Source: http://docplayer.pl/3678030-Analiza-statusu-prawnego-dyrektora-szkoly-lub-placowki-jako-kierownika-samorzadowej-jednostki-organizacyjnej-na-tle-porownawczym.html
Timestamp: 2018-05-27 18:20:41
Legal References Found: de lege ferenda
de lege ferenda
 art. 5
 art. 166
 art. 164
 art. 7
 art. 3
 art. 3
 art. 11
 art. 1
 art. 1
 art. 10
 art. 169
 art. 18
 art. 12
 art. 18
 art. 14
 Art. 11
 Art. 8
 art. 13
 art. 16
 art. 68
 art. 8
 art. 2
 art. 2
 Art. 7
 art. 57

Document Content:
Analiza statusu prawnego dyrektora szkoły lub placówki jako kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej na tle porównawczym - PDF
Analiza statusu prawnego dyrektora szkoły lub placówki jako kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej na tle porównawczym
Download "Analiza statusu prawnego dyrektora szkoły lub placówki jako kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej na tle porównawczym"
Feliks Laskowski
1 Dr Mateusz Pilich Analiza statusu prawnego dyrektora szkoły lub placówki jako kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej na tle porównawczym
2 Dr Mateusz Pilich ANALIZA STATUSU PRAWNEGO DYREKTORA SZKOŁY LUB PLACÓWKI JAKO KIEROWNIKA SAMORZĄDOWEJ JEDNOSTKI ORGANIZACYJNEJ NA TLE PORÓWNAWCZYM Warszawa, październik
3 Spis treści WPROWADZENIE... 3 CZĘŚĆ I. ZADANIA OŚWIATOWE JAKO JEDEN Z ELEMENTÓW DZIAŁALNOŚCI KOMUNALNEJ (SAMORZĄDOWEJ) Pojęcie działalności komunalnej Funkcjonowanie samorządowych jednostek organizacyjnych w różnych obszarach działalności komunalnej A. Biblioteki publiczne, muzea i inne instytucje kultury B. Zakłady opieki zdrowotnej C. Jednostki realizujące zadania z zakresu gospodarki komunalnej (zaopatrzenie w wodę, komunikacja publiczna, utrzymanie czystości i porządku itp.) Zarządzanie szkołami publicznymi w wybranych systemach prawnych państw obcych CZĘŚĆ II. MODEL NORMATYWNY ZATRUDNIENIA, ZADAŃ ORAZ PRAW I OBOWIĄZKÓW KIEROWNIKÓW SAMORZĄDOWYCH JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH Rodzaje stosunków zatrudnienia osób na stanowiskach kierowniczych w samorządowych jednostkach organizacyjnych A. Stosunek zatrudnienia a pełnienie funkcji B. Stosunek pracy C. Cywilnoprawne stosunki zatrudnienia Analiza niektórych zadań kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych w zakresie ogólnego zarządu A. Uwagi ogólne B. Zadania w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi (personelem) C. Zadania w zakresie finansów i rachunkowości jednostki D. Pozostałe zadania kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych niedotyczące działalności podstawowej CZĘŚĆ III. AKTUALNY I POSTULOWANY STATUS DYREKTORA SZKOŁY LUB PLACÓWKI PUBLICZNEJ NA TLE OGÓLNEGO STATUSU KIEROWNIKA SAMORZĄDOWEJ (PAŃSTWOWEJ) JEDNOSTKI ORGANIZACYJNEJ Typ i rodzaj szkoły bądź placówki publicznej jako element określający status prawny dyrektora Możliwość zatrudnienia dyrektora szkoły lub placówki na podstawie innej niż stosunek pracy Realizacja zadań wyznaczonych dyrektorowi szkoły w razie zatrudnienia na podstawie stosunku cywilnoprawnego Podsumowanie i postulaty de lege ferenda
4 Wprowadzenie Przedmiotem niniejszego opracowania jest wyjaśnienie statusu prawnego dyrektorów szkół (placówek) działających na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty 1 jako kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych. Pojęcie: status prawny jest tutaj rozumiane jako opis sytuacji osób zajmujących stanowiska dyrektorów wspomnianych placówek z punktu widzenia zadań, obowiązków i uprawnień, o których mowa w przepisach obowiązującego prawa. Dokument ma głównie charakter analityczny i sprawozdawczy, tj. przedstawia aktualny stan regulacji prawnej, przy uwzględnieniu dorobku nauki prawa (administracyjnego, cywilnego oraz pracy) i orzecznictwa sądowego. Uwagi de lege ferenda, zarysowane w końcowej części ekspertyzy, zostały ograniczone wyłącznie do rozwiązań możliwych do przyjęcia w dalszej perspektywie czasowej, po przeprowadzeniu dyskusji w gronie partnerów społecznych i porozumieniu decydentów politycznych. Formułowanie jakichkolwiek projektów aktów normatywnych w tym względzie byłoby wobec tego nieuzasadnione i przedwczesne. Zgodnie z założeniami, które przedstawił Zamawiający, autor niniejszego opracowania nie będzie szerzej rozważał zagadnień dotyczących ściśle ustawy oświatowej, które w ramach tego samego projektu zostały już opisane w ekspertyzie prof. dra hab. J. Jagielskiego 2. Jednakże ze względu na potrzebę zapewnienia spójności obu dokumentów, w niezbędnym zakresie zostaną zasygnalizowane punkty styczne z tą ekspertyzą, z ewentualnym odesłaniem do odpowiednich jej fragmentów. Autor skoncentruje się na analizie porównawczej, przedstawiając status prawny dyrektora szkoły (placówki) w nieco szerszym kontekście. Chodzi zwłaszcza o przeanalizowanie podstawy prawnej zatrudnienia i wynagradzania kierowników rozmaitych jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego (gmin, powiatów 1 Tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572; w dalszym ciągu powoływana jako: u.s.o. lub ustawa oświatowa. 2 J. Jagielski, Status prawny dyrektora szkoły (ekspertyza prawna), wrzesień 2010; dalej cyt. jako: J. Jagielski, Ekspertyza. 3
