Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawne_i_ekonomiczne_aspekty_rozwoju_elektromobilnosci-ebook/p1119558i1274489
Timestamp: 2019-05-25 16:01:26
Legal References Found: art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 4
 art. 12
 art. 12
 art. 13
 art. 11
 art. 12
 Art. 1
 art. 43

Document Content:
Prawne i ekonomiczne aspekty rozwoju elektromobilności [Katarzyna Kokocińska, Jarosław Kola] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00212 004423 14685984 na godz. na dobę w sumie
Autor: Katarzyna Kokocińska, Jarosław Kola Liczba stron: 259
ISBN: 978-83-8158-467-8 Data wydania:
Część I. Polityka na rzecz rozwoju elektromobilności Rozdział I. Spójność działań organów władzy wykonawczej na rzecz rozwoju (na przykładzie sektora elektromobilności) Katarzyna Kokocińska § 1. Wprowadzenie Proces administrowania nie ma charakteru statycznego. Zadaniem admi- nistracji publicznej jest reagowanie na zmieniające się uwarunkowania spo- łeczno-gospodarcze, czego wyrazem jest prowadzenie przez uprawnione pod- mioty władzy publicznej polityki rozwoju1. Prowadząc politykę (na podstawie przyjętych strategii rozwoju i programów) administracja publiczna powinna dokonywać wyboru najwłaściwszych, ze względu na cele przyjętej polityki, środków i metod ich osiągnięcia. Tym samym w ramach obowiązującego ustroju gospodarczego wyznacza granice pomiędzy państwem a rynkiem (go- spodarką), dokonuje wyboru pomiędzy regulacją a deregulacją, formalizacją a odbiurokratyzowaniem, prywatyzacją a (re)publicyzacją2, tworzy ramy ak- tywności w obszarze działalności gospodarczej (także poprzez system zachęt i wsparcia). Ostatecznie działania te służyć mają osiągnięciu celów polityki państwa z uwzględnieniem polityki unijnej. Aktualnie wyrazem polityki państwa na rzecz rozwoju są przyjęte, w śred- niookresowej strategii rozwoju kraju – Strategia na rzecz Odpowiedzialnego 1 Szerzej na ten temat § 3 niniejszego opracowania. 2 Zob. na ten temat zbiór artykułów, w: M. Szewczyk, B. Popowska, L. Staniszewska, P. Lis- soń (red.), Republicyzacja zadań publicznych, Poznań 2018. 3 Część I. Polityka na rzecz rozwoju elektromobilności Rozwoju3, wizja, zasady, cele i priorytety rozwojowe w wymiarze gospodar- czym, społecznym i przestrzennym do 2020 r. (z perspektywą do 2030 r.). Strategia ta zakłada „(...) wzrost spójności w wymiarze społecznym, ekono- micznym, środowiskowym i terytorialnym, poprzez skoncentrowanie działań o charakterze prawnym, instytucjonalnym i inwestycyjnym na trzech celach: (I) trwały wzrost gospodarczy oparty coraz silniej o wiedzę, dane i doskonałość organizacyjną; (II) rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony; (III) skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu spo- łecznemu i gospodarczemu”4. W strategii podkreśla się znaczenie interwencji w obszarach horyzontalnych, takich jak kapitał ludzki i społeczny, cyfryzacja, transport, energia, środowisko oraz bezpieczeństwo narodowe. Przyjęte przez Radę Ministrów tzw. filary rozwojowe, mają zostać osiągnięte poprzez realiza- cję inicjatywy kluczowych, określanych jako projekty flagowe i strategiczne. Jednym z filarów rozwoju kraju jest rozwój techniki. Ma on decydować o poziomie innowacyjności gospodarki, a na tą wpływać ma szeroko pojęty rozwój energetyki „(...) od poszukiwania nowych źródeł energii i sposobów ich wykorzystania, przez zwiększenie efektywności wytwarzania energii i wza- jemnej integracji źródeł, po bezpieczne i efektywne dostarczanie jej do prze- mysłu i gospodarstw domowych. Innowacje w sektorze energetycznym doty- czyć mają zarówno technologii magazynowania energii cieplnej i elektrycznej, synergia infrastruktury energetycznej i telekomunikacyjnej, stopniowa dywer- syfikacja struktury paliwowej”5. Wśród przyjętych projektów strategicznych wskazać należy Program Rozwoju Elektromobilności, którego ramy (jak wy- nika z SOR) miały zostać „(...) zdefiniowanie w ustawie o elektromobilności i innych paliwach alternatywnych w transporcie”6, a jego realizacja odbywać 3 Przyjęta przez Radę Ministrów uchwała z 14.2.2017 r. jest aktualizacją średniookreso- wej strategii rozwoju kraju – Strategii Rozwoju Kraju 2020, przyjętej uchwałą Rady Ministrów z 25.9.2012 r., zgodnie z wymogami ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (M.P. z 2017 r. poz. 260); dalej: SOR. 4 Nawiązując do strategii rozwoju Unii Europejskiej – EUROPA 2020 strategia na rzecz in- teligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”. U podstaw tej strategii leżą trzy priorytety: rozwój inteligentny, rozwój zrównoważony i rozwój sprzyjający włą- czeniu społecznemu, które są ze sobą wzajemnie powiązane i stanowią obraz europejskiej spo- łecznej gospodarki rynkowej w XXI w. Wskazane w niej cele są istotne i reprezentatywne dla wszystkich państw członkowskich; mają poprawić spójność i solidarność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Komunikat Komisji EUROPA 2020 Strategia na rzecz inteligentnego i zrównowa- żonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Bruksela 3.3.2010 r., KOM (2010) 2020 wersja ostateczna. 