Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Rozdzielenie_kompetencji_wladzy_wykonawczej_miedzy_Prezydenta_RP_oraz_Rade_Ministrow-ebook/p0206054i020
Timestamp: 2019-09-15 20:16:21
Legal References Found: art. 133
 art. 90
 art. 90
 art. 90
 art. 10
de lege ferenda
 art. 38
 art. 32

Document Content:
Rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między Prezydenta RP oraz Radę Ministrów [Bartłomiej Opaliński] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00531 006959 15343684 na godz. na dobę w sumie
Autor: Bartłomiej Opaliński Liczba stron: 465
ISBN: 978-83-264-4731-0 Data wydania: 2012-05-11
ROZDZIELENIE ZASADA DOMNIEMANIA KOMPETENCJI WŁADZY NIEWINNOŚCI WYKONAWCZEJ W POLSKIM PROCESIE MIĘDZY PREZYDENTA RP ORAZ RADĘ MINISTRÓW KARNYM NA TLE KONSTYTUCJI Anna Tęcza-Paciorek RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Z 1997 ROKU Bartłomiej Opaliński Warszawa 2012 Książka doﬁ nansowana przez Uczelnię Łazarskiego w Warszawie. Stan prawny na 1 maja 2012 r. Wydawca Monika Pawłowska Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz Opracowanie redakcyjne Firma TEKSTY Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograﬁ czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3916-2 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Niniejszą publikację dedykuję pamięci mojego Mistrza i Nauczyciela, Profesora Wojciecha Sokolewicza Spis treści Wykaz ważniejszych skrótów / 15 Wstęp / 17 Rozdział I Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej / 25 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. / 25 1.1. Wprowadzenie / 25 1.2. Restytucja urzędu prezydenta w okresie transformacji ustrojowej / 27 1.3. Koncepcja władzy wykonawczej w świetle porozumień Okrągłego Stołu i w noweli kwietniowej / 30 1.4. Funkcje ustrojowe i wzajemne usytuowanie podmiotów władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej / 34 1.5. Konstytucyjne płaszczyzny współpracy podmiotów władzy wykonawczej / 39 1.6. Podsumowanie / 42 2. Model władzy wykonawczej w Małej Konstytucji z 17 października 1992 r. / 45 2.1. Wprowadzenie / 45 2.2. Ogólna charakterystyka władzy wykonawczej w systemie rozdzielonych władz / 48 7 Spis treści 2.3. Konstytucyjne płaszczyzny współpracy podmiotów władzy wykonawczej / 52 2.4. Podsumowanie / 59 3. Model władzy wykonawczej w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. / 62 3.1. Wprowadzenie / 62 3.2. Istota i pojęcie zasady podziału władz w Konstytucji RP / 64 3.3. Równowaga jako podstawowy atrybut zasady podziału władz / 65 3.4. Usytuowanie wzajemne organów władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej / 68 3.5. Funkcje ustrojowe podmiotów władzy wykonawczej / 71 3.6. Prezydent jako najwyższy przedstawiciel państwa / 76 3.7. Przemieszczenie kompetencji władzy wykonawczej w okresie intensywnej transformacji ustrojowej / 79 3.8. Status ustrojowy Prezesa Rady Ministrów / 82 3.9. Konstytucyjny aksjomat współpracy między podmiotami władzy wykonawczej / 85 3.10. Podsumowanie / 88 Rozdział II Delimitacja zadań i kompetencji prezydenta oraz Rady Ministrów w sferze stosunków międzynarodowych / 90 1. Prezydent RP jako najwyższy reprezentant państwa w stosunkach międzynarodowych / 90 1.1. Wprowadzenie / 90 1.2. Uprawnienia reprezentacyjne prezydenta wynikające z art. 133 Konstytucji RP. Uwagi ogólne / 92 1.3. Prezydent jako organ ratyfikujący umowy międzynarodowe / 94 1.4. Konstytucyjne kategorie ratyfikowanych umów międzynarodowych / 96 1.5. Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej / 99 1.6. Problem zakwalifikowania umowy międzynarodowej do jednej z konstytucyjnych kategorii / 103 1.7. Kontrasygnata aktu ratyfikacji umowy międzynarodowej / 105 8 Spis treści 1.8. Umowy międzynarodowe ratyfikowane w trybie art. 90 Konstytucji. Uwagi ogólne / 108 1.9. Przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach / 110 1.10. Dwa tryby wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej na podstawie art. 90 Konstytucji / 114 1.11. Uprawnienia prezydenta związane z ratyfikacją umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 Konstytucji RP / 118 1.12. Ratyfikacja traktatu z Lizbony przez Prezydenta RP / 122 1.13. Prawo do czynnej i biernej legacji / 129 1.14. Podsumowanie / 132 2. Współdziałanie prezydenta i Rady Ministrów w sferze polityki zagranicznej / 134 2.1. Wprowadzenie / 134 2.2. Zawieranie umów międzynarodowych / 136 2.3. Współdziałanie władzy wykonawczej w zakresie polityki zagranicznej. Praktyka prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego / 139 2.4. Współdziałanie władzy wykonawczej w zakresie polityki zagranicznej. Praktyka prezydentury Lecha Kaczyńskiego / 144 2.5. Podsumowanie / 148 3. Zagadnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem RP a Prezesem Rady Ministrów o reprezentację Polski w Radzie Europejskiej / 150 3.1. Wprowadzenie / 150 3.2. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Trybunał Konstytucyjny / 155 3.3. Zdania odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego / 162 3.4. Podsumowanie / 165 Rozdział III Delimitacja zadań i kompetencji prezydenta oraz Rady Ministrów w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa / 168 1. Prezydent jako strażnik obronności i bezpieczeństwa państwa / 168 9 Spis treści 1.1. Wprowadzenie / 168 1.2. Najwyższe zwierzchnictwo prezydenta nad Siłami Zbrojnymi / 171 1.3. Uprawnienia najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych w czasie pokoju / 174 1.4. Uprawnienia najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych w czasie wojny / 175 1.5. Pozostałe uprawnienia prezydenta wynikające z funkcji najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych / 176 1.6. Uprawnienia prezydenta wynikające z ustawy o Policji / 178 1.7. Bezpośrednie relacje prezydenta z armią / 181 1.8. Powszechna lub częściowa mobilizacja i użycie Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej / 182 1.9. Rada Bezpieczeństwa Narodowego / 187 1.10. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego / 192 1.11. Podsumowanie / 195 2. Zadania ustrojowe i kompetencje Rady Ministrów i administracji rządowej w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa / 196 2.1. Wprowadzenie / 196 2.2. Ogólne kierownictwo rządu w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa / 198 2.3. Uprawnienia Prezesa Rady Ministrów w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa / 200 2.4. Uprawnienia władzy wykonawczej w zakresie użycia lub pobytu Sił Zbrojnych RP poza granicami państwa / 205 2.5. Uprawnienia Ministra Obrony Narodowej w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa / 209 2.6. Uprawnienia Ministra Spraw Wewnętrznych w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa / 215 2.7. Służby specjalne w systemie bezpieczeństwa państwa / 219 2.8. Podsumowanie / 220 3. Rozgraniczenie kompetencji władzy wykonawczej w dziedzinie stanów nadzwyczajnych / 221 3.1. Wprowadzenie / 221 10 Spis treści 3.2. Stan wojenny / 226 3.3. Rozporządzenie z mocą ustawy / 233 3.4. Stan wyjątkowy / 245 3.5. Sejmowa kontrola wprowadzenia stanu wojennego i stanu wyjątkowego / 249 3.6. Stan klęski żywiołowej / 252 3.7. Stan wojny i czas wojny / 257 3.8. Instytucje zarządzania kryzysowego / 261 3.9. Podsumowanie / 263 Rozdział IV Instytucjonalne formy współpracy prezydenta i Rady Ministrów / 267 1. Kontrasygnata aktów urzędowych prezydenta / 267 a) Kontrasygnata w polskim prawie konstytucyjnym przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 roku / 267 a.1. Wprowadzenie / 267 a.2. Kontrasygnata w ustawie rządowej z 3 maja 1791 r. / 271 a.3. Kontrasygnata w Konstytucji Księstwa Warszawskiego z 22 lipca 1807 r. oraz ustawie konstytucyjnej Królestwa Polskiego z 27 