Source: http://klzeran.pl/?page_id=1323
Timestamp: 2020-07-05 04:54:24
Legal References Found: art. 26
 art. 27
 art. 64
 art. 64
 art. 31
 art. 64
 art. 31
 art. 27
 art. 26
 art. 64
 art. 64
 art. 31
 art. 26
 art. 27
 art. 27
 art. 64
 art. 31
 art. 193
 art. 3
 art. 90
 art. 27
 art. 26
 art. 26
 art. 27
 art. 25
 art. 26
 art. 3
 art. 23
 art. 23
 art. 25
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 64
 art. 64
 art. 31
 art. 64
 art. 31
 art. 16
 art. 36
 art. 26
 art. 26
 art. 64
 art. 64
 art. 31
 art. 64
 art. 31
 art. 31
 art. 64
 art. 27
 art. 26
 art. 74
 art. 86
 art. 5
 art. 5
 art. 64
 art. 64
 art. 31
 art. 31
 art. 64
 art. 31
 art. 1
 art. 1

Document Content:
Wyroku TK w sprawie zgodności z konstytucją RP przepisów ustawy Prawo Łowieckie – Koło Łowieckie – ŻERAŃ
Wyroku TK w sprawie zgodności z konstytucją RP przepisów ustawy Prawo Łowieckie
Sygn. akt P 19/13*
Postanowieniem z 9 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd pytający) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066, ze zm.; dalej: prawo łowieckie) w zakresie, w jakim dopuszczają utworzenie obwodu łowieckiego obejmującego nieruchomość prywatną wbrew woli właściciela nieruchomości, są zgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że wprowadzają nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności, oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że naruszają istotę prawa własności.
W piśmie z 15 października 2013 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny. W jego ocenie art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 prawa łowieckiego w zakresie, w jakim dopuszcza utworzenie obwodu łowieckiego obejmującego nieruchomość prywatną wbrew woli właściciela tej nieruchomości, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Sejm zajął stanowisko w piśmie swego Marszałka z 25 kwietnia 2014 r., wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 26 prawa łowieckiego w zakresie, w jakim w skład obwodów łowieckich włącza nieruchomości prywatne wbrew woli ich właścicieli, 2) art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego w zakresie, w jakim podział na obwody łowieckie oraz zmiana granic tych obwodów dokonywana jest w drodze uchwały sejmiku województwa, 3) art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego w zakresie, w jakim podział na obwody łowieckie oraz zmiana granic tych obwodów dokonywana jest w procedurze pomijającej udział właścicieli nieruchomości prywatnych, są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Sejm nie znalazł argumentów, które uzasadniałyby postulat, by „ustawodawca przewidział wyrównanie szkody poniesionej z tytułu włączenia gruntu w skład obwodu łowieckiego”. Zaostrzona – de lega lata ­– odpowiedzialność kół łowieckich i Skarbu Państwa prowadzi nawet do uprzywilejowanej pozycji wierzyciela – właściciela nieruchomości objętej obwodem łowieckim.
Sejm nie podzielił również zarzutu naruszenia zasady wyłączności ustawy. Instytucja obwodu łowieckiego została wprowadzona ustawą (art. 23 ust. 1 prawa łowieckiego). To ustawa wskazuje, jakie czynniki bierze się pod uwagę przy jego tworzeniu (art. 24-26 prawa łowieckiego), a uchwała sejmiku województwa określa jedynie przebieg granic tych obwodów. W istocie to nie sejmik województwa decyduje o zaliczeniu nieruchomości danego typu (także prywatnych) do obwodu łowieckiego, ale ustawodawca. Sejm podkreślił, że trudno wyobrazić sobie sytuację, w której właściciele gruntów „wskazują” czy „opiniują” przebieg granic obwodów łowieckich; trudno wskazać sens takiej partycypacji skoro o włączeniu danej nieruchomości do obwodu łowieckiego decydują przepisy ustawy.
