Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawne_instrumenty_zapobiegania_i_zwalczania_korupcji_przez_kontrole_skarbowa-ebook/p114515i191117
Timestamp: 2017-09-19 13:32:26
Legal References Found: art. 1
 art. 228
 art. 304
 art. 228
 art. 1
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 31
 art. 42
 art. 7
 art. 2
 art. 1
 art. 22
 art. 22
in fine
 art. 31
 art. 7
 art. 228

Document Content:
Prawne instrumenty zapobiegania i zwalczania korupcji przez kontrolę skarbową [Andrzej Melezini] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00508 009652 10437367 na godz. na dobę w sumie
Autor: Andrzej Melezini Liczba stron: 336
ISBN: 978-83-264-5291-8 Data wydania: 2012-11-14
PRAWNE INSTRUMENTY ZAPOBIEGANIA I ZWALCZANIA KORUPCJI PRZEZ KONTROLĘ SKARBOWĄ Andrzej Melezini Warszawa 2012 Stan prawny na 1 listopada 2012 r. Recenzent Prof. dr hab. Bogumił Brzeziński Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Małgorzata Jarecka Opracowanie redakcyjne Katarzyna Świerk-Bożek Łamanie Andrzej Gudowski Układ typograﬁ czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3998-8 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Od autora / 15 Wstęp / 17 Rozdział I Uwagi wprowadzające / 25 1. Zjawisko korupcji / 25 1.1. Definicja korupcji / 25 1.2. Działania antykorupcyjne / 33 1.3. Zagrożenia korupcją w Polsce w świetle badań statystycznych / 40 2. Kryminalizacja urzędniczych przestępstw korupcyjnych / 43 2.1. Katalog osób odpowiedzialnych za popełnianie urzędniczych przestępstw korupcyjnych / 43 2.2. Łapownictwo bierne / 45 2.3. Łapownictwo czynne / 50 2.4. Płatna protekcja / 52 2.5. Nadużycie funkcji publicznej / 55 3. Międzynarodowe standardy w zakresie zwalczania urzędniczych przestępstw korupcyjnych / 58 3.1. Zagrożenie przestępczością korupcyjną w ujęciu międzynarodowym / 58 3.2. Działalność instytucji prawa międzynarodowego w zakresie zwalczania korupcji / 59 3.3. Podręcznik OECD dla inspektorów podatkowych w zakresie zwiększania świadomości na temat korupcji / 66 4. Dualizm kompetencji kontroli skarbowej z Centralnym Biurem Antykorupcyjnym do walki z korupcją / 73  Spis treści 5. Organizacja kontroli skarbowej jako podmiotu do walki z korupcją / 80 5.1. Cel i zakres działania kontroli skarbowej / 80 5.2. System organów kontroli skarbowej / 86 5.3. Jednostki organizacyjne kontroli skarbowej / 92 Rozdział II Bezpośrednie instrumenty prawne wykorzystywane w celu ujawniania i zapobiegania korupcji przez wywiad skarbowy / 96 1. Wywiad skarbowy – podstawy prawne funkcjonowania i zakres przedmiotowy działania / 96 1.1. Zakres uprawnień wywiadu skarbowego / 96 1.2. Współdziałanie z innymi instytucjami / 99 1.3. Przekazywanie informacji / 104 2. Wykrywanie przestępstw korupcyjnych w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych / 106 2.1. Zainicjowanie czynności operacyjno- -rozpoznawczych / 106 2.2. Obserwowanie i rejestrowanie przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych oraz dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom / 108 2.3. Przesyłka niejawnie nadzorowana / 112 3. Wykrywanie przestępstw korupcyjnych w ramach kontroli operacyjnej / 116 3.1. Uprawnienie do wszczęcia kontroli operacyjnej / 116 3.2. Zarządzenie kontroli operacyjnej / 120 3.3. Zakres czasowy trwania kontroli operacyjnej / 122 3.4. Procedura dokumentowania kontroli operacyjnej / 124 4. Pozyskiwanie danych telekomunikacyjnych w celu wykrywania przestępstw korupcyjnych / 126 4.1. Zakres uprawnień pracowników wywiadu skarbowego do pozyskiwania danych telekomunikacyjnych / 126 4.2. Procedura pozyskiwania danych / 131 4.3. Wątpliwości co do konstytucyjności trybu pozyskiwania danych telekomunikacyjnych / 134 5. Wykorzystywanie materiału dowodowego pozyskanego przez wywiad skarbowy / 136 5.1. Legalność wykorzystywania materiału dowodowego pozyskanego przez wywiad skarbowy / 136  Spis treści 5.2. Wartość dowodowa ustaleń operacyjnych / 140 5.3. Stanowisko sądów powszechnych w sprawie wykorzystywania dowodów pozyskanych przez instytucje wywiadowcze / 143 Rozdział III Pośrednie instrumenty prawne służące ujawnianiu korupcji przez organy kontroli skarbowej / 147 1. Uprawnienia inspektorów i pracowników kontroli skarbowej do ujawniania przestępstw korupcyjnych / 147 1.1. Prowadzenie postępowań kontrolnych / 147 1.2. Ochrona prawna przewidziana dla inspektorów i pracowników organów kontroli skarbowej / 152 1.3. Inspektor kontroli skarbowej jako finansowy organ postępowania przygotowawczego w sprawach karnych skarbowych / 155 1.4. Tryb postępowania w przypadku ujawnienia podejrzenia popełnienia przestępstwa korupcyjnego / 163 2. Dostęp do informacji o podatnikach, płatnikach i inkasentach / 165 2.1. Wprowadzenie / 165 2.2. Pozyskiwanie informacji oraz współpraca z instytucjami państwowymi / 166 3. Obowiązywanie tajemnicy skarbowej w kontekście ujawniania korupcji / 170 3.1. Definicja tajemnicy skarbowej / 170 3.2. Wyłączenie spod tajemnicy skarbowej / 174 3.3. Zobowiązani do przestrzegania tajemnicy skarbowej / 175 4. Kontrola oświadczeń majątkowych / 176 4.1. Przedmiot oświadczeń majątkowych / 176 4.2. Właściwość podmiotowa organów kontroli skarbowej do przeprowadzenia kontroli oświadczeń majątkowych / 179 4.3. Oświadczenia majątkowe urzędników służby cywilnej / 182 4.4. Kontrola oświadczeń majątkowych w związku z pełnieniem funkcji publicznej / 186 4.5. Procedura kontroli oświadczeń majątkowych / 187 4.6. Zakończenie kontroli oświadczeń majątkowych / 191 5. Kontrola nieujawnionych źródeł przychodów / 193  Spis treści Rozdział IV Instrumenty prawne przyczyniające się do zwalczania korupcji wewnątrz kontroli skarbowej / 198 1. Problematyka korupcji wewnątrz administracji skarbowej / 198 2. Kodeks etyki służby cywilnej jako instrument walki z korupcją / 206 2.1. Infrastruktura etyczna / 206 2.2. Wprowadzenie kodeksu etyki służby cywilnej / 207 3. Instrumenty prawne służące zwalczaniu korupcji wewnątrz kontroli skarbowej / 214 3.1. Wprowadzenie / 214 3.2. Kontrola