respectievelijk factoren genoemd die voor de inzet van handhavingsinstrumenten\n                                       richtinggevend zijn. In deze paragraaf wordt ingegaan op de wijze waarop het reguliere\n                                       toezicht de naleving van bepalingen van de financi\u00eble wet- en regelgeving bewerkstelligt.\n\nHet reguliere toezicht bestaat onder meer uit het geven van voorlichting en \u2018guidance\u2019\n                                       door de toezichthouders over de in de wet- en regelgeving neergelegde normen, het\n                                       verzamelen van gegevens en het doen van onderzoek naar de mate van naleving van de\n                                       normen. De toezichthouders hanteren verschillende methoden voor het reguliere toezicht,\n                                       die aansluiten bij hun eigen taak. Zowel de AFM als DNB hanteert, als onderdeel van\n                                       die methoden, een risicogebaseerde aanpak. Voor de AFM is hierbij het zogeheten bijdragemodel\n                                       een centraal instrument. Het bijdragemodel is een self-assessment op basis van een\n                                       vragenlijst die periodiek door onder toezicht staande ondernemingen wordt ingevuld,\n                                       waarbij die ondernemingen hun eigen bijdrage aan de doelstellingen van de voor hen\n                                       relevante wet- en regelgeving beoordelen. Daarnaast hanteert de AFM andere vormen\n                                       van self-assessment. DNB hanteert een risicoanalysemodel (het zogeheten FIRM model5), waarmee de belangrijkste risico\u2019s van onder toezicht staande ondernemingen worden\n                                       ge\u00efdentificeerd. De toezichthouders zetten hun toezichtcapaciteit vooral in op risico\u2019s,\n                                       die op basis van de gehanteerde modellen als hoogste naar voren komen.\n\nNiet elke overtreding van de financi\u00eble wet- en regelgeving leidt tot de inzet van\n                                       een wettelijk handhavingsinstrument. Met name bij onder toezicht staande ondernemingen6 speelt een normoverdragend gesprek of een waarschuwingsbrief een belangrijke rol\n                                       in de handhaving. In veel gevallen zal een dergelijk(e) gesprek of brief reeds het\n                                       gewenste effect hebben, namelijk normconform gedrag. De inzet van wettelijke handhavingsinstrumenten\n                                       is dan niet meer nodig. Dit betekent overigens niet dat in alle gevallen waarin een\n                                       overtreding van de financi\u00eble wet- en regelgeving door een onder toezicht staande\n                                       onderneming wordt geconstateerd, in eerste instantie een normoverdragend gesprek zal\n                                       worden gevoerd of een waarschuwingsbrief zal worden verzonden. Of de toezichthouders\n                                       daartoe overgaan, zal altijd afhangen van de omstandigheden van het geval en van de\n                                       weging van de factoren die daarbij een rol spelen, zoals hierna is uitgewerkt in paragraaf 4.\n\n[Regeling vervallen per 03-11-2020]\n\nDe financi\u00eble wet- en regelgeving heeft meerdere doelstellingen, waaronder het waarborgen\n                                       van de soliditeit van financi\u00eble ondernemingen en pensioenfondsen, de stabiliteit\n                                       van de financi\u00eble sector, ordelijke en transparante financi\u00eble marktprocessen, zuivere\n                                       verhoudingen tussen marktpartijen, zorgvuldige behandeling van cli\u00ebnten, bescherming\n                                       van de belegger/consument en de integriteit van het financi\u00eble stelsel.\n\nDe toezichthouders hebben de taak toe te zien op de naleving van de financi\u00eble wet-\n                                       en regelgeving. Om die naleving te realiseren hebben de toezichthouders wettelijke\n                                       bevoegdheden en handhavingsinstrumenten toebedeeld gekregen. Voor de aanwending van\n                                       deze bevoegdheden en de inzet van instrumenten hebben de toezichthouders een aantal\n                                       uitgangspunten geformuleerd, die aansluiten bij de doelstellingen van de financi\u00eble\n                                       wet- en regelgeving. Deze uitgangspunten zijn als volgt.