5 Strategia na rzecz Odpowiedzialnego, s. 250. 6 Tamże. 4 Rozdział I. Spójność działań organów władzy wykonawczej... się w oparciu o skoncentrowanie środków publicznych na rozwoju tego rynku. Tak określony zakres działań, zdaniem Rady Ministrów, stanowić ma realiza- cję Plan Rozwoju Elektromobilności w Polsce „Energia dla Przyszłości”7 oraz Krajowych ram polityki rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych8, któ- rych obowiązek przyjęcia przez państwa członkowskie stanowi wynik imple- mentacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/94 z 22.10.2014 r. w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych9. Zasady i tryb przy- gotowania krajowych ram oraz realizacji polityki państwa na rzecz rozwoju elektromobilności określa ustawa z 11.1.2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych10. Powyższe oznacza, że polityka państwa na rzecz rozwoju elektromobilności budowana jest na wielu poziomach, z uwzględnieniem uwarunkowań krajo- wych, jak i unijnych. Katalog działań przyjęty w SRO implikuje zakres podej- mowanych czynności, które służą osiąganiu celów strategicznych. Istotne jest jednak, że zakres związania aktami programowania strategicznego, a w kon- sekwencji zakres związania obowiązkiem osiągania tych celów, determinuje model struktury administracji i wyznaczanych pomiędzy nimi relacji. Nie sta- nowią one wyłącznej podstawy dla działań administracji publicznej, bowiem dla tych wymagana jest norma prawa materialnego i norma kompetencyjna, jednak wywołują określone skutki w szczególnej sferze administrowania jaką jest prowadzenie polityki przez podmioty władzy wykonawczej. Dlatego pla- nistyczna aktywność administracji publicznej wymaga porządkowania i syste- matyzowania, co pozwoli na ustalenie korelacji celów i środków ich realiza- cji, które ostatecznie znajdują swoje odniesienie w przyjmowanych regulacjach normatywnych. 7 Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 16.3.2017 r., https://www.go- (do- v.pl/documents/33372/436746/DIT_PRE_PL.pdf/ebdf4105-ef77-91df-0ace-8fbb2dd18140 stęp: 10.11.2018 r.). 8 Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 29.3.2017 r., https://www.gov.pl/docum ents/33372/436746/DRO_Krajowe_ramy_polityki_rozwoju_infrastruktury_paliw_alternatywnyc h.pdf/ae190d89-d530-cada-4b61-4d3c1b36a4a3 (dostęp: 10.11.2018 r.). 9 Dz.Urz. UE L z 2014 r. Nr 307, s. 1. 10 Dz.U. z 2018 r. poz. 317 ze zm. 5 Część I. Polityka na rzecz rozwoju elektromobilności § 2. Legitymizacja planistycznej działalności państwa w zakresie rozwoju Planistyczna aktywność administracji publicznej wymaga legitymizacji. Normatywne określenie kompetencji organów planistycznych, rozstrzygnię- cie w przedmiocie charakteru prawnego aktów planowania, a w konsekwencji ustalenie zasad prawnej ochrony adresatów tych aktów i ich kontroli w okre- ślonych działach prawa publicznego jest konieczne, ale nie jest wystarczające. Intensywność działań planistycznych wskazuje na wykształcenie nowego spo- sobu administrowania11, który ze względu na brak jednolitości rozstrzygnięć normatywnych (w zakresie skuteczności aktów planowania, doboru prawnych form działania, charakteru prawnego podejmowanych czynności)12 wymaga prawnego uporządkowania13. Wymaga usystematyzowania z punktu widzenia realizacji pożądanych (normatywnie regulowanych) celów publicznych. Pro- ces systematyzowania traktować bowiem należy przede wszystkim jako budo- wanie niesprzecznego, wspólnego systemu celów i wartości, a w dalszej ko- lejności jako wprowadzenie prawnego mechanizmu porządkującego działania w innych szczegółowych obszarach. 11 Na temat rozumienia planowania zob. m.in.: T. Kotarbiński, Walory dobrego planu, Na- uka Polska 1960, t. I, s. 48; M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo ad- ministracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 135 i nast.; Z. Rybicki, Z problematyki prawnej aktów planowania, PiP 1956, Nr 1; J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, War- szawa 1973, s. 76 i nast.; S. Biernat, Zagadnienia prawne procedury planowania gospodarczego, KSP 1973, Rok VI; A. Chełmoński, Rozdział V Instytucje administracyjnoprawne w zarządza- niu gospodarką narodową, w: System Prawa Administracyjnego, t. IV, Wrocław–Warszawa–Kra- ków–Gdańsk, 1980, s. 449–462; J. Łętowski, Miejsce u funkcje planowania w działalności admini- stracji, SP 1983, z. 1(75), s. 3–34; A. Bator, Normy planowania gospodarczego w systemie prawa, Wrocław 1992; K. Strzyczkowski, Administracyjnoprawne instytucje planowania, Warszawa 1985; J. Supernat, Zarządzanie, Wrocław 2005, s. 461; M. Szydło, Planowanie indykatywne jako funk- cja państwa wobec gospodarki, w: B. Popowska (red.), Funkcje współczesnej administracji gospo- darczej. Księga dedykowana Profesor Teresie Rabskiej, Poznań 2006; P. Badura, Das Planungser- messen Und die rechtsstatliche Funktion des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Festschrift zum 25 Jährigen Bestechen des Bayerisches Verfassungsgerichstshof, Booberg–Verlag 1972, s. 167; E. Schmidt-Assmann, Planung unter dem Grundgesetz, Die Offenfliche Verwaltug 1974, Nr 16, s. 545. 