Source: http://docplayer.pl/5056285-Analiza-rynku-zamowien-publicznych-na-narzedzia-informatyczne.html
Timestamp: 2018-07-15 23:23:01
Legal References Found: Art. 7
 Art. 9
 Art. 1
 art.91
 art.29
 Art.29
 Art.30
 art.30
 art.29
 art.23
 Art.29
 Art.29

Document Content:
1 Fundacja Wolnego i Otwartego Oprogramowania Agata Michałek-Budzicz Rafał Brzychcy Ryszard Michalski Analiza rynku zamówień publicznych na narzędzia informatyczne w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2012 roku
2 Agata Michałek-Budzicz Rafał Brzychcy Ryszard Michalski Analiza rynku zamówień publicznych na narzędzia informatyczne w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2012 roku Fundacja Wolnego i Otwartego Oprogramowania Poznań 2013 Projekt realizowany pod patronatem Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. ISBN
3 Autorzy: Agata Michałek-Budzicz rozdział III, IV, V Rafał Brzychcy rozdział I Ryszard Michalski rozdział II Agata Michałek-Budzicz - Od 1996 roku niezależna ekspertka i konsultantka w dziedzinie zamówień publicznych w tym w Ambasadzie Szwajcarii w Programie SECO. Poprzednio: zastępczyni dyrektora Muzeum Wojska Polskiego w Warszawie; kierowniczka Wydziału Zamówień w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym S.A. w Krakowie; kierowniczka Działu Zamówień Publicznych w Akademii Rolniczej w Krakowie; naczelniczka Wydziału Zamówień Publicznych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych O/Kraków. Od 2007 roku wykładowczyni w dziedzinie zamówień publicznych m.in. w Szkole Głównej Handlowej. Autorka programów szkoleniowych, w tym m.in.: Zakup systemów informatycznych i sprzętu komputerowego wraz z oprogramowaniem w trybach ustawy Pzp, Dobre praktyki i unikanie ryzyk w umowach w sektorze IT realizowanych w trybach ustawy Pzp Zagrożenia dla realizacji projektów informatycznych finansowanych ze środków UE w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka związane z naruszeniem przepisów ustawy Pzp. Rafał Brzychcy W latach prezes a od 2012 roku wice prezes Fundacji Wolnego i Otwartego Oprogramowania; twórca i współtwórca oraz wieloletni kierownik nagradzanych projektów społecznych z pogranicza informatyki, edukacji a także prawa w tym m.in.: Prawidłowe przetargi publiczne na narzędzia informatyczne; Monitorowanie zamó-wień publicznych na oprogramowanie komputerowe, przeprowadzanych przez jednostki administracji rządowej i samorządowej; Strategia Wolnych i Otwartych Implementacji jako innowacyjny model zainteresowania kierunkami informatyczno technicznymi oraz wspierania uczniów i uczennic w kształtowaniu kompetencji kluczowych; Internetowa ogólnopolska baza informatycznych projektów badawczych otwartej innowacji Platforma współpracy SPINACZ. Ryszard Michalski Od 2011 roku pracuje w Fundacji Wolnego i Otwartego Oprogramowania głównie przy Projekcie Monitorowanie zamówień publicznych na oprogramowanie komputerowe, przeprowadzanych przez jednostki administracji rządowej i samorządowej, którego jest współtwórcą i w ramach którego analizuje przetargi na rozwiązania informatyczne w instytucjach publicznych. Współautor dwóch publikacji nt. stanów rynku zamówień publicznych w Polsce w 2011 roku. Korekta: Aleksandra Kowalewska Wydawca Fundacja Wolnego i Otwartego Oprogramowania ul. Staszica 25/8, Poznań tel.: , faks: Poznań 2013 Z zastrzeżeniem stanu prawnego na dzień roku. Projekt realizowany pod patronatem Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.
4 Spis treści I. Wprowadzenie 3 1. Założenia metodyczne 5 II. Analiza statystyczna 6 II.1. Liczba i wartość przetargów 6 II.2. Finansowanie ze środków unijnych 9 II.3. Tryby postępowań 10 II.4. Aukcje elektroniczne 12 II.5. Czas trwania postępowań 13 II.6. Kryterium oceny ofert 13 II.7. Przedmiot postępowań 15 II.8. Wskazanie nazw producentów i produktów, równoważność 17 III. Specyfika udzielania zamówień publicznych na narzędzia informatyczne 18 III.1. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie opisu przedmiotu zamówienia 18 III.2. Rekomendacje i zalecenia w zakresie opisu przedmiotu zamówienia na zakup narzędzi informatycznych 20 IV. Błędy i nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień publicznych na narzędzia informatyczne 24 IV.1. Niewłaściwe, dyskryminujące opisanie przedmiotu zamówienia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia 24 IV.2. Wybrane działania Fundacji Wolnego i Otwartego Oprogramowania na rzecz prawidłowego przygotowania i prowadzenia postępowań przetargowych na narzędzia informatyczne w II półroczu 2012 roku 26 V. Przykłady dobrych praktyk na zakup narzędzi informatycznych w II półroczu 2012 roku 31 V.1. Miasto Nowy Sącz 31 V.2. Miasto Ełk 34 V.3. Gmina Chełmiec 35 V.4. Podsumowanie 39
5 I / Wprowadzenie Projekt, w ramach którego powstała niniejsza publikacja, ma na celu kontrolę przetargów publicznych przede wszystkim na oprogramowanie, ale uwzględniono również przetargi na sprzęt komputerowy. W wyniku kontroli zakłada się zwiększenie przejrzystości w publicznym procesie decyzyjnym. Kontrola jest realizowana poprzez stały monitoring zamówień na rozwiązania informatyczne, celem podejmowania interwencji w sprawach przetargów ogłoszonych z naruszeniem przepisów Prawa zamówień publicznych. Realizacja Projektu w istotny sposób przyczyni się do systematycznego podnoszenia poziomu funkcjonowania instytucji publicznych w kraju, a tym samym do dynamicznego rozwoju społeczeństwa informacyjnego. W Polsce funkcjonuje tzw. trójpodział władz: władza ustawodawcza, władza wykonawcza oraz władza sądownicza. Według nauki o administracji, administracja państwowa jest wszystkim tym, czym nie jest władza ustawodawcza oraz sądownicza. A więc idąc tym tokiem rozumowania, administracją państwową są tylko organy władzy wykonawczej. Jednak ustawie Prawo zamówień publicznych podlegają również organy władzy ustawodawczej oraz sądowniczej a więc wszystkie podmioty służebności publicznej, realizujące szeroko rozumiane zadania publiczne. Dlatego też w niniejszej publikacji podmioty te nazywać będziemy ogólnie administracją publiczną lub instytucjami publicznymi - w jej skład wejdą wszystkie podmioty funkcjonujące w przestrzeni organizacyjnej omawianego trójpodziału władz. Ustalono również umowny podział instytucji publicznych na instytucje centralne i lokalne. Centralnymi nazywać będziemy takie instytucje, które ze względu na zasięg, oddziaływanie czy podległość, mają charakter ponadlokalny, w skład którego zaliczymy administrację rządową (instytucje rządowych organów naczelnych, centralnych i terenowych, w tym zespolonych i niezespolonych). Lokalnymi nazywać będziemy takie instytucje, które ze względu na swój zasięg, oddziaływanie lub podległość maja charakter lokalny, w skład którego zaliczymy administrację samorządową 3
