Source: https://czasopisma.beck.pl/monitor-prawniczy/aktualnosc/prawo-zamowien-publicznych-po-nowelizacji-problemy-praktyczne-sprawozdanie-z-seminarium/
Timestamp: 2020-05-27 10:40:22
Legal References Found: art. 3
 art. 4
 art. 88

Art. 6
 art. 9
 art. 17
 art. 32
 art. 32
 art. 32

Art. 32
 art. 32
 art. 6
 art. 4

Art. 26
 art. 7
 art. 51
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 46

Art. 46
 art. 46
 art. 26
 art. 26
 art. 46
 art. 46
 art. 85

Art. 85
 art. 94
 art. 94
 art. 94

Art. 94
 art. 11
 art. 85

Document Content:
„Prawo zamówień publicznych po nowelizacji – problemy praktyczne” – sprawozdanie z seminarium : Czasopisma C.H.Beck
„Prawo zamówień publicznych po nowelizacji – problemy praktyczne” – sprawozdanie z seminarium
Monitor Prawniczy | 15/2009
W dniu 7.4.2009 r. odbyło się, zorganizowane przez Redakcję „Monitora Prawniczego” we współpracy z Okręgową Izbą Radców Prawnych w Warszawie, seminarium „Prawo zamówień publicznych po nowelizacji – problemy praktyczne”.
mec. Jerzy Pieróg – radca prawny, Kancelaria Prawna JTP, autor komentarza do Prawa zamówień publicznych
mec. Piotr Trębicki – radca prawny, sekretarz Rady OIRP w Warszawie, Kancelaria GESSEL
Legislacyjne próby rozwiązania trudnych problemów w procedurze udzielenia zamówień publicznych
Tradycyjna doroczna nowelizacja
Ustawa z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych1 od początku jej funkcjonowania była poprawna od strony techniki legislacyjnej, jednak merytorycznie można jej było wiele zarzucić. W 2004 r. uchwalono bowiem najbardziej restrykcyjną wersję ustawy Pr­ZamPubl, jaką można było uchwalić – powodującą dużą biurokrację, przewlekłość postępowań, scentralizowanie, olbrzymią rolę Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, któremu przypisano wiele praw, a wszystko to w praktyce utrudniało udzielanie zamówień publicznych. Ustawa wchodziła w życie częściowo 1.5.2004 r., tymczasem dzień wcześniej weszły w życie dyrektywy unijne obejmujące przedmiotem regulacji zakres spraw przewidzianych w ustawie, w związku z tym ustawa już w chwili wchodzenia w życie była zła merytorycznie – niezgodna z nowymi dyrektywami. Ustawa przetrwała do czasu, do kiedy przetrwały siły polityczne, które ją uchwaliły, ale wymagała gruntownych nowelizacji.
Pierwsza z nich miała miejsce w 2006 r.2. Ta nowelizacja miała przede wszystkim na celu odblokowanie środków unijnych, których wykorzystywanie z powodu restrykcyjnej ustawy było w znacznym stopniu utrudnione (chociażby dlatego, że praktycznie wszystkie podmioty, w tym małe, jak osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, fundacje, stowarzyszenia, które sięgały po środki unijne, musiały stosować ustawę w pełni do wydatkowania uzyskanych pieniędzy, a najczęściej beneficjenci ci zwracali na to uwagę dopiero wtedy, gdy pieniądze zostały już wydane). Spowodowało to wprowadzenie zmian PrZamPubl w 2006 r., które przede wszystkim miały na celu szersze wykorzystywanie środków unijnych. Częściowo dostosowano Pr­ZamPubl do dyrektyw z 2004 r. i w znacznym stopniu ustawę jeszcze bardziej zepsuto. Dzięki dopisaniu paru punktów do art. 3 większość podmiotów prywatnych nie musiała stosować ustawy PrZamPubl przy wydatkowaniu środków unijnych. Jednak nowelizację przygotowano w pośpiechu, a zmianę tę należy ocenić krytycznie. Wprowadzono szereg absurdalnych przepisów, jak np. art. 4a, z którego interpretacją występowały ogromne problemy, bo przepis sam w sobie był sprzeczny.
W 2007 r. miała miejsce kolejna nowelizacja PrZamPubl3. Ta nowelizacja miała dwa cele: po pierwsze, naprawienie błędów z 2006 r.; po drugie, zmianę sposobu rozstrzygania sporów w zamówieniach publicznych. Najważniejszą zmianą było to, że zastąpiono zespoły arbitrów Krajową Izbą Odwoławczą4 (art. 172 PrZamPubl).
