Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_zwiazkach_metropolitalnych__Komentarz-ebook/p02035150i020
Timestamp: 2019-01-20 21:24:55
Legal References Found: art. 8
 Art. 1
 art. 1
 art. 64
 art. 65
 Art. 1
 art. 5
 art. 64
 art. 65
 Art. 1
 art. 4
 art. 9
 art. 11
 art. 5
 Art. 2
 art. 3
 art. 1
 art. 1
 Art. 2
 Art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 16
 art. 165
 art. 2
 Art. 2
 art. 12
 art. 12
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 6
 art. 79
 art. 2
 Art. 3
 art. 98
 art. 2
 art. 2
 art. 23
 art. 2
 art. 2
 Art. 3
 art. 2
 Art. 3
 art. 13
 art. 3
 art. 16
 art. 25
 art. 31
 art. 34
 art. 37

Document Content:
Ustawa o związkach metropolitalnych. Komentarz [Jakub H. Szlachetko, Tomasz Bąkowski, Rafał Gajewski] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Jakub H. Szlachetko, Tomasz Bąkowski, Rafał Gajewski Liczba stron:
ISBN: 978-83-8092-515-1 Data wydania: 2017-09-14
ustawa o związkach metropolitalnych Komentarz redakcja naukowa Tomasz Bąkowski Tomasz Bąkowski, Rafał Gajewski Jakub Szlachetko, Karol Ważny KOMENTARZE PRAKTYCZNE WARSZAWA 2016 Stan prawny na 15 maja 2016 r. Recenzent Prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Joanna Cybulska Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN: 978-83-264-8988-4 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz skrótów .............................................................................. Wstęp ............................................................................................. Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych ............................................................................ Rozdział 1. Przepisy ogólne ....................................................... Rozdział 2. Tworzenie związków metropolitalnych ................. Rozdział 3. Zakres działania związku metropolitalnego i jego zadania ........................................................................................ Rozdział 4. Władze związku metropolitalnego ......................... 7 11 15 17 32 60 79 Rozdział 5. Mienie związku metropolitalnego .......................... 139 Rozdział 6. Finanse związku metropolitalnego ........................ 151 Rozdział 7. Zmiany w przepisach obowiązujących ................... 178 Rozdział 8. Przepis końcowy ...................................................... 252 Wykaz źródeł prawa ...................................................................... 253 Autorzy ........................................................................................... 265 5 Akty prawne Konstytucja RP – k.c. k.p.a. KPZK p.prok. p.s. p.u.s.w. – – – – – – WYKAZ SKRÓTÓW Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy‐ wilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę‐ powania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) uchwała Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (M.P. z 2012 r. poz. 252) ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o pro‐ kuraturze (Dz. U. poz. 177) ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o sto‐ warzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 358 z późn. zm.) 7 Wykaz skrótów u.d.i.p. u.d.j.s.t. u.d.p. u.g.b.h.RP u.f.p. u.g.k. u.k.s.e. u.o.m. u.o.p. u.P u.p.o.l. u.p.s. 8 – – – – – – – – – – – – ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 198 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach pub‐ licznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczę‐ ciach państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach pub‐ licznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 790 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 38 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 161 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 849 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) u.p.sam. u.PSP u.p.t.z. u.p.z.p. u.RDS u.r.i.o. u.SC u.SG u.s.g. u.s.p. u.s.w. u.w.m.p.s. – – – – – – – – – – – – Wykaz skrótów ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1440 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i