Source: https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-28-czerwca-2019-r-o-projekcie-ustawy-o-zmianie-ustawy-prawo-budowlane-oraz
Timestamp: 2019-07-23 05:23:26
Legal References Found: art. 28
 art. 5
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 7
 art. 7
 art. 9
 art. 3
De lege ferenda
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
De lege ferenda
 art. 9
 art. 7
 art. 7
 art. 29
 art. 29
 art. 29
 art. 29
 art. 1
 art. 1
 art. 30
 art. 1
 art. 32
 art. 34
 art. 34
 art. 36
 art. 36
 art. 29
 art. 29
 art. 37
 art. 156
 art. 40
 art. 40
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 8
 art. 56
 art. 22
 art. 8
 art. 26
 Art. 26
 art. 19
 art. 26
 art. 19
de lege ferenda
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 26
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 26

Document Content:
Opinia z 28 czerwca 2019 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Opinia z 28 czerwca 2019 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
RL-033-23/19
Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
1. [Ogólna charakterystyka treści opiniowanego projektu ustawy] Projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw[1] (dalej: „Projekt”) – przedłożony do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej na wniosek Prezesa Rządowego Centrum Legislacji – ma na celu przede wszystkim zmniejszenie obciążenia organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz umożliwienie szybszego przygotowania dokumentacji projektowej w zakresie niezbędnym do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W prezentacji przygotowanej przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju[2] cele bardziej szczegółowo zostały hasłowo przedstawione w następujący sposób:
- podział projektu budowlanego na trzy projekty;
- ograniczenie emisji gazów powodujących zanieczyszczenie powietrza w miastach;
- ułatwienie dokonywania zmian w projekcie budowlanym;
- wzmocnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego;
- ułatwienie legalizacji tzw. starych samowoli;
- nałożenie obowiązków na gestorów sieci technicznych.
Cele te zostały przedstawione w Projekcie na 54 stronach maszynopisu, obejmującego 29 jednostek redakcyjnych. Poniżej zostaną przestawione uwagi szczegółowe dotyczące Projektu. Warto jednak już w tym miejscu zwrócić uwagę, że bolączką procesu inwestycyjno-budowlanego w Polsce jest biurokracja, w tym czas oczekiwania na pozwolenie na budowę. Według Raportu Doing Business 2019[3] Polska zajmuje pod względem łatwości zakładania i prowadzenia działalności gospodarczej miejsce 33 (na 190 państw), natomiast pod względem łatwości uzyskania pozwolenia na budowę miejsce 40. O bardziej odległym niż ogólnym uplasowaniu się decyduje czas oczekiwania na pozwolenie na budowę, na które, zgodnie z metodologią Raportu, należy oczekiwać w Polsce średnio 153 dni. Dla porównania na Litwie 74 dni, w Niemczech 126 dni, w Wielkiej Brytanii 86 dni. Warto przy tym zauważyć, że Polska wypada pomimo tak długiego czasu oczekiwania lepiej niż wiele innych państw z Europy Środkowej. Niemniej jednak sprawą oczywistą jest, że zmiany umożliwiające szybsze podejmowanie decyzji są konieczne, jeśli ma być zachowane tempo rozwoju i polskie ambicje gospodarcze. Projekt odpowiada zatem na poziomie celów niewątpliwie oczekiwaniom rynku budowlanego i całej gospodarki.
W Projekcie przewidziano wiele zmian, które z jednej strony mają charakter porządkowy i niewątpliwie realizują swój cel. Lektura ustawy Prawo budowlane w efekcie proponowanych zmian będzie łatwiejsza, zwłaszcza w odniesieniu do oceny przypadków, kiedy budowa obiektu budowlanego wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy zgłoszenia i kiedy nie jest wymagane ani jedno ani drugie.
W pozostałych przypadkach Projektodawca wprowadza szereg zmian, które mają uprościć procedurę uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza dzieląc projekt budowlany na trzy części. Zmiany o bardziej instytucjonalnym charakterze, a nie tylko i wyłącznie porządkującym, zasługują na uznanie. Projekt pod względem techniki tworzenia aktów prawnych odpowiada wysokim standardom. Niemniej jednak warto rozważyć poniższe uwagi.
1. [Zmiana definicji legalnej „obszaru oddziaływania projektu] W projekcie przewidziano brzemienną w skutki zmianę definicji legalnej „obszaru oddziaływania projektu”, tak aby była ona rozumiana węziej niż w tej chwili. Obecnie przez obszar oddziaływania projektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Proponowana zmiana ma ograniczyć pojęcie wyłącznie do zabudowy z wyłączeniem zagospodarowania.
Wpływ na zagospodarowanie otoczenia obiektu budowlanego jest obecnie w orzecznictwie rozumiany szeroko, np. wpływem może być jakiekolwiek prawdopodobieństwo wpływu na dotychczasowe korzystanie z nieruchomości (por. np. Wyrok NSA z 18.04.2019 r., II OSK 1509/17). Ponieważ określenie „obszaru oddziaływania projektu” determinuje krąg stron postępowania, powinien on być, zgodnie z obecnym orzecznictwem, rozumiany szeroko – stroną postępowania o pozwolenie na budowę są więc wszyscy, na których obiekt budowlany może mieć jakikolwiek wpływ. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Proponowana zmiana, ma zdaniem Projektodawcy doprowadzić do sytuacji w której „obszar oddziaływania obiektu budowlanego” będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości).