12 Na ten temat zob. M. Górski, J. Kierzkowska, Rozdział III Strategie, plany i programy, w: Sys- tem Prawa Administracyjnego, t. 7, Prawo administracyjne materialne, s. 181 i wskazana tam li- teratura. 13 Na ten temat zob. K. Kokocińska, Prawny mechanizm prowadzenia polityki rozwoju w zde- centralizowanych strukturach władzy publicznej, Poznań 2014, s. 309. 6 Rozdział I. Spójność działań organów władzy wykonawczej... Systematyzujący charakter, w obrębie publicznej działalności planistycz- nej, pełni ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju14. Ustawa ta dotyczy powinności państwa w obszarze określanym normatywnie jako prowadzenia polityki rozwoju, co zgodnie z brzmieniem art. 2 tej ustawy oznacza: „zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizo- wanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spój- ności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia kon- kurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajo- wej, regionalnej lub lokalnej”15. Szczególny charakter ustawy o ZasPolRozwU wyznacza między innymi jej zakres przedmiotowy, stanowiący obszar zadań państwa o fundamentalnym znaczeniu dla innych sfer aktywności organów władzy publicznej – dla wszelkich dziedzin odnoszących się do rozwoju kraju i jego spójności, w każdym ustawowo określonym wymiarze, zarówno przed- miotowym (dziedzinowym, branżowym), jak i przestrzennym (terytorialnym). Obejmuje prowadzenie polityki rozwoju w skali ogólnokrajowej, a równole- gle w wymiarze regionalnym i lokalnym16. Szczególnie istotne znaczenie ma krąg podmiotów zobowiązanych do jej prowadzenia. Są to wszystkie podmioty władzy wykonawczej Rada Ministrów i jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca zobowiązał je o osiągnięcia wyznaczonego ustawowo celu, jakim jest zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności spo- łeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenie konkurencyj- ności gospodarki oraz tworzenie nowych miejsc pracy w skali krajowej, regio- nalnej lub lokalnej. Cel publiczny, a także zakres zaangażowanych podmiotów zobowiązanych do jego osiągnięcia, skutkuje powstaniem złożonych wielopoziomowych re- lacji, zachodzących na różnych płaszczyznach ich współpracy, które zgodnie z ZasPolRozwU stanowić powinny jej kwalifikowaną formę – zespół wza- 14 Tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1307 ze zm. (dalej: ZasPolRozwU). 15 Zgodnie z art. 2 ZasPolRozwU przez „politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie po- wiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważo- nego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej”. 16 Normatywnie określane w art. 2 ZasPolRozwU jako zespół wzajemnie powiązanych dzia- łań. Na tej podstawie wypracowana została teoretyczna konstrukcja publicznoprawnych działań powiązanych, zob. K. Kokocińska, Prawny mechanizm prowadzenia polityki rozwoju w zdecen- tralizowanych strukturach władzy publicznej, Poznań 2014, s. 262–268. 7 Część I. Polityka na rzecz rozwoju elektromobilności jemnie powiązanych działań17. Kluczowym elementem polityki systematyzu- jącej działania podmiotów władzy wykonawczej jest ustrojowa konstrukcja stosunków zachodzących pomiędzy nimi, wyznaczona przyjętym ustrojem te- rytorialnym i organizacją władzy wykonawczej opartej na zasadzie decentra- lizacji18. Ujęcie współpracy organów władzy wykonawczej (podmiotów pro- wadzących politykę rozwoju) jako zespołu wzajemnie powiązanych działań, wymusza szczególnych sposób ich prowadzenia – przede wszystkim wdrażania podejścia oddolnego, partnerstwa i wielopoziomowego zarządzania rozwojem. Powyższe przemawia za uznaniem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako regulacji normatywnej systematyzującej działania podejmowane w ramach innych powiązanych polityk19. Przyjęcie powyższego założenia ozna- cza określone skutki w sferze planistycznej aktywności państwa (w sferze czyn- ności faktycznych, jak i prawnych). Strategiczny charakter polityki rozwoju przesądza bowiem o tym, że przyjmowane cele publiczne w innych obszarach aktywności państwa (w innych obszarach prowadzenia polityki) powinny być spójne z celami polityki rozwoju, określonymi w art. 2 ZasPolRozwU. Osią- gnięciu spójności celów służy system strategicznego programowania w poli- tyce rozwoju, który zapewnić powinien zintegrowane podejście do rozwoju20. § 3. Programowanie rozwoju Jedną z metod administrowania w prowadzeniu polityki rozwoju, szcze- gólnie akcentowaną przez ustawodawcę21, jest programowanie. Ta metoda po- 17 Szerzej na ten temat K. Kokocińska, Współdziałanie podmiotów władzy publicznej na rzecz rozwoju, RPEiS 2015, Nr 77, z. 3, s. 183–191 [DOI: http://dx.doi.org/10.14746/rpeis.2015.77.3.13]. 