Source: http://docplayer.pl/1453745-Nowe-prawo-hazardowe-wybrane-zagadnienia.html
Timestamp: 2018-04-24 01:48:54
Legal References Found: art. 1
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
in fine
 art. 31
 ustawy82
 art. 56
 art. 2
 art. 1
 ustawy 3037
in fine
in fine
 art. 1
 art. 1
 art. 2
 art. 1

Document Content:
Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia - PDF
Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia
Download "Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia"
1 Homines Hominibus ISSN vol Eryk Kosiński* Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia Słowa kluczowe: interwencja państwa w gospodarkę, regulacja działalności hazardowej, społeczne skutki hazardu, hazard, zasada proporcjonalności Streszczenie: Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienniniejsza publikacja stanowi próbę oceny niektórych rozwiązań wprowadzonych przez nową ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Zasadniczą problematyką podjętą przez autora jest zgodność na gruncie prawa unijnego poddania reglamentacji gier na automatach bez wygranej pieniężnej, w których jedyną ewentualną wygraną jest możliwość kontynuacji gry, oraz gier na automatach o tzw. niskich wygranych, tj. gier na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,07 euro), z zasadą proporcjonalności. Autor poddaje nadto krytycznej analizie aksjologię interwencji państwa w sektor hazardowy. New gambling law. Some questions Key words: state intervention into economy, state regulation of gambling sector, social effects of gambling, gambling, principle of proportionality Summary: This paper seeks to evaluate certain solutions introduced by the new Gambling Act of 19 November The Act came into force on 1 January The main focus of the article is on the compliance with the EU proportionality principle of the Act s restrictions concerning no-prize money slot games, where the only prize is a free game, and small-prize slot games played on mechanical, electromechanical or electronic gaming machines with cash or items as prizes, where the maximum value of a single prize may not be higher than the equivalent of EUR 15 and the maximum bet per game may not be greater than EUR The author also provides a critical review of the doctrine of state intervention into the gambling sector. 7 * Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
2 ERYK kosiński Przedmiot regulacji ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Pojęcie gier hazardowych Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych1 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. (art. 145 ustawy). Wprowadziła ona nowy termin gry hazardowe, obcy poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych2. Wydaje się, że od strony terminologicznej tytuł nowej ustawy zasługuje na pełną akceptację3. W art. 1 obecnie obowiązująca ustawa określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach. W konsekwencji rozróżnia ona następujące gry hazardowe: gry losowe, zakłady wzajemne oraz gry na automatach. Wskazany katalog gier hazardowych stanowi pierwszą, istotną różnicę pomiędzy poprzednio obowiązującą ustawą z 1992 r. a ustawą z 2009 r., ta pierwsza bowiem rozróżniała cztery kategorie hazardu (nie używając jednakże tego pojęcia): gry losowe, zakłady wzajemne, gry na automatach oraz gry na automatach o niskich wygranych (art. 1 ustawy z 1992 r.). Jak widać więc, brak jest w nowej ustawie kategorii gier na automatach o niskich wygranych4. Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w swym pierwotnym brzmieniu, nosząca wtedy tytuł ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych, wyróżniała jedynie dwie kategorie hazardu: gry losowe i zakłady wzajemne (art. 1 tej ustawy). Tak zwane gry w automatach losowych należały do kategorii gier losowych (stanowiąc ich subkategorię) i definiowane były jako gry prowadzone na urządzeniach, które rozstrzygają o wygranej lub przegranej (art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 1992 r. w pierwotnym brzmieniu). Gry na automatach zyskały status nowej gry hazardowej dopiero z dniem 23 listopada 2000 r. Zmianę tę wprowadziła ustawa z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw5. Tym samym gry na automatach uzyskały byt samoistny w sensie kategorii gier hazardowych 6. Jednocześnie ustawa z 1992 r. zmieniła tytuł na o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz z późn. zm. 2 Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm. 3 W przeszłości zauważyć można było pewien niechętny stosunek tak do samego pojęcia hazardu, jak i do pojęcia prawa hazardowego, vide uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2007 r., I KZP 14/07 (OSNKW 2007, z. 7 8, poz. 54). 4 Vide uzasadnienie rządowego projektu ustawy o grach hazardowych, s. 47, <http://www.mf.gov.pl/_files_/ bip/bip_projekty_aktow_prawnych/oc/2009/uzasad_ust hazard_-5_11_09 2_.pdf>. 5 Dz.U. z 2000 r. Nr 70, poz E. Kosiński, Wygrana rzeczowa glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z r. (II GSK 119/06) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia r. (VI SA/Wa 2121/06), Glosa 2009, Nr 4, s Vide art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
3 Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia Zgodnie z art. 2 ust. 2a ustawy z 1992 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 maja 2000 r. gry na automatach zdefiniowane zostały jako gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych. Definicja ta obowiązywała w niezmienionym kształcie do dnia uchylenia ustawy z 1992 r. Kategoria gier na automatach o niskich wygranych wprowadzona została do ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. przez ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz o zmianie niektórych innych ustaw8. Zmiana ta obowiązywała od dnia 15 czerwca 2003 r. Gry na automatach o niskich wygranych zdefiniowane zostały jako gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,07 euro (art. 2 ust. 2b ustawy z 1992 r.). W następstwie wymienionej nowelizacji (przy braku jednak określonej konsekwencji) ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. uzyskała tytuł o grach i zakładach wzajemnych. Jak wspomniano wyżej, nowa ustawa z 2009 r. rozróżnia trzy kategorie gier hazardowych: gry losowe, zakłady wzajemne oraz gry na automatach. Grami losowymi, zgodnie z ustawą, są gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe, których wynik w szczególności zależy od przypadku, a warunki gry określa regulamin. Wymieniona definicja stanowi wierne odbicie definicji zawartej w poprzednio obowiązującej ustawie z 1992 r. w brzmieniu wprowadzonym z dniem 23 listopada 2000 r. przez ustawę z 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw9. Obecnie do gier losowych zalicza się (zamknięty katalog ustawowy): gry liczbowe, loterie pieniężne, grę telebingo, gry cylindryczne, gry w karty (black jack, poker, baccarat), gry w kości, grę bingo pieniężne, grę bingo fantowe, loterie fantowe, loterie promocyjne oraz loterie audiotekstowe (łącznie 11 gier; art. 2 ust. 1 ustawy z 2009 r.). Brak jest w tym katalogu wideoloterii, uznawanej przez ustawę z 1992 r. (w pozostałym zakresie katalog gier zasadniczo jest identyczny). Uzasadnienie rządowego projektu ustawy w przedmiocie odstąpienia od wideoloterii jest jednoznaczne. Stwierdza się w nim, dość lakonicznie, iż biorąc pod uwagę społeczne skutki urządzania tych gier (wysokie ryzyko uzależnień), zrezygnowano z możliwości ich urządzania 10. Spośród istotnych zmian w definiowaniu określonych gier losowych wskazać należy na definicję gier liczbowych, w której pojawia się gra liczbowa keno (art. 2 ust. 1 pkt 9 8 Dz.U. Nr 84, poz Wcześniejsza definicja gier losowych została zmieniona w ten sposób, że po słowach których wynik dodano w szczególności i dalej zależy od przypadku. Zmiana ta miała na celu usunięcie pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu pojęcia gier losowych. Vide E. Kosiński, Wygrana rzeczowa glosa, op. cit., s Uzasadnienie projektu ustawy o grach hazardowych, op. cit., s. 3.