5 i województw), porównanie statusu prawnego dyrektorów szkół i placówek z położeniem osób zajmujących analogiczne stanowiska w innych podmiotach tworzonych przez j.s.t. oraz wyciągnięcie na tej podstawie wniosków odnośnie do pożądanego kierunku rozwoju regulacji prawnej systemu oświaty. W koniecznym zakresie ekspertyza wykracza poza problematykę prawną i nawiązuje do dorobku nauk ekonomicznych, zwłaszcza nauki o organizacji i zarządzaniu. Zlecony autorowi zakres pracy wymaga podzielenia ekspertyzy na trzy części. W części pierwszej zostaną wyjaśnione założenia organizacyjno-ustrojowe całej działalności komunalnej (tj. działalności samorządu terytorialnego). Autor wyjaśni pojęcie samorządowej jednostki organizacyjnej na tle nauki o organizacji i zarządzaniu oraz ustaw regulujących ustrój i działalność samorządu terytorialnego; przy tej okazji będzie konieczne podjęcie próby uchwycenia podobieństw i różnic pomiędzy różnymi sferami działalności j.s.t. Nie uniknie się także postawienia kwestii, czy specyfika działalności prowadzonej przez porównywane jednostki wpływa oraz czy powinny wpływać na sytuację prawną ich kierowników. Część druga opracowania będzie dotyczyła modelu prawnego zatrudnienia oraz praw i obowiązków kierownika gminnej, powiatowej czy wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Celem będzie ustalenie pewnych zasad ogólnych, które są wspólne różnym obszarom działalności komunalnej, a więc nie tylko zadaniom realizowanym w sferze oświaty i wychowania. Mając na uwadze uzgodniony z Zamawiającym zakres pracy, w ramach przeprowadzonej analizy autor będzie się starał położyć nacisk na sferę pozamerytorycznych (finansowo-administracyjnych) zadań kierownika jednostki, odnosząc to do statusu dyrektora szkoły lub placówki. W części trzeciej zostaną przedstawione i poddane ocenie możliwości prawne uelastycznienia zatrudnienia dyrektora szkoły lub placówki zarówno w ramach obecnego stanu prawnego, jak i przy założeniu dokonania określonych zmian legislacyjnych w przyszłości. 4
6 Część I. Zadania oświatowe jako jeden z elementów działalności komunalnej (samorządowej) 1. Pojęcie działalności komunalnej Zakładanie i prowadzenie szkół i placówek zgodnie z ustawą oświatową (art. 5-5a u.s.o.) stanowi zadanie publiczne, którego realizację podzielono pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego oraz państwo. Dla pełnego zobrazowania stawianych dalej problemów konieczne jest w tym miejscu krótkie wyjaśnienie, co rozumie się pod pojęciem: zadania publicznego. W tym celu należałoby sięgnąć do dorobku nauki prawa administracyjnego, w którym dokonano rozróżnienia pomiędzy: zadaniami, celem oraz zakresem działania organu administracji publicznej. Zadania są to pośrednie (cząstkowe) cele działalności danego organu, przez które realizuje on swój cel ogólny; z kolei ten ostatni (inaczej: kierunek działania) wynika ze spraw, którymi dany organ ma się zajmować (zakres działania) 3. Tak więc można powiedzieć, że zakres działania determinuje zakres zadań przypisanych organowi administracji przez przepisy obowiązującego prawa. Z uwagi na rozmiar zadań przypisanych samorządowi terytorialnemu w ustroju państwa zdecentralizowanego, trudno jest dziś kwestionować, że podstawowy ciężar realizacji tego zadania spoczywa na gminach, powiatach i województwach, zgodnie z art. 5a u.s.o. Zatem w dalszym ciągu analizy będzie mowa głównie o jednostkach organizacyjnych samorządu, choć oczywiście w miarę konieczności zostanie poruszona także rola państwa i jego organów w procesie organizowania i administrowania zadaniami publicznymi, w tym zwłaszcza sektorem edukacji. W ramach wstępnych uwag trzeba zauważyć, że zadania jednostek samorządu terytorialnego nie mają jednolitego charakteru. W ustawodawstwie, doktrynie i orzecznictwie dokonuje się zatem rozmaitych ich podziałów. Przede wszystkim 3 Z. Leoński, Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23; J. Boć, Pojęcie administracji, w: idem (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7 i n. 5
7 wyróżnia się, jako podstawową kategorię pojęciową, zadania własne, a obok nich zadania zlecone oraz, dodatkowo, zadania powierzone 4. Dla celów niniejszego opracowania wyjaśnianie znaczenia tego podziału nie miałoby chyba większego sensu. Wystarczy więc nadmienić, że przy realizacji zadań własnych w tym zadań oświatowych, jednostki samorządu terytorialnego korzystają z najdalej posuniętej samodzielności, gdyż realizują je we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność; tego elementu brakuje zaś zwłaszcza w przypadku zadań zleconych 5. Zadania własne, z racji ich wyjątkowego znaczenia, są definiowane na ogół już na poziomie samorządowych ustaw ustrojowych 6. W zamyśle ustawodawcy sfera tych zadań ma najściślej wiązać się z potrzebami społeczności zrzeszonej w danej wspólnocie samorządowej (w przypadku gmin lokalnej, zaś w odniesieniu do powiatów i województw odpowiednio społeczności: ponadlokalnej i regionalnej). Jednakże trzeba podkreślić, że wszystkie zadania samorządu w równym stopniu mają charakter zadań publicznych, bowiem służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, a nie indywidualnych. Dlatego też całokształt zadań samorządu terytorialnego (i to nie tylko zadań własnych) zasadnie określono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednolitym mianem działalności komunalnej 7. Dla porządku gdyż jest to wskazane dla celów dalszego porównania statusu dyrektora szkoły (placówki) ze statusem kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych spoza systemu oświaty należy określić, jakiego rodzaju zadania 4 Podział ten, poza samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. niżej, przyp. 6), opiera się przede wszystkim na normach konstytucyjnych zob. art. 166 ust. 1-2 Konstytucji RP. 5 Szerzej, zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny a państwo, Studia Prawno-Ekonomiczne 1992 (46), s. 53 i n. 6 Pod pojęciem ustaw ustrojowych należy dalej rozumieć odpowiednio: ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.), dalej: u.s.g. ; ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.), dalej: u.s.p. ; ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.), dalej: u.s.w. 7 Uchwała z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK-ZU 1994 z. 2, poz
8 własne (na których przykładzie będzie dalej dokonywana analiza) realizują jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli. I tak do zadań własnych: 1) gmin należą w szczególności 8 sprawy (art. 7 ust. 1 u.s.g.): a) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, b) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, c) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, d) działalności w zakresie telekomunikacji, e) lokalnego transportu zbiorowego, f) ochrony zdrowia, g) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, h) gminnego budownictwa mieszkaniowego, i) edukacji publicznej, j) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, k) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, l) targowisk i hal targowych, m) zieleni gminnej i zadrzewień, n) cmentarzy gminnych, 8 W odróżnieniu od powiatów i województw, których katalog zadań własnych ma charakter zamknięty (enumeratywny), w przypadku gmin zastosowano katalog otwarty (przykładowy), co zresztą koresponduje z regulacją art. 164 ust. 3 Konstytucji RP; szerzej, zob. A. Szewc, w: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Samorząd gminny. Komentarz, wyd. 3 (Lex/el.), Warszawa 2010, uw. 1 do art. 7; S. Czarnow, Komunalna działalność gospodarcza a zadania publiczne samorządu terytorialnego, Sam. Ter z. 10, s