6 wszystkich szczebli. A więc w niniejszym opracowaniu administracja państwowa ze względu na strukturę organizacyjną rozumiana jest sensu largo. Instytucje administracji publicznej powołano do realizacji zadań na rzecz społeczeństwa. Podobnie jak instytucje administracji państwowej. Mając na uwadze, że czytelnik użyje w trakcie lektury wskazanej analogii, ograniczymy się do omawiania zadań i roli samej administracji państwowej. Administracja (z łac. administratio, -onis) wymieniana jest m.in. jako zarząd, sprawowanie urzędu, kierownictwo ale i pomoc oraz posługa 1. Analizując poglądy doktryny prawa administracyjnego, administracja państwowa określana jest jako działanie w formie służby publicznej. Działanie to realizowane musi być przede wszystkim w interesie społecznym. Administracja państwowa ma m.in. charakter polityczny, monopolistyczny oraz bezosobowy, co może stanowić zagrożenie dla efektywnego zarządzania finansami publicznymi wpływ na to mają częste i doraźne działania o charakterze gry politycznej, a także efekt rozproszenia odpowiedzialności urzędniczej, przy czym za szkody powstałe poprzez działania bądź zaniechania organów państwowych ponosi w konsekwencji Skarb Państwa. Skarb ten zasilają wszyscy podatnicy, których zasób finansowy jest wieloma czynnikami ograniczony. Administracja państwowa ma za zadanie w zasób ten optymalnie inwestować i gospodarować nim racjonalnie, ale w każdej działalności zdarzają się błędy i naruszenia. Co prawda weszła w życie Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych 2, a urzędnicy dodatkowo samodzielnie próbują ubezpieczać się na wypadek swoich pomyłek i uchybień przy pracy, jednak w praktyce są to nadal przepisy martwe. Ponadto ewentualne odszkodowania za skutki nieprawidłowych działań pracowników państwowych nie mogą przewyższać kwoty dwunastokrotności ich miesięcznego wynagrodzenia zatem może zdarzyć się sytuacja, w której wypłacone zadośćuczynienie za szkody nie będzie wystarczająco wysoką rekompensatą. Administracja państwowa może działać z własnej inicjatywy ale wyłącznie na podstawie i w granicach wiążącego prawa polskiego 3 oraz międzynarodowego 4, jednakże w odniesieniu do jej działania, zasada co nie jest zabronione, jest dozwolone 5 nie ma zastosowania. Może ona podejmować tylko takie działania, do których jest normatywnie zobowiązana oraz w imieniu i na rachunek Państwa, a Państwo to konstytucyjne wspólne dobro wszystkich obywateli. Zamówienia publiczne, regulowane ustawą Prawo zamówień publicznych (upzp) będącą implementacją do prawa polskiego przepisów odpowiednich dyrektyw Unii Europejskiej 8, stanowią jeden z elementów realizacji zadań organów państwowych. Wyniki postępowań przetargowych, w trakcie których Państwo wydatkuje konkretne kwoty pieniędzy, mają bezpośredni wpływ na wielkość budżetu kraju. Obecna skala wydatków na nowoczesne rozwiązania informatyczne podmiotów realizujących zadania publiczne podlegających upzp jest w Polsce na tak wysokim poziomie (1/3 wartości całego rynku ICT), że w znacznej mierze kształtuje kondycję i kształt krajowego rynku informatycznego. Dlatego dziś podmioty te są poważnym konsumentem dóbr cyfrowych technologii. Fakt ten może być wykorzystany przez rządzących w polityce interwencjonizmu państwowego, który mógłby podnieść tempo krajowego wzrostu gospodarczego. Polityka ta mogłaby być realizowana poprzez szersze umożliwianie udziału w przetargach przede wszystkim lokalnym a nie zagranicznym usługodawcom, oferującym polskie produkty technologii informacyjno- -komunikacyjnej. Takie faworyzowanie lokalnych usługodawców i producentów wspomnianych technologii, w dodatku opartych o wolne i otwarte oprogramowanie, nie jest sprzeczne z prawem nadal zachowana jest zasada konkurencyjności i niedyskryminowania oferentów usług czy produktów informatycznych. Obiektywnie nie stoi bowiem nic na przeszkodzie, by oferent oparł swoje rozwiązania dostarczane administracji publicznej na wolnym i otwartym oprogramowaniu. Takie oprogramowanie wręcz powinno być zamawiane w pierwszej kolejności, bowiem 1 Janusz Sondel, Słownik łacińsko - polski dla prawników i historyków, Towarzystwo Autorów i Prac naukowych Uniwersitas, Kraków 2003, wydanie elektroniczne 2 Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz.U. nr 34, poz. 173) 3 Konstytucja RP (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zmianami), Art. 7 4 Ibidem, Art. 9 5 Wyrok NSA III SA 2017/92, 1993; Orzeczenie NSA Nr 4 poz. 113, Ibidem, Art. 1 7 Ustawa Prawo zamówień publicznych (Dz.U. nr 113 poz. 759 ze zmianami) 8 Dyrektywy Unii Europejskiej - w szczególności 2004/18/WE, 2004/17/WE, 89/665/EWG, 92/13/EWG 4
7 w okresie długoterminowego wdrożenia i wykorzystywania przez administrację, jest ono zdecydowanie tańsze, pozwala na uniknięcie efektu vendor lock-in, a także nie ogranicza różnorodności wykorzystywania oprogramowywania przez obywateli. Ograniczanie wspomnianej różnorodności stanowi już nieuzasadnioną dyskryminację prowadzącą do naruszeń konstytucyjnej zasady równości1. Rok 2012 był kolejnym trudnym okresem dla światowej i europejskiej gospodarki. Z tego też powodu obserwuje się politykę obowiązkowego zaciskania pasa, sztandarową dla wszystkich rządzących. W obliczu ogólnej tendencji do racjonalizacji wydatkowania funduszy publicznych, dla niektórych zaskakujące mogą być wyniki niniejszej analizy. Wynika z niej jednoznacznie, że administracja publiczna w porównaniu do lat ubiegłych na ogromną skalę inwestuje w nowoczesne technologie ICT. Ale czy robi to racjonalnie i gospodarnie? Wysoka jeszcze skala błędów popełnianych w przygotowaniu przetargów może wskazywać, że administracja publiczna zamawia rozwiązania informatyczne bez wcześniejszego przeprowadzania kalkulacji całkowitych kosztów zamawianych systemów, w tym informatycznych (ang. total cost of ownership, TCO). Wpływ na to ma przede wszystkim alokacja ogromnych środków przeznaczonych przez Wspólnotę Europejską na unowocześnianie rodzimych administracji i ich dostępność do 2014 roku. Planowana do wykorzystania w Polsce ogromna suma środków unijnych na lata na 72,9 mld euro, utrzyma tą tendencję. Niniejszy Raport