Source: http://docplayer.pl/493431-3-1-europejski-bank-centralny-europejski-system-bankow-centralnych-i-eurosystem.html
Timestamp: 2017-12-12 07:02:59
Legal References Found: art. 9
 art. 7
 art. 6
 art. 7
 art. 219
 art. 127
 art. 128
 art. 5
 art. 47
 art. 127
 art. 130

Document Content:
3.1. EUROPEJSKI BANK CENTRALNY, EUROPEJSKI SYSTEM BANKÓW CENTRALNYCH I EUROSYSTEM - PDF
3.1. EUROPEJSKI BANK CENTRALNY, EUROPEJSKI SYSTEM BANKÓW CENTRALNYCH I EUROSYSTEM
Download "3.1. EUROPEJSKI BANK CENTRALNY, EUROPEJSKI SYSTEM BANKÓW CENTRALNYCH I EUROSYSTEM"
1 Europejski Bank Centralny Rozdział 3 Europejski Bank Centralny Ryszard Kokoszczyński EUROPEJSKI BANK CENTRALNY, EUROPEJSKI SYSTEM BANKÓW CENTRALNYCH I EUROSYSTEM Przedstawione w rozdziale pierwszym procesy europejskiej integracji gospodarczej doprowadziły w latach 90. do powstania europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW, strefa euro). Powstały formalnie 1 czerwca 1998 r. Europejski Bank Centralny (EBC), tworzący wraz z narodowymi bankami centralnymi wszystkich państw członkowskich UE Europejski System Banków Centralnych (ESBC), jest bankiem centralnym tej unii walutowej. Skomplikowany kształt organizacyjno-prawny ESBC wynika przede wszystkim z tego, że państwa, które weszły w skład unii walutowej, zachowują swoją samodzielność i odrębność, a także z tego, że przygotowania prawno-traktatowe unii walutowej musiały z jednej strony umożliwić powstanie unii walutowej obejmującej wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej, z drugiej zaś strony dopuścić możliwość objęcia unią walutową przynajmniej w początkowej fazie tylko niektórych państw członkowskich UE 2. Dla zrozumienia obecnego kształtu bankowości centralnej w UE i UGW ważna jest jednak znajomość historii powstania EBC i ESBC. W rozdziale pierwszym wspomina się już o tym, że integracja walutowa stała się przedmiotem większego zainteresowania Komisji Europejskiej w latach 60. XX w. Jednym z pierwszych wydarzeń nadających współpracy banków centralnych krajów członkowskich EWG bardziej zinstytucjonalizowaną formę było podjęcie przez Radę Ministrów 8 marca 1964 r. decyzji o powołaniu do życia Komitetu Prezesów Banków Centralnych Krajów Członkowskich EWG. Początkowo zadania Komitetu ograniczone były do regularnych konsultacji na temat zasad i głównych kierunków działań banków centralnych oraz wymiany informacji o tych działaniach. Jednak już wkrótce znaczenie Komitetu wzrosło, gdyż liczne zaburzenia stabilności kursów 1 Prof. dr hab. Ryszard Kokoszczyński Uniwersytet Warszawski, Wydział Nauk Ekonomicznych; Narodowy Bank Polski, Instytut Ekonomiczny. Opinie tu przedstawione są wyrazem osobistych poglądów autora. 2 Wszędzie tam, gdzie mowa jest o całym ugrupowaniu, stosowana będzie nazwa Unia Europejska, choć w części tekst dotyczy okresów, w których formalnie powinno się mówić o EWG oraz Wspólnocie Europejskiej. Podejście takie nie jest oczywiście stosowane w odniesieniu do rozważań formalnoprawnych. 55
2 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro walutowych w końcu lat 60. i na początku lat 70. skłoniły europejskie władze monetarne do wykorzystania Komitetu jako forum organizującego praktyczną współpracę krajów członkowskich wspólnoty w sprawach bilansu płatniczego (Andrews 2003). W dalszych latach Komitet zgodnie z rekomendacjami Raportu Wernera przygotował Umowę z Bazylei i stał się organem co najmniej współodpowiedzialnym za funkcjonowanie tzw. węża nowego systemu kursowego wspólnoty, a później, od 1979 r. za funkcjonowanie jego następcy, tj. Europejskiego Systemu Walutowego. Z naszego punktu widzenia najważniejsze w historii Komitetu było uczestnictwo praktycznie wszystkich jego członków w pracach zespołu opracowującego Raport Delorsa, a więc dokument, który w pewnym sensie rozpoczął ostatnią fazę przygotowań do powstania unii walutowej w Europie. Komitet przygotował również na prośbę Rady projekt statutu EBC i ESBC, a także statutu Europejskiego Instytutu Walutowego (EIW). Instytucję tę powołano do życia na drugim etapie przygotowań UGW; funkcjonując w latach , przygotowała ona powstanie EBC. Projekty przygotowane przez Komitet bardzo silnie wpłynęły na kształt rozwiązań przyjętych ostatecznie w traktacie i dlatego można uznać, że zarówno poglądy członków Komitetu, jak i zasady oraz zwyczaje jego funkcjonowania były ważnym czynnikiem określającym ostateczny kształt i misję EBC oraz ESBC. Formalnie jednak podstawowe rozwiązania prawne i organizacyjne dotyczące kształtu bankowości centralnej i UE, a także unii walutowej, zostały sformułowane w Traktacie z Maastricht. Dokument ten powoływał do życia zarówno EBC, jak i ESBC, choć nadawał im różny status. Europejski System Banków Centralnych ciało składające się z EBC i z banków centralnych krajów członkowskich UE nie ma osobowości prawnej, którą mają natomiast jego elementy składowe. Narodowe banki centralne uzyskiwały ją zwykle już w momencie swojego powstania, a EBC uzyskał ją na podstawie jasnego sformułowania art ust. 2 Traktatu z Maastricht. Sformułowania zawarte w art. 9 dołączonego do Traktatu Statutu ESBC doprecyzowują: EBC, który na mocy artykułu 106 ustęp 2 niniejszego Traktatu ma osobowość prawną, posiada w każdym z Państw Członkowskich zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym; może on zwłaszcza nabywać i zbywać mienie ruchome i nieruchome oraz stawać przed sądem (Traktat 1992, s. 70). Formalny status EBC jest raczej nietypowy w porównaniu z innymi instytucjami unijnymi. Już sam fakt posiadania osobowości prawnej do pewnego stopnia go wyróżnia osobowość taką miały w tym momencie sama Wspólnota 3 oraz Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Instytut Walutowy (poprzednik EBC, o którym szerzej będzie mowa w dalszej części rozdziału), a nie miały np. Komisja Europejska, Rada, Parlament czy Trybunał Obrachunkowy. EBC nie jest również wymieniony razem z innymi instytucjami Wspólnoty w art. 7 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), a powołano go do życia wraz z ESBC odrębnym artykułem (art. 8) tegoż traktatu. Dawało to podstawy do 3 Po raz pierwszy osobowość prawną przyznano Wspólnocie w art. 6 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. 56
