Source: http://www.prawoweterynaryjne.pl/artykuly/program-opieki-nad-zwierzetami-bezdomnymi-oraz-zapobiegania-bezdomnosci-zwierzat-jako-podstawowa-forma-realizacji-zadania-gminy-z-zakresu-opieki-nad-zwierzetami/
Timestamp: 2019-04-19 12:48:55
Legal References Found: art. 11
 art. 7
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art.7
 art. 7
 art. 5
 art. 22
 art. 88
 art. 4
 art. 34
 art. 5
 art. 4
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11

Document Content:
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jako podstawowa forma realizacji zadania gminy z zakresu opieki nad zwierzętami | Prawo Weterynaryjne Biuletyn Informacyjny Kancelarii Prawnej Result
r. pr. dr Michał Rudy, Uniwersytet Humanistycznospołeczny SWPS, Kancelaria Prawna Result Witkowski Woźniak Mazur i Wspólnicy Spółka Komandytowa
Obowiązek zapewnienia właściwej opieki i ochrony zwierzętom bezdomnym nałożony został na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt[1] na gminę, jako jej zadanie własne. Tym samym zadanie takie ma charakter zadania własnego samorządu terytorialnego co z kolei oznacza to, iż przynajmniej formalnie służy ono realizacji potrzeb danej wspólnoty samorządowej. Jednocześnie, mając na względzie treść ww. normy, jak również brzmienie pozostałych norm ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [2], przedmiotowe zadanie należy do zadań obowiązkowych gminy.
Jedną z prawnych form działania, za pomocą której gmina, powinna przyczynić się do realizacji zadania z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi są programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Próbując przy tym rozstrzygnąć problem dotyczący kwalifikacji programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktów prawa miejscowego albo aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego, należy zaznaczyć, iż poglądy zarówno orzecznictwa, jak i doktryny prawniczej są w tej kwestii niejednolite.
Część judykatury, podkreślając programowy i wewnętrzny charakter norm zawartych w takich uchwałach, odmawia im cech prawa miejscowego, uznając je za akty kierownictwa wewnętrznego. Tytułem przykładu można wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 sierpnia 2012 r.[3], w którym sąd wyraził pogląd, że program opieki nad zwierzętami można przez analogię porównać do gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, które są aktami kierownictwa wewnętrznego. Odmienny pogląd został przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r.[4], w którym sąd bezpośrednio wskazał, iż program zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego.
Za „nadaniem” programom, przyjmowanym na podstawie ustawy o ochronie zwierząt z roku 1997 r., charakteru aktu prawa miejscowego, wydaje się przy tym „przemawiać” znamienny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r.[5], którego teza brzmi: ,,dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Jeżeli zatem uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji
w wojewódzkim dzienniku urzędowym”.
Uwzględniając fakt, że uchwały przyjmujące programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zawierają normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, w tym także fakt, że uchwały te powinny być kierowane do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania z zakresu opieki nad zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, czym wywołują samym skutki poza sferą wewnętrzną administracji samorządowej w gminie, należałoby przychylić się do stanowiska uznającego takie uchwały za akty prawa miejscowego.
Przy czym program, jako akt prawa miejscowego, musi być wydany na podstawie i w granicach szczególnej delegacji ustawowej. Jednocześnie ma on wykonawczy charakter do ustawy i jako taki powinien wskazywać szczegółowy sposób wykonania obowiązków gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Zgodnie z treścią art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami nie może odbywać się bez wcześniejszego przyjęcia uchwały rady gminy. Ponadto program musi pozostać zgodny z postanowieniami ustawy i nie powinien regulować spraw zastrzeżonych do materii ustawowej, czy innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W stanowisku judykatury akcentuje się przy tym, iż powtórzenie w uchwale rady gminy postanowień, które zostały zawarte w akcie ustawowym stanowi istotne naruszenie prawa.
Stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje:
Dodatkowo, w myśl art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, program ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
Wyżej wymieniony zakres rzeczowy programu należy przy tym uznać za obligatoryjny. Oznacza to, iż przy przyjmowaniu programu w drodze uchwały rady gminy, żaden z elementów wskazanych przez ustawodawcę nie powinien zostać pominięty.
Przyjmując program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, gmina powinna jednocześnie określić na jakich zasadach i w jakiej wysokości wydatkowane będą środki finansowe związane z realizacją programu, a w tym zakresie także, w jaki sposób wyłoniony zostanie podmiot odpowiedzialny za zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym oraz kotom wolno żyjącym na terenie gminy, w tym w dziedzinie usług lekarsko-weterynaryjnych.
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r.[6], w którym sąd stwierdził, iż ,,Nadto uzasadnione wątpliwości budzi realizacja przez Radę Gminy Z. w zaskarżonej uchwale normy zawartej w art. 11 a ust. 5 ustawy, który oprócz wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu wymaga także zawarcia w nim sposobu wydatkowania tych środków. Dodany do zaskarżonego Programu załącznik nie czyni bowiem temu zadość tym wymogom, pomijając kwestię szczegółowego określenia sposobu wydatkowania tych środków, to brak w nim uwzględnienia zadań związanych z obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt oraz usypianiem ślepych miotów. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia programu tak co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania oraz co do sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu są postanowieniami wzajemnie uwarunkowanymi, winny być kompleksowe i spójne”.
Gmina ma przy tym pewną swobodę wyboru czy zadania te będą realizowane przez samą jednostkę samorządu terytorialnego lub związek takich jednostek, samorządową jednostkę budżetową, czy też samorządowy zakład budżetowy, które to jednostki finansowane są na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[7], czy też zostaną one przekazane na zewnątrz jednostki samorządowej bądź to na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, bądź zwykłego zobowiązania cywilnoprawnego (umowy zawartej przez gminę z podmiotem), w tym udzielonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych[8].
Mając na względzie, iż w zakres działalności polegającej na zapewnieniu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wchodzi działalność podlegająca w dość szerokim stopniu reglamentacji administracyjnej, gmina niezależnie od wybranej formy realizacji zadania własnego, powinna weryfikować podmioty, które chcą brać udział w realizacji tego zadania, w tym w szczególności pod kątem posiadania odpowiednich uprawnień w tym zakresie. I tak w szczególności:
– w przypadku wyłapywania zwierząt bezdomnych powinno to być zezwolenie przewidziane w art.7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[9], udzielone w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami;
– w przypadku transportu zwierząt bezdomnych mogą to być zezwolenia lub licencje określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004
r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97;
– w przypadku prowadzenia schroniska będzie to zezwolenie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również decyzja o rejestracji schroniska, jak również decyzja administracyjna o rejestracji oraz nadaniu mu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego z art. 5 ust. 9 ustawy z dnia z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt [10];
– w przypadku usług lekarsko-weterynaryjnych, zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt [11],powinna to być uchwała w sprawie wpisu zakładu leczniczego dla zwierząt do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt lub „odpis” z tej ewidencji.
Powyższe „obowiązki weryfikacyjne” gminy są szczególnie „podkreślone” w przypadku regulacji ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych,a w szczególności w jej art. 22 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają warunki, dotyczące: posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania. Zgodnie z przedmiotową normę na gminie, jako zamawiającym ciąży obowiązek weryfikacji, czy podmioty, które wystąpił w przetargu dotyczącym wyłapywania i utrzymywania zwierząt bezdomnych posiadają stosowne uprawnienia.
Program jest przyjmowany w drodze uchwały rady gminy, podjętej po wyrażeniu opinii przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działające na obszarze gminy oraz dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Opinia wskazanych podmiotów ma charakter niewiążący, a zatem nie ma przeszkód do przyjęcia programu przez gminę, wbrew stanowisku organu/podmiotu opiniującego. Taka opinia podlega swobodnej ocenie rady gminy, która uchwala program opieki nad zwierzętami.