9 o) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, p) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, q) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, r) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej; s) promocji gminy, t) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.), u) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw; 2) powiatów należą sprawy (art. 4 ust. 1 u.s.p.): a) edukacji publicznej, b) promocji i ochrony zdrowia, c) pomocy społecznej, d) polityki prorodzinnej, e) wspierania osób niepełnosprawnych, f) transportu zbiorowego i dróg publicznych, g) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, h) kultury fizycznej i turystyki, i) geodezji, kartografii i katastru, j) gospodarki nieruchomościami, k) administracji architektoniczno-budowlanej, l) gospodarki wodnej, m) ochrony środowiska i przyrody, 8
10 n) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, o) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, p) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, q) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, r) ochrony praw konsumenta, s) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, t) obronności, u) promocji powiatu, v) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w) działalności w zakresie telekomunikacji; 3) województw należą sprawy o charakterze strategicznym z punktu widzenia całego regionu (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 11 u.s.w.) w zakresie: a) edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, b) promocji i ochrony zdrowia, c) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, d) pomocy społecznej, e) polityki prorodzinnej, f) modernizacji terenów wiejskich, g) zagospodarowania przestrzennego, h) ochrony środowiska, i) gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych, j) transportu zbiorowego i dróg publicznych, 9
11 k) kultury fizycznej i turystyki, l) ochrony praw konsumentów, m) obronności, n) bezpieczeństwa publicznego, o) przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy, p) działalności w zakresie telekomunikacji. Działalność komunalną można również dzielić według innych kryteriów, które mają w zasadzie charakter pozaprawny. W szczególności, w orzecznictwie sądowym zaznaczyła się tendencja do podziału działalności komunalnej na statutową oraz gospodarczą 9. Miało to pewne znaczenie normatywne z punktu widzenia zwolnienia podmiotowego jednostek samorządu terytorialnego od opłat sądowych (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych); jednakże wraz z jego uchyleniem w 2005 r., zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny wspomniany podział praktycznie stracił rację bytu 10. Niezależnie od tego stwierdzenia trzeba jednak zwrócić uwagę, że jako kategoria normatywna, już od lat funkcjonuje pojęcie: gospodarki komunalnej 11. Z treści art. 1 ust. 2 u.g.k. wynika, że jest to jakaś część szeroko pojętej działalności komunalnej, jednakże wyróżniona przy użyciu zwrotów nieostrych, co sprawia, że nie jest rzeczą łatwą precyzyjne ustalenie, jakie konkretnie zadania j.s.t. zalicza się do jego zakresu. W literaturze przedmiotu zaznacza się, że z art. 1 w zw. z art. 10 u.g.k. wynika podział na działalność niekomercyjną (służącą osiąganiu celów objętych pojęciem tzw. użyteczności publicznej) oraz komercyjną (zasadniczo prowadzoną dla osiągania korzyści gospodarczych). Ponieważ ogólnym celem j.s.t. jest zaspokajanie określonych potrzeb społeczności lokalnych (ponadlokalnych, regionalnych), to należy zgodzić się z poglądem, że w sensie przedmiotowym 9 Postanowienie SN z dnia 19 października 1999 r., III CZ 112/99, OSNC 2000 z. 4, poz S. Czarnow, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego a gospodarka komunalna, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2008 z. 1, s Zob. ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.); dalej: u.g.k.. 10
12 gospodarka komunalna to pojęcie równoznaczne z wykonywaniem wszelkich zadań własnych samorządu terytorialnego 12. Nie przeczy temu fakt, że stosowanie ustawy o gospodarce komunalnej do realizacji poszczególnych zadań własnych może nie mieć uzasadnienia z uwagi na obowiązywanie szczególnej regulacji prawnej. Taką skądinąd odrębną regulację stanowi ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Gospodarka komunalna (samorządowa) służy zwłaszcza zaspokajaniu potrzeb o charakterze użyteczności publicznej. Zakres pojęcia: użyteczność publiczna jest węższy od wspomnianego wcześniej pojęcia: spraw publicznych ; inaczej mówiąc, każde zadanie użyteczności publicznej jest zadaniem publicznym, lecz nie wszystkie zadania publiczne można uznać za zadania użyteczności publicznej. Cechą wyróżniającą te ostatnie jest, jak już wspomniano, niekomercyjny charakter. Bardziej precyzyjne wyjaśnienie tego pojęcia przynoszą niektóre opracowania naukowe oraz judykatura. W doktrynie dość jednolicie przyjmuje się, że sfera zadań użyteczności publicznej dotyczy zasadniczo świadczenia usług, które zaspokajają zbiorowe potrzeby ludności i wymagają z reguły odrębnego zorganizowania oraz co szczególnie ważne zasilenia finansowego ze środków publicznych. To ostatnie zastrzeżenie wydaje się szczególnie ważne, gdyż zapewnienie powszechnej dostępności pewnych dóbr musi oznaczać, że odbiorcy nie ponoszą pełnej odpłatności za korzystanie z efektów działalności w tej sferze, a nie jest ona prowadzona dla zysku 13. W orzecznictwie natomiast można napotkać zarówno bardzo szeroką formułę użyteczności publicznej, którą sformułował (przy dość krytycznym odbiorze w doktrynie) Trybunał Konstytucyjny w jednej ze swych uchwał 14, a także ujęcie węższe, zgodnie z którym istotne dla zdefiniowania pojęcia 12 M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, s C. Kosikowski, Komentarz do ustawy o gospodarce komunalnej oraz wzory aktów gminy dotyczące przekształceń przedsiębiorstw komunalnych, Łódź-Zielona Góra 1997, s Zob. uchwałę z dnia 12 marca 1997 r., W 8/96, OTK-ZU 1997 z. 1, poz. 15. Zastrzeżenia doktryny dotyczyły zwłaszcza wyraźnej skłonności Trybunału do objęcia pojęciem zadań użyteczności 11