3 Europejski Bank Centralny szerokiej debaty na temat charakteru EBC, w której wyrażono nawet pogląd, że EBC nie jest instytucją, ale organizacją (zob. Zilioli, Selmayr 2007, s. 359). Wydaje się jednak, że ostatecznie status formalnoprawny EBC ustalony został wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 2003 r. oraz Traktatem lizbońskim, który wszedł w życie w grudniu 2009 r. Obecnie raczej nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że EBC jest instytucją UE. W sprawie, w której EBC twierdził, że nie obowiązuje go rozporządzenie Rady 1073/1999, dotyczące dochodzeń prowadzonych przez OLAF (Europejski Urząd do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych), gdyż nie jest instytucją wymienioną w art. 7 TWE (oraz ma traktatowe gwarancje niezależności i własne środki finansowe), Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał jednak, że EBC jest instytucją wspólnotową (wyrok z 10 lipca 2003 r., sprawa C-11/00). Traktat lizboński wymienia zaś EBC explicite wśród instytucji UE (Wersje 2008, s. 22). Europejski System Banków Centralnych ma status w pewnym sensie mniej formalny. Powołujący go do życia Traktat z Maastricht stwierdzał, że ESBC złożony jest z EBC i krajowych banków centralnych (art. 106) oraz określał jego podstawowe cele i zadania (które zostaną omówione w następnym podpunkcie tego rozdziału). Zarówno jednak traktat, jak i zawarty w dołączonym do niego protokole statut ESBC i EBC wydają się wyraźnie pokazywać główną rolę EBC w funkcjonowaniu całego systemu: organy decyzyjne EBC kierują ESBC (choć w ich skład wchodzą również prezesi krajowych banków centralnych), EBC decyduje o sposobie reprezentacji ESBC w ramach współpracy międzynarodowej, zapewnia również realizację jego zadań i może w związku z tym przekazywać niektóre zadania krajowym bankom centralnym. EBC i ESBC nie dopełniają jednak całości obrazu bankowości centralnej UE oraz Unii Gospodarczej i Walutowej. Formułując podstawy rozwiązań prawnych i organizacyjnych dla unii walutowej, w Traktacie z Maastricht musiano przewidzieć, że w momencie rozpoczęcia trzeciego etapu tworzenia unii walutowej nie wszystkie kraje członkowskie będą spełniały warunki niezbędne do przyjęcia jednej waluty będą więc państwami członkowskimi objętymi derogacją. Co więcej, Dania i Wielka Brytania w trakcie negocjowania Traktatu zapewniły sobie jeszcze inny status. Dania może notyfikować Radzie swój zamiar uczestniczenia w trzecim etapie tworzenia unii walutowej, ale nie ma obowiązku wejścia do tej unii, nawet gdy spełni wszystkie niezbędne kryteria. Wielka Brytania natomiast nie jest objęta również pewnymi przepisami traktatu, określającymi kompetencje EBC i ESBC oraz nie uczestniczy w pewnych działaniach dotyczących np. wyboru władz EBC etc. (zob. Gronkiewicz-Waltz 2009 oraz Traktat 1992). Narodowe banki centralne krajów z derogacją, a także Bank Danii i Bank Anglii stają się oczywiście członkami ESBC, dyskusyjne byłoby jednak przypisywanie im takiej samej roli w polityce pieniężnej i innych działaniach związanych z funkcjonowaniem unii walutowej, jaką odgrywają banki centralne krajów przyjmujących wspólną walutę. Dlatego bankiem centralnym unii walutowej jest nie cały ESBC, ale EBC wraz z bankami centralnymi krajów stowarzyszonych w unii walutowej. Dla większej przejrzystości tego złożonego systemu już w listopadzie 1998 r. Rada Prezesów (najważniejszy organ decyzyjny EBC i ESBC) postanowiła wprowadzić pojęcie Eurosystemu dla określenia tej części ESBC, która 57
4 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro wykonuje zadania banku centralnego dla strefy euro. Dopiero Traktat lizboński wprowadził pojęcie Eurosystemu do prawa pierwotnego Unii. Nowy artykuł 282 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zwanego wcześniej Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE) mówi, że Europejski Bank Centralny i krajowe banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, tworzące Eurosystem, prowadzą politykę pieniężną Unii. Traktat lizboński wprowadza również pojęcie Eurosystemu do artykułu 1 Protokołu w sprawie statutu ESBC i EBC 4. Rysunki 3.1 i 3.2 przedstawiają aktualny skład ESBC i Eurosystemu CELE I ZADANIA EUROPEJSKIEGO SYSTEMU BANKÓW CENTRALNYCH Cel podstawowy ESBC Od samego początku istnienia ESBC 5 jego głównym celem było zgodnie z Traktatem z Maastricht utrzymanie stabilności cen. Jeśli zaś ten cel nie jest zagrożony, to ESBC ma wspierać ogólne polityki gospodarcze we Wspólnocie zmierzające do osiągnięcia jej celów, również ustanowionych przez Traktat. Zdefiniowane w nim cele Wspólnoty miały charakter dość ogólny i wszechstronny, gdyż należały do nich m.in. popieranie postępu gospodarczego i społecznego oraz wysokiego poziomu zatrudnienia, doprowadzenie do zrównoważonego i trwałego rozwoju, umocnienie gospodarczej spójności, a także utworzenie unii gospodarczej i walutowej (art. 2 Traktatu wymienia poza tym jeszcze wiele innych celów politycznych i społecznych). Wydaje się, że określając cel w taki sposób, korzystano wprost z doświadczeń Bundesbanku niemieckiego banku centralnego, powszechnie uważanego za jeden z najskuteczniejszych banków centralnych krajów Unii. Stabilność cen jako najważniejszy, a niekiedy jedyny cel banku centralnego (rozumianego jako podmiot odpowiadający za politykę pieniężną) była też zgodna z wypracowanym w teorii ekonomii konsensem co do możliwych zadań polityki pieniężnej (zob. Kokoszczyński 2004, s. 57 i nast.). Późniejsze zmiany traktatów unijnych zachowały sformułowanie głównego celu ESBC. Traktat lizboński zmienił tylko nieco brzmienie celów UE, gdyż zawarta w nim lista celów gospodarczych koncentruje się przede wszystkim na ustanowieniu rynku wewnętrznego oraz działaniach na rzecz trwałego rozwoju Europy, czego podstawą są: zrównoważony wzrost gospodarczy, stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa (charakteryzująca się wysoką konkurencyjnością oraz zmierzaniem do pełnego zatrudnienia i postępu technicznego) oraz ochrona środowiska i postęp naukowo-techniczny. Przeformułowane zostały też cele społeczne i polityczne, ale z punktu widzenia rozważanych w tym rozdziale problemów zmiany te nie mają zasadniczego charakteru. 4 Należy jednak zauważyć, że w innych miejscach dokumentów składających się na prawo pierwotne UE pozostawiony został termin ESBC, choć jak wynika z przepisów przejściowych, często dotyczy on właśnie Eurosystemu. 5 W tej części mowa jest o celu i zadaniach ESBC, jednak przeważnie dotyczą one faktycznie Eurosystemu (zob. przypis 4). 58
5 Europejski Bank Centralny Rysunek 3.1 Europejski System Banków Centralnych Źródło: Rysunek 3.2 Eurosystem Źródło: Określenie stabilności cen jako celu działania ESBC jest więc zgodne zarówno z dominującą już wcześniej w Europie tradycją bankowości centralnej, jak również z rekomendacjami akademickiej ekonomii. Jednak ze względu na ogólność tego 59