to kontynuacja badania dotyczącego wykorzystywania wolnego i otwartego oprogramowania w administracji publicznej 2 oraz dwóch wcześniejszych analiz 3 Fundacji Wolnego i Otwartego Oprogramowania (FWiOO), a w szczególności efekt systematycznego monitoringu zamówień publicznych na narzędzia informatyczne, ogłoszonych w Polsce w drugim półroczu 2012 roku. Dokonano w nim analizy przetargów pod kątem opisu i konstrukcji wraz ze wskazaniem, ile z nich ogłoszono z naruszeniem przepisów prawa. Wymieniono również najczęstsze przyczyny nieprawidłowości, jakie w nich popełniano. Na potrzeby publikacji skontrolowano łącznie 100 największych postępowań przetargowych na narzędzia informatyczne, analizie poddane zostały zamówienia podmiotów podlegających upzp. W Raporcie przedstawiono najczęstsze błędy popełniane przy konstruowaniu przetargów oraz, dla równowagi, opisano kilka pewnego rodzaju wzorców. Z założenia, taka zawartość i forma opracowania, ma zwrócić uwagę przedstawicieli administracji publicznej na konieczność wykazania szczególnej troski o środki publiczne w przyszłości. Przyczyni się to do zdecydowanie większej przejrzystości w wydatkowaniu budżetu Państwa a także zachowaniu uczciwej konkurencji. I.1/ Założenia metodyczne Przyjęto metodę diagnozy statystycznej na podstawie analizy dokumentów. Przedstawione dane dotyczą zamówień publicznych na narzędzia informatyczne, ogłoszonych w drugim półroczu 2012 roku. Gromadzenie danych do Raportu polegało na codziennym monitoringu ogłaszanych przetargów oraz poszukiwaniu wszelkiej dokumentacji i informacji na ich temat. Szczegóły dotyczące postępowań przetargowych czerpane były również z witryn WWW samych zamawiających. Analizie poddano tylko te zamówienia, które dotyczyły usług i szeroko pojętych narzędzi ICT, w tym przede wszystkim na oprogramowanie. Łącznej analizie podległy dokumenty 100 największych przetargów, opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 4, gdzie wielkość zamówienia oceniono wg kosztów podanych przez zamawiających w ogłoszeniach, dotyczących wyboru najkorzystniejszych ofert. W niektórych przypadkach ich wartość określono na podstawie oszacowania rynkowej wartości zamawianych usług bądź produktów. W celu ujednolicenia prezentowanych kwot, w całym raporcie będą one podawane w złotych dla wartości brutto. Wszystkie zebrane zamówienia analizowano pod kątem statystycznym dokonując odpowiednich porównań. 1 Krzysztof Siewicz, Prawne aspekty zamówień publicznych na oprogramowanie, FWiOO, Poznań 2010, strona 15 2 Pentor Research International, Wykorzystanie wolnego i otwartego oprogramowania w rządowej administracji publicznej, FWiOO, Poznań Ryszard Michalski i Rafał Malujda, Analiza rynku zamówień publicznych na narzędzia informatyczne w okresie od 1 stycznia 2011 do 30 czerwca 2011 roku, FWiOO, Poznań 2011; Agata Michałek-Budzicz, Ryszard Michalski i Rafał Malujda, Analiza rynku zamówień publicznych na narzędzia informatyczne w okresie od od 1 lipca do 31 grudnia 2011 roku, op. cit. 4 TED Tenders Electronic Daily - 5
8 II/ Analiza statystyczna II.1/ Liczba i wartość przetargów Do sporządzenia niniejszego Raportu wybrano łącznie 100 największych przetargów ogłoszonych w Polsce drugim półroczu 2012 roku. Z całej puli analizowanych zamówień publicznych 80 przypadało na te ogłoszone przez instytucje centralne o zasięgu ogólnopolskim, 11 na instytucje centralne o zasięgu wojewódzkim a 9 na instytucje lokalne. instytucji sz ych przetargi okresie rok wcześniej). Z tej puli zdecydowanie największą wartość miały przetargi ogłaszane przez instytucje o zasięgu ogólnopolskim (80 przetargów o wartości ok ,2 mln zł), kolejne były te zamieszczane przez instytucje o zasięgu wojewódzkim (11 przetargów o wartości ok. 271,7 mln zł) oraz ogłaszane przez instytucje lokalne (9 przetargów o wartości ok. 100,5 mln zł). W II półroczu 2012 roku średnia kwota na jaką były rozpisywane zamówienia równała się nieco ponad 14 mln złotych, i w porównaniu z II półroczem 2011 roku była niższa o 1,5 mln zł. W przetargach ogłaszanych przez instytucje o zasięgu ogólnopolskim średnia wartość przetargów wynosiła blisko 12,9 mln zł Wart szanych przetargów Ogólnopolskie Wojewódzkie Lokalne 271,7 100,5 1032,2 Ogólnopolskie Wojewódzkie Lokalne W porównaniu do danych z analogicznego okresu 2011 roku, udział zamówień ogłaszanych przez instytucje o zasięgu ogólnopolskim nie uległ zmianie, nieznacznie spadła liczba przetargów ogłaszanych przez instytucje o zasięgu wojewódzkim (z 14 do 11), kosztem tych ogłaszanych przez instytucje lokalne (wzrost z 6 do 9). Łączna oszacowana wartość wszystkich przetargów wyniosła ok ,5 mln złotych (blisko 140 mln zł mniej niż w analogicznym (w II półroczu ,8 mln zł). Podobnie jak w analogicznym okresie ubiegłego roku średnią wyższą kwotę zamówienia osiągały przetargi ogłaszane przez instytucje o zasięgu wojewódzkim - nieco ponad 24,7 mln zł (w II półroczu 2011 roku - 17,5 mln zł), a nieznacznie niższą przetargi ogłaszane przez instytucje lokalne blisko 11,2 mln zł (wobec 5,1 mln w II półroczu 2011 roku). Wzrost średniej wartości przetargów Ogólnopolskie Wojewódzkie Lokalne 6
9 ogłaszanych przez instytucje o zasięgu lokalnym i wojewódzkim wynika przede wszystkim z tego, że większość z nich jest dotowana ze środków unijnych, co de facto pozwalało na zwiększenie rozmachu zamówień i inwestycji infrastruktury ICT. W tym miejscu warto mieć na uwadze, że w większości wsparcie unijne przeznaczane jest na tworzenie dedykowanego oprogramowania i aplikacji, których koszt wdrażania jest znaczny. Podobnie jak w II półroczu 2011 roku, w zestawieniu z analogicznym okresem roku 2012, widać ogromną dysproporcję pomiędzy największymi a najmniejszymi zamówieniami ujętymi w raporcie. Pod względem wartości cenowej zdecydowanie wyróżniają się trzy przetargi ogłoszone kolejno przez: Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (na Dostawę Infrastruktury Techniczno-Systemowej dla części II-IV projektu Elektroniczna Platforma Gromadzenia Analizy i Udostępniania Zasobów Cyfrowych o Zdarzeniach Medycznych wartość tego zamówienia oszacowano na ponad 148,2 mln zł), Województwo Podkarpackie (na Wykonanie systemu informatycznego PSeAP Podkarpacki System e-administracji Publicznej, którego koszt stworzenia oszacowano na ponad 138,1 mln zł) oraz Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (z postępowaniem ogłoszonym na Projekt, budowę i wdrożenie informatycznego systemu osłony kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami (ISOK) oraz świadczenie usługi gwarancyjnej po wdrożeniu tego systemu, którego wartość szacowana jest na ok 110,5 mln zł). Z kolei przetarg zamykający całe zestawienie osiągnął wartość niecałych 3 mln zł. Średnia wartość ogłaszanych przetargów w mln zł ,9 24,7 11,2 0 Ogólnopolskie Wojewódzkie Lokalne 7