Niemniej jednak, sporządzenie negatywnej opinii w odniesieniu do postanowień programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi może mieć znaczenie w ewentualnych, później podejmowanych działaniach, mających na celu albo stwierdzenie nieważności uchwały określającej program opieki nad zwierzętami oraz bezdomności zwierząt albo podjęcia przez organ nadzoru czynności kontrolnych na podstawie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zakresie sposobu realizacji przez gminę przyjętego uchwałą, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Zakres normatywny poszczególnych elementów programu może przy tym budzić wątpliwości i stanowić istotny problem przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego. Ustawa nie wskazuje w szczególności, w jaki sposób gmina ma „zapewnić” bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt. Pojęcie „zapewnienia” w języku polskim ma charakter zobowiązujący. Oznacza ono, że „coś jest albo będzie na pewno”[12]. Podobnie termin „zapewniać”jest definiowany, Słowniku języka polskiego pod red. Witolda Doroszewskiego[13] – ,,czynić (…) pewnym, niezawodnym; gwarantować, dawać, przynosić, zdobywać”.
Zgodnie z tak rozumianym pojęciem „zapewnienia”, postanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinny zawierać swoistą „promesę”, w zakresie znalezienia przez gminę miejsca w schronisku dla każdego odłowionego zwierzęcia bezdomnego.
W sprawie należy przy tym pamiętać, iż obowiązek zapewnienia opieki zwierzęciu bezdomnemu nie jest ograniczony w czasie. W orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r.[14] wskazano, iż rada gminy w uchwalanych programach opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest obowiązana ustalić postępowanie po umieszczeniu ich w schronisku, przy czym za niewystarczające należy uznać czasowe określenie wymiaru sprawowanej opieki nad zwierzętami, gdyż przepisy ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt zakładają bezterminową opiekę gminy nad bezdomnymi zwierzętami.
Pojęcie ,,schroniska dla zwierząt”, należy rozumieć zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt definicją legalną, zgodnie z którą jest to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Przy czym, zgodnie z wydanym w dniu 5 grudnia 2012 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie[15], Sąd ten wyraził pogląd, iż ,,Wprowadzenie w uchwale rady gminy definicji „schroniska” odmiennej od definicji ustawowej należy odczytać jako istotne naruszenie prawa.”.
Zgodnie zatem z ww. definicją legalną podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt musi zatem zostać zarejestrowany przez powiatowego lekarza weterynarii w trybie ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt.[16] Wykonywanie działalności polegającej na prowadzeniu schroniska wymaga, także zezwolenia wydanego przez organ samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta).
W tym miejscu warto wskazać niejako przy okazji, iż na terytorium Polski w dalszym ciągu działają podmioty określające się „przytuliskami dla zwierząt bezdomnych” lub niekiedy „hotelami dla zwierząt”. Chodzi tu o podmioty, które nie zarejestrowały się jako schroniska oraz nie posiadają odpowiednich decyzji administracyjnych w tym zakresie, a przyjmują zwierzęta bezdomne, a nawet podpisują z gminami umowy na zapewnienie opieki tym zwierzętom. Gminy podpisując umowy
z wskazanymi podmiotami naruszają prawo powszechnie obowiązujące, z tego względu, iż w świetle norm prawa administracyjnego „schronisko dla zwierząt” to jedyny podmiot, który może na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zapewnić „długoterminową” opiekę zwierzętom bezdomnym wyłapanym z terenu gminy.