4 ERYK kosiński 1 ustawy z 2009 r.). W następstwie zaliczenia tej gry do gier liczbowych wprowadzono dla tej gry odrębny sposób ustalania wygranej11. Definicja zakładów wzajemnych w ustawie z 2009 r. niczym nie różni się od definicji z ustawy z 1992 r. Modyfikacji natomiast ulega definicja gier na automatach. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z 2009 r. przez gry na automatach rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Co więcej, ustęp 4 art. 2 tej ustawy stanowi, że wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na możliwości przedłużenia gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze. Ustęp 5 art. 2 dodaje, iż grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy. Porównując przytoczoną definicję gier na automatach, przy uwzględnieniu wszystkich przywołanych jej rozszerzeń przedmiotowych zawartych w kolejnych ustępach art. 2 ustawy, z definicją z ustawy z 1992 r., zauważyć można istotną zmianę pojmowania tych gier. Widać także, iż centralnym punktem definicji gry na automatach staje się wygrana. Z oczywistych przyczyn powszechnie wiadoma jest geneza takich zmian. Winno się jednakże, pomimo zrozumienia dla określonego podłoża faktycznego wprowadzonych przepisów, ocenić nowe regulacje z uwzględnieniem tak zasad prawnych obecnych w polskim systemie prawnym, jak i obowiązującej Konstytucji RP oraz prawa unijnego. Pojęcia gry na automatach i wygranej rzeczowej 10 Należy zauważyć na wstępie, że autor niniejszego opracowania od wielu lat prezentuje określone stanowisko w zakresie pojmowania zarówno ogólnie gry losowej oraz gry na automatach, jak i wygranej rzeczowej12. Co prawda wszystkie wcześniejsze publikacje dotyczyły poprzedniego stanu prawnego, jednakże wiele uwag tam zawartych zastosowanie znaleźć może także do obecnych przepisów. 11 Vide ibidem, s Vide Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1999 r., I KZP 39/99 (OSNKW 2000, z. 1 2, poz. 9), Monitor Podatkowy 2000, nr 10, s ; Wygrana rzeczowa w polskim prawie hazardowym, Kwartalnik Prawa Publicznego 2002, nr 3, s ; Wygrana rzeczowa glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z r. (II GSK 119/06) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia r. (VI SA/Wa 2121/06), op. cit.
5 Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych13 w brzmieniu w dacie jej uchylenia nie definiowała pojęcia wygranej rzeczowej. W konsekwencji wskazanego zaniechania ustawodawcy spór interpretacyjny widoczny w judykaturze oraz w doktrynie sprowadzał się do problemu zaliczania do wygranych rzeczowych możliwości kontynuowania gry bądź odbycia nowej gry bez uiszczenia dodatkowej opłaty (pomimo upływu z góry przewidzianego czasu gry czy nastąpienia innych zdarzeń kończących grę zgodnie z jej zasadami i regulaminem). Problem ten w praktyce objawił się jako niezwykle ważki, ponieważ liczba znajdujących się w obrocie gospodarczym automatów z możliwością uzyskania takiej właśnie wygranej okazała się bardzo znacząca. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2006 r. (II GSK 119/06)14 określenie «wygrana» jest nieprecyzyjne w świetle treści art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r., skoro przepis ten mówi zarówno o wygranej pieniężnej, jak i rzeczowej. We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że efekt w postaci określonego przedłużenia gry na konkretnym automacie mógłby być zakwalifikowany jako «wygrana rzeczowa» tylko pod warunkiem jednoznacznego wykazania w sposób szczegółowy i zindywidualizowany w każdym przypadku wystąpienia po stronie grającego korzyści majątkowej wykraczającej wprost ponad to, co dawało już z założenia samo uruchomienie gry na danym automacie przy pomocy przewidzianej w tym celu opłaty. W ramach «wygranej rzeczowej» nie można lokować wyłącznie satysfakcji psychologicznej grającego z udanego wyniku gry. Zaznaczyć trzeba przy tym, że brak pewności wyniku jest immanentną cechą każdej gry 15. Wymienione wątpliwości i spory interpretacyjne zdecydował się przeciąć projektodawca nowej ustawy o grach hazardowych z 2009 r. Postanowił on tak zdefiniować pojęcie wygranej rzeczowej, aby grą na automatach były także gry, w których wygraną może być również wygrana polegająca na możliwości przedłużenia gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze (art. 2 ust. 5 ustawy z 2009 r.). Jak zauważał sam projektodawca, definicja ta odnosi się tylko do automatów do gier 16. Aksjologia powyższego rozwiązania prawnego to przede wszystkim walka z tzw. szarą strefą. Jak zauważa się w uzasadnieniu projektu nowego prawa hazardowego wprowadzenie tego rozwiązania powinno ułatwić walkę z szarą strefą, umożliwiając zakwalifikowanie do automatów do gier urządzenia [sic!] mechaniczne, elektromechaniczne i elektroniczne, w tym komputerowe, w których gry posiadają elementy losowe, a wygraną Tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm. 14 LEX nr Na przytoczone orzeczenie zwraca się także uwagę w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o grach hazardowych, op. cit., s Ibidem.
6 ERYK kosiński 12 gracz otrzymuje w postaci punktów, za które może przedłużyć czas gry (często w takich przypadkach wygrane wypłacane są w ukryciu przez pracowników obsługi). Zawarcie w ustawie ww. definicji spowoduje, iż nie będzie wątpliwości nie tylko co do traktowania możliwości przedłużenia gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze jako wygranej rzeczowej, lecz także możliwości rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej w poprzedniej grze. W drugim przypadku chodzi o zapobieżenie ewentualnemu omijaniu przepisów ustawy przez łączenie możliwości kontynuacji gry wskutek wykorzystania wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze z wpłatą stawki za udział w grze 17. W imię przytoczonej aksjologii w nowej ustawie objęto pojęciem gry na automatach także taką grę, w której nie można wygrać nawet kontynuacji gry czy nowej gry na jakichkolwiek zasadach. Jedynym warunkiem jest, aby gra na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, organizowana była w celach komercyjnych. Nie analizując bliżej znaczenia tzw. celów komercyjnych, zauważyć należy niejasność tego pojęcia i możliwe w przyszłości problemy interpretacyjne bliskie problemom z definiowaniem wygranej rzeczowej na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 1992 r. Poza walką z szarą strefą oraz przestępczością skarbową i gospodarczą, projektodawca nowej ustawy hazardowej zwrócił również ogólnie uwagę na interes państwa w walce z zagrożeniem w postaci uzależnienia od hazardu, w tym na koszty społeczne i ekonomiczne tego uzależnienia, które ponoszą zarówno rodziny uzależnionych, jak i całe społeczeństwo oraz państwo18. Zwraca się uwagę, iż patologiczny hazard został podniesiony do rangi osobnego zaburzenia psychicznego 19. Nie kwestionując co do zasady powyższej argumentacji, zupełnie na marginesie zauważyć można jej nieco demagogiczny wydźwięk. Poważne wątpliwości natomiast skoncentrować należy wokół samego ustawowego pojęcia gry na automatach i wygranej rzeczowej, są one bowiem immanentnie sprzężone. Uznanie za wygraną rzeczową możliwości kontynuacji gry, a także odbycia nowej bez uiszczenia opłaty, oraz przyjęcie, że grą na automatach jest także gra bez jakiejkolwiek wygranej (w tym bez możliwości wygrania nowej gry), należy ocenić jako rozwiązanie zbyt daleko idące z różnych względów. Wstępnie wskazać należy, iż gra, w której jedyną wygraną jest możliwość jej kontynuowania w jakikolwiek sposób czy poprzez dalsze, przedłużone trwanie rozpoczętej gry, czy też przez formalnie nową grę oraz gra w ogóle bez jakiejkolwiek wygranej w żadnej mierze nie powinna być uznana za hazard (grę hazardową). 17 Ibidem. 18 Ibidem, s Ibidem.