6 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro sformułowania konieczne jest dokładne, najlepiej ilościowe, określenie tempa zmian cen, którego przekroczenie mogłoby być uznane za naruszenie tej stabilności. Konkretyzacja celu działania ESBC nastąpiła w drodze formalnej decyzji Rady Prezesów, podjętej 13 października 1998 r., ustalającej najważniejsze elementy strategii polityki pieniężnej ESBC. Zgodnie z tą decyzją stabilność cen określona jest jako roczny wzrost Zharmonizowanego Wskaźnika Cen Konsumpcyjnych (HICP) dla strefy euro o mniej niż 2% oraz dotyczy ona średniego okresu 6. Ten sposób kwantyfikacji podstawowego celu działania ESBC był niekiedy przedmiotem krytyki akademickiej, szczególnie za niezbyt precyzyjne zdefiniowanie dolnej granicy wskaźnika HICP, odpowiadającego stabilności cen. Komentarze EBC wskazywały wprawdzie, że definicja mówi o wzroście wskaźnika, a więc jest rzeczą oczywistą, że deflacja nie jest zgodna z tak określoną stabilnością cen. Jednak ekonomiści zwracali uwagę również na to, że pewne immanentne cechy stosowanych w praktyce statystycznej wskaźników cen mogą prowadzić do przeszacowywania przez nie inflacji, co sugerowałoby, że zerowa lub bliska zera wartość wskaźnika cen nie byłaby właściwa (zob. Issing 2003, Przedmowa). W grudniu 2002 r. Rada Prezesów oznajmiła, że zamierza dokonać oceny strategii polityki pieniężnej. Opublikowane w maju 2003 r. wyniki tej oceny skłoniły ją m.in. do niewielkiej zmiany sformułowania ilościowej charakterystyki stabilności cen oznacza ona od tej pory inflację mniejszą niż 2%, ale zbliżoną Podstawowe zadania ESBC Traktat z Maastricht oraz dołączony do niego statut ESBC i EBC poza określeniem podstawowego celu tych instytucji wprowadzają utrzymane także w Traktacie lizbońskim pojęcie podstawowych zadań ESBC. Polegają one na: definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Unii, przeprowadzaniu operacji walutowych zgodnie z art. 219, utrzymywaniu oficjalnych rezerw walutowych państw członkowskich i zarządzaniu tymi rezerwami, popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych (Wersje 2008, art. 127). Polityka pieniężna jest omawiana dokładnie w następnym rozdziale książki, warto jednak tu wspomnieć o działaniach podejmowanych w celu właściwego przygotowania EBC i ESBC do realizacji tego zadania. Już Komitet Prezesów, przede wszystkim ze względu na swoją rolę w funkcjonowaniu Europejskiego Systemu Walutowego, przyczynił się do pewnej unifikacji monetarnej. Przyspieszenie procesów integracji walutowej w drugiej połowie lat 80. ubiegłego wieku, które doprowadziło do zmian w prawie unijnym, pozwalających na realizację unii gospodarczej i walutowej, wzmocniło jeszcze tę tendencję. Komitet Prezesów w pierwszym etapie tworzenia UGW, a następnie Europejski Instytut 6 Pozostałe elementy strategii, przyjęte wraz z kwantyfikacją celu, to uznanie istotnej roli pieniądza, ogłaszanie referencyjnego wskaźnika wzrostu szerokiego agregatu pieniężnego oraz oparta na szerokim zestawie wskaźników ekonomicznych ocena przyszłych procesów cenowych (szerzej tematykę polityki pieniężnej przedstawia kolejny rozdział opracowania). 60
7 Europejski Bank Centralny Walutowy w drugim etapie wykonały ogromną pracę analityczną, porównując strategie polityki pieniężnej w krajach członkowskich i w innych państwach rozwiniętych oraz oceniając działanie mechanizmu transmisji monetarnej w tych krajach. Szczegółowej analizie poddane zostały również operacyjne aspekty i instrumenty polityki pieniężnej w krajach mających tworzyć unię walutową. EIW przedstawił swoje propozycje w publikacjach wydanych w 1997 r., a w 1998 r. jak wspominałem Rada Prezesów EBC podjęła decyzje co do kształtu strategii realizowanej polityki pieniężnej oraz operacyjnych ram tej polityki. Te ostatnie zostały ukształtowane przede wszystkim przez dotychczasową praktykę krajowych banków centralnych, gdyż zachowanie ciągłości w tej sferze uważane było za ważne kryterium wyboru. Oczywiście, przygotowywanie strategii i operacyjnych ram polityki pieniężnej dla nieistniejącej wcześniej gospodarki wiązało się z dużym ryzykiem, gdyż utworzenie unii walutowej miało charakter strukturalnej zmiany. Prawidłowości funkcjonowania pojedynczych gospodarek krajów wchodzących do unii walutowej mogły mieć w tej sytuacji tylko bardzo ograniczoną przydatność. Tym też, jak się wydaje, można tłumaczyć ostrożność przyjętych rozwiązań, a w szczególności oparcie strategii polityki pieniężnej na dwóch filarach analizie monetarnej i ekonomicznej, co pozwalało wykorzystywać dwa najpopularniejsze w owym czasie podejścia do prowadzenia polityki pieniężnej. Dlatego też, jak wspominałem, po pierwszych kilku latach istnienia unii walutowej dokonano oceny polityki pieniężnej realizowanej na początku istnienia strefy euro. Wynikiem tej oceny były poza skonkretyzowaniem ilościowej definicji stabilności cen drobne zmiany w analizie monetarnej i komunikacji EBC z otoczeniem, ale główne elementy strategii nie zostały istotnie zmienione. Instrumentarium polityki pieniężnej EBC można uznać za standardowy zestaw narzędzi banku centralnego. Są to bowiem przede wszystkim rozmaite typy operacji otwartego rynku i kredytowo-depozytowych oraz rezerwy obowiązkowe. Najważniejszym narzędziem wydaje się korytarz wahań rynkowej stopy procentowej overnight, wyznaczony od dołu przez oprocentowanie depozytu na koniec dnia, a od góry przez oprocentowanie kredytu. Operacje otwartego rynku i rezerwy obowiązkowe mogą wygładzać zmienność rynkowych stóp procentowych w tym korytarzu i zapewniać, że będą one zbliżone do stopy podstawowej EBC. Operacyjne aspekty polityki pieniężnej zostaną szczegółowo przedstawione w rozdziale czwartym. Kolejne zadanie ESBC to przeprowadzanie operacji walutowych zgodnych z artykułem 219 Traktatu (w numeracji nadanej przez Traktat lizboński), w którym mowa jest o instytucjonalnych ramach polityki kursowej strefy euro. Mogą to być przede wszystkim interwencje walutowe, wynikające np. z formalnych umów dotyczących systemu kursów euro do innych walut lub z ustalonych przez Radę ogólnych kierunków polityki kursowej 7. Jednak w każdym z tych dwóch przypadków działania te muszą być podporządkowane utrzymaniu stabilności cen i wynikać z zaleceń EBC (lub Komisji Europejskiej, ale skonsultowanych z EBC). 7 Operacje walutowe, o których tutaj mowa, obejmują także jak wynika ze statutu ESBC operacje związane z zarządzaniem rezerwami walutowymi (o czym będzie mowa później) oraz operacje wynikające z oficjalnych stosunków ESBC z innymi instytucjami i organizacjami międzynarodowymi. 61
8 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Do chwili obecnej Rada nie skorzystała z żadnej z tych możliwości 8. Już w 1997 r. Rada stwierdziła, że kursy walutowe należy traktować jako wynik sytuacji i polityki gospodarczej, a zalecenia co do polityki kursowej mogą być przez Radę formułowane tylko w wyjątkowych wypadkach 9. Jednak w praktyce EBC kilkakrotnie przeprowadzał interwencje walutowe: we wrześniu i w listopadzie 2000 r., choć wiedza na ten temat jest dość skąpa, gdyż EBC poinformował o tym już po podjęciu tych działań. Oficjalne komunikaty prasowe EBC różnią się ponadto uzasadnieniem tych działań o ile komunikat z 3 listopada 2000 r. explicite wymienia wśród przyczyn interwencji wpływ kursu euro na stabilność cen, o tyle komunikat z 22 września 2000 r. mówi tylko, że wspólna interwencja EBC oraz władz monetarnych USA i Japonii spowodowana była niepokojem tych instytucji, wywołanym potencjalnymi skutkami ostatnich ruchów kursu euro dla gospodarki światowej. Od tamtej pory EBC nie przeprowadzał jednak interwencji walutowych, a w literaturze zajmującej się analizami działań z jesieni 