13 jest uwzględnienie następujących kryteriów składowych: 1) powszechnej dostępności dóbr uzyskiwanych w ramach danej działalności; 2) integralnego związku działalności z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, a także 3) niekomercyjnego charakteru tej działalności. W zdecentralizowanym państwie demokratycznym o zakresie użyteczności publicznej przesądzają zadania własne samorządu terytorialnego, które w zasadzie choć tylko teoretycznie mieszczą się w jednej z czterech kategorii: infrastruktury technicznej (m.in. drogi, komunikacja zbiorowa), infrastruktury społecznej (m.in. edukacja, ochrona zdrowia), porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz ładu przestrzennego i ochrony środowiska 15. Na tle dotychczasowych rozważań można dojść do wniosku, że pojęcie użyteczności publicznej, choć omawiane głównie na gruncie ustawy o gospodarce komunalnej, ma charakter uniwersalny i może być stosowane niezależnie od normatywnego charakteru rozważanego zadania, a więc bez względu na to, w jakim zakresie dany rodzaj działalności j.s.t. jest objęty przepisami ustawy o gospodarce komunalnej. Jest to istotne dla dalszej analizy, gdyż skłania do tego, aby poświęcić szczególną uwagę porównaniu ze sobą statusu prawnego różnych kierowników tych jednostek samorządowych, które realizują rozmaite zadania użyteczności publicznej (m.in. samorządowych instytucji kultury, w tym muzeów i bibliotek, a także instytucji ochrony zdrowia, zaopatrzenia w wodę czy też komunikacji publicznej). Niezależnie od głębokich różnic, które mogą dzielić poszczególne jednostki, działające w różnych sektorach gospodarki narodowej, zaliczenie ich działalności do tej samej kategorii usług użyteczności publicznej daje pewne podstawy do postawienia kwestii, jaki powinien być model zatrudnienia dla wszystkich tych osób. Do tej kwestii powrócimy jednak dopiero w końcowej, podsumowującej części opracowania. publicznej wszystkich zadań publicznych państwa i gmin; krytycznie, zob. zwłaszcza S. Czarnow, Komunalna, s Uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 1998 r., I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009 z. 2, poz
14 2. Funkcjonowanie samorządowych jednostek organizacyjnych w różnych obszarach działalności komunalnej Na poziomie norm konstytucyjnych obowiązek realizacji zadań publicznych jest przypisany organom państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Jest to szczególnie widoczne na tle art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Rzecz jasna z punktu widzenia norm niższej rangi oraz potrzeb obrotu, trudno nawet wyobrazić sobie, aby to same organy jednostek samorządu terytorialnego (czy też odpowiednio: organy państwa) wykonywały wszystkie zadania przypisane im przez obowiązujące normy prawne. Lista zadań (również tych, które mają charakter zadań własnych) gmin, powiatów i samorządów województwa obejmuje bardzo różnorodne pozycje. Realizacja tych zadań publicznych należy do zakresu pojęcia: administracji, określającego zjawisko, które jest możliwe do opisania, ale raczej nie do zdefiniowania 16. Dlatego też w dalszym ciągu analizy, jak już zaznaczono, konieczny będzie wybór zaledwie kilku rodzajów zadań publicznych, w zakresie których będziemy się poruszać. Wyboru tego należy dokonać spośród różnych rodzajów tzw. administracji świadczącej 17. Mówiąc bardziej konkretnie, będzie chodziło o te obszary działalności komunalnej (oraz państwowej), które obejmują bezpośrednie organizowanie świadczenia usług publicznych. Realizacja zadań publicznych, które polegają na świadczeniach w postaci wspomnianych usług na rzecz ludności, najczęściej polega na dokonywaniu przez właściwe organy samorządowe lub państwowe czynności prawnych oraz faktycznych, zmierzających do utworzenia w tym celu wyodrębnionych jednostek 16 Odnośnie do problemów definicyjnych, zob. zwłaszcza Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publicznej, w: System prawa administracyjnego, t. I, red. R. Hauser, Warszawa 2010, s. 3 i n. 17 Wspomniane pojęcie oznacza w nauce prawa administracyjnego działalność aparatu administracji publicznej polegającą na zarządzaniu infrastrukturą i na dostarczaniu ludności określonych dóbr E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009, s. 30; Z. Niewiadomski, Pojęcie, w: System, t. I, s
15 organizacyjnych 18. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego sposobem realizacji tych zadań są zwłaszcza uchwały organów stanowiących (rad gmin, rad powiatów, sejmików województw), podejmowane na podstawie odpowiednio: art. 18 ust. 1 pkt f) oraz h) u.s.g., art. 12 pkt 8 lit. f), g) oraz i) u.s.p. bądź art. 18 pkt 19 lit. e) oraz f) u.s.w. Przedmiotem uchwał przewidzianych w tym przepisach jest tworzenie samorządowych jednostek organizacyjnych, którym powierza się wykonywanie określonych zadań działalności komunalnej. Pomijając różnice w brzmieniu tych przepisów, łączy je wspólne założenie, zgodnie z którym zainicjowanie procesu tworzenia odrębnych jednostek organizacyjnych dla wypełniania zadań publicznych danej jednostki samorządu, pozostaje w wyłącznej kompetencji jej organu stanowiącego. W sektorze państwowym, tworzenie i likwidowanie jednostek organizacyjnych należy, co do zasady, do właściwego ministra (art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów 19 ). Forma prawna tych jednostek organizacyjnych może oczywiście