10 Zestawienie 10 największych przetargów: Poz. Nazwa instytucji: Zasięg: Przedmiot zamówienia: Szacowana kwota zamówienia: 1. Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia Ogólnopolski Dostawa Infrastruktury Techniczno-Systemowej dla części II-IV projektu Elektroniczna Platforma Gromadzenia Analizy i Udostępniania Zasobów Cyfrowych o Zdarzeniach Medycznych. 148,25 mln zł 2. Województwo Podkarpackie Wojewódzki Wykonanie systemu informatycznego PSeAP Podkarpacki System e-administracji Publicznej. 138,12 mln zł 3. Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej Ogólnopolski Projekt, budowa i wdrożenie informatycznego systemu osłony kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami (ISOK) oraz świadczenie usługi gwarancyjnej po wdrożeniu tego systemu. 110,50 mln zł 4. Województwo Podkarpackie Wojewódzki Budowa i wdrożenie Podkarpackiego Systemu Informacji Medycznej 71,82 mln zł 5. Ministerstwo Sprawiedliwości Ogólnopolski Zaprojektowanie, wykonanie i wdrożenie systemu informatycznego Elektroniczne Księgi Wieczyste, zwanego dalej Systemem, wraz z modernizacją systemu Nowa Księga Wieczysta oraz prowadzenie nadzoru nad eksploatacją, świadczenie serwisu i wsparcia technicznego dla Systemu i wykonywanie modyfikacji Systemu. 32,67 mln zł 6. Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich Ogólnopolski Dostawa oraz wdrożenie scentralizowanej infrastruktury publicznych służb zatrudnienia. 32,54 mln zł 7. Miasto Białystok Ogólnopolski Zaprojektowanie i budowa Systemu Zarządzania Ruchem na obszarze Miasta Białegostoku w ramach projektu Poprawa jakości funkcjonowania systemu transportu publicznego miasta Białegostoku etap III. 29,51 mln zł 8. Minister Spraw Wewnętrznych Ogólnopolski Usługa udostępniania sieci WAN PWPW na potrzeby SI CEPiK. 28,78 mln zł 9. Inspektorat Uzbrojenia Ogólnopolski Dostawa serwerów, macierzy i bibliotek taśmowych dla resortu obrony narodowej. 27,62 mln zł 10. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Ogólnopolski Zakup usługi informatycznej w zakresie wsparcia technicznego dla elementów infrastruktury IT oraz oprogramowania systemowego i narzędziowego wykorzystywanego przez ARiMR w okresie ,62 mln zł 8
11 Zdecydowanie największą wartość osiągają przetargi ogłaszane przez instytucje o zasięgu ogólnopolskim (7 na 10 największych). Związane jest to przede wszystkim z tym, iż dysponują one największymi budżetami i najliczniejszą kadrą, co ma swoje odzwierciedlenie w konieczności wyposażenia ich w niezbędny sprzęt IT i odpowiednie oprogramowanie. Często większe nakłady w instytucjach o zasięgu centralnym związane są również z tym, iż poza typowym wyposażaniem stanowisk urzędniczych, sporą część przetargów stanowią zlecenia wykonania różnego rodzaju dedykowanych aplikacji i systemów informatycznych, które w przypadku instytucji ogólnopolskich wiążą się często II.2/ Finansowanie ze środków unijnych Spośród 100 analizowanych przetargów aż 45 zostało w całości bądź w części sfinansowanych ze środków unijnych (jest to aż o 15 więcej niż w analogicznym okresie w roku poprzednim). Wartość zamówień publicznych, które były objęte wsparciem funduszy strukturalnych, wyniosła łącznie blisko 881 mln zł i wzrosła w stosunku do roku ubiegłego o 34%. Łącznie wartość postępowań wspieranych środkami unijnymi stanowi ponad 62,7% spośród wszystkich 100 analizowanych przetargów. Zestawienie 10 największych przetargów w mln zł Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Inspektorat Uzbrojenia Minister Spraw Wewnętrznych Miasto Białystok Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich Ministerstwo Sprawiedliwości Województwo Podkarpackie Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej Województwo Podkarpackie Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia 0 27,62 27,62 28,78 29,51 32,54 32, , ,5 138,12 148, z koniecznością zintegrowania dużej liczby użytkowników, zlokalizowanych w całym kraju a niekiedy również poza nim. Ponadto ze względu na specyfikę danych instytucji (jak przykładowo Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia czy Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej) oraz szczególne rodzaje działań jakie wykonują, wymagają one tworzenia programów wąsko wyspecjalizowanych. Dla potencjalnych wykonawców wiąże się to z koniecznością pisania aplikacji czy budowania systemów od nowa, gdyż najczęściej na rynku nie funkcjonują do tej pory podobne rozwiązania. Ponadto niekiedy zamawiane systemy informatyczne muszą spełniać określone wymogi bezpieczeństwa, co również czyni takie usługi bardziej skomplikowanymi. Wszystkie te aspekty wpływają na relatywnie większą cenę jaką proponują wykonawcy. Te dane jednoznacznie wskazują, jak wielki udział mają środki unijne w informatyzacji instytucji publicznych. Z pewnością wielu z dofinansowanych projektów nie udało by się zrealizować, gdyby właśnie nie to wsparcie. Średnia wartość przetargu zrealizowanego przy udziale środków unijnych to blisko 19,6 mln zł - jest to kwota zdecydowanie wyższa niż w przypadku postępowań bez takiego wsparcia (średnio 13,9 mln zł na przetarg). r owania przedmiotów zamówienia Przetargi ze rodków unijnych Przetargi ze rodków w asnych 9