2000 r. więcej miejsca poświęca się ich aspektom organizacyjno-proceduralnym bądź przejrzystości niż zagadnieniom stricte ekonomicznym (zob. Henning 2006; Fatum, Hutchinson 2002; Frenkiel i in. 2006; Brissimis, Chionis 2004). Trudno bowiem na podstawie jednorazowego wydarzenia formułować ogólne wnioski, choć pojawiają się w literaturze sugestie, że niewielka skuteczność tych interwencji tłumaczy dalszy brak aktywności EBC w tym obszarze. Następne przewidziane w traktacie zadanie ESBC to zarządzanie rezerwami walutowymi. Traktat i Statut ESBC mówią wprost, że to właśnie ESBC (a właściwie Eurosystem) jest odpowiedzialny za utrzymywanie rezerw walutowych państw strefy euro i zarządzanie tymi rezerwami, co jest tradycyjną funkcją banku centralnego. Podstawowym celem utrzymywania rezerw jest posiadanie płynności wystarczającej do prowadzenia operacji dewizowych, szczególnie jeśli potrzeba ich prowadzenia wynika z ogólniejszych wymogów całościowo rozpatrywanej polityki pieniężnej. Typowym przykładem może być konieczność przeprowadzenia interwencji walutowych. Rezerwy walutowe Eurosystemu składają się z dwóch odrębnych części. Pierwszą z nich stanowią rezerwy przekazane EBC przez krajowe banki centralne na początku trzeciego etapu powstawania UGW (ich wysokość została ograniczona przez Radę Prezesów do 50 mld euro), a drugą własne rezerwy walutowe krajowych banków centralnych. Pierwsza część została wyliczona według proporcji, jakie wyznaczał udział w kapitale EBC banków centralnych krajów wchodzących początkowo w skład UGW, tj. 78,92% od 50 mld euro, a więc około 39,46 mld euro, przy czym 15% zostało przekazane w złocie, a reszta w dolarach i jenach. Druga część, tj. rezerwy krajowych banków centralnych, wynosiła na początku 1999 r. około 289,1 mld euro. Ewolucję wielkości rezerw walutowych Eurosystemu pokazuje rysunek Oczywiście pomijamy tutaj mechanizm kursów walutowych ERM II i wynikające z niego zobowiązania do interwencji (zob. EBC 2006). 9 Wnioski sformułowane na posiedzeniu Rady 12 i 13 grudnia 1997 r. w Luksemburgu; tekst dostępny pod adresem 62
9 Europejski Bank Centralny Zarządzaniem rezerwami walutowymi zajmuje się zarówno EBC, jak i krajowe banki centralne. Te ostatnie zarządzają przy tym nie tylko tą częścią rezerw, która pozostała w ich władaniu, ale również mogą odgrywać aktywną rolę w zarządzaniu rezerwami przekazanymi EBC, choć robią to wtedy w jego imieniu. Ze względu na wspomniane wcześniej cele utrzymywania rezerw, najważniejszymi kryteriami ich inwestowania są płynność i bezpieczeństwo. Stąd dominacja dolara i jena w strukturze walutowej 10 rezerw. Rysunek 3.3 Rezerwy walutowe Eurosystemu w latach (w mln euro) Źródło: EBC, Statistical Data Warehouse. Interwencje walutowe prowadzone są, jeśli jest taka potrzeba, z wykorzystaniem rezerw EBC. Dlatego krajowe banki centralne, zarządzając swoimi rezerwami walutowymi, nie są ograniczone bezpośrednio wymogami polityki kursowej. Jednak dokonywanie przez nie operacji mogących wpływać na kurs euro i na płynność w strefie euro wymaga wcześniejszego zatwierdzenia przez EBC. Inwestycje dokonywane przez nie na zagranicznych rynkach finansowych, nieoddziałujące na politykę pieniężną EBC, nie są więc objęte tym wymogiem. Ostatnie z podstawowych zadań ESBC wiąże się z funkcjonowaniem systemów płatniczych, gdyż ESBC (a właściwie ponownie Eurosystem) zobowiązany jest traktatowo do popierania należytego funkcjonowania tych systemów. Sprawne i bezpieczne działanie systemów płatności i rozliczeń jest bowiem ważne zarówno dla skuteczności polityki pieniężnej (efektywne funkcjonowanie mechanizmu transmisji), jak i stabilności systemu finansowego oraz zachowania zaufania do euro jako środka płatniczego. W początkowym okresie najważniejszym zadaniem było 10 Na początku 1999 r. proporcje tych walut wynosiły 90:10, a na koniec 2005 r. 85:15 (zob. Scheller 2006, s. 97). 63
10 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro stworzenie infrastruktury umożliwiającej sprawne prowadzenie rozliczeń w euro, uwzględniającej jednocześnie to, że w każdym kraju członkowskim istniały już systemy płatności i rozliczeń. Były one zwykle na tyle różne, że w okresie zaplanowanym na sfinalizowanie ostatniego etapu integracji walutowej nie wystarczyłoby czasu na ich ujednolicenie i unifikację. Stąd pierwszym dużym i ważnym projektem w obszarze systemów płatniczych było stworzenie systemu TARGET 11. Zaczął on działać w styczniu 1999 r. i obsługiwał wysokokwotowe płatności międzybankowe, w przypadku których rozrachunek w czasie rzeczywistym pozwala na uniknięcie ryzyka kredytowego. Należały do niego systemy państw członkowskich strefy euro, Danii, Szwecji i Wielkiej Brytanii, a od 2005 r. także Polski. Jednakże system TARGET, ze względu na warunki swego powstania, był raczej systemem pozwalającym na współpracę narodowych systemów rozrachunku brutto w czasie rzeczywistym, stąd dość szybko podjęte zostały prace nad systemem TARGET2, który jest wspólnie wykorzystywaną platformą. TARGET2 zaczął działać w listopadzie 2007 r., a w maju 2008 r. osiągnął taki poziom sprawności, że można było zakończyć funkcjonowanie systemu TARGET. Uruchomienie systemu TARGET2 pozwoliło również Eurosystemowi zaoferować usługi rozrachunku w obrocie papierami wartościowymi, nazywane inicjatywą TARGET2 Securities (T2S). Jej ideą jest utworzenie jednolitej platformy rozrachunku papierów wartościowych, którą obsługiwałby właśnie Eurosystem. Według stanu na październik 2009 r. depozyty papierów wartościowych z 26 krajów (16 należących do UGW oraz z Danii, Estonii, Litwy, Łotwy, Rumunii, Szwecji i Wielkiej Brytanii, a także z Islandii, Norwegii i Szwajcarii) podpisały porozumienia z Eurosystemem w sprawie korzystania z T2S. Eurosystem jest również agentem rozrachunkowym prywatnych systemów płatności w euro (EURO1 prowadzonego przez EBA, CLS zajmującego się rozrachunkiem transakcji walutowych). Ponadto Eurosystem bardzo zaangażował się w projekt zmierzający do stworzenia jednolitego obszaru płatności detalicznych w euro (SEPA) Pozostałe zadania ESBC W traktacie oraz w statucie ESBC i EBC wymienione są ponadto inne zadania, poza omówionymi powyżej. Zdecydowana większość z nich wiąże się ze standardowymi funkcjami banku centralnego. Ich omawianie zaczniemy od emisji pieniądza gotówkowego. Zgodnie z art. 128 Traktatu (numeracja wg Wersje 2008) EBC ma wyłączne prawo do upoważniania do emisji banknotów euro, które może emitować tylko sam EBC oraz krajowe banki centralne. Banknoty te są jedynym legalnym środkiem płatniczym. Monety euro mogą być emitowane przez kraje członkowskie, ale wielkość ich emisji musi być uzgodniona z EBC. Historia pieniądza obiegowego w strefie euro zaczęła się już w 1992 r., kiedy po przyjęciu Traktatu z Maastricht Komitet Prezesów powołał grupę roboczą do spraw 11 TARGET oznacza Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer, tj. transeuropejski zautomatyzowany błyskawiczny system rozrachunku brutto w czasie rzeczywistym. 64
11 Europejski Bank Centralny banknotów europejskich. Wtedy jeszcze nie było nawet wiadomo, jaka będzie nazwa nowego pieniądza, ale przygotowanie nowych banknotów jest procedurą praco- i czasochłonną. Dalsze prace przygotowawcze prowadził już powołany do życia w styczniu 1994 r. Europejski Instytut Walutowy. W listopadzie 1994 r. Rada Instytutu zdecydowała, jaki będzie szereg rozdzielczy nominałów banknotów euro, oparty na zasadzie : stąd mamy banknoty o nominale 5, 10, 20, 50, 100, 200, 500 euro. Podobny system obowiązuje również w przypadku monet (1, 2, 5, 10, 20, 50 centów oraz 1 i 2 euro), ale była to decyzja podjęta przez Radę Unii ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN). Instytut poprosił następnie grupę roboczą (współpracującą z ekspertami historykami, psychologami, projektantami) o sformułowanie propozycji, jakie motywy powinny dominować w grafice banknotów. Z propozycji przedstawionych w wyniku prac tych zespołów Rada EIW wybrała dwa zestawy: Epoki i style Europy oraz Nowoczesny projekt abstrakcyjny, i ogłosiła konkurs na projekty samych banknotów. Każdy kraj mógł zgłosić do trzech kandydatów z odpowiednim doświadczeniem (nie skorzystała z tego Dania). Projektowanie banknotów umożliwiła podjęta w grudniu 1995 r. przez Radę Unii decyzja o wyborze nazwy nowego pieniądza. We wrześniu 1996 r. jury powołane przez EIW wybrało po pięć najlepszych projektów z obu zestawów, a w październiku tego roku 10 wybranych projektów banknotów pokazano w sondażu Gallupa opinii publicznej państw członkowskich. W grudniu 1996 r. Rada EIW po zapoznaniu się z wynikami prac jury, sondażem publicznym oraz oceną techniczną projektów wybrała projekty banknotów przygotowane przez Roberta Kalinę z Austriackiego Banku Narodowego. Ich głównym motywem są okna, bramy i mosty z różnych okresów historii ilustrujące wspólne dziedzictwo kulturowe Europy, a także symbolizujące świt nowej ery i wizję przyszłości (Scheller 2006, s. 107). Rada Prezesów EBC w 1998 r. zatwierdziła ostateczne projekty produkcyjne banknotów, a ich produkcja ruszyła w lipcu 1999 r. Pierwsza partia została przygotowana przez 15 drukarni ze wszystkich krajów członkowskich UGW i z Wielkiej Brytanii. 1 stycznia 2002 r. nowe banknoty i monety weszły do obiegu. Organizacja emisji banknotów pod względem ekonomicznym jest z powodu struktury Eurosystemu bardziej złożona niż w przypadku pojedynczego banku centralnego. Formalnie, zgodnie z rozwiązaniami traktatowymi, emitentami banknotów są i EBC, i krajowe banki centralne Eurosystemu. Banknoty nie mają żadnych oznaczeń pozwalających na identyfikację emitenta i są legalnym środkiem płatniczym na całym obszarze strefy euro. Stanowią zatem niejako zobowiązanie całego Eurosystemu, który jednak nie ma osobowości prawnej. Problem rozwiązano w taki sposób, że na EBC przypada około 8% całości emisji banknotów, a pozostałe 92% jest rozdzielone między krajowe banki centralne w proporcji odpowiadającej ich udziałom w kluczu kapitałowym EBC. Wprowadzane do obiegu banknoty, jeśli ich wartość odbiega od kwoty emisji przypadającej na dany bank, wykazywane są w bilansie danego banku jako należność lub zobowiązanie wobec pozostałych członków Eurosystemu. Monety euro nie są wprawdzie emitowane ani przez EBC, ani przez Eurosystem, ale w celu zachowania kontroli nad emisją pieniądza gotówkowego EBC ma pewne 65
12 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro kompetencje w procesie emisji monet. Nominały i techniczny kształt monet określone zostały w maju 1998 r. przez Radę Unii (która również ograniczyła w pewnym sensie ich status jako legalnego środka płatniczego, gdyż ustaliła, że żaden podmiot nie może być zobowiązany do przyjęcia więcej niż 50 monet w ramach jednej płatności), a ich produkcją zajmują się mennice, często niezwiązane z bankami centralnymi. Jednak to EBC określa co roku liczbę monet, jaka może zostać wyemitowana przez poszczególne kraje, a krajowe banki centralne działając w imieniu swoich rządów wprowadzają monety do obiegu. Kolejne ważne zadanie ESBC wiąże się z gromadzeniem, przetwarzaniem i publikowaniem danych oraz informacji statystycznych. Główną instytucją statystyczną UE jest wprawdzie Eurostat, ale statut przyznał EBC prawo do gromadzenia danych statystycznych, potrzebnych do realizacji zadań wymienionych w Traktacie i w statucie 12. Podział obowiązków między EBC a inne instytucje europejskie (tj. głównie Komisję Europejską lub Eurostat) można najkrócej scharakteryzować w następujący sposób 13 : EBC odpowiada za statystykę monetarną i finansową. Statystyka bilansu płatniczego (łącznie z międzynarodową pozycją inwestycyjną), finansowe rachunki narodowe oraz niefinansowe rachunki narodowe według sektorów instytucjonalnych są obszarami współpracy EBC i Komisji. W pozostałych dziedzinach EBC jest tylko użytkownikiem informacji statystycznych, choć niektóre z nich (wskaźniki cen i kosztów, rachunki narodowe etc.) są dla EBC i całego ESBC niezwykle ważne. Działalność statystyczna EBC nie byłaby możliwa bez współudziału krajowych banków centralnych wchodzących w skład ESBC. To one bowiem zbierają dane źródłowe od podmiotów zobowiązanych do przekazywania sprawozdawczości statystycznej i przekazują te dane do EBC, który dokonuje ich zbiorczego opracowania, w szczególności przygotowując odpowiednie agregaty opisujące całą strefę euro. Jednak EBC gromadzi informacje statystyczne dotyczące wszystkich krajów należących do UE, choć prawne regulacje EBC z zakresu statystyki są formalnie wiążące tylko dla krajów tworzących UGW. Jednak wspomniane w przypisie 12. rozporządzenie Rady odwołując się do art. 5 statutu ESBC i EBC nałożyło również pewne obowiązki statystyczne na kraje UE spoza strefy euro. Również art. 47 statutu wskazuje na to, że Rada Ogólna, do której należą przecież prezesi wszystkich krajowych banków centralnych wchodzących w skład ESBC, ma wspierać gromadzenie informacji statystycznych. Podstawowe dane z zakresu statystyki ekonomicznej i finansowej publikowane są przez EBC w miesięcznym biuletynie i rocznikach statystycznych, a także w wielu publikacjach o charakterze branżowym 14. Praktycznie całość danych gromadzonych przez EBC udostępniana jest w Internecie w postaci interakcyjnej bazy danych zwanej Statistical Data Warehouse (http://sdw.ecb.europa.eu/). 12 Działalność EBC w zakresie statystyki została szczegółowo uregulowana przez rozporządzenie Rady UE przyjęte w listopadzie 1998 r., które określiło przede wszystkim rodzaje podmiotów zobowiązanych do przekazywania EBC danych statystycznych. 13 Dokładnie jest on opisany w Memorandum of Understanding, podpisanym przez Eurostat i EBC w 2003 r. (pełny tekst można znaleźć pod adresem staten.pdf). 14 Więcej informacji na ten temat zob. ECB (2008). 66