Całokształt powyższych regulacji jednoznacznie zatem wskazuje, że gmina wykonuje swoje obowiązki z zakresu zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym przez współdziałanie z zarejestrowanymi i legalnie działającymi schroniskami dla zwierząt. Odstępstwa od tej zasady można uznać za niezgodną z prawem realizację zadań własnych gminy, co może być przedmiotem kontroli, bądź to ze strony organów Inspekcji Weterynaryjne, które zgodnie z art. 34a ustawy o ochronie zwierząt, są właściwe w sprawie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o humanitarnej ochronie zwierząt, bądź ze strony wojewody, jako organu administracji rządowej, właściwego do sprawowania nadzoru nad realizacją zadań własnych gminy, w tym w zakresie ustawy o ochronie zwierząt.
Wątpliwości, co do zakresu normatywnego regulacji programu, można podnieść także odnośnie obowiązku zapewniania przez gminę „opieki nad wolno żyjącymi kotami”. Ustawodawca, nakazując uregulowanie przedmiotowej kwestii w akcie pod ustawowym, wskazuje w szczególności na obowiązek „dokarmienia” kotów wolno żyjących. Brak definicji legalnej pojęcia „dokarmiania” oznacza, iż przy jego stosowaniu należy posługiwać się powszechnie przyjętym znaczeniem tego słowa w języku polskim. W języku polskim słowo „dokarmić” lub „dokarmiać” oznacza „dać dodatkowy pokarm” (www.sjp.pwn.pl). Z kolei pojęcie dodatkowy oznacza „taki, który został dodany do czegoś”.Podobnie termin „dokarmiać”jest definiowany w Słowniku języka polskiego pod red. Witolda Doroszewskiego[17] – „karmić dodatkowo (dożywiać); karmić dostatecznie, tyle, ile trzeba; kończyć czynność karmienia”.
W sprawie nie pozostaje więc nic innego, jak przyjąć, iż chodzi tu o obowiązek zapewnienia pokarmu, który będzie stanowił „dodatek” do pokarmu, który kot wolno żyjący nie będzie sobie potrafił „zapewnić” samemu.
W pozostałym zakresie ustawa nie precyzuje na czym polegać ma realizacja obowiązków gminy w zakresie zapewnienia opieki kotom wolno żyjącym. Obowiązki takie powinny być zatem wywiedzione z odrębnych przepisów ustawy. Zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, zaś w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt pod pojęciem tym rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Stosownie do tych norm ustawowych w sprawie można zająć stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w zakresie zapewnienia opieki nad kotami wolno żyjącymi, powinien przewidywać działania, zmierzające do realizacji obowiązku humanitarnego taktowania takich zwierząt, w tym zapobiegające ich zabijaniu z naruszeniem norm ustawowych oraz znęcaniu się nad nimi.
Jednocześnie gmina powinna podjąć działania mające na celu określenie i być może oznakowanie populacji takich kotów oraz określenie miejsc ich bytowania. Tylko w takim przypadku będzie można mówić o skutecznym roztoczeniu opieki nad takimi zwierzętami oraz istnieć będzie prawna możliwość odróżnienia kotów bezdomnych, a więc kotów, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, od kotów wolno żyjących, które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w ustawie[18](na przykład przez służby i straże gminne).
Przy czym, w kontekście pojawiających się wątpliwości dotyczących możliwości wykorzystania straży miejskiej do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt, należałoby przytoczyć tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r.,[19] zgodnie z którą ,,Nie można podzielić zarzutu dotyczącego niemożliwości wskazania straży miejskiej jako podmiotu wykonującego określone zadania w ramach realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy. Straż miejska (gminna) jest formacją tworzoną dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy i spełnia służebną rolę wobec społeczności lokalnej. Taka dyrektywa ustawowa umożliwia wykorzystanie takiej jednostki organizacyjnej gminy do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Bezdomne zwierzę może stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego i członków społeczności lokalnej.”.
Uchwała powinna określać także zasady wyłapywania zwierząt bezdomnych. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że kwestia wyłapywania zwierząt bezdomnych jest już przedmiotem regulacji aktu, który obowiązuje jednolicie na całym terytorium Rzeczypospolitej. Jest to rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, wydanego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej[20], wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.
