Source: http://docplayer.pl/1858881-Informacja-nr-441-fundacje-dzialalnosc-statutowa-i-gospodarcza-kancelaria-sejmu-biuro-studiow-i-ekspertyz.html
Timestamp: 2018-04-25 14:57:10
Legal References Found: art. 15
 art. 15
 art. 5
 art. 14
 art. 15
 art. 14
 art. 1
 art. 2
 art. 5
 art. 11
 art. 19
 art. 5
 art. 9
 art. 26
 art. 18
 art. 1
 art. 9
 art. 25
 art. 12
 art. 18
 art. 5
 art. 1

Document Content:
Informacja. Nr 441. Fundacje: działalność statutowa i gospodarcza KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ - PDF
Informacja. Nr 441. Fundacje: działalność statutowa i gospodarcza KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ
Download "Informacja. Nr 441. Fundacje: działalność statutowa i gospodarcza KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ"
1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Fundacje: działalność statutowa i gospodarcza Styczeń 1997 Eugeniusz Zawadzki Informacja Nr 441
2 BSE 1 I. Uwagi wstępne Ustawa o fundacjach z dnia 6 kwietnia 1984 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 97) umożliwiła obywatelom, jak również wszelkim osobom prawnym (w granicach określonych przez kodeks cywilny), tworzenie instytucji realizujących wybrane przez założycieli, a nie przez państwo, cele społecznie lub gospodarczo użyteczne w dziedzinach takich jak: kultura i sztuka, nauka, ochrona środowiska czy pomoc społeczna. Zwróćmy uwagę, że jest to pewne novum w naszym kraju bowiem w systemie nakazowo-rozdzielczym państwo uważało się wyłącznie odpowiedzialne za podejmowanie działań w tych dziedzinach i nie dopuszczało w nich do inicjatyw obywatelskich. Omawiana ustawa została w dniu 23 lutego 1991 r. istotnie zmieniona (Dz. U. nr 19, poz. 82 oraz t.j. Dz. U. nr 46, poz. 203) w kierunku liberalnym. Dążono do uproszczenia i odformalizowania zasad powstawania różnych podmiotów, których działalność winna sprzyjać wzbogacaniu różnych dziedzin życia społecznego i gospodarczego. W efekcie tego mamy do czynienia, z jednej strony - z liberalnymi przepisami pozwalającymi relatywnie łatwo powołać do życia fundację. Z drugiej jednak strony - brak jest wystarczających środków na prowadzenie działalności statutowej fundacji, co spowodowało, że silnie rozwinięta została działalność gospodarcza fundacji, nie zawsze pokrywająca się z jej działalnością statutową. W tej sytuacji projektuje się nowelizację ustawy o fundacjach, przy czym prowadzona w związku z tym dyskusja zmierza w dwu przeciwstawnych kierunkach. Pierwszy z nich, lansowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości wskazuje, że prowadzenie przez fundacje działalności gospodarczej stało się niejednokrotnie głównym powodem ich ustanowienia. "Na rozwój tej działalności, a nie na realizację celów statutowych, ukierunkowane były często poczynania organów fundacji" - czytamy w uzasadnieniu do projektu. Drugi z nich, reprezentowany przez przedstawicieli Komitetu Organizacyjnego Forum Inicjatyw Pozarządowych 1 wskazuje, że pomysł ograniczenia obszarów działalności gospodarczej fundacji do: wydawniczej, szkoleniowej, oświatowej, naukowej, opiekuńczej, kulturalnej i sportowej wydaje się nietrafny. Wielu fundacjom, które na podstawie obowiązującej ustawy o fundacjach, zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej w różnych pozastatutowych dziedzinach, trudno byłoby się z niej dzisiaj wycofać. Zdaniem niektórych specjalistów 2 działalność gospodarcza fundacji i stowarzyszeń powinna się opierać na jednolitej filozofii. Tymczasem jest tak, że obowiązujące prawo w przypadku stowarzyszeń jest bardzo liberalne, dające nieograniczoną możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, przepisy dotyczące fundacji są natomiast znacznie bardziej restrykcyjne. W przypadku tych ostatnich działalność gospodarcza musi być przewidziana w 1) Zob.: B. Możdżyński, Protest fundacji. Zły projekt nowelizacji, "Nowa Europa" z kwietnia 1996 r. 1) Zob.: G. Garlińska, Zamach na fundacje, "Życie Gospodarcze" Nr 16/1996.
3 2 BSE statucie, dokładnie określona co do przedmiotu, nie może obejmować dziedzin nie będących w obszarze działań statutowych fundacji. Ponadto działalność gospodarcza fundacji może być prowadzona w rozmiarach dostosowanych do jej statutowych celów. Jest to sytuacja dużo mniej korzystna od tej, którą mają stowarzyszenia. Celem niniejszego opracowania jest ocena działalności statutowej i gospodarczej fundacji w oparciu o istniejące przepisy i praktykę gospodarczą oraz sformułowanie na tym tle wniosków. II. Podstawowe elementy ustawy o fundacjach 1. Pojęcie i typologia fundacji 1. 1 Pojęcie fundacji Fundacje są to jednostki organizacyjne, wyposażone w przymiot osoby prawnej, utworzone z inicjatywy osób fizycznych bądź osób prawnych do realizacji w sposób trwały i na podstawie wpływów uzyskiwanych z przekazanego im majątku, wskazanych w akcie fundacyjnym celów użyteczności publicznej. Fundacja - jako podmiot działalności społecznej ukształtowała się w czasach średniowiecza. Powoływana była przez fundatora jako oddzielna instytucja w oparciu o majątek założyciela (często w formie testamentu). Umożliwiała ona realizację określonych zadań niegospodarczych w dziedzinie dobroczynności, nauki oraz kultury. Formy działalności fundacji różnicowały się z czasem. W XIX i XX w. zaczęto odróżniać fundacje w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. powoływane przez fundatora do prowadzenia działalności społecznej w oparciu o trwałą własną bazę majątkową (fundacje autonomiczne), od fundacji nieautonomicznych. Podczas gdy fundacjami autonomicznymi pozostawały fundacje w średniowiecznym rozumieniu o tyle fundacje nieautonomiczne polegały na oddaniu majątku istniejącemu już podmiotowi z odpowiednim poleceniem jego wykorzystania. Nie była to zatem odrębna osoba prawna, a jej działalność była regulowana przez przepisy prawa cywilnego Typologia fundacji Typologia fundacji zależy od przyjętych kryteriów. Przyjmując za kryterium rodzaj prawa regulującego jej działalność można mówić o: a) fundacjach prawa prywatnego, b) fundacjach prawa publicznego, c) fundacjach mających osobowość prawną (samodzielnych), d) fundacjach nie mających osobowości prawnej (niesamodzielnych).
4 BSE 3 Innym kryterium podziału mogą być: cele, majątek lub organizacja fundacji. Z punktu widzenia celów, jakie fundacje realizują istotne znaczenie ma podział na: a) fundacje użyteczności publicznej (fundacje publiczne), b) fundacje użyteczności prywatnej (fundacje prywatne). Z punktu widzenia majątku wyodrębnia się: a) fundacje kapitałowe, b) fundacje zakładowe, c) fundacje prowadzące działalność gospodarczą. Z punktu widzenia struktury organizacyjnej i zarządzania fundacjami można mówić o: a) fundacjach świeckich i kościelnych, b) fundacjach zarządzanych przez urzędy państwowe oraz c) komunalnych. 2. Stan ilościowy fundacji Po uchwaleniu pierwszej po wojnie ustawy o fundacjach w 1984 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 97) nastąpił gwałtowny wzrost ilościowy fundacji, zwłaszcza w 1990 i 1994 r. Dynamika wzrostu w poszczególnych latach (stan zarejestrowanych fundacji na koniec roku) przedstawia się następująco: rok fundacje, rok fundacji, rok fundacji, rok fundacji, rok fundacji, rok fundacje, rok fundacji, rok fundacje, rok fundacji, rok fundacji, rok fundacji, rok fundacji. Źródło: Informacje o liczbie fundacji z lat pochodzą z NIK (NIK, Raport za 1992), a za lata 1992, 1993 I 1994 z Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy. W strukturze fundacji znaczący udział (od 20% do 50% w zależności od roku) mają fundacje zajmujące się sprawami kultury. Tempo ich wzrostu w ostatnim dziesięcioleciu przedstawia się następująco: rok rok rok rok rok rok fundacja kulturalna, 6 fundacji kulturalnych, 11 fundacji kulturalnych, 18 fundacji kulturalnych, 43 fundacje kulturalne, 104 fundacje kulturalne,
5 4 BSE rok rok rok rok rok rok rok fundacji kulturalnych, 316 fundacji kulturalnych, 526 fundacji kulturalnych, 770 fundacji kulturalnych, 703 fundacje kulturalne, 709 fundacji kulturalnych, 776 fundacji kulturalnych. Żródło: Materiały Fundacji Kultury Polskiej i MKiS. 3. Tryb tworzenia i organy fundacji Do utworzenia fundacji potrzebne jest oświadczenie fundatora(ów) o ustanowieniu fundacji, opracowanie statutu fundacji oraz jej wpisanie do rejestru fundacji. Oświadczenie o ustanowieniu fundacji wymaga aktu notarialnego (chyba, że ustanowienie następuje w testamencie - stosuje się wówczas przepisy art Kodeksu cywilnego), W akcie notarialnym powinien być wskazany cel fundacji oraz składniki majątkowe, przeznaczone na realizację tego celu. Statut fundacji określa jej nazwę, siedzibę, cele, zasady formy i zakres działalności fundacji, jak również skład i organizację organów fundacji oraz sposób powoływania i odwoływania tych organów i ich członków. Organem fundacji jest zarząd, który kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz oraz umożliwia powołanie innych organów fundacji. Obok zarządu powołuje się często organ o ogólniejszych zadaniach (wytyczanie kierunków działania, kontrola ich wykonania, powoływanie i odwoływanie zarządu itp), najczęściej zwany radą fundacji. 4. Majątek i działalność gospodarcza fundacji W akcie o ustanowieniu fundacji, fundator ma obowiązek wykazać składniki majątkowe przeznaczone na realizację celu fundacji (art. 3, ust. 2) oraz dopilnować aby statut fundacji określał jej majątek (art. 5). W art. 15, ust. 1 rozróżnia się środki finansowe znajdujące się w dyspozycji fundacji oraz jej majątek, wskazując, że w razie ich wyczerpania fundacja ulega likwidacji w sposób wskazany w statucie. Należy zauważyć, że pierwotny tekst Prawa upadłościowego, przed nowelizacją w 1991 r. przewidywał, że w ogóle nie może być ogłoszona upadłość fundacji. Tekst obecnie obowiązujący (Dz. U. Nr 46, poz. 203) nie zawiera takiego wyraźnego wyłączenia. Wyłączenie może wynikać (poza treścią cytowanego art. 15) tylko z interpretacji pojęcia "podmiot gospodarczy", jako że upadłość można ogłosić tylko w stosunku do podmiotu gospodarczego. Jest oczywiste, że fundacja, która nie prowadzi działalności
6 BSE 5 gospodarczej, nie jest podmiotem gospodarczym. Problem jest bardziej skomplikowany w przypadku fundacji prowadzącej działalność gospodarczą. W tym przypadku bowiem jej organizacyjne wyodrębnienie oznacza utworzenie odrębnych "podmiotów gospodarczych". Jeśli fundacja zamierza od początku prowadzić działalność gospodarczą, jej fundusz założycielski musi być równy lub większy niż 10 mln starych złotych (art. 5, ust. 5). Fundacje z reguły nie opierają swej działalności na funduszu założycielskim ponieważ jest on zbyt niski. Podstawą funkcjonowania są bądź środki uzyskane spoza funduszu założycielskiego (darowizny), bądź dochody z działalności gospodarczej. Tym samym w praktyce zmienił się dość istotnie ekonomiczny charakter funduszy założycielskich, zbliżając się w istocie do kapitału zakładowego w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Nieprzypadkowo ustawodawca przyjął w 1991 r. dla działalności gospodarczej fundacji taki sam minimalny wkład kapitałowy, jak w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Znowelizowana ustawa o fundacjach przyjęła zasady wynikające z ustawy o działalności gospodarczej (z 23 grudnia 1988 r., Dz. U. Nr 41, poz. 609), poczynając od zasady swobodnego podejmowania tej działalności. Sformułowała jednak pewne wymogi dotyczące podejmowania działalności gospodarczej przez fundacje. Fundacja może prowadzić działalność gospodarczą tylko o charakterze i w rozmiarach służących celom fundacji (art. 5, ust. 5). Działalność nie powinna zatem nabrać w praktyce charakteru samoistnego. Niestety w praktyce wymóg ten jest bardzo często naruszany. Wynika to z dwu powodów. Po pierwsze, sądy rejestracyjne nie badają zbyt wnikliwie statutów fundacji co powoduje, że zawarte w nich rozbieżności celów fundacji i jej działalności gospodarczej w świetle art. 5, ust. 5 nie są wychwytywane i eliminowane. Po drugie fundacje nie posiadając dostatecznych środków finansowych na realizację swych celów statutowych, podejmują się właściwie każdej działalności gospodarczej, aby te środki pozyskać. Po przyjęciu przez sąd rejestracyjny statutu fundacji zawierającego rozbieżności w zakresie celów fundacji i działalności gospodarczej, fundacje te, już w majestacie prawa, mogą swój proceder swobodnie uprawiać. 5. Przepisy podatkowe dotyczące fundacji Zasadą obecnie obowiązującego ustawodawstwa jest, że fundacje podlegają tym samym przepisom podatkowym i dotyczącym opłat publicznych, co inne podmioty prawa i zamiast wyłączeń podmiotowych z określonych podatków, korzystać mogą przede wszystkim z dostępnych też innym podatnikom wyłączeń przedmiotowych. Fundacje podlegają zatem, co do zasady, jednolitemu obowiązkowi podatkowemu w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych wg następujących przepisów: - ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. Nr 3, poz. 12); - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lutego 1989 r. w sprawie obniżek podatku dochodowego od osób prawnych (Dz. U. Nr 3, poz. 16);
7 6 BSE - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1989 r. w sprawie obniżek podatku dochodowego od osób prawnych (Dz. U. Nr 4, poz. 4 i poz. 20 z 1990 r.; z 1991 r. Nr 37, poz. 162; Nr 77 poz. 338, 12 - uchylony z dniem 30 czerwca 1991 r.); - ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania (Dz. U. Nr 21, poz. 86; Nr 40, poz. 174 i Nr 68, poz. 341); - rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 kwietnia 1992 r. w sprawie podatku dochodowego od osób prawnych (Dz. U. Nr 32, poz. 138 i Nr 78, poz. 396); - rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 lutego 1990 r. w sprawie podatku dochodowego od osób prawnych (Dz. U. Nr 12, poz. 80); - obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 1991 r. o prawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 216). Podatku obrotowego dotyczą następujące przepisy: - rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 kwietnia 1990 r. w sprawie stawek podatku obrotowego od osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz ulg, zwolnień, i trybu płatności tego podatku (Dz. U. Nr 27, poz. 156, Nr 31, poz. 185, Nr 60, poz. 347; z 1991 r. Nr 5, poz. 20, Nr 15, poz. 69); - rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 kwietnia 1991 r. w sprawie stawek podatku obrotowego od osób fizycznych oraz nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, ulg, zwolnień i trybu płatności tego podatku (Dz. U. Nr 38, poz. 186; Nr 68, poz. 291; Nr 123, poz. 545; Nr 125, poz. 559; z 1992 r. Nr 2, poz. 5; Nr 9, poz. 32; Nr 22, poz. 95, Nr 32, poz. 141, Nr 77, poz. 338 i Nr 86, poz. 436); - rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 26 lipca 1991 r. w sprawie stawek podatku obrotowego od towarów sprowadzanych lub nadsyłanych z zagranicy oraz zwolnień od tego podatku (Dz. U. Nr 68, poz. 290); - rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 maja 1990 r. w sprawie zwolnienia od podatków obrotowego i dochodowego podatników osiągających przychody z niektórych rodzajów nowo uruchomionej działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 35, poz. 203, Nr 69, poz. 403; z 1991 r. Nr 64, poz. 276). Fundacje podlegają również, na jednakowych zasadach, przepisom ustawy z dnia 26 czerwca 1992 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 43, poz. 253). Znaczna ich część wyłączona jest jednak z obowiązku uiszczania opłaty skarbowej (na podstawie przepisu 62 ust. 1, pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 1992 r. - Dz. U. Nr 53, poz. 193) jeśli w roku poprzedzającym rok, w którym powstał obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej, korzystały z całkowitego zwolnienia od podatku dochodowego. Przepis ten jest w znacznej mierze skorelowany z przepisami dotyczącymi zwolnienia od podatku dochodowego, o którym będzie mowa niżej.
8 BSE 7 Wciąż utrzymuje się zwolnienie fundacji od opłaty sądowej od wpisu do rejestru. W związku z potrzebami wynikającymi z opodatkowania podatkiem dochodowym fundacje mogą również podlegać przepisom rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości (Dz. U. Nr 10, poz. 235) oraz ustawy z dnia 19 października 1991 r. o badaniu i ogłaszaniu sprawozdań finansowych oraz o biegłych rewidentach i ich samorządzie (Dz. U. Nr 111, poz. 480). 6. Działalność gospodarcza w fundacji Ze wszystkich zaprezentowanych tu rodzajów fundacji najbardziej, z punktu widzenia celu opracowania, interesują nas fundacje prowadzące działalność gospodarczą. Ten typ fundacji wykształcił się historycznie najpóźniej. Jedną z pierwszych fundacji tego typu w Europie była założona w 1899 r. fundacja "Carl-Zeiss Stiftung", a jej statut do chwili obecnej stanowi swoisty wzorzec dla tego rodzaju fundacji. Pomimo, iż ten typ fundacji odgrywa istotną rolę w życiu społeczno-gospodarczym Europy Zachodniej (finansowanie różnych przedsięwzięć w obszarze nauki, oświaty i kultury) to budzi on szereg kontrowersji merytorycznych, zwłaszcza w zakresie podatków. Fundacje prowadzące działalność gospodarczą są na ogół preferowane podatkowo przez państwo, co może potencjalnie stwarzać pewne zagrożenie dla form tradycyjnych (spółek), które z preferencji tych nie korzystają. Na przykład może się zdarzyć tak, że fundacja prowadzi działalność gospodarczą, a na marginesie realizuje cele właściwe fundacjom bądź też ich nie realizuje, a tylko ze względów podatkowych posiada prawną formę fundacji, a nie spółki. Może także nastąpić przekształcenie działalności gospodarczej w fundację z powodu obawy o utratę kontroli spadkobierców nad kapitałem spółki na skutek przepisów prawa spadkowego i związanej z tym progresji podatkowej. W takich przypadkach spadkobiercy są obsadzani w organach fundacji z zagwarantowaniem im wysokich uposażeń. Wskazane wątpliwości i zagrożenia mają w wielu krajach wpływ na status prawny fundacji. Na przykład w Austrii istnieje ustawowy zakaz tworzenia fundacji prowadzących działalność gospodarczą. 3 Podobne rozwiązanie obowiązywało w Polsce międzywojennej. Dekret z dnia 7 lutego 1919 r. o fundacjach, zatwierdzaniu darowizn i zapisów (Dz. U. Nr 15, poz. 215 z 1928 r.) nie stwarzał możliwości prowadzenia przez fundacje działalności gospodarczej. Możliwość taka została stworzona dopiero przez ustawę z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. Nr 21, poz. 97). Poświęciła ona tej problematyce kilka przepisów (art. 6, art. 14 oraz art. 15), obligując jednocześnie Radę Ministrów (art. 14 ust. 3) do szczegółowego określenia: a) zasad prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, 1) O. Stammer: Das osterreichische Bundes-Stiftung und Fondsgesetz. Gesetztext mit ausfuhrlichen Erlallterungen, Wiedeń, s. 72.
9 8 BSE b) warunków i trybu wydawania i cofnięcia zezwoleń na jej prowadzenie, c) ulg i zwolnień z tytułu przeznaczenia zysków z tej działalności na realizację zadań statutowych fundacji. Problemy te zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej (Dz. U Nr 57, poz. 293). Rozporządzenie to utraciło wprawdzie moc obowiązującą w związku z nowelizacją ustawy o fundacjach (Dz. U. z 1991 r. Nr 46 poz. 203), tj. w związku z uchyleniem przepisu art. 14 ust. 3 tej ustawy. Zagadnienie określania zasad prowadzenia przez fundacje działalności gospodarczej nadal jednak zachowuje w praktyce swą aktualność z uwagi na fakt, iż kwestii tych nie reguluje znowelizowana ustawa o fundacjach. Stąd mimo znowelizowania przepisów ustawy o fundacjach prowadzą one działalność gospodarczą wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 609), tj. w ramach jej art. 1 i art. 2 ust. 2 (dotyczącej działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej i usługowej prowadzonej w celach zarobkowych) z uwzględnieniem obowiązującej ustawy o fundacjach. W znowelizowanej i obowiązującej obecnie ustawie o fundacjach z 6 kwietnia 1984 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 203 z 1991 r.) problematyka dotycząca działalności gospodarczej przedstawiona jest w: art. 5 ust. 1, 5 i 6, art. 11 i art. 19 ust. 7 ustawy. Kluczowe znaczenie w tym zagadnieniu posiada przepis art. 5, ust. 5 ustawy. Zgodnie z jego ustaleniami "fundacja może prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji jej celów. Jeżeli fundacja ma prowadzić działalność gospodarczą, wartość środków majątkowych fundacji przeznaczonych na działalność gospodarczą nie może być mniejsza niż 10 mln złotych" (starych - dopisek ZE). Z pierwszego zdania cytowanego wyżej przepisu wynikają dwa wnioski: 1) fundacje mogą prowadzić działalność gospodarczą na zasadzie fakultatywności, jeśli jest ona przewidziana i szczegółowo unormowana w statucie; 2) działalność gospodarcza jest ograniczona tylko do rozmiarów służących realizacji celów fundacji. Podjęcie przez fundację działalności gospodarczej nie przewidzianej w statucie wymaga uprzedniej zmiany statutu (art. 11, ust. 1), co może nastąpić z kolei poprzez wpis do rejestru (art. 11, ust. 2), który może nastąpić, jeśli spełnione są formalne i merytoryczne przesłanki, określone w art. 9, ust. 1 i 2 ustawy. Wynika stąd, że fundacje prowadzą działalność gospodarczą w oparciu o przepisy o fundacjach oraz na podstawie ich statutów, a nie wyłącznie i bezpośrednio na przepisach o działalności gospodarczej. Z uwagi na formalne uchylenie wspomnianego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, regulującego zasady i formy działalności gospodarczej, prowadzonej przez fundacje, powstała luka prawna dotycząca zasad i form działalności gospodarczej. W praktyce fundatorzy korzystają z rozwiązań uchylonego rozporządzenia. Fundacje mogą prowadzić działalność gospodarczą w trzech formach:
10 BSE 9 1) poprzez wyłonienie do tego celu specjalnej jednostki organizacyjnej (zakład) powoływanej przez zarząd fundacji; 2) poprzez prowadzenie działalności gospodarczej bez wyodrębnienia organizacyjnego; 3) poprzez udział fundacji w spółce prowadzącej działalność gospodarczą. Pierwsza forma stanowi klasyczny model połączenia zakładu (produkcyjnego, handlowego lub usługowego) z fundacją. Zakład prowadzący działalność gospodarczą winien być kierowany przez organ wskazany w statucie lub w koncesji udzielonej na prowadzenie tej działalności. Z reguły będzie to organ jednoosobowy o statusie kierownika zakładu pracy w rozumieniu kodeksu pracy. Należy przyjąć, że zarząd fundacji jest kompetentny w zakresie celów statutowych fundacji, natomiast organ kierujący działalnością gospodarczą jest kompetentny w zakresie zarządzania i reprezentowania zakładu gospodarczego. Druga forma polega na prowadzeniu przez fundację działalności gospodarczej bez wyodrębnienia organizacyjnego. W tym przypadku działalnością tą kieruje zarząd fundacji. Organ ten realizuje jednocześnie cele statutowe, zasilając je wpływami z prowadzonej działalności gospodarczej. Prowadzona działalność winna być związana z ewidencyjnym wyodrębnieniem przychodów i kosztów tej działalności. Trzecia forma polega na udziale fundacji w spółce (akcyjnej lub z ograniczoną odpowiedzialnością). Udział fundacji w spółkach nie zawsze upoważnia do traktowania ich jako fundacji prowadzących działalność gospodarczą. Za tego rodzaju fundacje należy uznawać tylko takie, które bezpośrednio bądź pośrednio wywierają lub mogą potencjalnie wywierać dominujący wpływ na działalność spółek, których są udziałowcami lub akcjonariuszami. Do tego rodzaju fundacji należy odpowiednio stosować obok przepisów prawa fundacyjnego także przepisy prawa o spółkach. Należałoby rozważyć, czy prowadzenie działalności gospodarczej może stanowić cel zasadniczy czy też tylko uboczny kierunek działalności w odniesieniu do fundacji. Problem ten pozostaje w ścisłym związku z kwestią dopuszczalności celów, jakie mogą być realizowane przez fundacje. Przykładowo w doktrynie i orzecznictwie obowiązującym w Niemczech przeważa stanowisko, iż prowadzenie takiej działalności, skierowanej na osiągnięcie zysków, nie może być celem samym w sobie, lecz może stanowić jedynie środek do wypełniania innych celów właściwych fundacji. Wydaje się, że podobne stanowisko winno zostać przyjęte na gruncie polskiego prawa fundacyjnego. Prowadzenie działalności gospodarczej nie powinno stanowić wyłącznego (głównego) zadania fundacji. Działalność gospodarcza winna pozostawać w pararelnym związku z jednocześnie realizowaną działalnością statutową. Co więcej, działalność gospodarcza powinna służyć realizacji zadań statutowych, a ponadto mieć charakter podrzędny w stosunku do działalności statutowej fundacji.
11 10 BSE 7. Darowizny na rzecz fundacji Darowizny na rzecz fundacji jak również zbliżone do nich formy obdarowywania (kupno cegiełek, datki w zbiórce publicznej, aukcje organizowane na rzecz tych podmiotów itp.), podlegają obecnie jednakowym regułom, które uzależniają istnienie obowiązku uiszczania przez fundację podatku dochodowego od dwóch okoliczności: - posiadania preferowanych przez ustawodawców celów statutowych oraz - wydatkowania dochodów na te cele w roku podatkowym oraz w roku po nim następującym. Ustawodawca wprowadził również, co prawda w dość ograniczonym zakresie, korzyści podatkowe dla podmiotów obdarowywujących fundacje. Zgodnie z art. 26, ust. 1, pkt. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 68, poz. 290 z 1991 r.), jak również art. 18, ust. 1, pkt. 1 cytowanej ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, pozwala od podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym odliczyć, w wysokości do 10% dochodu, darowizny na cele określone w tych przepisach. Jest to pewna zachęta dla podatnika do finansowania określonych działań, uznawanych za ważne społecznie. III. Ogólna charakterystyka działalności fundacji na podstawie wyników kontroli 1. Kontrole w fundacjach: cel, zakres, tematyka Fundacje z uwagi na ich rangę społeczną i zaangażowane środki społeczne są przedmiotem różnorakich kontroli przez powołane do tego instytucje. Nowelizacja ustawy o fundacji sprowadzała się w dużej mierze do przekazania nadzoru nad fundacją sądowi rejestracyjnemu. Znowelizowana ustawa przewiduje, że fundacja składa także corocznie sprawozdanie ze swej działalności właściwemu ministrowi - zgodnie z ramowym wzorem ustalonym przez Ministra Sprawiedliwości (M. P. Nr 23, poz. 126 z 1990 r.). Ponieważ w najnowszym rozwiązaniu legislacyjnym o fundacjach (Dz. U. Nr 46, poz. 203 z 1991 r.) uchylono przepis dający właściwemu ministrowi prawo prowadzenia kontroli działalności fundacji, wzrosła tym samym rola takich instytucji jak: urzędy kontroli skarbowej, urzędy skarbowe, NIK. NIK w IV kwartale 1991 r. i I kwartale 1992 r. przeprowadziła - na wniosek Prezesa Rady Ministrów - kontrolę funkcjonowania wybranych fundacji. 4 Celem kontroli była ocena przestrzegania przez fundatorów i fundacje aktów normatywnych regulujących ich funkcjonowanie, zgodność działania z wyznaczonymi zadaniami statutowymi, prawidłowość rozliczeń z budżetem (w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej), a także ujawnienie 1) Ustalenia z tej kontroli przedstawiono w Informacji o wynikach kontroli funkcjonowania wybranych fundacji, NIK, Warszawa 1992.
12 BSE 11 zjawisk patologicznych mogących występować przy współdziałaniu fundacji z innymi instytucjami. Kontrolę przeprowadzono w 88 losowo wytypowanych fundacjach, 5 ministerstwach i 7 urzędach wojewódzkich. W tym samym okresie badanie prawidłowości rozliczenia z budżetem przeprowadziły również Izby Skarbowe w 29 fundacjach. Łącznie kontrolą objęto 117 fundacji, tj. ok 6% z ogólnej liczby zarejestrowanych na koniec 1991 r. W I kwartale 1994 r. NIK przeprowadziła w 80 fundacjach, mających swoje siedziby na terenie 23 województw kontrolę gospodarowania w latach składnikami majątkowymi, przekazanymi fundacjom ze źródeł publicznych. Celem kontroli była ocena prawidłowości wykorzystania przez fundacje środków finansowych oraz innych składników majątkowych, pochodzących od jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, państwowych osób prawnych, a ponadto od jednostek samorządu terytorialnego i ze zbiórek publicznych. W tym samym okresie prawidłowość rozliczania z budżetem przeprowadzały również Urzędy Kontroli Skarbowej w 21 fundacjach. Łącznie kontrolą objęto 101 fundacji, tj. ok. 4% z ogólnej liczby zarejestrowanych w 1994 r. W dalszych latach kontroli nie przeprowadzano, ale wnioski oparte na wynikach wcześniejszych kontroli wydają się wciąż aktualne. 2. Stan dokumentacji i ewidencji rachunkowej Nie wszystkie fundacje prowadzące działalność gospodarczą przestrzegały zasad prowadzenia rachunkowości w sposób uregulowany rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości (Dz.U. N. 10, poz. 35). Występowały zjawiska braku ksiąg rachunkowych, braku inwentaryzacji weryfikującej stan aktywów i pasywów, braku rachunku kosztów oraz sprawozdań finansowych, sporządzanych na podstawie ksiąg rachunkowych. Stwierdzono również dokonywanie ewidencji i księgowań oraz obrotu gotówkowego w oparciu o dokumenty księgowe, których nie można było uznać za dowody. Nie były one sprawdzone pod względem merytorycznym i formalnorachunkowym, a dyspozycje w nich zawarte nie były podpisane przez osoby do tego upoważnione. Nieprawidłowości z zakresu rachunkowości stwierdzono w 20% fundacji. Z tego powodu zarządy fundacji nie posiadały rozeznania o stanie finansowym fundacji, w tym rozeznania dotyczącego znacznego zadłużenia w stosunku do kontrahentów oraz braku możliwości sporządzenia bilansu rocznego. 3. Wspomaganie akcjonariatu pracowniczego Niektóre przedsiębiorstwa państwowe ustanowiły fundacje w celu pomocy załogom w procesie przekształceń własnościowych. Głównymi celami, dla których ustanowiono tego rodzaju fundacje były:
13 12 BSE - udzielanie pracownikom przedsiębiorstw (fundatorów) pomocy finansowej w formie niskooprocentowanych lub nieoprocentowanych pożyczek na zakup akcji, bądź udziałów w prywatyzowanym przedsiębiorstwie, - udzielenie dotacji pracownikom na zakup udziałów i akcji we własnym sprywatyzowanym przedsiębiorstwie, - kupno i sprzedaż pracownikom udziałów i akcji imiennych tworzonych spółek, - wspieranie i realizowanie idei akcjonariatu pracowniczego. Omawiane fundacje zakładały w statutach różne źródła dochodów, np.: - dotacje, darowizny fundatora, - spadki, zapisy, subwencje, - kredyty i odsetki bankowe, - wpływy od własnych pracowników, - środki z funduszu załogi, - odpisy z części zysku przedsiębiorstwa, - dochody z działalności gospodarczej fundacji. Tworzenie powyższych fundacji budzi zastrzeżenia w świetle ustawy o fundacjach, ustawy o przedsiębiorstwie państwowym oraz ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Państwowa osoba prawna może ustanowić fundację, ponieważ jest osobą prawną mającą siedzibę w Polsce. Dyskusyjną kwestią jest realizacja zadań statutowych przy pomocy składników majątku przedsiębiorstwa państwowego, ponieważ nie mieści się to w ustawie o przedsiębiorstwie państwowym (art 55, ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym - Dz. U. Nr 18, poz. 80 z 1991 r.). Wprawdzie przedsiębiorstwo państwowe może podjąć działalność pozastatutową, ale winna ona być ujęta w rejestrze przedsiębiorstwa (art. 55, ust. 1 i 3 powyższej ustawy). Problem polega na tym, że przedsiębiorstwa państwowe tego obowiązku nie spełniają. Wątpliwości powstają także przy tworzeniu fundacji wspierających akcjonariat pracowniczy w świetle art. 1 ustawy o fundacjach. Ustawa o fundacjach głosi, że fundacja ma realizować szeroko pojęte cele społeczne, a nie interesy wąskiej grupy osób. Środki przekazywane pracownikom poprzez fundacje, będąc wypłatą dodatkowych środków z zysku, omijały ponadto przepisy o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń. Naruszało to także przepisy ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 59, poz. 290 z 1990 r.). Przyznawano pracownikom przedsiębiorstw przekształcanych w spółki prawo do uprzywilejowanego zakupu akcji w stosunku do pozostałych nabywców. Ponadto nagradzano pracowników uczestniczących w fundacji kosztem zysku tych przedsiębiorstw. Z badań NIK wynika, że przekazano w ten sposób fundacjom 32 mld zł.
14 BSE Nadzór nad działalnością fundacji Nowelizacja ustawy o fundacjach z 23 lutego 1991 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 203) zmieniła sposób sprawowania nadzoru nad tymi instytucjami. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. Nr 21, poz. 97) wprowadziła podwójny system kontroli fundacji. Najpierw fundację i jej statut zatwierdzał minister, a następnie sąd dokonywał rejestracji. Ponadto minister miał prawo do kontroli finansowej i gospodarczej, utrzymania lub uchylania uchwał zarządu fundacji, wprowadzania zmian lub uzupełnień do statutu fundacji itp. Obecnie, właściwy minister lub wojewoda nie posiadają żadnych uprawnień władczych w stosunku do fundacji. Stosowanie sankcji nadzorczych w przypadku niezgodnego z prawem lub statutem działania fundacji należy wyłącznie do sądu rejonowego, właściwego ze względu na siedzibę organu nadzorczego. Sąd rozpoznaje taką sprawę w postępowaniu nieprocesowym na wniosek właściwego ministra lub wojewody. Ponieważ te organy władzy nie posiadają właściwego rozeznania co do działalności fundacji, ustalenie powyższe ma jedynie charakter blankietowy. Z ustaleń kontrolnych wynika, że z wyjątkiem Ministerstwa Pracy i Spraw Socjalnych pozostałe ministerstwa, poza gromadzeniem dokumentacji otrzymanych z sądu rejonowego, nie wykazały zainteresowania działaniem fundacji. Rola administracji państwowej ograniczyła się do finansowego wsparcia fundacji, w tym - środkami nie pochodzącymi z ich budżetu. Przykładowo Ministerstwo Przemysłu i Handlu przekazało fundacjom kwotę 6,7 mld zł, otrzymaną z Komitetu Badań Naukowych na finansowanie prac naukowo-badawczych. Jeszcze bardziej ograniczoną możliwość nadzoru nad działalnością fundacji mieli wojewodowie, którzy nie byli informowani nawet o fundacjach mających siedziby i działających na ich terenie. Przykładowo na terenie województwa lubelskiego miało siedzibę 59 fundacji, a Urząd Wojewódzki poinformowany był o 8; Urząd Wojewódzki w Krakowie posiadał dokumentację 1 fundacji na mających siedzibę na jego terenie 133 fundacji. Główną przyczyną tego było informowanie wojewodów przez sąd rejonowy, zgodnie z art. 9, ust. 2 znowelizowanej ustawy o fundacjach, jedynie w przypadku fundacji, mających siedzibę i działających na terenie danego województwa. Sumując można powiedzieć, że praktycznie zniesiono nadzór administracyjny na tworzeniem i funkcjonowaniem fundacji. Kontrola sądowa ograniczyła się do formalnych badań lagalności statutu, a kontrola działalności fundacji do rozpatrywania rocznych sprawozdań przez ministrów, jeśli takie sprawozdanie przesłano, co należy do rzadkości. Wojewodowie są ze wszystkich tych procedur wyłączeni.
15 14 BSE IV. Analiza rozliczania fundacji z budżetem 1. Wielkość publicznych środków przekazanych fundacjom Badania kontrolne NIK wykazały, że w przypadkach gdy założycielami fundacji były również osoby fizyczne (60% kontrolowanych fundacji) w oświadczeniach woli, składanych przed notariuszem, deklarowano niewspółmiernie niskie środki finansowe w stosunku do potrzeb niezbędnych na realizację celów statutowych. Powołane przez fundatorów zarządy występowały do organów administracji rządowej i samorządowej oraz państwowych osób prawnych o wsparcie finansowe statutowych zadań. Stwierdzono przypadki przekazywania ze środków budżetowych, na podstawie decyzji przedstawicieli rządu, wielomiliardowych darowizn fundacjom ustanowionym przez osoby fizyczne, nawet przed wniesieniem przez nie deklarowanych wkładów, stanowiących znikomy udział w tworzonym funduszu założycielskim. Otrzymane środki były tylko w nieznacznej części przekazywane przez fundacje na cele statutowe. W latach wynosiły one zaledwie około 145 mld starych złotych, co w stosunku do przychodów ogółem stanowiło 7,6%, a w stosunku do środków przekazanych fundacjom z jednostek budżetowych - 10,5%. W latach przychody badanych fundacji wynosiły około mld zł, z czego jednostki budżetowe zasiliły konta fundacji kwotą około mld zł (73%). Pozostałymi wpływami były przychody własne (20%), w tym głównie odsetki od lokat kapitałowych, darowizny państwowych osób prawnych (4,1%), pomoc zagraniczna (2,6% - bez pomocy żywnościowej UE). Natomiast darowizny osób fizycznych i prywatnych osób prawnych w wysokości około 650 mln zł stanowiły zaledwie 0,03% wpływów. Z badań NIK przeprowadzonych u dysponentów budżetowych (ministerstwa, urzędy centralne, urzędy wojewódzkie) wynika, że w latach łączna kwota przekazana fundacjom ze środków finansowych z budżetu państwa wyniosła 253,2 mld zł. W 1992 r. urzędy wojewódzkie przekazały na rzecz 69 fundacji 16,9 mld zł, a a ministerstwa i urzędy centralne na rzecz 83 fundacji - 144,3 mld zł, co stanowiło łącznie 161,2 mld zł. W 1993 r. środki przekazane fundacjom wynosiły łącznie 92 mld zł, przy czym 21,2 mld zł przekazano dla 96 fundacji przez urzędy wojewódzkie, a 70,8 mld zł przekazano dla 101 fundacji przez ministerstwa i urzędy centralne. Środki budżetowe dla fundacji były przekazywane na fundusz założycielski lub w formie dotacji na realizację zadań zalecanych przez państwo, a także w formie zapłaty za wykonywane przez fundacje usługi na rzecz jednostek budżetowych. Oprócz środków budżetowych fundacje otrzymywały także subwencje i darowizny od przedsiębiorstw i banków państwowych oraz od organów samorządu terytorialnego. Wielkość tych środków, przekazanych w skali całego kraju można ustalić tylko na podstawie danych uzyskanych w fundacjach.
16 BSE 15 W latach fundacje objęte kontrolą otrzymały z budżetu państwa środki o łącznej kwocie 102,5 mld zł, co stanowiło około 40% środków przekazanych w tych latach bezpośrednio z budżetu wszystkim fundacjom. Badania przeprowadzone w skontrolowanych fundacjach można zatem uznać za reprezentatywne z punktu widzenia tematyki kontroli. Dochody własne badanych fundacji w latach wyniosły 206,4 mld zł, z czego 63,5% stanowiły odsetki od środków ulokowanych na rachunkach bankowych, a 18,5% pochodziło z prowadzonej przez fundacje działalności gospodarczej. Inne dochody własne fundacji pochodziły z prowadzonej odpłatnie działalności statutowej, z dywidend, sprzedaży obligacji itp. Łącznie wyniosły one 37 mld zł, tj. około 18% dochodów własnych. Organy administracji państwowej w imieniu Skarbu Państwa tworzyły także fundacje, których rola ograniczła się do użyczenia osobowości prawnej i konta bankowego innym podmiotom lub organizacjom (fundacje nieautonomiczne), nie mogącym z różnych względów korzystać bezpośrednio ze środków budżetowych. Przykładem takiej fundacji, która nigdy nie realizowała swoich celów statutowych jest Fundacja na Rzecz Kredytu Hipotecznego. Około połowa spośród badanych fundacji realizowała cele o znaczeniu lokalnym, a środki na ich realizację pochodziły z różnych źródeł, tj. budżetowych, komunalnych, prywatnych oraz z zagranicznych funduszy pomocowych. Pomimo szlachetnych zamierzeń i niewątpliwej użyteczności społecznej i gospodarczej podejmowanych przedsięwzięć, niektóre z tych fundacji okazały się gospodarzami marnotrawiącymi publiczne środki. Za pośrednictwem fundacji wykorzystywano również środki państw zachodnich, przekazywane Polsce na cele związane z prywatyzacją i restrukturyzacją przemysłu. Część z nich (40,3%) została wykorzystana na pokrycie kosztów działalności samych fundacji. Pomoc zagraniczna pochodziła głównie z UE - poprzez program Phare - i wynosiła przykładowo w latach mln ECU, z czego do końca 1991 r. wydano tys. ECU (około 30%); z wydatkowanych środków około 60% przekazano na konta zagranicznych firm i osób fizycznych z tytułu prac wykonywanych przy prywatyzacji. Kontrolowane fundacje charakteryzowały się wysokimi kosztami utrzymania. Dla przykładu w latach wynosiły one około 112 mld zł. Główną pozycję kosztów stanowiły płace w wysokości 68 mld zł, co stanowiło 46,8% nakładów na cele statutowe. Znaczny udział w ww. funduszu wynagrodzeń (52%) stanowiły wypłaty w kwocie 35 mld zł z bezosobowego funduszu płac. Wpływy z bezosobowego funduszu płac obniżały wprawdzie koszty działalności fundacji o kwoty nieodprowadzonych składek ZUS (naliczanych przy osobowym funduszu płac), ale zmniejszyły równocześnie wpłaty do budżetu. Z przeprowadzonych badań wynikają następujące konkluzje: - występujące w fundacjach nieprawidłowości świadczą o nadużywaniu tej formy organizacyjnej do celów innych od ustawowo określonej roli fundacji (wspieranie własnym majątkiem celów publicznych poza strukturami organizacyjnymi państwa);
17 16 BSE - obowiązujące przepisy prawne nie stwarzają dostatecznie precyzyjnych regulacji zabezpieczających publiczne składniki majątkowe przekazane fundacjom, przed niegospodarnością i nieefektywnym ich wykorzystaniem. Dysponenci środków budżetowych przekazują fundacjom pieniądze na cele określone w sposób ogólnikowy (w formie zadań zlecanych bezumownie). Brakuje więc wskazania według jakich zasad prawnych następuje wydatkowanie środków budżetowych na styku gospodarki niepublicznej z gospodarką budżetową); - wielkość środków publicznych przekazanych fundacjom jest ewidencjonowana tylko w samych fundacjach. Dlatego też ani sądy rejonowe, ani organy nadzorcze (właściwi ministrowie i wojewodowie) nie mogą kontrolować sposobu gospodarowania tymi środkami. 2. Wielkość uszczupleń finansowych Ustalenia kontroli wykazały, że niektóre fundacje zysk osiągnięty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przeznaczały na własne potrzeby, nie płacąc podatku dochodowego. Podejmowały także różne działania w celu ominięcia płacenia podatku od płac i ponadnormatywnych wypłat wynagrodzeń. Z opracowanej przez Izbę Skarbową w Warszawie "Syntetycznej informacji o wynikach kontroli, przeprowadzonej przez organa kontroli finansowej Ministerstwa Finansów w IV kwartale 1991 r. w zakresie prawidłowości rozliczeń fundacji z tytułu ciążących na nich obowiązkach podatkowych za 1990 r. i 3 kwartały 1991 r.", wynika, że nieprawidłowości stwierdzono w 20 na 26 skontrolowanych fundacji. Do istotniejszych niedociągnięć i naruszeń przepisów zaliczono niezgłaszanie obowiązku podatkowego, nieprawidłowe deklarowanie i nieterminowe uiszczanie podatków, niewłaściwe prowadzenie ewidencji księgowej oraz wykorzystywanie instytucji fundacji do finansowania procesów prywatyzacji za pomocą ulg i zwolnień w podatku dochodowym. Łączna kwota ujawnionych przez kontrolę uszczupleń podatkowych wyniosła 26,5 mld zł, w tym w podatku dochodowym 23,3 mld zł. Podobne niedociągnięcia wykryto w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urzędy Kontroli Skarbowej w latach Szczegółowa charakterystyka naruszania dyscypliny podatkowej Z przeprowadzonych przez NIK i Urzędy Kontroli Skarbowej kontroli w 1992 i 1994 r. wyłania się następujący obraz naruszania zobowiązań podatkowych w fundacjach: - omijanie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 1991 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 35) w zakresie ewidencji darowizn oraz składania comiesięcznych deklaracji na podatek dochodowy zgodnie z art. 25, ust. 3 ustawy z 15 lutego 1992 r.; - nieterminowe odprowadzanie zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i zaleganie z opłatą skarbową; - wadliwe sporządzenie deklaracji odnośnie podatku obrotowego, dochodowego od osób prawnych i podatku od wzrostu wynagrodzeń;
18 BSE 17 - zaniżenie podstawy naliczania podatku obrotowego; - zaniżanie podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym od osób prawnych, co powoduje zaniżanie tym samym podatku dochodowego; - nienaliczenie podatku dochodowego od wydatków poniesionych na cele nie związane z działalnością statutową; - zaniżenie podatku od wzrostu wynagrodzeń z uwagi na samodzielne rozliczanie się oddziałów z terenowymi Urzędami Skarbowymi pomimo braku zgody Ministerstwa Finansów; - brak sprawozdania ze swej działalności za odpowiednie lata (niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 12, ust. 2 ustawy o fundacjach - Dz. U. Nr 46, poz. 203 z 1991 r.) oraz przekazanie z opóźnieniem podatku dochodowego od osób fizycznych; - brak wniesienia kapitału założycielskiego; - nieuiszczenie podatku dochodowego od osób prawnych, niepłacenie opłaty skarbowej od umowy najmu i dziarżawy oraz nieprowadzenie ewidencji księgowej zarówno analitycznej, jak i syntetycznej; - sprzedawanie napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu bez posiadania zezwolenia (a więc niezgodnie z art. 18, ust 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Dz. U. Nr 35, poz. 230); ponadto dla powyższej działalności nie prowadzono dziennych zestawień sprzedaży, nie sporządzano dziennych raportów kasowych, nie opracowano zakładowego planu kont oraz nie prowadzono odrębnej ewidencji dla działalności statutowej i gospodarczej; - nieprowadzenie na bieżąco i w porządku chronologicznym ewidencji działalności gospodarczej; nieterminowe płaconie zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych; - niepłacenie podatku dochodowego od osób prawnych, nieprzekazywanie w terminie zaliczek na podatek obrotowy osób fizycznych, brak miesięczych informacji o wysokości osiągniętego dochodu, prowadzenie ksiąg rachunkowych niezgodnie z przepisami, co utrudniało ustalenie wysokości dochodu jako podstawy opodatkowania; - deklarowanie nieprowadzenia działalności gospodarczej, co prowadziło do uszczupleń podatkowych od wzrostu wynagrodzeń, ponieważ faktycznie działalność taka była prowadzona. 4. Inne nieprawidłowości 1. Ustawa o fundacjach wprowadziła obowiązek, aby kapitał zakładowy fundacji, prowadzącej działalność gospodarczą, wynosił minimum 10 mln starych złotych. Tymczasem np. w jednej z fundacji wynosił on 500 tys. zł, w innej fundacji w ogóle nie utworzono takiego kapitału, a w jeszcze innej fundacji przekazano nań 5 mln zł, zaś Ministerstwo Rolnictwa przekazując środki na Agro-Fund nie określiło wysokości funduszu założycielskiego.
19 18 BSE 2. Intencją ustawodawcy w zakresie ustawy o fundacjach było, aby działalność gospodarcza była skorelowana z działalnością statutową, tj. aby działalność gospodarcza służyła do realizacji zadań statutowych. Tymczasem jedna z fundacji uzyskała zezwolenie od Ministerstwa Przemysłu i Handlu (na czas nieograniczony) na prowadzenie w kraju obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi. Przykładowo w I półroczu 1992 r. owo zezwolenie umożliwiło sprzedaż 250 tys. litrów alkoholu o zawartości 100% spirytusu. 3. Jedna z fundacji naukowych, której celem statutowym jest popieranie rozwoju nauk ekonomicznych, kultury gospodarczej i gospodarności społeczeństwa polskiego w duchu dorobku naukowego jednego z polskich uczonych o międzynarodowej renomie zajmuje się przetwórstwem zbóż, produkcją europalet itp. Innym niedopatrzeniem jest np. rejestracja fundacji zajmującej się środowiskiem, która nie posiadała zatwierdzonego przez Ministerstwo Ochrony Środowiska statutu, co świadczy nie najlepiej o działalności sądów w zakresie problematyki fundacyjnej. Do nagminnych zjawisk należy zaliczyć także nie składanie rocznych sprawozdań z działalności fundacji do odpowiednich ministrów. 4. Wyniki kontroli w niektórych fundacjach wykazały, że materialna pomoc państwa, udzielana fundacjom była traktowana jako dogodny sposób omijania rygorów dyscypliny budżetowej, umożliwiający wykorzystywanie tych środków niezgodnie z założonymi celami społecznie lub gospodarczo użytecznymi. Statutowa działalność tych fundacji, często mało efektywna, a niekiedy nawet pozorowana, pozwala na wygodne prosperowanie poszczególnym grupom założycieli oraz związanych z nimi personalnie członków zarządu i pracowników. Brak skutecznego nadzoru ze strony państwa nad majątkiem fundacyjnym stwierdzono nawet wówczas, gdy jedynym źródłem jego pochodzenia był budżet państwa. V. Wnioski Przeprowadzona analiza działalności fundacji prowadzi do następujących konkluzji: 1. Sprawą kluczową jest przyjęty w ustawie o fundacjach model fundacji. Ustawodawca nie przesądził w obowiązującej ustawie czy fundacja ma realizować cele jednostkowe (indywidualne) czy też ma służyć realizacji zadań publicznych (społecznych). W związku z tym wiele fundacji realizuje de facto interesy ściśle indywidualne. Dowodem na to są np. fundacje wspomagające akcjonariat pracowniczy, gdzie nastąpiło pomieszanie celów prywatnych ze społecznymi. Model prawny fundacji ma więc w Polsce charakter eklektyczny. W braku spójności modelowej fundacji upatruje się istotnego źródła patologii w funkcjonowaniu fundacji. Patrząc na kształtowanie tego modelu w perspektywie dynamicznej stwierdzić należy, że odchodzi on od rozwiązań charakterystycznych dla fundacji, w kierunku zamazywania różnic pomiędzy fundacją i instytucjami (podmiotami), w szczególności gospodarczymi. 2. Wybór modelu fundacji opartego na realizacji celów jednostkowych powoduje, że fundacja staje się w ramach przyjętej zasady autonomiczności podmiotów realizatorką celów
20 BSE 19 indywidualnych, które mogą być sprzeczne z celami społecznymi. Druga koncepcja fundacji, ukierunkowana na realizację celów publicznych, może gubić istotne cele jednostkowe. Nie wartościując w tym miejscu wskazanych koncepcji modelowych (każdy model może bowiem realizować inne cele i w praktyce zachodniej stosowane są oba), istotne jest uświadomienie sobie istniejącego wyboru i specyfiki zagadnienia fundacji. Dopasowanie ustawodawstwa do obu modeli fundacji zapobiega tworzeniu konstrukcji niespójnych, które w efekcie prowadzić będą do nadawania nieuzasadnionych przywilejów, albo ich braku tam, gdzie powinny wystąpić. 3. Przyjmując eklektyczny model fundacji, należy zgodzić się zarazem na wykorzystywanie przywilejów przyznawanych z myślą o publicznym charakterze realizowanych celów także przez podmioty działające w interesie prywatnym. W istniejącym modelu fundacji nie można postawić zarzutu nadużywania przywilejów. Błąd tkwi bowiem w samym modelu fundacji. 4. Ustawa o fundacjach tworzy strukturalne ramy dla funkcjonowania fundacji jako szczególnego rodzaju osób prawnych. Ta lapidarna ustawa (ustawa z 6 kwietnia 1984 r. t.j. - Dz. U. Nr 46, poz. 203 z 1991 r.) rozwiązuje w gruncie rzeczy jedynie kwestie formalnoorganizacyjne, natomiast nie reguluje zasadniczych problemów wewnętrznego funkcjonowania fundacji, pozostawiając te sprawy statutowi, oraz nie przesądza warunków zewnętrznych działania fundacji. Warunki te są w sposób fragmentaryczny uregulowane w przepisach prawa finansowego i celnego. Przepisy te w oczywisty sposób nie są adresowane wyłączne do fundacji, lecz dotyczą ich tylko o tyle, o ile są spełnione pewne kryteria, które odnoszą się do innych kategorii podmiotów (fundacje korzystają na równych zasadach z innymi podmiotami prawnymi ze sposobu rozdysponowania dochodów jeśli dochody podatników są skierowane na cele statutowe fundacji). Podobnie są skonstruowane przepisy dotyczące rachunkowości. 5. Trudności interpretacyjne i patologię w praktyce prawno-gospodarczej powoduje trudność zdefiniowania takich pojęć jak: "cel społecznie użyteczny" i "cel gospodarczo użyteczny". W interesującej nas tu problematyce szczególne znaczenie nabiera zdefiniowanie tego drugiego celu. Zgodnie z art. 5, ust. 5 ustawy o fundacjach, mogą one prowadzić działalność gospodarczą w skali służącej realizacji ich celów statutowych. Tak więc działalność gospodarcza w ustawie o fundacjach nie jest jej celem ostatecznym, lecz środkiem do realizacji celów podstawowych. 6. Konsekwencją eklektycznego modelu fundacji jest przeciwstawianie w art. 1 ustawy o fundacjach celów społecznych celom gospodarczym ("fundacja może być ustanowiona do realizacji celów społecznych lub gospodarczo użytecznych" - czytamy w tym artykule). A zatem zgodnie z logiką cel gospodarczo użyteczny nie musi byś zgodny jednocześnie z celem społecznie użytecznym. Wynikałoby z tego, że można tworzyć w majestacie prawa fundacje, które nie będą realizowały celów społecznie użytecznych, a jedynie cele gospodarczo uży-