być różna. Znaczna część zadań własnych (i szerzej, zadań publicznych) samorządu terytorialnego (i podobnie państwa) jest realizowana przez jednostki organizacyjne pozbawione przymiotu osobowości prawnej, które z punktu widzenia cywilnoprawnego są po prostu wyodrębnioną częścią j.s.t. (państwa) jako osoby prawnej. Należy w tym miejscu wspomnieć zwłaszcza o jednostkach i zakładach budżetowych 20. Rozróżnienie tych dwóch typów jednostek opiera się na kryterium 18 Używane w dalszym ciągu opracowania pojęcie jednostki organizacyjnej jest właściwie aksjomatyczne i nie wymaga definiowania. Dla porządku wystarczy przytoczyć definicję słownikową: Każda organizacja, która obejmuje komórki organizacyjne bądź podsystemy mające wspólny pion kierowniczy ; cyt. za hasło: Jednostka organizacyjna, w: Encyklopedia organizacji i zarządzania, red. L. Pasieczny, Warszawa 1981, s Tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz Uwagi zawarte w niniejszej ekspertyzie są aktualne na dzień jej sporządzenia ( r.). Należy zasygnalizować, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych generalnie znosi formy organizacyjno-prawne: gospodarstw pomocniczych oraz zakładów budżetowych. W myśl art. 14 u.f.p., te ostatnie mogą działać już jedynie w ściśle określonych dziedzinach działalności komunalnej, jak np. kultura fizyczna i sport (uwaga autora ekspertyzy M. P.). 14
16 finansowym powiązania z budżetem (państwa, samorządu), które jest w przypadku jednostek budżetowych pełne, a w przypadku dotychczas istniejących zakładów budżetowych było ograniczone przez zasadę tzw. budżetowania netto (tylko wynikowe rozliczanie się z budżetem, tj. przekazanie do budżetu dodatniego bądź uzyskanie dotacji na pokrycie ujemnego wyniku finansowego) 21. Zakłady i jednostki budżetowe zostały wyposażone w pewien stopień samodzielności w wykonywaniu zadań i dysponowaniu mieniem, niemniej jednak warto już w tym miejscu zaznaczyć, że brak osobowości prawnej 22 uniemożliwia im występowanie we własnym imieniu w stosunkach cywilnoprawnych (m.in. kontraktowych czy własnościowych) 23. Wiele zadań publicznych może jednak być z równym, a nawet z lepszym skutkiem realizowane przez jednostki wyposażone w pełną podmiotowość prawną. Ustawa o gospodarce komunalnej przewiduje (art. 2 u.g.k.) możliwość tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego spółek prawa handlowego, przy czym możliwość wyboru tej formy prowadzenia gospodarki komunalnej ograniczona została wyraźnie tylko do spółek kapitałowych: akcyjnej i z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 u.g.k.), a w przypadku przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego także spółki komandytowe lub komandytowoakcyjne (art. 9 ust. 2 u.g.k.), z tym że jednostka samorządu terytorialnego nie może wówczas być komplementariuszem takiej spółki (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym 24 ), tj. wspólnikiem odpowiedzialnym za zobowiązania spółki bez ograniczenia (art. 102 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych 25 ). Takie formy prawne przystają raczej do realizacji zadań o charakterze gospodarczym (w szczególności: 21 E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe, finanse publiczne, Warszawa 2007, s Art. 11 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.); dalej: u.f.p.. 23 C. Kosikowski, Formy organizacyjne publicznej gospodarki finansowej, w: Finanse publiczne i prawo finansowe, red. E. Ruśkowski, t. I, Warszawa 2000, s. 96 i n. 24 Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm. 25 Dz. U. Nr 94, poz z późn. zm.; dalej: k.s.h. 15
17 zaopatrzenie ludności w wodę, komunikacja publiczna), nawet jeśli nie jest ona prowadzona dla zysku. Należy jednak podkreślić, że co do zasady z zastrzeżeniem przepisów szczególnych jednostki samorządu terytorialnego zachowują swobodę decyzji, czy do realizacji danego zadania publicznego powołać jednostkę organizacyjną samodzielną (samorządową osobę prawną), czy też utworzyć podmiot prawnie niesamodzielny, tj. pozbawiony osobowości prawnej w rozumieniu kodeksu cywilnego. Ogólnie rzecz ujmując, samodzielny lub niesamodzielny status prawny samorządowej (czy podobnie: państwowej) jednostki organizacyjnej w istotnym stopniu wpływa na status a więc zakres zadań, praw i obowiązków kierowników tych jednostek. Kierownicy niesamodzielnych prawnie jednostek sektora finansów publicznych, które finansowo i organizacyjnie stanowią część aparatu administracji publicznej, są ściślej podporządkowani macierzystym podmiotom publicznoprawnym (scil. państwu, jednostce samorządu). Są zatem, jak o tym będzie mowa w dalszym ciągu opracowania, ściślej skrępowani przepisami o finansach publicznych. Praktycznie nie mają swobody dysponowania mieniem powierzonym jednostce. Zarazem znacznie większa część kompetencji związanych z realizacją danego zadania oraz odpowiedzialności za sprawy tych jednostek jest przeniesiona na ich organy założycielskie. W przypadku samodzielnych a więc wyposażonych w osobowość prawną jednostek organizacyjnych samorządu (odpowiednio: Skarbu Państwa), zakres autonomii działania ich kierowników jest bez wątpienia daleko większy, mimo, że również i takie podmioty, jak np. samorządowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, z punktu widzenia prawa finansowego zachowują status jednostek sektora finansów publicznych 26. Jednak położenie kierowników samorządowych (państwowych) jednostek organizacyjnych nie jest determinowane tylko przez kwestię przyznania bądź nieprzyznania osobowości prawnej danej jednostce organizacyjnej. Dokonując 26 Art. 8-9 u.f.p. 16