7 Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia Zjawisko hazardu (ang. gambling, gaming, franc. jeu de hasard, jeux) sięga początków cywilizacji ludzkiej20. Wykopaliska archeologiczne dowodzą występowania gier hazardowych na Dalekim Wschodzie, w tym w Chinach (tam wynaleziono gry w karty oczko i poker) oraz w Egipcie, już 3 tys. lat p.n.e. W egipskich grobowcach znaleziono m.in. kości do gry, od których to nazwy w języku arabskim, azard (al-zahr czy az-zahr)21, wzięło się w Europie słowo hazard (franc. hasard, hiszp. azar, włos. azzardo)22. Do języka polskiego słowo to zapożyczone zostało z języka francuskiego. Gry hazardowe popularne były też w starożytnej Grecji i Rzymie. W swym liście Cesarz August pisał do syna Tyberiusza, że należałoby zakazać hazardu, gdyż on sam właśnie przegrał 20 tys. sestercji23. W znaczeniu słownikowym przez hazard rozumieć należy ryzykowne przedsięwzięcie, którego wynik zależy wyłącznie od przypadku, zwłaszcza gra o pieniądze (zwykle o dużą stawkę). Hazardowo to ryzykownie, wiele stawiając 24. Z kolei gra hazardowa oznacza grę w której o wygranej decyduje przypadek, grę o wielkiej skali przegranej i wygranej 25. W świetle powyższych rozważań należy zastanowić się, co uczestnik gry może uzyskać (o co może się wzbogacić ) w grze, w której jedyną wygraną jest możliwość li tylko jej kontynuowania, a tym bardziej w grze bez jakiejkolwiek wygranej. Wydaje się w sposób jednoznaczny, iż taka gra wiązać może się tylko i wyłącznie z określonymi emocjami zachodzącymi w psychice uczestnika (gracza). Wymienić przykładowo można ogólną satysfakcję, dumę, zadowolenie bądź wręcz szczęście, prestiż (towarzyski, inny), podziw otoczenia, zazdrość26. Warto w tym miejscu powołać się na stanowisko Rzecznika Generalnego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera, który w swej Opinii w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Procuratore della Republica przeciwko Massimilianowi Placanice i innym wyróżnił cztery poziomy (stopnie) zaangażo- 20 Cf. Opinia Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera przedłożona w dniu 16 maja 2006 r., w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Procuratore della Republica przeciwko Massimilianowi Placanice i innym (Zb. Orz. TE 2007, s. i-1891), ust. 95. Dalej jako: Opinia Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera. 21 Vide polska i francuska wersja hasła hazard w Wikipedii. 22 Vide Opinia Rzecznika Generalnego Yvesa Bota przedłożona w dniu 14 października 2008 r., w sprawie C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional (CA/LPFP) Baw International Ltd przeciwko Departamento de Jogos de Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (Zb Orz. TE 2009, s ), ust. 16. Dalej jako: Opinia Rzecznika Generalnego Yvesa Bota. 23 Ibidem. 24 Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1978, t. I, s Vide: Mały słownik języka polskiego, red. S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka, Warszawa 1968, s. 221 i Mały słownik języka polskiego, red. E. Sobol, Warszawa 1999, s Podobnie w: Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, op. cit., s Cf. E. Kosiński, Wygrana rzeczowa glosa, op. cit., s
8 ERYK kosiński 14 wania w hazard27. Pierwszy poziom to, według niego, hazard jako czysta (spontaniczna i prosta) rozrywka. Drugi poziom to hazard jako konkurencja, rywalizacja danego gracza z innymi graczami, dająca możliwość osiągnięcia uznania i prestiżu społecznego, pozwalająca na podniesienie poczucia własnej wartości i godności oraz oferująca przyjemność czerpaną ze współzawodnictwa z innymi. Trzeci poziom hazardu to hazard, w który gracz angażuje się ze względu na swój interes ekonomiczny. Na tym poziomie graczem kieruje chęć wzbogacenia się, powiększenia swego majątkowego. Czwarty poziom hazardu oznacza zaburzenie psychiczne po stronie gracza, polegające na uzależnieniu od hazardu (gorączka, pasja hazardowa). Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer, stosownie do każdego z wymienionych poziomów hazardu, rozważa konieczność oraz prawną możliwość interwencji państwa w hazard. Na pierwszym oraz na drugim poziomie, zdaniem Ruiz-Jarabo Colomera, interwencja państwa jest praktycznie wykluczona28. Interwencja taka staje się konieczna i dopuszczalna dopiero z chwilą wkroczenia na trzeci lub czwarty poziom. Przesłanki tej interwencji skupić należy, według niego, w dwóch grupach. Do pierwszej zaliczyć należy ochronę majątku uczestnika gry, ochronę zdrowia oraz stabilności jego sytuacji rodzinnej. Jak widać, przesłanki te nakierowane są na ochronę uczestnika gry (charakter protekcjonistyczny)29. Kryterium wyróżniającym drugą grupę przesłanek jest komercyjny charakter takiej działalności30. Wszystkie te przesłanki, wg Ruiz-Jarabo Colomera, aktualizują się jednocześnie, jednakże tylko w sytuacji, kiedy w grę wchodzi ryzyko finansowe ( when gaming involves risking money )31. Z pewnością brak takiego ryzyka w sytuacji, gdy jedyny koszt to zapłata za grę kiedy wielkość opłaty, nawet w przypadku wielu gier w ciągu dnia, nie przekracza kwoty zwykłych zakupów codziennych i tym samym nie stanowi jakiegokolwiek zagrożenia dla budżetu gospodarstwa domowego uczestnika oraz jego rodziny. W świetle opinii Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera gra przynosząca jedynie satysfakcję, radość, zabawę, czy nawet poczucie własnej wartości, godności czy prestiżu, nie powinna być poddawana regulacjom prawnym ( unconnected with the law )32, państwo bowiem nie dysponuje jakąkolwiek legitymacją w warunkach demokratycznego państwa prawnego do interwencji w taką aktywność człowieka. Gry, które nie wiążą się z przejściem do wyższych poziomów hazardu, wg Ruiz-Jarabo Colomera same w sobie nie stanowią, 27 Opinia Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera, ust Ibidem, ust Na takie przesłanki interwencji państwa w sektor hazardowy wskazuje także Rzecznik Generalny Siegbert Alber w swej Opinii Rzecznika Generalnego przedłożonej w dniu 13 marca 2003 r. w sprawie C-243/01 Piergiorgio Gambelli i inni (Zb. Orz. 2003, s. i-13031), ust Dalej jako: Opinia Rzecznika Generalnego Siegberta Albera. 30 Ibidem, ust Ibidem, ust Ibidem.