18 Zob. K. Kokocińska, Decentralizacja jako ustrojowa zasada relacji pomiędzy or- ganami władzy publicznej, RPEiS 2016, Nr 78, z. 2, s. 27–36 [DOI: http://dx.doi.or- g/10.14746/rpeis.2016.78.2.4]. 19 Na ten temat prawnej koncepcji publicznoprawnych działań powiązanych zob. K. Koko- cińska, Prawny mechanizm, s. 262–268; taż, Zespół wzajemnie powiązanych działań jako kwalifi- kowana forma współpracy podmiotów władzy wykonawczej, Księga jubileuszowa Profesora Jana Jeżewskiego, Warszawa 2018. 20 Na temat zintegrowanego podejścia w polityce rozwoju: K. Kokocińska, Zintegrowane pro- gramowanie rozwoju (od koncepcji do realizacji), w: L. Bielecki, J. Mojak, A. Żywicka (red.), Bez- pieczeństwo gospodarcze i finansowe w Polsce. Wymiar publicznoprawny oraz prywatnoprawny, Lublin 2018, s. 33–48; taż, Integrated programming in national development, w: EBES Conference proceedings, Berlin 2018. 21 Zgodnie z art. 4 ZasPolRozwU. 8 Rozdział I. Spójność działań organów władzy wykonawczej... zwala na systematyzowanie działań wszystkich uczestników procesu admini- strowania w ramach prowadzenia polityki rozwoju. Programowanie strate- giczne, którego źródłem jest ZasPolRozwU stanowi także podstawę budowania zintegrowanego modelu programowania, łącząc w spójną całość działania na rzecz rozwoju z planowaniem horyzontalnym np.: planowaniem prze- strzennym, planowaniem finansowym, planowaniem w obszarze konkurencji czy powszechnie stosowanym przez organy administracji publicznej planowa- niem sektorowym/branżowym w ramach prowadzonych polityk22. Ujęcie powyższe potwierdza przede wszystkim terytorialny zasięg progra- mowania rozwoju, które prowadzone jest zarówno w skali kraju (czego wy- razem są przyjmowane krajowe strategie rozwoju i programy), jak i w skali regionu oraz w skali lokalnej (gdzie odpowiednio przyjmuje się dokumenty strategicznego programowania rozwoju regionalnego i lokalnego). Także przedmiot materii objętej programowaniem świadczy o jego uniwersalnym, ale i zasadniczym charakterze wobec innych procesów planistycznych. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wprowadza bowiem żadnych ograniczeń w zakresie merytorycznej treści poddanej programowaniu. Programowanie rozwoju jest modelem prawnie uporządkowanym. Klu- czowe znaczenie odgrywa ZasPolRozwU, stanowiąca zasadniczą regulację ak- tywności organów władzy wykonawczej w tym zakresie. W powiązaniu z usta- wami ustrojowymi, tworzy podstawy kompetencyjne do ich działania w sferze prowadzenia polityki rozwoju. Determinuje działalność podmiotów prowa- dzenia polityki rozwoju wyznaczając ustawowy cel programowania (stano- wiący cel prowadzenia polityki rozwoju), określając okoliczności uzasadnia- jące wydawanie strategii rozwoju i programów, a także ich zakres meryto- ryczny. Nie jest to jednak regulacja na tyle precyzyjna, żeby pozbawić organy administracji publicznej samodzielności w działalności programowania roz- woju, uniemożliwiającej jej reagowanie adekwatne do zmieniających się uwa- runkowań. Ustawodawca pozostawił „luz decyzyjny” w zakresie konkretyza- cji celów, kierunków oraz charakteru podejmowanych działań. Zapewnił tym samym, tak podkreślaną w doktrynie istotną cechę „udanego” planowania ad- ministracyjnego, jaką jest jego elastyczność23. 22 Zob. m.in. B. Barton, P. Schütte, Electric vehicle law and policy: a comparative analysis, w: Journal of Energy Natural Resources Law 2017, Nr 35, Issue 2, s. 147–170; K. Kokocińska, Integrated programming in national development, w: EBES Conference proceedings, Berlin 2018. 23 Na takie podejście w planowaniu wskazywał już J. Łętowski, Planowanie w działalności administracji, s. 15. 