18 dalszej analizy, należy także mieć na uwadze tradycyjną teorię, zgodnie z którą udzielanie świadczeń administracyjnych (a więc, innymi słowy, dystrybucja dóbr publicznych w społeczeństwie w ramach działalności z zakresu administracji świadczącej ) następuje poprzez tzw. zakłady administracyjne 27. Chodzi tu właściwie nie tyle o jakąś ściśle określoną formę prawną bo jak zaraz zobaczymy, takowej nie ma ale raczej o danie nazwy pewnemu modelowi stosunków prawnych, jakie nawiązują się pomiędzy osobami otrzymującymi świadczenia (np. pobierającymi naukę, korzystającymi z opieki zdrowotnej, odbierającymi wodę pitną i użytkową z publicznego wodociągu, poruszającymi się komunikacją publiczną) a podmiotem, który ich udziela. Choć ta teoria współcześnie nie jest już przyjmowana bez zastrzeżeń 28, to jednak przeważająca część doktryny prawa administracyjnego nadal podziela jeszcze przekonanie, że pomiędzy tymi osobami, które określa się jako: użytkowników zakładu, a świadczeniodawcą zakładem administracyjnym, nawiązuje się pewien stosunek administracyjnoprawny, tzn. oparty na podległości użytkowników normom ustanawianym przez zakład. W ramach tej teorii, kierownik jednostki organizacyjnej (m.in. dyrektor szkoły lub placówki, dyrektor gminnej biblioteki publicznej itp.) staje się organem zakładu administracyjnego, a więc pełni funkcję, która polega na wyznaczaniu i egzekwowaniu norm regulujących prawo do otrzymania świadczeń administracyjnych i ich spełnianie na rzecz zainteresowanych użytkowników. Wobec użytkowników zakładu jego organy sprawują tzw. władztwo zakładowe 29. Faktycznie można stwierdzić, że w poszczególnych sferach działalności komunalnej nasilenie pierwiastka administracyjnoprawnego nie wygląda wcale 27 Zob. zwłaszcza E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 58 i n. 28 Krytycznie, zob. m.in. P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne w Polsce. Ustrój wewnętrzny, Warszawa 2008, s E. Ochendowski, Zakład, loco cit.; idem, Prawo, s. 252; por. jednakże P. Chmielnicki, op. cit., s , którego zdaniem cała koncepcja nie mieści się już w ramach współczesnego konstytucjonalizmu. 17
19 jednakowo pewne dziedziny (oświata, pomoc społeczna) podlegają im w znacznie większym stopniu niż inne, w których jak zwłaszcza w sferze potocznie określanej jako usługi komunalne (np. dostarczanie wody i ciepła, utrzymywanie porządku i czystości) dominuje raczej cywilnoprawna metoda regulacji i skutkiem tego przedstawiona tutaj pokrótce teoria jest nieco mniej przydatna 30. Powstaje zatem pytanie, czy umiejscowienie dyrektora szkoły (placówki) w systemie oświaty, poddanym wyjątkowo silnemu oddziaływaniu prawa publicznego, nie uzasadnia w jakimś stopniu silniejszego podporządkowania kierownika jednostki administracji oświatowej (samorządowej, państwowej), a co za tym idzie czy nie sprzyja bardziej zatrudnieniu w ramach stosunku pracy niż w ramach stosunku cywilnoprawnego? Jest to jedno z zagadnień, któremu trzeba będzie poświęcić nieco uwagi w dalszej części opracowania. Poniżej zawarto krótką wzmiankę o regulacji prawnej kilku wybranych obszarów zadań własnych samorządu terytorialnego. Będą one dalej służyły jako materiał porównawczy w zakresie statusu prawnego kierowników tych jednostek. A. Biblioteki publiczne, muzea i inne instytucje kultury Działalność państwa oraz j.s.t. w dziedzinie kultury jest regulowana na wielu szczeblach. Swego rodzaju ustawą systemową jest ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej 31. Zgodnie z tą ustawą, formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji 30 Mimo to także i tutaj doktryna dostrzega charakterystyczny element podporządkowania użytkowników świadczeń zakładowi, który polega na tym, że organy stanowiące j.s.t. będącej organem założycielskim zakładu gospodarki komunalnej są uprawnione do ustalania regulaminów udzielania świadczeń, obowiązujących na terenie całej jednostki samorządu terytorialnego i mających walor aktów prawa miejscowego. Tę kompetencję należy odróżnić od przewidzianej w art. 13 u.g.k. instytucji regulaminów świadczenia usług, które wprowadzają same organy spółek komunalnych; zob. P. Chmielnicki, op. cit., s Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm., dalej: u.o.p.d.k. 18
20 w różnych dziedzinach kultury (art. 2 u.o.p.d.k.). Instytucje kultury mogą być tworzone przez różne podmioty, zarówno publiczne (państwo, j.s.t.), jak i niepubliczne. Dla państwowych oraz samorządowych instytucji kultury, prowadzenie działalności kulturalnej musi być podstawowym celem statutowym (art. 8 i 9 ust. 1 u.o.p.d.k.). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k.). Instytucje kultury prowadzą działalność na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k.). Uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k.). Przymiot osobowości prawnej sprawia, że pozycja tych jednostek organizacyjnych w obrocie prawnym jest samodzielna występują one wobec osób trzecich we własnym imieniu i na własną rzecz, a organizator w zasadzie nie odpowiada za ich zobowiązania. Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Organizator powołuje i odwołuje dyrektora państwowej instytucji kultury po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Organizator odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 15 ust. 1-3 u.o.p.d.k.). Jak ustalono w orzecznictwie SN, powołanie przewidziane w tym przepisie oznacza zatrudnienie w ramach stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 k.p. 32 Ustawa przewiduje jednak także możliwość zatrudnienia zarządcy instytucji kultury na podstawie tzw. kontraktu menedżerskiego. Jest on definiowany jako umowa o zarządzaniu instytucją kultury, zawarta między dwoma stronami: organizatorem a zarządcą na czas oznaczony, nie krótszy niż trzy lata. 32 Uchwała SN z dnia 11 stycznia 2005 r., I PZP 11/04, OSNP 2005 z. 9, poz. 123, z glosami: A. Dubowik, OSP 2005 z. 11, poz. 135; J. Steliny, GSP-Prz. Orz z. 4, poz