9 Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia wręcz nie mogą stanowić, jakiegokolwiek społecznego niebezpieczeństwa. Z taką tezą nie sposób się nie zgodzić. Aksjologia oraz warunki dopuszczalności interwencji państwa w sektor hazardowy w świetle prawa unijnego Dopuszczalność wprowadzania przez państwa określonych ograniczeń w sektorze hazardowym na gruncie prawa unijnego oraz ich przesłanki w oczywisty sposób rozpatrywane muszą być w świetle podstawowych zasad i wolności zawartych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktat Rzymski)33. W konsekwencji chodzi więc o ograniczenia o tzw. wymiarze wspólnotowym. W przypadku działalności hazardowej wskazuje się na element transgraniczny ( cross border aspect of gambling )34. W chronologicznie pierwszym z istotnych orzeczeń w sprawach hazardowych w orzeczeniu w sprawie C-275/92 Her Majesty s Customs and Excise (HMCE) przeciwko Gerhard i Jörg Schindler (bracia Schindler)35 Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) uznał, iż szczególna natura rynku hazardu (w tym przypadku loterii the peculiar nature of lotteries ) w pełni uzasadnia ograniczenia (reglamentację), włącznie z całkowitym zakazem, wprowadzane przez państwa członkowskie36. Państwa w przedmiocie decydowania o tym, jakie ograniczenia i o jakim zakresie wprowadzać, winny cieszyć się określoną swobodą37. Ogólnie wprowadzanie ograniczeń w sektorze hazardowym uzasadnione jest przeważającymi przesłankami w interesie publicznym ( overriding reasons relating to the public interest ), w tym przede wszystkim potrzebą ochrony konsumentów oraz utrzymania porządku publicznego (ładu społecznego, to maintain order in society )38. Uzasadniając twierdzenie, iż sektor hazardowy ma szczególny charakter (peculiar, specific), wyróżniający go spośród innych sektorów gospodarki, Trybunał uznał, że nie sposób w podejściu do sektora hazardowego nie brać pod uwagę moralnego, religijnego bądź kulturowego aspektu loterii lub innych rodzajów hazardu 39. Warto w tym miejscu odnotować stanowisko Trybunału wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach, zgodnie Vide wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 115, , s Vide Opinia Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera, ust Sprawa dotyczyła obowiązującego w Wielkiej Brytanii całkowitego zakazu urządzania loterii (z wyjątkiem lokalnych loterii dobroczynnych). Zb. Orz. 1994, s. i Vide ust. 59 uzasadnienia wyroku w tej sprawie. 37 Vide ibidem, ust Vide ibidem, ust Vide ibidem, ust. 60. Vide krytyczne uwagi względem argumentacji ETS w: Vassilis Hatzopoulos, Case C-275/92 Her Majesty s Customs and Excise (HMCE) v. Gerhard and Jörg Schindler, CMLRev. 1995, Nr 5, s. 845 i nast.
10 ERYK kosiński z którym definiowanie standardów moralności publicznej, obowiązujących na terenie danego kraju, należy zasadniczo do państw członkowskich40. Trybunał nadto podniósł, że hazard z natury niesie z sobą zagrożenie w postaci nadużyć finansowych oraz rozwoju przestępczości oraz że stanowi niebezpieczeństwo tak dla poszczególnych jednostek, jak i osób im bliskich poprzez ryzyko utraty majątku przez gracza oraz całą jego rodzinę. To z kolei rodzić może szereg dalszych, niepożądanych konsekwencji społecznych41. Jednocześnie ETS uznał za słuszne i możliwe do przyjęcia przeznaczenie środków uzyskanych z ewentualnych państwowych monopoli hazardowych na cele dobroczynne czy cele użyteczności publicznej42. Na powyższe przesłanki interwencji w sektorze zwrócił uwagę Rzecznik Generalny Claus Christian Gulmann w swej Opinii dla Trybunału w sprawie C-275/92 bracia Schindler43, pisząc m.in., że uzasadnieniem dla ograniczania podaży hazardu jest ochrona konsumentów przed niebezpieczeństwami z natury wiążącymi się z nadmiernym uczestnictwem w hazardzie przez jednostki (gorączka hazardu) 44. Wszystkie przytoczone argumenty zostały następnie podniesione przez ETS w kolejnych orzeczeniach w sprawach: C-124/97 Markku Juhani Läärä, Cotswold Microsystems Ltd i Oy Transatlantic Software Ltd vs Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä) i Suomen valtio (Läärä i inni)45, C-67/98 Questore di Verona vs Diego Zenatti (Zenatti)46, C-243/01 Piergiorgio Gambelli i inni47, w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Procuratore della Repubblica vs Massimiliano Placanica, Christian Palazzese i Angelo Sorrichio (Placanica i inni)48, czy w sprawie C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional (CA/LPFP) Baw International Ltd vs Departamento de Jogos de Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (Liga Portuguesa de Futebol Profissional )49, jak i przez Sąd Pierwszej Instancji (SPI) w orzeczeniu Vide m.in. orzeczenia ETS w sprawach: 34/79 Regina przeciwko Maurice Donald Henn i John Frederick Ernest Darby (Zb. Orz. TE 1979, s ), ust. 15; połączonych 115 i 116/81 Rezguia Adoui przeciwko Belgii i Miastu Liège, Dominique Cornuaille przeciwko Belgii (Zb. Orz. TE 1982, s ), ust. 8. Vide także orzeczenie w sprawie C-268/99 Aldona Małgorzata Jany i inni przeciwko Staatssecretaris van Justitie (Zb. Orz. TE 2001, s. i-08615), ust Taką samą argumentację znajdujemy w rządowym uzasadnienie projektu ustawy o grach hazardowych, op. cit., s Vide ust. 60 uzasadnienia w sprawie C-275/92 bracia Schindler. 43 Opinia Rzecznika Generalnego Clausa Gulmanna przedłożona w dniu 16 grudnia 1993 r. w sprawie C-275/92 Her Majesty s Customs and Excise (HMCE) vs Gerhard i Jörg Schindler (Zb. Orz. 1994, s. i-1039). Dalej jako: Opinia Rzecznika Generalnego Clausa Gulmanna. 44 Ang. to protect consumers against the dangers inherent in excessive participation in gambling by individuals (gambling fever), Ust. 37 Opinii. Vide nadto ust Opinii. Wszystkie przytoczone tam argumenty zostały w pełni przyjęte przez ETS w orzeczeniu w sprawie C-275/92 bracia Schindler. 45 Zb. Orz. 1999, s. i Zb. Orz. 1999, s. i Vide m.in. ust , ust. 38 uzasadnienia. 47 Zb. Orz. 2003, s. i Vide m.in. ust. 66 uzasadnienia. 48 Zb. Orz. 2007, s. i Dz.U. UE C 267, , s. 9. Vide m. in. ust. 56, ust uzasadnienia.