Funkcjonowanie zespołów arbitrów należy ocenić krytycznie, głównie ze względu na rozwiązania systemowe: arbitrzy byli wybierani losowo, zdarzało się, że w takiej samej sprawie przed południem orzekał jeden skład, a po południu inny skład, nie było ciągłości i spójności w orzecznictwie. Obecnie osoby, które orzekają, są pracownikami etatowymi Urzędu Zamówień Publicznych. Wprowadzenie i funkcjonowanie KIO w znacznym stopniu polepszyło sytuację, orzeczenia pomagają w interpretacji ustawy, ujednolicono sposób wykładni jej przepisów.
Kolejne zmiany przyniosła nowelizacja z 4.9.2008 r.5. Zdziwić może, że prace legislacyjne nad nowelizacją przebiegały bardzo sprawnie, a ustawę uchwalono bardzo szybko. Rząd praktycznie przeforsował swój projekt ustawy, choć Senat wniósł kilka poprawek, w tym jedną, która wzbudziła duże kontrowersje. Projekt rządowy miał na celu przede wszystkim uwzględnienie zastrzeżeń Komisji Europejskiej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Komisja Europejska zgłosiła zastrzeżenia wobec 12 przepisów i wszystkie te zastrzeżenia zostały w nowelizacji uwzględnione, ale do ustawy wprowadzono aż 52 poprawki. Zatem konieczność dostosowania polskiego prawa do rozwiązań europejskich można potraktować jako pretekst do nowelizacji PrZamPubl, 40 zmian nie ma nic wspólnego z zastrzeżeniami Komisji Europejskiej. Jednak poprawki te były niezbędne i oceniając PrZamPubl w brzmieniu po dokonanej w 2008 r. nowelizacji można stwierdzić, że idą one w dobrym kierunku. Szczególnie wysoko należy ocenić nowelizację w zakresie uelastycznienia przepisów.
Najważniejsze zmiany PrZamPubl wprowadzone w 2008 r. i ich ocena
Najważniejszą zmianą było zwiększenie roli zamawiającego i uzyskanie przez niego większych możliwości samodzielnego działania. Organy zewnętrzne mają bardzo małe możliwości ingerencji w to, co robi zamawiający, który może podejmować decyzje bez uprzedniej zgody bądź zatwierdzania. Drugą ważną zmianą wynikającą z tej nowelizacji jest upodmiotowienie wykonawcy. Wprowadzono rozwiązania, które umożliwiają wreszcie wykonawcy realne skorzystanie z ochrony prawnej (np. wydłużenie terminu do wniesienia odwołania). Po trzecie, ustawa dzięki uelastycznieniu przepisów daje szansę wyboru rzeczywiście najlepszej dla zamawiającego oferty, a nie tylko najkorzystniejszej w rozumieniu ustawy. Wcześniej obowiązujące przepisy (np. uchylony art. 88 PrZamPubl) powodowały, że dochodziło do wyboru oferty najkorzystniejszej w rozumieniu ustawy, ale rzadko była ona najlepsza dla zamawiającego.
Zamawiający ma możliwość elastycznego reagowania na wszystko, co się dzieje w czasie postępowania; można już dążyć do tego, by oferty najkorzystniejsze w rozumieniu ustawy rzeczywiście były dobre dla zamawiającego. Zamawiający ma dużą swobodę, może w każdej chwili zmienić np. kryteria oceny oferty czy warunki udziału w postępowaniu. Zgodnie z wcześniej obowiązującym stanem prawnym nie można było modyfikować np. warunków, co powodowało, że w wypadku uwzględnienia przez KIO odwołania trzeba było unieważniać postępowanie. Specyfikacja raz ukształtowana nie podlegała praktycznie większym zmianom, obecnie można to robić pod warunkiem opublikowania zmian w ogłoszeniu.
I zamawiający, i wykonawcy mają realną możliwość dbania o swoje interesy, przy zachowaniu oczywiście należytej staranności. Za zwiększeniem elastyczności zamawiającego muszą iść realnie zagwarantowane uprawnienia wykonawcy, gdyż inaczej swoboda przerodzi się w dowolność. Aktualnie wykonawcy mają realne środki ochrony prawnej, przynajmniej jeżeli chodzi o terminy. W kontekście ochrony uprawnień wykonawcy należy jednak zauważyć, że niedobrze się stało, iż w nowelizacji z 2008 r. podniesiono próg dla odwoływania się dla robót budowlanych z progu podstawowego, który był dla dostaw i usług, do 5 150 000 euro, co spowodowało, że roboty budowlane w znacznym stopniu zostały pozbawione możliwości ochrony prawnej dla wykonawcy. Ponadto, przy takim systemie prawa zamówień publicznych, do jakiego zmierzamy, czyli elastycznym, gdzie zamawiający ma dużą swobodę kształtowania postępowania, musi być zapewniony realny i szybki środek odwoławczy dla wykonawcy. W tej chwili wykonawcy mogą poszukiwać ochrony prawnej w Krajowej Izbie Odwoławczej.