Rozporządzenie to określa co należy rozumieć pod pojęciem „wyłapywania zwierząt bezdomnych”. Stosownie do § 4 rozporządzenia działanie to obejmuje samą czynność wyłapywania zwierząt bezdomnych jak również czynność przewiezienia ich i umieszczenia w schronisku. Można przy tym zauważyć, iż samo pojęcie „wyłapania” w języku potocznym utożsamiane jest często z postępowaniem ze zwierzętami. Oznacza ono „złapanie wszystkich lub wielu zwierzęta, po kolei”. Ponadto pojęcie to związane jest także z pewną systematycznością czy cyklicznością działania.
Ponadto stosownie do w § 3 rozporządzenie w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt stanowi, że gmina podaje do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, co najmniej na 21 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia wyłapywania zwierząt bezdomnych między innymi adres schroniska, z którym uzgodniono umieszczenia zwierząt po wyłapaniu.
Ustawa nakazuje także gminom realizację, w drodze programu, obowiązku sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych oraz usypiania ślepych miotów. W przypadku obowiązku sterylizacji albo kastracji obowiązek ten został ograniczony jedynie do zwierząt przebywających w schronisku. Zastrzeżenia tego nie poczyniono w przypadku „usypiania ślepych miotów”, co oznacza, iż taki środek, może być stosowany także w stosunku do kotów wolno żyjących.
Kolejnym obowiązkiem gminy jest wskazanie w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Chodzi tu o zwierzęta gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, a więc o zwierzęta bezdomne.
Ostatnim obowiązkiem gminy jest „zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt”. W sprawie można podnieść wątpliwość czy chodzi tu o opiekę dla wszystkich zwierząt, które mogły brać udział w takim zdarzeniu, w tym na przykład zwierząt dzikich, czy wyłącznie o zapewnienie opieki weterynaryjnej zwierzętom bezdomnym, poszkodowanym w takim zdarzeniu. Ponownie w związku z ustawową nazwą programy, wątpliwość tą należy rozstrzygnąć w ten sposób, iż wystarczające będzie uregulowanie przez gminę kwestii zapewniania opieki weterynaryjnej dla zwierząt bezdomnych.
W tym zakresie warto zwrócić także uwagę, iż z nie do końca wiadomych przyczyn obowiązkiem zapewnienia opieki weterynaryjnej zostały objęte jedynie zwierzęta poszkodowane w zdarzeniach drogowych. W programie gmina nie ma więc obowiązku odniesienia się do innych zdarzeń, w wyniku których zwierzęta bezdomne także mogły zostać poszkodowane.
Zgodnie z bezpośrednim brzmieniem przepisów ustawy o ochronie zwierząt, zadawać mogłyby się, że w samym programie nie ma obowiązku podawania nazw podmiotów zewnętrznych w stosunku do gminy, którym zlecane będą poszczególne zadania związane z realizacją programu.
Wyjątek od tej zasady (czyli bezpośredniego brzmienia przepisów ustawy o ochronie zwierząt, zadawać mogłyby się, że w samym programie nie ma obowiązku podawania nazw podmiotów zewnętrznych) ustawodawca, znowu z nie dość zrozumiałych względów, wprowadził w przypadku gospodarstwa rolnego, wskazywanego w programie „w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich”. Ustawa w tym zakresie mówi bowiem „o wskazaniu gospodarstwa rolnego”, a więc o konkretnych obiektach.
Tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w swoim wyroku z dnia 27 września 2012 r.[21] [22], w którym zastosowano wykładnię celowościową normy art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt (wbrew jej bezpośredniemu brzmieniu). W myśl tej wykładni „dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt winna zawierać wskazanie konkretnego schroniska do którego będą przekazywane zwierzęta odłowione z terenu danej gminy.” Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2011 r.[23], w którym stwierdził, iż ,, W uchwałach podejmowanych na podstawie ustawy o ochronie zwierząt trzeba podać adres schroniska, do którego zostaną przekazane zwierzęta”.