Zmiana ta, jak się można domyślać, ma radykalny charakter dla określenia kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Obecna definicja krytykowana jest w praktyce jako „niefortunna i enigmatyczna”, uniemożliwiająca precyzyjne określenie stron postępowania[4]. Niewątpliwie proponowane zawężenie definicji „obszaru oddziaływania obiektu” pozwoli na precyzyjne określenie stron postępowania. Jednocześnie jednak wykluczy z niego podmioty, których interesy mogą być naruszone przez taki wpływ obiektu budowlanego jak wibracje, fetor, zaciemnienie. Są oni jednak chronieni przez szczególne przepisy administracyjne. Będą natomiast pozbawieni możliwości wzięcia udziału w postępowaniu na pozwolenie na budowę.
Wyważenie interesów różnych stron nie jest łatwym zadaniem. W ramach procesu inwestycyjnego możliwe są sytuacje, w których warunki dyktuje strona silniejsza. W pewnych sytuacjach więcej możliwości oddziaływania będzie miał podmiot uzyskujący pozwolenie na budowę, w innych możliwe są sytuacje, w których możliwości utrudniania postępowania wynikały ze zbyt szerokiego zakresu podmiotowego strony. Ustawodawca tworząc przepisy powinien brać jednak pod ochronę wszystkie podmioty. W kontekście proponowanej regulacji ograniczającej w sposób istotny zakres podmiotowy pojęcia strony można odnieść wrażenie, że podmiot uzyskujący pozwolenie, jest w zdecydowanie uprzywilejowanej pozycji, a prawa potencjalnych uczestników postępowania zostały w sposób istotny ograniczone. Pojawia się więc pytanie, czy usprawnienia postępowania nie można osiągnąć innymi metodami, np. modyfikując zakres uprawnień strony, aniżeli pozbawiając określone podmioty możliwości działania w ogóle (takie rozwiązania występują np. w ustawodawstwie niemieckim, przy określaniu możliwości oddziaływania poprzez wydawanie generalnych aktów administracyjnych).
2. [Odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych] W Projekcie przewidziano możliwość odstąpienia od spełniania przez obiekt budowlany warunków techniczno-budowlanych pod warunkiem uzyskania zgody (zwolnienia w formie postanowienia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę). Dotychczas dla wszystkich obiektów organ architektoniczno-budowlany, gdy chciał wyrazić zgodę, kierował prośbę do właściwego ministra z prośbą o upoważnienie. Z uzasadnienia do Projektu wynika, że minister rozpatruje obecnie tego typu sprawy od 1,5 do 2 miesięcy. Projektodawca uznał zatem, że dla budynków taką zgodę bez udziału ministra będzie udzielał organ architektoniczno-budowlany. Zmiana ta darzy większym zaufaniem organy lokalnego szczebla. Zarazem powinna przyspieszyć postępowanie. Dla innych obiektów niż budynki, nadal będzie wymagane upoważnienie właściwego ministra.
W Projekcie, inaczej niż dotychczas, uznano, że od pewnej grupy warunków nie można odstąpić. Są to warunki wskazane w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, a które zostały określone w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, ze zm.). Dla obiektów użyteczności publicznej oraz mieszkalnego budownictwa wielorodzinnego nie można również odstąpić od warunków umożliwiających korzystanie z tych obiektów przez osoby niepełnosprawne.
Niewątpliwie proponowane zmiany przyspieszą postępowania w odniesieniu do budynków, skoro nie będzie wymagane upoważnienie ministra. Proponowana zmiana zasługuje zatem na aprobatę.
Należy jednak rozważyć, czy przy okazji nowelizacji przepisu art. 9 Prawa budowlanego nie wprowadzić zmian w związku z wątpliwościami podnoszonymi w praktyce. Chodzi przede wszystkim o uregulowanie kwestii wystąpienia z wnioskiem o zgodę. Zgodnie z proponowanym przepisem art. 9 Prawa budowlanego zgody na odstępstwo udziela się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dobrze byłoby sprecyzować, czy chodzi o każdy moment przed wydaniem decyzji czy też dopiero po wszczęciu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, gdy postanowienie ma charakter incydentalny dla postępowania. Praktyka uznała, że o taką zgodę można ubiegać się także przed wszczęciem postępowania o pozwolenie na budowę, ale może dobrze byłoby to ująć w przepisach wprost.
Ponadto, podnosi się w praktyce, że nie wiadomo obecnie, czy zgodę na odstępstwo należy uzyskać także dla obiektów budowlanych, co do których wymagane jest jedynie zgłoszenie lub które mogą być realizowane i bez zgłoszenia i bez pozwolenia na budowę. Przepis art. 9 w projektowanym brzmieniu wskazywałby prima facie, że zgodę należy uzyskać jedynie w przypadkach ubiegania się o pozwolenie na budowę. Wiadomo jednak, że takiej zgody należy wymagać w każdym przypadku odstępstwa.