za‐ gospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu spo‐ łecznego (Dz. U. poz. 1240) ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regional‐ nych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 990 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie po‐ wiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1605 z późn. zm.) 9 Wykaz skrótów u.z.f.n. u.z.m. u.z.p.p.r. u.z.r.r.z. – – – – ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach fi‐ nansowania nauki (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1620 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1890) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach pro‐ wadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 383 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zastawie rejes‐ trowym i rejestrze zastawów (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 297) Czasopisma – – – – – – – – – – – – Finanse Komunalne Państwo i Prawo Samorząd Terytorialny Główny Urząd Statystyczny Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny podatek dochodowy od osób fizycznych regionalna izba obrachunkowa Rzeczpospolita Polska Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny wojewódzki sąd administracyjny FK PiP ST Inne GUS NIK NSA PIT RIO RP SN TK WSA 10 WSTĘP W dniu 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa o związkach metropo‐ litalnych (oznaczana dalej skrótem „u.z.m.”). Powodem jej uchwalenia była zdiagnozowana przez praktykę i doktrynę konieczność uzupełnie‐ nia obecnej struktury aparatu administracji publicznej w jej samorzą‐ dowej sferze o elementy – podmioty zdolne do skutecznego i efektyw‐ nego zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gmin, połączo‐ nych faktycznie w jeden organizm z sąsiednimi jednostkami samorządu terytorialnego poprzez splot wzajemnych zależności, wynikających z po‐ wiązań funkcjonalnych, społecznych, gospodarczych i kulturowych. Ujawniające się na tym tle zbiorowe potrzeby mieszkańców wychodzą poza dotychczasowy ustawowy zakres działania jednostek samorządu terytorialnego. Zaspokajanie tychże potrzeb należy zaliczyć do zadań publicznych o ponadgminnym charakterze. Zadania te określa się m.in. mianem zadań metropolitalnych. Z doświadczeń ostatniego piętnasto‐ lecia, tj. czasu liczonego od utworzenia jednostek samorządu terytorial‐ nego na szczeblu powiatowym i powołania samorządu terytorialnego na poziomie województwa, wynika, że obecne rozwiązania nie przynoszą w sferze realizacji zadań metropolitalnych oczekiwanych efektów. Prze‐ widziane w dotychczasowym porządku prawnym konstrukcje porozu‐ mień komunalnych oraz związków jednostek samorządu terytorialnego okazują się w praktyce niewystarczającym instrumentarium prawno-or‐ ganizacyjnym. 11 Wstęp O potrzebie wprowadzenia rozwiązań umożliwiających realizację zadań metropolitalnych świadczą próby fragmentarycznych regulacji w tym zakresie, czego przykładem mogą być związki Zintegrowanych Inwes‐ tycji Terytorialnych, uregulowane w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o za‐ sadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowa‐ nych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 217 z późn. zm.), czy też obszary funkcjonalne, o których mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: „u.p.z.p.”). Pomimo pilnej potrzeby wprowadzenia prawnej regulacji obejmującej względnie całościowo problematykę metropolitalną, wszystko wskazuje na to, że faktyczne działanie komentowanej ustawy mające na celu utwo‐ rzenie i funkcjonowanie związków metropolitalnych zostanie przesu‐ nięte w czasie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 8 ust. 2 komentowanej ustawy, związek metropolitalny jest tworzony z dniem 1 lipca. Datę tę poprzedza jeszcze jeden ustawowy termin. Mianowicie, nie później niż 30 kwietnia danego roku powinno zostać wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie utworzenia związku metropolitalnego. Oznacza to, że bez dokonania stosownych zmian ustawowych, utworzenie związków metropolitalnych jeszcze w roku 2016 