Source: http://baranow.home.pl/www/smk2015/index.php?option=com_content&view=article&id=333:ii-gsk-224-10-wyrok-nsa&catid=123&Itemid=233
Timestamp: 2019-09-20 07:37:38
Legal References Found: art. 98
 art. 183
 art. 183
 art.183
 art. 183
 art. 26
 art. 28
 art. 11
 art. 18
 art. 19
 art. 60
 art. 98
 art. 179
 art. 183
 art. 12
 art. 11
 art. 60
 art. 179
 art. 18
 art. 11
 art. 12
 art. 91
 art. 52
 art. 60
 art. 52
 art. 60
 art. 52
 art. 183
 art. 183
 art. 98
 art. 19
sui generis
 art. 183
 art.183
 art. 183
 art. 183

Document Content:
Opublikowano: czwartek, 02, sierpień 2012 10:52
Zmiany w budżecie gminy - reprezentacja przed sądem administracyjnym, uprawnienia Rady Gminy w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym.
Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie:
Sąd rozważał m. in. kwestie: „…organ stanowiący gminy posiada kompetencję do reprezentacji gminy, w tym udzielenia pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym...”, „…Kwestia dopuszczalności złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez radę gminy reprezentowaną przez jej przewodniczącego wielokrotnie była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 344/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był uprawniony do dokonania tej czynności. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że "co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby o tym wprost, poza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, z którego takie uprawnienie dla przewodniczącego rady wynika w okresie zmiany kadencji rady gminy, to jednak uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym.... zob. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07.”, „…w świetle art. 183 ust. 2 u.f.p. bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego...”, „…Ograniczenie kompetencji rady gminy do możliwości wprowadzenia zmian (w granicach określonych w art. 183 ust. 2 u.f.p.) jedynie w projekcie uchwały budżetowej mogłoby nastąpić tylko na podstawie ustawy. Tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza uprawnienia rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści projektu zmiany uchwały budżetowej. Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści przywołanego już art.183 ust. 2 u.f.p....”, „…rada gminy jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej - w tym także dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego - tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 183 ust. 2 u.f.p. Taki też kierunek wykładni omawianych przepisów prezentowany jest w orzecznictwie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07, z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07). Podobnie wypowiedział się A. Niezgoda w glosie do wyroku NSA z 9 października 2002 r., III SA 1799/02 (OSP z 2003 r. Nr 6, poz. 73)....”.
2011-02-16 orzeczenie prawomocne
Cezary Pryca /przewodniczący/ Krystyna Czajecka - Szpringer /sprawozdawca/ Zofia Borowicz
I SA/Op 445/09 - Wyrok WSA w Opolu z 2009-12-04
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art. 26 par. 1, art. 28 par. 1 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591 art. 11a, art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 19 ust. 2, art. 60 ust. 2 pkt 4, art. 98 ust. 3a, Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104 art. 179, art. 183 ust. 2 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Op 445/09 w sprawie ze skargi Rady Miasta K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej zmian w budżecie miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. na rzecz Rady Miasta K.120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt. I SA/Op 445/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w sprawie ze skargi Rady Miasta K.–K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O.z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie miasta, uchylił zaskarżoną uchwałę i określił, że nie może być wykonana.
Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu [...] maja 2009 r. Rada Miasta K.-K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009 r., w której dokonała zmian w stosunku do przedłożonego przez Prezydenta Miasta projektu zmian budżetu, polegających na wykreśleniu ujętego w projekcie zadania inwestycyjnego ("budowa oświetlenia alei parkowej łączącej ulicę [...] z ul. G.") oraz na wprowadzeniu nowego zadania pod nazwą "budowa oświetlenia ul. P. i terenów przygarażowych po obu stronach tej ulicy" na kwotę 120.000 złotych.
Dokonując kontroli tej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm., dalej: u.r.i.o.) stwierdziło, że tym działaniem Rada dopuściła się naruszenia prawa i wezwało ją do usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykreślenie z planu wydatków wprowadzonego zadania inwestycyjnego z uwagi na naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.).
Ponieważ Rada nie usunęła tego naruszenia w żądanym przez Kolegium zakresie i terminie, o czym Prezydent Miasta oraz Przewodniczący Rady Miejskiej pismami odpowiednio z dnia 16 lipca 2009 r. i z dnia 23 lipca 2009 r. poinformowali Kolegium, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.r.i.o. organ ten uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], orzekł nieważność § 1 ust. 5 pkt 1 lit. "l" uchwały Nr [...] Rady Miasta K.-K. z dnia [...] maja 2009 r., a więc w części wprowadzającej nowe zadanie inwestycyjne pod nazwą "Budowa oświetlenia ul. P. i terenów przygarażowych po obu stronach tej ulicy" na kwotę 120.000 złotych. Ponadto ustalił budżet miasta w zakwestionowanej części w ten sposób, że wykreślił wskazane zadanie z załącznika nr 9 do uchwały budżetowej z dnia 5 lutego 2009 r., zmniejszył w dziale 900, rozdziale 90015 wydatki majątkowe o kwotę 120.000 zł. i równocześnie zwiększył o kwotę 120.000 zł. rezerwę ogólną na te wydatki.