O ile przy tym przepisy art. 9 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu i art. 9 Prawa budowlanego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie posiadają pewne – wspomniane wyżej – deficyty legislacyjne w regulowaniu reżimu prawnego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (w sensie niedoregulowania pewnych kwestii szczegółowych), o tyle znacznie większe deficyty w tym zakresie można zidentyfikować w przepisach art. 9a Prawa budowlanego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Projektowany art. 9a Prawa budowlanego mówi o tego rodzaju odstępstwach od przepisów techniczno-budowlanych, na które zgodę (upoważnienie) musi wyrazić właściwy minister (i dopiero uzyskanie upoważnienia ministra umożliwi organowi administracji architektoniczno-budowlanej udzielenie zgody na odstępstwo inwestorowi). Otóż projektowane przepisy art. 9a Prawa budowlanego całkowicie milczą w kwestii formy prawnej przyznawania tego odstępstwa przez ministra (np. decyzja administracyjna, postanowienie), terminu końcowego na wydanie przez ministra zgody na odstępstwo (w szczególności nie stanowią, że odstępstwo to musi zostać przyznane jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę, tak jak to ma miejsce w projektowanym art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego), nie wskazują choćby ogólnie w jakich okolicznościach czy sytuacjach takie odstępstwo może zostać przez ministra przyznane (np. nie stanowią, tak jak art. 9 Prawa budowlanego, że odstępstwo takie może zostać przyznane tylko „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”) oraz nie wskazują pewnych bezwzględnych wymogów techniczno-budowlanych, od których odstępstwo nie może zostać przez ministra udzielone (tak jak to ma miejsce w art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego). Inaczej niż ma to miejsce w omawianym tutaj projektowanym art. 9a Prawa budowlanego, wszystkie te wspomniane wyżej kwestie szczegółowe zostały wyraźnie przesądzone w projektowanym art. 9 Prawa budowlanego, który przewiduje udzielanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej samodzielnej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie dotyczącym budynków i budynków mieszkalnych. Tymczasem projektowany art. 9a Prawa budowlanego normuje udzielanie (przez właściwego ministra) zgody (upoważnienia) na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie dotyczącym obiektów budowlanych innych niż budynki i budynki mieszkalne (wniosek z brzmienia projektowanego art. 9a ust. 1 in principio Prawa budowlanego w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 7 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), a więc projektowany art. 9a Prawa budowlanego dotyczy w szczególności budowli, czyli np. obiektów liniowych, lotnisk, mostów, wiaduktów, estakad, tuneli, sieci technicznych, budowli ziemnych, obronnych (fortyfikacji), ochronnych, hydrotechnicznych, zbiorników, wolno stojących instalacji przemysłowych, oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów, stacji uzdatniania wody, konstrukcji oporowych, nadziemnych i podziemnych przejść dla pieszych (zob. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Budowle w rozumieniu Prawa budowlanego są to z reguły konstrukcje budowlane o bardzo dużych rozmiarach i publicznym przeznaczeniu, w przypadku których zgodność z odnośnymi przepisami techniczno-budowlanymi jest szczególnie istotna, gdyż decyduje o bezpieczeństwie publicznym oraz o bezpieczeństwie bardzo dużej liczby osób i zbiorowości ludzi. De lege ferenda byłoby zatem pożądane, aby reżim prawny przyznawania zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie dotyczącym budowli był szczególnie precyzyjny oraz szczegółowy, a co najmniej tak samo szczegółowy jak reżim prawny przyznawania odstępstw od tego rodzaju przepisów w odniesieniu do budynków. Dlatego też należałoby postulować, aby w projektowanym art. 9a Prawa budowlanego wszystkie wspomniane wyżej kwestie szczegółowe zostały wyraźnie i precyzyjnie uregulowane (tzn. forma prawna odstępstwa, termin udzielenia odstępstwa, wskazanie na wyjątkowe czy też szczególne okoliczności jako uzasadniające przyznanie odstępstwa, wskazanie wymogów bezwzględnych, od których przyznanie odstępstwa nie jest w ogóle prawnie dopuszczalne, np. dotyczące ułatwień dla osób niepełnosprawnych). Alternatywną techniką legislacyjną byłoby zamieszczenie w projektowanym art. 9a Prawa budowlanego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania w tym wspomnianym zakresie przepisów art. 9 Prawa budowlanego.
Zamieszczenie proponowanych wyżej przez Radę Legislacyjną przepisów doprecyzowujących w projektowanym art. 9a Prawa budowlanego wydaje się konieczne i niczego nie zmienia w tym względzie okoliczność, że projektowany art. 9a Prawa budowlanego jest zamieszczony bezpośrednio po projektowanym art. 9 Prawa budowlanego i reguluje dalszy etap tej samej procedury. Wprawdzie teoretycznie systematyzacyjne usytuowanie przepisów art. 9a Prawa budowlanego może przemawiać za odpowiednim stosowaniem przez właściwego ministra niektórych przepisów zawartych w poprzedzającym art. 9 Prawa budowlanego na podstawie wykładni systemowo-wewnętrznej. Wydaje się jednak, że tego rodzaju kluczowe kwestie merytoryczne i proceduralne nie powinny być pozostawiane w domyśle lub do uzupełnienia w ramach wykładni systemowo-wewnętrznej, lecz powinny zostać wyraźnie przesądzone w projektowanym art. 9a Prawa budowlanego.
Ponadto można by mieć pewne wątpliwości w kwestii tego, który w istocie minister jest upoważniony do wyrażania zgody (czy też upoważnienia) przewidzianej w projektowanym art. 9a Prawa budowlanego. W tym kontekście projektowany art. 9a ust. 1 Prawa budowlanego mówi o upoważnieniu udzielanym przez „ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2”. Problem polega jednak na tym, że przepisy techniczno-budowlane, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 7 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ustanawiają „właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa”; z takiej redakcji art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 7 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że wspomniane przepisy techniczno-budowlane ustanawia wspólnie i w porozumieniu co najmniej dwóch ministrów (należy przypomnieć, że formuła mówiąca o tym, że określone rozporządzenie wydaje jeden minister „w porozumieniu” z drugim ministrem oznacza, że na wydanie danego rozporządzenia i jego treść obaj ci wskazani ministrowie muszą wyrazić wspólną zgodę). De lege ferenda należałoby zatem w projektowanym art. 9a Prawa budowlanego wyraźnie przesądzić, czy przewidzianego tam upoważnienia udziela tylko „właściwy minister” w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 7 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego czy też udzielają go wspólnie „właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa”.