r. nie będzie możliwe. W tych okolicznościach korekty dotyczące ustawowych terminów, umożliwia‐ jących w stosunkowo nieodległym czasie powołanie do życia struktur zdolnych do realizacji zadań metropolitalnych, należałoby uznać za uza‐ sadnione. Odroczenie utworzenia związków metropolitalnych prowadzi bowiem do pogarszania społeczno-gospodarczej kondycji jednostek sa‐ morządu terytorialnego, predystynowanych do uczestnictwa w związku metropolitalnym. To z kolei przekłada się bezpośrednio na sytuację mieszkańców tych jednostek, czy też przedsiębiorców prowadzących na tym obszarze działalność gospodarczą. Niezależnie od dalszych losów u.z.m., zasadne wydaje się omówienie i przybliżenie przewidzianych w niej regulacji, zarówno z perspektywy jej stosowania w brzmieniu obecnym, jak i z punktu widzenia ewentual‐ nych modyfikacji (których można się spodziewać z wspomnianych wy‐ 12 żej powodów), tym bardziej że – zdaniem autorów niniejszego komen‐ tarza – przynajmniej niektóre z przewidzianych rozwiązań budzą uza‐ sadnione wątpliwości i zastrzeżenia dające podstawy do wprowadzenia pewnych retuszy. Wstęp Tomasz Bąkowski 13 USTAWA z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1890) 15 ROZDZIAŁ 1 Przepisy ogólne Art. 1. 1. Związek metropolitalny jest zrzeszeniem jednostek samorządu terytorialnego położonych w danym obszarze metropo‐ litalnym. 2. W skład związku metropolitalnego wchodzą: 1) gminy położone w granicach obszaru metropolitalnego; 2) powiaty, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina po‐ łożona w granicach obszaru metropolitalnego. 1. Przepisy art. 1 określają przedmiot regulacji niniejszej ustawy. Obejmuje on związki metropolitalne, zasady i tryb ich tworzenia, organizację, za‐ kres i sposoby ich działania. Status i charakter prawny związku metro‐ politalnego daje podstawy do uznania go za szczególny rodzaj związku jednostek samorządu terytorialnego przewidzianego w art. 64–73b usta‐ wy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (oznaczanej dalej skrótem „u.s.g.”) oraz w art. 65–72c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (oznaczanej dalej skrótem „u.s.p.”). To me‐ rytoryczne odniesienie do rozwiązań przyjętych w powołanych powyżej aktach potwierdzają kolejne przepisy u.z.m. Pełne określenie pojęcia związku metropolitalnego wymaga wyjaśnienia użytego w komentowa‐ nym artykule zwrotu „obszar metropolitalny”, którego definicja została Tomasz Bąkowski 17 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne zawarta w art. 5 u.z.m. (szerzej o pojęciu obszaru metropolitalnego zob. komentarz do tego artykułu). 2. Oprócz ustrojowego podobieństwa związków metropolitalnych do związków jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 64–73b u.s.g. i art. 65–72c u.s.p., należy wskazać również na po‐ dobieństwo celu, w jakim oba rodzaje związków mogą być powoływane. Z perspektywy usankcjonowanego prawem współdziałania jednostek samorządu terytorialnego można bowiem wyróżnić dwie zasadnicze formy tego zjawiska: 1) współdziałanie w zakresie wykonywania zadań publicznych, przybierające postać związków jednostek samorządu tery‐ torialnego bądź porozumień pomiędzy tymi jednostkami; 2) współdzia‐ łanie w celu obrony wspólnych interesów oraz wspierania idei samo‐ rządu terytorialnego, realizowane w ramach struktur stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Szczególnego rodzaju dopełnieniem powyższych form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego są, uregulowane w przepisach wspomnianej we Wstępie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach rea‐ lizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w per‐ spektywie finansowej 2014–2020, związki Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, które mogą przybierać postać stowarzyszeń lub związ‐ ków międzygminnych, o których mowa w u.s.g. Z punktu widzenia przedmiotu działania związki metropolitalne są za‐ tem szczególnym typem związków jednostek samorządu terytorialnego. 