12 To pokazuje, że fundusze unijne pozwalają na dokonywanie inwestycji w zakresie nowoczesnych technologii ITC z wielkim rozmachem. Przy czym blisko 90% postępowań ogłoszonych przez instytucje lokalne oraz 80% postępowań ogłoszonych przez instytucje o zasięgu wojewódzkim, zostało wspartych środkami unijnymi. W przypadku przetargów ogłoszonych przez instytucje ogólnopolskie ten odsetek wynosi już tylko 35%. Instytucje niższego szczebla (lokalne czy wojewódzkie), częściej niż ogólnopolskie korzystają z dobrodziejstw unijnej kasy, gdyż daje to większą gwarancję stworzenia rozwiązań bliższych obywatelom i przeznaczonych dla konkretnej społeczności. Przedstawione dane świadczą o tym, że lokalni i terenowi przedstawiciele administracji publicznej nabyli dostateczne doświadczenie i umiejętności, niezbędne do sporządzania wniosków aplikacyjnych oraz są wyspecjalizowani w ubieganiu się o fundusze z konkretnych Programów Operacyjnych. W wielu miastach i województwach powstały nawet specjalne biura sporządzające wnioski na zamówienie konkretnych wydziałów urzędów. II.3/ Tryby postępowań Wśród wszystkich 100 przeanalizowanych przetargów w II półroczu 2012 roku zamawiający skorzystali z różnych trybów postępowań. W zdecydowanej większości (80 przypadków) wybrali oni opcję przetargu nieograniczonego (tzw. tryb otwarty). Jest to poziom porównywalny do analogicznego okresu w roku ubiegłym, gdzie wśród analizowanych przetargów 81 było ogłoszonych trybie otwartym. Niepokojącym zjawiskiem jest znaczny udział najbardziej zamkniętych trybów, tj. negocjacji bez ogłoszeń ex ante wśród 100 największych przetargów II półroczu 2012 r. było ich aż 14 (rok wcześniej jedynie 2). Z kolei zauważa się spadek postępowań ogłoszonych w trybie ograniczonym. Zastosowano go przy 5 postępowaniach - w analogicznym okresie roku ubiegłego było ich natomiast 12. W jednym przypadku zamawiający zdecydował się na dialog konkurencyjny (poprzednio w 2) unijnych Z przedstawionych danych wynika, iż w II półroczu 2012 roku, podobnie jak rok wcześniej, zamawiający w zdecydowanej większości przetargów stosują tryby nieograniczone a więc konkurencyjne, teoretycznie umożliwiając w ten sposób udział w postępowaniach niemal każdemu zainteresowanemu. Jednak nadal w ogłoszeniach często spotykane są wybiegi niejako ograniczające udział wszystkim potencjalnym wykonawcom. O ile stosowanie wadium jest w wielu przypadkach uzasadnione (przykładowo jako element zabezpieczający przed ewentualnym wycofaniem się wykonawcy ze złożonej oferty) 10
13 i przy tym ustawowo regulowane (wysokość wadium musi być ustalona w przedziale 0,5-3,0% szacowanej wartości zamówienia wedle badań przeprowadzonych przez FWiOO wadium stanowi średnio 1,81% wartości badanych zamówień), o tyle częste stosowanie dodatkowych warunków uczestnictwa już niekoniecznie. Wśród najczęstszych można tu wymienić m.in. wymóg wykazania się przez wykonawców doświadczeniem w realizacji podobnych zamówień w określonym czasie i konkretnej kwocie, zatrudnianiem na etat opisanych pod względem kompetencji pracowników, legitymowaniem się obrotem rocznym w określonej kwocie czy dysponowania przyznanym limitem kredytowym od banku w konkretnej wysokości. Często zamawiający wymagają również certyfikacji konkretnych rozwiązań informatycznych czy oprogramowania, ale tylko u wskazanych podmiotów, co często uniemożliwia bądź ogranicza możliwości złożenia oferty. Wśród zamawiających, można nadal zaobserwować niską świadomość odnośnie tego, że tworzenie takich warunków do przetargu dla wielu potencjalnych wykonawców jest sytuacją zaporową, i mimo chęci przystąpienia do postępowania przetargowego, niestety nie są w stanie spełnić wszystkich wymaganych kryteriów. Warto zauważyć, iż w wielu ogłoszeniach takie obostrzenia są normą, co czyni z nich przetargi jedynie pozornie otwarte i konkurencyjne, jednocześnie sprawiając w ten sposób wrażenie chęci wykluczenia części potencjalnych wykonawców i faworyzowania innych. Spośród wszystkich postępowań, w 20 zamawiający skorzystali z trybów z góry zakładających ograniczenia. Z założenia takie formy ogłaszania postępowań mają umożliwić zamawiającym dobór uczestników postępowania lub nawet po prostu mają charakter oznajmujący o wyborze konkretnego podmiotu, z którym toczone są rozmowy. W przypadku trybów ograniczonej konkurencji, co prawda, publikowane są ogłoszenia o przetargach, jednak potencjalni uczestnicy mogą jedynie składać wnioski o dopuszczenie do udziału. Pomimo, że zgodnie z upzp, w rzeczonych postępowaniach ogłaszający ma obowiązek określenia konkretnych kryteriów kwalifikacji jakie mają spełniać wykonawcy (muszą one być zgodne z przedmiotem zamówienia, odpowiadać realiom rynkowym, tak aby dobór ubiegających się o zlecenie był logiczny i wiarygodny), to i tak pozostawia to zamawiającym dużą swobodę w dobieraniu podmiotów ubiegających się o dane zlecenie. Z kolei w przypadkach, w których zamawiający skorzystali z trybu zamkniętego i zamieścili ogłoszenia o dobrowolnej przejrzystości ex ante, informują już o zamiarze podpisania umowy z danym wykonawcą. Jest to rodzaj zamówienia, który zakłada negocjacje z wybranym podmiotem bez uprzedniego ogłoszenia. Na tym etapie inni wykonawcy, którzy nie uczestniczyli w postępowaniu mogą zakwestionować dobór takiej formy prowadzenia postępowania i zwrócić się z wnioskiem o jego unieważnienie i jednoczesne rozpisanie nowego, stworzonego już w trybie konkurencyjnym. Forma zamówień z wolnej ręki jest najbardziej kontrowersyjna, gdyż praktycznie wyklucza udział w postępowaniu in Tryby postępowań w procentach Nieograniczona (Otwarta) Negocjacyjna bez uprzedniego ogłoszenia 80 Dialog konkurencyjny Ograniczona 11
14 nych wykonawców, niż ten wskazany przez samego zamawiającego. Stosowanie ogłoszeń o dobrowolnej przejrzystości ex ante jest domeną dużych zamawiających - wszystkie 14 zostało ogłoszonych przez instytucje centralne, jak np. Agencję Rynku Rolnego, Komendę Główną Policji czy Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Co istotne, ogłoszenia ex ante dotyczą praktycznie tylko postępowań na rozbudowę bądź utrzymanie stworzonych w poprzednich latach systemów informatycznych. Jest to po części efekt nieprzemyślanej polityki zamówień na narzędzia IT w instytucjach publicznych i nienależytego zabezpieczania interesu publicznego, m.in. poprzez gwarantowanie dostępu do kodów źródłowych zamawianych programów, tym samym możliwość nieskrępowanego doboru wykonawców, którzy w przyszłości mogliby rozbudowywać bądź zapewniać asystę techniczną dla posiadanych przez instytucje publiczne, rozwiązań informatycznych. Niestety, w wielu przetargach ogłaszanych w przeszłości, zamawiający nie zabezpieczyli tej ważnej kwestii i teraz poprzez te zaniedbania zmuszeni są do podpisywania wielomilionowych (często zawyżonych) umów z wolnej ręki, aby zapewnić funkcjonowanie czy rozbudowę posiadanej infrastruktury. To zjawisko, uzależnienia od konkretnego wykonawcy (tzw. vendor lockin), jest jednym z najważniejszych problemów jakie obecnie występują w postępowaniach na narzędzia informatyczne ogłaszanych w Polsce. Jak wskazują wyniki przeprowadzonych badań, zdecydowana większość postępowań ogłaszanych jest w najbardziej konkurencyjnym, tzw. otwartym trybie. Dane z niniejszego raportu pokrywają się w tym przypadku z analizą przeprowadzoną przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) na