11 Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia w sprawie T-32/93 Ladbroke Racing Ltd vs Komisja50. Wskazuje się w wymienionych orzeczeniach na imperatywne wymogi w interesie publicznym ( imperative requirements in the general interest ) w postaci: ochrony konsumentów, zapobiegania nadużyciom i oszustwom, walki z przestępczością, walki z lansowaniem lekkomyślnego i ekstrawaganckiego podejścia do hazardu (prevention of incitement to squander on gaming ), oraz utrzymania porządku publicznego. Powyższą argumentację znajdujemy także w orzecznictwie Trybunału Europejskiego Obszaru Wolnego Handlu (EFTA). Trybunał ten, m.in. w wyroku z dnia 30 maja 2007 r. w sprawie E-3/06 Ladbrokes Ltd. vs Rząd Norwegii, Ministerstwo ds. Kultury i Wyznań i Ministerstwo Rolnictwa i Żywności51, uznał, że ograniczenia w sektorze hazardowym mogą być uzasadnione słusznymi celami, takimi jak zwalczanie uzależnienia od gier hazardowych czy utrzymanie porządku publicznego. Niezależnie od akceptacji określonych przesłanek interwencji państwa w sektor hazardowy, Europejski Trybunał Sprawiedliwości równolegle wskazał w swym orzecznictwie na istotne wymogi stawiane reglamentacji hazardu przez państwa członkowskie, pozwalające na przyjęcie dopuszczalności naruszeń wolności traktatowych. Po pierwsze ograniczenia wprowadzane w sektorze hazardowym winny w rzeczywisty, realny sposób ograniczać dostęp konsumentów do hazardu (ograniczać podaż). Po drugie, regulacje te winny mieć spójny i systematyczny charakter ( in a consistent and systematic manner )52 tak stwierdzono w orzeczeniach w sprawach: C-67/98 Zenatti53, C-243/01 Gambelli i inni54, w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni55, w sprawie C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional56. Brak polityki państwa w sferze sektora hazardowego o wymienionych cechach sprawić może, że interwencja państwa w ten sektor uznana zostanie za sprzeczną z podstawowymi zasadami i wolnościami unijnymi (przede wszystkim swobodą przepływu usług, swobodą zakładania przedsiębiorstw czy wolnością gospodarczą)57. Trybunał wyraźnie wskazał, że w sytuacji kiedy dane państwo członkowskie 50 Zb. Orz. 1994, s. ii Dz.U. U.E. C 301, , s W orzeczeniu Trybunału Europejskiego Obszaru Wolnego Handlu z dnia 30 maja 2007 r. w sprawie E-3/06 Ladbrokes Ltd. vs Rząd Norwegii, Ministerstwo ds. Kultury i Wyznań i Ministerstwo Rolnictwa i Żywności używa się z kolei określenia odnoszącego do wprowadzania określonych ograniczeń w sektorze hazardowym: w sposób właściwy i spójny ( in a suitable and consistent manner ) Vide pkt 1 3 rozstrzygnięcia. 53 Vide ust uzasadnienia. 54 Vide ust. 62 i ust. 67 uzasadnienia. 55 Vide ust. 53 uzasadnienia. 56 Vide ust. 61 uzasadnienia. 57 Przytoczone zasady stały się podstawą licznych wniosków o wydanie orzeczenia wstępnego, napływających do ETS z różnych sądów państw członkowskich. Vide, m.in., sprawy: C-409/07 Avalon Service-Online- -Dienste GmbH vs Wetteraukreis (wniosek Verwaltungsgericht Giessen, Niemcy), C-64/08 postępowanie karne przeciwko Ernstowi Engelmannowi (wniosek Landesgericht Linz, Austria), C-203/08 The Sporting Exchange Ltd (wniosek Raad van State, Niderlandy), C-235/08 postępowanie karne przeciwko Rolandowi 17
12 ERYK kosiński wprowadza restrykcyjną regulację i reglamentację sektora hazardowego, jednocześnie samo prowadząc działalność w tym sektorze na rynku krajowym (szczególnie jeśli państwowe spółki hazardowe zwiększają zakres swej działalności), co zasadniczo ma cele wyłącznie fiskalne, państwo takie nie może powoływać się na przesłanki porządku publicznego i konieczność ograniczenia dostępu do hazardu58. Co prawda w sprawie C-275/92 bracia Schindler ETS stwierdził, że uwarunkowania budżetowe nie są zupełnie bez znaczenia, niemniej jednocześnie zaznaczył, iż nie mogą stanowić one jedynego uzasadnienia naruszeń podstawowych wolności traktatowych59. W późniejszych orzeczeniach Trybunał wyraźnie podkreślił, że korzyści finansowe płynące dla państwa z sektora hazardowego, w tym możliwość finansowania określonych przedsięwzięć społecznych i socjalnych, stanowi li tylko określony efekt uboczny ( an incidental beneficial consequence ), który nie może zostać uznany za uzasadnienie dla restrykcyjnej polityki państwa60. Zauważyć można, że w swych wcześniejszych orzeczeniach ETS był znacznie bardziej elastyczny względem polityki państw członkowskich w sektorze hazardowym. Dopiero w orzeczeniach w sprawach C-67/98 Zenatti, C-243/01 Gambelli i inni, oraz w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni Trybunał z całą mocą wskazał, że nie wystarczy powołanie się przez państwo na określone przesłanki uzasadniające ograniczenia podstawowych wolności traktatowych61. Państwo musi bowiem dążyć do realizacji tych celów w sposób spójny i systematyczny. Znamienne przy tym są słowa Dámasa Ruiz- -Jarabo Colomera z jego Opinii Rzecznika Generalnego w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni: Rien ne va plus. Trybunał nie może już dłużej unikać przeprowadzenia głębszego badania znaczenia podstawowych wolności Traktatu w sektorze hazardowym 62. Podobnie Rzecznik Generalny Siegbert Alber w swej Opinii w sprawie C-243/01 Gambelli i inni podkreślił, że każdorazowo należy badać, czy dane państwo 18 Langerowi (wniosek Landesgericht Ried im Innkreis, Austria), C-258/08 Ladbrokes Betting & Gaming Ltd and Ladbrokes International Ltd vs Stichting de Nationale Sporttotalisator (wniosek Hoge Raad der Nederlanden) itd. 58 Tak wypowiada się ETS w orzeczeniu w sprawie C-243/01 Gambelli i inni, ust Vide ust. 60 uzasadnienia w sprawie C-275/92 bracia Schindler. 60 M.in. w orzeczeniu ETS w sprawie C-67/98 Zenatti, ust. 36 uzasadnienia. Identycznie w orzeczeniu Trybunału Europejskiego Obszaru Wolnego Handlu z dnia 30 maja 2007 r. w sprawie E-3/06 Ladbrokes Ltd. vs Rząd Norwegii, Ministerstwo ds. Kultury i Wyznań i Ministerstwo Rolnictwa i Żywności. Podobnie wypowiada się Rzecznik Generalny Antonio Mario La Pergola w Opinii Rzecznika Generalnego Antonia Maria La Pergoli przedłożonej w dniu 4 marca 1999 r. w sprawie C-124/97 Markku Juhani Läärä, Cotswold Microsystems Ltd i Oy Transatlantic Software Ltd przeciwko Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä) i Suomen valtio (Etat finlandais) (Zb. Orz. TE 1999, s. i-06067), ust. 35 (dalej jako: Opinia Rzecznika Generalnego Antonia Maria La Pergoli). Inaczej twierdzi Antonio Tizzano w swej Opinii Rzecznika Generalnego przedłożonej w dniu 11 lutego 2003 r. w sprawie C-6/01 Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) i inni vs Estado português (Zb. Orz TE 2003, s. i-08621), ust. 67 in fine. 61 Opinia Rzecznika Generalnego Yvesa Bota, ust. 78. Autor dokumentu delikatnie zauważa, że w sprawach Zenatti, Gambelli i inni oraz Placanica i inni [ ] Trybunał [ ] bardziej wyraziście wyartykułował warunki, które musi spełniać krajowe ustawodawstwo, aby zostać usprawiedliwione. 62 Od słów tych zaczyna się Opinia Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera (ust. 1).