9 Część I. Polityka na rzecz rozwoju elektromobilności Wskazując katalog cech normatywnie ukształtowanego procesu strategicz- nego programowania rozwoju, przede wszystkim należy podkreślić, że strate- gie rozwoju i programy są ściśle ze sobą powiązane. System dokumentów stra- tegicznego programowania tworzą strategie rozwoju, formułujące ogólne cele i kierunki działań oraz programy, jako dokumenty o charakterze wykonaw- czym. Struktura wewnętrzna każdego z typów aktów programowania polityki rozwoju jest prawnie uporządkowana, odpowiada założeniom teoretycznym budowy dokumentów programowych24. Zawierają one odpowiednio diagnozę sytuacji społecznej, gospodarczej, regionalnej i przestrzennej kraju, z uwzględ- nieniem stanu środowiska, prognozę trendów rozwojowych w okresie objętym strategią, określenie celów strategicznych wraz ze wskaźnikami ich realizacji, określenie kierunków polityki państwa, określenie obszarów strategicznej in- terwencji państwa, w tym obszarów problemowych, założenia systemu realiza- cji oraz ram finansowych25. W przypadku średniookresowej strategii rozwoju kraju ustala się również strategiczne zadania państwa i zasady uwzględniania ich w programach26. Co istotne, strategie rozwoju i programy stanowią wynik zespołu bardzo różnych, nie zawsze prawnie określonych czynności, podejmowanych przez ustawowo określony organ administracji publicznej, przy udziale innych pod- miotów, zajmujących stanowisko w sprawie. Współdziałanie przybiera najczę- ściej formę uzgodnienia, konsultacji bądź opiniowania. Ustawodawca zdecy- dował się na wprowadzenie „hierarchiczności” dokumentów strategicznego programowania (aktów polityki rozwoju). Przy czym nie chodzi o ich wza- jemny stosunek oparty na nadrzędności i podrzędności, ale o spójność stra- tegii rozwoju i programów. Spójność ta polega na uwzględnianiu celów roz- wojowych przyjętych na poziomie centralnym w aktach programowania po- lityki rozwoju ustalanych na poziomie regionalnym i lokalnym, ale także na uwzględnianiu (w drodze konsultacji) interesów regionalnych i lokalnych w polityce krajowej27. 24 K. Kokocińska, Wybrane formy prowadzenia polityki rozwoju, w: B. Popowska, K. Koko- cińska (red.), Instrumenty i formy prawne działania administracji gospodarczej, Poznań 2009, s. 135−180. 25 Zgodnie z art. 12a ZasPolRozwU. 26 Zgodnie z art. 12a ust. 3 ZasPolRozwU. 27 Inne strategie rozwoju (przyjmowane na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym) muszą być, zgodnie z art. 13 ZasPolRozwU, spójne ze średniookresową strategią rozwoju kraju. Nakaz spójności nie może być rozumiany tożsamo z nakazem ich zgodności. Stałoby to w sprzecz- ności z gwarantowaną samodzielnością podmiotów w prowadzeniu polityki rozwoju; przede wszystkim jednostek samorządu terytorialnego. Zob. K. Kokocińska, Prawny mechanizm, s. 197 10 Rozdział I. Spójność działań organów władzy wykonawczej... Powiązanie dokumentów programowych przyjmowanych w różnych ukła- dach terytorialnych państwa, w różnych sferach życia społeczno-gospodar- czego i w różnym horyzoncie czasowym, służyć ma harmonizacji działań po- dejmowanych przed podmioty władzy publicznej i ich administrację na rzecz rozwoju kraju i spójności. Systemowy charakter programowania rozwoju28, co należy traktować jednocześnie jako nadrzędny w stosunku do pozostałych, wy- nika z jego ustawowego ujęcia jako strategicznego, i to zarówno ze względu na cel, jak i zadania, do których realizacji zobowiązane są wszystkie podmioty władzy wykonawczej. Ponieważ, co wcześniej zostało podniesione, aktywność planistyczna administracji publicznej, „dotyka” niemal każdej sfery życia spo- łeczno-gospodarczego i związane jest immanentnie z podstawowymi funk- cjami państwa w gospodarce29, a co za tym idzie z osiąganiem celów przyj- mowanych regulacji normatywnych, stanowi może jedną z najistotniejszych metod służących realizacji polityki społeczno-gospodarczej państwa. Dlatego kluczową kwestią jest potrzeba zdecydowanie większej integracji pomiędzy po- dejmowanymi działaniami w ramach różnych działów administracji publicz- nej, co należy utożsamiać (przyjmując pewne uproszczenie) jako prowadze- nie zintegrowanej polityki publicznej w wyodrębnionych ustawowo obszarach. Celem tak określanej integracji aktywności administracji publicznej jest osią- gnięcie komplementarnych działań państwa, dla których punktem odniesie- nia będą zbieżne cele strategiczne z punktu widzenia rozwoju w ujęciu krajo- wym, regionalnym i lokalnym. Aktualnie powiązane polityki, choć często służą osiągnięciu zbieżnych celów rozwojowych, prowadzone są na podstawie od- rębnych, często niespójnych i nieskoordynowanych ze sobą systemów progra- mowania i planowania30. i nast.; taż, Planowanie rozwoju regionu przez administrację regionalną – decentralizacja?, w: Funkcje współczesnej administracji gospodarczej, Poznań 2006; taż, Udział jednostek samo- rządu terytorialnego w prowadzeniu polityki rozwoju, w: Materialne prawo administracyjne, cz. I, Forum Naukowe 2007, rok XII, Nr 4 (22); Prawne gwarancje udziału jednostek samorządu te- rytorialnego w prowadzeniu polityki rozwoju (postulowane kierunki zmian koncepcji polityki rozwoju), w: K. Kiczka (red.), Administracja Publiczna w Europie małych ojczyzn, Poznań 2009; Gmina jako podmiot prowadzenia polityki rozwoju, w: L. Kieres (red.), Nowe problemy badawcze w teorii publicznego prawa gospodarczego (z uwzględnieniem samorządu terytorialnego), Wro- cław 2010. 