3. W ustępie drugim komentowanego artykułu został określony skład pod‐ miotowy związku metropolitalnego. Brzmienie tego przepisu skłania do zadania co najmniej dwóch pytań i próby udzielenia na nie odpowiedzi. Po pierwsze, czy jednostki samorządu terytorialnego wchodzące w skład związku metropolitalnego muszą pochodzić z tego samego wojewódz‐ twa? Po drugie, jak należy rozumieć udział powiatu w związku metro‐ politalnym, z uwagi na uczestnictwo w tym związku co najmniej jednej 18 Tomasz Bąkowski Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 gminy położonej na jego obszarze? Należy zaznaczyć, że uregulowania u.z.m. nie dają bezpośredniej odpowiedzi na tak postawione pytania. Odnosząc się do pierwszej wątpliwości, wypadałoby dopuścić choćby teoretyczną możliwość przynależności do związku metropolitalnego gmin lub powiatów z różnych województw. Biorąc pod uwagę w szcze‐ gólności przepisy art. 4 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 8 u.z.m. należy sądzić, że zamierzeniem ustawodawcy było umożliwienie zrzeszania w związki metropolitalne jednostek samorządu terytorialnego położo‐ nych na obszarze jednego województwa. Z drugiej jednak strony nie można wykluczyć istnienia „silnych powiązań funkcjonalnych”, w ro‐ zumieniu art. 5 u.z.m., jednostki pochodzącej z sąsiedniego wojewódz‐ twa, uzasadniających włączenie jej do obszaru metropolitalnego two‐ rzonego na zasadach i w trybie określonym przepisami rozdziału 2 ko‐ mentowanej ustawy. Mając na względzie znikome prawdopodobieństwo takiego rozwiązania, wypada jednak odnotować, że wśród uwarunko‐ wań, jakie według ustawodawcy powinien spełniać obszar metropoli‐ talny, brak jest wskazań co do tego czy w obszarze tym mają być położone jednostki samorządu terytorialnego z tego samego województwa. Kolejna z podniesionych wątpliwości wymaga właściwej interpretacji ust. 2 pkt 2 komentowanego artykułu. Jego niejasne brzmienie może bowiem prowadzić do dwóch różnych wniosków. Chodzi o to, czy po‐ jęcie „powiatu” wchodzącego w skład związku metropolitalnego ze względu na położenie, w granicach obszaru metropolitalnego co naj‐ mniej jednej gminy leżącej na jego obszarze, należy rozumieć w sensie instytucjonalnym czy terytorialnym. Jeśli związek metropolitalny ma się mieścić w granicach obszaru metropolitalnego, to wówczas należałoby optować za pierwszą alternatywą. Jednakże przyjęcie takiego rozumienia powoduje, że zadania składające się na zakres działania związku metro‐ politalnego na obszarze powiatu będą realizowane w dwóch porządkach: 1) w porządku właściwym dla związku metropolitalnego w stosunku do gminy (gmin) będącej częścią obszaru powiatu i samego powiatu 2) w porządku pierwotnym określonym kompetencjami przewidzianymi w przepisach prawa materialnego, w odniesieniu do gmin położonych Tomasz Bąkowski 19 Art. 2 Rozdział 1. Przepisy ogólne w granicach tego powiatu, ale poza granicami obszaru metropolitalnego. Taki stan, jak należy przypuszczać, może doprowadzić do dezintegracji powiatu jako jednostki podziału terytorialnego państwa, tracąc walory wymienione w art. 3 ust. 3 u.s.p., warunkujące terytorialne ukształto‐ wanie powiatu. Zgodnie z tym przepisem: „Ustalenie granic powiatu następuje poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład powiatu, a zmiana jego granic dokonywana jest w sposób zapewniający powiatowi terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i prze‐ strzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych”1. Trzeba jednak zauważyć, że traktowanie „powiatu” wchodzącego w skład związku metropolitalnego ze względu na położenie, w granicach obszaru metropolitalnego co najmniej jednej gminy w sensie terytorial‐ nym, oznaczałoby automatyczną inkorporację wszystkich pozostałych gmin do struktur związku, co z kolei pozostawałoby w sprzeczności z in‐ tencją, z jaką ustawodawca sformułował brzmienie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.z.m. Stąd też, mimo że instytucjonalne rozumienie powiatu w kon‐ tekście omawianego przepisu wiąże się ze wskazanymi powyżej niebez‐ pieczeństwami, to jednak ono właśnie wydaje się rozumieniem popraw‐ nym. Stopień niejasności przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 u.z.m. nie daje jednak podstaw do jego konwalidacji w drodze wykładni celowościowej, funk‐ cjonalnej czy systemowej. W tym przypadku wskazana powyżej termi‐ nologiczna nieścisłość, naruszająca zasady prawidłowej legislacji, wy‐ maga niezwłocznej interwencji ustawodawcy. Art. 2. 