resortowa / 215 3.3. Kontrola wewnętrzna / 224 3.4. Audyt wewnętrzny / 229 3.5. Kontrola zarządcza / 230 4. Profilaktyka antykorupcyjna / 232 Rozdział V Ujawnianie przestępstw korupcyjnych i zapobieganie im przez kontrolę skarbową w świetle przeprowadzonych badań empirycznych / 234 1. Uwagi metodologiczne / 234 2. Wyniki przeprowadzonych badań w urzędach kontroli 3. Wyniki przeprowadzonych badań w Ministerstwie skarbowej / 236 Finansów / 291 4. Interpretacja i ocena wyników zrealizowanych badań / 297 Wnioski końcowe / 305 Bibliografia / 315 Źródła prawa / 323 Inne źródła / 327 Wykaz orzecznictwa / 331 Wykaz tabel i wykresów / 333  Wykaz skrótów Akty prawne Konwencja o ochronie praw człowieka i podsta- wowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protoko- łami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks kar- ny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet- nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępo- wania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.)  EKPC k.c. k.k. k.k.s. Konstytucja RP k.p.a. k.p.k. k.r.o. k.s.h. k.w. Wykaz skrótów o.p. u.f.p. u.g.p.p.i.k. u.k.s. u.o.i.n. u.o.p.d.g. u.p. u.p.d.o.f. u.p.d.o.p. u.p.e.a. u.p.p.p. u.p.s.d. 10 ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podat- kowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach pub- licznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o gromadzeniu, prze- twarzaniu i przekazywaniu informacji kryminal- nych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 153 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skar- bowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informa- cji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez oso- by pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodo- wym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodo- wym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziała- niu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 276 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spad- ków i darowizn (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 z późn. zm.) u.p.t. u.s.c. u.s.d.g. u.s.g. u.s.p. ustawa o CBA ustawa o SC ustawa o VAT u.s.w. u.u.i.s. Wykaz skrótów ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomuni- kacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalno- ści gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin- nym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biu- rze Antykorupcyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 621) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od to- warów i usług (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 z późn. zm.) Czasopisma i zbiory orzecznictwa Apel.-W-wa Apelacja. Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w War- szawie Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych Finanse Komunalne CzPKiNP FK GSP Gdańskie Studia Prawnicze KZS Krakowskie Zeszyty Sądowe 11 Wykaz skrótów LEX System Informacji Prawnej LEX M. Praw. Monitor Prawniczy ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSAB Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej OSNKW Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Woj- skowa OSNPG Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Wydawnictwo Prokuratury Generalnej OSNwSK Orzecznictwo Sądu Najwyższego w Sprawach Kar- nych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Prok. i Pr. Prz. Pod. PUG WPP Wojskowy Przegląd Prawniczy Prokuratura i Prawo Przegląd Podatkowy Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Inne ABW Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego Centralne Biuro Antykorupcyjne Centralne Biuro Śledcze Generalny Inspektor Informacji Finansowej Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej AW Agencja Wywiadu CBA CBŚ GIIF GIKS NIK Najwyższa Izba Kontroli NSA Naczelny Sąd Administracyjny OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju PKB SA SC SG SKW produkt krajowy brutto Sąd Apelacyjny Służba Celna Straż Graniczna Służba Kontrwywiadu Wojskowego 12 Wykaz skrótów Sąd Najwyższy Służba Wywiadu Wojskowego Trybunał Konstytucyjny urząd kontroli skarbowej SN SWW TK UKS WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny ŻW Żandarmeria Wojskowa Od autora Niniejsza publikacja stanowi zaktualizowaną, skróconą i uwzględ- niającą uwagi recenzentów wersję rozprawy doktorskiej pt. Prawne instrumenty zapobiegania i ujawniania korupcji przez kontrolę skar- bową obronionej w dniu 8 października 2012 r. na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. W tym miejscu chciałbym złożyć najserdeczniejsze podziękowa- nia za opiekę naukową, wsparcie, motywację i niezwykle cenne rady mojemu Mistrzowi – Panu prof. zw. dr. hab. Eugeniuszowi Ruśkow- skiemu. Szczególne podziękowania kieruję również w stronę recenzentów rozprawy – Pana prof. zw. dr. hab. Bugumiła Brzezińskiego oraz Pani dr hab. Joanny M. Salachny, prof. Uniwersytetu w Białymstoku, któ- rych wnikliwość oceny mojej rozprawy oraz cenne uwagi przyczyniły się do przygotowania niniejszej publikacji. Chciałbym również podziękować za wsparcie Panu prof. zw. dr. hab. Leonardowi Etelowi, Panu prof. zw. dr. hab. Emilowi Walente- mu Pływaczewskiemu oraz Panu dr. Piotrowi Pietraszowi, Panu dr. Sławomirowi Presnarowiczowi oraz Panu dr. Wojciechowi Stachur- skiemu, których wskazówki i rady okazały się niezwykle cenne przy prowadzeniu badań naukowych. Na koniec chciałbym zaznaczyć, że przeprowadzenie prac badaw- czych było możliwe dzięki realizacji promotorskiego projektu ba- dawczego, sfinansowanego ze środków Ministerstwa Nauki i Szkol- nictwa Wyższego. 