28 M. Górski i J. Kierzkowska określają ten system, jako ogólny system planowania rozwoju społeczno-gospodarczego, Rozdział III Strategie, plany i programy, w: System Prawa Administra- cyjnego, t. 7, Prawo administracyjne materialne, s. 206. 29 Zob. B. Popowska (red.), Funkcje współczesnej administracji gospodarczej, Poznań 2006. 30 Zob. na ten temat w niniejszym opracowaniu m.in.: rozdział II autorstwa A. Jurkowsiej-Go- mułki oraz Rozdział V autorstwa A. Chwiałkowskiej i J. Koli. 11 Część I. Polityka na rzecz rozwoju elektromobilności § 4. Polityka na rzecz rozwoju elektromobilności Zastosowanie mechanizmu planowania w działaniach administracji pu- blicznej jest także widoczne w aktywności administracji na rzecz rozwoju elek- tromobilności. Uchwałą Rady Ministrów z 14.2.2017 r. w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)31, podjętej na podstawie art. 11 ust. 4 oraz art. 12a ust. 5 ZasPolRozwU, rozwój elektromobilności stanowi jeden z priorytetów polityki rozwoju kraju. Rada Ministrów określiła działania w tym obszarze jako projekt strategiczny – Program Rozwoju Elektromobilności, którego ramy określone zostały w usta- wie o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Ponadto w ramach filarów rozwoju kraju, w tym rozwoju nowoczesnego przemysłu wskazany został pro- jekt flagowy – Program Elektromobilność, którego (zgodnie z SOR) celem jest rozwój produktów z obszaru elektromobilności, stymulowanie rozwoju rynku w taki sposób, aby zwiększyć udział pojazdów o napędzie elektrycznym) m.in. poprzez realizację projektu E-bus – stymulowanie projektowania i produkcji polskich pojazdów elektrycznych na potrzeby komunikacji miejskiej; budowy silnych podmiotów na wszystkich etapach łańcucha wartości w sektorze pro- dukcji taboru komunikacji miejskiej – autobusy elektryczne, tramwaje oraz projektu Samochód elektryczny – stymulowanie rozwoju technologii, produk- cji i rynku samochodów elektrycznych32. Zdefiniowanie celów rządowej polityki na rzecz rozwoju elektromobilno- ści33 w najważniejszym dokumencie strategicznego programowania rozwoju, jakim jest średniookresowa strategia rozwoju kraju oznacza, że działania za- równo administracji publicznej, jak i przedsiębiorców, podmiotów otoczenia biznesu, partnerów społecznych i gospodarczych, skupiałyby się na realizacji celów strategicznych. Przesądzają o tym przyjęte regulacje normatywne, w tym w szczególności ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych34. Ustawa ta ma charakter regulacji kompleksowej w tym obszarze aktywno- ści państwa, określając zasady rozwoju i funkcjonowania infrastruktury pa- liw alternatywnych, obowiązki podmiotów publicznych w zakresie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych, obowiązki informacyjne w zakresie pa- 31 M.P. z 2017 r. poz. 260 (dalej: SOR). 32 SOR, s. 79. 33 Na temat pojęcia „elektromobilności” i braku definicji legalnej zob. w niniejszym opraco- waniu Rozdział IV autorstwa P. Lissonia. 34 Dz.U. z 2018 r. poz. 317 ze zm. (dalej: ElektromobAltU). 12 Rozdział I. Spójność działań organów władzy wykonawczej... liw alternatywnych, warunki funkcjonowania stref czystego transportu oraz Krajowe ramy polityki rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych, a także sposób ich realizacji35. Zakładanymi celami ustawy (jak i zmian do obowiązu- jących regulacji prawnych) są mi.n.: „(...) rozwój przemysłu elektromobilno- ści, wprowadzenie bodźców dla rozwoju innowacyjnych technologii energe- tycznych, pobudzenie aktywności ośrodków naukowo-badawczych i przedsię- biorstw, ustalenie wspólnych priorytetów i koordynacja działań administracji rządowej i samorządów, wpływ na zachowania konsumentów, w kierunku wy- boru niskoemisyjnych źródeł transportu, skoordynowanie działań związanych z rozwojem infrastruktury transportowej (samochody, tabor dla transportu zbiorowego, stacje ładowania)”36. Jednocześnie została przedstawiona propo- zycja przygotowania ponadresortowej strategii działań państwa, nakierowa- nych na opracowanie i wdrożenie nowoczesnych rozwiązań technologicznych oraz systemu zachęt, promujących zmiany w preferencjach dotyczących źródeł energii wykorzystywanych w transporcie, zarówno publicznym, jak i prywat- nym. Zapowiadanymi „elementami” strategii są, obok Krajowych ram polityki rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych oraz rynku pojazdów do 2023 r., także pakiet finansowo-instytucjonalny na rzecz wspierania przemysłu elek- tromobilności, pakiet rozwiązań na rzecz obszarów wolnych od zanieczyszczeń transportowych oraz pakiet na rzecz stabilnych sieci energetycznych. Krajowe ramy polityki rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych przy- jęte zostały przez Radę Ministrów 29.3.2017 r. w wyniku implementacji dyrek- tywy 2014/94/UE, której celem jest wsparcie zastosowania paliw alternatyw- nych w transporcie. W celu uniknięcia rozdrobnienia rynku wewnętrznego, spowodowanego nieskoordynowanym wprowadzaniem paliw alternatywnych na rynek, państwa członkowskie zobowiązane zostały do ustanowienia kra- jowych ram polityki, określających krajowe cele ogólne i szczegółowe oraz działania wspierające związane z rozwojem rynku w odniesieniu do paliw alternatywnych, w tym utworzenie koniecznej infrastruktury. Postuluje się, aby krajowe ramy ustalone zostały w ścisłej współpracy z organami regional- nymi i lokalnymi oraz zainteresowanym sektorem przemysłu, przy uwzględ- nieniu potrzeb małych i średnich przedsiębiorstw37. Jednocześnie w dyrekty- wie 2014/94/UE wskazano, że krajowe ramy polityki mogą składać się z kilku dokumentów o charakterze planistycznym „(...) mogą zawierać kilka planów, 35 Art. 1 ElektromobAltU 36 Z uzasadnienia do ElektromobAltU. 37 Z preambuły dyrektywy 2014/94/UE, pkt 10. 13 Część I. Polityka na rzecz rozwoju elektromobilności strategii lub innych dokumentów planistycznych opracowanych osobno lub łącznie, lub w innej postaci”38 pozostawiając państwom członkowskim samo- dzielność w decydowaniu o tym, które organy krajowe będą właściwe do wy- konywania zobowiązań w analizowanym obszarze. Niemniej Unia Europejska akcentuje udział struktur regionalnych i lokalnych, a także konieczność za- pewnienia zdolności realizacji celów. Dyrektywa wskazuje na obowiązkowe elementy regulacji krajowych ram polityki w zakresie rozwoju rynku w odniesieniu do paliw alternatywnych w sektorze transportu i rozwoju właściwej infrastruktury. Odpowiednio kra- jowe ramy polityki zawierać powinny co najmniej: 1) ocenę istniejącego stanu i przyszłego rozwoju rynku w odniesieniu do paliw alternatywnych w sektorze transportu, w tym w świetle ich ewen- tualnego jednoczesnego i łączonego stosowania, oraz ocena rozwoju in- frastruktury paliw alternatywnych; 2) krajowe cele ogólne i szczegółowe w zakresie rozwoju infrastruktury pa- liw alternatywnych, które są ustalane i mogą być zmieniane na podsta- wie oceny krajowego, regionalnego lub ogólnounijnego zapotrzebowa- nia, przy zapewnieniu zgodności z minimalnymi wymogami dotyczą- cymi infrastruktury określonymi dyrektywie; środki konieczne, aby zapewnić osiągnięcie krajowych celów ogólnych i szczegółowych zawartych w krajowych ramach polityki; środki, które mogą wspierać rozwój infrastruktury paliw alternatywnych w usługach transportu publicznego; 4) 3) 5) wskazanie aglomeracji miejskich/podmiejskich, innych obszarów gęsto zaludnionych i sieci, które – w zależności od potrzeb rynkowych – mają być wyposażone w publicznie dostępne punkty ładowania; 6) wskazanie aglomeracji miejskich/podmiejskich, innych obszarów gęsto zaludnionych i sieci, które – w zależności od potrzeb rynkowych – mają być wyposażone w punkty tankowania CNG; 7) ocenę potrzeby instalowania punktów tankowania LNG w portach poza siecią bazową TEN-T; rozważenie potrzeby instalowania w portach lotniczych instalacji do za- silania energią elektryczną samolotów podczas postoju. Co istotne, także z punktu widzenia wcześniejszych rozważań na temat zasad prowadze- nia polityki rozwoju, krajowe ramy polityki uwzględniać powinny inte- resy organów regionalnych i lokalnych. Ponadto przewiduje się możli- 8) 38 Tamże, pkt 13. 14 Rozdział I. Spójność działań organów władzy wykonawczej... wość współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w celu zachowa- nia spójności krajowych ram polityki na poziomie Unii Europejskiej. Przyjęte w ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych rozwią- zania dotyczące opracowywania Krajowych ram polityki rozwoju infrastruk- tury paliw alternatywnych zakładają wiodącą rolę administracji centralnej. Krajowe ramy przyjmuje Rada Ministrów w drodze uchwały, na wniosek mi- nistra właściwego do spraw energii, który jest odpowiedzialny za ich przygo- towanie39 i przekazanie Komisji Europejskiej. Ustawa nie przewiduje w pro- cedurze przygotowywania Krajowych ram udziału jednostek samorządu tery- torialnego, mimo iż nakłada na struktury samorządowe liczne zadania w tym obszarze40. W Krajowych ramach brak jest również odniesienia do strategicz- nych dokumentów programowych – strategii rozwoju i programów, o których mowa w ZasPolRozwU. § 5. Postulat spójności działań organów władzy wykonawczej. Podsumowanie Spójność działań administracji publicznej na rzecz rozwoju państwa jest wyzwaniem ze względu na konieczność uwzględniania wielu interesów pu- blicznych. Podejście zintegrowane w działaniach administracji publicznej oznacza koncentrację działań ukierunkowanych na realizację strategicznych celów rozwojowych, które muszą mieć istotne znaczenie dla wszystkich pod- miotów władzy publicznej: rządowych i samorządowych, a także – co na- leży podkreślić – partnerów społecznych i gospodarczych. Spójność działań nie tylko w wymiarze prowadzenia polityki rozwoju, ale także ze względu na właściwe (efektywne41) wykonywania zadań publicznych oznacza potrzebę łączenia sił i zasobów oraz warunków lokalnych i regionalnych i krajowych, publicznych i prywatnych. Wymaga właściwej organizacji działań, skutecz- nego instrumentarium prawnego służącego współdziałaniu, w tym zintegro- 39 Zgodnie z procedurą wskazaną w art. 43 ElektromobAltU. 