13 Europejski Bank Centralny Współczesne banki centralne prowadzą na szeroką skalę badania ekonomiczne, szczególnie do celów prowadzonej przez siebie polityki pieniężnej. EBC nie jest oczywiście wyjątkiem, choć większość badań prowadzona jest przez zespoły badawcze z całego Eurosystemu lub ESBC. Dotyczą one zarówno kwestii podstawowych dla polityki pieniężnej strefy euro (mechanizm transmisji monetarnej, uporczywość inflacji), uwarunkowań tej polityki (płace, finanse gospodarstw domowych), jak i kwestii bardziej narzędziowych (budowa modeli makroekonomicznych i prognostycznych). Traktat (w art. 127) zobowiązuje ESBC do tego, by przyczyniał się do należytego sprawowania przez właściwe władze nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi oraz do dbałości o stabilność systemu finansowego. Obecnie bowiem instytucje narodowe sprawują nadzór bankowy także nad instytucjami finansowymi. ESBC prowadzi tę działalność na trzy sposoby. Pierwszy z nich to monitorowanie, analizy i oceny stabilności finansowej zarówno w strefie euro, jak i w całej Unii. Drugi to aktywny udział EBC i krajowych banków centralnych w różnych międzynarodowych i unijnych instutucjach regulacyjnych i nadzorczych (wśród których warto wymienić przede wszystkim Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, Europejski Komitet Bankowy i Komitet Europejskich Nadzorców Bankowych). Trzeci sposób to wspieranie współpracy krajowych banków centralnych i narodowych instytucji nadzorczych, której głównym forum jest jeden z komitetów ESBC, a mianowicie Komitet Nadzoru Bankowego. Działania ESBC w obszarze nadzoru nad systemami płatniczymi służą również stabilności finansowej. Działalność ESBC w zakresie stabilności finansowej zostanie jednak w najbliższej przyszłości zintensyfikowana wskutek zmian europejskiego systemu nadzoru finansowego. W 2009 r. rozpoczął się bowiem proces legislacyjny zmierzający m.in. do utworzenia Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego, która zajmować się będzie stabilnością całego europejskiego systemu finansowego, a której członkami będą prezesi wszystkich krajowych banków centralnych wchodzących w skład ESBC. Sekretariat Rady będzie prowadzony przez EBC. W chwili pisania tego tekstu (styczeń 2010 r.) szczegółowe rozwiązania legislacyjne nie zostały jeszcze ostatecznie przyjęte, dlatego trudno dokładnie przewidzieć, jakie formy działań przyjmie Rada i jak uczestnictwo w niej wpłynie na inne dotychczasowe formy działalności ESBC w obszarze stabilności finansowej ORGANY DECYZYJNE EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO Rozwiązania traktatowe ukształtowały ESBC i Eurosystem tak, że ich ośrodkiem decyzyjnym jest EBC. Dlatego jego trzy ciała decyzyjne Zarząd, Rada Prezesów i Rada Ogólna są również władzami ESBC i Eurosystemu 15. Najważniejszy z tych organów to Rada Prezesów, do której kompetencji należą wszystkie decyzje strategiczne Eurosystemu, a w szczególności decyzje dotyczące polityki pieniężnej. 15 Formalnoprawny status tych organów nieco się różni Rada Prezesów i zarząd są explicite wymienione w traktacie jako organy decyzyjne EBC, natomiast Rada Ogólna ma w pewnym sensie charakter tymczasowy, gdyż przestanie istnieć, gdy wszystkie państwa członkowskie UE staną się członkami unii gospodarczej i walutowej. 67
14 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro W skład Rady Prezesów wchodzi sześciu członków zarządu EBC oraz prezesi krajowych banków centralnych należących do Eurosystem, a więc banków centralnych państw, które przyjęły euro jako wspólną walutę. Obecnie Rada Prezesów liczy więc 22 członków. W posiedzeniach Rady Prezesów mogą również brać udział, choć bez prawa głosu, przewodniczący Rady ECOFIN 16 oraz członek Komisji Europejskiej (zwykle odpowiedzialny za sprawy gospodarcze i walutowe). Przewodniczący Rady ECOFIN może również przedkładać Radzie Prezesów wnioski do rozpatrzenia. Kompetencje Rady Prezesów dotyczą przede wszystkim ustalania i realizacji polityki pieniężnej, a więc wyznaczania ewentualnych pośrednich celów tej polityki, podstawowych stóp procentowych i stopy rezerwy obowiązkowej. Rada Prezesów decyduje również o wielkości emisji banknotów euro i zatwierdza wielkość emisji monet euro, jak również decyduje o zastosowaniu innych operacyjnych metod kontroli pieniężnej. Z polityką pieniężną wiążą się również uprawnienia Rady Prezesów do uchwalania wytycznych dotyczących wszelkich pozostałych operacji krajowych banków centralnych oraz pewnych typów operacji walutowych państw członkowskich unii walutowej. Rada Prezesów ma również pewne kompetencje wynikające ze struktury i kształtu ESBC oraz całej Unii Europejskiej. To ona uchwala przepisy potrzebne do realizowania przez EBC uprawnień regulacyjnych przyznanych przez traktaty (lub wynikających z upoważnień Rady Unii), ustala zasady ujednolicania rachunkowości i sprawozdawczości dla krajowych banków centralnych, podejmuje decyzje, czy funkcje realizowane przez poszczególne banki centralne wchodzące w skład ESBC nie są sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. Rada Prezesów spełnia również funkcje wynikające z uprawnień legislacyjnych i opiniujących EBC. Pewne kompetencje Rady Prezesów związane są z funkcjonowaniem samego Europejskiego Banku Centralnego. W części z nich ważna jest również natura tej instytucji, jak w przypadku składania wniosku do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o odwołanie członka zarządu EBC lub w przypadku określania podziału wyniku finansowego i reguł alokacji dochodu pieniężnego EBC między krajowe banki centralne państw, które przyjęły euro. Inne funkcje Rady Prezesów dotyczą korporacyjnej strony działania EBC przykładem może tu być ustalanie przez Radę budżetu EBC i zatwierdzanie raportu rocznego oraz sprawozdania finansowego czy określanie warunków zatrudnienia członków zarządu i pozostałych pracowników. Rada Prezesów funkcjonuje jako ciało kolegialne i w znacznej większości przypadków głos każdego z jej członków liczy się tak samo. Wszyscy pełnią swoje funkcje jako konkretne osoby działające w interesie całej strefy euro, nie są zaś przedstawicielami swoich instytucji czy krajów. Proste są również zasady pracy Rady Prezesów. Musi ona zbierać się co najmniej 10 razy w roku 17, kworum wynosi 2/3, a prawie wszystkie decyzje podejmuje się zwykłą większością głosów (w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos prezesa EBC, który jest 16 Nieformalna umowa między EBC a Radą ECOFIN mówi, że gdy przewodniczącym Rady jest przedstawiciel państwa spoza unii walutowej, jego uprawnienia przejmuje przewodniczący Eurogrupy (czyli tej części Rady, którą tworzą państwa członkowskie UGW). 17 Rada Prezesów zbiera się dwa razy w miesiącu, przy czym tylko na jednym z tych posiedzeń podejmowane są decyzje z zakresu polityki pieniężnej. 68