1 Wstęp Korupcja jest niewątpliwie jednym z najbardziej demoralizujących społeczeństwa przestępstw, zagraża bowiem poczuciu legalności dzia- łania organów w państwie, jak i bezpieczeństwu obywateli. Zjawisko to ma zgubny wpływ na utracone przez państwo dochody oraz bezpod- stawne wydatki z budżetu państwa. Niejednokrotnie przestępstwa ko- rupcyjne powiązane są z innymi formami przestępczości, szczególnie z przestępczością zorganizowaną oraz przestępczością gospodarczą, w tym z praniem brudnych pieniędzy czy też oszustwami podatkowy- mi. W doktrynie1 zauważa się, że trudność w walce z korupcją zwią- zana jest z cienką granicą biegnącą między działaniami legalnymi a nielegalnymi, ścisłym powiązaniem osób ją uprawiających, konspi- racyjnymi metodami działania oraz maskowaniem technik manipu- lacyjnych. Jednocześnie do przyczyn korupcji zalicza się: 1) zanik podstawowych wartości etycznych oraz etosu urzędnika, 2) łatwość zdobycia „dużych” pieniędzy ze środków publicznych, 3) dążenie do osiągnięcia wysokiej pozycji w życiu publicznym bądź gospodarczym, 4) nacisk konkurencji w formie manipulacji korupcyjnych, 5) brak nadzoru służbowego oraz kontroli. Jak zauważa B. Hołyst2, do obszarów działalności publicznej, w których ujawniono wydatne nasilenie się w ostatnich latach działań korupcyjnych, należą – poza służbą zdrowia, ubezpieczeniami społecz- nymi, bankami oraz administracją przedsiębiorstw państwowych i or- ganów samorządu – aparat kontroli skarbowej (z uwagi na nieujawnia- nie wykrytych nieprawidłowości, wyłączanie spod kontroli pewnych 1 W. Sielaff, Bruchstellen im polizeilichen Berufsethos, Kriminalistik 1992, nr 6, s. 352 (w:) B. Hołyst, Korupcja jako plaga społeczna XXI wieku, Przegląd Antykorup- cyjny 2011, nr 1, s. 26. 2 B. Hołyst, Korupcja jako plaga..., s. 30. 1 Wstęp osób i działań, udostępnianie osobom nieuprawnionym informacji uzyskanych w wyniku kontroli oraz nieformalne świadczenia doradz- twa podatkowego) oraz administracja celna (z uwagi na przyjmowanie łapówek, niedopełnianie obowiązku kontroli, zaniżanie należności celnych, fałszowanie dokumentów przewozowych, wystawianie do- kumentów poświadczających nieprawdę, umożliwianie nielegalnego przekraczania granicy). Funkcjonowanie organów kontroli skarbowej, jak i całej admini- stracji skarbowej w środowisku szczególnie narażonym na występo- wanie zjawisk korupcyjnych przyczyniło się do konieczności podjęcia prac legislacyjnych, których celem było doprowadzenie do zminima- lizowania tego zjawiska wśród funkcjonariuszy publicznych zwią- zanych z administracją skarbową3. Jednym z efektów tych prac było ustawowe upoważnienie i zobowiązanie organów kontroli skarbowej do podjęcia działań na rzecz walki z korupcją urzędniczą występującą w aparacie skarbowym. Zgodnie bowiem z art. 1 u.k.s. celem funk- cjonowania kontroli skarbowej jest między innymi ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stano- wiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celo- wych, a także badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych oraz zapobieganie i ujawnianie przestępstw określonych w art. 228–231 k.k. popełnianych przez osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych pod- ległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Cel związany z zapobieganiem i ujawnianiem urzędniczych przestępstw korupcyjnych wewnątrz administracji skarbowej został dodany do ustawy o kontroli skarbowej na mocy ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zniesieniu Generalnego Inspektora Celnego, o zmianie ustawy o kon- troli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw4 i obowiązuje od 1 lipca 2002 r. Ustawowe zobowiązanie organów kontroli skarbowej do walki z urzędniczą przestępczością korupcyjną budziło dotychczas krytykę w doktrynie, gdyż, jak podkreślano, przestępstwa korupcyjne nie są przestępstwami i wykroczeniami skarbowymi, których specyfika uza- 3 Przez pojęcie administracji skarbowej autor rozumie urzędy skarbowe, izby skarbowe, urzędy celne, izby celne, urzędy kontroli skarbowej oraz urząd obsługujący ministra właściwego do spraw finansów publicznych. 4 Dz. U. Nr 89, poz. 804 z późn. zm. 1 Wstęp sadniałaby, aby w ich ujawnianiu oraz ściganiu ich sprawców uczest- niczyły wyspecjalizowane służby skarbowe5. Tym bardziej że organy kontroli skarbowej zobligowane są, tak jak i inne instytucje państwowe i samorządowe, mocą art. 304 § 2 k.p.k., do niezwłocznego zawiada- miania prokuratora lub Policji o przypadku, w którym w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ścigane- go z urzędu (a takim jest przestępstwo korupcji). W tego typu sytuacji organy kontroli skarbowej powinny dodatkowo przedsięwziąć nie- zbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa. Także nawet w sytuacji braku bezpośredniego umocowania w ustawie o kontroli skarbowej, organy kontroli skarbowej zobowiązane są do współdzia- łania w ujawnianiu przestępstw korupcyjnych na mocy kodeksu po- stępowania karnego. Dotychczasowe badania prowadzone w kontekście kontroli skar- bowej skupiały się przede wszystkim wokół problematyki procedury kontrolnej, oceny zasad i funkcjonowania jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, kontroli tworzenia i stosowania prawa podatko- wego6, jak i modelu kontroli skarbowej7. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę bezwzględną ko- nieczność nieustannego diagnozowania problematyki związanej z przestępstwami korupcyjnymi i zwalczaniem korupcji, konieczne stało się podjęcie kompleksowych badań w zakresie oceny zasadności funkcjonowania prawnych instrumentów, w jakie została wyposażona kontrola skarbowa, służących zapobieganiu i zwalczaniu popełniania urzędniczych przestępstw korupcyjnych. Stan wiedzy w badanym zakresie zarówno w teorii, jak i w praktyce jest minimalny. W dniu podjęcia badań nie było żadnego komplekso- wego opracowania, które próbowałoby wykazać, na ile cele postawio- ne przez ustawodawcę przed organami kontroli skarbowej w ustawie o kontroli skarbowej, w zakresie walki z korupcją, są realizowane, czy w ogóle są realizowane i czy słusznie ustawodawca zobowiązał orga- ny kontroli skarbowej do podejmowania walki z korupcją urzędniczą w administracji skarbowej. Autor tym samym jako pierwszy podjął się 5 Zob. W. Stachurski, Prawny model kontroli skarbowej w Polsce, Białystok 2006. 