3. [Uporządkowanie treści art. 29, 30, 30a] Przepis art. 29 Prawa budowlanego reguluje przypadki obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Został on jednak tak skonstruowany, że nie wiadomo, które z przypadków wymagają zgłoszenia a które nie wymagają ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Aby zrozumieć wolę ustawodawcy należy posługiwać się umiejętnie odesłaniami do innych przepisów. Projektodawca uznał, że należy uporządkować i uprosić treść art. 29 Prawa budowlanego przez wyraźny podział na cztery wewnętrzne jednostki redakcyjne – ustępy, z których każdy będzie regulował inną materię. Podział ten przedstawia się następująco:
- budowy, gdy nie wymaga się decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wymagane jest zgłoszenie;
- budowy, gdy nie wymaga się ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia;
- roboty budowlane niewymagające decyzji pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenie;
- roboty budowlane niewymagające ani decyzji pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Ten prosty podział zdecydowanie ułatwia zorientowanie się użytkownikowi Prawa budowlanego, w jakich przypadkach wymagana jest decyzja pozwolenia na budowę (zasada), w jakich przypadkach wymagane jest zgłoszenie, a w jakich nie jest wymagane ani zgłoszenie ani decyzja o pozwoleniu na budowę.
Celem nowej redakcji art. 29 Prawa budowlanego jest przede wszystkim uporządkowanie i uproszczenie. W niewielkim zakresie dokonywane są zmiany merytoryczne. Projektodawca zrealizował w prawidłowy sposób założony cel.
Warto jedynie zauważyć, że w art. 1 pkt 9 lit. f Projektu wskazuje się, że nowe brzmienie otrzymuje ust. 5e, podczas gdy nowe brzmienie otrzymuje także ust. 6 Prawa budowlanego. Podobnie art. 1 pkt 10 Projektu rozpoczyna się od słów „30a otrzymują brzmienie”, podczas gdy wiadomo, że celem Projektodawcy jest nadanie nowej treści art. 30a Prawa budowlanego.
4. [Brak wzoru decyzji] Bardzo dobrym rozwiązaniem przewidzianym w Projekcie jest rezygnacja z wzoru decyzji o pozwoleniu na budowę w formie rozporządzenia (zgodnie z art. 1 pkt 11 lit. b Projektu uchyla się ust. 5 pkt 3 w art. 32 Prawa budowlanego). Skreślenie to motywowane jest koniecznością nieustannego nowelizowania rozporządzenia, podczas gdy wystarczy stosować przepis ogólny KPA dotyczący treści decyzji administracyjnych.
Projektowane rozwiązanie uelastycznia prawo i odciąża administrację od obowiązku nieustannych nowelizacji stosownego rozporządzenia. W praktyce działania nie bez znaczenia jest jednak zachowanie pewnej jednolitości dla całego kraju bez obowiązku przymusu stosowania jednego wzorca. Z tego powodu można przemyśleć, czy na stronach Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju nie powinna znaleźć się zakładka z podstawowymi wzorami pism w tym także wzoru decyzji o pozwoleniu na budowę, co ułatwiłoby działanie organom architektoniczno-budowlanym. W ten sposób władza centralna mogłaby wykonywać rolę służebną wobec władz lokalnych i zarazem działać bardziej elastycznie. Jest sprawą bowiem dość oczywistą, że nie w każdym starostwie każda zmiana prawa konieczna do uwzględnienia w decyzji zostanie na czas zauważona. W Projekcie mógłby zatem znaleźć się przepis zobowiązujący właściwego ministra do publikacji na stronie internetowej wzoru decyzji o pozwoleniu na budowę.
5. [Nowe uregulowania dotyczące projektu budowlanego] Jedną ze sztandarowych zmian przewidzianych w Projekcie jest nowy podział projektu budowlanego. Zgodnie z projektowanymi przepisami nie będzie się on dzielił na dwie, lecz na trzy części. W Projekcie zatem przewidziano, że projekt budowlany będzie się składał z:
- projektu architektoniczno-budowlanego oraz
- projektu technicznego.
Ten trzeci projekt, wymagający specjalistycznej wiedzy technicznej, nie będzie zatwierdzany na etapie postępowania uzyskania pozwolenia na budowę i nie będzie też zatwierdzany przez organy architektoniczno-budowlane. Projekt techniczny będzie wymagany na etapie oddania do użytkowania, ale odpowiedzialność za jego treść będzie ponosił projektant. W ten sposób mają być odciążone organy architektoniczno-budowlane oraz odchudzony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Temu podziałowi na trzy części projektu budowlanego odpowiada szereg różnych przepisów, w tym przede wszystkim projektowana treść art. 34 Prawa budowlanego dotycząca zawartości projektu budowlanego.
Zgodnie z założeniami zwartymi w Projekcie projekt zagospodarowania działki i terenu będzie zasadniczo taki jak dotychczas, natomiast rozbiciu podlega dotychczasowy projekt architektoniczno-budowlany. W Projekcie przewidziano, że projekt techniczny będzie zawierał dotychczas zarezerwowane dla projektu architektoniczno-budowlanego m.in. charakterystykę energetyczną czy też projektowane niezbędne rozwiązania techniczne oraz materiałowe.
Warto jednak zauważyć, że zasadniczy korpus przepisów dotyczących opisanego podziału znajdzie się w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dotyczącym szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Konsekwencją przyjęcia pełnej odpowiedzialności za projekt techniczny przez projektanta jest obowiązek dołączenia zaświadczeń wskazanych w projektowanym art. 34 ust. 3d Prawa budowlanego. Jedno z tych zaświadczeń dotyczy oświadczenia o kompletności projektu, inne o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
Aprobując te proponowane zmiany, należałoby zastanowić się, czy projektant nie powinien ponosić większej odpowiedzialności za projekt niż dotychczas. Należałoby przemyśleć, czy powinna ona zostać uwypuklona, nawet jeśli daje się ona wyinterpretować z obecnie obowiązujących przepisów o odpowiedzialności zawodowej (art. 95 i n. Prawa budowlanego). W Projekcie nie przewidziano zmian dotyczących zakresu odpowiedzialności projektantów odpowiedzialnych za sporządzenie projektu technicznego.
6. [Odstąpienie od projektu] Przepis art. 36a Prawa budowlanego czyni obecnie zasadą, że istotne odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Także istotne odstąpienie od projektu budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej całego zamierzenia budowlanego.
Poza tym, że Projektodawca dostosowuje przepis art. 36a Prawa budowlanego pod kątem wskazanego już podziału projektu budowlanego, to także ułatwia istotne odstąpienie od projektu w przypadkach, w których projekt zagospodarowania działki lub terenu tudzież projekt architektoniczno-budowlany zostały złożone wraz ze zgłoszeniem. Zgodnie bowiem z Projektem istotne odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego złożonych wraz ze zgłoszeniem budowy, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, jest dopuszczalne po dokonaniu ponownego zgłoszenia. Znosi się więc obecny wymóg uzyskania decyzji. Projektodawca nie uczynił jednak tego zasadą, lecz wyjątkiem mającym zastosowanie wyłącznie do przypadków wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 lit a oraz pkt 3 lit. d Prawa budowlanego w nowo proponowanym brzmieniu. W uzasadnieniu do Projektu nie wskazano, czemu akurat wyłącznie te przypadki zostały uznane za niewymagające decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od projektów. Tym samym nie jest spełniony postulat wyrażony w uzasadnieniu: „proponuje się zapewnienie podobnych wymogów przy budowie, jak i przy istotnym odstąpieniu w zakresie tej budowy”. W proponowanym kształcie przepisy będą różnicować sytuacje prawne, w jednym przypadku wymagając decyzji, w innym nie. Jeśli istnieje istotny powód dla dokonania takiego zróżnicowania, dobrze byłoby go podać w uzasadnieniu do Projektu.
7. [Trwałość decyzji o pozwoleniu na budowę] Zgodnie z proponowanym przepisem art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 5 lat. W uzasadnieniu do Projektu uznano, że 5 lat jest wystarczające na stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości w decyzji o pozwoleniu na budowę. W zamiarze Projektodawcy jest wzmocnienie trwałości decyzji administracyjnych, co z punktu widzenia inwestora oznaczać będzie, zdaniem Projektodawcy, zwiększenie pewności obrotu gospodarczego.
Zgodnie z art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej w określonych w KPA przypadkach, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 10 lat. Ten termin może stanowić punkt odniesienia dla proponowanych regulacji Projektu. Projektodawca zdecydował się skrócić termin o połowę, w uzasadnieniu lub ocenie skutków regulacji nie wskazując negatywnych doświadczeń związanych z okresem 10-letnim ani też ilości przypadków stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Dane te, o ile są dostępne, niewątpliwie pozwoliłby w większym stopniu na określenie terminu w mniej intuicyjny sposób.
8. [Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę] Przepis art. 40 Prawa budowlanego określa warunki, na jakich inny podmiot niż ten który otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę może stać się na jej podstawie uprawnionym. Obecnie tzw. przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest uzależnione od zgody inwestora także wówczas, gdy nowy inwestor nabył nieruchomość od poprzednika. Projektodawca postanowił ułatwić obrót w ten sposób, by zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 40 ust. 1a Prawa budowlanego zgoda dotychczasowego inwestora nie była wymagana, jeżeli własność nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę przechodzi z dotychczasowego inwestora na nowego. Zmiana wprowadzana Projektem niewątpliwie ułatwia proces inwestycyjny, zwłaszcza wobec faktu sygnalizowanych nadużyć na rynku, gdy po zbyciu nieruchomości zbywca dodatkowo żądał zapłaty za udzielenie zgody na „przeniesienie” decyzji o pozwoleniu na budowę. Proponowana zmiana w pełni zasługuje na aprobatę.
9. [Legalizacja samowoli budowlanych] Szereg przepisów Projektu dotyczy legalizacji samowoli budowlanych. Pierwsza grupa przepisów ma charakter przede wszystkim porządkujący. Druga natomiast proponuje wprowadzić do systemu prawa zupełnie nowe rozwiązanie, czyli uproszczoną legalizację samowoli w przypadku, gdy upłynęło 20 lat od zakończenia budowy.
W części porządkującej legalizacje, przepisy Projektu porządkują dotychczasowy stan prawny. Zgodnie z propozycjami, tak jak dotychczas organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę,
- bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeśli inwestor będzie w stanie przedłożyć stosowne dokumenty oraz uiści opłatę legalizacyjną, samowola zostanie zalegalizowana. Niespełnienie któregokolwiek z wymogów, będzie skutkowało jednak decyzją o rozbiórce.
Przepisy porządkujące w lepszy sposób pozwalają na zrozumienie regulowanej materii. Można jednak rozważyć uzupełnienie treści art. 49e w proponowanym brzmieniu, w którym wymienione są przypadki, w których organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części o wyraźne sformułowanie, że legalizacja wykluczona jest w przypadku niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika to obecnie wprost z treści proponowanego przepisu art. 49a, ale skoro Projektodawca uznał, że jednym z istotnym walorów Projektu jest jego porządkujący charakter, to może warto rozważyć tę kwestię i też jasno określić, że granicą legalizacji jest nie tylko niestwarzanie zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, lecz także zasady ładu przestrzennego w gminach i miastach.