\n\na. Optreden gericht op het bereiken van normconform gedrag\n\nBij de wijze waarop de toezichthouders optreden, staat het bevorderen van normconform\n                                       gedrag centraal. De strategie van de toezichthouders is erop gericht dat eenieder\n                                       zich uit eigen beweging normconform gedraagt. Wanneer deze strategie niet tot het\n                                       gewenste resultaat leidt of naar verwachting zal leiden, wordt in beginsel normconform\n                                       gedrag afgedwongen door de inzet van handhavingsinstrumenten.\n\nb. Optreden afhankelijk van inhoud en strekking van de norm\n\nDe aard van de reactie van de toezichthouders op een overtreding wordt overwegend\n                                       bepaald door de inhoud en strekking van de overtreden norm. Zo vragen overtreding\n                                       van markttoetredingseisen, prudenti\u00eble eisen en gedragseisen ieder een eigen aanpak.\n\nDaarnaast kennen veel toezichtwetten zowel open als gesloten normen. Open normen geven\n                                       onder toezicht staande ondernemingen in specifieke situaties ruimte bij de invulling\n                                       ervan, waarbij het de eigen verantwoordelijkheid van de onderneming is die normen\n                                       op de juiste manier te interpreteren. Voor de handhaving maakt dit onderscheid geen\n                                       verschil. Zodra een overtreding van een open dan wel een gesloten norm is geconstateerd\n                                       wordt in beide gevallen in beginsel \u2013 overeenkomstig het uitgangspunt zoals weergegeven\n                                       onder c \u2013 normconform gedrag afgedwongen door de inzet van handhavingsinstrumenten.\n                                       Wel vraagt handhaving van open normen altijd een motivering waarmee moet worden aangetoond\n                                       dat de open norm is overtreden, terwijl bij gesloten normen soms kan worden volstaan\n                                       met een verwijzing naar de gedraging en de overtreden bepaling.\n\nc. Optreden zodra bekend met een overtreding (niet gedogen)\n\nDe toezichthouders handhaven de wet- en regelgeving ten aanzien waarvan zij een toezichtstaak\n                                       hebben. Dit betekent dat als de toezichthouders bekend zijn met een situatie waarin\n                                       regels niet worden nageleefd, daaraan een einde dient te komen. De wijze waarop de\n                                       toezichthouders optreden teneinde dat te bewerkstelligen, hangt af van de concrete\n                                       situatie. Dit uitgangspunt laat onverlet dat de toezichthouders met het oog op de\n                                       beschikbare capaciteit prioriteiten in hun handhaving stellen.\n\nd. Optreden op effectieve wijze\n\nHet handhavend optreden is in ieder geval gericht op het (doen) staken van de overtreding\n                                       en/of het voorkomen van verdere overtreding of een herhaling daarvan. De keuze voor\n                                       het inzetten van een bepaald instrument en de wijze waarop dit wordt ingezet, dient\n                                       telkens in een concrete situatie bekeken te worden tegen de achtergrond van de specifieke\n                                       omstandigheden van dat geval. Op deze manier wordt per situatie bepaald welk instrument\n                                       het meest effectief is.\n\ne. Optreden overeenkomstig de algemene beginselen van behoorlijk bestuur\n\nHet handhavend optreden is in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk\n                                       bestuur. Ter illustratie zijn te noemen het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van\n                                       evenwichtige belangenafweging (beide artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht) en het gelijkheidsbeginsel, die voor de toezichthouders het volgende inhouden.