Przewodniczący składu orzekającego, pismem z 12 grudnia 2013 r., zwrócił się do Ministra Środowiska o udzielenie odpowiedzi na pytania związane z przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Pytania dotyczyły: zupełności podziału terytorium Polski na obwody łowieckie (w kontekście kwalifikacji obwodu łowieckiego jako obszaru specjalnego); udziału nieruchomości prywatnych w zbiorczej powierzchni gruntów wchodzących w skład obwodów łowieckich; skali zjawiska składania przez właścicieli prywatnych nieruchomości skarg i wniosków mających za przedmiot sprzeciw wobec obejmowania przedmiotów ich własności granicami obwodów łowieckich; praktyki informowania właścicieli prywatnych nieruchomości o organizowaniu polowań zbiorowych oraz praktyki uzgadniania z nimi terminów takich polowań, niezależnie od wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało przede wszystkim zbadania, czy NSA ma legitymację do wystąpienia z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Przesłankami skuteczności czynności, jaką jest wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, są: 1) przesłanka podmiotowa – pytanie prawne może przedstawić tylko sąd, a zatem organ władzy sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy, 2) przesłanka przedmiotowa – pytanie prawne musi dotyczyć zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, 3) przesłanka funkcjonalna – od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed pytającym sądem.
W przypadku niniejszej sprawy Trybunał nie miał wątpliwości co do tego, że norma prawna będąca przedmiotem kontroli konstytucyjności może znaleźć zastosowanie przy dokonywaniu rozstrzygnięcia przez sąd pytający. Przedmiotem sprawy zawisłej przed NSA jest ocena zgodności z prawem uchwały sejmiku województwa lubuskiego zaskarżonej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, ze zm., dalej: u.s.w.) przez skarżących, których interes prawny został wydaniem tej uchwały naruszony. Istotą zaskarżenia jest żądanie przeprowadzenia kontroli kwestionowanej uchwały w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w przepisach prawa łowieckiego i udzielającej sejmikowi województwa upoważnienia do tworzenia obwodów łowieckich obejmujących także nieruchomości prywatne. Owa norma kompetencyjna jest podstawą do orzekania przez sąd o zgodności z prawem zakwestionowanej uchwały.
W petitum pytania prawnego NSA jako przedmiot kontroli konstytucyjności wskazano normę przyznającą kompetencję do utworzenia obwodu łowieckiego „obejmującego nieruchomość prywatną wbrew woli właściciela tej nieruchomości”. Przepisem, który wysłowia tę normę, jest, zdaniem sądu pytającego, art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego, a treść owej normy uzupełnia art. 26 tej ustawy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie ogłoszono tekst jednolity prawa łowieckiego. W dalszej części wywodu, a także w sentencji orzeczenia Trybunał odwołuje się do tego tekstu, ponieważ art. 26 i art. 27 ust. 1 są w nim zamieszczone w brzmieniu kwestionowanym w pytaniu prawnym NSA.
Jeśli chodzi o użyte w petitum, a także w uzasadnieniu pytania prawnego określenie „wbrew woli właściciela” (lub.: „również wbrew woli właściciela”), to jego sens nasuwał wymagające usunięcia wątpliwości.
Dla celów niniejszego postępowania Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne przytoczenie ustawowej definicji pojęcia obwodu łowieckiego oraz analizę skutków objęcia nieruchomości będącej przedmiotem prawa własności granicami obwodu łowieckiego.