Warto również dodać, że w Projekcie nie znalazły się przepisy ułatwiające egzekucję przepisów Prawa budowlanego dotyczących rozbiórki lub też niezakończonych budów. Niemal każdy w Polsce jest w stanie wskazać obiekty budowlane zbudowane w sposób niezgodny z prawem a także poczuciem estetyki, wobec których państwo jest przez kolejne lata bezsilne. Proponowane w Projekcie zmiany dotyczą także ułatwień w odniesieniu do legalizacji. Może zatem warto także dać narzędzia organom administracji publicznej do walki z obiektami budowlanymi nieodpowiadającymi przepisom prawnym lub też budowami nieukończonymi. Należy rozważyć pomysł podnoszony w debacie publicznej, aby decyzji o nakazie rozbiórki towarzyszyła opłata za nielegalne użytkowanie obiektu, zabezpieczona hipoteką na nieruchomości, na której posadowiony został obiekt budowlany wybudowany z naruszeniem prawa. Wysokość opłaty jednocześnie powinna być tak określona, by w krótkim czasie mogła przewyższyć wartość obiektu budowlanego. Może wówczas niektóre szpecące miasta i wsie budynki można by skutecznie wyeliminować z krajobrazu, który w Polsce i tak jest bardzo okaleczony po okresie komunizmu i latach 90-tych, które prawdopodobnie w historii polskiej architektury zapiszą się jako jedne z najgorszych w historii.
Legalizacja obiektu budowlanego, bez konieczności wnoszenia opłaty legalizacyjnej, jest możliwa w sytuacji, gdy łącznie wystąpią dwie przesłanki, tj. a) od chwili zakończenia budowy upłynęło przynajmniej 20 lat oraz b) do chwili zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy organ ten nie wszczął postępowania w sprawie budowy takiego obiektu (art. 49f ust.1). Jeżeli więc po upływie 20 lat, a przed zawiadomieniem dokonanym przez właściciela lub zarządcę obiektu budowalnego, właściwy organ rozpocznie postępowanie w sprawie budowy tego obiektu, to ww. opłata legalizacyjna będzie musiała zostać wniesiona. W takiej sytuacji upływ owych 20 lat nie będzie miał żadnego znaczenia. Inaczej mówiąc, właściciel (odpowiednio zarządca) obiektu budowlanego, aby skorzystać z tak ukształtowanego „przedawnienia” będzie zmuszony do dokonania ww. zawiadomienia w pierwszym dniu po upływie wskazanego terminu (gdyż tylko wtedy może mieć pewność, iż organ nie zaskoczy go „nagłym” wszczęciem ww. postępowania), w innym przypadku musi liczyć na dalszą opieszałość organu. Takie rozwiązanie może zostać zakwalifikowane do, wypracowanej w orzecznictwie TK, kategorii „zastawiania na obywatela przez ustawodawcę pułapek”, a przede wszystkim może ono naruszać zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), gdyż sytuacja prawna obywateli, którzy wybudowali obiekt bez wymaganych decyzji po upływie 20 lat będzie różna w zależności od aktywności lub bierności właściwego organu. W efekcie, podmioty pozostające w takiej samej sytuacji faktycznej będą na mocy projektowanego rozwiązania traktowane odmienne. Nie sposób bowiem uznać, iż zachowanie organu nadzoru budowlanego jest cechą relewantną pozwalającą na różne traktowanie takich podmiotów. Poza tym bierność organu w jednym przypadku, a aktywność w innym może prowadzić do spekulacji na temat przyczyn tak różnicowanego postępowania organu, co z pewnością nie będzie podnosić autorytetu i powagi państwa.
W związku z powyższym Rada Legislacyjna rekomenduje rozwiązanie, które umożliwia legalizację obiektów budowalnych po 20 latach od ukończenia ich budowy, nawet w sytuacji, gdy są one niezgodne z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jeśli przez minione 20 lat organ nadzoru budowlanego nie wszczynał postępowania w sprawie wstrzymania budowy czy też decyzji o nakazie rozbiórki. Propozycja ta wychodzi z następującego założenia: jeśli przez 20 lat od chwili zakończenia budowy obiektu budowlanego, właściwe organy nie podejmowały kroków w celu jego rozbiórki lub przebudowy, to znaczy, że akceptowały ten stan. Dopiero w takiej sytuacji upływ 20 lat pozwalałby na uproszczoną, nieodpłatną, a przy tym transparentną, legalizację obiektu budowlanego.
Proponowane rozwiązanie znacznie bardziej niż to ukształtowane w opiniowanym projekcie ustawy przypomina klasyczną instytucję przedawnienia. Mimo podnoszonych przez niektórych ekspertów głosów przeciwnych, które przede wszystkim orientują się wokół braku szacunku dla prawa, należy przypomnieć, że w polskim systemie prawa w wielu przypadkach przewidziana jest instytucja tzw. przedawnienia czynu. Natomiast delikt związany z naruszeniem prawa budowlanego nie przedawnia się obecnie nigdy, nawet w sytuacjach, gdy dany obiekt budowlany istnieje od dawna i nikt przez wiele lat nie podnosił wobec niego zarzutów niezgodności z prawem. Wprowadzenie zatem przepisów art. 49f-49i, po uwzględnieniu proponowanej przez Radę Legislacyjną korekty, pozwali na uzupełnienie tej luki.