\n\n\u2013 Evenredigheidsbeginsel: met de hun ter beschikking staande instrumenten dienen de\n                                             toezichthouders steeds zoveel mogelijk een evenredig antwoord op een overtreding te\n                                             bieden; de te treffen maatregel dient in overeenstemming te zijn met de ernst en aard\n                                             van de overtreding, als ook met de overige omstandigheden van het geval.\n\n\u2013 Belangenafweging: het volgen van het handhavingsbeleid mag nooit een automatisme zijn;\n                                             in iedere afzonderlijke zaak dient een afweging plaats te vinden van de rechtstreeks\n                                             bij het besluit betrokken belangen.\n\n\u2013 Gelijkheidsbeginsel: in gelijke gevallen is ook het handhavend optreden gelijk; de\n                                             handhavingsinstrumenten worden op consistente wijze ingezet.\n\n[Regeling vervallen per 03-11-2020]\n\nDe toezichthouders beschikken over diverse handhavingsinstrumenten. Een aantal van\n                                       deze instrumenten is geregeld in de financi\u00eble wet- en regelgeving, maar een aantal\n                                       ook niet, zoals het in paragraaf 2 genoemde normoverdragende gesprek en de waarschuwingsbrief.\n\nDe belangrijkste handhavingsinstrumenten waarover de toezichthouders op basis van\n                                       de financi\u00eble wet- en regelgeving beschikken, zijn:\n\n\u2013 het geven van een aanwijzing7;\n\n\u2013 het opleggen van een last onder dwangsom, al dan niet met openbaarmaking;\n\n\u2013 het opleggen van een bestuurlijke boete, al dan niet met openbaarmaking;\n\n\u2013 het doen van een verzoek aan de rechtbank om een noodregeling uit te spreken;\n\n\u2013 het publiceren van een feit (veelal een overtreding) dan wel het uitvaardigen van\n                                             een openbare waarschuwing;\n\n\u2013 het benoemen van een curator;\n\n\u2013 het verzoek aan de Ondernemingskamer tot het aanstellen van een bewindvoerder bij\n                                             pensioenfondsen;\n\n\u2013 het bepalen dat een certificerend accountant of actuaris niet langer bevoegd is de\n                                             wettelijk vereiste verklaringen met betrekking tot de financi\u00eble onderneming of het\n                                             pensioenfonds af te leggen;\n\n\u2013 het opleggen van een verbod aan een niet vergunninghoudende financi\u00eble onderneming\n                                             tot het verrichten van met deel 4 Wft strijdige activiteiten (uitsluitend bevoegdheid\n                                             AFM);\n\n\u2013 het wijzigen, geheel of gedeeltelijk intrekken of beperken van een vergunning of een\n                                             registratie.\n\nNiet voor al deze instrumenten geldt dat zij pas kunnen worden ingezet nadat door\n                                       de toezichthouders een overtreding is geconstateerd. Zo is DNB bijvoorbeeld onder\n                                       omstandigheden bevoegd tot het benoemen van een curator indien zij bij een financi\u00eble\n                                       onderneming tekenen ontwaart van een ontwikkeling die het eigen vermogen, de solvabiliteit,\n                                       of de liquiditeit van die financi\u00eble onderneming in gevaar kunnen brengen. Wel geldt\n                                       in alle gevallen dat de handhavingsinstrumenten kunnen of moeten worden ingezet ten\n                                       behoeve van de naleving van de normen en doeleinden van de financi\u00eble wet- en regelgeving.\n\nNaast of in plaats van de inzet van deze handhavingsinstrumententen bestaat in vele\n                                       gevallen ook de mogelijkheid om van een overtreding aangifte te doen bij het Openbaar\n                                       Ministerie, zoals hierna beschreven onder a.\n\nAls markttoetredingseisen worden overtreden, is het in het bijzonder van belang om\n                                       op effectieve wijze normconform gedrag te bewerkstelligen. Daarom overwegen de toezichthouders\n                                       in ieder geval in die zaken om (eveneens), indien mogelijk, op te treden tegen de\n                                       natuurlijke personen die leiding gaven aan de overtreding.