Do tożsamych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wydanym w dniu 18 września 2014 r. wyroku[24], w którym wyraził przekonanie, iż ,,ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku.”.
W dalszej części uzasadnienia podjętego orzeczenia, zostało wskazane, że ,,Już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale, określać w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane po podpisaniu umowy, nie wskazując nawet kiedy do zawarcia takiej umowy mogłoby dojść. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania a nadzór wojewody byłby iluzoryczny.” Obowiązek wskazania przez radę gminy w uchwalanych programach konkretnego schroniska, czy gospodarstwa rolnego, celem zapewnienia miejsc dla zwierząt domowych i gospodarskich, został podkreślony w wydanym w dniu 31 lipca 2014 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyroku[25], którego teza brzmi: ,,Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też, uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści. Ponadto, winna wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania, a to wobec brzmienia przepisu art. 11a ust. 5 ustawy. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnego schroniska, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta, dokonywana będzie ich obligatoryjna sterylizacja albo kastracja, czy też będą usypiane ślepe mioty narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, bowiem nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji tegoż przepisu. Brak wskazania konkretnie określonego schroniska, funkcjonującego legalnie w postanowieniach uchwały nie może być uznane za wypełnienie delegacji ustawowej.” Sąd we wskazanym wyroku zwrócił ponadto uwagę, iż zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przeprowadzenie obligatoryjnej sterylizacji i kastracji może się odbywać wyłącznie w schroniskach dla zwierząt. Zamieszczenie zatem przez radę gminy zapisu, iż zabiegi sterylizacji i kastracji będą przeprowadzone na zasadach ustalonych z konkretnie wskazanym z imienia i nazwiska lekarzem weterynarii i zabiegi te będą wykonywane wyłącznie przez tego lekarza weterynarii, stanowi rażące naruszenie prawa.
Przy czym dla porządku, w sprawie należałoby wskazać, że ww. orzeczenia wydają się przy tym być sprzeczne z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r.[26], w którym zajęte zostało stanowisko, że podjęcie stosownej uchwały rady gminy otwiera dopiero drogę dla organu wykonawczego gminy do podjęcia działań faktycznych i prawnych zmierzających do doprowadzenia do wykonania tej uchwały, w tym w szczególności zawarcia z podmiotem prowadzącym schronisko umowy na warunkach przez strony określonych.
[1] Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.
[2] Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.
[3] Wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt. III SA/Lu 463/2012
[4] Wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt. II OSK 37/2013
[5] Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt. II OSK 1562/11
[6] Wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt. II SA/KR 852/13
[7] Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.
[8] Dz. U. z 2015 r. poz. 2164
[9] Dz. U. z 2013 r. poz.1399 z późn. zm.
[10] Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 z późn. zm
[11] Dz. U. z 2015 r. poz. 1047z późn. zm.
[12] Słownik języka polskiego, www.sjp.pwn.pl.
[13] Warszawa 1958-1969.
[14] Wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt. II OSK 2622/11
[15] Wyrok WSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt. II SA/Rz 786/12
[16] Dz. U. z 2004 r. Nr 158, poz. 1657
[17] Warszawa 1958-1969.
[18] Wątpliwe jest przy tym możliwość odwołania się w tym zakresie do definicji zwierzęcia wolno żyjącego (dzikiego). Ustawa pod tym pojęciem rozumie bowiem – „zwierzęta nieudomowione i żyjące w warunkach niezależnych od człowieka”.
[19] Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt. II SA/Wr/673/14
[20] Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753
[21] Wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. sygn akt. II SA/Lu 597/2012
[22] Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Kielcach w orzeczeniu z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Ke 822/2011).
[23] Wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt. II OSK 1667/11
[24] Wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt. II SA/Lu 514/14
[25] Wyrok WSA w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt. II SA/OP/ 325/14
[26] Postanowienie NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn.akt. II OSK 564/2012