10. [Procedura „żółtej kartki”] Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami inwestor zobowiązany jest po zakończeniu budowy zgłosić zakończenie budowy w celu rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Brak takiego zgłoszenia, skutkuje karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Taka kara może być nałożona jednokrotnie.
Zgodnie z Projektem organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem prawa, będzie najpierw, przed wymierzeniem kary, pouczał inwestora lub właściciela, że obiekt nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych (art. 59h-59i Prawa budowalnego w proponowanym brzmieniu). Takie pouczenie przed wymierzeniem kary zostało określone w uzasadnieniu do Projektu procedurą „żółtej kartki”. Należy w pełni zgodzić się z proponowanym rozwiązaniem. W wielu przypadkach, zwłaszcza budownictwa jednorodzinnego, uchybienia w procedurze legalizacji użytkowania nie wynikają ze złej woli właściciela lub inwestora. Dobrze zatem stało się, że Projektodawca przewidział to rozwiązanie.
Jednocześnie, na aprobatę zasługuje pomysł, aby w przypadku niesubordynacji, organ nadzoru budowlanego miał możliwość wielokrotnego karania za użytkowanie niezgodne z prawem, tak aby ostatecznie doprowadzić do legalizacji użytkowania.
11. [Zmiany w przepisach innych ustaw] W Projekcie przewidziano zmiany w kilku ustawach poza ustawą Prawo budowlane. Proponowane zmiany dotyczą ustawy o wyrobach budowlanych, ustawy o drogach publicznych, ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ustawie o finansowym wsparciu rodzin innych osób w nabywaniu własnego mieszkania, ustawy o opłatach skarbowych, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, ustawy o ochronie nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, ustawy o charakterystyce energetycznej budynków, ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Zdecydowana większość proponowanych zmian ma charakter porządkujący i stanowi konsekwencję zaproponowanych zmian w Prawie budowlanym.
Do nowych rozwiązań o charakterze instytucjonalnym należą proponowane zmiany w trzech aktach prawnych:
- ustawie o wyrobach budowlanych,
- ustawie Prawo energetyczne,
- ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
W ustawie o wyrobach budowlanych proponuje się przesunięcie kompetencyjne w zakresie wyznaczania jednostek oceny technicznej oraz krajowych jednostek oceny technicznej. Organem zyskującym tę kompetencję ma być, zgodnie z Projektem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – GINB (obecnie minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa). Konsekwentnie w Projekcie określa się obowiązek monitorowania ww. jednostek przez GINB oraz przyznaje kompetencje w zakresie uchylenia decyzji o wyznaczeniu krajowej jednostki oceny technicznej. Przepisy w proponowanym kształcie nie budzą zastrzeżeń.
Zmiany w Prawie energetycznym dotyczą terminów wydania przez przedsiębiorstwa energetyczne warunków przyłączenia do sieci. Jednocześnie Projekt nakłada sankcje na przedsiębiorstwa energetyczne w przypadku niewywiązania się z terminów, określając, że kara nie może być niższa niż 500 zł za każdy dzień opóźnienia w wydaniu warunków przyłączenia. Intencją Projektodawcy jest skrócenie czasu wydawania warunków przyłączenia. Obecnie, zgodnie z ustawą Prawo energetyczne są to terminy 30 i 150 dni. Po proponowanych zmianach będzie to 14 i 90 dni (w zależności od grupy przyłączeniowej). Terminy 14 i 90 dni odpowiadają treści rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego. Projektodawca nie określił jednak terminów 14 i 90-dniowego w ustawie, lecz postanowił w proponowanym przepisie art. 8g Prawa energetycznego ustanowić nakaz wydania warunków przyłączenia w terminach określonych w przepisach wykonawczych. Ponieważ następnie ten przepis ma być, zgodnie z Projektem, sankcjonowany w art. 56 pkt 18 oraz ust. 2e i to karą niemniejszą niż 500 zł za każdy dzień opóźnienia w wydaniu warunków przyłączenia, należy zważyć dwie zmiany w Projekcie. Po pierwsze, terminy powinny być określone ustawowo. Odwołanie do terminów w rozporządzeniach wykonawczych w przypadku wysokich sankcji nie odpowiada standardowi konstytucyjnemu dotyczącemu materii ustawowej. Zobowiązanie nałożone na przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej jest niewątpliwie ograniczeniem wolności działalności gospodarczej już to przez nakaz kontraktowania (co w przypadku pozycji monopolistycznej, w której działają te przedsiębiorstwa, jest całkowicie uzasadnione), jak również przez określenie terminów ułatwiających dojście do zawarcia umowy i przyłączenia do sieci. Takie ograniczenia zgodnie z art. 22 Konstytucji mogą być określone w drodze ustawy. I chociaż doktryna i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że ograniczenie może być także doprecyzowane w rozporządzeniu, to jednak zasadnicze elementy konstytuujące to ograniczenie powinny być określone w ustawie zawierającej delegację do wydania rozporządzenia. Wskazane przez Projektodawcę terminy nie mają charakteru technicznego, uzupełniającego, lecz są podstawowe i już w chwili uchwalania ustawy powszechnie znane. Z tych też względów dobrze byłoby przenieść terminy do art. 8g Prawa energetycznego, by nie narazić się na zarzut niekonstytucyjności proponowanego rozwiązania. Ponadto warto rozważyć, czy 500 zł za każdy dzień opóźnienia niezależnie od przyczyn tego opóźnienia nie stanowi zbyt daleko idącej sankcji i nie wprowadza nadmiernego automatyzmu w stosowaniu prawa. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki może co do zasady miarkować kary pieniężne w pułapie do 15% rocznego obrotu przedsiębiorstwa, przy czym prawo nie określa dolnej granicy takiej kary. Należy zatem rozważyć, czy nie pozostać przy logice tego systemu i jeśli już w ogóle pozostawić karę 500 zł za każdy dzień opóźnienia, to nie pozwolić na uczynienie wyjątku związanego z okolicznościami obiektywnymi, które musiałoby wykazać przedsiębiorstwo energetyczne, tak by ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym leżał po jego stronie. Należy przy tym podkreślić, że proponowana zmiana ma głęboki sens, gdyż terminy przyłączania do sieci stanowią poza czasem oczekiwania na decyzję o pozwoleniu na budowę jedno z kryteriów oceny sprawności państwa w rankingach międzynarodowych. Proponowaną zmianę co do istoty należy uznać za ze wszech miar pożądaną.