21 Zarządcą może być nie tylko osoba fizyczna, ale także osoba prawna, z tym że umowa powinna wówczas przewidywać, kto w imieniu tej ostatniej osoby będzie dokonywał czynności zarządu. Do umów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (art. 15 ust. 4a u.o.p.d.k.). Przepisy ww. ustawy mają, jak wspomniano charakter ogólny (lex generalis) w stosunku do innych ustaw regulujących działalność w dziedzinie szeroko pojętej kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Chodzi tu o ustawy: z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach 33 ; z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach 34. Ponieważ w przepisach tych aktów normatywnych nie wprowadzono żadnych wyjątków od stosowania przepisów u.o.p.d.k. w zakresie statusu dyrektora instytucji kultury, należy przyjąć, że także w tych instytucjach możliwe jest alternatywnie powoływanie dyrektora na stanowisko (zatrudnienie w stosunku pracy na podstawie powołania) bądź zawarcie z dyrektorem umowy menedżerskiej, mającej charakter cywilnoprawny. Ubocznie należy zwrócić uwagę na wątpliwości, jakie wywołuje kwestia podległości pracowników zatrudnianych w samorządowych instytucjach kultury przepisom ustawy o pracownikach samorządowych. Jest to kwestia dyskusyjna, która dotychczas nie znalazła rzeczowego rozstrzygnięcia w doktrynie i orzecznictwie. Podporządkowanie to, z racji wyraźnego wydzielenia organizacyjnego instytucji kultury ze struktur organizacyjnych ich organów założycielskich oraz ich wyposażenia w osobowość prawną, wydaje się jednak wątpliwe Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 z późn. zm. 34 Dz. U. z 1997 r. Nr 85, poz. 539 z późn. zm. 35 H. Szewczyk, Status pracownika szkoły niebędącego nauczycielem (glosa do uchwały SN z dnia 27 kwietnia 2004 r., II PZP 3/04), Gdańskie Studia Prawnicze Przegląd Orzeczn z. 4, s
22 B. Zakłady opieki zdrowotnej Zakłady opieki zdrowotnej działają na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Ich status ulegał zmianom na przestrzeni lat; w chwili obecnej ZOZ-y są placówkami publicznymi lub niepublicznymi, mającymi formę np. szpitala, przychodni, medycznego laboratorium diagnostycznego itp. Listę podmiotów mogących tworzyć zakłady określa art. 8 ust. 1 u.z.o.z., przy czym tworzenie zakładów publicznych należy do organów państwowych (minister, centralny organ administracji państwowej, wojewoda), jednostek samorządu terytorialnego, publicznych uczelni medycznych oraz do Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego (art. 8 ust. 2 u.z.o.z.). Z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskuje osobowość prawną (art. 35b ust. 3 u.z.o.z.) i status zakładu samodzielnego; jednakże ustawa pozwala także na prowadzenie zakładu przez organy państwowe oraz j.s.t. w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli prowadzenie go w formie SPZOZ byłoby niecelowe lub przedwczesne (art. 35c ust. 1 u.z.o.z.). Odpowiedzialność za zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej ponosi kierownik zakładu, który kieruje nim i reprezentuje go na zewnątrz. Jest on przełożonym pracowników zakładu (art. 44 ust. 1-2 u.z.o.z.). Podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną (art. 44 ust. 4 u.z.o.z.). Jak zatem widać, w przypadku zakładów opieki zdrowotnej przewidziano w pełni alternatywnie zatrudnienie w ramach stosunku pracy (albo na podstawie umowy o pracę, albo powołania) bądź w ramach stosunku cywilnoprawnego. C. Jednostki realizujące zadania z zakresu gospodarki komunalnej (zaopatrzenie w wodę, komunikacja publiczna, utrzymanie czystości i porządku itp.) Zaopatrzenie ludności w wodę, komunikacja publiczna czy też utrzymanie czystości i porządku stanowią przykłady typowych zadań gospodarczych gmin. Są to 21
23 jednak zadania z założenia niekomercyjne tzn. nierealizowane dla zysku (co nie wyklucza oczywiście osiągania dodatniego wyniku finansowego), lecz dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych społeczeństwa. Jak wspomniano, ingerencja prawa administracyjnego w tę sferę działalności komunalnej nie jest tak głęboka, jak w tych dziedzinach, które tradycyjnie kojarzy się z utrzymaniem tzw. infrastruktury społecznej oraz realizacją zadań o charakterze niegospodarczym (oświata, ochrona zdrowia, kultura). Stosownie do tego prawna reglamentacja działalności j.s.t. w aktualnie omawianych dziedzinach współcześnie opiera się w znacznie większym stopniu na metodzie cywilnoprawnej niż publicznoprawnej. Jednostki organizacyjne świadczące np. usługi publicznego zaopatrzenia w wodę, komunikacji publicznej czy też oczyszczania zasadniczo są, zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej, albo zakładami budżetowymi, albo spółkami kapitałowymi prawa handlowego (akcyjnymi, z ograniczoną odpowiedzialnością) 36. Dla uproszczenia w dalszym ciągu będzie mowa o spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, które są najczęściej spotykane w sektorze samorządowym. Ustrój samorządowych zakładów budżetowych, wykonujących zadania gospodarki komunalnej w zakresie zaspokajania zapotrzebowania ludności na usługi użyteczności publicznej, w braku przepisów szczególnych regulują przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o gospodarce komunalnej. Trudno je postrzegać jako przesadnie wyczerpujące, co pozwala stwierdzić, że w ramach posiadanego władztwa organizacyjnego, organy stanowiące j.s.t. dość swobodnie określa strukturę organizacyjną takich jednostek, stanowiąc ich statuty. Odmienny status organizacyjno-prawny charakteryzuje samorządowe spółki kapitałowe. Są one osobami prawnymi, które działają z zastrzeżeniem szczególnych przepisów ustawy o gospodarce komunalnej na podstawie Kodeksu 36 Zob. art. 2 oraz przepisy rozdziału 2 (art. 6 i nast.) u.g.k. Należy jednak zaznaczyć, że przepis ustawy o gospodarce komunalnej nie może być rozumiany jako ograniczenie form organizacyjnych realizacji zadań z tego zakresu tylko przez zakłady budżetowe lub spółki, a z pominięciem np. jednostek budżetowych jest to tylko przykładowe wskazanie; M. Szydło, op. cit., s. 158 i n. 22