6 Zob. E. Ruśkowski (red.), Kontrola tworzenia i stosowania prawa podatkowego pod rządami Konstytucji RP, Warszawa 2006. 7 Zob. W. Stachurski, Prawny model kontroli..., s. 1 i n. 1 Wstęp próby skrupulatnego zbadania wrażliwych obszarów funkcjonowania kontroli skarbowej. Zasadniczym problemem badawczym rozprawy są następujące pytania ogólne: 1) Czy organy kontroli skarbowej dysponują adekwatnymi instru- mentami prawnymi do postawionych przez ustawodawcę zadań związanych z zapobieganiem i ujawnianiem przestępstw korup- cyjnych? 2) Czy organy kontroli skarbowej realizują ustawowe cele związane z zapobieganiem i ujawnianiem urzędniczych przestępstw korup- cyjnych? Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytania wymagało wy- jaśnienia szczegółowych kwestii, tj.: – w jakim zakresie można powiązać występowanie zjawisk korup- cyjnych z działalnością organów kontroli skarbowej, – jaka jest faktyczna rola organów kontroli skarbowej w zapobiega- niu i ujawnianiu przestępstw korupcyjnych, – jakimi instrumentami prawnymi dysponują organy kontroli skar- bowej, aby móc realizować postawione przez ustawodawcę cele, – czy w ogóle organy kontroli skarbowej prowadzą działania w kie- runku ujawniania i walki z korupcją, a jeśli tak, to jaka jest rola organów kontroli skarbowej w tym zakresie. Odpowiedź na postawione w ten sposób pytania badawcze, poza poddaniem analizie obowiązujących przepisów prawa z wykorzysta- niem dorobku orzecznictwa i doktryny, nie byłaby możliwa bez prze- prowadzenia badań empirycznych, opartych na środkach finansowych pozyskanych z grantu badawczego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w 2011 r.8 Po przeprowadzonych badaniach metodą kom- pletną (we wszystkich organach kontroli skarbowej), szczegółowej analizie poddano wyniki badań ankietowych, informacje pozyska- ne od pracowników organów kontroli skarbowej, wyniki konsultacji z przedstawicielami organów kontroli skarbowej, a także informacje pozyskane z Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Komendy Głównej Policji oraz Prokuratury Krajowej. Wnioski sformułowane na podsta- wie powyższych badań miały przyczynić się do osiągnięcia zasadni- czych celów pracy, tj.: 8 Grant nr ODW-1894/B/H03/2011/40. 20 Wstęp 1) skonfrontowania obowiązujących norm prawnych w zakresie wal- ki z korupcją z ustawy o kontroli skarbowej z praktyką działania organów kontroli skarbowej, 2) wyodrębnienia z przepisów ustawy o kontroli skarbowej instru- mentów prawnych mogących wpłynąć na ujawnianie oraz zapobie- ganie popełniania przestępstw korupcyjnych przez organy kontroli skarbowej, 3) skorygowania prawidłowości ujęcia celów postawionych przed kontrolą skarbową. Mając powyższe na uwadze, autor postawił następującą tezę ba- dawczą. Obowiązujące unormowania prawne nie pozwalają na realizowa- nie zadań związanych z ujawnianiem i zapobieganiem urzędniczych przestępstw korupcyjnych przez organy kontroli skarbowej. Postawiony przed organami kontroli skarbowej cel w postaci zapobiegania i ujaw- niania przestępstw określonych w art. 228–231 k.k., popełnianych przez osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, jest bezzasadny i sprzeczny z profilem i specyfiką działalności tej służby. Konstrukcja monografii, jak i przyjęta metodologia badawcza są ściśle skorelowane z postawionymi w pracy celami i tezami, co spo- wodowało następujące ujęcie badanej problematyki. W rozdziale I poddano analizie zjawisko, jakim jest korupcja, w tym wyodrębniono urzędnicze przestępstwa korupcyjne, które zo- stały szczegółowo opisane w kontekście możliwości ich występowania w administracji skarbowej. W tym rozdziale zostały również podda- ne analizie międzynarodowe standardy, jakie obowiązują w zakresie zwalczania urzędniczych przestępstw korupcyjnych. Nie sposób było przy tym nie sprecyzować w tym rozdziale działań Centralnego Biura Antykorupcyjnego jako podstawowej służby antykorupcyjnej, której profil ukierunkowany jest na ujawnianie i zapobieganie popełniania przestępstw korupcyjnych. Na koniec zostały omówione unormowa- nia prawne związane z celem i zakresem działania kontroli skarbowej, przedstawiono system organów kontroli skarbowej oraz jednostki or- ganizacyjne kontroli skarbowej. W rozdziale II wyodrębniono z ustawy o kontroli skarbowej nie- jawne i bezpośrednie instrumenty prawne wykorzystywane w celu ujawniania i zapobiegania korupcji przez wywiad skarbowy, do któ- rych należą, poddane szczegółowej analizie: 21 Wstęp 1) czynności operacyjno-rozpoznawcze, 2) kontrola operacyjna, 3) pozyskiwanie danych telekomunikacyjnych. W tym rozdziale zostały również omówione podstawy funkcjo- nowania i przedmiotowy zakres działania wywiadu skarbowego oraz zasady współdziałania tej formacji wywiadowczej, działającej w obrę- bie organów kontroli skarbowej z innymi instytucjami, co ma wpływ na ujawnianie przestępstw korupcyjnych oraz sposób przekazywa- nia informacji dotyczących tego typu przestępstw. Na koniec została omówiona problematyka legalności wykorzystywania materiału do- wodowego pozyskanego przez wywiad skarbowy w procesie karnym i postępowaniu kontrolnym, wartość dowodowa ustaleń operacyjnych oraz stanowisko sądów powszechnych w sprawie zgodności z prawem wykorzystywania dowodów pozyskanych przez tę instytucję wywia- dowczą. W rozdziale III zostały wyodrębnione i scharakteryzowane jawne i pośrednie instrumenty prawne służące ujawnianiu korupcji przez pracowników kontroli skarbowej. W tym celu omówiono ustawowe uprawnienia inspektorów i pracowników kontroli skarbowej zwią- zane z ujawnianiem przestępstw korupcyjnych, zasady dostępu do informacji mogących wpłynąć na ujawnienie przestępstw korupcyj- nych oraz istota tajemnicy skarbowej. Szczegółowej analizie poddano również obowiązujące uprawnienia organów kontroli skarbowej do przeprowadzania kontroli oświadczeń majątkowych, z opisem trybu przeprowadzania tego typu kontroli i roli w ujawnianiu przestępstw korupcyjnych. Na zakończenie rozdziału autor rozważa prawdopodo- bieństwo wpływu