13 Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia ma spójną politykę ( a coherent policy ) w obszarze sektora hazardowego, szczególnie w przypadku, kiedy nie wprowadza się absolutnego zakazu ustawowego urządzania danych gier hazardowych, a przyzwala się na ich prowadzenie po uzyskaniu koncesji i zezwoleń. W systemie reglamentacji i ograniczania hazardu, co do zasady dozwolonego, cele, które państwo chce osiągnąć, winny podlegać wnikliwej analizie63. W sprawach C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni przywołano argumentację rządu włoskiego, zgodnie z którą włoska regulacja prawna reglamentująca sektor hazardowy oraz jej konkretne rozwiązania są zgodne z prawem wspólnotowym, więc akceptować należy rozwój włoskiego państwowego sektora hazardowego, mający na celu zwiększenie wpływów budżetowych, włoska polityka bowiem w obszarze sektora hazardowego nie miała w istocie za zadanie ograniczenia podaży gier hazardowych (ograniczenie dostępu do hazardu), a walkę z przestępczością (dokładnie: skanalizowanie popytu i podaży w podlegający kontroli system mający na celu zapobieganie przestępczości )64. Argumentacja taka nie znalazła aprobaty ani w Opinii Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni, czy wcześniej Opinii Rzecznika Generalnego Siegberta Albera w sprawie C-243/01 Gambelli i inni65, ani też w orzecznictwie ETS. Zauważyć można, że w orzeczeniu w sprawie C-243/01 Gambelli i inni ETS wskazał na negatywne oraz pozytywne przesłanki uznania danej reglamentacji sektora hazardowego, godzącej w podstawowe wolności traktatowe, za akceptowalną. Do negatywnych przesłanek Trybunał wyraźnie zaliczył powoływanie się na wielkość wpływów budżetowych oraz konieczność finansowania określonych przedsięwzięć społecznych i socjalnych66. Stąd m.in. w sprawach C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni ETS uznał włoskie ustawodawstwo za sprzeczne z prawem unijnym67. Na koniec niniejszych rozważań godzi się odnotować, że Komisja Europejska już w 1991 r. podjęła próbę wprowadzenia regulacji wspólnotowej w obszarze sektora hazardowego (na bazie dokumentu Gambling in the single market: a study of the current legal and market 63 Vide Opinia Rzecznika Generalnego Siegberta Albera, ust Tak orzekł włoski Sąd Najwyższy (Corte Suprema di Cassazione) w sprawie Gesualdi (wyrok nr 111/04 z dnia 26 kwietnia 2004 r.). W orzeczeniu tym przeanalizował orzeczenie ETS w sprawie C Gambelli i inni w następstwie uznał argumentację rządu włoskiego za spójną z tym orzeczeniem. Argumentacja ta zawarta została w piśmie Massimiliana Placaniki złożonego w sprawie w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni (patrz Cf. Opinia Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera, ust , oraz orzeczenie ETS w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni, ust Opinia Rzecznika Generalnego Siegberta Albera, ust Vide uzasadnienie orzeczenia w sprawie C-243/01 Gambelli i inni, ust Trybunał uznał, że zasadniczym celem włoskiej regulacji prawnej jest zwiększenie wpływów budżetowych z hazardu, czego nie da się pogodzić z ograniczeniem dostępu do gier hazardowych. Patrz ust. 54 uzasadnienia orzeczenia. 19
14 ERYK kosiński situation68), niemniej za sprawą sprzeciwu określonych państw członkowskich finalnie inicjatywa ta została zaniechana, oficjalnie ze względu na zasadę subsydiarności69. Aktualnie zdecydowana większość państw członkowskich jest przeciwna liberalizacji sektora hazardowego. Jednym z największych oponentów zniesienia surowej reglamentacji działalności w sektorze jest Portugalia. Rząd portugalski zauważał, że sektor hazardowy z natury ma charakter nieproduktywny ( unproductive nature of gambling ), co wręcz wyklucza, zdaniem tego rządu, zastosowanie wszelkich argumentów odwołujących się do wolności gospodarczej i wolnej konkurencji. Wiele rządów państw członkowskich uznaje, że najlepszą formą kontroli sektora hazardowego jest objęcie go monopolem państwowym (m.in. rządy Finlandii, Grecji i Portugalii). Powszechnie podzielany jest pogląd o konieczności utrzymywania sytemu koncesji i zezwoleń w tym sektorze 70. Zasada proporcjonalności Zarówno Europejski Trybunał Sprawiedliwości, jak i inne sądy europejskie w swych orzeczeniach kładą szczególny nacisk na wymóg adekwatności (właściwości) i proporcjonalności wprowadzanych przez państwa członkowskie regulacji w sektorze hazardowym71. Wskazać można na orzeczenia ETS w sprawach: C-67/98 Zenatti72, C-243/01 Gambelli i inni73, w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni74, C-65/05 Komisja przeciwko Republice Greckiej75. Podobnie Trybunał Europejskiego Obszaru Wolnego Handlu w wyroku w sprawie E-3/06 Ladbrokes Ltd. vs Rząd Norwegii, Ministerstwo ds. Kultury i Wyznań i Ministerstwo Rolnictwa i Żywności76. W orzeczeniach tych wskazuje się, że środki wprowadzane przez ustawodawstwo państw członkowskich winny być właściwe ( suitable ) i nie wykraczające ponad to, co konieczne aby osiągnąć stawiane cele. W konsekwencji winny być zgodne z zasadą proporcjonalności Raport przygotowany dla Komisji przez firmę Coopers and Lybrand, Biuro Urzędowych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luxemburg Por. V. Hatzopoulos, op. cit., s Patrz Opinia Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiz-Jarabo Colomera, ust Vide opinie rządów państw członkowskich w Opinii Rzecznika Generalnego Siegberta Albera, ust Vide nadto ust uzasadnienia orzeczenia w sprawie C-243/01 Gambelli i inni. 71 Vide, przykładowo, ust. 39 uzasadnienia orzeczenia ETS w sprawie C-124/97 Läärä i inni. 72 Vide ust. 38 uzasadnienia. 73 Vide ust. 72 uzasadnienia. 74 Vide ust uzasadnienia. 75 Vide ust uzasadnienia. 76 Vide pkt 1 3 rozstrzygnięcia w sprawie. 77 Vide szeroko na temat zasady proporcjonalności w systemie prawa unijnego w: Koen Lenaerts, Piet Van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, Second Edition, London 2005, s. 111 i n.
15 Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia Także rzecznicy generalni w swych opiniach przedkładanych w sprawach hazardowych zwracają uwagę na obowiązek badania regulacji prawnych po kątem konieczności, adekwatności (właściwości, odpowiedniości) oraz proporcjonalności78. Co prawda można zgodzić się ze stanowiskiem Rzecznika Generalnego Antonio Tizzano wyrażonym w jego Opinii w sprawie C-6/01 Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) i inni przeciwko Estado português, zgodnie z którym Trybunał w sprawach hazardowych dokonał istotnego rozluźnienia zasady proporcjonalności normalnie odnoszącej się do wdrażania zasady swobodnego przepływu usług 79, niemniej Trybunał wskazał jednocześnie, począwszy od orzeczenia w sprawie C-67/98 Zenatti, a następnie m.in. w orzeczeniach w sprawach C-243/01 Gambelli i inni80, połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni oraz C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional, że ograniczenia wprowadzane przez państwa członkowskie winny w rzeczywisty sposób ograniczać dostęp konsumentów do hazardu (ograniczać podaż) oraz winny mieć spójny i systematyczny charakter ( in a consistent and systematic manner ). Na gruncie prawa polskiego należy przede wszystkim odnieść się do właściwych przepisów Konstytucji RP. Według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zawarty w tym przepisie zespół norm definiuje przesłanki ustanawiania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności81. Po pierwsze, ingerencja ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki może nastąpić wyłącznie w formie ustawy82. Po drugie, ograniczenia takie muszą być uzasadnione interesem publicznym wyrażonym w jednej z sześciu wymienionych wartości (bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowie publiczne, moralność publiczna, ochrona wolności i praw innych osób)83. Po trzecie, wprowadzane ograniczenia nie 78 Vide Opinia Rzecznika Generalnego Clausa Gulmanna ust. 92 i nast.; Opinia Rzecznika Generalnego Antonia Maria La Pergoli, ust. 38; Opinia Rzecznika Generalnego Siegberta Albera, podkreślająca konieczność odpowiedniości zaangażowanych środków do osiągnięcia zamierzonego celu (ang. suitability of the means employed ), ust. 117; Opinia Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiz-Jarabo Colomer, ust. 124 i nast.; Opinia Rzecznika Generalnego Yvesa Bota, ust Ust. 71 Opinii. 80 Vide ust. 62 i ust. 67 uzasadnienia. 81 Vide L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom III, Warszawa 2003, s. 1, oraz s. 28 i nast. Vide nadto P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s Vide L. Garlicki, op. cit., s. 19 i nast. 83 Ibidem, s. 22 i nast. 21