temat funkcjonowania całego systemu zamówień publicznych w 2011 roku (rok 2012 jest jeszcze analizowany). W przygotowanym sprawozdaniu stwierdzono, że rozpisywanie przetargów, w formie nieograniczonej, jest już najczęściej praktykowane ze wszystkich postępowaniach ogłaszanych przez instytucje publiczne. W samym 2011 roku nastąpił wyraźny wzrost odsetka ogłoszeń, w których zastosowano tryb przetargu nieograniczonego, do poziomu ponad 82% i w tym zakresie można zaobserwować wyraźny progres. Dość wspomnieć, że jeszcze w 2007 roku niecałe 64% ogłaszanych w Polsce postępowań miało charakter otwarty. Co ważne, zaobserwować można także wyraźny spadek decydowania się na tryb zamówień z wolnej ręki, do poziomu nieco ponad 14% w roku 2010, wobec ponad 28% w roku Udział trybów ograniczonych przez lata praktycznie się nie zmienia i oscyluje wokół 1% wszystkich ogłoszeń. Porównując dane opublikowane przez UZP, odnoszących się do całego systemu zamówień publicznych w Polsce wobec prezentowanych w niniejszym raporcie, a będących analizą przetargów ogłaszanych w dziedzinie IT, można zauważyć spore podobieństwa. Szczególnie jest to zauważalne przy podaniu odsetka postępowań w trybie nieograniczonym, co zdecydowanie jest najważniejszym wskaźnikiem, gdyż pokazuje poziom transparentności w prezentowaniu ogłoszeń przetargowych. Na niewielkie odchylenia (szczególnie w przypadku badania trybów ograniczonych i tych z tzw. wolnej ręki) wpływ może mieć przede wszystkim fakt, iż w badaniach UZP ujmowane są wszystkie ogłoszenia, a więc zarówno te, rozpisywane na roboty budowlane, dostawy jak i usługi, a także to, że w badaniu UZP pod uwagę brane były wszystkie przetargi, bez względu na kwotę, a w niniejszym raporcie 100 największych zamówień. Duża zbieżność danych pomiędzy raportem FWIOO a sprawozdaniem UZP, pozwala zgodzić się z tezą w nim umieszczoną, iż w całej Polsce znacząco rozszerzono obszar zamówień publicznych, w których przedsiębiorcom zapewniono niedyskryminacyjny dostęp do postępowań, a system stał się bardziej przejrzysty, co zmniejszyło ryzyko nieefektywnego wydatkowania środków publicznych. II.4/ Aukcje elektroniczne W 7 spośród badanych postępowań zamawiający zdecydowali, że o wyborze wykonawcy decydować będzie aukcja elektroniczna. Taki sposób wyboru najkorzystniejszej oferty został określony w art.91a-91c upzp. Sposób doboru wykonawcy zamawiający definiuje w ogłoszeniu o zamówieniu, podając również kryteria techniczne, jakie należy spełnić, aby móc bezproblemowo uczestniczyć w postępowaniu (tj. zalogować się do systemu aukcyjnego). Proces uczestnictwa w tak prowadzonym przetargu, odbywa się zazwyczaj wedle schematu, w którym zamawiający, drogą elektroniczną, 12
15 zaproszą do udziału w aukcji elektronicznej wszystkich wykonawców, którzy złożyli oferty niepodlegające odrzuceniu. Następnie przekazywana jest bezpłatna instrukcja obsługi systemu aukcyjnego oraz login i hasło do niego. Poprzez system przeprowadzana jest aukcja a zwycięzcą jest wykonawca, który złoży najkorzystniejszą ekonomicznie ofertę. Aukcje elektroniczne są jedną z opcji, które z pewnością wpływają na zwiększenie transparentności postępowań przetargowych, gwarantują bowiem dobór najtańszych ofert. Wśród instytucji, które często stosują takie rozwiązanie można wymienić m.in.: Komendę Główną Policji, Inspektorat Uzbrojenia czy Miasto Stołeczne Warszawa. II.5/ Czas trwania postępowań W II półroczu 2012 roku średni czas trwania wszystkich badanych postępowań wyniósł ok. 79 dni (jest to średnio o 17 dni dłużej niż w przypadku 100 największych przetargów badanych rok wcześniej). Jest to czas liczony od momentu opublikowania treści ogłoszenia z wolnej ręki, bądź ograniczonych, proces decyzyjny wynosi średnio 86 dni. Znaczne wydłużenie rozstrzygnięcia badanych postępowań można tłumaczyć tym, iż w coraz większym stopniu ogłaszane są one na zaawansowane narzędzia IT, co często wiąże się z wieloma pytaniami wykonawców i koniecznością doprecyzowań w dokumentacji przetargowej, a przez to wydłużeniem terminu składania ofert. II.6/ Kryterium oceny ofert Najniższa cena była najczęściej stosowanym kryterium decydującym o wyborze najkorzystniejszych ofert we wszystkich zbadanych ogłoszeniach. W aż 62% zbadanych przypadków cena była jedynym wyznacznikiem, jakim kierowali się zamawiający (jest to jednak o 8% mniej niż w analogicznym okresie poprzedniego roku). W 22% przetargów cena przeważała w wyborze, w jednym przypadku była równoważna innemu kryterium oraz również w jednym przypadku cena była brana pod uwagę w mniejszym stopniu niż inne wyznaczniki. W 14% badanych przetargów Średnia czas trwania postępowań w dniach , Tryby nieograniczone Tryby ograniczone i zamknięte 79,02 Wszystkie tryby w dzienniku TED, do dnia rozstrzygnięcia przetargu. Pod uwagę brane były te postępowania, w których wynik został podany do publicznej wiadomości przed wydaniem niniejszego raportu. W przypadku zamówień ogłaszanych w trybie otwartym czas rozstrzygnięcia wynosi średnio 79 dni. Z kolei w przypadku postępowań o wyborze oferty decydowały inne kryteria. Ogólnie, we wszystkich zbadanych postępowaniach, cena, jako kryterium wyboru oferty, występowała w aż 86% przypadków. Poza nią, zamawiający w wyborze ofert kierowali się również funkcjonalnością (łącznie w 14% przypadków), gwarancją (w 5% przypadków), czasem wykonania (w 6% przypad- 13
16 Najczęściej stosowane kryteria przy wyborze ofert w procentach Cena Gwarancja 5 1 Jakość Czas Funkcjonalność Inne ków), jakością (w 1% przypadków) oraz innymi kryteriami (w 14% przypadków). Zaprezentowane dane są zgodne z głównym założeniem organizowania przetargów publicznych, tj. poszukiwania wykonawców zdolnych wykonać usługę lub dostarczyć produkt w jak najniższej cenie, tym samym zapewniając efektywne wydatkowanie środków publicznych. Teoretycznie każdy z rozpisywanych przetargów powinien być rozstrzygany tylko i wyłącznie na podstawie ceny, a często stosowane przez zamawiających kryteria wyboru ofert, jak przykładowo zapewnienie odpowiedniej gwarancji, jakości czy funkcjonalności, powinny być standardową częścią oferty, a nie czynnikiem decydującym o wyborze wykonawcy. Modelowy przetarg powinien ujmować ww. kryteria w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, prowadząc do złożenia przez wykonawców niemal identycznych ofert, różniących się jedynie oferowaną ceną. Jednak w tym miejscu warto zaznaczyć, że nie we wszystkich postępowaniach kryterium ceny jest w