listopada 1815 r. / 274 a.4. Kontrasygnata w świetle dekretu z 22 listopada 1918 r. oraz uchwała z 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa / 276 a.5. Kontrasygnata w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. / 277 a.6. Kontrasygnata w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935 r. / 280 a.7. Kontrasygnata w Polsce w latach powojennych a.8. Kontrasygnata w Polsce w okresie transformacji (1944–1989) / 283 ustrojowej / 285 a.9. Podsumowanie / 290 z 2 kwietnia 1997 r. / 292 b.1. Wprowadzenie / 292 b) Kontrasygnata w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 11 Spis treści b.2. Zakres kontrasygnaty / 293 b.3. Akty wolne od kontrasygnaty / 298 b.4. Prerogatywy w stosunku do władzy ustawodawczej / 302 b.5. Prerogatywy w stosunku do Rady Ministrów / 307 b.6. Prerogatywy w stosunku do władzy sądowniczej / 309 b.7. Pozostałe prerogatywy prezydenta / 311 b.8. Podmioty kontrasygnujące i tryb udzielenia kontrasygnaty / 314 b.9. Podsumowanie / 318 2. Rada Gabinetowa / 320 2.1. Wprowadzenie / 320 2.2. Rudymenty instytucji Rady Gabinetowej w polskim prawie konstytucyjnym / 321 2.3. Rada Gabinetowa w Małej Konstytucji z 1947 roku / 323 2.4. Rada Gabinetowa w Polsce w okresie transformacji ustrojowej / 325 2.5. Rada Gabinetowa w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. / 327 2.6. Praktyka funkcjonowania Rady Gabinetowej w pierwszej dekadzie obowiązywania Konstytucji RP z 1997 roku / 334 2.7. Podsumowanie / 337 Zakończenie / 339 Aneks / 345 Bibliografia / 425 1. Opracowania i monografie / 425 2. Konstytucje i ustawy konstytucyjne / 448 3. Ustawy / 449 4. Umowy międzynarodowe / 453 5. Uchwały Sejmu / 455 6. Uchwały i rozporządzenia Rady Ministrów / 455 7. Rozporządzenia i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów / 457 8. Rozporządzenia, zarządzenia i postanowienia Prezydenta RP / 458 12 Spis treści 9. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu i Sądu Najwyższego / 460 10. Prasa / 462 11. Źródła internetowe / 462 12. Pozostałe źródła / 463 Wykaz ważniejszych skrótów AAJKPRM BAS BRL BSE Dz.P.P.P. Dz.Pr.K.P. Archiwum Akt Jawnych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Biuro Analiz Sejmowych Biuletyn Rady Legislacyjnej Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu Dziennik Praw Państwa Polskiego Dziennik Praw Królestwa Polskiego Dz. U. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej EKPC Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Pod- stawowych Wolności (Europejska Konwencja Praw Człowieka) Europejski Trybunał Sprawiedliwości (Trybu- nał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) w Luk- semburgu Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Naro- dowego Komitet Obrony Kraju Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) 15 ETS KKZN KOK Konstytucja RP Wykaz ważniejszych skrótów MK Mała Konstytucja, ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o. wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej oraz o samo- rządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.) MON Ministerstwo Obrony Narodowej M.P. Monitor Polski MPPOiP Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych MPPC Międzynarodowe Pakty Praw Człowieka MSW Ministerstwo Spraw Wewnętrznych MSWiA Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Admi- nistracji MSZ Ministerstwo Spraw Zagranicznych NBP NIK NSA OTK RBN RG RM RPO SN TS TUE TK ZN ZHPSD Narodowy Bank Polski Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Rada Bezpieczeństwa Narodowego Rada Gabinetowa Rada Ministrów Rzecznik Praw Obywatelskich Sąd Najwyższy Trybunał Stanu Traktat o Unii Europejskiej Trybunał Konstytucyjny Zgromadzenie Narodowe Zeszyty Historyczno-Polityczne Stronnictwa Demokratycznego Wstęp Zarówno w okresie intensywnej transformacji ustrojowej, jak i we współczesnej rzeczywistości kreowanej przepisami Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poczesne miejsce zajmują regulacje ustrojowe odnoszące się do struktury władzy wykonawczej. Związane z tym zagadnienie rozdzielenia kompetencji pomiędzy pod- mioty sprawujące tę władzę stanowi istotny atrybut koncepcji ustro- jowej państwa. Tej właśnie problematyce, najogólniej rzecz ujmując, zostało poświęcone niniejsze opracowanie. Na podstawie art. 10 Konstytucji ustrojodawca wprowadził do polskiego systemu ustrojowego zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ustęp drugi tego artykułu statuuje zasadę dualizmu władzy wykonawczej, której sprawowanie powierzono dwóm podmiotom – Prezydentowi Rzeczypospolitej Pol- skiej i Radzie Ministrów. Gdy się uwzględni, że władza wykonawcza w postaci rozproszonej występowała zarówno w okresie II Rzeczy- pospolitej, jak i we władzach polskich na uchodźstwie, uzasadnione wydaje się twierdzenie, iż współczesny jej model posiada stosunkowo trwałe i stabilne korzenie w polskim systemie ustrojowym. Podstawowym problemem badawczym, który podejmuję, jest op- tymalizacja modelu władzy wykonawczej w kształcie nadanym przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. Należy przez to rozumieć poszukiwanie najbardziej efektywnych rozwiązań zapew- niających możliwie najpełniejszą współpracę pomiędzy Prezydentem RP i Radą Ministrów przy zachowaniu konstytucyjnie zdeterminowa- nego charakteru każdego z tych podmiotów, z uwzględnieniem zasad kultury politycznej oraz wspólnego jednolitego rozumienia polskiej racji stanu. Wskazany problem został zasygnalizowany czytelnikowi w tytule niniejszego opracowania. Niemniej z uwagi na zakres przy- 17 Wstęp jętego obszaru badawczego, a także wielowątkowość podejmowanej problematyki, niemożliwym wydawało się opatrzenie analizowanej materii jednym syntetycznym tytułem odpowiadającym całości prze- prowadzonych wywodów. Poza wskazanym problemem zasadniczym w pracy podjętych zostanie przeto kilka innych nie mniej istotnych kwestii, związanych z funkcjonowaniem polskiej władzy wykonawczej. Oba podmioty dualistycznej egzekutywy stanowią pod względem organizacyjnym i funkcjonalnym jednolitą władzę wykonawczą. Podsta- wowym założeniem, które się z tym wiąże, jest racjonalne rozdzielenie zadań i kompetencji pomiędzy prezydenta jako głowę państwa, a więc reprezentanta państwowości polskiej „w całości” predestynowanego do realizacji raczej symbolicznej funkcji „prezydencjalnej”, oraz Radę Mi- nistrów jako segmentu władzy wykonawczej zachowującego priorytet w sferze kształtowania i prowadzenia bieżącej polityki państwa. Niemniej w zaprezentowanym modelu szczególnego uwzględnie- nia wymaga aspirująca do miana autonomicznej pozycja Prezesa Rady Ministrów, który obecnie – wbrew utartemu rozumowaniu – nie jest jedynie primus inter pares w rządzie. Rozwijając tę myśl, należy wyjaś- nić, że przyjęty na gruncie polskim model ustrojowy posiada wszelkie cechy systemu parlamentarnego. Władza wykonawcza występuje tu w formie dualistycznej, rząd pochodzi od parlamentu i kreowany jest w oparciu o zaufanie większości parlamentarnej, a także pozostaje przed tym parlamentem odpowiedzialny. Chcąc jednak zabezpieczyć system rządów przez zbytnią labilnością, ustrojodawca dokonał jego racjonalizacji, czerpiąc w tym zakresie – jak sądzę – inspirację z mo- delu kanclerskiego. Potwierdzeniem tej tezy jest wzmocnienie pozycji Prezesa Rady Ministrów zarówno wewnątrz władzy wykonawczej, tj. wobec swojego rządu oraz względem prezydenta, jak i w relacjach z Sejmem. Premier nie jest więc jedynie obligatoryjnym członkiem Rady Ministrów, lecz stoi na jej czele, kieruje jej działaniami oraz ko- ordynuje i kontroluje pracę poszczególnych jej członków. Uwzględ- niając szereg samodzielnych zadań premiera wynikających zarówno z Konstytucji, jak i z przepisów ustawodawstwa zwykłego, uzasadnione jest określenie go jako samodzielnego naczelnego organu administra- cji rządowej będącego podstawowym ogniwem politycznego procesu rządzenia w państwie. Model polskiej władzy wykonawczej, formalnie oparty na zasadzie dualizmu, w praktyce obejmuje więc relacje nie tyl- ko pomiędzy Prezydentem RP i Radą Ministrów, ale również pomiędzy tymi dwoma podmiotami a Prezesem Rady Ministrów. 