\n\nBij de beoordeling die ten grondslag ligt aan de inzet van handhavingsinstrumenten\n                                       worden alle relevante feiten en af te wegen belangen betrokken. Tegen de achtergrond\n                                       van de in paragraaf 3 geformuleerde uitgangspunten kan op voorhand een aantal factoren worden genoemd dat\n                                       daarbij van belang kan zijn. Dit zijn de volgende.\n\na. Bestuursrechtelijke of strafrechtelijke aanpak\n\nIn de regel treden de toezichthouders zelf bestuursrechtelijk op tegen geconstateerde\n                                       overtredingen van financi\u00eble wet- en regelgeving. In een aantal gevallen wordt echter\n                                       (ook) aangifte bij het Openbaar Ministerie overwogen. Dit zijn de gevallen die staan\n                                       genoemd in het Convenant bestuurlijke boeten en strafrechtelijke sancties. Op basis\n                                       van dit Convenant vindt dan tevoren afstemming plaats met de FIOD-ECD en het Functioneel\n                                       Parket. Een besluit wordt genomen op basis van een afweging waarbij onder meer de\n                                       complexiteit van de overtreding, de noodzaak tot inzet van strafrechtelijke (dwang)middelen,\n                                       de samenloop met commune delicten, de verwijtbaarheid, maatschappelijke onrust en\n                                       het te verwachten effect van bestuursrechtelijke dan wel strafrechtelijke afdoening\n                                       worden beoordeeld. Wanneer de toezichthouders het vermoeden hebben van serieuze bijkomende\n                                       commune delicten, zullen zij in beginsel aangifte doen van zowel de geconstateerde\n                                       overtreding van de financi\u00eble wet- en regelgeving als van de vermoede commune delicten.\n                                       Onder omstandigheden kan echter worden gekozen voor het splitsen van een zaak in een\n                                       bestuursrechtelijk deel (financi\u00eble wetgeving) en een strafrechtelijk deel (commune\n                                       delicten).\n\nb. Be\u00ebindigen van de overtreding en/of bestraffen van het schenden van de norm\n\nIndien de geconstateerde overtreding nog voortduurt, is het handhavend optreden in\n                                       ieder geval gericht op het be\u00ebindigen van de overtreding en herstel van het naleven\n                                       van de norm. Daarnaast bezien de toezichthouders of er aanleiding is om de overtreder\n                                       een punitieve sanctie op te leggen. Een punitieve sanctie heeft niet alleen een straffende\n                                       werking, maar daarvan gaat \u2013 algemeen gesproken \u2013 ook een generaal en speciaal preventief\n                                       effect uit, waardoor overtredingen in de toekomst kunnen worden voorkomen.\n\nc. Openbaarmaking van overtredingen (openbare waarschuwing) en van opgelegde sancties\n\nDe financi\u00eble wet- en regelgeving voorziet veelal in de mogelijkheid tot het openbaar\n                                       maken van een geconstateerde overtreding (in de Wft aangeduid als openbare waarschuwing)\n                                       of een opgelegde sanctie. De toezichthouders overwegen daartoe over te gaan als dat\n                                       naar hun oordeel strookt met het doel van de overtreden wet- en regelgeving. Een openbare\n                                       waarschuwing zal van belang zijn als het handhaven op dat moment voornamelijk ziet\n                                       op de bescherming van de consument, de signaalwerking naar de markt en het \u2018schoon\n                                       houden\u2019 van de markt.\n\nDe Wft geeft de toezichthouders in beginsel de verplichting \u2013 in plaats van de mogelijkheid\n                                       \u2013 om opgelegde lasten onder dwangsom en bestuurlijke boetes te publiceren8. Daarmee is publicatie van deze op grond van de Wft opgelegde sancties het uitgangspunt.