24 spółek handlowych 37. Jednostki samorządu terytorialnego nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania tych podmiotów. Spółki występują w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek, zatem zachowują pełnię praw i obowiązków związanych z gospodarowaniem składnikami majątku komunalnego, wniesionymi przez jednostkę samorządu jako wkład do spółki. Z punktu widzenia przepisów prawa, kierownicy spółek samorządowych mają status członków ich zarządu, który może być jedno- lub wieloosobowy (art k.s.h.). W doktrynie podkreśla się, że z racji sformułowania art. 2 u.p.s., osoby zatrudniane w samorządowych osobach prawnych, a zwłaszcza w spółkach, nie podlegają ustawie o pracownikach samorządowych 38. Dotyczy to oczywiście także a nawet przede wszystkim osób powołanych do zarządu takiej spółki. Czynności dotyczących zatrudnienia członków zarządu komunalnych spółek kapitałowych nie dokonuje j.s.t. jako wspólnik, lecz osoby upoważnione, które określa ustawa 39. Z kolei jednostka samorządu, działając jako wspólnik spółki kapitałowej, wpływa na zatrudnienie i rozwiązanie stosunku zatrudnienia pośrednio, a mianowicie poprzez uchwały organu spółki, jakim jest zgromadzenie wspólników. 3. Zarządzanie szkołami publicznymi w wybranych systemach prawnych państw obcych W uzupełnieniu do dotychczasowych uwag warto także prześledzić kilka wybranych przykładów regulacji prawnej oświaty w państwach obcych i zastanowić 37 Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz z późn. zm.). 38 H. Szewczyk, op. cit., s Kwestia upoważnienia do zawarcia umowy o pracę z członkiem zarządu może się wydawać sporna, gdyż w świetle kodeksu (art k.s.h.) reprezentować spółkę w umowach zawieranych z członkiem zarządu powinien albo pełnomocnik powołany przez zgromadzenie wspólników, albo rada nadzorcza która zresztą w spółkach komunalnych musi być powołana z mocy prawa (art. 10a u.g.k.). Zarazem orzecznictwo SN, choć niejednomyślnie, dopuszcza zawieranie umów o pracę również przez osobę lub organ, wymienione w art k.p.; szerzej, zob. S. Koczur, Skutki zawarcia umowy o pracę z członkiem zarządu spółki kapitałowej z naruszeniem zasad reprezentacji spółki, Przegląd Prawa Handlowego 2005 z. 7, s. 10 i n. 23
25 się, czy jest możliwe znalezienie tam jakichś wzorców do wykorzystania w praktyce polskiej. Wielka Brytania. Szkolnictwo publiczne jest odrębnie regulowane dla każdej części Zjednoczonego Królestwa (Anglia i Walia, Szkocja, Irlandia Północna, inne terytoria). Zakładanie i prowadzenie szkół publicznych należy zasadniczo do władz lokalnych (w Anglii i Walii zwłaszcza do: rad hrabstw ang. county councils, rad okręgów ang. district councils, w Londynie do rad dzielnic miejskich ang. London borough councils). Szkoły w Anglii i Walii oraz w Irlandii Płn. są zarządzane kolegialnie przez zarządy (ang. governing bodies), które są wybieralne i zrzeszają różnych członków społeczności szkolnej (tj. przedstawicieli: rodziców, personelu, władz lokalnych, donatorów). Wobec tego trudno mówić o jednej, konkretnej osobie kierującej szkołą. Stosunki prawne pomiędzy zarządcami szkoły (ang. governors) a szkołą i jej organem założycielskim w przeważającej części nie opierają się na stosunku pracy; działalność w zarządzie w zasadzie nie jest wynagradzana. Jedynie w przypadku przedstawicieli pracowników (ang. staff governors) można mówić o powierzeniu dodatkowej funkcji w ramach stosunku zatrudnienia, gdyż osoby te muszą pracować w tej szkole i otrzymywać z niej wynagrodzenie. Odpowiednikiem polskiego dyrektora szkoły jest starszy nauczyciel (ang. head teacher), który ma prawo ale nie obowiązek zasiadać w zarządzie z urzędu. Funkcje w zarządzie są kadencyjne, sprawuje się je w zasadzie na podstawie wyboru 40. Niemcy. W RFN edukacja jest domeną władz krajów związkowych, zatem z zastrzeżeniem minimalnych wymagań konstytucyjnych 41 nie obowiązuje jedna regulacja prawna i jeden model dla całych Niemiec 42. Na tle ogółu tych regulacji można jednak wnosić, że dyrektor szkoły (niem. Schulleiter) jest najczęściej powoływany na stanowisko przez właściwy organ administracji oświatowej spośród 40 Omówiono na podstawie przepisów prawa ang.: The School Governance (New Schools) England Regulations 2007, 41 Art. 7 Konstytucji RFN (niem. Grundgesetz). 42 Wykaz ustaw w krajach związkowych, zob. 24
26 nauczycieli danej szkoły 43. Należy także pamiętać, że generalnie nauczyciele należą w Niemczech do korpusu służby cywilnej i pozostają w stosunku służby publicznej. Zapewne z tego powodu przepisy ustawowe w Niemczech nie stawiają problemu podstawy zatrudnienia dyrektora, gdyż jest oczywiste, że pozostaje on po prostu cały czas funkcjonariuszem danego kraju związkowego, a powołanie oznacza jedynie przesunięcie danej osoby na stanowisko kierownicze w szkole. Przepisy niemieckie kładą w ten sposób zarazem widoczny nacisk na kwalifikacje merytoryczne dyrektora. Na podstawie informacji, które udało się zebrać autorowi opracowania, trudno jest uznać, że model zatrudnienia menedżerskiego (poza stosunkiem służbowym nauczyciela) jest przyjęty w niemieckim szkolnictwie publicznym. Francja. Oświata jest we Francji zadaniem państwa, na poziomie elementarnym przekazanym jednostkom samorządu terytorialnego 44. Na czele szkół elementarnych stoi dyrektor, powoływany na stanowisko przez władze oświatowe. Ma on ustawowy obowiązek odbywania wspólnych zebrań z przedstawicielstwem rodziców 45. Na wyższych poziomach edukacji przepisy przewidują bardziej złożony system organów, z radą szkoły oraz kierownikiem placówki (chef d établissement) na czele. Ten ostatni jest powoływany na stanowisko przez ministra edukacji. Powyższe przykłady świadczy o tym, że w Europie nie istnieje jeden, uniwersalny model zarządzania szkołami publicznymi. W modelu brytyjskim dominuje element kolegialnego, quasi-menedżerskiego zarządzania szkołą, który wydaje się dość ciekawy, ale bardzo odległy od aktualnego modelu polskiego, gdzie stawia się raczej na zindywidualizowane kierownictwo i odpowiedzialność. To ewidentnie zbliża naszą regulację ustawową do państw kontynentalnych Europy Zachodniej, gdzie najwyraźniej preferuje się zatrudnianie na stanowisku dyrektora szkoły osób ust. 1 badeńskiej ustawy o szkołach (Schulgesetz); art. 57 bawarskiej ustawy o oświacie i nauczaniu (Bayerisches Gesetz über das Erziehungs- und Unterrichtswesen). 44 Art. L211-1 Kodeksu edukacji (Code d education), cidtexte=legitext Art. L411-1 Kodeksu edukacji. 25
PN-II Lublin, dnia 17 sierpnia 2016 r.
WOJEWODA LUBELSKI PN-II.4131.314.2016 Lublin, dnia 17 sierpnia 2016 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Nr XV/47/2016 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej