Source: http://romaszewski.pl/podstrony/publikacje/1994_wizja_parlamentu_w_konstytucji.html
Timestamp: 2018-05-23 14:31:21
Legal References Found: art. 27
 art. 2
 art. 27
 art. 27
 art. 2
 art. 26
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 19

Document Content:
Wizja parlamentu w nowej konstytucji RP
Publikacja wydana przez Wydawnictwo Sejmowe we wrześniu 1994 roku
Funkcje kreatywno - kontrolne
1. Parlament w systemie ustrojowym państwa
2. Senat dzisiaj
3. Jedna czy dwie izby
4. Sejm i Senat w procesie stanowienia prawa
5. Władza wykonawcza — kreatywne i kontrolne funkcje parlamentu
6. System wyborczy do Sejmu i Senatu
7. Status posła i senatora
8. Parlament — budżet obsługa
Nie chcąc zmuszać Czytelników do brnięcia przez wszystkie strony mojego opracowania, od razu na początku zamieszczam zakres kompetencji i funkcji ustrojowych parlamentu według mojej koncepcji. Mam nadzieję, że zachęci to do zapoznania się ze szczegółami oraz racjami zawartymi w przedłożonym dalej tekście.
może podlegać rozwiązaniu przez Prezydenta 100 senatorów
mandat wolny osobisty
nie podlega rozwiązaniu
2/3 w wyborach większościowych w jednomandatowych okręgach wyborczych,
1/3 z listy krajowej w wyborach proporcjonalnych z progiem! Wybory większościowe oparte na dotychczasowej ordynacji wyborczej,
po 2 reprezentantów z każdego województwa;
Warszawa i Katowice — 3
(Przypis redakcji: w 1994 roku obowiązywał jeszcze podział administracyjny na 49 województw wprowadzony w 1976 roku.)
Reprezentacja partyjno-polityczna Reprezentacja terytorialna; zawieszenie działalności partyjnej, zakaz tworzenia klubów politycznych
Inicjatywa ustawodawcza: Prezydenta, Rządu, 15 posłów, 10 senatorów, Komisji Trójstronnej oraz społeczna
W pierwszej instancji rozpatruje inicjatywy Rządu, Komisji Trójstronnej, posłów W pierwszej instancji rozpatruje inicjatywy Prezydenta, senatorów oraz społeczne inicjatywy ustawodawcze
W drugiej instancji rozpatruje projekty ustaw przyjęte przez Senat; obligatoryjne uczestnictwo przedstawiciela Senatu W drugiej instancji rozpatruje projekty ustaw przyjęte przez Sejm; obligatoryjne uczestnictwo przedstawiciela Sejmu
Rozpatruje stanowisko Senatu w sprawie ustaw rozpatrywanych przez Sejm w pierwszej instancji; obligatoryjne uczestnictwo przedstawiciela Senatu Rozpatruje stanowisko Sejmu w sprawach ustaw rozpatrywanych przez Senat w pierwszej instancji; obligatoryjne uczestnictwo przedstawiciela Sejmu
W obu przypadkach odrzucenie stanowiska (poprawek) izby rozpatrującej ustawę w drugiej instancji następuje większością 3/5 głosów, weto prezydenckie może zostać odrzucone większością 2/3 głosów przez izbę rozpoczynającą proces legislacyjny
Uchwalanie budżetu Rozpatrywanie i przyjmowanie uchwał w sprawie założeń polityki społeczno-gospodarczej oraz założeń polityki pieniężnej
Powoływanie i odwoływanie wraz z Prezydentem Rządu oraz jego członków Powoływanie i odwoływanie wraz z Prezydentem Prezesa NIK
Powoływanie i odwoływanie Rzecznika Praw Obywatelskich
Sprawowanie kontroli nad działalnością Rządu poprzez instytucje sprawozdań rządowych, interpelacji, zapytań, uchwał i dezyderatów Rozpatrywanie i podejmowanie uchwał w sprawie raportów NIK
Rozpatrywanie uchwał Senatu — możliwość odrzucenia ich bezwzględną większością głosów Przyjmowanie sprawozdania Rządu z wykonania budżetu i podejmowanie uchwały
Powoływanie Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej i rozpatrywanie wniosków o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej składanych przez Prezydenta, posłów, senatorów; przygotowanie aktu oskarżenia i podejmowanie uchwały o prze kazaniu sprawy do Izby Konstytucyjnej Sądu Najwyższego.
Dzieląc się uwagami na temat wizji parlamentaryzmu polskiego w nowej konstytucji muszę od razu zaznaczyć, że nie jestem prawnikiem i jedynie pięcioletnia praktyka parlamentarzysty-senatora uprawnia mnie do zabrania w tej sprawie głosu. Oczywiście pracując przez dwie kadencje w Komisji Regulaminowej i Spraw Senatorskich, uczestnicząc w tworzeniu senackiego projektu konstytucji (II kadencji Senatu), a także społecznego projektu konstytucji przygotowanego przez NSZZ „Solidarność", siłą faktu musiałem się zapoznać z różnymi funkcjonującymi na świecie modelami parlamentaryzmu, jak również uczestniczyć w wielu dyskusjach na ten temat, niemniej nie czuję się na siłach rozstrzygać, które elementy mojej wizji winny znaleźć odbicie w nowym projekcie konstytucji, które powinny stać się przedmiotem ustaw organicznych,(Przypis redakcji: ustawy organiczne mogą być zmieniane jedynie kwalifikowaną większością głosów. Ustawy organivzne są więc trudniejsze do zmiany i stanowiłyby szkielet ustawodawstwa. Obecnie w polskim systemie prawnym ustwa organicznych nie ma.) które zwykłych, a które po prostu przedmiotem unormowań regulaminowych Sejmu i Senatu.
Zdaję sobie oczywiście sprawę, że również w tych kwestiach poglądy fachowców są bardzo zróżnicowane i dlatego pozwolę sobie zauważyć, że nie jestem zwolennikiem tak daleko rozbudowanych uregulowań konstytucyjnych w tej sprawie, jak to przewiduje konstytucja Republiki Francuskiej, która w najdrobniejszych szczegółach reguluje proces legislacyjny. Wydaje mi się raczej słuszne, aby ustawa konstytucyjna gwarantowała uregulowanie procesu legislacyjnego w drodze ustawy organicznej, zaś regulaminy poszczególnych izb miały charakter ustaw, bądź co najmniej podlegały obligatoryjnej kontroli konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny.
Rozważając problemy polskiego parlamentaryzmu będę zapewne do tych spraw powracał, ale w każdym bądź razie w tym miejscu chciałbym podkreślić, że w moich uwagach chodzi bardziej o wizję parlamentaryzmu niż o charakter unormowań prawnych.
Druga kwestia, która wymaga wyjaśnień, to miejsce parlamentu w systemie ustrojowym państwa. Poza parlamentem istnieje przecież prezydent, premier, rząd, samorządy terytorialne, niezawisły system wymiaru sprawiedliwości, i oczywiście rola i struktura parlamentu zależą w jakiejś mierze od funkcji, jakie w strukturze państwa powierzymy pozostałym organom.
Nim więc nakreślę wizję polskiego parlamentu, należy choć kilka słów powiedzieć o wizji ustrojowej Państwa Polskiego.
Wizja ta polega w zasadniczym swym kształcie na zwierzchniej władzy narodu i monteskiuszowskiej zasadzie równowagi władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Zakłada również daleko posuniętą decentralizację władzy, nie przekraczającą jednak granic silnego, spójnego państwa unitarnego.
Sformułowanie takie nie wyjaśnia jednak do końca szeregu problemów związanych z usytuowaniem i uprawnieniami poszczególnych organów państwa.
Zasadniczą tutaj kwestią jest problem usytuowania instytucji prezydenta.
Osobiście jestem zwolennikiem systemu amerykańskiego, a więc prezydenta stojącego na czele władzy wykonawczej, w pełni zbalansowanego układu trójpodziału władzy, (Przypis autora: Amerykański prezydent posiada pełnię władzy wykonawczej, jednakże zmuszony negocjować swoje koncepcje ustawodawcze, a nawet kadrowe, nie jest w stanie parlamentu rozwiązać, sam natomiast podlega instytucji impeachmentu) jestem natomiast przeciwnikiem systemu francuskiego, w którym następuje zdominowanie instytucji ustawodawczych (patrz ingerencja rządu w proces legislacyjny w konstytucji francuskiej) przez rząd i prezydenta.
Niezależnie od tego, w aktualnej sytuacji Państwa Polskiego wobec dokonującej się transformacji ustrojowej, kontestacyjnych nastrojów społeczeństwa, odległości instytucji prawnych USA od wzorców europejskich, a polskich w szczególności, uważam, że model taki nie jest do zrealizowania w najbliższym okresie i wobec tego opowiadam się za systemem gabinetowo-parlamentarnym z rozszerzonymi kompetencjami Premiera Rządu.
W tej sytuacji, pozostawiając na boku problem podziału władzy wykonawczej pomiędzy Prezydenta i Rząd (dotychczasowy system oparty na podziale resortów pomiędzy te dwie instytucje uważam za eksperyment całkowicie nonsensowny, niebezpieczny i szkodliwy), chciałbym podkreślić rolę Prezydenta jako trzeciego organu w procesie legislacyjnym. Prezydencka inicjatywa ustawodawcza, a także prawo weta, bądź występowanie z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności ustawy, powinny zostać zachowane w nie zmienionej postaci.
Osobna kwestia to rola Prezydenta w procesie prawotwórczym w okresie pomiędzy kadencjami parlamentu, ale tą sprawą chciałbym się zająć odrębnie. Podobnie zresztą jak problemem dekretów z mocą ustawy wydawanych przez Rząd, a także doprowadzonym w ostatnim okresie do absurdu pilnym trybem uchwalania ustaw.
Osobiście nie bardzo sobie wyobrażam, jak przyszła konstytucja ureguluje problem trzeciej władzy, jaką jest władza sądownicza. Funkcjonujący dotychczas model dużo bliższy jest modelowi zawodowego korporacjonizmu sędziów niż trzeciej władzy, realizującej zwierzchnią wolę narodu. Model taki wcale nie umacnia autorytetu społecznego tej władzy, a pozbycie się ze strony sądownictwa wszelkich elementów kontroli zewnętrznej owocuje narastającym kryzysem wymiaru sprawiedliwości.
Rozszerzenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości wydaje się, zwłaszcza po doświadczeniach PRL, mało przekonywające, zaś model obieralności na istotne stanowiska sędziowskie bardzo odległy.
Tak więc kwestia ta pozostaje jednym z trudniejszych problemów nowej konstytucji, nie ma jednak istotnego znaczenia z punktu widzenia niniejszych rozważań.
Tutaj warto tylko zauważyć, że o ile realizowana miałaby być zasada państwa prawa, to w moim przekonaniu Trybunał Konstytucyjny (powoływany zresztą inaczej niż obecnie, z maksymalnym wyeliminowaniem politycznych wpływów) powinien mieć głos rozstrzygający w orzekaniu o konstytucyjności wszelkich aktów prawnych. Do rozważenia jest również utworzenie Izby Konstytucyjnej w Sądzie Najwyższym. Izba ta przejęłaby w pełnym zakresie funkcje Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Wydaje się, że tego rodzaju rozwiązanie koncentrujące władzę sądowniczą wpłynęłoby na jej umocnienie. Problemem odpowiedzialności konstytucyjnej zajmę się zresztą bardziej szczegółowo, omawiając różne funkcje parlamentu.
Co do instytucji samorządu terytorialnego, to jestem zwolennikiem umacniania ich roli poprzez zwiększenie ich samodzielności i rozszerzenie udziału w dochodach państwa.
Pomysł uczestniczenia samorządów w procesie legislacyjnym, w postaci Izby Samorządowej, wydaje mi się nie do zaakceptowania, ponieważ stoi w sprzeczności z kardynalną dla mnie zasadą bezpośredniości wyboru członków legislatury.
Przystępując do omawiania wizji parlamentaryzmu polskiego należy w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie: parlament jedno- czy dwuizbowy.
Ponieważ jestem zdecydowanym zwolennikiem parlamentu dwuizbowego, zacznę od zgodzenia się z przeciwnikami Senatu, że utrzymywanie drugiej izby z jej dotychczasowymi ograniczonymi kompetencjami mija się z celem i stanowi jedynie pewną mitręgę w procesie legislacyjnym, nie wnosząc do niego na ogół istotnych elementów twórczych.
Przyczyn istniejącego stanu rzeczy należy upatrywać w tym, że Senat został reaktywowany w 1989 roku nie w ramach zamkniętej koncepcji ustrojowej państwa, lecz jako koniunkturalne rozwiązanie dla potrzeb „okrągłostołowych" negocjacji. Nie przewidując rozmiarów porażki obozu komunistycznego w wyborach 1989 roku, przyjęto, że cena utworzenia drugiej izby w całkowicie wolnych wyborach nie jest za wysoka, w zamian za koncepcję prezydentury generała Jaruzelskiego. Mam wrażenie, że szczegółowe rozpatrzenie funkcji Senatu w procesie legislacyjnym pozostawało poza zasięgiem zainteresowania negocjatorów z Magdalenki, co odbiło się na niejednoznaczności, a często wręcz sprzeczności, przygotowanych na podstawie uzgodnień „okrągłego stołu" uregulowań konstytucyjnych.
Nie sposób nie zauważyć, że uregulowania art. 27 ust. 1 Konstytucji RP dawały Senatowi de facto nadrzędną rolę w procesie legislacyjnym, co stało w sprzeczności z art. 2 Konstytucji PRL, stwierdzającym, że to właśnie Sejm realizuje zwierzchnią władzę narodu.
Równoczesne zapisanie w art. 27 ust. 3, że Prezydent podpisuje ustawę uchwaloną przez Sejm, stworzyło sytuację, w której rzeczywista rola Senatu w procesie legislacyjnym musiała zostać wyinterpretowana przez Trybunał Konstytucyjny.
Ostatecznie sprzeczność tę rozwiązano poprzez przyjęcie, nie mieszczącej się w ramach arystotelesowskiej logiki, doktryny posła Szymańskiego o potrzebie prowadzenia dwóch głosowań nad poprawkami Senatu: pierwszego — nad przyjęciem, gdzie decydowała zwykła większość głosów i drugiego — nad odrzuceniem, gdzie wymagana była, przewidziana art. 27 ust. 1, większość kwalifikowana 2/3 głosów. Rozwiązanie takie prowadziło do powstawania pata legislacyjnego, jeśli poprawki Senatu nie zostały przyjęte przez Sejm, ale równocześnie zabrakło 2/3 głosów do ich odrzucenia. Początkowe próby rozwiązania tego problemu, poprzez powołanie komisji mieszanej obu izb, zostały szybko zaniechane.
Na to miejsce ustaliła się praktyka głosowania przez Sejm w pierwszej kolejności nad przyjęciem poprawek Senatu. Jeśli nie wszystkie poprawki zostały przyjęte, to rozpoczynano głosowanie nad odrzuceniem nie przyjętych poprawek. Ponieważ wszystkie poprawki musiały być albo przyjęte, albo odrzucone, to w drugim głosowaniu — nie chcąc zmarnować całego dorobku legislacyjnego — należało głosować za odrzuceniem poprawek. Wcale nierzadką była praktyka, w której poprawka, której zabrakło do zwykłej większości kilku głosów, była w drugim głosowaniu odrzucana większością 2/3. Posłowie, którzy ją popierali, chcąc uniknąć pata legislacyjnego musieli głosować za jej odrzuceniem. Tak więc w praktyce doprowadzono do możliwości odrzucenia poprawek Senatu zwykłą większością głosów. Aby tego rodzaju postawę zracjonalizować, należało wokół Senatu stworzyć atmosferę lekceważenia, chętnie podjętą przez środki masowego przekazu.
O ile takie stanowisko większości parlamentarnej zakontraktowanej w wyborach z 1989 roku wydaje się racjonalne politycznie (wszak do Senatu nie wszedł żaden przedstawiciel PZPR ZSL i SD), to aprobatę dla takiej koncepcji Senatu ze strony posłów Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego trzeba traktować bądź jako wyraz kompletnego braku wyrobienia politycznego, bądź jako wyraz koncepcji politycznych wyrastających poza granice klubu. (Przypis autora: Osobiście jestem skłonny sądzić, że składały się na to obydwie przyczyny, niewyrobione większości posłów i nielojalność wobec Klubu ze strony kierownictwa)
W okresie późniejszym były jeszcze dwukrotnie podejmowane próby racjonalizacji procesu legislacyjnego, w tym również roli Senatu, jednakże obowiązujące również dzisiaj rozwiązania Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP..., koncentrujące się w pierwszym rzędzie na zbudowaniu konsensu między Prezydentem a Rządem, pozostawiają Senatowi rolę drugorzędną, mimo iż zgodnie z pozostającym w mocy art. 2 ust. 2 nowelizowanej wielokrotnie konstytucji z 1952 r. — tym razem już zarówno Sejm, jak i Senat są depozytariuszami zwierzchniej władzy narodu.
Na tę drugorzędność Senatu składa się ponadto wiele jeszcze innych unormowań prawnych, jak np.:
Formuła inicjatywy ustawodawczej Senatu, która w odróżnieniu od inicjatywy poselskiej, podejmowanej na podstawie podpisów 15 posłów, wymaga wielokrotnych posiedzeń komisji merytorycznych i dwukrotnych czytań na posiedzeniach plenarnych Senatu. Na dodatek nie oznacza to wcale, że inicjatywa taka zostanie rozpoznana przez Sejm (są na to liczne przykłady). W tych warunkach podejmowanie inicjatywy przez Senat staje się bardziej wyrazem determinacji i demonstracji pewnych poglądów niż realnym zapoczątkowaniem procesu legislacyjnego.
Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego ograniczające zakres poprawek wnoszonych przez Senat do projektów ustaw nowelizujących dotychczas obowiązujące ustawy. Orzeczenie to jest na dodatek na tyle niejasne, aby nie powiedzieć bałamutne, że pozostawia w praktyce Sejmowi, a nawet komisjom sejmowym możliwość rozstrzygania, które poprawki Senatu podlegają rozpatrzeniu przez Sejm, a które wykraczają poza konstytucyjne uprawnienia Senatu i nie muszą być rozpoznane przez Sejm na plenarnym posiedzeniu.
Konstytucyjne zawarowanie 7-dniowego terminu na ustosunkowanie się Senatu do ustaw wprowadzonych przez Rząd w trybie pilnym, przy pozostawieniu Sejmowi możliwości regulaminowego uregulowania trybu pracy nad tymi ustawami, jest chyba jaskrawym przejawem deprecjacji roli Senatu w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 roku (art 16 ust 4).
Jeśli do tego dodamy, że Rząd — bądź w wyniku zaniedbań, bądź w wyniku kontrowersji politycznych — wprowadza jako pilne tak podstawowe ustawy jak Prawo geologiczne, czy Prawo autorskie, to jasnym się staje, że rola Senatu w ich uchwalaniu jest całkowicie iluzoryczna. Można jedynie wyrazić niczym nie popartą nadzieję, że Rząd nie zdecyduje się, by w trybie pilnym parlament rozpatrywał Kodeks karny, Kodeks postępowania karnego i Kodeks karny wykonawczy, nad którymi prace trwają nieprzerwanie od 1989 roku.
Przepisów dyskryminujących Senat w ustawie konstytucyjnej z 17.10.1992 r. jest więcej. Tak więc zgodnie z art. 26 Senat nie korzysta z przepisów art. 11 pozwalającego na tworzenie przez Sejm specjalnych komisji śledczych.
Senat w odróżnieniu od posłów zobowiązany jest (art. 17 ust. 3) do wskazania źródeł pokrycia ewentualnych obciążeń budżetu państwa w związku z wnoszonymi poprawkami.
Wreszcie Senatowi (art. 21 ust. 2) pozostawia się 20 dni na przyjęcie bądź (sic!) wprowadzenie poprawek do ustawy budżetowej. Uregulowanie to sprawia wrażenie, jakby ktoś kto je wymyślił nie miał nigdy do czynienia z budżetem państwa, co jak na środowisko parlamentarzystów jest rzeczą raczej osobliwą. Ale właśnie takie osobliwości są świadectwem niefrasobliwego stosunku parlamentarzystów zarówno do ustawy budżetowej, jak i roli Senatu w procesie jej uchwalania.
Senatorowie uświadamiają sobie w mniejszym lub większym stopniu istnienie powyższych ograniczeń, co ma oczywiście wpływ na ich pracę i skutkuje zaniechaniem bardziej ambitnych działań i zmniejszeniem poczucia odpowiedzialności. Warto zauważyć, że jedynie niewielka grupa polityków charakteryzujących się znaczącym „name recognition" (popularnością) decyduje się kandydować do Senatu, mimo bardzo sprzyjającej im ordynacji wyborczej.
W tym kontekście zastanawiającym i godnym przeanalizowania wydaje się fakt systematycznego utrzymywania się kilkupunktowej przewagi Senatu nad Sejmem w sondażach opinii publicznej na temat popularności poszczególnych instytucji (Przypis autora: Swoją drogą porównywanie popularności Prezydenta, wojska, Rządu, Prymasa, policji, Kościoła, Sejmu i Senatu wydaje mi się pomysłem, rzekłbym, dość ekstrawaganckim.)
Reasumując chciałbym stwierdzić, że obecny charakter drugiej izby został ukształtowany nie w wyniku świadomych rozwiązań ustrojowych, lecz w wyniku zmieniających się koniunktur i interesów politycznych. Skłonny jestem się zgodzić, że dotychczasowa forma funkcjonowania Senatu stała się anachroniczna.
Dlatego też bardzo wysoko cenię sobie fakt, że rola Senatu w systemie ustrojowym państwa stała się przedmiotem szerokiej dyskusji publicznej, a przestała być tematem arbitralnych, nie wymagających uzasadnienia opinii i kuluarowych zabiegów.
Istnienie parlamentów dwuizbowych w strukturach ustrojowych państw federacyjnych wydaje się być oczywiste ze względu na sam proces tworzenia tych państw. Trudno wymagać, aby kraje, w szczególności o słabym potencjale ludnościowym, a dysponujące pełnią suwerenności lub rozległą autonomią, decydowały się na całkowite poddanie dyktatowi większości w ramach struktury federacyjnej. W tych wypadkach druga izba stanowi historyczną gwarancję autonomii części składowych państwa federacyjnego (np. Senat w USA, Bundesrat w RFN), a jej znaczenie jest funkcją unitaryzacji organizmu państwowego.
Argumenty za systemem dwuizbowym w państwach unitarnych są dużo bardziej złożone i dyskusyjne. Poza względami wynikającymi z tradycji narodowej, czego nie należy lekceważyć, wymienia się przede wszystkim inny charakter reprezentacji, bądź terytorialnej (Hiszpania, Wiochy, Francja), bądź wynikającej z systemu wyborczego (mianowanie, mające stanowić o niezależności senatorów — Wielka Brytania, Kanada; wybory pośrednie, realizujące zasadę terytorialności — np. Francja).
Podnoszony bywa również argument doskonalenia systemu prawnego w ramach procesu legislacyjnego prowadzonego przez dwa niezależne ciała ustawodawcze. Powoływana bardzo często analogia z dwuinstancyjnością postępowania sądowego ma charakter raczej ilustracyjny. W Hiszpanii w dwuizbowości Kortezów upatrywano zabezpieczenia przed powrotem dyktatury, choć przesłanki do takich wniosków trudno bezpośrednio wyczytać z konstytucji Hiszpanii i mają one swoje oparcie zapewne w tradycjach parlamentaryzmu hiszpańskiego.
Budując koncepcję parlamentaryzmu polskiego należałoby jednak skorzystać nie tyle z gotowych wzorców zagranicznych, uwarunkowanych bardzo często tradycją, choć i tu niektóre ze szczegółowych rozwiązań mogą być bardzo interesujące, ile z analizy siły i słabości dotychczas funkcjonującego parlamentu. Należy też uwzględnić oczekiwania społeczne.
Zwróciłem już uwagę, że niezależnie od nieprzychylnej dla Senatu atmosfery stworzonej przez mass media, przybierającej czasami charakter wręcz nagonki, popularność Senatu w sondażach opinii publicznej kształtuje się systematycznie powyżej popularności Sejmu. Jakie jest tego źródło? Ja osobiście dostrzegałbym je w dwóch przesłankach.
Po pierwsze w ordynacji wyborczej, pozwalającej wybrać do Senatu tych ludzi, których sobie społeczeństwo życzy. W Sejmie udział społeczeństwa w wyborze poszczególnych przedstawicieli jest faktycznie bardzo ograniczony i nominacje posłów są raczej wynikiem wewnętrznej gry partyjnej niż woli wyborców. Wyborca nie jest w stanie zapobiec wybraniu do Sejmu ani osób bardzo niepopularnych, ani spowodować wyboru osób, które jego zdaniem są tego godne. Istnienie listy krajowej oraz preferencyjne układanie list partyjnych w ogromnej mierze ubezwłasnowolniają wyborców.
Druga przesłanka to problem patologii polskiego życia politycznego, zdominowanego taktycznymi rozgrywkami licznych ugrupowań partyjnych w walce o władzę. Obserwując tworzenie się i rozpadanie koalicji partyjnych, w których skład wchodzą często ugrupowania o przeciwstawnych programach, widząc dość nonszalancki stosunek partii do ich zobowiązań wyborczych obywatel postrzega toczącą się w Sejmie grę bardziej jako „walkę o stołki" niż jako walkę o realizację takich lub innych programów opartych na bliskich mu wartościach.
W Senacie, w związku z osobistym charakterem mandatu, nie związanym tak silnie dyscypliną partyjną, w Senacie nie posiadającym bezpośrednich odniesień do władzy wykonawczej, debata nie jest tak mocno uwarunkowana walką o władzę jak w Sejmie i w związku z tym ma bardziej merytoryczny charakter. Spotyka się to z aprobatą wyborców.
Obowiązujące aktualnie ordynacje wyborcze prowadzą do tego, że o ile poseł jest w pierwszym rzędzie reprezentantem swego ugrupowania partyjnego, w mniejszym lub większym stopniu wspieranego przez wyborców, o tyle senator jest przede wszystkim reprezentantem wyborców wspierających bliskie mu opcje polityczne. Jest to również z punktu widzenia wyborcy bardzo istotne.
Zdając sobie sprawę z tego, że zasadniczym elementem życia politycznego są partie polityczne, a duża część istniejącej patologii jest wynikiem ich niedorozwoju, wywołanego praktycznie 50-letnią nieobecnością w życiu publicznym, można oczekiwać, że — wraz z upływem czasu — sytuacja będzie ewoluowała w kierunku mniejszego rozbicia partyjnego i większej racjonalności w kształtowaniu władzy wykonawczej. Ukształtowanie stabilnej większości parlamentarnej jest jednak w pierwszym rzędzie domeną Sejmu, warunkowaną w zasadniczym stopniu kulturą polityczną elit.
Potrzeba bezpośredniego wyboru przedstawicieli, rozładowanie negatywnych ocen społecznych związanych z walką o władzę wykonawczą mogłyby być zrealizowane poprzez powołanie drugiej izby, charakteryzującej się odseparowaniem od władzy wykonawczej i maksymalnie odpartyjnionej. W tak rozumianym Senacie mogłaby się docierać wizja rozwiązań legislacyjnych, wolna od partyjnych uwarunkowań. Realizowałoby to ideę Senatu jako tzw. izby refleksji.
Warto również zauważyć, że obecna ordynacja wyborcza do Senatu, naruszająca drastycznie zasadę proporcjonalności (w Warszawie czy na Śląsku uzyskanie mandatu wymaga prawie dziesięciokrotnie większej liczby głosów niż np. w województwie chełmskim czy suwalskim), realizuje za to terytorialny charakter wyborów.
Sprawa ta nie jest bez znaczenia z tego powodu, że o ile sejmowa wizja kraju jest w dużej mierze zdominowana uwarunkowaniami wielkich aglomeracji miejskich, o tyle w Senacie ma znacznie większe szansę dojścia do głosu interes i doświadczenie tzw. Polski B.
Sądzę, że istotna jest tu również rola Senatu w doskonaleniu prawa, przy czym nie rozumiem jej jako dążenia do doskonałego kształtu formalnego przyjmowanych ustaw, bo tę sprawę, przy pewnej staranności i odpowiedniej procedurze, można rozwiązać poprzez kompetentne biuro legislacyjne i trzecie czytanie w tej samej izbie, ale raczej jako inne spojrzenie, innego grona, nie obciążonego dotychczasową dyskusją, na te same problemy, zarówno merytoryczne jak i formalne.
Tak więc, postulując zachowanie Senatu, widziałbym go jako drugą izbę, wybieraną na podstawie dotychczasowej ordynacji wyborczej — przedstawicielstwo terytorialne — w której mandat senatora byłby mandatem wolnym o charakterze osobistym.
Umocnieniu niezależności senatorów służyłby obowiązek zawieszenia działalności partyjnej, a także likwidacja instytucjonalnej formuły klubów politycznych, a co za tym idzie dyscypliny partyjnej. W tym sensie można by próbować nadać Senatowi charakter większej bezstronności, jak to ma miejsce w wypadku władzy sądowniczej.
Przedstawione powyżej koncepcje spotykają się z dwoma zarzutami:
formalna likwidacja klubów partyjnych nie zapobiegnie tworzeniu się wewnątrz Senatu ugrupowań politycznych, a nada im jedynie nieformalny charakter;
ktoś i tak musi finansować kampanie wyborcze senatorów. Będą to czyniły partie i w ten sposób rzekoma niezależność będzie w rzeczywistości fikcją.
Próbując zbudować koncepcję niezależnego senatora nie mam na myśli niezależności abstrakcyjnej, a jedynie taką, która jest w ogóle osiągalna i która ukierunkuje lojalność senatora bardziej w kierunku jego wyborców niż interesów reprezentowanej przez niego partii. Nie wyobrażam sobie, aby senatorowie nie mogli tworzyć grup politycznych, czy grup interesów wewnątrz Senatu, gdyż byłoby to zakwestionowaniem ich podstawowego prawa, jakim jest prawo do stowarzyszania się. Należy sobie jednak zdawać sprawę, że tak powstające grupy miałyby charakter płynny i inaczej kształtowałyby się np. wobec problemu aborcji, a inaczej wobec prywatyzacji lub subsydiowania produkcji rolnej.
Tak powstające, merytorycznie uwarunkowane podziały byłyby w moim przekonaniu dużo zdrowsze niż szczelne bariery często zantagonizowanych klubów politycznych, spajanych dyscypliną partyjną. Sądzę, że mogłoby to poprawić atmosferę pracy w Senacie, eksponując prosty fakt, że w niektórych sprawach sądzimy podobnie, w innych się różnimy, ale nie musi to powodować wrogości, prowadzącej bardzo często do zachowań nie merytorycznych i irracjonalnych. (Poprawka wniesiona z lewej strony musi być odrzucona przez stronę prawą — i na odwrót.) Miałoby to istotne znaczenie dla jakości rozstrzygnięć Senatu.
Ponadto bezpośrednia transmisja poglądów klubowych z Sejmu do Senatu czyni tę drugą izbę faktycznie niepotrzebną, gdyż w sytuacji podobnego kształtowania się sił w Sejmie i w Senacie, jak to ma miejsce obecnie, zasadnicze rozstrzygnięcia Sejmu są faktycznie wiążące. W przeciwnym wypadku, gdy Senat zostanie zdominowany przez opozycję partyjną, to wywiązująca się walka izb staje się przeszkodą w prowadzeniu konsekwentnej polityki legislacyjnej. Dlatego też upartyjniony Senat jest albo zbyteczny, albo szkodliwy.
Jedynie formuła niezależności senatorów jest tą formułą, w której Senat traktowany jako izba w pełni równorzędna i wnosząca istotny, a czasem zasadniczy wkład w proces legislacyjny, nie może w związku ze swą polityczną labilnością skutecznie zablokować kierunków legislacyjnych wyznaczonych przez Sejm i wyłoniony przez niego Rząd.
Co do problemów wyborczych, to wydaje się, że nie jest to istotna przeszkoda, jeśli partie polityczne zdadzą sobie sprawę z rzeczywistej funkcji Senatu i senatora. Wtedy będą sobie doskonale zdawały sprawę, że finansując kampanie poszczególnych senatorów nie kupują sobie przedstawiciela, a jedynie wspierają kogoś, kto reprezentuje zbliżone do nich poglądy, zaś gwarancją jego lojalności jest stabilność tych poglądów i ogólna prawość charakteru. Mogłoby to w znacznej mierze podnieść jakość przedkładanych kandydatur. Zresztą, postulując jawność środków użytych w kampanii wyborczej, można by postulować zwrot przez wybranego kandydata subwencji bądź kredytów zaciągniętych w partiach politycznych, z funduszy przeznaczonych przez państwo na finansowanie kampanii wyborczej.
Rozumiem, że koncepcja odpartyjnienia Senatu nie spotka się z entuzjazmem partii politycznych, ale chciałbym zauważyć, że stopień upartyjnienia społeczeństwa jest raczej nikły i w tym sensie Senat byłby modelowo bliższy społeczeństwu niż upartyjniony Sejm. Dlatego też, nie mając żadnych wątpliwości co do znaczenia partii politycznych i ich wiodącej roli w kształtowaniu polityki państwa (Sejm, Rząd), jednocześnie zauważam, że warto jest prowadzoną politykę konfrontować z poglądami Senatu, który w tym kształcie, właśnie w związku ze swą polityczną labilnością i bezpartyjnością, lepiej odtwarza aktualne zapatrywanie społeczeństwa i jego reakcje.
Na zakończenie warto zauważyć, że Senat — odseparowany od władzy wykonawczej i nie uczestniczący w rozgrywkach partyjnych — nie musiałby, a co więcej: nie powinien być rozwiązywany wraz z rozwiązaniem Sejmu. Przyjęcie np. 5-letniej kadencji Senatu gwarantowałoby zachowanie ciągłości legislacyjnej i rozwiązywało w jakiejś mierze problem niezbędnych inicjatyw legislacyjnych pomiędzy kadencjami izb. Okres pięciu lat nie jest tu przypadkowy, gdyż jest niewspółmierny z 4-letnią kadencją Sejmu. Stąd jednoczesne zakończenie kadencji przez obie izby zdarzałoby się raz na 20 lat, a w praktyce, uwzględniając rozwiązywalność Sejmu, jeszcze rzadziej. Z drugiej strony kadencja Prezydenta wynosi również 5 lat co pozwalałoby na organizowanie wyborów do Senatu wspólnie z prezydenckimi i nie powodowałoby dodatkowych kosztów.
Wybieranie obu izb na różny okres kadencyjny jest dosyć powszechną praktyką w parlamentach światowych.
Najpoważniejszym zarzutem, jaki stawiają przeciwnicy drugiej izby, jest wydłużenie procesu legislacyjnego. Oczywiście można na to odpowiedzieć, że jest to naturalny koszt płacony za doskonałość prawa i nie ma powodu, ażeby czas przeznaczony na procesy stanowienia prawa odbiegał aż tak znacznie od czasu przeznaczonego na przygotowanie projektów ustaw (dyskusje nad projektami kodeksów ciągną się już ponad 4 lata, prawie tyle samo czasu spędzono nad prawem autorskim, tylko potem zostało ono zapisane jako ustawa pilna itd., itd., przykłady można mnożyć).
Podnoszenie tego argumentu jest wyrazem niedoceniania zarówno ważności samego procesu stanowienia prawa, jak i niedoceniania trudności z tym związanych. I cóż z tego, że ustawa szybko opuści parlament, jeśli już za pół roku lub rok najdalej pojawi się w nim ustawa nowelizująca. Czy nie lepiej, ażeby ustawa 2 tygodnie lub miesiąc dłużej przebywała w parlamencie, niż żeby w krótkim czasie proces legislacyjny zaczynać, od nowa! Ale jest to na pewno odpowiedź wymijająca.
Rzeczywiście w państwach o ustabilizowanym systemie ustrojowym podnoszony wyżej problem nie ma większego znaczenia. Inaczej jednak sprawa ta wygląda w państwie poddanym dogłębnej reformie ustrojowej, której ramy wytyczane są setkami ustaw. W tym momencie sprawność funkcjonowania legislatury jest w ogromnej mierze warunkiem powodzenia reform i minimalizowania skutków luk i sprzeczności prawnych, które są nieodłącznie związane z procesami transformacyjnymi. Stworzenie spójnego systemu prawnego wymaga czasu i ciągłe narzekania na niespójność polskiego prawa są zapewne słuszne, ale nie są w stanie odmienić sytuacji immanentnie charakteryzującej procesy przemian.
Tak więc podnoszony zarzut jest zarzutem bardzo istotnym, wymagającym znalezienia kompromisu pomiędzy doskonałością procesu tworzenia prawa, a jego sprawnością. W rzeczywistości może to się odbyć na dwóch drogach. Jedna z możliwości, przewidywana np. w konstytucji francuskiej czy włoskiej, to wielokrotne krążenie ustawy pomiędzy izbami, aż do momentu jej uchwalenia przez obie izby w jednobrzmiących tekstach. Proces ten może być przyspieszony przez powoływanie komisji mieszanych, z równoliczną reprezentacją obu izb, celem znalezienia formuły kompromisowej.
Inna droga to ustalenie magicznej liczby kwalifikowanej większości, która zezwalałaby na odrzucenie poprawek drugiej izby. Odpowiednie dobieranie tej liczby, ustanawiającej równowagę pomiędzy izbami, jest bardzo trudne i prowadzi do dominującej roli jednej bądź drugiej izby. Liczba ta ponadto zależy od ogólnej kultury politycznej obu izb, temperamentów narodowych, tradycji i nie istnieją tu proste zasady jej ustalenia.
W polskiej praktyce okazuje się, że ustalenie tej liczby na poziomie zwykłej czy nawet bezwzględnej większości głosów rodzi uprzywilejowaną pozycję Sejmu (która nie z tego powinna wynikać). Określenie jej zaś na poziomie 2/3 — uprzywilejowujące Senat — powoduje w Sejmie odruchy kontestacyjne i automatyczne odrzucanie poprawek, nawet takich, na których konieczność wskazują następnie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W moim przekonaniu właściwą liczbą mogłoby się okazać 3/5, ale to jest całkowicie niedowodliwa kwestia intuicji.
Dlatego też dużo większe znaczenie przywiązywałbym do podniesienia kultury pracy obu izb, bazującej na ich częstych kontaktach. Nie jest to na pewno materia konstytucyjna, ale sądzę, że powinna ona znaleźć swoje odbicie w ustawie o tworzeniu prawa. Tak więc wyobrażam sobie, że upełnomocniony przedstawiciel Sejmu powinien uczestniczyć w pracach komisji senackich, jak również w debacie plenarnej Senatu nad ustawą, której jest sprawozdawcą. W pełni analogicznie: przedstawiciel Senatu powinien uczestniczyć w pracach komisji sejmowych oraz posiedzeniach plenarnych Sejmu poświęconych pracy nad poprawkami Senatu. Prawo to powinno obejmować możliwość zreferowania stanowiska, jak i uczestniczenia w debacie. Przy czym procedura taka nie powinna być powierzona fakultatywnym rozstrzygnięciom przewodniczących komisji czy prezydiów obu izb, lecz byłaby obligatoryjnym wymogiem legalności procesu legislacyjnego.
Oczywiście nakładałoby to na przedstawicieli obu izb obowiązek uczestniczenia w odpowiednich posiedzeniach różnych ciał drugiej izby, bądź też wyznaczania upełnomocnionego zastępstwa. Ta nie czasochłonna procedura pozwoliłaby na likwidację szeregu prostych nieporozumień spowodowanych niewłaściwym odczytaniem intencji poszczególnych poprawek, czego liczne dowody mieliśmy w dotychczasowej praktyce.
Dodatkowym elementem sprzyjającym polepszeniu współpracy obu izb mogłoby być zobowiązanie Senatu do przedkładania uzasadnienia poprawek na piśmie (leży to w dobrze pojętym interesie Senatu). Uzasadnienia te powinny być rozdawane wszystkim posłom. Dotychczasowe izolowanie się obu izb od siebie ma niewiele wspólnego z ich autonomią, jest natomiast źródłem nieporozumień i rodzącego się na ich tle antagonizmu.
Korzystnym byłoby stworzenie komisjom sejmowym możliwości przedstawiania Sejmowi również zmodyfikowanych przez siebie poprawek Senatu, jednakże powodowałoby to konieczność ponownego przesłania i reakceptowania ustawy przez Senat, co poprawiając możliwości budowania konsensu wydłużałoby jednak niepomiernie proces legislacyjny i takie rozwiązanie w obecnej sytuacji należy odrzucić.
Mówiąc o procedurze wnoszenia i przyjmowania poprawek w parlamencie warto na koniec przypomnieć, że rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego ograniczające zakres wnoszonych przez Senat poprawek wyłącznie do poprawek dotyczących ustawy nowelizującej jest nieprecyzyjne, wątpliwe z punktu widzenia interpretacji ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku i rodzi skutek w postaci arbitralności oceny podejmowanej przez Sejm co do legalności poprawek Senatu. Były nawet przypadki nierozpatrywania poprawek Senatu przez Sejm ze względu na rzekomą nielegalność procedury ich przyjmowania w Senacie.
Na pewno jeżeli zachodzi konieczność badania legalności poprawek, bądź procedury ich przyjmowania, to instancją rozstrzygającą spory powinien być Trybunał bądź Izba Konstytucyjna Sądu Najwyższego, a obydwie izby parlamentu powinny być wyposażone w możliwość zwracania się w tej sprawie do Trybunału. Osobiście jestem przeciwnikiem takiego rozwiązania, które bardzo wydłuży proces legislacyjny i stworzy możliwość świadomego blokowania ustaw.
Wszystkie poprawki wnoszone przez Senat powinny zostać rozpatrzone i bądź zaaprobowane, bądź odrzucone przez Sejm. Wykorzystywanie przez Senat instytucji poprawek dla wprowadzenia własnych inicjatyw ustawodawczych, z pominięciem odpowiedniej procedury, zupełnie mnie nie przeraża i o ile Sejm wyrazi merytoryczną aprobatę dla takiej poprawki, to nie widzę powodu, dla którego uregulowanie aprobowane przez obie izby nie miałoby stać się prawem tylko ze względu na niejasne obiekcje natury formalnej.
Przechodząc do problemu inicjatywy ustawodawczej uważam, że powinna ona przysługiwać Prezydentowi, posłom (15), senatorom (10), a także Komisji Trójstronnej oraz 100 tysiącom obywateli. Przeniesienie inicjatywy ustawodawczej z Senatu na senatorów wydaje mi się oczywistym. Dotychczasowa koncepcja inicjatywy ustawodawczej całej izby powodowała tak rozbudowaną i w gruncie rzeczy zbyteczną procedurę, że jej praktyczne znaczenie w procesie tworzenia prawa było znikome. W dotychczasowej praktyce zaledwie kilka ustaw, w powodzi setek innych, zostało przyjętych z inicjatywy Senatu. Rozszerzenie uprawnienia inicjatywy ustawodawczej na senatorów nie zmieni w zasadniczy sposób ilości ustaw wpływających do parlamentu, tym bardziej że, w związku z likwidacją w Senacie klubów politycznych, przygotowanie i podejmowanie takich inicjatyw będzie znacznie bardziej utrudnione niż w Sejmie.