16 ERYK kosiński mogą przekroczyć zakresu naruszającego zasadę proporcjonalności oraz nie mogą naruszać istoty praw i wolności84. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności nakazuje: 1. stosowanie środków, które umożliwiają skuteczną realizację zamierzonych celów; 2. stosowanie środków niezbędnych, tzn. środków najmniej uciążliwych dla jednostki; 3. zachowanie odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki, a ciężarem nałożonym na jednostkę 85. Wskazane wymogi określa się jako przydatność, konieczność oraz proporcjonalność sensu stricto86. Z kolei przez istotę wolności i praw rozumieć należy nienaruszalny rdzeń każdej wolności i każdego prawa 87, pewien element podstawowy (rdzeń, jądro), bez którego dane prawo czy wolność nie może istnieć88. Ponad powyższe należy wskazać na ogólną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)89 oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te pozostają nie bez znaczenia z punktu widzenia oceny określonej interwencji państwa w wolność jednostki90. Ocena wybranych środków reglamentacji przyjętych w polskiej ustawie o grach hazardowych Europejski Trybunał Sprawiedliwości w swym orzecznictwie od dawna wskazuje, że państwa członkowskie mają pełną swobodę w wyborze systemu regulacji sektora hazardowego, w tym w wyborze wartości, które decydują się chronić poprzez taki system. W ramach tej swobody państwa mogą wybrać pomiędzy absolutnym zakazem urządzania gier hazardowych, częściowym zakazem bądź przyzwoleniem połączonym z systemem nadzoru i kontroli nad sektorem91. Tym samym można mówić o określonym marginesie Ibidem, s. 28 i nast. 85 Uzasadnienie wyroku TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99 (OTK 2000, z. 5, poz. 142). 86 Vide L. Garlicki, op. cit., s. 31. Zasadę proporcjonalności uznał TK już w orzeczeniach z dnia 26 stycznia 1993 r., U. 10/92 (OTK 1993, s. 32), z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, z. 1, s. 12) oraz z dnia 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95 (OTK 1996, z. 1, poz. 1). Vide: Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, red. M. Zubik, Warszawa 2008, s. 174 i nast. 87 Uzasadnienie wyroku TK z dnia 18 września 2008 r., K 7/07 (OTK-A 2008, z. 7, poz. 123). 88 Vide L. Garlicki, op. cit., s. 34. Wcześniej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na istotę wolności i praw wskazywano zwłaszcza w uchwale TK z dnia 2 marca 1994 r., W 3/93 (OTK 1994, s ). Vide także orzeczenie TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/ Z zasady tej TK wywiódł na gruncie poprzednio obowiązującej Konstytucji RP z 1952 r. (art. 1) zasadę proporcjonalności. 90 Vide E. Kosiński, Wygrana rzeczowa glosa, op. cit., s Vide m.in. uzasadnienie orzeczenia ETS w sprawie C-124/97 Läärä i inni, ust. 35, uzasadnienie orzeczenia ETS w sprawie C-65/05 Komisja przeciwko Republice Greckiej, ust. 47 czy pkt 6 rozstrzygnięcia w sprawie
17 Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia swobodnego uznania przysługującego państwom członkowskim92. Niemniej wymieniony system reglamentacji musi spełniać wymogi zdefiniowane na przestrzeni lat przez ETS, w tym przede wszystkim wymóg proporcjonalności93. Rygorystyczna regulacja prawna i reglamentacja przez państwo gier na automatach, rodzące określone naruszenia przede wszystkim traktatowej swobody przepływu usług (obecnie art. 56 Traktatu o FUE) oraz swobody przepływu towarów (art. 30 i 34 TFUE) stały się przedmiotem rozważań ETS w trzech istotnych sprawach: C-124/97 Läärä i inni, C-6/01 Anomar i inni oraz C-65/05 Komisja przeciwko Republice Greckiej. Zarówno w Finlandii, jak i w Portugalii oraz w Grecji prowadzenie gier na automatach podlega ścisłej reglamentacji państwa. Z formalnego punktu widzenia w Finlandii i w Portugalii gry na automatach objęte są monopolem państwowym. Państwo wykonuje swój monopol udzielając określonym publicznym osobom prawnym94 koncesji (w formie umowy administracyjnej) na prowadzenie tych gier (operatorzy państwowego monopolu)95. W Grecji z kolei, zgodnie z art. 2 ustawy nr 3037/2002, zabronione jest użytkowanie gier elektrycznych, elektromechanicznych oraz gier elektronicznych (zdefiniowanych w art. 1 tejże ustawy) w tym komputerów, w miejscach publicznych, takich jak hotele, kawiarnie, pomieszczenia stowarzyszeń użyteczności publicznej wszelkiego rodzaju oraz we wszelkich innych miejscach publicznych i prywatnych. Zabronione jest również instalowanie tych gier. W wymienionych grach z zasady nie można wygrać wygranej pieniężnej. Tak gry na automatach, jak i inne gry we wszystkich wymienionych wyżej systemach mogą być organizowane wyłącznie w kasynach gry, położonych w miejscach wyznaczonych zgodnie z prawem. W Portugalii jednakże ustawodawstwo wyróżnia dodatkowo tzw. automaty rozrywkowe, których prowadzenie nie podlega restrykcyjnej regulacji gier hazardowych. Są to gry na automatach, których wynik zależy wyłączenie bądź w przeważającej mierze od zręczności (może więc zależeć także od losowości), a wygraną stanowić mogą żetony bądź określone przedmioty o wartości komercyjnej (wygrane rzeczowe)96. Wartość tych C-6/01 Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) i inni vs Estado português. Vide także Opinia Rzecznika Generalnego Yves Bota, ust Cf. Rzecznik Generalny Nial Fenelly w Opinii przedłożonej w dniu 20 maja 1999 r. w sprawie C-67/98 Questore di Verona przeciwko Diego Zenatti (Zb. Orz. TE 1999, s. i-07289), ust. 30, czy Opinia Rzecznika Generalnego Yves Bota, ust Vide uzasadnienie orzeczenia ETS w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i inni, ust W Portugalii spółce publicznej, w Finlandii stowarzyszeniu. 95 Vide m.in. art portugalskiego Dekretu Nr 422/89 (Decreto-Lei No 422/89 z 2 grudnia 1989 r.; Diárió da República, I, No 2777, z 2 grudnia 1989). 96 Automaty rozrywkowe reguluje odrębny Dekret Nr 316/95. 23
18 ERYK kosiński 24 wygranych nie może przekraczać trzykrotności opłaty za grę. Import, produkcja oraz montaż takich automatów podlega państwowemu nadzorowi (Inspektor Generalny ds. Hazardu, Inspecção-Geral de Jogos). Automaty mogą być automatyczne, mechaniczne, elektryczne bądź elektroniczne. W celu komercyjnego wykorzystania automatu należy go zarejestrować oraz uzyskać licencję gubernatora okręgu właściwego miejscowo. Licencje te wydawane są na rok bądź 2 lata. Przesłanki odmowy udzielenia licencji to ochrona dzieci i nieletnich, zwalczanie przestępczości oraz utrzymanie lub przywrócenie spokoju publicznego, porządku i bezpieczeństwa (art. 20 ust. 1 i ust. 2 portugalskiego Dekretu Nr 316/95). Automaty nie mogą być zlokalizowane w pobliżu szkół. W przypadku gdy w jednym miejscu znajdują się więcej niż 3 automaty, przedsiębiorca zobowiązany jest uzyskać koncesję, tak jak na gry hazardowe. W sytuacji gdy automat rozrywkowy zawiera cechy gry losowej bądź zakładów wzajemnych, bądź też wyświetla rezultat w postaci punktów zależnych wyłącznie bądź w przeważającej mierze od przypadku, staje się on automatem do gry i podlega regulacji hazardowej (tj. Dekretowi Nr 422/89)97. Z kolei w Grecji zakaz użytkowania określonych gier nie dotyczy tzw. rekreacyjnych gier zręcznościowych (art. 1 lit. e ustawy 3037/2002), definiowanych jako gry w których rezultat zależy wyłącznie od zdolności psychofizycznej gracza i ma wyłącznie cel rekreacyjny 98. Co ciekawe, do kategorii rekreacyjnych gier zręcznościowych nieobjętych surową reglamentacją zaliczane są gry w karty (traktowane jako gry zręcznościowe na podstawie dekretu królewskiego nr 29/1971)99. W sprawie C-124/97 Läärä i inni ETS rozważał argumentację, zgodnie z którą fiński system reglamentowania hazardu nie spełniał wymogu proporcjonalności. W sprawie proponowane były rozwiązania zastępujące ograniczenia ustawowe mające na celu zwalczanie oszustw i nadużyć w sektorze hazardowym, jak kodeks dobrego zachowania (deontologia), obowiązujący przedsiębiorców sektora100. W celu zagwarantowania finansowania określonych zadań społecznych proponowano podniesienie opodatkowania przedsiębiorców sektora w zamian za rezygnację z restrykcyjnego koncesjonowania101. Zdaniem Rzecznika Generalnego Antonia Maria La Pergoli, wyrażonym w Opinii w sprawie C-124/97 Läärä i inni102, wystarczającym i proporcjonalnym środkiem, który mógłby być zastosowany przez państwo, jest system reglamentacji z koncesjami oraz nadzorem nad przedsiębiorcami sektora, bez państwowego monopolu Patrz obszerny opis portugalskiej regulacji prawnej w uzasadnieniu orzeczenia ETS w sprawie C-6/01 Anomar i inni, ust Vide uzasadnienie orzeczenia w sprawie ETS C-65/05 Komisja przeciwko Republice Greckiej, ust Ibidem, ust. 6 in fine. 100 Vide ust. 39 uzasadnienia orzeczenia ETS w sprawie C-124/97 Läärä i inni. 101 Vide ibidem, ust Zb. Orz. TE 1999, s. i Vide ust. 40 Opinii Rzecznika Generalnego Antonia Maria La Pergoli.