40 Zob. na ten temat B. Popowska, P. Lissoń w tym zbiorze. 41 Na ten temat m.in. J. Skrzydło-Niżnik, K. Sieniawska, Prawne i pozaprawne uwarunkowania sprawności (efektywności) działania administracji publicznej, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Prof. J. Filipka, Kraków 2001, s. 517 i nast.; J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2004, s. 48 i nast.; I. Lipowicz, Europeizacja administracji publicznej, RPEiS 2008, z. 1, s. 5–17. 15 Część I. Polityka na rzecz rozwoju elektromobilności wanego programowania rozwoju. Przyjmowane rozwiązania normatywne po- winny akcentować konieczność współpracy, a także budowanie partnerskich relacji pomiędzy władzami rządowymi a władzami regionalnymi i lokalnymi oraz ich partnerami społecznymi i gospodarczymi, w ramach prowadzonej polityki krajowej. Postulowane podejście służyć ma zwiększeniu efektywności działań administracji publicznej w obszarze spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej. Te ogólne, przedstawione w dużym uproszczeniu założenia zintegrowa- nego programowania rozwoju, którego źródłem są regulacje normatywne z zakresu prowadzenia polityki rozwoju, odnosić należy do nowych obsza- rów działań państwa. Aktualnie takim obszarem, któremu akty polityki władz centralnych (a mam tu na myśli m.in. Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju) nadają charakter strategiczny dla rozwoju, jest „elektromobilność”. Przyjmując wcześniejsze spostrzeżenia na temat funkcji prowadzenia poli- tyki rozwoju, a także programowania rozwoju jako metody działania admini- stracji publicznej, stwierdzić należy, że wyznaczając kierunki działań struktur państwa w obszarze elektromobilności uwzględnić należy mechanizm prowa- dzenia polityki rozwoju opierający się na kwalifikowanej współpracy wszyst- kich zaangażowanych podmiotów, spójności ich działań zapewniających sa- modzielność prowadzenia polityki na każdym poziomie – krajowym, regional- nym i lokalnym oraz służący realizację celów polityki rozwoju. Powyższe jest o tyle istotne z punktu widzenia podejmowanej problema- tyki, że zadania publiczne z zakresu rozwoju elektromobilności, mają charak- ter ogólnosystemowy. Jest to wynik przypisywania jednostkom samorządu te- rytorialnego określonej roli, w wykonywaniu na określonym obszarze, zadań publicznych o istotnym znaczeniu dla podstawowych celów państwa i zasad jego funkcjonowania42. Zadania te mają zarówno charakter centralny, regio- nalny, jak i lokalny. Prowadzenie ich odbywa się na poziomie państwowym jako zadanie administracji rządowej, ale również na poziomie wspólnot i to za- równo regionalnych, jak i lokalnych, jako zadanie jednostek samorządu tery- torialnego. Obowiązująca w Polsce organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej opiera się na wielopodmiotowości władz współzarządzających spra- wami w określonej sferze życia społeczno-gospodarczego. Dlatego tak istotny jest sposób sprawowania wykonywania zadań publicznych oparty na współ- działaniu i odpowiednie kształtowanie układu stosunków pomiędzy admini- stracją rządową a samorządową. Zmiana charakteru zadań publicznych, które 42 E. Ura (red.), Prawo administracyjne. Część pierwsza, Rzeszów 1996, s. 33. 16 Rozdział I. Spójność działań organów władzy wykonawczej... przestają być tylko krajowe, regionalne czy lokalne, powoduje że ich wykona- nie powinno odbywać się przy wzajemnym wsparciu, stanowiąc element pew- nej całości – są to bowiem zadania systemowe. Dlatego istotne jest ustalenie związków zachodzących pomiędzy celami polityki rozwoju, jako polityki ho- ryzontalnej a celami polityki rozwoju elektromobilności. Ostatecznie chodzi o ustalenie, czy działania na rzecz rozwoju elektromobilności stanowią instru- ment osiągania celów polityki rozwoju. 17
Autor: Katarzyna Kokocińska, Jarosław Kola
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawne_i_ekonomiczne_aspekty_rozwoju_elektromobilnosci-ebookRO/p1119558i1274489" target="_blank" title="Prawne i ekonomiczne aspekty rozwoju elektromobilności [Katarzyna Kokocińska, Jarosław Kola] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawne i ekonomiczne aspekty rozwoju elektromobilności [Katarzyna Kokocińska, Jarosław Kola] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>