Rada Miasta K.-K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonej uchwale nie wskazano precyzyjnie przepisu, który w uchwale z dnia [...] maja 2009 r. o zmianie budżetu został naruszony i na czym to naruszenie miałoby polegać, co skutkowało brakiem wykazania przesłanki istotności naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, wskazując na treść przepisu art. 52 u.s.g. oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., że w art. 52 u.s.g. przewidziane zostało prawo do wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej w przedmiocie "pierwotnego" budżetu gminy, natomiast w art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. określona została wyłączna inicjatywa wójta w zakresie dokonywania zmian w obowiązującym budżecie. W ocenie strony, wynika to z wykładni literalnej przepisów, jak i z przyjęcia racjonalności ustawodawcy, który nie regulowałby dwukrotnie tych samych kwestii. Według strony nie ulega wątpliwości, że w ust. 1, 2, 3 art. 52 u.s.g. chodzi o "pierwotny" projekt budżetu. Uznanie, że ust. 1a wspomnianego przepisu nakazuje rozumieć pod pojęciem "projektu budżetu" także i projekt zmiany budżetu, nie znajduje ani uzasadnienia logicznego, ani oparcia w obowiązujących regułach wykładni.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, również przepis art. 183 u.f.p. dotyczyć może, ze względu na zasadę konsekwentności języka prawodawcy, wyłącznie uchwały budżetowej w momencie jej "pierwotnego" uchwalania. Nie jest możliwe nadawanie sformułowaniu "projekt uchwały budżetowej" użytemu w art. 183 ust. 2 u.f.p. innego znaczenia niż w ust. 1 i ust. 3 tego przepisu.
Regionalna Izba Obrachunkowa w O. podniosła, że wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych, dowolnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. W ocenie strony, działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi istotne naruszenie prawa.
Kwestia dopuszczalności złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez radę gminy reprezentowaną przez jej przewodniczącego wielokrotnie była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 344/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był uprawniony do dokonania tej czynności. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że "co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby o tym wprost, poza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, z którego takie uprawnienie dla przewodniczącego rady wynika w okresie zmiany kadencji rady gminy, to jednak uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. W sytuacji gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady." Taki też pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07.
Skoro rada gminy była uprawniona do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to działający na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie wniesienia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] lipca 2009 r., Przewodniczący Rady mógł podpisać pełnomocnictwo dla radcy prawnego T. P. do reprezentowania Rady w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych też względów zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługuje na uwzględnienie.
Wymienione wyżej przepisy określają zasady postępowa i granice kompetencji organu wykonawczego i organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w pracach nad uchwałą budżetową. Zgodnie z nimi przygotowanie projektu uchwały budżetowej, a także inicjatywa w sprawie jej zmian należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Natomiast podejmowanie uchwał budżetowych należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Pod pojęciem "uchwały budżetowej" należy rozumieć także uchwałę dotyczącą zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego. Ograniczenie kompetencji rady gminy do możliwości wprowadzenia zmian (w granicach określonych w art. 183 ust. 2 u.f.p.) jedynie w projekcie uchwały budżetowej mogłoby nastąpić tylko na podstawie ustawy. Tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza uprawnienia rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści projektu zmiany uchwały budżetowej. Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści przywołanego już art.183 ust. 2 u.f.p. Przyjęcie, iż organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt zmiany uchwały budżetowej w całości bądź w całości odrzucić, pozostawałby w sprzeczności z ww. przepisem, który zakazuje organowi stanowiącemu wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej bez zgody organu wykonawczego w dwóch przypadkach: gdyby powodowałyby one zmniejszenie dochodów jednostki lub gdyby powodowałyby zwiększenie wydatków, o ile w każdym z tych przypadków powodowałyby jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki. W zakresie kompetencji do podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, przepis art. 183 ust. 2 u.f.p. nie określa zasady, lecz wyjątek, i jako taki powinien być interpretowany zawężajaco.
Wszystko to uzasadnia tezę, że rada gminy jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej - w tym także dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego - tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 183 ust. 2 u.f.p. Taki też kierunek wykładni omawianych przepisów prezentowany jest w orzecznictwie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07, z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07). Podobnie wypowiedział się A. Niezgoda w glosie do wyroku NSA z 9 października 2002 r., III SA 1799/02 (OSP z 2003 r. Nr 6, poz. 73).