1. Związek metropolitalny wykonuje zadania publicz‐ ne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. 2. Związek metropolitalny ma osobowość prawną. 1 Na temat gradacji ważności przesłanek wymienionych w tym przepisie zob. B. Dolnicki (w:) B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2007, s. 39. 20 Tomasz Bąkowski Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 2 3. Samodzielność związku metropolitalnego podlega ochronie sądo‐ wej. 1. Brzmienie art. 2 u.z.m. jest wzorowane na przepisach art. 2 u.s.g. i art. 2 u.s.p. Uzasadnia ono tezę, według której prawnoustrojowy status związ‐ ku metropolitalnego odpowiada prawnoustrojowemu statusowi pod‐ miotów uczestniczących w tym związku. Powyższe rozwiązanie jest szczególnie istotne z perspektywy wykonywania zadań publicznych. Trzeba bowiem pamiętać, że głównym celem komentowanej ustawy jest wprowadzenie do obowiązującego porządku prawnego instrumentów dających możliwość usprawnienia realizacji niektórych zadań publicz‐ nych, powierzonych pierwotnie do wykonania gminom i powiatom, oraz podwyższenia poziomu jakości rezultatów, osiąganych poprzez wy‐ konywanie tychże zadań. Instytucja związku metropolitalnego powinna być zatem postrzegana jako struktura, która z uwagi na swoje zasoby oraz organizacyjny i terytorialny potencjał będzie wykorzystywana w ce‐ lu usprawnienia realizacji zadań publicznych i podwyższenia poziomu jakości osiąganych rezultatów. 2. Przymioty związku metropolitalnego, o których mowa w art. 2 u.z.m., a ściślej rzecz ujmując: osobowość prawna oraz sądowa ochrona samo‐ dzielności, zrównujące go w tym zakresie z gminą, powiatem i woje‐ wództwem, w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego posia‐ dają, oprócz gwarancji ustawowej, również gwarancje wynikające z norm konstytucyjnych zawartych w art. 16 i w art. 165 Konstytucji RP. Udział gmin i powiatów w związku metropolitalnym daje podstawy do uznania, że również i sam związek zostaje w tym samym stopniu co jed‐ nostki go tworzące objęty powyższymi konstytucyjnymi gwarancjami. Za takim poglądem zdają się przemawiać zarówno cel, jak i funkcje związku. Z uwagi na zbieżność uregulowań art. 2 u.z.m. z przywołanymi powyżej przepisami u.s.g. i u.s.p., zasadne jest w tym względzie, chociażby frag‐ mentaryczne, odwołanie się do bogatego dorobku doktryny i orzecznic‐ twa sądowego podejmujących problematykę osobowości prawnej jed‐ Tomasz Bąkowski 21 Art. 2 Rozdział 1. Przepisy ogólne nostek samorządu terytorialnego, ich samodzielności oraz sądowej ochrony. 3. Wykonywanie przez związek metropolitalny zadań publicznych w imie‐ niu własnym i na własną odpowiedzialność jest wyrazem samodzielności związku. W literaturze wskazuje się na wieloaspektowość samodzielno‐ ści jednostek samorządu terytorialnego2. Omawiany przepis odnosi się do tzw. samodzielności zadaniowo-kompetencyjnej3. Zasięg tej postaci samodzielności wyznaczają przepisy o charakterze ustrojowym okreś‐ lające zakres działania danego podmiotu (katalog merytorycznych ob‐ szarów aktywności administracji publicznej przypisanych danemu pod‐ miotowi administracji) oraz przepisy materialnoprawne wyposażające właściwy podmiot w kompetencje (zdolność, uprawnienie, a zarazem obowiązek określonego prawem zachowania w prawnie określonej for‐ mie), służące realizacji zadań składających się na wspomniany zakres działania. Zakres działania związku metropolitalnego został określony w przepisach rozdziału 3 niniejszej ustawy, w tym zwłaszcza w art. 12. Z kolei kompetencje do realizacji zadań tam wymienionych zostały unormowane w przepisach regulujących opisane w tym artykule obszary życia publicznego. Przepisy te w znacznej mierze pochodzą z ustaw no‐ welizowanych przepisami rozdziału 7 u.z.m., w celu