18 Wstęp Do podjęcia studiów nad problematyką niniejszej pracy skłaniało wiele różnorodnych czynników. Jednym z nich jest zainteresowanie autora regulacjami prawnoustrojowymi odnoszącymi się do władzy wykonawczej, a konkretniej – do poszczególnych jej segmentów, tj. prezydenta i Rady Ministrów oraz wzajemnych relacji między nimi. Następnie sama problematyka dualistycznej władzy wykonawczej sta- nowi niezwykle płodny obszar badawczy. Z jednej strony składa się na niego interesująca pod względem poznawczym instytucja prezy- denta, której każdorazowa analiza wymaga uwzględnienia szeregu okoliczności, tj. kształtu regulacji prawnoustrojowych, osobowości piastuna (tzw. sfery behawioralnej), stylu sprawowania urzędu oraz bieżącego kontekstu sytuacyjnego. Z drugiej strony występuje ciało kolegialne Rada Ministrów na czele z Prezesem Rady Ministrów jako szefem rządu, którego szczególna pozycja na skutek przyjętych roz- wiązań normatywnych czyni go głównym podmiotem decyzyjnym w państwie. Kolejnym czynnikiem, który miał znaczenie przy wyborze tematyki badawczej, jest współczesny stan literatury na temat ustroju polskiej władzy wykonawczej. Jak dotychczas, w krajowej literaturze prawnokonstytucyjnej problem ten nie stanowił jeszcze przedmiotu kompleksowej analizy1. 1 Trzeba podkreślić, że powstały już liczne opracowania odnoszące się do proble- matyki Prezydenta RP i Rady Ministrów (ewentualnie jej prezesa) z osobna. Tytułem przykładu wskazać należy: R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych 1989–1992, Warszawa 1994; J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989–1997), Warszawa 1999; A. Frankiewicz, S.L. Stadniczeńko (red.), Pozycja ustrojowa prezydenta na przykładzie wybranych państw Europy Środkowo-Wschodniej i Niemiec, Opole 2009; A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008; T. Słomka, Prezydent Rzeczy- pospolitej po 1989 roku. Ujęcie porównawcze, Warszawa 2005; A. Bałaban (red.), Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, Kraków 2002; S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (w:) Kon- stytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, pod red. T. Bojarskiego, E. Gdulewicz, J. Szreniawskiego, Lublin 2000. Wyraźny niedostatek w literaturze widać natomiast w zakresie opracowań poświęconych całej władzy wyko- nawczej. Występujące w tym zakresie pozycje skupiają się przeważnie na wybranych zagadnieniach z tym związanych, nie podejmując tej problematyki w sposób kom- pleksowy. Wskazać można m.in.: J. Jaskiernia, Przesłanki aksjologiczne i teleologiczne dualizmu egzekutywy w systemie parlamentarno-gabinetowym i granice racjonalności tego modelu w świetle doświadczeń III RP (w:) Studia z prawa konstytucyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Wiesławowi Skrzydle, pod red. J. Posłusznego, J. Buczkowskiego, K. Eckhardta, Przemyśl–Rzeszów 2009; R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007; W. Sokolewicz, Bezpośrednia 19 Wstęp Niniejsze opracowanie nie aspiruje do miana wyczerpującego przedstawienia jakże złożonej i wieloaspektowej problematyki mo- delu władzy wykonawczej i wynikającego z niej rozdzielenia zadań i kompetencji między poszczególne jej składniki. Obrany temat sta- nowi do tego stopnia szerokie zagadnienie, że wydaje się możliwe, aby każdy z rozdziałów niniejszej pracy wyodrębnionych w spisie treści stanowił samodzielny problem badawczy mogący być przedmiotem osobnego opracowania naukowego. Niemniej w pracy podjęto próbę przedstawienia w szczególności najbardziej newralgicznych i spornych problemów stanowiących wspólny przedmiot zainteresowania Prezy- denta RP i Rady Ministrów, jak bezpieczeństwo państwa czy stosunki międzynarodowe. Jednym z istotnych założeń przyjętych przez autora jest konsty- tucyjny aksjomat współpracy między organami władzy państwowej, w tym również między organami władzy wykonawczej. Wynika on już z samej preambuły do Konstytucji, gdzie jest mowa o „współdziałaniu władz”, a jego konkretyzacja dokonuje się na tle szeregu przepisów zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Podstawę współpracy pomiędzy organami władzy wykonawczej stanowią przepisy prawa, które powinny być skonstruowane w taki sposób, aby tę współpracę gwarantowały. Stąd niezbędna wydaje się ocena dotychczasowych re- gulacji w tym zakresie, a także – o ile to konieczne – sformułowanie właściwych postulatów de lege fundamentali ferenda. Kolejne założenie to zróżnicowanie zakresu zadań i kompeten- cji obu podmiotów władzy wykonawczej. Każdy z tych podmiotów pełni odmienną rolę w sprawowaniu funkcji władzy wykonawczej, co w sposób oczywisty wynika ze zróżnicowania zadań ustrojowych, które zostały im przypisane, jak i z charakteru posiadanej legitymacji demokratycznej. Pozycja i rola ustrojowa Rady Ministrów jest odmien- na w stosunku do pozycji prezydenta – kwestią dalece dyskusyjną po- zostaje, czy ma ona charakter nadrzędny. W pracy zostanie przeprowadzona analiza o dwojakim charakte- rze. Punkt wyjścia stanowić będą uwagi natury instytucjonalnej od- noszące się do tych postanowień Konstytucji, które wyznaczają status każdego z ogniw władzy wykonawczej w systemie organów władzy kontrola organów władzy wykonawczej nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej (w:) Krytyka prawa. Niezależne studia nad prawem. Tom II. Bezpieczeństwo, pod red. W. Sokolewicza, Warszawa 2010; A. Rakowska, Kontrasygnata aktów głowy państwa w wybranych państwach europejskich, Toruń 2009. 20 Wstęp państwowej. Ukazanie pełnego kontekstu sytuacyjnego wymaga jed- nak skonfrontowania wzorca konstytucyjnego z rzeczywistą praktyką ustrojową funkcjonowania polskiej władzy wykonawczej i ewentu- alnego sformułowania krytycznych uwag w tym zakresie. Tylko na tej podstawie możliwe będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy praktyka ustrojowa funkcjonowania władzy wykonawczej mieści się w konstytucyjnie określonych ramach czy może wykracza poza nie. Możliwie pełne i prawidłowe ukazanie podjętej problematyki implikuje zastosowanie w pracy kilku metod badawczych znanych doktrynie współczesnego prawoznawstwa. W przeważającej mierze rozważania zostaną oparte na analizie instytucjonalno-prawnej. Za- sadniczym źródłem przeprowadzanych w rozprawie badań jest Kon- stytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., która stanowi najważniejszy punkt odniesienia dla całokształtu wywodów. Poszcze- gólne problemy zostaną również przeanalizowane w oparciu o szereg innych aktów prawnych uzupełniających i konkretyzujących materię konstytucyjną (w szczególności będą to umowy międzynarodowe, ustawy i akty wykonawcze), uwzględniając również występujące w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W pracy zostanie wykorzystane ujęcie porównawcze. Wartość merytoryczną rozprawy podniesie zatem dokonanie porównań z unormowaniami innych kra- jów (a będą to gównie kraje europejskie) oraz wskazanie podobieństw i różnic w modelu władzy wykonawczej. Szczególny nacisk zostanie położony na charakterystykę modelu dualistycznej egzekutywy w jego narodowych specyficznych wariantach (tytułem przykładu funkcjo- nujący w Republice Federalnej Niemiec system kanclerski czy model prezydencko-parlamentarny we Francji). Trzecią metodą badawczą będzie analiza systemowa w ujęciu instytucjonalnym. Przyjęty w Kon- stytucji model egzekutywy zostanie potraktowany jako system zło- żony z poszczególnych struktur, które zostaną poddane szczegółowej analizie w ich wzajemnych powiązaniach. Ostatnią z wykorzystanych metod badawczych będzie analiza prawno-historyczna. Umożliwi ona zbadanie genezy instytucji prezydenta i Rady Ministrów w prawie pol- skim, ich dalszego rozwoju i ewolucji, a w szczególności wskazanie czynników determinujących obecny kształt władzy wykonawczej oraz związane z tym zmiany, które zaszły w okresie transformacji ustrojo- wej w latach 1989–1997. Dzięki zastosowaniu tej metody prześledzony zostanie także kontekst polityczny kreowania władzy wykonawczej w Konstytucji RP z 1997 roku. 21 Wstęp Ramy czasowe i funkcjonalne działania instytucji analizowanych w pracy to pierwsza dekada obowiązywania Konstytucji Rzeczypospo- litej Polskiej z 1997 roku. Kryterium czasu należy jednak potraktować w sposób elastyczny, przyjmując możliwość wykroczenia poza przyjęty okres badawczy wówczas, gdy jest to niezbędne dla pełniejszego ujęcia analizowanej problematyki. W szczególności ma to znaczenie wobec tezy, zgodnie z którą obecny kształt władzy wykonawczej opiera się w przeważającej mierze na doświadczeniach konstytucyjnych okresu transformacji ustrojowej w Polsce w latach 1989–1997. Model dualizmu egzekutywy stanowi ponadto wspólny rys charakterystyczny władzy wykonawczej we wszystkich regulacjach ustrojowych po 1989 r. Na tej podstawie uzasadnione wydaje się nawiązanie w pracy do regulacji konstytucyjnych tamtego okresu. Niniejsza praca została stworzona na podstawie napisanej przeze mnie rozprawy doktorskiej, którą obroniłem 16 grudnia 2010 r. w Aka- demii Leona Koźmińskiego w Warszawie, oraz badań i analiz, których efektem jest kilka prac o charakterze cząstkowym – opublikowanych już artykułów naukowych zbieżnych z podjętą przeze mnie problema- tyką. Krąg osób, którym jestem winien swą wdzięczność i podziękowa- nia za przyczynienie się do jej powstania, jest szeroki. Z tego względu wszystkim tym osobom składam niniejszym sumaryczne anonimowe podziękowania, prosząc o uczynienie mi tego zaszczytu i ich przyjęcie. Niemniej pragnę złożyć szczególne wyrazy swej wdzięczności na ręce kilku osób, bez których powstanie pracy nie byłoby możliwe. W pierwszej kolejności pragnę podziękować mojemu Mistrzowi i Nauczycielowi – Panu prof. zw. dr. hab. Wojciechowi Sokolewiczowi z Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, pod którego kierowni- ctwem napisałem i obroniłem rozprawę doktorską. Wprawdzie żadne słowa nie będą w stanie wyrazić niezmierzonej wdzięczności, którą noszę w sercu, pragnę jednak podkreślić, że przywilej nauki i współ- pracy u boku Pana Profesora poczytuję jako najwyższy z możliwych zaszczytów. Swoje podziękowania kieruję do szanownych recenzentów mojej pracy: Pana prof. zw. dr. hab. Jana Wawrzyniaka, kierownika Katedry Prawa Konstytucyjnego Akademii Leona Koźmińskiego oraz Pana prof. dr. hab. Ryszarda Mojaka z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodow- skiej. Bez Ich życzliwych spostrzeżeń, cennych sugestii oraz słów kon- struktywnej krytyki niemożliwe byłoby dokonanie w pracy stosow- nych modyfikacji i ulepszeń podnoszących jej merytoryczną wartość. 22 Wstęp Wydanie niniejszego opracowania w takiej formie edytorskiej nie byłoby możliwe bez ogromnej życzliwości i wsparcia ze strony Uczel- ni Łazarskiego w Warszawie, w której mam przyjemność pracować. Pragnę złożyć serdecznie podziękowania Panu Juliuszowi Madejowi – Prezydentowi Uczelni Łazarskiego za zaufanie, wiarę w moje siły oraz nieocenioną pomoc na etapie realizacji procesu wydawniczego książki. Szczególne słowa podziękowania kieruję do członków mojej Ro- dziny, Przyjaciół i wszystkich bliskich mi osób, bez których życzliwej pomocy i wsparcia zmaganie się z niełatwą, ale jakże pasjonującą prob- lematyką konstytucyjnego modelu władzy wykonawczej w Polsce nie byłoby możliwe. Rozdział I Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. 1.1. Wprowadzenie W 1989 roku rozpoczęły się w Polsce daleko idące przekształce- nia ustrojowe powszechnie określane mianem transformacji ustrojo- wej. W płaszczyźnie prawnej przekształcenia te zostały zwieńczone 2 kwietnia 1997 r. uchwaleniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej2. Jednym z istotnych wyzwań, przed jakim stał wówczas polski ustrojodawca, był wybór odpowiedniej koncepcji ustrojowej pań- stwa3. Pamiętając o negatywnych doświadczeniach znanych zarówno z historii Polski, jak i wielu innych państw4, ustrojodawca jako zasad- 2 Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. 3 Zob. R. Mojak, Parlament a rząd..., Lublin 2007, s. 13. 4 Należy tu odnotować różnego rodzaju kryzysy polityczne spowodowane niedo- pracowaniem polityczno-ustrojowych mechanizmów rządzenia, czego następstwem było załamanie demokracji parlamentarnej i powstanie rządów autorytarnych lub to- talitarnych. W konsekwencji tych negatywnych doświadczeń dostrzegalne jest dążenie ustrojodawcy do skonstruowania stabilnego i trwałego systemu rządów zdolnego do rozwiązywania, bez zmian systemowych, stojących przed nim problemów i usuwania trudności oraz do dostosowywania się do ewoluującego otoczenia. Zob. M. Grzybow- ski, Stabilność polityczna a zmiany ustrojowe: egzegeza pojęć i determinanty (w:) J. Cza- jowski, M. Grzybowski, M. Grzybowska, K. Sobolewska-Myślik, Ciągłość a zmiana w systemach ustrojowych. Szkice o instytucjach ustrojowych II i III Rzeczypospolitej i Europy Środkowej, Kraków 1999, s. 9. 25 Rozdział I. Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy... niczy cel stawiał wprowadzenie właściwych rozwiązań wzmacniają- cych i ugruntowujących demokrację5 oraz zapewniających skuteczne i stabilne działanie organów władzy6. Dostrzegalna jest w tym zakresie pewna analogia do okresu po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Autorytetowi ustrojodawczemu dokonującemu wyboru właściwej for- my rządów przyświecała wówczas idea połączenia koncepcji „silnego rządu” z „rządem demokratycznym”7. Jak wskazywał E. Dubanowicz: „Dwa są postulaty dobrego rządu, które bywają wysuwane niejako na czoło polityki ustrojowej: ustrój państwa powinien urzeczywistniać możliwie najdalej idącą zgodność między właściwościami, wolą i najszerzej pojętym (także duchowym) interesem politycznego społeczeństwa a organizacją i działaniem rządu, tj. rządu posiadającego dostateczną zdolność i sprawność do wydobycia ze społeczeństwa przy pomocy aparatu administracyjne- go maksimum sił i środków potrzebnych do osiągnięcia celu, który w danej chwili przedstawia się jako interes państwa”8. Należy uznać, że – stanowiąca konstrukcję ponadczasową – koncepcja „silnego rzą- du demokratycznego”, rozumianego jako model rządu działającego sprawnie i skutecznie oraz posiadającego solidne zaplecze polityczne 5 Termin „demokracja” wywodzi się z języka greckiego, w dosłownym tłumacze- niu oznacza sprawowanie władzy przez lud (demos – lud, cratos – władza). W literaturze przedmiotu termin ten tłumaczy się m.in. jako: 1) prawną formę ustroju polityczne- go; 2) system politycznego sprawowania władzy państwowej; 3) porządek społeczny o określonej formie stosunków międzyludzkich; 4) szczególne uregulowanie relacji pomiędzy państwem a społeczeństwem. Szerzej na temat demokracji i różnorodnych jej form zob. G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1994, passim; K.A. Wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o państwie współczesnym, Warszawa 1996, s. 83 i n.; R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 14. 6 Por. J. Wawrzyniak, Pozycja konstytucyjna rządu (w:) Jaka Konstytucja? Analiza projektów Konstytucji RP zgłoszonych Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodo- wego w 1993 roku, pod red. M. Kruk, Warszawa 1994, s. 172–183. 7 Według K.W. Kumanieckiego silny rząd to taki rząd, który „rządzi i wprowadza w życie uchwały władzy ustawodawczej, a nie jest jej cieniem; rząd umiejący władzę piastować i w granicach prawa nakazywać wszystkim posłuszeństwo [...] nie może być rządem biernym, lecz musi spełniać wciąż swój główny obowiązek: mieć jasny i sy- stematyczny plan i dążyć konsekwentnie do jego urzeczywistnienia przez nadawanie kierunku pracom sejmowym [...]”. Z kolei rząd demokratyczny to taki rząd, który „jest wykonawcą woli i myśli większości narodu, uwzględniając przy tym interesy i prawa wszystkich grup i warstw”. Zob. K.W. Kumaniecki, O stanowisko rządu (w:) O naprawę Rzeczypospolitej, praca zbior., Kraków 1922, s. 45–50; por. M. Pietrzak, Rządy parla- mentarne w Polsce w latach 1919–1926, Warszawa 1969, s. 29–77. 8 Zob. E. Dubanowicz, Rządy Gabinetu (Rozbiór systemu parlamentarnego ze stanowiska prawno-porównawczego), Kraków 1918, s. 57. 26 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. w parlamencie, stanowi najlepszą gwarancję stabilności i rozwoju pań- stwa demokratycznego9. 1.2. Restytucja urzędu prezydenta w okresie transformacji ustrojowej Początek transformacji systemu ustrojowego w Polsce związany był z reformami, których kształt stanowił przedmiot debaty politycznej w ra- mach obrad Okrągłego Stołu10. Jedną z podjętych wówczas decyzji było przywrócenie urzędu prezydenta wyłączonego z systemu organów władzy przez Konstytucję Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r.11 Postulat reaktywowania urzędu prezydenta formułowany był jesz- cze przed obradami Okrągłego Stołu12. Przyczyn takiego stanu rzeczy 9 Zob. R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 16; por. S. Gebethner, Parlamentarne i prezydenckie systemy rządów (Porównawcza analiza politologiczna), Państwo i Prawo 1994, z. 7–8, s. 26. 10 Zapadłe wówczas decyzje polityczne przesądziły o kształcie przyszłego ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, por. m.in.: M. Gulczyński, Kreowanie demokracji. Z dysput o celach i metodach polskiej transformacji, Warszawa 2008, s. 309 i n.; P. Raina, Dro- ga do „Okrągłego stołu”, Warszawa 1999; K. Dubiński, Okrągły stół, Warszawa 1999; K. Dubiński, Magdalenka. Transakcja epoki, Warszawa 1990, s. 192. Decyzje te mia- ły kluczowe znaczenie dla dalszych regulacji ustrojowych, stanowiąc jednocześnie podstawę współczesnego dualizmu władzy wykonawczej. Choć zagadnienie związane z restytucją urzędu prezydenta nie jest ściśle wpisane w zasadniczy nurt prowadzo- nych rozważań, to jednak waga tego wydarzenia dostatecznie uzasadnia bliższe jego scharakteryzowanie. Wywody związane z przywróceniem urzędu prezydenta stanowią zatem interesującą podbudowę historyczną dla całości pracy. 11 Dz. U. z 1952 r. Nr 33, poz. 232 z późn. zm. 12 Restytucji urzędu prezydenta, w sposób zasadniczo podobny jak w Polsce, doko- nano również w innych państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Każdorazowo było to związane ze stosownymi zmianami w materii konstytucyjnej. Były to zmiany dwojakiego rodzaju. W części państw, m.in. na Węgrzech oraz w Polsce przed 1997 r., dokonano za- sadniczych nowelizacji obowiązujących regulacji konstytucyjnych. W innych państwach, m.in. w Czechosłowacji, Bułgarii i Rumunii, uchwalono zupełnie nowe ustawy zasadnicze. Ponadto niektóre państwa, m.in. Polska, Litwa, Łotwa oraz Estonia, restytuowały urząd prezydenta funkcjonujący wcześniej, w okresie przedsocjalistycznym. Inne państwa, m.in. Rosja, wprowadziły urząd prezydenta, który w bliższej bądź dalszej przeszłości nie wystę- pował w tym kraju. Jedynym państwem regionu, w którym urząd prezydenta funkcjonował permanentnie w całym okresie realnego socjalizmu, była Czechosłowacja. Zob. B. Dziemi- dok-Olszewska, Instytucja prezydenta w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2003, s. 82 i n.; por. R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP..., Warszawa 1994, s. 61; T. Słomka, Prezydent Rzeczypospolitej..., s. 70; J. Elster, Tworzenie konstytucji w Europie Środkowej, czyli przebudowa łodzi na pełnym morzu, Warszawa 1994, s. 33. 27 Rozdział I. Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy... należy upatrywać w nasilających się wówczas konfliktach społecznych i politycznych obnażających postępującą dysfunkcyjność systemu po- litycznego państwa. Do końca lat osiemdziesiątych XX wieku postulat przywrócenia urzędu prezydenta przedstawiany był obok propozycji innych reform, m.in. obok koncepcji wzmocnienia pozycji Sejmu czy doprecyzowania form działania naczelnych organów administracji w państwie. Problematykę recypowania monokratycznej głowy pań- stwa poruszano również w dyskusjach dotyczących modyfikacji pozy- cji ustrojowej Rady Państwa, zasadniczo nie kwestionując jednak po- trzeby dalszego istnienia tego organu. Wreszcie wspomniany postulat przedstawiany był jako jedna z propozycji umacniania tzw. demokracji socjalistycznej. Próbowano w ten sposób nawiązać do tzw. prezyden- cjonalizmu socjalistycznego, wzorując się w tym zakresie na pozycji prawno-politycznej prezydenta w niektórych krajach obozu komuni- stycznego13. W doktrynie wyrażano różnorodne poglądy na temat przywró- cenia urzędu prezydenta. Zwolennicy istnienia Rady Państwa jako tzw. kolegialnej głowy państwa w sposób kategoryczny krytykowa- li ten zamysł. Wywodzili oni, że restytuowanie urzędu prezydenta i powierzenie mu kompetencji o charakterze władczo-politycznym stoi w sprzeczności z zasadą prymatu organów przedstawicielskich na czele z Sejmem. Ponadto – w ich ocenie – przywrócenie monokra- tycznej głowy państwa mogłoby przyczynić się do powstania realnego niebezpieczeństwa w postaci skupienia władzy w rękach jednostki, prowadząc do jej nadużywania14. Odmienny pogląd zakładał przywrócenie urzędu prezydenta z jednoczesnym uczynieniem go przewodniczącym Rady Państwa. Utworzony w ten sposób urząd głowy państwa miałby de facto cha- rakter czysto formalny, bowiem jego kompetencje pokrywałyby się z dotychczasowymi uprawnieniami przewodniczącego Rady Państwa. W doktrynie propozycję tę uzasadniano, wskazując, że – poza wspo- 13 Por. J. Ciapała, Prezydent w systemie..., s. 9; Szerzej na temat przywrócenia urzędu prezydenta w państwach komunistycznych zob. T. Szymczak, Pozycja prawno- -polityczna prezydenta w państwach socjalistycznych, Państwo i Prawo 1965, z. 3; T. Szymczak, Ewolucja instytucji prezydenta w socjalistycznym prawie państwowym, Łódź 1976, passim. 14 Zob. M. Rybicki, Ewolucja pozycji prawnoustrojowej Rady Państwa, Państwo i Prawo 1985, z. 9; M. Kruk, Zagadnienia jednolitości władzy i podziału kompetencji, Studia Konstytucyjne, t. II, pod red. W. Sokolewicza, Warszawa 1989, s. 37 i n. 28 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. mnianymi funkcjami – prezydent pełniłby rolę symbolu najwyższej władzy państwowej, co korzystnie wpłynęłoby na jednoczenie społe- czeństwa wokół nadrzędnych wartości narodowych15. Największą aprobatę wśród przedstawicieli doktryny zyskał po- gląd – nawiązywał on do doświadczeń niektórych państw obozu so- cjalistycznego oraz doświadczeń ustrojowych Polski z lat 1947–1952 – lansujący istnienie urzędu prezydenta wprawdzie jako organu wyod- rębnionego w strukturze państwowej, ale wyposażonego jednocześnie w uprawnienia przewodniczącego Rady Państwa. W związku z po- trzebą zapewnienia klarownej reprezentacji państwa zarówno w sto- sunkach wewnętrznych, jak i zagranicznych, głosiciele tego poglądu postulowali równoczesne przeprowadzenie gruntownej reformy Rady Państwa poprzez racjonalne rozdzielenie zróżnicowanych dotychczas kompetencji. Pierwszorzędnym celem tej koncepcji było stworzenie prezydentury o charakterze umiarkowanym, tzn. takiej, w której pre- zydentowi przysługiwałyby pewne samoistne uprawnienia władcze, niemające jednak na tyle zaawansowanego charakteru, aby mogło powstać ryzyko rządów autorytarnych16. Początek lat osiemdziesiątych XX wieku stanowił okres upadku autorytetu Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Fakt ten stał się kolejnym argumentem przemawiającym za reaktywowaniem urzędu prezydenta. Podupadająca PZPR szukała wsparcia w autorytecie władzy państwowej. Wyjściem naprzeciw ówczesnej sytuacji politycznej miała być zaprezentowana w doktrynie koncepcja tzw. demokratycznego pre- zydencjonalizmu socjalistycznego17. Cele tej koncepcji były dwojakie. Po pierwsze miała ona doprowadzić do naprawienia wadliwie funkcjonu- jącego systemu rządów. Po drugie miała stanowić przybranie w szaty instytucjonalne procedury sukcesji w ramach ekipy kierowniczej PZPR. Służyć temu miał także podział funkcji w PZPR pomiędzy przewodni- 15 Zob. J. Ciapała, Prezydent w systemie..., s. 13; S. Mikołajczyk, Ustrojowo-po- lityczne koncepcje Stronnictwa Demokratycznego w latach osiemdziesiątych, Zeszyty Historyczno-Polityczne Stronnictwa Demokratycznego, Warszawa 1987, nr 3, s. 30. 16 Por. A. Wróblewski, O Sejmie de lege ferenda, Państwo i Prawo 1981, z. 1. Zob. wypowiedzi wygłaszane podczas XXIX Sesji Katedr Prawa Konstytucyjnego w Sulejowie, 29–31 maja 1987 r., sprawozdawcy K. Skotnicki, M. Domagała, Państwo i Prawo 1987, z. 10; por. wypowiedzi dyskutantów wygłaszane w trakcie sesji naukowej na temat aktualnych problemów konstytucyjnej regulacji naczelnych organów pań- stwowych w PRL przeprowadzonej w Warszawie w dniach 18–19 października 1982 r., sprawozdawca T. Drozdowska, Państwo i Prawo 1983, z. 3, passim. 17 Zob. S. Gebethner, Modele rządów prezydenckich, Warszawa 1982, s. 42. 29 Rozdział I. Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy... czącego partii, który – będąc przywódcą politycznym – miał jednocześ- nie piastować urząd prezydenta, oraz I sekretarza Komitetu Centralnego PZPR aspirującego do piastowania tego urzędu w przyszłości. W ten sposób zostałaby zachowana wiodąca rola PZPR przy jednoczesnym urzeczywistnianiu idei ludowładztwa poprzez wprowadzenie powszech- nych wyborów głowy państwa. Pomysłodawca tej koncepcji dostrzegał w niej wizję sprawnego modelu politycznego, urzeczywistniającego „lepszy i zdrowszy” proces zmian na szczycie władzy18. Koncepcja demokratycznego prezydencjalizmu socjalistycznego nie znalazła jednak poparcia w doktrynie ani praktycznego zastoso- wania19. Założenie dopuszczające możliwość wprowadzenia rządów jednostki (prezydenta arbitra) w niedemokratycznym systemie spra- wowania władzy (tj. w warunkach realnego socjalizmu) było z grun- tu wadliwe. Autor a priori założył bowiem trwałość funkcjonowania ustroju komunistycznego. Ponadto przewidywał, że prezydent będzie jednocześnie przywódcą partii rządzącej, co powodowałoby skoncen- trowanie niezwykle silnej władzy w rękach tej samej osoby. Należy stwierdzić, że wizja prezydencjalizmu socjalistycznego w przedsta- wionym ujęciu stanowiła próbę wkomponowania urzędu prezydenta do systemu prawnego Polski wyłącznie na potrzeby partii sprawującej władzę w państwie. W sytuacji pogłębiającego się wówczas kryzysu politycznego mogłoby to stanowić realne zagrożenie ponownym wpro- wadzeniem stanu wojennego20. 1.3. Koncepcja władzy wykonawczej w świetle porozumień Okrągłego Stołu i w noweli kwietniowej Stosownie do poczynionych ustaleń postulat restytuowania urzędu prezydenta został urzeczywistniony w 1989 roku, stanowiąc jedną z kon- sekwencji postanowień zapadłych podczas obrad Okrągłego Stołu21. Decy- 18 Zob. tamże, s. 62–67. 19 Zob. R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP..., Warszawa 1994, s. 47; uwagi L. Garli- ckiego zamieszczone w posłowiu do opracowania S. Gebethnera, Modele rządów..., s. 86 i n. 20 Zob. J. Ciapała, Prezydent w systemie..., s. 15. 21 Poza restytucją urzędu prezydenta do najważniejszych postanowień Okrągłego Stołu należało także: ponowne zalegalizowanie NSZZ „Solidarność”, przywrócenie Senatu i powołanie Krajowej Rady Sądownictwa oraz przeprowadzenie tzw. wyborów kontraktowych do Sejmu. Ich kontraktowy charakter przejawiał się w tym, że w wyniku uprzednio dokonanych ustaleń jedynie 35 mandatów przeznaczono do obsadzenia 30 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. zja w tej kwestii otworzyła możliwość wprowadzenia do polskiego systemu ustrojowego każdego z trzech modeli systemu rządów znanych doktrynie prawa konstytucyjnego, tj. modelu prezydenckiego, modelu parlamentar- nego bądź systemu mieszanego stanowiącego kompilację różnych cech właściwych dwóm pierwszym systemom. Zasadniczym celem dla strony rządzącej było ustanowienie urzędu prezydenta jako gwaranta dotych- czasowego ładu ustrojowego22. Miał on działać jako „rzecznik i wyraziciel nadrzędnego interesu narodowego” przy jednoczesnym poszanowaniu zasady jednolitości władzy państwowej i przewodniej roli PZPR23. Dla urzeczywistnienia tego celu niezbędne było wprowadzenie wyborów po- średnich i wykreowanie silnej pozycji prezydenta wyposażonego w kom- petencje władcze24. Przeciwna tym zamysłom opozycja wysunęła postulat bezpośredniego wyboru głowy państwa. Przełom w negocjacjach politycz- nych przyniosła propozycja zgłoszona przez Aleksandra Kwaśniewskiego, zgodnie z którą w zamian za uznanie przez opozycję urzędu prezydenta w kontekście przywoływanym przez stronę partyjno-rządową wybory do Senatu zostaną przeprowadzone w sposób całkowicie wolny i demo- kratyczny25. Na tej podstawie została ukształtowana umowa społeczna: „prezydent za demokratycznie wybrany Senat”26. w drodze wolnych wyborów. Pozostałe 65 miejsc w parlamencie było zarezerwo- wanych dla polityków z partii rządzącej. Por. K. Janowski, Legislacyjne konsekwencje obrad „okrągłego stołu”, Przegląd Sejmowy 1999, nr 1, s. 49. 22 Zob. J. Jaskiernia, Przesłanki aksjologiczne..., s. 171; T. Słomka, Prezydent Rze- czypospolitej..., s. 70. 23 Zob. T. Słomka, Prezydent Rzeczypospolitej..., s. 69. 24 Strona rządowa obawiała się, że w przypadku wyborów powszechnych nie uzy- ska odpowiedniego poparcia dla swojego kandydata. Byłoby to sprzeczne z przyjętym wówczas założeniem, zgodnie z którym nawet po zniesieniu monopolu PZPR ośrodek władzy nadal będzie pozostawał w rękach dotychczasowego obozu rządzącego. 25 Senat, jako jedna z instytucji państwa, istnieje w Polsce od schyłku XV wie- ku. Funkcjonował zarówno w okresie I, jak i II Rzeczypospolitej. Po II wojnie świa- towej pozostająca u władzy partia komunistyczna uznała istnienie Senatu za relikt „burżuazyjnego” symbolu Polski międzywojennej. W związku z tym na podstawie sfałszowanych wyników referendum przeprowadzonego 30 czerwca 1946 r. Senat zo- stał zniesiony, co stanowiło jedynie wyraz formalny podjętych już wcześniej decyzji politycznych. Szerzej na ten temat zob. A. Paczkowski, Referendum z 30 czerwca 1946. Przebieg i wyniki, Warszawa 1993, passim; A. Paczkowski, Pół wieku dziejów Polski 1939–1989, Warszawa 2005, s. 125 i n. 26 Zob. R. Mojak, Transformacja ustroju politycznego w latach 1989–1997 (w:) Pol- skie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 2006, s. 74; R. Glajcar, Relacje prezydenta z organami władzy ustawodawczej (w:) Prezydent w Polsce po 1989 roku. Studium politologiczne, pod red. R. Glajcara, M. Migalskiego, Warszawa 2006, s. 64 i n. 31 Rozdział I. Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy... Postanowienia przyjęte w toku debaty Okrągłego Stołu znalazły wyraz w tzw. noweli kwietniowej27, tj. ustawie z 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej28. Pomimo że ustrój polityczny Polski w kształcie nadanym przez nowelę kwietniową funkcjonował przez niespełna dziewięć miesięcy (od dnia 8 kwietnia do dnia 31 grudnia 1989 r., kiedy weszła w życie tzw. nowela grudnio- wa29), to jednak dokonane wówczas gruntowne przeobrażenia systemu ustrojowego w pełni uzasadniają potraktowanie jej jako odrębnej – od funkcjonujących przed i po niej – struktury ustrojowej30. Ilekroć w dal- szej części tego podrozdziału posłużę się określeniem „Konstytucja”, 27 Dz. U. z 1989 r. Nr 19, poz. 101. Pomimo że formalnie nowela kwietniowa we- szła w życie 8 kwietnia 1989 r., początek jej rzeczywistego obowiązywania łączy się z przeprowadzonymi wyborami parlamentarnymi, wyborem marszałków obu izb oraz powołaniem prezydenta i Rady Ministrów. 28 Rozmowy przy Okrągłym Stole pomiędzy stroną opozycyjną a przedstawicielami ówczesnej władzy rozpoczęły się 6 lutego, a zakończyły 5 kwietnia 1989 r. Równolegle w Sej- mie prowadzone były prace konstytucyjne, w toku których niemalże na gorąco analizowano zapadłe przy Okrągłym Stole decyzje, wpisując je do tekstu nowej regulacji ustrojowej. Uchwalona 7 kwietnia 1989 r., a więc dwa dni po zakończeniu rozmów, nowela kwietniowa stanowiła ucieleśnienie dokonanych wcześniej uzgodnień. Por. M. Dobrowolski, Ustrój państwa w porozumieniach okrągłego stołu, Przegląd Sejmowy 2009, nr 3, s. 80. 29 Zob. ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rze- czypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444 z późn. zm.). Szerzej na temat noweli grudniowej zob. J. Ciemniewski, Nowela konstytucyjna z 29 grudnia 1989 r., Przegląd Sejmowy 2009, nr 3, s. 27–46; W. Sokolewicz, Rzeczpospolita Polska – demokratyczne państwo prawne (uwagi na tle ustawy z 29 grudnia 1989 roku o zmianie Konstytucji), Studia Konstytucyjne, t. VII, Warszawa 1990, s. 23 i n. 30 Zob. P. Sarnecki, Ustrój polityczny Polski po wejściu w życie ustawy konstytucyj- nej z 7 kwietnia 1989 r., Przegląd Sejmowy 2009, nr 3, s. 11; W. Sokolewicz, Kwietniowa zmiana konstytucji, Państwo i Prawo 1989, z. 6, s. 3 i n. Należy w tym miejscu dodać, że wraz z nowelą kwietniową uchwalonych zostało kilka innych niezwykle doniosłych ustaw pozostających z nią w ścisłym powiązaniu. Były to następujące ustawy: ordy- nacja wyborcza do Sejmu, której pełna nazwa brzmi: ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji, na lata 1989–1993 (Dz. U. Nr 19, poz. 102 z późn. zm.); ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Or- dynacja wyborcza do Senatu (Dz. U. Nr 19, poz. 103); ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104 z późn. zm.); ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 20, poz. 105) oraz ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o związkach zawodowych rolników indywidualnych (Dz. U. Nr 20, poz. 106 z późn. zm.). Ustawy te wprowadzały kilka doniosłych norm swą rangą zbliżonych do norm konstytucyjnych, nieujętych jednak w ramy noweli kwietniowej. Były to: zasada bezwzględnej większości w wyborach parlamentarnych; prawo wyborców do samodzielnego zgłaszania kandydatów na posłów i senatorów; prawo kierowania przez wyborców protestów wyborczych rozstrzyganych przez Sąd Najwyższy; ustalenie początku kadencji parlamentu na dzień przeprowadzenia wyborów parlamentarnych. 32 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. będzie ono odnosiło się do Konstytucji PRL z 1952 roku znowelizo- wanej nowelą konstytucyjną z 7 kwietnia 1989 r. Zarówno prezydent, jak i Rada Ministrów nie zostały w noweli kwietniowej expressis verbis określone jako organy władzy wykonaw- czej. Wymaga podkreślenia, że ówczesna regulacja ustrojowa w ogóle nie posługiwała się pojęciami „władza ustawodawcza”, „władza wy- konawcza” ani „władza sądownicza”31. Samo odwołanie do koncepcji podziału władz dostrzegalne było jednak zarówno w porozumieniach zawartych przy Okrągłym Stole, jak i w prowadzonych wówczas pracach nad nowelizacją Konstytucji32. Niemniej w doktrynie wyrażono wiele – często skrajnie odmiennych – poglądów na temat zasady podziału władz w noweli kwietniowej33. Przyczyn powyższych rozbieżności należy 31 Zasada podziału władz na legislatywę, egzekutywę i judykatywę nie znajdowała odzwierciedlenia również w systematyce ówczesnej Konstytucji. Tytuły poszczególnych rozdziałów w części dotyczącej ustroju państwa wskazywały na czysto formalne uję- cie tego zagadnienia: „Sejm i Senat PRL”, „Prezydent PRL”, „Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich”, „Naczelne organy administracji państwowej”, „Terenowe organy władzy i administracji państwo- wej”, „Sąd i prokuratura”. Bardziej uzasadnionym zabiegiem byłoby umieszczenie roz- działu dotyczącego urzędu prezydenta pomiędzy rozdziałem czwartym, poruszającym problematykę Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu, Najwyższej Izby Kontroli oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, a rozdziałem piątym traktującym o naczelnych organach administracji państwowej. Zob. P. Sarnecki, Ustrój polityczny Polski..., s. 16–17; Z. Czeszejko-Sochacki, O systemie organów państwowych (Refleksje ogólne), Państwo i Prawo 1990, z. 5, s. 72; R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP..., Warszawa 1994, s. 95. 32 W toku debaty Okrągłego Stołu postanowiono, że: „Podstawą demokratyzo- wania struktur na wszystkich szczeblach państwa będzie podział władzy na ustawo- dawczą, wykonawczą i sądowniczą”. Zob. Stanowisko w sprawie reform politycznych (w:) Porozumienia „Okrągłego stołu” (6 luty – 5 kwietnia 1989 r.). Dyskusja plenarna, dokumenty, noty biograficzne, Warszawa 1989, s. 113. Podobne założenie przyjęto w pracach nad nowelizacją Konstytucji. Zob. Wystąpienie T. Młyńczaka, zastępcy przewodniczącego Rady Państwa na 45 posiedzeniu Sejmu w dniu 22 marca 1989 r., sprawozdanie stenograficzne z 45 posiedzenia Sejmu, łam 10. 33 Niekiedy mówiono nawet – choć niesłusznie – o utrzymaniu w noweli kwietnio- wej zasady jednolitości władzy państwowej. Zob. J. Mazur, Sprawozdanie z XXXII Ogól- nopolskiej Sesji Prawa Konstytucyjnego nt. Konstytucja po nowelizacjach 1989 r. w prak- tyce (Popowo 31 V – 3 VI 1990), Państwo i Prawo 1991, z. 7, s. 108. Wymaga podkreślenia, że restytucja koncepcji podziału władz – poza wspomnianymi już ustaleniami przy Okrągłym Stole oraz prowadzonymi pracami nad nową Konstytucją – wynikała rów- nież z przyjętej wówczas koncepcji urzędu prezydenta stanowiącego wzmocnienie władzy wykonawczej. Przyznanie prezydentowi licznych uprawnień umacniających jego pozycję w strukturze państwa, kreujących silną koncepcję prezydentury, pozosta- wałoby w sprzeczności z filozofią zasady jednolitości władzy zakładającą podporządko- wanie wszystkich organów państwowych – w tym również prezydenta – najwyższemu 33 Rozdział I. Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy... upatrywać, jak sądzę, w mało precyzyjnym określeniu przez twórców reform ustrojowych, o jaki „podział władzy” w istocie chodzi34. Pomimo tych rozbieżności charakter prawny urzędu prezydenta jako koegzystu- jącego z Radą Ministrów piastuna władzy wykonawczej w świetle zało- żeń zmian ustrojowych z 1989 r. nie wzbudzał większych wątpliwości35. 1.4. Funkcje ustrojowe i wzajemne usytuowanie podmiotów władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej Konstruując pozycję Rady Ministrów w noweli kwietniowej ustro- jodawca utrzymał w mocy funkcjonujący w poprzedniej regulacji ustro- jowej przepis określający rząd jako naczelny wykonawczy i zarządzający organ władzy państwowej (art. 38 ust. 1 Konstytucji PRL po nowelizacji z 7 kwietnia 1989 r.). Zachowano więc pierwotne rozumienie funkcji rządu jako realizatora woli organów władzy państwowej36. Niewątpliwie to rząd stał wówczas na czele całej administracji państwowej37, czego wyrazem – poza użytym przez ustrojodawcę określeniem – była również systema- organowi przedstawicielskiemu. W tym kontekście rację ma R.M. Małajny, w ocenie którego ustrojodawca dokonał w noweli kwietniowej „rehabilitacji zasady trójpodziału władzy”. Zob. R.M. Małajny, Klasyfikacja organów państwowych w świetle nowelizacji Konstytucji PRL z 1989 r., cz. I, Studia Nauk Politycznych 1989, nr 3, s. 35. 