15 Europejski Bank Centralny przewodniczącym Rady). Inne zasady obowiązują w przypadku procedury zmiany statutu ESBC i EBC (wtedy konieczna jest jednomyślność), zastosowania innych operacyjnych metod kontroli monetarnej oraz uznania pewnych funkcji krajowego banku centralnego za sprzeczne z celami i zadaniami Eurosystemu (wymagana większość dwóch trzecich głosów). Jeszcze inne zasady obowiązują podczas głosowań w sprawach finansowych EBC. Objęcie udziałów w kapitale EBC, podwyższenie kapitału, zmiana klucza jego subskrypcji, podział wyniku finansowego EBC i dochodu pieniężnego krajowych banków centralnych strefy euro dokonywane są na podstawie głosowania, w którym głosy członków zarządu mają wagę zero, a głosy prezesów krajowych banków centralnych ważone są zgodnie z udziałami tych banków w subskrybowanym kapitale EBC. W 2003 r. w ramach przygotowań do znacznego rozszerzenia Unii Europejskiej Rada Unii podjęła decyzję o zmianie sposobu głosowania w Radzie Prezesów. Miał on pozwolić na sprawny przebieg obrad nawet w przypadku znacznie większej liczby członków 18. Zmiana ta polega głównie na utrzymaniu liczby głosujących członków Rady Prezesów na stałym poziomie 21 głosów dzięki rotacji prezesów krajowych banków centralnych. Sposób rotacji zależy od tego, czy aktualna liczba krajów strefy euro przekracza 15, ale jest mniejsza od 22, czy też jest większa bądź równa 22. W przypadku gdy liczba krajów wynosi od 16 do 18, rozwiązanie pierwsze podlega pewnym modyfikacjom. Prezesi w tym systemie zostają podzieleni na dwie lub trzy grupy (zależnie od tego, czy ich liczba jest mniejsza lub równa 21, czy większa), zgodnie z uszeregowaniem wynikającym w 5/6 z udziału PKB danego państwa w całkowitym PKB unii walutowej, a w 1/6 z udziału w zagregowanym bilansie systemu bankowego. W pierwszym przypadku do pierwszej grupy prezesów wchodzi pięciu członków, a do drugiej pozostali. W pierwszej grupie w głosowaniu biorą udział wszyscy członkowie (gdy liczy ona 18 osób lub mniej) lub czterech z pięciu (gdy liczy ona 21 osób lub mniej), a spośród członków drugiej w każdym głosowaniu bierze udział odpowiednio 10 lub 11 członków. W drugim przypadku, gdy liczba prezesów jest równa lub przekracza 22, tworzy się trzy grupy członków. Pierwsza ma pięciu członków (z których czterech uczestniczy w głosowaniu), druga ma osiem praw do głosowania, a liczy połowę łącznej liczby prezesów. Trzecia grupa składa się z pozostałych prezesów i ma trzy prawa do głosowania. Każdy prezes w grupie korzysta ze swego prawa do głosowania przez taki sam okres (zob. rysunek 3.4). Zmieniony w taki sposób statut daje Radzie Prezesów prawo do odłożenia wprowadzenia tego systemu głosowania do czasu, kiedy liczba prezesów w Radzie przekroczy 18. W grudniu 2008 r. Rada Prezesów podjęła właśnie taką decyzję (oraz doprecyzowała sposób rotacji), stąd obecnie (styczeń 2010 r.) liczba głosujących członków Rady wynosi Weszła ona w życie w 2004 r. 69
16 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Rysunek 3.4 Rotacyjny system głosowania w Radzie Prezesów Źródło: Scheller (2006, s. 58). Drugim ważnym organem decyzyjnym EBC jest jego zarząd, który podejmuje wszelkie decyzje operacyjne i odpowiada za wszelkie sprawy bieżące EBC, w tym za realizację ustalonej przez Radę Prezesów polityki pieniężnej. W jego skład wchodzi prezes, wiceprezes i czterech członków. Muszą być to obywatele państw członkowskich strefy euro cieszący się autorytetem i mający doświadczenie w dziedzinie pieniądza lub bankowości. Są oni mianowani przez Radę Europejską (kwalifikowaną większością głosów) na zalecenie Rady ECOFIN i po konsultacjach z Parlamentem Europejskim oraz Radą Prezesów. Kadencja członka zarządu trwa osiem lat i nie może być powtórzona. Dymisja możliwa jest tylko w przypadku niespełnienia przez niego warunków koniecznych do sprawowania funkcji lub dopuszczenia się poważnego uchybienia decyzję taką podejmuje Trybunał Sprawiedliwości na wniosek Rady Prezesów lub zarządu. Ostatnim organem decyzyjnym jest Rada Ogólna, w której skład wchodzą prezes i wiceprezes EBC oraz prezesi wszystkich krajowych banków centralnych należących do ESBC (a więc banków wszystkich państw należących do Unii Europejskiej). Jej istnienie i funkcjonowanie ma charakter przejściowy i uwarunkowane jest obecnością państw członkowskich z derogacją. Jej podstawowe obowiązki wiążą się zatem z przygotowaniami do wejścia tych państw do strefy euro. Dlatego Rada Ogólna opiniuje stan tych przygotowań przedstawiony w raportach o konwergencji oraz funkcjonowanie systemu ERM II. Rada uczestniczy w działaniach związanych z funkcjami doradczymi i konsultacyjnymi EBC oraz z gromadzeniem przez EBC danych statystycznych. Opiniuje również zmiany zasad rachunkowości i sprawozdawczości finansowej oraz sposób 70
17 Europejski Bank Centralny określenia klucza subskrypcji kapitału EBC. Rada Ogólna może również zdecydować (kwalifikowaną większością głosów) o konieczności wpłacenia przez państwa z derogacją minimalnego procentu przypadającego na nie kapitału EBC, co stanowi wkład tych krajów w finansowanie kosztów operacyjnych EBC NIEZALEŻNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ DZIAŁAŃ BANKU CENTRALNEGO Powszechnie dzisiaj akceptowany teoretyczny model banku centralnego dla którego najważniejszy cel to stabilność cen zakłada, że jest on niezależny i odpowiedzialny przed demokratycznymi instytucjami i opinią publiczną. Bardzo często uważa się, że obie te cechy stanowią pewną całość odpowiedzialność chroni bowiem niezależny bank centralny przed oskarżeniem o tzw. deficyt demokracji (zob. Wojtyna 2004, s. 220 i nast.), a jednym z najważniejszych jej elementów jest przejrzystość działań banku centralnego. Niezależność banku centralnego jest pojęciem konkretyzowanym w literaturze na różne sposoby (zob. Kokoszczyński 2004, rozdz. 6). Zwykle mówi się przynajmniej o kilku jej elementach składowych, do których najczęściej zalicza się niezależność realizacji polityki pieniężnej, osobista i finansowa. Tę pierwszą niezależność w przypadku EBC zapewniają rozwiązania przyjęte w traktatowych regulacjach celu polityki pieniężnej prowadzonej w strefie euro oraz pełne kompetencje organów decyzyjnych EBC w sprawach ustalania i realizacji polityki pieniężnej. Dodatkowo wzmacniają ją przepisy art. 130 Traktatu, które zabraniają EBC, krajowym bankom centralnym i członkom ich władz przyjmować instrukcje od jakichkolwiek instytucji czy organów UE, rządów jej państw członkowskich lub jakichkolwiek innych organów, bądź lub zwracać się do nich o instrukcje. Również autonomia instytucjonalna i prawna, zapewniona przez Traktat, składa się na niezależność instytucjonalną EBC. Niezależność personalną EBC zapewniają specjalne procedury doboru i dymisji członków jego organów decyzyjnych, traktatowe określenie ich kompetencji, okres kadencji dłuższy od okresu kadencji władz politycznych UE i jej państw członkowskich. Wzmacnia ją również autonomiczny status całego personelu banku. Niezależność finansową zapewnia Europejskiemu Bankowi Centralnemu sposób jego finansowania. Kapitał EBC pochodzi z krajowych banków centralnych, a dochody z operacji związanych z prowadzeniem polityki pieniężnej. Co więcej, sprawozdania finansowe EBC nie są badane przez Trybunał Obrachunkowy, lecz przez niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów, wyznaczanych przez Radę Prezesów i zatwierdzanych przez Radę UE. Traktat zakazuje również finansowania przez EBC instytucji i organów UE oraz rządów jej państw członkowskich. Warto również podkreślić, że praktycznie wszystkie regulacje prawne zapewniające niezależność Europejskiego Banku Centralnego mają charakter wspólnotowego prawa pierwotnego. Oznacza to, że wszelkie zmiany tych przepisów wymagają skomplikowanej procedury i ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. Można więc mówić o konstytucyjnym charakterze prawnych gwarancji niezależności EBC (zob. Gronkiewicz-Waltz 2009, s. 126). 71