dostosowania ich do zmian, których powodem jest właśnie wprowadzenie do obowiązu‐ jącego porządku prawnoustrojowego instytucji związku metropolital‐ nego. Warto w tym miejscu nadmienić, że przedmiotowy zakres samodziel‐ ności zadaniowo-kompetencyjnej związku metropolitalnego może ulec poszerzeniu za sprawą zawarcia przez związek porozumień, o których mowa w art. 12 ust. 2 i 3 u.z.m., z jednostkami samorządu terytorialnego 3 2 A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administra‐ cyjnoprawne, Warszawa 2002. Ibidem, s. 113 i n.; tak też m.in. T. Bąkowski, M. Brzeski, M. Laskowska, Samodzielność gminy w świetle konstytucji i ustawodawstwa zwykłego (w:) S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski (red.), Współzależność dyscyplin badawczych w sferze admi‐ nistracji publicznej, Warszawa 2010, s. 19, 23 i n. 22 Tomasz Bąkowski Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 2 lub z organami administracji rządowej, na podstawie których związek może realizować zadania publiczne, należące do zakresu działania gmi‐ ny, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań, a także objąć swoim zakresem działania zadania publiczne należące do administracji rządowej. Opinie wyrażane w piśmiennictwie, dotyczące porozumień zawieranych pomiędzy gminą a organami ad‐ ministracji rządowej, świadczące o rozszerzeniu zakresu samodzielności zadaniowo-kompetencyjnej podmiotu o zadania powierzone na pod‐ stawie porozumienia, można, jak się wydaje, odnieść do porozumień, na podstawie których związek metropolitalny realizuje zadania powierzone w drodze porozumienia4. 4. Zagadnienie osobowości prawnej związku metropolitalnego wpisuje się w szerszy kontekst osobowości prawnej jednostek samorządu teryto‐ rialnego oraz ich związków tworzonych na podstawie przepisów u.s.g. i u.s.p. Dyskusja na temat charakteru osobowości, czy też szerzej, pod‐ miotowości prawnej samorządu terytorialnego we współczesnym rozu‐ mieniu tej instytucji, toczy się od wieku XIX5. Mimo że obecny język prawny nie posługuje się wprost zwrotem „osoba prawna prawa pub‐ licznego”, to jednak, zdaniem doktryny, z obowiązujących uregulowań można wyprowadzić istnienie zjawiska osobowości publicznoprawnej6. Przyjmując, że związek metropolitalny, z uwagi na swój cel i funkcje, powinien być w sferze prawnoustrojowej postrzegany podobnie jak jed‐ nostki samorządu terytorialnego oraz związki tych jednostek, znajdują‐ cych swoje uregulowanie w przepisach u.s.g. i u.s.p., należałoby również jego status rozpatrywać w dwóch aspektach: publicznoprawnym i cy‐ wilnoprawnym. Posiadanie przez związek metropolitalny osobowości 4 Zob. K. Bandarzewski (w:) P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Ko‐ mentarz, Warszawa 2010, s. 172; K. Jaroszyński (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie po‐ wiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 130–131. 5 Zob. J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, reprint War‐ szawa 1990, s. 65 i n. 6 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 119. Tomasz Bąkowski 23 Art. 2 Rozdział 1. Przepisy ogólne publicznoprawnej daje mu, tak jak gminom, powiatom czy wojewódz‐ twom, możliwości: nawiązywania stosunków prawnych z organami wła‐ dzy państwowej, korzystania ze środków prawnych o charakterze wład‐ czym7 w ramach realizacji posiadanych kompetencji, a więc podejmo‐ wania zadań w sferze imperium8. Z kolei osobowość cywilnoprawna daje związkowi możność uczestnictwa w obrocie prywatnoprawnym. Zwią‐ zek ma zatem zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych. Może być właścicielem, korzystać z praw podmiotowych przysługują‐ cych właścicielowi, nabywać inne prawa rzeczowe, być podmiotem sto‐ sunku obligacyjnego. Związek metropolitalny, jako osoba prawna prawa cywilnego, ma również zdolność sądową i procesową; może pozywać i być pozwanym, a także uczestniczyć w postępowaniach przed sądami powszechnymi również w innym charakterze. Nadanie osobowości cywilnoprawnej podmiotom prawa publicznego, do których niewątpliwie należy związek metropolitalny, należy uznać za celowy zabieg ustawodawcy. Z jednej strony wykorzystywanie możli‐ wości, jakie wiążą się z posiadaniem statusu osoby prawnej w sferze pra‐ wa prywatnego służyć ma przede wszystkim realizacji zadań publicz‐ nych, z drugiej zaś wzmacniać samodzielność związku, będąc równo‐ cześnie atrybutem jego samodzielności majątkowej (szerzej na ten temat zob. komentarz do rozdziału 5). 