Nie dostrzegam również lawiny społecznych inicjatyw ustawodawczych nawet przy progu 100 tysięcy obywateli. Zresztą rozszerzenie źródeł inicjatywy ustawodawczej można skompensować usprawnieniem systemu pracy nad wpływającymi do obu izb ustawami.
Co do inicjatywy ustawodawczej Komisji Trójstronnej, to z punktu widzenia praktycznego nie ma ona większego znaczenia. Ponieważ wszelkie decyzje tej Komisji zapadają w wyniku dopracowania się konsensu przez Rząd oraz przedstawicieli pracodawców i przedstawicieli związków zawodowych, to de facto inicjatywy tam powstałe mogłyby być po prostu wnoszone przez Rząd. Jeśli postuluję przyznanie Komisji Trójstronnej niezależnego prawa inicjatywy, to przede wszystkim dla podkreślenia jej znaczenia, jak również znaczenia projektów ustaw wypracowanych na podstawie konsensu polityków, pracodawców i pracobiorców. Oczywistym jest, że zakres wnoszonych ustaw powinien odpowiadać tematycznie zakresowi problematyki przewidzianej do rozpatrywania w ramach Komisji Trójstronnej.
Teraz pewne novum. Otóż uważam, że celem zrównoważenia roli obu izb należałoby, wzorem parlamentów włoskiego i francuskiego, stworzyć możliwość składania projektów ustaw zarówno w Sejmie, jak i w Senacie. Powodowałoby to, że każda z tych izb mogłaby rozpatrywać ustawy w niej złożone w pierwszej instancji i przekazywać je drugiej izbie jako izbie drugiej instancji. Oczywiście zasady procedury, terminarz, większość głosów powodująca odrzucenie poprawek powinny być identyczne.
Koncepcja taka nasuwa się natychmiast po przeanalizowaniu dotychczasowej inicjatywy ustawodawczej Senatu. Jest zupełnym nieporozumieniem przekazywanie projektu ustawy — dopracowanego w komisjach, przyjętego w dwóch czytaniach w Senacie — do pierwszego czytania w Sejmie. Jest to po prostu upokarzające i rozpatrywanie takich ustaw przez Sejm jako organ drugiej instancji byłoby naturalne. Rozwijając tę koncepcję: wydaje się niezbyt rewolucyjne, w stosunku do dotychczasowej praktyki, rozpatrywanie przez Senat, jako izbę pierwszej instancji, stosunkowo nielicznych inicjatyw napływających od Prezydenta, senatorów i grup obywateli Główny strumień inicjatyw ustawodawczych przygotowywanych przez Rząd czy wspieranych przez Komisję Trójstronną płynąłby nadal dotychczasowym korytem, mającym swój początek w Sejmie.
Tego rodzaju procedura, nie wyłączając spod kontroli Sejmu, a tym samym większości rządowej, zasadniczych koncepcji legislacyjnych, czyniłaby jednocześnie z inicjatywy prezydenckiej, senatorskiej i obywatelskiej realne źródła prawotwórcze, a nie fasadowe atrapy.
Osobnym problemem, niezwykle ważnym z punktu widzenia funkcjonowania państwa, jest ustawa budżetowa. Ponieważ sądzę, że jeszcze długo nie będziemy w stanie, tak jak to ma miejsce w Kongresie amerykańskim, pracować w dwóch izbach blisko rok nad nową ustawą budżetową — co w moim przekonaniu wcale nie jest przesadą, a jedynie wyrazem wagi, jaką się do tej ustawy przywiązuje — to wydaje się celowe podjęcie decyzji radykalnych i wyłączenie ustawy budżetowej z kompetencji Senatu.
20-dniowy okres w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 roku, przyznany Senatowi na pracę nad ustawą budżetową, jest w gruncie rzeczy bardziej podzieleniem się odpowiedzialnością niż stworzeniem Senatowi realnego wpływu na formowanie budżetu. Z takiego iluzorycznego wpływu można by z pożytkiem dla jasności sytuacji i ekonomii czasu zre2ygnować. W tej sytuacji budżet byłby dziełem władzy wykonawczej i powołującego ją Sejmu.
Oczywiście w tak rozumianej ustawie budżetowej należałoby odejść od dotychczasowej nagannej praktyki nowelizowania dziesiątków ustaw, z Prawem budżetowym łącznie. Wszelkie niezbędne dla realizacji budżetu nowelizacje musiałyby płynąć normalnym trybem legislacyjnym. Nie wyobrażam sobie, żeby to daleko idące uproszczenie procedury budżetowej spotkało się z przychylną opinią Ministerstwa Finansów, ale coroczne modyfikowanie systemu prawa, w zależności od aktualnej sytuacji finansowej państwa, wydaje się również nie mieć nic wspólnego ze stabilnym systemem państwa prawa, który chcielibyśmy chyba zbudować.
Być może w zamian za to Senat — i to jako pierwsza instancja — powinien uczestniczyć w przyjmowaniu uchwały dotyczącej założeń polityki społeczno-gospodarczej i założeń polityki pieniężnej, stanowiących dyrektywę przy opracowaniu budżetu. Byłoby to na pewno korzystne, ale obawiam się, że jest mało realne w świetle dotychczasowej praktyki przygotowywania budżetu. Taki krok byłby na pewno rewolucją, ale dokonanie rewolucji w dotychczasowym trybie prac nad budżetem wydaje się niezbędne.
Osobna kwestia to problem wydawanych przez Rząd dekretów z mocą ustawy oraz ustaw rozpatrywanych w trybie pilnym.
Jak dotychczas nie potwierdziła się potrzeba instytucji dekretów. Rząd, dysponując trybem pilnym oraz posiadając spore zaległości w realizowaniu delegacji ustawowych, nie odczuwa, jak dotąd, konieczności ubiegania się o prawo do wydawania dekretów. Nie widzę jednak powodu, aby w sytuacji szczególnej, upoważniony ustawą organiczną, ustalającą okres przyznawanych uprawnień i precyzującą szczegółowo zakres ich stosowania, Rząd za zgodą Prezydenta nie mógł takich dekretów wydawać. Uważam to jednak za sprawę drugorzędną w procesie stanowienia prawa, mającą zastosowanie w sytuacjach nadzwyczajnych. (Ale i takie trzeba brać pod uwagę.)
Dotychczasowy tryb pilny pracy nad ustawami wymaga z całą pewnością zmian. 7-dniowy termin wyznaczony na pracę Senatu nie pozwala na przygotowanie głębszej merytorycznie dyskusji, która zaowocowałaby sensownymi poprawkami, a jedynie dezorganizuje pracę Senatu i naraża opracowywane ustawy na spowodowanie w nich luk i sprzeczności, w wyniku ad hoc wprowadzanych poprawek.
Istnieją dwie możliwości rozwiązania tej kwestii. Jedna z nich to przyznanie Senatowi minimum 14-dniowego terminu na rozpatrywanie pilnych projektów ustaw. Termin taki pozwala już na zasięgnięcie opinii ekspertów i przygotowanie stanowiska w komisjach, jest poza tym zgodny z trybem pracy Senatu i nie dezorganizuje go.
Druga możliwość to pozostawienie terminu 7-dniowego, ale wtedy Senat mógłby głosować tylko za przyjęciem bądź odrzuceniem ustawy w całości. Gdyby natomiast Senat uważał, że wniesienie poprawek do ustawy jest niezbędne, mógłby, podobnie jak to czyni obecnie Sejm, uchylić tryb pilny wobec ustawy. Przy odpowiedniej kulturze politycznej drugie rozwiązanie jest na pewno bardziej ekonomiczne czasowo, jednakże pierwsze ma ogromną zaletę prostoty.
Ostatnią kwestią w dziedzinie stanowienia prawa, która wymaga omówienia, jest tryb tworzenia prawa w okresie pomiędzy kadencjami izb. W wypadku proponowanego przeze mnie modelu sprawa ta wygląda bardzo prosto. Ponieważ cały czas funkcjonują przynajmniej dwie instancje uczestniczące w procesie stanowienia prawa, a więc Prezydent i Sejm, bądź Prezydent i Senat, to projekt aktu legislacyjnego, który można by różnie nazywać: dekretem, ordonansem, czy jak kto lubi, kierowany byłby do funkcjonującej izby parlamentu, a po opracowaniu i przyjęciu przez nią, zatwierdzany byłby przez Prezydenta.
Powołana na nową kadencję izba miałaby za zadanie rozpatrzenie przyjętych w międzyczasie aktów legislacyjnych, ale mogłaby je jedynie kwalifikowaną większością głosów odrzucić, czyniąc je tym samym projektami ustaw rozpatrywanych w normalnym trybie.
Poza omówioną w poprzednim rozdziale zasadniczą funkcją parlamentu, jaką jest w monteskiuszowskim podziale władzy stanowienie prawa, na parlamencie spoczywają również funkcje kreatywno-kontrolne, związane z funkcjonowaniem władzy wykonawczej. Są one różnie traktowane w różnych systemach ustrojowych, lecz nawet w systemach par excellence prezydenckich, jak w USA czy Francji, parlament uczestniczy zarówno w procesie tworzenia rządu, jak i oceniania jego działalności.
Ponieważ w sytuacji rzeczywistości politycznej Państwa Polskiego opowiadam się za systemem gabinetowo-parlamentarnym, tym większą dostrzegam rolę parlamentu, zarówno w procesie tworzenia rządu, jak i kontrolowania jego działalności.
W przedłożonym powyżej modelu parlamentu dwuizbowego oczywistym wydaje się rozdzielenie tych funkcji na dwie grupy: funkcji kreatywnych — związanych z powoływaniem i odwoływaniem Rządu, będących absolutną domeną Sejmu, i funkcji kontrolnych — stanowiących domenę Senatu.
Dotychczasowa praktyka, jak również postulowane przeze mnie odseparowanie Senatu od bezpośrednich wpływów na władzę wykonawczą, powodują, że pierwsza sprawa wydaje się dość oczywistą i nie wymaga szerszego rozwinięcia. Mogę jedynie zauważyć, że przewidziany ustawą konstytucyjną z 17 października 1992 roku system powoływania Rządu, obejmujący aż cztery formuły, wydaje się zbyt skomplikowany i czasochłonny. Fakt, że Rząd odwołany w wyniku wotum nieufności, może przy szczególnym zbiegu okoliczności funkcjonować jeszcze ponad rok, dyskwalifikuje to rozwiązanie i wskazuje na konieczność stworzenia nowej, maksimum dwustopniowej procedury. Tak czy inaczej, jest to problem wyważenia w tym procesie roli Prezydenta i Sejmu.