18 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Jak już wcześniej wspomniano, odpowiedzialność a w jej ramach przejrzystość działań banku centralnego uważana jest w literaturze za konieczną cechę niezależnego banku centralnego. W przypadku EBC ta przejrzystość jest duża w porównaniu przejrzystości działań 100 banków centralnych dokonanym przez Dincera i Eichengreena w 2007 r. EBC znalazł się w pierwszej dziesiątce. Podstawowe elementy, które uzasadniają tak wysoką ocenę, to znajomość celów banku i jasność ich określenia oraz publikacja prognoz makroekonomicznych i modeli służących do ich przygotowania. W tej pierwszej kwestii EBC bywa krytykowany (zob. Geraats 2008) za dość późne dookreślenie ilościowej wartości celu inflacyjnego (o czym pisano wcześniej) i za brak precyzji w określeniu horyzontu realizacji tego celu (średni okres). Podobnie jest w drugiej kwestii: od 2000 r. EBC publikuje wprawdzie prognozy podstawowych zmiennych makroekonomicznych, ale ich niepewność wyrażana jest tylko przedziałową formą prognozy, a nie bardziej wyrafinowanymi narzędziami, jak np. wykres wachlarzowy. Co więcej, same prognozy i ich założenia są formułowane przez personel EBC, a Rada Prezesów wypowiada się tylko na temat bilansu ich ryzyka. EBC często krytykuje się również za małą przejrzystość procesu podejmowania decyzji w odniesieniu do polityki pieniężnej przede wszystkim za brak informacji o wynikach głosowania Rady Prezesów. Oficjalne stanowisko EBC w tej sprawie składa się z kilku elementów. Po pierwsze, Rada stara się jak najczęściej podejmować decyzje na zasadzie konsensu. Po drugie, bank publicznie przedstawia szczegółowe omówienie wątków dyskusji prowadzonej przez Radę Prezesów, choć bez informowania o poglądach poszczególnych członków Rady. Po trzecie (choć ten element przedstawiany jest mniej oficjalnie), taki sposób komunikacji ułatwia członkom Rady Prezesów z krajowych banków centralnych sprawne funkcjonowanie. Podejmując decyzje, zawsze muszą mieć bowiem na względzie dobro całej unii walutowej, a nie tylko interesy swojego kraju. Poufność ich stanowisk zapobiega możliwym konfliktom tych dwóch ról. Wydaje się, że do elementów przejrzystości można również zaliczyć szeroki zakres informacji i danych przekazywanych przez EBC do wiadomości publicznej w publikacjach regularnych (raporty roczne, tygodniowe sprawozdania finansowe, biuletyny miesięczne) i nieregularnych (publikacje statystyczne, analityczne i naukowe), wystąpieniach na konferencjach prasowych po posiedzeniach Rady Prezesów, regularnych kontaktach z parlamentem, a także inne działania, znacznie wykraczające poza wynikające z prawa obowiązki sprawozdawcze EBC. Literatura Andrews D.M. (2003), The Committee of Central Bank Governors as a source of rules, Journal of European Public Policy, 10 (6), s Bini-Smaghi L. (2008) Central Bank Independence in the EU: From Theory to Practice, European Law Journal, 14(4), s Brissimis S.N., Chionis D.P. (2004), Foreign exchange market intervention: implications of publicly announced and secret intervention for the euro exchange rate and its volatility, Journal of Policy Modeling, 26, s
19 Europejski Bank Centralny Committee of Governors of the Central Banks of the Member States of the European Economic Community (1992), Annual Report (July 1990 December 1991). Cruijsen C., Eijfinger S. (2008), Actual versus Perceived Transparency: The Case of the ECB, Working Paper, 163, De Nederlandsche Bank. De Grauwe P., Gros D. (2009), A New Two-Pillar Strategy for the ECB, Policy Brief, 191, CEPS, Brussels. Dincer N.N., Eichengreen B. (2007), Central bank transparency: Where, why, and with what effects?, NBER Working Paper, ECB (2008), ECB Statistics. An Overview, European Central Bank, Frankfurt. EMI (1995), Annual Report 1994, European Monetary Institute, Frankfurt. EBC (2008), Realizacja polityki pieniężnej w strefie euro, Europejski Bank Centralny, Frankfurt. Fatum R., Hutchison M.M. (2002), ECB Foreign Exchange Intervention and the EURO: Institutional Framework, News, and Intervention, Open economies review, 13, s Frenkel M., Pierdzioch C., Stadtmann G. (2006), The transparency of the ECB policy: What can we learn from its foreign exchange market interventions?, Journal of Policy Modeling, 28, s Geraats P. (2008), ECB Credibility and Transparency, Economic Papers, 330, European Commission. Gronkiewicz-Waltz H. (2009), Europejska Unia Gospodarcza i Walutowa, LexisNexis, Warszawa. Henning C.R. (2006), The External Policy of the Euro Area: Organizing for Foreign Exchange Intervention, Working Paper, 06-04, Institute for International Economics. Issing O., red. (2003), Background Studies for the ECB s Evaluation of its Monetary Policy Strategy, European Central Bank, Frankfurt. Kokoszczyński R. (2004), Współczesna polityka pieniężna w Polsce, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. Moutot P., Jung A., Mongelli P. (2008), Working of the Eurosystem, Occasional Paper, 79, European Central Bank, Frankfurt. Scheller H. K. (2006), Europejski Bank Centralny historia, rola i funkcje, Europejski Bank Centralny, Frankfurt. Wojtyna A. (2004), Szkice o polityce pieniężnej, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. Zilioli C., Selmayr M. (2007), The Constitutional Status of the European Central Bank, Common Market Law Review, 44 (2), s Akty prawne Porozumienie z dnia 16 marca 2006 r. pomiędzy Europejskim Bankiem Centralnym oraz krajowymi bankami centralnymi Państw Członkowskich spoza strefy euro 73
20 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro określające procedury operacyjne mechanizmu kursów walutowych w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 2006/C 73. Traktat o Unii Europejskiej, Official Journal of the European Communities 1992/C 191. Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 2008/C
C 326/230 Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej PROTOKÓŁ (NR 4)
C 326/230 Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 26.10.2012 PROTOKÓŁ (NR 4) W SPRAWIE STATUTU EUROPEJSKIEGO SYSTEMU BANKÓW CENTRALNYCH I EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO WYSOKIE UMAWIAJĄCE SIĘ STRONY, PRAGNĄC