Podobnym zamiarem co w przypadku Prawa energetycznego Projektodawca kierował się w propozycji zmian ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (dalej: „ustawa wodno-ściekowa”). Projekt nakłada na przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci w terminie 14 lub 30 dni. Terminy w tym przypadku określone są ustawowo, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może uzasadnić odmowę wydania warunków przyłączenia do sieci. Uniknięto w przypadku tej propozycji tych mankamentów, jakie były wskazane wyżej w odniesieniu do prawa energetycznego. Przepisy te zasługują na aprobatę, z jednym wszakże wyjątkiem dotyczącym odnoszącego się do tych materii przepisu dostosowującego, zamieszczonego w art. 26 Projektu. Art. 26 ust. 1 Projektu stanowi, że w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (Projektu), rady gmin dostosują treść regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujących na obszarze ich właściwości w zakresie w jakim są sprzeczne z art. 19a ustawy wodno-ściekowej w brzmieniu nadawanym przez Projekt. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 Projektu, po upływie wspomnianego wyżej terminu 12-miesięcznego regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, których treść pozostaje w sprzeczności z art. 19a ustawy wodno-ściekowej tracą ważność w całości. W tym względzie należałoby de lege ferenda postulować, aby regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków niedostosowane przez radę gminy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy do treści dodawanego przez Projekt nowego art. 19a ustawy wodno-ściekowej traciły ważność nie w całości, ale jedynie w części niezgodnej z art. 19a ustawy wodno-ściekowej. Wydaje się, że sankcja utraty ważności omawianego regulaminu w całości jest zbyt surowa i za daleko idąca, zwłaszcza jeżeli się zważy, że uchwalane przez radę gminy na podstawie ustawy wodno-ściekowej regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków normują swoim zakresem znacznie obszerniejszą i szerszą grupę zagadnień merytorycznych niż tylko kwestie przewidziane w projektowanym art. 19a ustawy wodno-ściekowej. Projektowany nowy art. 19a ustawy wodno-ściekowej normuje bardzo ważne kwestie związane z warunkami przyłączenia danego podmiotu do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i niewątpliwie kwestie z tym związane stanowią istotną część regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tym zakresie rady gmin powinny bez wątpienia bez zbędnej zwłoki po wejściu w życie Projektu dostosować treść swoich regulaminów do nowych przepisów art. 19a ustawy wodno-ściekowej. Niemniej jednak regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków reguluje też wiele innych ważnych zagadnień, które nie mają żadnego związku z normowanymi przez projektowany art. 19a ustawy wodno-ściekowej warunkami przyłączenia do sieci, np. wspomniane regulaminy określają minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków czy też warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (zob. art. 19 ust. 5 pkt 1, 8 i 9 ustawy wodno-ściekowej). W zakresie niedotyczącym warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie muszą być zgodnie z art. 26 Projektu dostosowywane do nowych przepisów art. 19a ustawy wodno-ściekowej i nadal mogą posiadać tę samą co obecnie treść. Trudno zatem zrozumieć, dlaczego opieszałość rady gminy w dostosowaniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków do treści nowego art. 19a ustawy wodno-ściekowej (a więc opieszałość rady gminy w ustaleniu nowych warunków przyłączenia do sieci, zgodnych z art. 19a ustawy wodno-ściekowej) ma powodować utratę ważności całego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, również w zakresie niedotyczącym w ogóle przyłączania do sieci, lecz raczej w zakresie bieżącej obsługi podmiotów już przyłączonych do sieci w zakresie dostarczania im wody oraz odprowadzania ścieków. Sankcja nieważności regulaminu w całości przewidziana w art. 26 ust. 2 Projektu jest nadmiernie surowa i może spowodować niekorzystne skutki dla podmiotów przyłączonych do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, związane ze zniknięciem z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego określającego w szczególności prawa podmiotów przyłączonych do sieci oraz obowiązki przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.
W podsumowaniu należy stwierdzić, że Projekt jako całość zasługuje generalnie na poparcie i powinien być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych, z zastrzeżeniem rozważenia wyżej wskazanych uwag.
Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Adama Szafrańskiego Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2019 r.
[1] Przygotowany przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, w wersji z dnia 8 kwietnia 2019 r., dostępny na stronie:
https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12321551/12583595/12583596/dokument389525.pdf
[2] Prezentacja dostępna pod adresem: file:///C:/Users/adamw/Downloads/190403_Prawo_budowlane.pdf
[3] Raport Banku Światowego Doing Business 2019, dostępny w dniu 2 czerwca 2019 r. na stronie: http://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB2019-report_web-version.pdf
[4] Jolanta Wawrzyniak, Obszar oddziaływania obiektu, Inżynier budownictwa, 09/2015, dostępny 2.06.2019 r. na stronie: http://www.inzynierbudownictwa.pl/biznes,prawo,artykul,obszar_oddzialywania_obiektu,8526