Reasumując uważam, że proces powoływania i odwoływania władzy wykonawczej jest domeną Sejmu, w której Senat nie uczestniczy.
Inaczej wygląda sprawa kontroli nad Rządem. Tutaj system, w którym ta sama większość, która rząd powołuje i która czerpie z tego powodu różnorodne korzyści, ma nad nim sprawować kontrolę, wydaje się ze zdroworozsądkowego punktu widzenia czymś absurdalnym.
Jak można za zdrową uważać sytuację, w której głos posła - ministra (a taki przypadek był) może zaważyć na tym, że sejmowa komisja nie będzie rozpatrywała negatywnych wniosków przedstawionych w raporcie Najwyższej Izby Kontroli dotyczącym jego resortu? Jak można oczekiwać od tworzonej parytetowo Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej Sejmu, że nie wybieli oskarżonych związanych z większością i nie pogrąży tych, których opcje polityczne związane są z sejmową mniejszością? Można się co najwyżej (jak to było dotychczas) umówić, że nikt nikomu nie zrobi krzywdy, ale po co w takim razie instytucja odpowiedzialności konstytucyjnej.
Znamiennym jest wyłączenie Senatu z uprawnień art. 11 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku do powoływania komisji śledczych. Wbrew zasadzie, że nikt nie jest sędzią we własnej sprawie, ustalono, że to właśnie większość sejmowa reprezentowana w komisji śledczej będzie decydowała o zakresie odpowiedzialności powołanej przez nią władzy wykonawczej i nikt inny nie ma prawa się do tego mieszać — swoiste i dalekie od wymogów demokracji kuriozum legislacyjne.
Ponieważ—zgodnie z przedłożonym przeze mnie modelem — Senat jest instancją odpartyjnioną, w dużej mierze niezależną, nie posiadającą bezpośredniego związku z władzą wykonawczą, to wydaje się w pełni racjonalnym, aby funkcje kontrolne zostały powierzone w pierwszym rzędzie Senatowi.
Tak więc Senat z inicjatywy własnej, bądź na wniosek Prezydenta lub posłów powinien móc powoływać komisje śledcze, analogiczne do przewidzianych w art. 11 wyżej wspomnianej ustawy.
To przed Senatem, znowuż z inicjatywy własnej, Prezydenta lub posłów, winno toczyć się postępowanie o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej.
Senat powinien również powoływać i odwoływać Rzecznika Praw Obywatelskich, a także przyjmować sprawozdanie z jego działalności.
Senat powinien także w pierwszym rzędzie rozpatrywać sprawozdanie Rządu z wykonania budżetu i w swej uchwale przedkładać Sejmowi wniosek o udzielenie Rządowi absolutorium.
W tej sytuacji Najwyższa Izba Kontroli winna stać się bardziej organem Prezydenta i Senatu niż Sejmu. Jej Prezesa mianowałby Prezydent za zgodą Senatu.
Oczywiście dotychczasowa praktyka rozpatrywania raportów NIK przez merytoryczne komisje sejmowe powinna być kontynuowana. Wszak to Sejm ponosi zasadniczą odpowiedzialność za działalność władzy wykonawczej i powinien mieć możliwość korygowania działalności Rządu w oparciu o dezyderaty poselskie, uchwały komisji, czy wreszcie uchwały całej izby. Niestety należy pamiętać, że jak dotychczas Sejm wywiązuje się ze swych obowiązków kontrolnych raczej słabo, ogromna część raportów NIK-u w ogóle nie jest rozpatrywana przez komisje i dlatego podzielenie się tymi obowiązkami z Senatem wpłynęłoby na pewno korzystnie na realizację funkcji kontrolnych parlamentu.
Tak więc na merytorycznych komisjach senackich spocząłby obligatoryjny obowiązek rozpatrywania raportów NIK, przygotowania sprawozdania oraz oceny, które z nich wymagają przedłożenia na posiedzeniu plenarnym izby, celem podjęcia uchwały.
Każda z wymienionych czynności wymaga dopracowania odpowiednich procedur. Największym tutaj problemem jest zagadnienie wykonalności zaleceń Senatu zawartych w jego uchwałach, bez uszczuplenia uprawnień Sejmu do wytyczania polityki państwa jak i kontrolowania władzy wykonawczej.
Komisje specjalne (śledcze) Senatu, dla zbadania poszczególnych spraw, powinny być powoływane uchwałą Senatu. Wniosek prezydencki w tej sprawie miałby charakter obligatoryjny, natomiast wnioski złożone przez poszczególne komisje parlamentarne, 1/4 ogólnej liczby senatorów czy 1/5 ogólnej liczby posłów, podlegałyby ocenie plenum Senatu. Sprawozdanie takiej komisji specjalnej wraz z zawartymi w nim wnioskami, rozpatrzone przez Senat i poparte jego uchwałą, byłoby kierowane do Sejmu, który po rozpatrzeniu mógłby je odrzucić bezwzględną większością głosów.
Podobna procedura dotyczyłaby przyjmowania sprawozdania Rządu z wykonania budżetu, a także uchwał Senatu podjętych na podstawie analizy raportów NIK.
Bardzo podobnie przebiegałoby postępowanie w wypadku pociągnięcia urzędnika państwowego do odpowiedzialności konstytucyjnej. Wniosek prezydencki obligatoryjnie, a wnioski komisji parlamentarnych, 1/4 senatorów czy 1/5 posłów, po zaakceptowaniu przez Senat rozpoczynałyby postępowanie przed odpowiednią komisją. Decyzją Senatu sprawa byłaby umarzana, bądź też wraz z aktem oskarżenia kierowana do Izby Konstytucyjnej Sądu Najwyższego.
Oczywiście działalność komisji specjalnej czy Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, o ile miałaby dawać poważne rezultaty, winna korzystać ze szczególnego wsparcia zarówno ze strony Prokuratury, Najwyższej Izby Kontroli, jak i resortu spraw wewnętrznych (oddelegowanie odpowiednich pracowników).
Poza przypadkami możliwości naruszenia tajemnicy państwowej przesłuchania prowadzone przez komisje winny być publiczne. Liczby 1/4 i 1/5 podane są przykładowo i mają z jednej strony zapewnić, by wywołana pieniactwem nadmierna liczba wniosków nie paraliżowała pracy władzy wykonawczej, z drugiej strony uwzględniają nieliniowo wzrastającą trudność przy budowaniu konsensusu coraz liczniejszych ciał.
Nie muszę chyba dodawać, że sprawy wymagające zbadania przez specjalne komisje śledcze, podobnie jak i sprawy wymagające wszczęcia postępowania o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, mają charakter wyjątkowy i przekazanie ich Senatowi wzmocniłoby obiektywizm i podbudowało autorytet rozstrzygnięć. Nie stanowi to zasadniczego rozbudowania funkcji Senatu.
Inaczej jest w wypadku rozpatrywania raportów NIK Uważam, że w sytuacji obecnie obowiązujących uregulowań parlament wywiązuje się źle z funkcji kontrolnych i proponowana przeze mnie reforma mogłaby tę sytuację poprawić, umacniając jednocześnie pozycję Najwyższej Izby Kontroli.
Odrębną sprawą, której rozstrzygnięcia nie doczekaliśmy się podczas ostatnich pięciu lat jest parlamentarny nadzór nad służbami specjalnymi. Służby te, otoczone nimbem tajemniczości, mają tendencję do alienowania się i prowadzenia własnej polityki, destabilizującej porządek ustrojowy państwa. Dotyczy to nawet państw o ustabilizowanym systemie ustrojowym, a co dopiero państw z trudem budujących zręby demokracji. Jak dotychczas jedynym w miarę skutecznym sposobem sprawowania takiej kontroli jest praktykowane w wielu krajach, powoływanie wyposażonej w szerokie uprawnienia mieszanej komisji specjalnej. Jej skład powoływany jest w połowie przez jedną, w połowie przez drugą izbę. Ze względu na generalnie tajny charakter materii, którą powinna się komisja zajmować, skład ten nie może być liczny i przekraczać 10-12 osób. Oczywiście zakres jej zainteresowań powinien obejmować zarówno służby wojskowe jak i cywilne prowadzące działalność operacyjną.
Jak już to miałem okazję zasygnalizować, obecny system wyborczy do Senatu uważam za w pełni adekwatny do roli, jaką Senat miałby pełnić w przyszłym ustroju państwa.
Przedstawicielstwo terytorialne, wolny mandat, to elementy, które zapewnia dotychczasowa ordynacja wyborcza i niewiele w tej sprawie należy zmieniać. Wydłużenie kadencji do lat pięciu i uwzględnienie nowych zasad finansowania kampanii wyborczej to zmiany o charakterze raczej technicznym.
Inaczej wygląda sprawa wyborów do Sejmu. Tutaj od wielu lat jestem niezmiennie zwolennikiem wyborów prowadzonych systemem większościowym w jednomandatowych okręgach wyborczych. Systemowi takiemu najczęściej zarzuca się, że w istniejącej w Polsce sytuacji politycznego rozbicia partyjnego prowadziłby do płynności większości sejmowej i tym samym destabilizacji władzy wykonawczej.
Warto zauważyć, że argument taki pozostaje w całkowitej sprzeczności z tym, co jest faktem empirycznym, obserwowanym na całym świecie. To właśnie systemy wyborów większościowych w krótkim czasie doprowadzają do ukształtowania się dwóch, a najwyżej kilku liczących się partii i stworzenia stabilnej większości parlamentarnej (USA, Francja, Niemcy, W. Brytania). Przeciwnie — to właśnie ordynacja proporcjonalna sprzyja rozbiciu partyjnemu i niestabilności władzy wykonawczej (IV Republika Francuska, Włochy).
Osobiście sądzę, że niechęć, jaka (wbrew ogólnej aprobacie ze strony społeczeństwa) panuje w naszym parlamencie w stosunku do ordynacji większościowej, ma swe źródło po prostu w słabości partii politycznych. Tylko nieliczne z nich prowadzą słabą działalność polityczną w terenie, koncentrując się raczej na manewrach taktycznych. Stwarzanie sytuacji wymuszającej na społeczeństwie dokonanie właśnie spośród nich wyboru znajduje wśród partii więcej zwolenników niż praca nad rzeczywistym związaniem wyborców ze swymi programami.
Efektem zawiłości politycznych aliansów i dość liberalnego stosunku do realizacji reprezentowanych przez siebie programów wyborczych jest zniechęcenie społeczeństwa do partii politycznych i malejąca — z wyborów na wybory — frekwencja.