prowadzonych postępowań kontrolnych w zakresie nieujawnionych źródeł przychodów na możliwość ujawnienia prze- stępstw korupcyjnych. Zawartość rozdziału IV skupiła się wokół analizy instrumentów prawnych przyczyniających się do zwalczania korupcji wewnątrz kontroli skarbowej. W tym celu opisano problematykę występowa- nia korupcji wewnątrz jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej oraz istniejące instrumenty prawne w postaci kontroli hie-rarchicznej oraz wewnętrznej, służące między innymi walce z korupcją (kontrola wewnętrzna, audyt wewnętrzny, kontrola zarządcza). Nie sposób było przy tym pominąć opisu zasad etycznych obowiązujących w kontro- li skarbowej, jak i służbie cywilnej, której częścią jest administracja skarbowa. Rozdział kończą rozważania na temat wpływu profilaktyk 22 Wstęp i antykorupcyjnej na zapobieganie popełniania urzędniczych prze- stępstw korupcyjnych. Rozdział V poświęcono zapobieganiu i ujawnianiu przestępstw korupcyjnych przez organy kontroli skarbowej w latach 2006–2010, w świetle przeprowadzonych badań empirycznych w ramach uzy- skanego grantu badawczego. Przedstawiono uwagi metodologiczne dotyczące przeprowadzonych badań, jak i ich wyniki oraz dokonano interpretacji i oceny wyników zrealizowanych przez autora badań. Na- leży podkreślić, że badania w tym zakresie przeprowadzono metodą kompletną, obejmując nimi wszystkie istniejące jednostki organizacyj- ne kontroli skarbowej. Celem badań było zaś zobrazowanie faktycznej roli organów kontroli skarbowej w zakresie zapobiegania i ujawniania urzędniczych przestępstw korupcyjnych w administracji skarbowej. Rozdział I Uwagi wprowadzające 1. Zjawisko korupcji 1.1. Definicja korupcji Zjawisko korupcji istnieje od zarania dziejów, nie ma społeczeń- stwa wolnego od tego problemu9. Pierwszym dowodem świadczącym o występowaniu przekupstwa jest prawdopodobnie dokument pocho- dzący z Asyrii sprzed prawie 5400 lat, natomiast dwa tysiące lat temu minister króla indyjskiego Kautila napisał prawdopodobnie pierwszą książkę na temat korupcji Arthastrastra10. W starożytności sformuło- wano zakaz łamania prawa i brania łapówek, a w Grecji przekupiony członek kolegium sędziowskiego oraz korumpujący byli skazywani na karę śmierci11. Innym przykładem może być historia z życia po- litycznego Rzymu, gdzie po zamordowaniu jednego z cesarzy armia oświadczyła, że odda władzę temu, kto zapłaci najwięcej, na co jeden z najbogatszych senatorów Dudius Julianus złożył ofertę korupcyjną i, opierając się na sile armii, zdobył tytuł cesarza Rzymu12. W Starym Testamencie postulowano zakaz łamania prawa i stronniczości oraz 9 Zob. T.J.F. Bishop, F.E. Hydoski, Odporność korporacji. Zarządzanie ryzykiem nadużyć korupcji, Warszawa 2010, s. 33. 10 Zob. T.G. Grosse, Działania antykorupcyjne w państwach członkowskich OECD, Florencja 2000, s. 3; za V. Tanzi, Corruption around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures, IMF Working Paper 1998, t. 45. 11 Zob. Z. Dobrowolski, Korupcja w państwie. Przyczyny, skutki, kierunki przeciw- działania, Sulechów 2005, s. 7. 12 Zob. J. Hołówka, Etyka w działaniu, Warszawa 2001, s. 264–268. 2 Rozdział I. Uwagi wprowadzające brania łapówek z uwagi na to, że łapówka zaślepia oczy mądrych i znie- kształca sprawy tych, którzy mają słuszność13. Pojęcie korupcji było stosowane przez takich filozofów, jak Platon, Arystoteles, Machiavelli i Monteskiusz, którzy odnosili to zjawisko do kondycji moralnej społeczeństwa jako ogółu, a nie do działań jed- nostek14. Korupcja jest niewątpliwie terminem międzynarodowego języka prawnego, jako że używany jest on powszechnie w odnoszących się do zjawiska korupcji konwencjach międzynarodowych, jak i usta- wodawstwie karnym większości państw15. Łacińskie słowo corruptio oznacza zepsucie, uwiedzenie, przewrotność16. Korupcję definiowano jako przyjmowanie lub żądanie przez pracownika instytucji państwo- wych czy społecznych korzyści majątkowej lub osobistej w zamian za wykonanie czynności urzędowej lub za naruszenie prawa17. Określano ją również jako demoralizację urzędników instytucji państwowych lub społecznych objawiającą się łapownictwem i przekupnością18. Korupcję ujmuje się też jako branie (sprzedajność), dawanie łapó- wek (przekupstwo), występujące w związku z pełnieniem czynności przez funkcjonariusza publicznego lub osobę powołaną do pełnienia funkcji publicznej19. Jest też z pewnością rodzajem patologii społecznej i instytucjonalnej, której cechami są internacjonalizacja, przekracza- nie granic kulturowych, ideologicznych, państwowych oraz rozbudo- wa obszarów oddziaływania20. Model korupcji można przedstawić w następującym schemacie: korupcja = monopol + dyskrecja – odpowiedzialność21. 13 Zob. Pismo Święte Starego i Nowego Testamentu, Warszawa 1975. 14 Zob. A.Z. Kamiński, B. Kamiński, Korupcja rządów. Państwa postkomunistyczne wobec globalizacji, Warszawa 2004, s. 15. 15 Zob. C. Nowak, Korupcja w polskim prawie karnym na tle uregulowań między- narodowych, Warszawa 2008, s. 1; W. Jasiński, Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych. Przeciwdziałanie korupcji i praniu pieniędzy, Warszawa 2012, s. 15. 16 Zob. Słownik łacińsko-polski, Warszawa 1976, s. 130. 17 Słownik wyrazów obcych, Warszawa 1971, s. 394. 18 Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, s. 415. 19 Mała Encyklopedia Prawa, Warszawa 1980, s. 272. 20 Zob. M. Jarosz, Władza. Przywileje. Korupcja, Warszawa, 2004, s. 202. 21 Zob. R. Klitgaard, Combating Corruption and Promoting Ethics in the Public Ser- vice, www.oecd.org. 2 1. Zjawisko korupcji Typowymi cechami korupcji są22: – powszechność – od momentu wyodrębnienia sfery spraw publicz- nych korupcja występuje we wszystkich systemach politycznych i gospodarczych; – entropia – rozpowszechnianie się korupcji na dziedziny, które wcześniej nie były nią zainfekowane; – rynkowość – cena korupcyjnych transakcji jest wypadkową poda- ży i popytu na zawłaszczane zasoby publiczne; – interakcyjność – partnerami korupcyjnej transakcji są zawsze „dawcy” jakichś zasobów publicznych i ich „biorcy”; zazwyczaj kieruje nimi motywacja osiągnięcia maksymalnych osobistych ko- rzyści i wspólne dążenie do zminimalizowania ryzyka, że zawarta transakcja korupcyjna zostanie ujawniona. Niewątpliwie zjawisko korupcji w państwie jest oznaką słabości rządów, a przejawia się najczęściej w braku przejrzystości podejmowa- nych decyzji, w wysokich korzyściach, jakich miano oczekiwać, łamiąc formalne zasady działania instytucji, w połączeniu z brakiem hamul- ców etycznych, co prowadzi do rozkładu porządku politycznego23. Jak mawia Giovanni Sartori, wybitny włoski teoretyk polityki specjalizują- cy się w dziedzinie technik porównań systemów politycznych, ustrojów w przestrzeni geopolitycznej lub w przestrzeni historycznej: „Polityka nigdy nie była i przypuszczalnie nigdy nie będzie nieskalana, a korup- cja z pewnością nie jest czymś nowym. Ale zachłanność i korupcja osiągnęły obecnie poziom precedensu. W istocie rzeczy, korupcja po- lityczna doszła do punktu, gdzie zaczyna się korupcja polityki”24. W polskim systemie prawnym definicja legalna korupcji znajduje się w art. 1 ust. 3a, ustawy o CBA, zgodnie z którym korupcją jest czyn: 1) polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji; 22 Zob. A. Kojder, Korupcja i poczucie moralne Polaków (w:) J. Mariański (red.), Kondycja moralna społeczeństwa polskiego, Kraków 2002, s. 233–254. 23 Zob. A.Z. Kamiński, B. Kamiński, Korupcja rządów. Państwa postkomunistyczne wobec globalizacji, Warszawa 2004, s. 27–28. 24 Zob. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry Into Structures, Incen- tives and Outcomes, New York 1994, s. 145. 2 Rozdział I. Uwagi wprowadzające 2) polegający na żądaniu lub przyjmowaniu przez osobę pełniącą funk- cję publiczną, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależ- nych korzyści, dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji; 3) popełniany w toku działalności gospodarczej, obejmującej realiza- cję zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polega- jący na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu, bezpośrednio lub pośrednio, osobie kierującej jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującej w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub na rzecz jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie; 4) popełniany w toku działalności gospodarczej obejmującej realiza- cję zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polega- jący na żądaniu lub przyjmowaniu, bezpośrednio lub pośrednio, przez osobę kierującą jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującą w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści lub przyj- mowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zanie- chanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie. Należy podkreślić, że niewątpliwie istnieje cienka granica mię- dzy działaniami państwa w zakresie zwalczania korupcji a inwigilacją obywateli. Obowiązujący w polskim ustawodawstwie kształt definicji korupcji jest pokłosiem wyroku TK25, który orzekł o niezgodności art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA z art. 2, 20, 22, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 7 ust. 1 EKPC. Dodatkowo TK orzekł, że obowiązująca w poprzednim stanie prawnym definicja używała wyrażeń niejasnych znaczeniowo oraz na skutek wysłowienia uchybiającego wymogom logiki formalnej była niezgodna z zasadą poprawnej legislacji, która jest pośrednio wyrażona w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z uchyloną definicją „korupcją, w rozumieniu ustawy, jest obiecywanie, proponowanie, wręczanie, żądanie, przyjmowanie 25 Wyrok TK z dnia 23 czerwca 2009 r., K 54/07, OTK-A 2009, nr 6, poz. 86. 2 1. Zjawisko korupcji przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek nienależnej korzyści majątkowej, osobistej lub innej, dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowanie propozycji lub obietnicy takich korzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wy- konywaniu funkcji publicznej lub w toku działalności gospodarczej”. W ocenie TK objęcie działalności w sektorze prywatnym poję- ciem korupcji w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy o CBA, bez zawęże- nia tego określenia za pomocą przesłanek „szkodliwych społecznie odwzajemnień”, może naruszać korzystanie z wolności działalności gospodarczej w ujęciu art. 22 Konstytucji RP. Naruszenie to może na- stąpić bez należytego respektowania przesłanek jego dopuszczalności, wymienionych w art. 22 in fine oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto brak wskazanego wyżej zawężenia definicji korupcji prowadzi do niejednoznaczności w wyznaczeniu linii demarkacyjnej między dopuszczalnym (i społecznie nieszkodliwym) korzystaniem z wolności działalności gospodarczej a działalnością noszącą cechy „społecznie szkodliwych odwzajemnień” (i z tego powodu pozostającą w zasięgu penalizacji przewidzianej w art. 7 ust. 1 EKPC). W piśmiennictwie wyodrębnia się wspólne cechy większości dzia- łań korupcyjnych, tj.: – dokonywana między stronami korupcyjnego układu korzystna dla nich wymiana dóbr, usług lub innych świadczeń, która narusza przepisy prawa; – strony angażujące się w korupcyjną interakcję nawiązują między sobą porozumienie według zasady do, ut des (daję, abyś brał); – partnerami układu korupcyjnego, a więc „dawcą” i „biorcą”, kieru- je chęć osiągnięcia osobistych korzyści i dążenie do zminimalizo- wania ryzyka, na jakie się narażają w wypadku ujawnienia zawar- tego porozumienia, gdyż działania korupcyjne są zwykle utajoną transakcją, korzystną dla obu zaangażowanych w nią stron26. Najczęściej spotykane działania o charakterze korupcyjnym, w przypadku wystąpienia których organy kontroli skarbowej zobo- wiązane są zawiadomić stosowne organy ścigania, to: – przekupstwo (łapownictwo), – wykorzystywanie środków budżetowych i majątku publicznego do celów prywatnych lub czerpanie osobistych korzyści, 26 A. Kojder, Korupcja (w:) W. Kuczyński (red.), Księga Dziesięciolecia Polski Nie- podległej 1989–1999, Warszawa 2001, s. 1019. 