5. Ustawodawca, tak jak w przypadku gminy, powiatu i województwa, tak również w odniesieniu do związku metropolitalnego przyznaje gwaran‐ cję sądowej ochrony samodzielności tego podmiotu we wszystkich jej aspektach. Warto w tym miejscu odnotować, że taka gwarancja nie zo‐ stała przyznana przepisami ustawowymi związkom jednostek samorzą‐ du terytorialnego, tworzonym na podstawie przepisów u.s.g. i u.s.p. Oczywiście związki te dysponują prawem wniesienia skargi do sądu ad‐ ministracyjnego na akt nadzoru, a z tytułu posiadania osobowości praw‐ nej i udziału w obrocie prywatnoprawnym przysługuje im zdolność są‐ 7 Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s. 22. 8 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny..., s. 120. 24 Tomasz Bąkowski Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 2 dowa i procesowa, to jednak dyskusyjne jest zrównanie w tym względzie statusu związku jednostek samorządu terytorialnego ze statusem gminy, powiatu, czy województwa. W kwestii tej nie ma jednak zgody w dok‐ trynie9. W przypadku związku metropolitalnego norma wynikająca z art. 2 ust. 3 u.z.m., wzorowana na art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 2 ust. 3 u.s.p. i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (oznaczanej dalej skrótem „u.s.w.”), rozwiewa w tym względzie wszelkie wątpliwości. Nie ma więc, jak się wydaje, przeszkód do takiego samego rozumienia gwarancji sądowej ochrony samodzielności związku metropolitalnego, jak w odniesieniu do gminy, powiatu i województwa. Gwarancja sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyraża się zaś: 1) w sferze prawa prywatnego – w możliwości występowania na drogę sądową przed każdym sądem powszechnym na zasadach, na jakich działają w tym zakresie inne osoby prawne; 2) w płaszczyźnie publicz‐ noprawnej – w uprawnieniach do uruchamiania i uczestnictwa w po‐ stępowaniach przed sądami administracyjnymi, w tym w prawie zaska‐ rżania rozstrzygnięć nadzorczych, ale także aktów indywidualnych i in‐ nych działań i zaniechań podmiotów administracji publicznych, obję‐ tych kognicją sądów administracyjnych10. Ponadto, jako wyraz gwarancji sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu tery‐ torialnego uznaje się prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej na za‐ sadach określonych w art. 79 Konstytucji RP11. Formuła użyta w art. 2 ust. 3 u.z.m., a wykorzystywana wcześniej w powołanych powyżej usta‐ wach samorządowych, bywa błędnie uznawana, jak zauważa A. Agop‐ szowicz, jedynie za zwrot deklaratoryjny. Zgodnie z takim podejściem rzeczywistych środków ochrony należy poszukiwać w innych przepi‐ 9 Zob. Z. Pławecki (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, War‐ szawa 2005, s. 504 oraz K. Bandarzewski (w:) P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym..., s. 630–631. 10 Por. B. Dolnicki (w:) B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 37. 11 Zob. A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny..., s. 40. Tomasz Bąkowski 25 Art. 3 Rozdział 1. Przepisy ogólne sach, np. w art. 98 u.s.g.12 Powyższy argument, mając dowodzić wyłącz‐ nie deklaratoryjnego charakteru omawianego sformułowania, niezależ‐ nie od jego oceny, nie przekłada się na ustawową regulację związków metropolitalnych, albowiem w przepisach u.z.m. nie ma szczegółowych unormowań dotyczących zasad i trybu sądowej ochrony samodzielności związku. Stąd też w tym przypadku art. 2 ust. 3 u.z.m. przewiduje jedyną normę, wynikającą wprost z komentowanej ustawy, dającą podstawy do objęcia sądową ochroną wszelkich aspektów samodzielności związku. Przywołany powyżej autor sprzeciwia się przypisywaniu art. 2 ust. 3 u.s.g. deklaratoryjnego