Sądzę, że skutkiem wprowadzenia większościowej ordynacji wyborczej do Sejmu byłoby co najmniej:
wymuszenie na partiach rozwinięcia działalności w terenie i to nie tylko w okresach kampanii wyborczych,
silniejsze powiązanie posła z wyborcami i wzmocnienie jego pozycji w stosunku do kierownictwa partyjnego. Poseł przestałby być nominatem z woli kierownictwa partii, a stałby się człowiekiem posiadającym autorytet w swoim okręgu, którego udało się partii pozyskać. Miałoby to niewątpliwie pozytywny wpływ na zbliżenie się partii do swego elektoratu — lepsze rozumienie jego potrzeb i aspiracji,
doprowadzenie w krótkim czasie do wykrystalizowania się co najwyżej kilku partii mających znaczący udział w kształtowaniu życia politycznego kraju,
zwiększenie wymogów stawianych kandydatom na posłów i tym samym podniesienie ogólnego poziomu izby,
zrealizowanie odczuwanej potrzeby głosowania na znanych wyborcy kandydatów, a nie mało wiarygodne partie polityczne. Przyczyniłoby się to do zwiększenia aktywności politycznej społeczeństwa i podniesienia frekwencji wyborczej.
Zdaję sobie sprawę, że początki takiego systemu mogłyby być trudne. Słabość partii politycznych, będąca wynikiem uwarunkowań historycznych, nie jest łatwa i szybka do usunięcia. Obawy przed dalszym jeszcze osłabieniem partii politycznych i powiększeniem politycznego zamieszania nie są aż tak bezpodstawne, jak by się to mogło wydawać.
Dlatego też przy obecnym stanie świadomości społecznej proponowałbym ordynację mieszaną, podobną do ordynacji wyborczej obowiązującej w RFN. Tak więc: nie mniej niż 2/3 posłów byłoby wybieranych w jednomandatowych, równych liczebnie okręgach wyborczych, 1/3 natomiast byłaby wybierana na podstawie ordynacji proporcjonalnej, w głosowaniu na listy krajowe.
System taki zapewniłby partiom wiodącą rolę w Sejmie i jednocześnie rozwiązał wcale niebanalny problem wyboru ludzi o wysokich kwalifikacjach politycznych, szczególnie istotnych w życiu partii.
Rzeczywiście — czy to się komuś podoba, czy nie — w życiu politycznym nieproporcjonalnie dużą rolę odgrywają i muszą odgrywać ludzie dobrze przygotowani, zaznajomieni z działalnością polityczną, posiadający ogólnokrajowy autorytet. Tych zaś w naturalny sposób rodzą duże aglomeracje miejskie z silnym zapleczem uniwersyteckim. Nieobecność ich w parlamencie stanowiłaby na pewno stratę, zaś kandydowanie ich jako „zrzutków", w przypadkowych okręgach wyborczych, pachniałoby hipokryzją, rodziło niechęć i stanowiło poważne zagrożenie dla ich elekcji. Dlatego też formuła listy krajowej, obejmującej 1/3 mandatów, wydaje się w pełni satysfakcjonująca.
Trudno jest rozstrzygać, czy proporcjonalność w głosowaniu na listę krajową winna być limitowana przez pewien próg (jak to ma miejsce w Niemczech), czy też odwrotnie — powinna to być proporcjonalność bez progu.
Jeśli, jak to się na ogół dzieje w wyborach większościowych, doprowadziłyby one do wykrystalizowania się, 2, 3, 5 silnych partii politycznych, to oczywiście proporcjonalność powinna być bez progu, aby umożliwić reprezentację również niewielkich ugrupowań politycznych. Jeśli natomiast wybory większościowe miałyby doprowadzić do rozbicia większości w Sejmie na wiele różnorodnych ugrupowań, to należałoby próg ustalić — i to nawet dość wysoki, aby wokół partii wchodzących z listy krajowej ukształtował się szkielet przyszłej koalicji rządzącej i opozycji.
Ponieważ rozdrobnienie parlamentu jest dużo niebezpieczniejsze dla państwa niż ewentualny brak reprezentacji słabych ugrupowań politycznych, to przy głosowaniu na listę krajową postulowałbym jednak wprowadzenie progu.
Jak to już wynikało z dotychczasowych rozważań, zarówno mandat posła, jak i senatora są mandatami wolnymi, pełnionymi z woli Narodu i nie podlegającymi instrukcjom wyborców. Sytuacja ta, jednoznacznie sprecyzowana w aktualnie obowiązujących przepisach, winna być nadal utrzymana. Jak dotychczas istniały co do tego dwie wątpliwości.
Jedna z nich to problem odwoływania posłów i senatorów. Konstytucja z 1952 roku taką możliwość formalnie stwarzała, choć nie istniały żadne przepisy wykonawcze pozwalające na zrealizowanie procedury odwołania. Obecnie taka możliwość nie istnieje, co jest podnoszone na wielu spotkaniach z wyborcami. Wydaje się jednak, że wprowadzenie takiej procedury powodowałoby raczej zamęt i napięcia w stosunkach społecznych niż wpływało w istotny sposób na pracę parlamentu.
Jedyną kwestią, która być może wymaga uregulowania, jest problem skazania posła lub senatora — w postępowaniu karnym prowadzonym za zgodą odpowiedniej izby — za przestępstwo pospolite na karę pozbawienia wolności. W tym wypadku wydaje się celowe, aby izba, której to dotyczy, mogła na podstawie prawomocnego wyroku sądowego orzec większością 2/3 głosów wygaśnięcie mandatu. Poseł czy senator przebywający w więzieniu godzi w powagę parlamentu.
Należałoby zwrócić baczniejszą uwagę na problemy etyki parlamentarnej. Powołanie komisji etyki — zarówno w Sejmie jak i Senacie — wyposażonej w odpowiednie uprawnienia dyscyplinarne i sankcje, mogłoby pozytywnie wpłynąć na podbudowanie autorytetu parlamentu.
Podnoszony był również (KPN) problem pozbawienia mandatu posła występującego z klubu parlamentarnego, z którego listy kandydował. Jest to oczywiste uroszczenie partii politycznych, podważające wolny charakter mandatu poselskiego, jednakże mające swoje podstawy w szeroko rozumianym problemie lojalności. Rzeczywiście, w dotychczasowym systemie wyborczym mandat poselski jest w większym stopniu wynikiem decyzji partyjnych niż woli wyborców, o czym już poprzednio pisałem. Przyjęcie ordynacji większościowej ujednoznacznia status posłów i uczyni podnoszony problem w dużej mierze bezprzedmiotowym.
Zadowalający, w dużej mierze, charakter mają dotychczasowe uregulowania dotyczące immunitetu posła i senatora. Immunitet materialny zawarty w art. 7 ust. 1 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku znalazł już zastosowanie w sprawie posła J. Kaczyńskiego, którego prokuratura usiłowała pociągnąć do odpowiedzialności za ujawnienie nielegalnej instrukcji 0015, wydanej przez Urząd Ochrony Państwa i regulującej problem infiltracji opozycyjnych środowisk politycznych. Z przykrością muszę to odnotować jako kompromitujący wybryk prokuratury naprawiony wyrokiem sądu.
W uregulowaniu zawartym w art. 7 ust. 1 wątpliwości jednak musi budzić ograniczenie stosowania immunitetu w przypadku gdy działanie posła „...narusza dobra osobiste innych osób".
Jest to wyraz jakiejś zupełnie szczególnej wrażliwości uchwalających to izb — nie na interes państwa, jego bezpieczeństwo, wolność słowa, nie na ogólne poczucie sprawiedliwości, lecz właśnie na naruszenie dóbr osobistych.
W sytuacji gdy istnieje, a właściwie powinna istnieć, instytucja odpowiedzialności dyscyplinarnej posła i senatora, gdy dotyczy go odpowiedzialność cywilna przewidziana artykułami 23 i 24 kc, ograniczenie w tej dziedzinie immunitetu należy uznać za swoiste kuriozum wynikające z rozemocjonowania Sejmu I kadencji. Praktyczne zastosowanie takiego przepisu musiałoby doprowadzić do ograniczenia wolności wypowiedzi posłów i senatorów, godząc w podstawowe funkcje parlamentu. W demokratycznym państwie taki przepis nie może zostać utrzymany. (Przypis autora: Przedstawione argumenty podniosłem podczas debaty nad ustawą konstytucyjną z 17 października 1992 roku, nie spotkały się one jednak z uznaniem parlamentu. Być może teraz zostaną one lepiej zauważone.)
Uregulowanie art. 7 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku jest w pełni prawidłowe, wymaga ono tylko przekonania zarówno opinii publicznej, jak i obu izb, że immunitet nie służy do osłaniania nadużyć popełnianych przez posłów i senatorów, lecz ma za zadanie chronienie ich przed nadużyciem prawa dla celów szykany politycznej.
Z punktu widzenia niepołączalności funkcji parlamentarnych z innymi funkcjami urzędowymi dotychczasowa praktyka jest w pełni poprawna. Wydaje się jednak słuszne, by została ona rozciągnięta również na funkcje rządowe i funkcje w Kancelarii Prezydenta. Zasada incompatibilitas objęłaby w ten sposób również stanowiska ministrów, wiceministrów, a także sekretarzy i podsekretarzy stanu.
Trzeba uznać za dość żenujące i sprzeczne z całą obyczajowością europejską, gdy ministrowie - posłowie głosują za wotum zaufania dla siebie lub też — o czym już pisałem poprzednio — głosują za nie rozpatrywaniem przez komisję dotyczącego ich resortu raportu Najwyższej Izby Kontroli. Ale pomijając wszelkie kwestie obyczajowe, należy sobie zdawać sprawę, że ogrom obowiązków urzędowych praktycznie wyklucza możliwość Już nie tylko solidnego, ale nawet dostatecznego wypełniania mandatu posła lub senatora.
Przyjęty przeze mnie model parlamentu w wypadku Senatu (odseparowanie Senatu od władzy wykonawczej i podjęcie funkcji kontrolnych) rozstrzyga tę sprawę jednoznacznie. Na czas pełnienia funkcji we władzy wykonawczej mandat senatora winien zostać przekazany komu innemu. Ponieważ model ten postuluje również terytorialność i odpartyjnienie Senatu — mandat ma charakter osobisty, a nie partyjny — to mandat ten powinien być przekazany następnej co do liczby uzyskanych głosów osobie kandydującej w tym samym okręgu wyborczym. Takie przekazanie mandatu nie powoduje istotnej zmiany w układzie sił politycznych w Senacie i nie powinno w związku z tym budzić kontrowersji.
Gorzej wygląda ta sprawa w Sejmie. Uregulowanie takie musiałoby powodować albo odsunięcie (można sądzić) najbardziej kompetentnych i aktywnych działaczy partyjnych od kandydowania do Sejmu, albo — w wyniku objęcia przez nich funkcji rządowych — powodować osłabienie wysuwającego ich klubu. Dlatego też w tym wypadku należałoby przyjąć, że mandat posła, zwolniony w związku z objęciem przez niego stanowiska w Rządzie, lub innego stanowiska objętego niepołączalnością, byłby obsadzany przez osobę z listy krajowej tej samej partii.