2 Rozdział I. Uwagi wprowadzające – płatna protekcja, – handel wpływami, np. poparcie w wyborach lub finansowanie partii politycznej w zamian za zdobycie wpływów, – nieprawidłowości dotyczące zamówień publicznych, kontraktów, koncesji czy decyzji sądów, – uchylanie się przed obowiązkiem celnym, podatkowym itp., – świadome, niezgodne z prawem dysponowanie środkami z budże- tu państwa i majątkiem, który jest dobrem publicznym, – faworyzowanie, – nepotyzm, kumoterstwo27. Natomiast do grupy przestępstw urzędniczych, których zwal- czanie leży w gestii organów kontroli skarbowej, o których mowa w art. 228–231 k.k., możemy zaliczyć: – przyjęcie korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy w związku z pełnieniem funkcji publicznej, – przyjęcie korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy za zachowania stanowiące naruszenie przepisów prawa, – uzależnienie, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, wykona- nia czynności służbowej od otrzymania korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy lub żądanie takiej korzyści, – udzielenie albo obiecanie udzielenia korzyści majątkowej lub oso- bistej osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji, – podejmowanie się pośrednictwa w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę, – działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego przekra- czające uprawnienia lub powodujące niedopełnienie obowiązków. Korupcję urzędniczą, która funkcjonuje równolegle do korupcji gospodarczej i politycznej, definiuje się jako praktykę, w ramach której urzędnicy pobierają haracz od ludzi zwracających się do nich w spra- wach urzędowych. W piśmiennictwie wymienia się akty składające się na ten typ korupcji, tj. sprzedajność, polegającą na przyjmowaniu lub żądaniu korzyści w związku z pełnionymi funkcjami, oraz przekup- stwo, czyli wręczanie, obiecywanie takich korzyści28. Klasycznym przykładem korupcji „na urzędzie” są praktyki stoso- wane w administracji japońskiej. Urzędnicy mają w tym kraju trady- 27 Zob. Raport: Co to jest korupcja, www.antykorupcja.gov.pl. 28 M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Warszawa 2010, s. 222. 30 1. Zjawisko korupcji cyjnie bardzo silną pozycję oraz wpływ na funkcjonowanie gospodar- ki. Powszechnie uważa się, że są oni najważniejszymi twórcami cudu gospodarczego, między innymi przez umiejętne wspieranie rozwoju rodzimej przedsiębiorczości. Urzędnicy japońscy monopolizują decyzje w sprawie polityki fiskalnej, gospodarczej, w zakresie dystrybucji fun- duszy oraz dotacji państwowych, wprowadzając wyłączność na dostęp do informacji. Udzielają także licencji i koncesji w ponad stu dziedzi- nach działalności ekonomicznej. Nic więc dziwnego, że od dziesięcioleci kształtują się bliskie kontakty między światem biznesu a urzędnikami. W 1998 r. dwóch urzędników Ministerstwa Finansów Japonii zo- stało podejrzanych o ukrywanie rezultatów kontroli przeprowadzonych w czterech bankach w zamian za „gościnność”, polegającą na wspól- nej grze w golfa, drogich kolacjach w restauracjach oraz wycieczkach do kasyn w Las Vegas. Nieprawidłowości funkcjonowania niektórych banków japońskich stały się, jak wiadomo, jedną z głównych przyczyn kryzysu gospodarczego „kraju kwitnącej wiśni” pod koniec dekady lat 90. XX w. Jednocześnie funkcjonuje równie silnie korupcyjna tradycja przechodzenia urzędników japońskich na wcześniejszą emeryturę oraz obejmowania przez nich intratnych stanowisk w przedsiębiorstwach prywatnych. Ocenia się, że w Japonii ok. 7 tys. byłych urzędników pracuje w sektorze prywatnym. W nomenklaturze japońskiej określa się to mianem amakudari, co oznacza „zejście z niebios”. Dzięki takim urzędnikom firmy japońskie otrzymują bez przetargu intratne zamó- wienia rządowe, informacje dotyczące szykującej się „niespodziewanej” kontroli finansowej, a stojące na skraju bankructwa przedsiębiorstwa dostają zastrzyk dotacji lub pożyczek państwowych. Po serii afer korupcyjnych dopiero w ostatnim czasie wprowa- dzono w Japonii zakaz przyjmowania pracy przez byłych urzędników państwowych w przedsiębiorstwach prywatnych współpracujących z rządem, wkrótce po opuszczeniu przez nich urzędu29. Zjawisko korupcji można rozpatrywać wyłącznie przez pryzmat jej szkodliwości zarówno w aspekcie instytucji uczestniczącej w tym niechlubnym zjawisku, jak i w kontekście całego państwa i społeczeń- stwa. Korupcja obniża ogólny dobrobyt społeczeństwa30, o czym może świadczyć między innymi to, że: 29 D. Hałasa, Tęsknota za zejściem z niebios, Rzeczpospolita z 27 lutego 1998 r. 30 D.J. Gould, J. Amaro-Reyes, The Effects of Corruption on Administrative Per- formance: Illustration from Developing Countries, Publikacje Pracowników Banku Światowego nr 580, Zarządzanie i Rozwój 1983, nr 7. 31 Rozdział I. Uwagi wprowadzające – akt korupcji zwiastuje klęskę celów, do jakich dąży rząd, np. ko- rupcja przy rozdziale stanowisk prowadzi do niewydajności i mar- notrawstwa; – korupcja degeneruje środowisko, w którym działają prywatne przedsiębiorstwa, prowadząc bądź do szybkiego i nadmiernego inkasowania zysków w sytuacji niepewności, bądź do zaniechania inwestowania w firmę; – korupcja podnosi koszty administracji, podatnik jest „zmuszony” praktykować łapownictwo, czego rezultatem jest płacenie za tę samą usługę kilkakrotnie; – jeżeli korupcja przybiera postać udziału w zysku, zmniejsza to ilość środków dostępnych na cele publiczne; – korupcja wywiera negatywny wpływ na cały aparat administra- cyjny, niszcząc odwagę do utrzymywania wysokiego standardu uczciwości; – przekonanie społeczeństwa o skorumpowaniu rządów powoduje spadek szacunku dla legalnej władzy i w rezultacie odbiera rządowi legitymację do sprawowania władzy; – jeśli czołowi politycy oraz wyżsi rangą urzędnicy państwowi uwa- żani są powszechnie za skorumpowanych, obywatele nie widzą powodu, aby „pomóc” samym