Wymaganie ciągłości powierzchni obwodu łowieckiego ma, w ocenie specjalistów z zakresu prawa łowieckiego, charakter priorytetowy dla prawidłowego prowadzenia gospodarki łowiecko-hodowlanej (zob. T. Müller, Z. Zwolak, op. cit., s. 85). Podkreślał to także w swym stanowisku Sejm, wskazując, że ciągłość powierzchni obwodu wymaga uwzględnienia: rzeźby terenu, stosunków wodnych, rodzaju gleby, roślinności, występującego na danym terenie ekosystemu oraz uwarunkowań społeczno-ekonomicznych, takich jak zabudowa, stopień urbanizacji, istnienie zakładów przemysłowych. Do potrzeby zachowania ciągłości granic obwodu łowieckiego odwołuje się ustawodawca również w przepisach art. 25 pkt 2 i 3 prawa łowieckiego, które stanowią, że: „Obwody łowieckie są tworzone przy uwzględnieniu następujących zasad: (…) 2) unikania dzielenia zbiorników wodnych; 3) ustalania przebiegu granic po naturalnych lub wyraźnych znakach w terenie”. Wyłączenia przewidziane w art. 26 prawa łowieckiego wynikają z charakteru i przeznaczenia obszarów i obiektów wymienionych w tym przepisie.
Wreszcie w definicji obwodu łowieckiego zaznaczono, że musi być to teren, „na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa”. Przesłanka ta interpretowana jest w oparciu o liczne wytyczne zawarte w normach prawa łowieckiego, w szczególności w art. 3 tego prawa, wskazującym cel łowiectwa. Przez pojęcie „warunków do prowadzenia łowiectwa” należy rozumieć zarówno wymaganie odpowiedniej powierzchni obwodu łowieckiego (z art. 23 ust. 1 prawa łowieckiego wynika, że powinien on stanowić obszar gruntów o powierzchni nie mniejszej niż trzy tysiące hektarów, jednak zgodnie z art. 23 ust. 2 prawa łowieckiego w szczególnych warunkach, uzasadnionych względami racjonalnej gospodarki łowieckiej i warunkami terenowymi, mogą być tworzone, za zgodą ministra właściwego do spraw środowiska, obwody łowieckie o mniejszej powierzchni), która umożliwia prowadzenie gospodarki łowieckiej w danym obwodzie w sposób autonomiczny (zob. T. Müller i Z. Zwolak, op. cit., s. 85 wskazują, że „obwód łowiecki powinien być obszarem samowystarczalnym pod względem gospodarki łowieckiej”), jak i wymagania o charakterze przyrodniczym. Zgodnie z art. 25 pkt 1 prawa łowieckiego tworząc obwody łowieckie należy kierować się zasadą optymalnego zaspokojenia potrzeb w zakresie ochrony, zachowania i rozwoju preferowanych gatunków zwierzyny.
3.2. Model gospodarki łowieckiej prowadzonej przez podmioty niebędące właścicielami gruntów wprowadzono w Polsce po II wojnie światowej i wejściu w życie dekretu z dnia 29 października 1952 r. o prawie łowieckim (Dz. U. Nr 44, poz. 300, ze zm.). Obowiązujące uprzednio rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 3 grudnia 1927 r. o prawie łowieckim (Dz. U. Nr 110, poz. 934, ze zm., dalej: rozporządzenie z 1927 r.) było oparte na zasadzie związania prawa polowania z własnością gruntu.
Wytyczne dotyczące prowadzenia łowiectwa zawarł ustawodawca w art. 11 ust. 1 prawa łowieckiego. Łowiectwo jest prowadzone zgodnie z podstawowymi kierunkami użytkowania terenów rolnych, leśnych i rybackich, w warunkach stałego polepszania zwierzynie środowiska jej bytowania. W art. 11 ust. 2 prawa łowieckiego wskazano, jakie wymagania muszą być spełnione, by można było gospodarować populacjami zwierzyny. Zaliczono do nich w szczególności: racjonalne stosowanie środków chemicznych w rolnictwie i leśnictwie (pkt 4); stosowanie terminów i technik agrotechnicznych niezagrażających bytowaniu zwierzyny na danym terenie (pkt 5) czy utrzymywanie korytarzy (ciągów) ekologicznych dla zwierzyny (pkt 6). Prawidłowa realizacja powyższych wymagań oddziałuje na sytuację prawną właścicieli gruntów, na których prowadzona jest gospodarka łowiecka. Nakaz racjonalnego stosowania środków chemicznych w rolnictwie oraz stosowania technik agrotechnicznych niezagrażających bytowaniu zwierzyny jest skierowany wprost do właścicieli nieruchomości prowadzących gospodarkę rolną. Komentatorzy prawa łowieckiego wskazują, że „w razie kolizji pierwszeństwo muszą mieć uprawnienia płynące z własności rolniczej, a rzeczą dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich jest takie współdziałanie z gminami i rolnikami, aby skłonić ich do takiego gospodarowania, które, w granicach wynikających z racjonalnej gospodarki rolnej, nie pozostawałoby w kolizji z ochroną zwierzyny” (W. Radecki, Prawo łowieckie. Komentarz, Warszawa 2012, s. 109). Zdaniem cytowanego autora nie ulega jednak wątpliwości, że „art. 11 ust. 2 pkt 4 i 5 prawa łowieckiego formułuje normy prawne (…) nakładając na rolników określone obowiązki” (W. Radecki, op. cit., s. 109). W związku z powyższymi obowiązkami ustawodawca nie sformułował jednak wyraźnej normy nakazującej dzierżawcom i zarządcom obwodów łowieckich współdziałanie z właścicielami nieruchomości w sprawach związanych z zagospodarowaniem obwodów łowieckich. Norma wyrażona w art. 11 ust. 3 prawa łowieckiego nakłada na dzierżawców i zarządców obowiązek współdziałania jedynie z wójtami (burmistrzami, prezydentami miast) oraz nadleśniczymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Jedną z form ingerencji w prawo własności związanych z objęciem nieruchomości granicami obwodu łowieckiego jest także przyznanie dzierżawcom i zarządcom obwodów łowieckich prawa do wyznaczania i oznakowywania zakazem wstępu obszarów stanowiących ostoje zwierzyny oraz do wznoszenia urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej (art. 12 prawa łowieckiego). Tu ustawodawca dostrzegł potrzebę uwzględnienia woli właścicieli i uzależnił podjęcie powyższych działań związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej od uzyskania zgody właściciela, posiadacza lub zarządcy gruntu.
3.3. Jak wynika z powyższej analizy włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego.
W niniejszej sprawie – jak wcześniej wyjaśniono – przedmiotem kontroli nie są poszczególne przepisy prawa łowieckiego i aktów wykonawczych, które przewidują opisane wyżej ograniczenia prawa własności, ale norma kompetencyjna, której fragment wyrażono w art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego. Ze względu jednak na związek między art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego a tymi przepisami Trybunał w procesie kontroli konstytucyjności nie mógł pominąć kontekstu, jaki te poszczególne przepisy tworzą dla podstawowego elementu owej normy kompetencyjnej. Dopiero mając na uwadze wszystkie obowiązki, które aktualizują się wskutek uczynienia użytku z kompetencji przewidzianej w art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego, można rozstrzygnąć, czy zaskarżony przepis jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm., dalej: ustawy o ochronie przyrody) ustawodawca przewidział możliwość tworzenia obszarowych form ochrony przyrody, czyli obszarów o specjalnym reżimie administracyjnoprawnym. Zostały one podzielone ze względu na ograniczenia, jakim podlegają właściciele nieruchomości objętych granicami danego rodzaju obszaru specjalnego. W odniesieniu do tych form, z którymi wiąże się najdalej idąca ingerencja w sferę praw wyłącznych właściciela nieruchomości, czyli w odniesieniu do parków narodowych i rezerwatów przyrody, wskazano wprost, że utworzenie lub powiększenie parku narodowego lub rezerwatu przyrody obejmujące obszary, które stanowią nieruchomości niebędące własnością Skarbu Państwa następuje za zgodą właściciela, a w razie braku jego zgody – w trybie wywłaszczenia (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Natężenie ograniczeń prawa własności nieruchomości objętej granicami parku narodowego lub rezerwatu przyrody jest zatem, w ocenie ustawodawcy, tak znaczące, że mogą one zostać wprowadzone jedynie w drodze ograniczenia dobrowolnego albo wywłaszczenia. Takich instrumentów proceduralnych nie przewiduje natomiast procedura tworzenia parków krajobrazowych (art. 16 ustawy o ochronie przyrody). Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Utworzenie czy zmiana granic parku krajobrazowego mogą zatem nastąpić bez uwzględnienia stanowisk lub opinii właścicieli nieruchomości, które mają być objęte granicami parku.
Jeśli chodzi o prawa własności nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmowanego przez radę gminy w formie aktu prawa miejscowego na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej: u.p.z.p.), ustawodawca przewidział szczegółowe procedury informacyjne i uzgodnieniowe oraz możliwość wnoszenia do projektu planu uwag przez każdego, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu (art. 18 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem również (a nawet przede wszystkim) przez właścicieli nieruchomości, które mają być objęte takim planem. Uwagi nie mają charakteru wiążącego dla organu stanowiącego gminy. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że rada gminy powinna rozważyć naruszenia interesów prawnych lub praw osób wnoszących uwagi (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 576/07, Lex nr 390849). Trybunał zwraca w tym kontekście uwagę na normy wyrażone w art. 36 u.p.z.p., które przyznają właścicielom (oraz użytkownikom wieczystym) nieruchomości prawo do dochodzenia odszkodowania lub do żądania wykupienia nieruchomości, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.
Kolejną kwestią wymagającą analizy było to, czy i jakie ograniczenia przewidział ustawodawca dla podmiotów tworzących obwody łowieckie, inaczej mówiąc – jaki jest zakres swobody ich działania. Z tego punktu widzenia podstawowe znaczenie ma treść art. 26 prawa łowieckiego. Ustawodawca wymienia w nim wyczerpująco tereny oraz obiekty, które nie mogą wchodzić w skład obwodów łowieckich. Należą do nich między innymi: „tereny przeznaczone na cele społeczne, kultu religijnego, przemysłowe, handlowe, składowe, transportowe i inne cele gospodarcze [w tym cele związane z prowadzeniem działalności rolniczej lub rybackiej] oraz obiekty o charakterze zabytkowym i specjalnym, w granicach ich ogrodzeń” (art. 26 pkt 4 prawa łowieckiego). Oznacza to, że właściciel może zatem zapobiec włączeniu jego nieruchomości do obwodu łowieckiego grodząc ją, przy czym ogrodzone mogą być jedynie tereny i obiekty wymienione w art. 26 pkt 4 prawa łowieckiego.
W opracowaniach z zakresu prawa łowieckiego wskazuje się, że ustawodawca nie wprowadza wymagania trwałości ogrodzenia, a zatem „może to być także ogrodzenie prowizoryczne (…) ale na pewno nie może to być «ogrodzenie» w postaci rozwieszonego na palikach sznurka” (W. Radecki, op. cit., s. 141). Właściciel nieruchomości gruntowej ma zatem możliwość wyłączenia gruntu (całej nieruchomości, jej części, kilku nieruchomości itd.) z granic obwodu łowieckiego przez wzniesienie i utrzymywanie ogrodzenia. Wzniesienie ogrodzenia niewątpliwie wiąże się jednak z koniecznością poniesienia kosztów przez właściciela.
Jako wzorce kontroli kwestionowanej normy sąd pytający wskazał: art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz odrębnie art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Pierwsza grupa wzorców wskazana przez NSA dotyczy nieproporcjonalności ograniczeń prawa własności wprowadzonych przez ustawodawcę na mocy kwestionowanej normy, zaś druga – naruszenia istoty prawa własności.
6.1.1. Formalna przesłanka dopuszczalności ograniczenia prawa własności, o której mowa w art. 31 ust. 3 („mogą być ustanawiane tylko w ustawie”) oraz w art. 64 ust. 3 („własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy”) jest w odniesieniu do kwestionowanej normy co do zasady spełniona. Trybunał zauważył najpierw, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest potrzebne określenie prawnego charakteru uchwały, którą dokonuje się podziału województwa na obwody łowieckie, w szczególności przesądzenie czy jest ona aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym. Trybunał zwrócił jedynie uwagę, że celem takiej uchwały jest dokonanie aktu (czynności) utworzenia takich a nie innych obwodów łowieckich, o określonych indywidualnie granicach i w tym sensie uchwała obwody te kreuje. Nie jest to natomiast akt kreujący jakiekolwiek obowiązki czy prawa właściciela nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Owe prawa i obowiązki wyznacza bowiem prawo łowieckie i ono wskazuje podmiot owych praw i obowiązków – jest nim każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Gdyby więc obwodu łowieckiego nie utworzono, nie istniałby podmiot o powyżej wskazanych cechach, a ustawowa norma wyznaczająca mu obowiązki lub przyznająca prawa nie mogłaby znaleźć zastosowania. Natomiast z chwilą ustanowienia obwodu łowieckiego lub zmiany jego granic jakiś podmiot (właściciel nieruchomości) nabywa cechę bycia właścicielem nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Oczywiste jest więc, że określone prawa i obowiązki zaktualizują się w stosunku do określonych właścicieli dopiero wtedy, gdy zostanie podjęta uchwała, o której mowa, ale nie ona jest źródłem owych praw i obowiązków. Z tych względów Trybunał nie podzielił zarzutu sądu pytającego, że norma wyrażona w art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 prawa łowieckiego narusza zasadę wyłączności ustawy w nakładaniu na jednostkę obowiązków prawnych. Obowiązki te, co należy podkreślić raz jeszcze, wyznacza ustawa oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. W wyroku z 12 stycznia 2000 r. (sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3) Trybunał orzekł, że przesłanka formalna, o której mowa, oznacza „nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń”.
Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości. Zachowując model wprowadzony jeszcze w poprzednich warunkach ustrojowych nie dostosował go do wyznaczonego w obecnie obowiązującej Konstytucji standardu ochrony prawa własności, ani do standardu ochrony środowiska. Standard ten jest współkształtowany przez kilka przepisów. Konstytucja w art. 74 ust. 2 i 4 nakłada obowiązek ochrony środowiska na władze publiczne i zobowiązuje je do wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, a jednocześnie – w art. 86 – nakłada taki obowiązek na każdego. Podstawowym spoiwem jest tu art. 5 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wymaganie przestrzegania zasady „zrównoważonego rozwoju” oznacza, że wszędzie tam, gdzie miałoby dochodzić do ingerencji w „środowisko”, należy dbać nie tylko o to, aby ingerencja ta była jak najmniejsza (najmniej szkodliwa), lecz także o to, by osiągane korzyści społeczne były co najmniej pro­porcjonalne, społecznie adekwatne do strat, jakie się wówczas ponosi (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 5 [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1999-2007, s. 6). Obowiązek ochrony środowiska jest zatem, na mocy postanowień Konstytucji, rozłożony na podmioty publiczne i prywatne. Jednak nie można stawiać między nimi znaku równości; ustrojodawca przewidział, że to władze publiczne są zobowiązane do wspierania obywateli w tym obowiązku (art. 74 ust. 4), a więc do stworzenia odpowiednich warunków prawnych i faktycznych w tym zakresie, odpowiednich – to znaczy również proporcjonalnych. Wynika to także z proklamowanej konstytucyjnie zasady pomocniczości.