Ustawa nie uniknęła oczywiście pewnych nieścisłości, a kilka zapisów noweli jest kontrowersyjnych, nie do końca wiadomo, jak je interpretować i stosować. Poniżej zostaną omówione niektóre z nich.
Art. 6a PrZamPubl:
Przepis ten stanowi implementację art. 9 ust. 5 Dy­rektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31.3.2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi6 i art. 17 ust. 6 Dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31.3.2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych7. Występują problemy z określeniem, czy i kiedy możemy go stosować (chodzi o możliwość stosowania przy wartości udzielanego zamówienia nieprzekraczającej 14 000 euro). Przepis oprócz nieprecyzyjnego zapisu został w ustawie źle umiejscowiony. Trudno wyjaśnić, czemu ustawodawca umieścił go w Rozdziale 1 Działu I, określającym „przedmiot regulacji”, a nie w Rozdziale 2 Działu II, regulującym „przygotowanie postępowania.” Przepis ten powinien stanowić art. 32a albo kolejny ustęp art. 32 PrZamPubl, gdyż dotyczy on udzielania zamówień w zależności od wartości zamówienia. Artykuł 6a można uznać za lex specialis w stosunku do art. 32 ust. 4 PrZamPubl.
Art. 32 ust. 4 PrZamPubl:
Jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia.
Zasada wynikająca z art. 32 ust. 4 PrZamPubl oznacza w praktyce, że istnieje obowiązek stosowania przepisów właściwych dla łącznej wartości wszystkich zamówień, niezależnie od tego, jaka jest wartość pojedynczej części, będącej przedmiotem odrębnego postępowania. Natomiast nowy art. 6a wprowadził od tej zasady wyjątek, a mianowicie pozwala na to, żeby w przypadku, kiedy wartość udzielanego zamówienia czy udzielanych zamówień nie przekracza wartości 20% całego zamówienia, a jednocześnie kwotowo wartość poszczególnych zamówień jest mniejsza niż 80 000 euro dla dostaw lub usług oraz 1 000 000 euro dla robót budowlanych, można było stosować przepisy właściwe nie dla wartości łącznej wszystkich części, tylko dla tej części, dla której udzielamy zamówienia. Powoduje to uproszczenie procedury.
W doktrynie pojawiają się poglądy, że należy mieć dodatkowe uzasadnienie dla takiego podziału, z czym nie zgadzam się; moim zdaniem, jedynym dodatkowym uwarunkowaniem jest podzielność przedmiotu zamówienia. W przepisie nie znajdujemy zapisu „w uzasadnionych czy szczególnie uzasadnionych przypadkach”, nie ma więc powodu wprowadzania kolejnych ograniczeń.
Z przepisem tym wiążą się dwie wątpliwości. Po pierwsze, jakie przepisy mają zastosowanie do pozostałej części, tj. tej, która pozostaje po zmniejszeniu zamówienia o 20%. Moim zdaniem, udzielając zamówienia dla pozostałej części musimy stosować przepisy właściwe dla wszystkich części, czyli pełnej kwoty zamówienia. Po drugie, problematyczna jest sprawa zamówień, w których pojedyncza część nie przekracza kwoty 14 000 euro. Moim zdaniem, można stosować do tej części zamówienia art. 4 pkt 8 PrZamPubl, zwalniający z obowiązku stosowania ustawy. Za takim rozwiązaniem przemawia zastosowanie wykładni celowościowej i względy praktyczne.