34 W doktrynie wskazuje się, że choć zasada podziału władz stanowi fundament współczesnego acquis constitutionnel, to jednak nie musi ona być w konstytucji explicite ustanowiona. Ucieleśnieniem tej zasady może być sama struktura konstytucji oraz instytucjonalny kontekst zasad ustrojowych. Por. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne państw demokratycznych, Kraków 2004, s. 391; A. Pułło, Ustroje państw współczesnych, Warszawa 2006, s. 111. 35 Por. R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP..., Warszawa 1994, s. 95. 36 Bez wątpienia można mówić o realizacji przez rząd woli Sejmu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 Rada Ministrów odpowiadała właśnie przed Sejmem i składała mu sprawozda- nia ze swojej działalności. Dyskusyjna pozostaje kwestia, czy realizowana miała być również wola przywróconego Senatu. Odnotowania wymaga jednak przyjęta wówczas zmiana koncepcji kontroli parlamentarnej nad rządem. Na skutek dokonanej w dniu 31 lipca 1989 r. modyfikacji regulaminu Sejmu (M.P. Nr 26, poz. 202) wprowadzono odmienne założenia co do struktury komisji sejmowych, bardziej ogólnej, nastawionej na realizację politycznej kontroli rządu. Por. P. Sarnecki, Ustrój polityczny Polski..., s. 23. 37 Na temat pojęcia administracji państwowej zob. m.in. J. Hausner, Administracja publiczna, Warszawa 2005, s. 189–195; M. Wajgner, Prawo i postępowanie admini- stracyjne, Warszawa 2003, s. 34 i n.; E. Zieliński, Administracja rządowa w Polsce, Warszawa 2001, s. 19–20; G. Rydlewski, Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2006, s. 22–28. 34 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. tyka Konstytucji. Regulacja odnosząca się do Rady Ministrów została bowiem zawarta w rozdziale piątym zatytułowanym „Naczelne organy władzy państwowej”38. Ponadto przemawiały za tym przyznane Radzie Ministrów uprawnienia o charakterze kierowniczym i koordynacyjnym39. Centralna rola rządu w zawiadywaniu sprawami państwowymi znajdowała również wyraz w powołaniu przez niego odpowiednich organów wewnętrznych, tj. Komitetu Rady Ministrów do Spraw Prze- strzegania Prawa40, Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów41 oraz Rady Ekonomicznej42. Ponadto rząd podjął wówczas kilka uchwał kie- rowniczych dotyczących istotnych dziedzin życia państwowego, m.in. w zakresie polityki rolnej43 oraz odnośnie do tworzenia i gospodaro- wania rezerwami państwowymi44. Analiza urzędu prezydenta w kształcie nadanym postanowieniami noweli kwietniowej prowadzi do wniosku, że miał on stanowić przede wszystkim wzmocnienie władzy wykonawczej45. Wynikało to bezpo- 38 Taki stan rzeczy można uzasadnić stopniowym przechodzeniem od systemu parlamentarno-komitetowego do modelu parlamentarno-gabinetowego ze względną autonomią rządu wobec parlamentu. 39 Wszak do rządu należało wówczas sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków zagranicznych (art. 41 pkt 9), koordynowanie działalności ministrów i innych podległych rządowi organów oraz nadawanie kierunku ich pracy (art. 41 pkt 1), sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju i organizacji sił zbrojnych (art. 41 pkt 10), a także możliwość uchylania rozporządzeń czy zarządzeń wydawanych przez ministrów (art. 42 ust. 3). 40 Zob. uchwała Rady Ministrów z dnia 25 września 1989 r. w sprawie powołania Komitetu Koordynacyjnego Rady Ministrów do Spraw Przestrzegania Prawa (M.P. Nr 35, poz. 270). 41 Zob. uchwała Rady Ministrów z dnia 13 września 1989 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powołania Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów (M.P. Nr 34, poz. 262). 42 Zob. uchwała Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1989 r. w sprawie powołania Rady Ekonomicznej (M.P. Nr 39, poz. 306). 43 Zob. uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 20 grudnia 1989 r. w sprawie rządowych założeń polityki rolnej na 1990 r. (M.P. Nr 43, poz. 343). 44 Zob. uchwała Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1989 r. w sprawie zasad two- rzenia rezerw państwowych i gospodarowania tymi rezerwami (M.P. Nr 41, poz. 329). 45 Teza ta znajduje odzwierciedlenie w wielu istotnych uprawnieniach przyzna- nych prezydentowi po reaktywowaniu tego urzędu w 1989 roku. Odnotowania wymaga również fakt, że w wyjściowym projekcie noweli kwietniowej regulacje dotyczące urzę- du prezydenta wespół z regulacjami odnoszącymi się do Sejmu i Senatu zostały za- mieszczone w rozdziale zatytułowanym „Naczelne organy władzy państwowej”. Osta- tecznie jednak problematyce urzędu prezydenta poświęcono odrębny nowo utworzony rozdział 3a zatytułowany „Prezydent Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej”. Zob. R. Mo- jak, Instytucja Prezydenta w okresie przekształceń ustrojowych, Lublin 1995, s. 67–82. 35 Rozdział I. Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy... średnio z treści porozumień zawartych przy Okrągłym Stole. Przyjęto wówczas założenie, że właściwym rozwiązaniem będzie usytuowanie prezydenta w strukturze władzy wykonawczej przy jednoczesnym wyposażeniu go w stosowne uprawnienia umożliwiające mu wystę- powanie w charakterze reprezentanta państwa. Intencją ustrojodawcy było wykreowanie silnego urzędu prezydenta będącego autorytetem i czynnikiem stabilizującym na wypadek ewentualnych wstrząsów społecznych towarzyszących przeprowadzanym wówczas reformom ustrojowym państwa. Charakter i zakres powierzonych prezydento- wi kompetencji miał na celu zapewnienie stabilności i ochrony przed potencjalnymi kryzysami. Ogólnej charakterystyki urzędu prezydenta dokonał ustrojodawca w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. W świetle tego przepisu prezydent był najwyższym przedstawicielem państwa w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, który czuwał nad przestrzeganiem Konstytucji, stał na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszal- ności i niepodzielności jego terytorium oraz przestrzegania między- narodowych sojuszy politycznych i wojskowych46. W doktrynie prawa konstytucyjnego powszechnie aprobowany jest pogląd, zgodnie z któ- 46 Ostatnia ze wskazanych funkcji może współcześnie wzbudzać pewne kontro- wersje. Jej kształt został jednak w dużej mierze uwarunkowany okolicznościami, w ja- kich reaktywowano urząd głowy państwa. Jednym z zadań przypisywanych wówczas prezydentowi było gwarantowanie nienaruszalności socjalistycznych podstaw ustro- ju państwowego. Podstawą bytu politycznego Polski w tamtym okresie były sojusze polityczne i wojskowe, pośród których zasadniczą rolę odgrywał Układ Warszawski (pełna nazwa: Układ o Przyjaźni, Współpracy i Pomocy Wzajemnej). Był to europejski sojusz polityczno-wojskowy pomiędzy Związkiem Radzieckim i państwami Europy Środkowej i Wschodniej, które pozostawały pod jego wpływem. Powstał jako reakcja na
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Rozdzielenie_kompetencji_wladzy_wykonawczej_miedzy_Prezydenta_RP_oraz_Rade_Ministrow-ebookRO/p0206054i020" target="_blank" title="Rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między Prezydenta RP oraz Radę Ministrów [Bartłomiej Opaliński] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między Prezydenta RP oraz Radę Ministrów [Bartłomiej Opaliński] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>