Ostatnia budząca wątpliwości kwestia, i być może dlatego chętniej poddawana grze sił i zakulisowych manewrów niż otwartej publicznej dyskusji, to kwestia dostępu posłów i senatorów do materiałów objętych tajemnicą państwową.
Jeśli chodzi o dostęp do wiadomości objętych tajemnicą państwową, to ustawa reguluje tę sprawę jednoznacznie, przyznając takie prawo zarówno posłom, jak i senatorom. Znaczenie takiego przepisu jest jednak niewielkie, bo trudno sobie wyobrazić, by poseł lub senator — w ramach ciążących na nim obowiązków—znajdował jeszcze czas na osobiste studiowanie dokumentów z często bardzo odległej mu dziedziny. Dlatego też, jeżeli przepis ten miałby się stać realnym narzędziem parlamentarzystów, to powinien zostać rozciągnięty na upoważnione przez nich osoby, spełniające wymogi zachowania tajemnicy państwowej.
Inaczej wygląda sprawa w wypadku dostępu do tajemnicy państwowej specjalnego znaczenia. Dotychczasowe uregulowanie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów zawarte w art. 19 ust. 3 jest niezwykle bałamutne. Ustala ono, że dostęp parlamentarzystów do wiadomości objętych klauzulą „tajne specjalnego znaczenia" regulują odrębne przepisy (sic! przepisy, a nie ustawa) o ochronie tajemnicy państwowej. Ustawa o ochronie tajemnicy państwowej takich przepisów nie zawiera, tak więc kto i jak ma uregulować tę sprawę, nie wiadomo. W praktyce oznacza to odsunięcie parlamentu od analizowania problemów objętych klauzulą „tajne specjalnego znaczenia" lub pozostawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia grze nerwów i wpływów zainteresowanego parlamentu i odpowiedniego ministra. Rozwiązanie takie jest upokarzające dla parlamentu i ograniczające jego funkcje kontrolne — w bardzo zawoalowany sposób.
Nie jestem zwolennikiem, aby wiadomości objęte klauzulą „tajne specjalnego znaczenia" były udostępniane 560 osobom, które sobie tego zażyczą, ale niewątpliwie winna istnieć procedura, zgodnie z którą określony poseł czy senator, bądź upoważniona grupa parlamentarzystów, mogliby do takich wiadomości docierać. Sądzę, że możliwość udzielenia takiego zezwolenia przez Prezydium Sejmu bądź Senatu w dostatecznej mierze zapobiegałaby nadużyciom w tej dziedzinie. Oczywiście postulowana przeze mnie Komisja mieszana ds. nadzoru nad służbami specjalnymi winna posiadać dostęp do wiadomości „tajnych specjalnego znaczenia" w pełnym, dotyczącym jej zadań, zakresie.
Kwestie tajemnicy państwowej uważam za bardzo istotne dla funkcjonowania demokratycznego państwa, gdyż tajemnica staje się bardzo często wygodnym parawanem dla rodzącej się patologii. Jedynym remedium na rodzące się wypaczenia życia politycznego jest jego maksymalna jawność.
8. Parlament — budżet, obsługa
Dochodząc do tego problemu, warto zauważyć, że w ciągu ostatnich lat uposażenia posłów i senatorów, a także wielkość budżetu Sejmu i Senatu, niezależnie od realnej wysokości, są przedmiotem stałego zainteresowania mass mediów i kształtowanej przez nie opinii publicznej. To niezwykle interesujące, że przedmiotem zainteresowania nie są np. dochody burmistrzów, wójtów, prezesów czy członków rad nadzorczych państwowych banków, bądź skomercjalizowanych przedsiębiorstw, przekraczające często wielokrotnie dochody parlamentarzystów, ale że właśnie tu skupiana jest uwaga społeczna.
Podobnie ma się sprawa z budżetem parlamentu — jednym z najniższych na świecie. Co więcej, pewna część parlamentarzystów, głównie na fali kampanii wyborczej, ulega populistycznym nastrojom w początkowym okresie kadencji i usiłuje reformować sytuację finansową parlamentu, siejąc zamieszanie i destrukcję przy okazji wątpliwych oszczędności.
Problem ten wydaje się o tyle ważny, że jest on odbiciem niskiego prestiżu władzy ustawodawczej — w ocenach opinii publicznej. Trzeba przyznać, że o ile można to w jakiś sposób tłumaczyć i próbować zmieniać w wypadku szerokich rzesz społecznych, to w wypadku opiniotwórczych elit niezdawanie sobie sprawy ze znaczenia parlamentu jest po prostu katastrofą. Musi naprawdę zdumiewać, gdy ci, którzy deklarują przywiązanie do demokracji, jednocześnie wkładają cały wysiłek w dezawuowanie parlamentu.
Parlament jest podstawową instytucją demokracji i trzeba się zdecydować, albo budować demokrację i autorytet parlamentu, albo z niej zrezygnować i powierzyć pełnię decyzji władzy wykonawczej, pozostawiając, lub nie, pozbawioną znaczenia przybudówkę nazywaną np. Sejmem.
Myślę, że ten ostatni sposób myślenia został dość głęboko zakorzeniony, i to nie tylko w świadomości społeczeństwa, ale również jego „luminarzy". Koniec końców parlament wykonujący ściśle polecenia Biura Politycznego był instytucją mało prestiżową, a jego praca oparta na podnoszeniu rąk nie wymagała szczególnych, poza pensjami, nakładów materialnych.
Inaczej jednak wygląda sytuacja w państwie demokratycznym, w którym deklarujemy trójpodział władzy, w którym przed parlamentem stoją niezwykle trudne zadania i którego rola nie daje się zastąpić —jak to sądzą niektórzy—zespołem kompetentnych fachowców.
Ci, którzy podnoszą argument niekompetencji parlamentu, niskiego poziomu i braku przygotowania ze strony parlamentarzystów, wydają się zupełnie nie rozumieć, do czego parlament służy.
W tej sytuacji warto przypomnieć, że:
Parlament zajmuje się wszystkimi problemami państwa i w tym sensie nie ma po prostu ludzi kompetentnych. Bo znajomość ekonomii nie oznacza znajomości problemów wymiaru sprawiedliwości, znajomość prawa nie daje żadnych podstaw do wypowiadania się w sprawach organizacji np. służb geologicznych czy rolnictwa. Tak więc zadaniem parlamentu nie jest wypracowanie fachowych — i tym samym wąskich — rozwiązań poszczególnych problemów, ale po skonfrontowaniu ich z życiem i zdrowym rozsądkiem — wmontowywanie ich w całość rozwiązań społeczno - gospodarczych państwa.
Jeśli parlament ma stanowić jakąś reprezentację społeczeństwa — a tego nikt, w każdym razie formalnie, nie neguje — to poza ludźmi z cenzusem naukowym mają w nim prawo zasiadać ludzie bez takiego cenzusu, a więc robotnicy, rolnicy, których interesy wcale nie są zgodne, a czasem wręcz przeciwstawne do interesów tych pierwszych.
Z tych dwóch przesłanek wynika jeden niezwykle ważny wniosek: parlament może i musi działać w oparciu o sprawną i kompetentną obsługę ekspercką. Jeśli posłowie i senatorowie nie mają być maszynką do głosowania, to w gruncie rzeczy każdy poseł i każdy senator powinien mieć w swym zasięgu kogoś, kogo darzy zaufaniem i kto jest w stanie przetłumaczyć mu na język prostych skutków i decyzji najbardziej zawiłe rozwiązania legislacyjne. W ten sposób zostaje parlamentarzyście stworzona możliwość wyrobienia sobie własnego zdania. W ten tylko sposób może być realizowana przedstawicielska funkcja parlamentu.
Piszę to wszystko po to, żeby wykazać, że parlament bez rozbudowanej obsługi funkcjonować nie może, nie sposób go porównywać z administracją centralną, złożoną z bardziej lub mniej kompetentnych urzędników.
Jeśli społeczeństwo ma w jakiś sposób uczestniczyć w rządzeniu krajem, to uczestnictwo to, poprzez koszty wyborów, koszty referendów, wreszcie koszty utrzymania parlamentu, składa się na koszt demokracji. Demokracja kosztować musi albo można z niej zrezygnować.
Oczywiście obsługa parlamentu musi być proporcjonalna do możliwości państwa i trudno sobie w naszych warunkach wyobrazić, tak jak to jest w Stanach Zjednoczonych, 8-10-osobową obsługę posła czy 25-osobową obsługę senatora. Nie musi to również oznaczać rozrzutnego wydatkowania środków na cele mało bądź wcale z podstawową działalnością nie związane.
Jednakże fakt, że w państwie, w którym 0,0013% (1991 r.) budżetu przeznacza się na potrzeby parlamentu (podczas gdy w większości cywilizowanych krajów procent ten waha się w granicach od 0,1 do 0,2) właśnie budżet parlamentu staje się przedmiotem szczególnie zajadłych ataków, jest bardzo niebezpiecznym symptomem prób degradowania parlamentu i doprowadzenia go do stanu demokratycznej atrapy.
Nota biograficzna (Przypis redakcji: aktualna w 1994 roku)
Zbigniew Romaszewski, urodził się w 1940 w Warszawie. Po upadku powstania warszawskiego został wywieziony do obozu w Turyngii. Ojciec został zamordowany w 1944 w obozie koncentracyjnym.
Studia na Wydziale Fizyki Uniwersytetu Warszawskiego ukończył w 1964. W październiku 1980 obronił doktorat w Instytucie Fizyki PAN, gdzie pracował od ukończenia studiów do represyjnego zwolnienia w 1983. Po wyjściu z więzienia pracował w Instytucie Fizyki Uniwersytetu Jagiellońskiego jako redaktor „Acta Physica Polonica".
W 1976 uczestniczył w akcji pomocy robotnikom Radomia. Od 1977 był członkiem KSS „KOR", prowadził wraz z żoną biuro interwencyjne niosące ofiarom bezprawia pomoc prawną i materialną. Na przełomie lat 1979/1980 organizował Komisję Helsińską — nadzorującą wprowadzanie w życie postanowień KBWE — która pod jego redakcją opublikowała Raport madrycki omawiający stan przestrzegania praw człowieka w PRL. Kierował Komisją Interwencji i Praworządności NSZZ „Solidarność", został wybrany do Prezydium NSZZ „Solidarność" Zarządu Regionu Mazowsze, a następnie do Komisji Krajowej. Współorganizował podziemne Radio „Solidarność". Więziony od 1982 do 1984, był sądzony w procesach twórców Radia „Solidarność" i KSS „KOR".
Organizował I Międzynarodową Konferencję Praw Człowieka w Krakowie (1988) i II w Leningradzie (1990).
Senator I, II oraz obecnej, III kadencji Senatu RP. W I i II kadencji Senatu RP przewodniczył Komisji Praw Człowieka i Praworządności.
Współautor projektu konstytucji przygotowanego przez NSZZ „Solidarność".