Art. 26 ust. 3 PrZamPubl:
Nowelizacja z 2008 r. dodała do wcześniejszej możliwości uzupełniania oświadczeń i dokumentów także możliwość uzupełniania pełnomocnictwa. Dodano ponadto końcową cześć przepisu ustalając, że uzupełniane oświadczenia i dokumenty mają potwierdzać spełnianie przez wykonawcę warunków podmiotowych na dzień ustalony jako termin składania ofert lub wniosków. Wprowadzenie tego zapisu stało się nieco kłopotliwe. Z jednej strony, jest to przepis bardzo dobry, ponieważ zakłada równość wykonawców, a więc zgodny z zasadą zapisaną w art. 7 PrZamPubl. Z drugiej strony, przepis jest krytykowany, gdyż istotne jest to, czy ktoś jest w ogóle w stanie zrealizować zamówienie, a więc powinno się zezwolić wykonawcy na uzupełnienie dokumentów. Należy zauważyć, iż uzupełniany dokument może mieć datę późniejszą niż dzień składania ofert, ale musi potwierdzać spełnienie wymogów na dzień składania ofert. Należy też pamiętać, że nie będzie możliwe uzupełnienie niektórych dokumentów, jak np. informacji z Krajowego Rejestru Karnego. Wydaje się jednak, że w redakcji przepisu ustawodawca polski poszedł za daleko. Z art. 51 dyrektywy 2004/18 wynika, że zamawiający może wezwać wykonawców do uzupełnienia przedłożonych zaświadczeń i dokumentów. Tymczasem przepis art. 26 ust. 3 PrZamPubl oznacza zezwolenie na uzupełnianie dokumentów praktycznie bez ograniczeń, co wykracza poza dyrektywy.
Warto w tym miejscu odwołać się do coraz bogatszego orzecznictwa powstającego na gruncie PrZamPubl, z którego wynikają pewne istotne kwestie.
Po pierwsze KIO orzeczeniem z 14.11.2008 r., 1236/08 odniosła się do formy uzupełniania dokumentów. Stwierdzono w nim, że: „żaden z przepisów ustawy nie wskazuje na to, że wezwanie do uzupełnienia dokumentów lub oświadczeń w trybie art. 26 ust. 3 można zakwalifikować jako udzielanie informacji lub wyjaśnień przez wykonawcę. Tym samym nie można przyjąć, iż dopuszczona przez zamawiającego możliwość udzielania wyjaśnień drogą faksową odnosi się także do uzupełniania dokumentów lub oświadczeń”. Oznacza to, że dokumenty te stanowią część oferty i muszą być złożone w oryginale lub kopii potwierdzonej przez wykonawcę lub notariusza.
Inny wyrok KIO z 20.10.2008 r., 1070/08 stanowi, że: „Przepis art. 26 ust. 3 odnosi się nie tylko do formalnej zawartości dokumentu czy oświadczenia, ale także do jego merytorycznej treści. Dlatego dokument nie potwierdzający warunków należy uznać za dokument błędny. Przedłożenie nowych dokumentów, tj. innych od tych przedłożonych pierwotnie w odpowiedzi na wezwanie mieści się w granicach stosowania określonych dla art. 26 ust. 3”. KIO uznaje, że dokument, który nie potwierdza spełnienia wymagań należy traktować jako dokument błędny i wezwać wykonawcę do uzupełnienia. Takie stanowisko wydaje się racjonalne, chociaż trochę contra legem.
Z kolei „Zamawiający wyznacza termin na uzupełnienie, nie podlega on negocjacjom na skutek wniosku wykonawcy. Termin pozostaje w dyspozycji zamawiającego i dopóki sam go nie zmieni, wykonawca ma obowiązek go przestrzegać” – jak stanowi orzeczenie KIO z 14.10.2008 r., 1048/08. To jest dość kontrowersyjne orzeczenie, ale mamy też inne orzeczenie KIO z 16.1.2009 r., 1530/08, gdzie stwierdzono: „Należy na marginesie zauważyć za orzecznictwem KIO, iż precyzja w stosowaniu wezwania jest istotna także z uwagi na okoliczność tego rodzaju, że procedura przewidziana w art. 26 ust. 3 zezwala na jednokrotne wzywanie wykonawcy do uzupełnienia tego samego dokumentu i w jednokrotnie wyznaczonym terminie”. Zatem terminu nie można przesuwać.
Kolejny wymagający uwagi przepis to art. 46 ust. 4a PrZamPubl.