Uznanie, że kwestionowana norma narusza art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie zapewniając odpowiedniej ochrony prawa własności i nieproporcjonalnie w to prawo ingerując, zwalnia Trybunał od obowiązku zajmowania stanowiska wobec zarzutu naruszenia przez tę normę istoty prawa własności. Rozważenie wskazanego zarzutu nie wpłynęłyby w żaden sposób na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (tak również wyrok z 8 października 2007 r., sygn. K 20/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 102). Przypomnienia wymaga jednak, że powszechnie przyjmowana w orzecznictwie Trybunału koncepcja istoty konstytucyjnego prawa lub wolności, mająca swe podstawy w językowej wykładni przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, opiera się na założeniu, że każde konstytucyjne prawo lub każda wolność (a zatem również prawo własności) zawierają w sobie pewien „rdzeń”, bez którego w ogóle nie mogłyby istnieć. Jak wskazał Trybunał w wyroku z 12 stycznia 2000 r. (sygn. P 11/98) „rdzeń” ten musi pozostawać wolny do ingerencji prawodawcy nawet wtedy, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 lub w innym przepisie Konstytucji. Trzeba zgodzić się, że o naruszeniu istoty konstytucyjnego prawa lub wolności „można mówić tylko w wyjątkowych sytuacjach, a podstawowym instrumentem oceny dopuszczalności ograniczeń jest zasada proporcjonalności” (wyrok z 8 października 2007 r., sygn. K 20/07).
Trybunał Konstytucyjny, orzekając w granicach zaskarżenia, nie oceniał w niniejszej sprawie poszczególnych przepisów prawa łowieckiego przewidujących różne ograniczenia prawa własności, ale – co podkreślano – brał je pod uwagę jako istotne elementy współwyznaczające przyjęty w prawie łowieckim model tworzenia obwodów łowieckich.
W związku z powyższym w niniejszym wyroku Trybunał Konstytucyjny przedstawił dorobek orzeczniczy ETPC w sprawach związanych z ograniczeniami prawa własności w związku z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. I tak, w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). W wyroku z 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą. W wyroku z 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, Lex nr 1169117) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że niniejszy wyrok nie jest pierwszym, w którym stwierdził on niekonstytucyjność norm wyrażonych w przepisach prawa łowieckiego. W wyroku z 6 listopada 2012 r. (sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119) Trybunał orzekł o niekonstytucyjności normy niezapewniającej członkowi PZŁ, wobec którego zastosowano sankcję dyscyplinarną inną niż utrata członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim, gdy przewinienie i orzeczona za nie sankcja nie mają wyłącznie charakteru wewnątrzorganizacyjnego, prawa do wniesienia odwołania do sądu, wskazując jednocześnie szereg uchybień w uregulowaniu postępowania dyscyplinarnego. Prawodawca wykonując ten wyrok wprowadził nowe zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej (zob. ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie, Dz. U. z 2014 r. poz. 228). Niniejszy wyrok – podobnie jak poprzedni – dowodzi, że prawo łowieckie, jako ustawa uchwalona przed wejściem w życie Konstytucji, nie zostało dostatecznie dostosowane do jej wymagań. Powinno to skłonić ustawodawcę nie do kolejnej fragmentarycznej nowelizacji, ale do poszukiwania rozwiązań systemowych, które pozwolą dostosować cały model gospodarki łowieckiej i funkcjonowania podmiotów wykonujących tę gospodarkę do aktualnie obowiązujących norm konstytucyjnych. W niniejszym wyroku Trybunał nie kwestionował bowiem samej procedury tworzenia obwodów łowieckich ani – co zaznaczono – nie oceniał każdego z osobna ograniczenia prawa własności nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego. Stwierdził, że ograniczenia prawa własności związane z objęciem nieruchomości gruntowych granicami obwodu łowieckiego i wprowadzeniem na ich obszarze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego, a w szczególności sposób ich wprowadzania oraz wykonywania niektórych uprawnień wynikających z prawa łowieckiego przez organy administracji i osoby trzecie, nie spełniają przesłanki odpowiedniej ochrony konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności. Trybunał wykazał ponadto, że rozwiązania przyjęte w prawie łowieckim służąc ochronie konstytucyjnej wartości jaką jest ochrona środowiska, mają charakter paternalistyczny.