\n                                       Slechts als de openbaarmaking in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het\n                                       door de toezichthouder uit te oefenen toezicht op de naleving van die wet, moet daarvan\n                                       worden afgezien. Gelet op de doelen van het gedragstoezicht zal er voor de AFM in\n                                       beginsel geen aanleiding zijn om af te zien van publicatie. Gelet op de doelen van\n                                       prudentieel toezicht houdt DNB bij de beoordeling of moet worden afgezien van publicatie\n                                       rekening met de potenti\u00eble impact van de publicatie op de financi\u00eble stabiliteit van\n                                       de sector, de potenti\u00eble schade die wordt toegebracht aan het vertrouwen in de financi\u00eble\n                                       sector en andere potenti\u00eble schade die \u2013 bezien vanuit de prudenti\u00eble toezichtstaak\n                                       \u2013 relevant kan zijn.\n\nd. Verschil in benadering tussen wel en niet onder toezicht staande ondernemingen\n\nEen belangrijke pijler van het financieel toezicht vormt het systeem van vergunningen,\n                                       registraties en notificaties. Het verrichten van activiteiten zonder de vereiste vergunning,\n                                       registratie of notificatie maakt dat een onderneming zich aan het toezicht onttrekt.\n                                       De doelstellingen van de toezichthouders zijn dan in het bijzonder in het geding.\n                                       Uit ervaring blijkt dat een normoverdragend gesprek of een waarschuwingsbrief bij\n                                       ondernemingen die de markttoetredingseisen niet in acht nemen om diverse redenen minder\n                                       effectief is dan bij ondernemingen die onder toezicht staan. Dit leidt ertoe dat met\n                                       betrekking tot niet onder toezicht staande ondernemingen die in strijd met de wet\n                                       opereren sneller wordt overgegaan tot de inzet van zwaardere handhavingsinstrumenten.\n\ne. Relevante omstandigheden en belangen bij de keuze voor een handhavingsinstrument\n\nBij de keuze voor de inzet van een handhavingsinstrument in een concrete zaak houden\n                                       de toezichthouders rekening met alle relevante omstandigheden van het geval en wegen\n                                       zij de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af (zie paragraaf 3.e). Meer specifiek betekent dit dat de toezichthouders bij hun beoordeling onder meer\n                                       betrekken, indien en voor zover in het concrete geval van toepassing:\n\n\u2013 of sprake is van recidive;\n\n\u2013 in welke mate de overtreding verwijtbaar is;\n\n\u2013 in welke mate door de overtreding derden (cli\u00ebnten/beleggers) zijn benadeeld en, zo\n                                             ja, of zij door de overtreder uit eigen beweging zijn gecompenseerd;\n\n\u2013 in welke mate de overtreder door de overtreding voordeel heeft verkregen;\n\n\u2013 of de overtreder uit eigen beweging de overtreding heeft be\u00ebindigd;\n\n\u2013 wat de duur van de overtreding is geweest;\n\n\u2013 in hoeverre de overtreder medewerking heeft verleend aan het onderzoek;\n\n\u2013 wat de financi\u00eble draagkracht van de overtreder is;\n\n\u2013 wat het economisch effect van de toezichtsmaatregel op de overtreder is;\n\n\u2013 of de overtreding heeft geleid tot marktverstoring;\n\n\u2013 of door de overtreding het vertrouwen in de markt is geschaad.\n\nDeze opsomming van factoren is limitatief noch imperatief. Dit betekent dat de opsomming\n                                       niet uitputtend is en dat de weging van de genoemde factoren van geval tot geval kan\n                                       verschillen.\n\n[Regeling vervallen per 03-11-2020]\n\nDe toezichthouders zijn voor het publiek zo veel mogelijk transparant over hun inzet\n                                       van handhavingsinstrumenten. Dit komt onder meer tot uitdrukking in de jaarverslagen,\n                                       maar ook in de publicaties van waarschuwingen en van opgelegde boetes en lasten onder\n                                       dwangsom.\n\nAmsterdam, 10 juli 2008\n\nStichting Autoriteit Financi\u00eble Markten, Voorzitter Bestuur,\n\nJ.F. \nHoogervorst\n\nLid Bestuur\n\nTh.F. Kockelkoren\n\nDe Nederlandsche Bank N.V., Directeur,\n\nA.J. \nKellermann"}