Art. 46 ust. 4a PrZamPubl:
Dodany przepis art. 46 ust. 4a jest w pewnym sensie konsekwencją art. 26 ust. 3 PrZamPubl. Wskazuje on na szczególny przypadek zatrzymania wadium w wypadku, gdy wykonawca po wezwaniu go do uzupełnienia braków w trybie art. 26 ust. 3, nie wywiąże się z tego wezwania. Przepis ten budzi kontrowersje, jest krytykowany jako restrykcyjny i ograniczający konkurencję, chociaż przyczyną jego wprowadzenia była chęć uniknięcia sytuacji nierzetelnego działania wykonawców, czyli tzw. zmowy. Niestety, nie do końca wiadomo, jak stosować omawiany przepis w zakresie pozbawiania wadium, a jest to kluczowe zagadnienie. Jeżeli zamawiający wzywa wykonawcę do złożenia dokumentów i wykonawca ich nie składa, czyli nie składa żadnych dokumentów, pozbawia się go wadium. Jak natomiast postąpić, gdy wykonawca składa dokumenty, które są wadliwe albo nie są wadliwe, ale nie potwierdzają spełnienia wymagań? W cytowanym już orzeczeniu KIO z 16.1.2009 r. stwierdzono: „Po pierwsze zwraca uwagę na okoliczność tego rodzaju, iż wprowadzony nowelizacją przepis ma restrykcyjny charakter i powinien być interpretowany w sposób ścisły. Z tych względów Izba stoi na stanowisku, iż w art. 46 ust. 4a PrZamPubl chodzi o brak „fizyczny” dokumentu lub oświadczenia, tzn. nieuzupełnienie, a nie także o brak w rozumieniu nie złożenia dokumentu niepotwierdzającego spełnienia warunków udziału w postępowaniu. Odmienne rozumienie art. 46 ust. 4a doprowadziłoby bowiem do sytuacji tego rodzaju, iż przy każdej niejasności lub braku precyzji SIWZ czy też w dokumentach potwierdzających spełnienie warunków zamawiający mógłby zatrzymać wadium wraz z odsetkami”. Wobec tego trzeba przyjąć, że omawiany przepis interpretować należy bardzo ściśle, a więc dotyczy on sytuacji, gdy w odpowiedzi na wezwanie nie złożono nic. Nie jestem przekonany, czy jest to właściwe stanowisko, ponieważ oznacza, że przepis ten traci sens i nie należy go stosować, gdyż wykonawca może wysłać cokolwiek, żeby uchronić się przed stratą wadium. Na dodatek niepotrzebna staje się końcowa cześć przepisu mówiąca o tym, że wykonawca uchroni się przed stratą wadium, gdy udowodni, że nie złożenie przez niego dokumentów lub oświadczeń nie wynikało z przyczyn leżących po jego stronie. Przepis ten jest źle skonstruowany.
Kolejnym wartym uwagi jest art. 85 ust. 2 PrZamPubl.
Art. 85 ust. 2 PrZamPubl:
Jak stanowi przepis wykonawca może samodzielnie przedłużyć termin związania ofertą. Takie rozwiązanie należy ocenić pozytywnie, gdyż do tej pory termin przedłużyć można było tylko na wezwanie zamawiającego i tylko raz. Przed nowelizacją przepis ten budził wiele kontrowersji i wątpliwości m.in. orzekających sądów. W praktyce zdarzały się też sytuacje, gdy zamawiający celowo przewlekali postępowanie, kończył się termin związania ofertą i zamawiający unieważniał postępowanie w majestacie prawa. Teraz wykonawcy mogą sami przedłużyć termin związania ofertą, a więc w tym zakresie nie ma możliwości unieważnienia postępowania. Wprowa­dzenie przepisu miało na celu ochronę wykonawców. O ile zamawiający może przedłużyć termin związania ofertą tylko raz i na 60 dni, to wykonawca może przedłużać ten termin wielokrotnie i na dowolną liczbę dni. Omawiany przepis stracił jednak swoje wielkie znaczenie, jakie miał w poprzedniej wersji ustawy, ponieważ jest nowa wersja art. 94 ust. 1 PrZamPubl. Poprzednio zgodnie z art. 94 ust. 1 zamawiający mógł podpisać umowę nie wcześniej niż po upływie 7 dni od zawiadomienia o wyborze oferty i nie później niż w terminie związania ofertą. Obecnie art. 94 ust. 1 stanowi, że:
Art. 94 ust. 1 Zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym niż 10 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze oferty, a jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 – w terminie nie krótszym niż 7 dni.
W przepisie nie ma wskazanego już terminu końcowego dla zamawiającego na zawarcie umowy, co oznacza, że umowę można podpisać także po upływie okresu związania ofertą. Zmianę tę należy ocenić bardzo pozytywnie, gdyż odpowiada ona na potrzeby praktyki, niweluje biurokrację. W poprzednim stanie prawnym zamawiający poprzez stosowanie przepisu doprowadzali do unieważniania zakończonych postępowań. Zatem kwestia związania ofertą aktualnie nie ma już takiego znaczenia i nawet gdyby nie było art. 85 ust. 2 PrZamPubl dającemu wykonawcy możliwość przedłużenia terminu związania ofertą, to zamawiający nie mógłby się tak łatwo wytłumaczyć z unieważnienia postępowania, bo pomimo upływu okresu związania ofertą zamawiający i wybrany wykonawca mogą podpisać umowę na warunkach ofertowych.