stanie w pełni zabezpieczyć interes zamawiającego, stąd niekiedy wskazane wydaje się zastosowanie kryteriów pozacenowych z zastrzeżeniem jednak ich należytego uargumentowania. Zgodnie ze wskazówkami, przekazanymi w tej kwestii przez Urząd Zamówień Publicznych oraz Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości 1, kryteria pozacenowe można zastosować w odniesieniu do zakupu świadczeń niestandardowych, gdzie wybór ofert tańszych w momencie zakupu, ale gorszej jakości (np. zawierających przestarzałe technologie) może w przyszłości powodować Kryterium wyboru ofert w procentach - opcja II Funkcjonalność = Czas >Cena Inne Cena > Funkcjonalność = Gwarancja Cena = Funkcjonalność Cena = Jakość Cena > Inne > Funkcjonalność Cena > Gwarancja Cena > Funkcjonalność > Gwarancja Cena Cena > Gwarancja > Funkcjonalność > Inne > Czas Cena > Czas Cena > Inne > Funkcjonalność Cena > Funkcjonalność Cena > Inne POZACENOWE KRYTERIA OCENY OFERT w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego wyd. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Urząd Zamówień Publicznych,
17 powstawanie dodatkowych wydatków. Jak wskazuje PARP W takich przypadkach, oferta wybierana wyłącznie w oparciu o kryterium cenowe jest wprawdzie ofertą najtańszą z punktu widzenia wysokości wynagrodzenia wypłacanego wykonawcy, ale z reguły nie jest dla zamawiającego ekonomicznie opłacalna w odniesieniu do eksploatacji nabywanego dobra. Aby wybór przy udzielaniu takich zamówień był efektywny i dotyczył oferty rzeczywiście w danych okolicznościach najkorzystniejszej, najbardziej użytecznej oraz o odpowiedniej jakości, niezbędne jest dostosowanie kryteriów oceny ofert do charakteru zamówienia i użycie przy ocenie ofert innego miernika niż wyłącznie cenowy. Należy jednak przyjąć, że zastosowanie kryteriów pozacenowych powinno być poprzedzone przez zamawiającego wnikliwą analizą, która wskaże czy występuje faktyczna zasadność ich użycia. Przygotowanie pozacenowych kryteriów oceny ofert dla konkretnego postępowania wymaga wprawdzie od zamawiającego dodatkowego nakładu pracy, ale powoduje jednocześnie konieczność przemyślenia i sprecyzowania tych cech nabywanych dóbr, które zamawiającego szczególnie interesują. Można zatem twierdzić, że rzetelna praca wykonana w ramach przygotowania i wdrożenia do postępowania o udzielenie zamówienia innych niż cena kryteriów oceny ofert do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego może przyczyniać się do racjonalizacji dokonywanych wydatków w związku z udzielanym zamówieniem. II.7/ Przedmiot postępowań W analizowanych postępowaniach można zauważyć tendencję do zamieszczania przez zamawiających ogłoszeń na wiele różnych produktów lub usług w jednym przetargu. W wielu przypadkach jest to związane m.in. z otrzymaniem przez dane instytucje dotacji unijnych na zaawansowane rozwiązania IT, co z kolei często wiąże się z potrzebą zakupu zarówno sprzętu, oprogramowania, jak i usług związanych z wdrożeniem, przeszkoleniem czy obsługą serwisową. Zamawiający, mając świadomość, iż stworzenie rozwiązań informatycznych jest procesem zaawansowanym, starają się rozpisywać przetarg od razu na wszystko, tak by znaleźć jednego wykonawcę, który zajmie się kompleksowo obsługą całego zamówienia. Zamawiający dopuszczają w takich przypadkach możliwość 15
18 zlecania części zamówienia podwykonawcom, bądź opcje składania jednej oferty przez kilku współpracujących ze sobą wykonawców. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę, że często przetargi są rozpisywane jednocześnie na wiele produktów bądź usług, dość trudne byłoby przyporządkowanie ich tylko do jednej kategorii przedmiotu postępowania. Stąd, aby dwie (w 46 przypadkach) lub trzy (w 27 przypadkach) z klasyfikowanych kategorii. Rzadziej postępowania dotyczyły jednej z kategorii (16 przypadków) lub obejmowały cztery z wymienionych w jednym zamówieniu (w 10 przypadkach). Z kolei kompleksowe zamówienia, obejmujące zapotrzebowanie na przedmioty sklasyfikowane we wszystkich kategoriach, wystąpiło tylko raz. Przedmiot postępowań Oprogramowanie standardowe 17 Oprogramowanie dedykowane Usługi IT Licencje na oprogramowanie Sprzęt IT niniejszy raport zawierał jak najbardziej dokładne dane, każdy z przetargów został przeanalizowany pod kątem występujących w nim przedmiotów postępowań, które zostały ostatecznie przyporządkowane w pięciu kategoriach. Kolejno są to: oprogramowanie standardowe (tj. programy popularne, mające szerokie zastosowanie); oprogramowanie dedykowane (tj. systemy informatyczne, zaawansowane platformy internetowe, itp.); usługi IT (tj. serwis gwarancyjny, szkolenia pracowników, itp.); licencje na oprogramowanie (tj. przedłużenia licencji bądź aktualizacja programów); sprzęt IT (tj. serwery, sprzęt komputerowy itp.) Spośród wszystkich 100 największych badanych postępowań najczęściej zamawiający ogłaszali zapotrzebowanie na usługi IT (w 73 przypadkach), dalej kolejno na oprogramowanie dedykowane (w 69 przypadkach), sprzęt IT w 39 przypadkach), licencje na oprogramowanie (w 36 przypadkach) oraz oprogramowanie standardowe (w 17 przypadkach). Najczęściej przetargi były rozpisywane równocześnie na Z przedstawionych danych wynika, że zdecydowana większość przetargów jest rozpisywana na więcej niż jeden rodzaj usług bądź produktów. Można zaobserwować, iż najczęściej zamawiający ogłaszają zapotrzebowanie na usługi IT, które, co warto zaznaczyć, w wielu przypadkach są po prostu uzupełnieniem wiodącego przedmiotu postępowania (jak przykładowo wyposażenie instytucji w serwer z zapewnieniem całodobowej opieki serwisowej i przeszkoleniem pracowników). Dość pozytywnym zjawiskiem jest duża liczba przetargów ogłaszanych na zaawansowane rozwiązania IT takie jak dedykowane pod dane instytucje systemy informatyczne, czy platformy internetowe, świadczy to bowiem o coraz większym otwarciu instytucji publicznych na nowe, użyteczne technologie informatyczne. Z kolei, w dłuższej perspektywie, może z jednej strony przyczynić się do oszczędności w wydatkowaniu publicznych pieniędzy, z drugiej stworzyć z instytucji publicznych miejsca przyjazne obywatelom. 16