charakteru, twierdząc, że „samodzielność gminy jest jej dobrem osobistym, tym tylko różniącym się od innych dóbr niema‐ terialnych wymienionych w art. 23 k.c. (...), że niepozbawionym aspektu majątkowego. Może ono zostać naruszone nie tylko rozstrzygnięciem nadzorczym, lecz czyimkolwiek działaniem”13. Z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 3 u.z.m. (wzorowane na art. 2 ust. 3 u.s.g.), tak rozszerzoną koncepcję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, posze‐ rzającą równocześnie perspektywę jej sądowej ochrony, można, jak się wydaje, z powodzeniem odnieść także do sądowej ochrony samodziel‐ ności związku metropolitalnego. Art. 3. 1. O ustroju związku metropolitalnego stanowi jego statut. 2. Projekt statutu związku metropolitalnego i jego zmian podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra wła‐ ściwego do spraw administracji publicznej. 3. Statut związku metropolitalnego podlega ogłoszeniu w wojewódz‐ kim dzienniku urzędowym. 1. Zarówno w odniesieniu do przepisów art. 2 u.z.m., jak i niniejszego ar‐ tykułu, należy odnotować ścisłe nawiązanie do odpowiednich przepisów 12 A. Agopszowicz (w:) A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66. Ibidem. 13 26 Tomasz Bąkowski Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 3 ustaw samorządowych. Warto przy tym zaznaczyć, że ustawy te są bar‐ dziej rozbudowane, zawierają szczegółowe przepisy dookreślające ma‐ terię sygnalizowaną w rozdziałach zatytułowanych „Przepisy ogólne”, zaś w regulacjach odnoszących się do związków metropolitalnych bra‐ kuje takiego uszczegółowienia. Na problem ten należy spojrzeć z nieco szerszej perspektywy i odnieść go do całej materii objętej regulacją u.z.m., a także postawić pytanie o sposób zachowania przy stosowaniu i kontroli przestrzegania przepisów u.z.m., w sytuacji braku szczegóło‐ wego unormowania danego zagadnienia. Trzeba bowiem zauważyć, że w komentowanej ustawie, poza przypadkiem przewidzianym w art. 13 ust. 4, nie ma żadnego odwołania do stosowania albo odpowiedniego stosowania przepisów u.s.g. lub u.s.p. w sprawach w niej nieuregulowa‐ nych14. W tym stanie prawnym do rozwiązania problemów, które mogą pojawić się na tle braku bardziej szczegółowej regulacji dotyczącej or‐ ganizacji i funkcjonowania związków metropolitalnych, należałoby wy‐ korzystać mechanizmy celowościowej, funkcjonalnej i systemowej wy‐ kładni prawa. 2. W przepisie ust. 1, zresztą tak jak w odpowiadających mu przepisach ustaw samorządowych, użyto skrótu myślowego. „O ustroju związku metropolitalnego...”, tak jak o ustroju gminy, powiatu, czy województwa, stanowią bowiem nie tylko przepisy statutu, lecz także o wiele szerszy zespół norm rekonstruowanych na podstawie przepisów pochodzących z innych aktów, w tym samych przepisów komentowanej ustawy. Wątp‐ liwości co do poprawności takiego sformułowania ustawowego były zgłaszane m.in. odnośnie do przepisu art. 3 ust. 1 u.s.g.15 14 Należy jednak nadmienić, że w niektórych sprawach, a mianowicie dotyczących: nadzo‐ ru – art. 16 ust. 2; zgromadzenia – art. 25; odwołania zarządu – art. 31, urzędu metropo‐ litalnego - art. 34 ust. 3; działalności i funkcjonowania zarządu oraz praw i obowiązków członków zarządu, skarbnika związku metropolitalnego i sekretarza związku metropoli‐ talnego – art. 37, ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów u.s.w. 15 Zob. np. A. Wierzbica (w:) B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym..., s. 39; Ł. Złakowski (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa..., s. 17. Tomasz Bąkowski 27
Autor: Jakub H. Szlachetko, Tomasz Bąkowski, Rafał Gajewski
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_zwiazkach_metropolitalnych__Komentarz-ebookRO/p02035150i020" target="_blank" title="Ustawa o związkach metropolitalnych. Komentarz [Jakub H. Szlachetko, Tomasz Bąkowski, Rafał Gajewski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Ustawa o związkach metropolitalnych. Komentarz [Jakub H. Szlachetko, Tomasz Bąkowski, Rafał Gajewski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>