19 Nowe prawo hazardowe. Wybrane zagadnienia Europejski Trybunał Sprawiedliwości w dwóch z wymienionych orzeczeń: C-124/97 Läärä i inni oraz C-6/01 Anomar i inni podzielił zdania państw wprowadzających reglamentację w sektorze hazardowym prezentowane w zakresie uzasadnienia określonych ograniczeń wolności traktatowych oraz w zakresie proporcjonalności zastosowanych środków104. W orzeczeniu w sprawie C-124/97 Läärä i inni ETS wyraźnie stwierdził, że system, w którym koncesje przyznawane są określonym publicznym jednostkom wraz z obowiązkiem transferowania zysków do budżetu, ponad wszelką wątpliwość daje większe gwarancje narzucenia surowych ograniczeń w tak lukratywnej sferze, jaką jest hazard105. Odmienne stanowisko zajął ETS w sprawie C-65/05 Komisja przeciwko Republice Greckiej. W sprawie tej Komisja Wspólnot Europejskich zarzuciła rządowi Grecji wprowadzenie środka (tj. zakazu) nieuzasadnionego zarówno na gruncie Traktatu, jak i w świetle kryterium nadrzędnych wymogów interesu ogólnego oraz zasady proporcjonalności106. Komisja wyraźnie wskazała na możliwość zastosowania innych form kontroli, takich jak wprowadzenie specjalnych systemów ochrony w urządzeniach do gier zręcznościowych, by uniemożliwić przekształcenie ich w gry hazardowe 107. Z przytoczoną argumentacją zgodził się Trybunał wskazując, że [ ] Republika Grecka nie wykazała, iż wykorzystała wszelkie środki techniczne i organizacyjne mogące prowadzić do osiągnięcia celu realizowanego przez to państwo członkowskie, przy zastosowaniu środków mniej restrykcyjnych dla wymiany wewnątrzwspólnotowej 108. W konsekwencji [ ] zakaz instalowania w Grecji wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, stanowi środek nieproporcjonalny do realizowanego celu 109. Porównując omawiane regulacje prawne organizowania hazardu w Portugalii, Finlandii i Grecji z nową polską regulacją hazardową zauważyć należy, że portugalskie ustawodawstwo hazardowe bezsprzecznie należy do najbardziej restrykcyjnych w Europie. Wynika to z wielu przesłanek, w tym kulturowych, historycznych oraz religijnych. Tymczasem portugalska regulacja prawna rozróżnia gry na automatach od gier rozrywkowych, tj. gier na automatach, w których wygraną stanowić mogą żetony Vide ust. 42 uzasadnienia orzeczenia ETS w sprawie C-124/97 Läärä i inni. Odnotować należy, że w tej sprawie Trybunał uznał rozwiązania fińskiego prawa hazardowego w zakresie regulacji gier na automatach za proporcjonalne (ust. 42), wbrew Opinii Rzecznika Generalnego Antonio Mario La Pergoli (vide ust. 40 in fine Opinii Rzecznika Generalnego Antonia Maria La Pergoli). 105 Ang. the lucrative nature of such activities. Vide ust. 41 uzasadnienia orzeczenia w sprawie C-124/97 Läärä i inni. 106 Vide uzasadnienie orzeczenia w sprawie ETS C-65/05 Komisja przeciwko Republice Greckiej, ust Ibidem, ust Ibidem, ust Ibidem, ust. 41.
20 ERYK kosiński 26 oraz rzeczy o wartości do trzykrotności opłaty za grę. Te ostatnie gry nie są poddane surowej reglamentacji Dekretu Nr 422/89, mogą być prowadzone przy okazji innej działalności (sklepy, restauracje, puby), bez obowiązku lokalizowania ich wyłącznie w kasynach gry. Podobnie surowe prawo hazardowe obowiązuje w Finlandii. Zgodnie z art. 1 ust. 1 fińskiej Ustawy Nr 491 z dnia 1 września 1965 r. o grach hazardowych (Arpajaislaki /491) gry hazardowe mogą być urządzane w Finlandii wyłącznie po uzyskaniu koncesji, w celach charytatywnych bądź innych celach o charakterze niezarobkowym przewidzianych prawem110. Dalej fińska ustawa w art. 1 ust 2 stanowi, że gry hazardowe to gry, w których w zamian za opłatę stanowiącą określoną kwotę pieniędzy gracz może wygrać pieniądze, wygrane rzeczowe bądź inne korzyści mające swą wartość wymierną w pieniądzu111, jak również żetony wymienialne na pieniądze, wygrane rzeczowe bądź inne korzyści o wymiernej wartości112. Porównując powyższe obce rozwiązania ustawowe z polską ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych wskazać można, że według polskiej ustawy gra na automatach to gra zawierająca element losowości (może więc także opierać się na zręczności, art. 2 ust. 3), w której zarówno można wygrać określoną wartość majątkową (pieniądze, rzeczy), jak i nic nie można wygrać (wygrana w postaci gry bez opłaty, jak i gra pozbawiona całkowicie jakiejkolwiek wygranej ). Tak więc gry na automatach pozbawione wygranej jako takiej z zasady traktowane są również z całą surowością prawa jako gry hazardowe. Podobnie restrykcyjnie traktowane są dawne gry na automatach o niskich wygranych, definiowane przez poprzednią Ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych jako gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,07 euro (art. 2 ust. 2b). W konsekwencji można powiedzieć, bez jakiejkolwiek przesady, że aktualne polskie ustawodawstwo hazardowe w zakresie gier na automatach stało się, obok ustawodawstwa greckiego, najbardziej restrykcyjne w Europie. Żadne ustawodawstwo bowiem, za wyjątkiem ustawodawstwa greckiego, nie traktuje jako hazardu gry bez wygranej o wymiernej w pieniądzu wartości. W tym kontekście zauważyć należy, że Greckie regulacje prawne w omawianym zakresie uznane zostały przez ETS za sprzeczne z Traktatem, w tym za naruszające zasadę proporcjonalności (orzeczenie z dnia 26 października 2006 r. 110 Koncesję taką w Finlandii posiada stowarzyszenie Raha-automaattiyhdistys (Stowarzyszenie Administrujące Automatami do Gry), zgodnie z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Nr 676 z 29 grudnia 1967 r. w sprawie automatów do gry (Raha-automaattiasetus, /676). Vide ust. 5, ibidem. 111 Ang. other benefits of money s worth. Vide ust. 3, ibidem. 112 Ibidem.