19 II.8/ Wskazanie nazw producentów i produktów, równoważność Wskazywanie konkretnych nazw producentów lub produktów, to nadal jeden z głównych mankamentów analizowanych przetargów. Przy opisie przedmiotu zamówienia w aż 49% z badanych przetargów zamawiający posłużył się zostały rozwiązania równoważne. W pozostałych 35 zamawiający wymagał dostarczenia konkretnego z nazwy produktu od konkretnego producenta, nie dopuszczając dostawy innych rozwiązań. Dopuszczenie rozwiązań równoważnych, ma sugerować, iż wykonawcy mogą zaoferować inny produkt niż wskazany, jednak musi on być zbieżny funkcjonalnością z tym ujętym w opisie przedmiotu zamówienia. Nadal jednak wielokrotnie brakuje doprecyzowania kryteriów takiej Stosowane nazwy producentów w ogłoszeniach VMware HP Dell Asseco-Prokom Sybase Autocad Kamsoft Cisco Sygnity AMD Oracle IBM Linux Adobe Intel Microsoft znakami towarowymi. Zdecydowanie najczęściej używane z nazwy były produkty firmy Microsoft (w aż 23 przypadkach). W dalszej kolejności występowały marki HP (12 razy), Oracle (10 razy), IBM (9 razy), Vmware (7 razy), Cisco oraz Linux (w 6 przypadkach), Intel (w czterech przypadkach), Asseco-Prokom, Kamsoft, Autocad (trzykrotnie), Dell, Sybase, Adobe, Sygnity oraz AMD (po 2 razy). Pozostałe nazwy występowały jednokrotnie. równoważności, co świadczy o tym, że wymóg dopuszczenia produktów równoważnych jest dla zamawiających bardziej kolejnym warunkiem formalnym do wypełnienia, niż rzeczywistym zapewnieniem konkurencji wśród wykonawców. Stosowanie równow 19 Stosowanie rów cia W 14 spośród 49 przetargów, w których zamawiający posłużyli się znakami towarowymi w opisie przedmiotu zamówienia dopuszczone 31 Niestosowanie cia rów 17
20 III/ Specyfika udzielania zamówień publicznych na narzędzia informatyczne (w świetle upzp, rekomendacji UZP oraz prawa wspólnotowego) III.1/ Obowiązujące przepisy upzp w zakresie opisu przedmiotu zamówienia Wymagania, związane z opisem przedmiotu zamówienia (dalej: OPZ), zostały przez ustawodawcę zawarte w art.29 i 30 upzp z dnia roku i dotyczą każdego przedmiotu zamówienia. A. Art.29 przywołanej ustawy nakazuje opisywać przedmiot zamówienia w sposób jednoznaczny, wyczerpujący, za pomocą dokładnych oraz zrozumiałych określeń i uwzględniać wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. A.1. Art.30 upzp określa te zasady jednoznaczności, dokładności i zrozumiałości min. poprzez możliwość dokonywania opisu przedmiotu zamówienia za pomocą: cech technicznych, cech jakościowych, z zachowaniem Polskich Norm przenoszących normy europejskie lub norm innych państw członkowskich EOG przenoszących te normy. Bardzo istotne przy dokonywaniu opisu przedmiotu zamówienia za pomocą norm, aprobat, specyfikacji technicznych i systemów odniesienia jest uwzględnienie przez zamawiających obowiązku, jaki nakłada ustawodawca w art.30 ust.4, dopuszczenia rozwiązań równoważnych opisywanym. Wykonawca, który powołuje się na rozwiązania równoważne opisywanym przez zamawiającego, jest obowiązany wykazać, że oferowane przez niego usługi lub roboty budowlane spełniają wymagania określone przez zamawiającego. A.2. Kolejnym narzędziem, które umożliwia dokonanie opisu przedmiotu zamówienia, jest dokładne opisanie przedmiotu zamówienia, poprzez wskazanie wymagań funkcjonalnych, a wymagania te mogą obejmować opis oddziaływania na środowisko. A.3. Dopuszczalne jest także stosowanie tzw. metody mieszanej przy dokonywaniu opisu przedmiotu zamówienia, tzn. łączenia cech technologicznych i jakościowych oraz metody funkcjonalnej, oczywiście przy spełnieniu zasad wynikających z art.29 upzp. A.4. W Dyrektywie 2004/18/WE w art.23 znajdujemy określenie specyfikacji technicznych. Specyfikacje techniczne należy definiować tak, aby umożliwić wykonawcom jednakowy dostęp do ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego i nie mogą one tworzyć nieuzasadnionych przeszkód w otwarciu na konkurencję. Załącznik nr VI przywołanej powyżej Dyrektywy zawiera definicje specyfikacji technicznych. Dla zamówień publicznych na dostawy i usługi, oznacza to określenie wymaganych cech produktu lub usługi, takich jak: poziom jakości, poziomy oddziaływania na środowisko, dostosowanie do potrzeb użytkowników, ocena zgodności z zamawianą dostawą lub usługą, funkcjonalność, użytkowanie produktu, bezpieczeństwo, wymiary, wymagania odnoszące się do produktu w zakresie nazwy pod jaką produkt jest sprzedawany, terminologii, symboli, testów i metod testowania, opakowania, znakowania, etykietowania, instrukcji obsługi, procesów i metod produkcji, procedur ocen zgodności zgodności z zasadniczymi i szczegółowymi wymaganiami mającymi na celu eliminowanie zagrożeń przez wyroby dla życia i zdrowia ludzi. A.5. Zamawiający, opisując przedmiot zamówienia z zachowaniem norm, aprobat i specyfikacji technicznych, nie ma obowiązku przywołania ich w tym opisie, a tylko obowiązek opisania przedmiotu zgodnie z wymaganiami wynikającymi z tych norm, aprobat czy specyfikacji. Zawsze, 18
21 gdy jest to uzasadnione specyfiką zamówienia i wynika z uzasadnionych potrzeb zamawiającego, może żądać wyższych parametrów dostaw, usług czy tez robót budowlanych. A.6. Zamawiający winien określić co uważa za rozwiązania równoważne dla przywołanych konkretnych norm, aprobat, specyfikacji technicznych, gdyż jest to okoliczność mająca wpływ na sporządzenie oferty. Należy pamiętać, że określenie równoważny nie oznacza tożsamy, gdyż w takim przypadku mielibyśmy sytuację, w której de facto wykonawca musiałby zaoferować produkt posiadający takie same normy, aprobaty i certyfikaty, a więc ten sam produkt. B. Art.29 ust.2 upzp zakazuje dokonywania opisu przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby naruszyć uczciwą konkurencję. Naruszeniem zasady uczciwej konkurencji będzie takie dokonanie opisu przedmiotu zamówienia, które uniemożliwi zaoferowanie przez wykonawców produktu innego niż wymagany przez zamawiającego. Utrudnieniem uczciwej konkurencji jest takie działanie zamawiającego, które eliminuje z udziału w postępowaniu wszystkich potencjalnych producentów. Taka dyskryminacja może wynikać z: użycia przy opisie przedmiotu zamówienia oznaczeń konkretnego producenta lub produktu (dyskryminacja bezpośrednia), posługiwania się przez zamawiającego parametrami, wskazującymi na konkretnego producenta lub produkt (dyskryminacja pośrednia). Jako jedną z form dyskryminacji pośredniej, przyjmuje się również tak rygorystyczne określenie wymagań przez zamawiającego, że ogranicza krąg wykonawców zdolnych do wykonania zamówienia, a nie jest to uzasadnione potrzebami zamawiającego. C. Art.29 ust.3 upzp zakazuje opisywania przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, chyba, że jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy lub równoważny. Przepis ten ma charakter obligatoryjny, 19