sobie; – przeszkodą dla postępu była zawsze niechęć na szczeblu politycz- nym do podejmowania niepopularnych decyzji; – korupcja prowadzi do znacznych strat w produktywności, ponie- waż czas i energia poświęcane są na poszukiwanie koneksji, aby przechytrzyć system, a nie na poprawienie pozycji i obiektywne wzmocnienie swojej oferty; – korupcja jako zinstytucjonalizowana niesprawiedliwość wywołu- je posądzenia i niesłuszne oskarżenia, za pomocą których nawet uczciwi politycy mogą stać się szantażowani; – najbardziej powszechna forma korupcji w niektórych krajach, okre- ślana jako „szybkie pieniądze” czy też „smarowanie”, sprawia, że decyzje podejmuje się w imię pieniądza, a nie dobra człowieka31. Prowadząc badania dotyczące zjawiska korupcji, nie sposób nie dostrzec celu przyświecającego badaczom, jakim jest uwolnienie spo- 31 Zob. J. Pope (red.), Rzetelność życia publicznego – podręcznik procedur antykorup- cyjnych, Warszawa 2000, s. 39–40; za: D. Bayley, The Effects of Corruption in a Developing Nation, The Western Political Quarterly, Utah 1996, s. 725 i n. 32 1. Zjawisko korupcji łeczeństw od tego zjawiska przez jego zmarginalizowanie. Im większa będzie transparentność struktur organizacyjnych w państwie, sku- teczna egzekucja odpowiedzialności za popełnione przestępstwa ko- rupcyjne32, uproszczone procedury administracyjne, w tym dotyczące postępowań kontrolnych instytucji kontrolujących w państwie, tym mniejsze prawdopodobieństwo pojawiania się zjawisk korupcyjnych. Natomiast zawiłość, niejasność, nieprecyzyjność prawa podatkowego zdecydowanie jest czynnikiem zwiększającym prawdopodobieństwo uaktywniania się coraz to nowych zjawisk korupcyjnych. 1.2. Działania antykorupcyjne Celem propagowania działań antykorupcyjnych wprowadzanych przez rządy państw na całym świecie jest wyeliminowanie problemu zjawiska korupcji z życia publicznego. Strategie antykorupcyjne mają za zadanie spełniać trzy podstawowe funkcje, tj.: rozpoznanie zjawisk korupcyjnych w danym obszarze, zapobieganie ich rozpowszechnianiu oraz zwalczanie. Najlepszym przykładem działań antykorupcyjnych jest zmniejszenie interwencjonizmu państwa w obszarze działalności gospodarczej. Mniej zależności na linii gospodarki wolnorynkowej i aparatu państwowego bezsprzecznie wpływa na zmniejszenie poten- cjalnego zagrożenia w występowaniu przestępstw korupcyjnych. Żelaznym fundamentem dla zwalczania zjawiska korupcji jest Kodeks etyki Lorda Nolana33, który powstał jako efekt prac Komisji do spraw Norm w Życiu Publicznym, powołanej w Wielkiej Brytanii, w październiku 1994 r., a który zawiera siedem podstawowych za- sad, podkreślających konieczność sprostania wysokim standardom etycznym przez sprawujących funkcje publiczne urzędników. Zasady te to: – zasada bezstronności, która wprowadza zalecenie dla sprawują- cych funkcje publiczne, by w trakcie podejmowania decyzji kie- 32 Jednym z najistotniejszych środków powstrzymujących od popełniania prze- stępstw jest nie okrucieństwo kar, lecz ich nieuchronność – czujność władz i ta surowość nieugiętego sędziego, która tylko wtedy stanie się pożyteczną cnotą, gdy towarzyszyć jej będzie łagodność ustawodawstwa; za: C. Beccaria, O przestępstwach i karach, Warszawa 1959. 33 Zob. M. Opaliński, Europejskie standardy dobrej administracji, www.etykabizne- su.com.pl/pps/10122010.pps. 33 Rozdział I. Uwagi wprowadzające rowali się jedynie dobrem publicznym, a nie chęcią odniesienia korzyści finansowych dla siebie, krewnych czy przyjaciół; – zasada niezawisłości, która głosi, że osoby sprawujące funkcje pub- liczne nie powinny stawiać się w sytuacji jakiejkolwiek zależności od osób trzecich lub organizacji, które mogłyby wywierać istotny wpływ na sposób sprawowania funkcji publicznej; – zasada obiektywizmu, która zakłada, że w trakcie wypełniania funkcji publicznych, takich jak obsadzanie stanowisk publicznych, zawieranie kontraktów, rekomendowanie osób do nagród i innych korzyści, sprawujący funkcje publiczne powinni kierować się kry- teriami merytorycznymi; – zasada odpowiedzialności, która nakłada na sprawujących funkcje publiczne obowiązek odpowiedzialności przed społeczeństwem za swoje decyzje i działania; osoby pełniące funkcje publiczne powin- ny poddać się także wszelkim procedurom kontrolnym odpowied- nim dla ich stanowisk; – zasada jawności, która oznacza, że sprawujący funkcje publiczne powinni podejmować decyzje i działania tak jawnie, jak to jest tylko możliwe, powinni też podawać uzasadnienie swoich decyzji i ograniczać przepływ informacji tylko wtedy, gdy wyraźnie wy- maga tego interes społeczny; – zasada uczciwości, która postuluje, by sprawujący funkcje pub- liczne deklarowali wszelkie prywatne korzyści związane z zajmo- wanym stanowiskiem i zażegnywali wszelkie wynikłe konflikty w sposób chroniący dobro społeczne; – zasada przywództwa, która ustala, że pełniący funkcje publiczne powinni promować i wspierać realizację wymienionych zasad, zaczynając od siebie i dając przykład innym34. Do najczęściej spotykanych form przeciwdziałania korupcji w ad- ministracji publicznej można zaliczyć: – brak możliwości używania przez urzędników stanowiska służbo- wego do czerpania prywatnych korzyści oraz konieczność zawie- szenia wszelkich prywatnych interesów finansowych, które mogą w jakikolwiek sposób stać w sprzeczności z ich służbą; – deklarowanie przez urzędników ich stanu majątkowego przez składanie oświadczeń majątkowych, ograniczenie przyjmowania 34 Zob. też J. Pope (red.), Rzetelność życia publicznego..., s. 60. 34
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawne_instrumenty_zapobiegania_i_zwalczania_korupcji_przez_kontrole_skarbowa-ebookRO/p114515i191117" target="_blank" title="Prawne instrumenty zapobiegania i zwalczania korupcji przez kontrolę skarbową [Andrzej Melezini] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawne instrumenty zapobiegania i zwalczania korupcji przez kontrolę skarbową [Andrzej Melezini] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>