Source: http://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-12-pazdziernika-2012-r-o-projekcie-ustawy-o-zmianie-ustawy-prawo-ochrony
Timestamp: 2017-09-25 09:52:50
Legal References Found: art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 104
 art. 101
 art. 20
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 105
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 92
 art. 101
 art. 101
 art. 3
 art. 92
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 107
 art. 20
 art. 101
 art. 107
 art. 20
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 102
 art. 35
 art. 107
 art. 35
 art. 101
 art. 102
 art. 101
 art. 102
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 145
 art. 146
 art. 146
 art. 152
 art. 152
 art. 153
 art. 153
 art. 184
 art. 12
 art. 22
 art. 184
 art. 12
 art. 184
 art. 184
 art. 72
 art. 180
 art. 72
 art. 1
 art. 184
 art. 184
 art. 184
 art. 184
 art. 184
 art. 11
 art. 187
 art. 187
 art. 376
 art. 188
 art. 215
 art. 215
 art. 195
 art. 215
 art. 211
 art. 193
 art. 193
 art. 193
 art. 193
 art. 197
 art. 204
 art. 204
 art. 204
 art. 204
 art. 204
 art. 15
 art. 208
 art. 63
 art. 208
 art. 211
 art. 8
 art. 211
 art. 8
 art. 211
 art. 215
 art. 21
 art. 215
 art. 61
 art. 163
 art. 216
 art. 211
 art. 217
 art. 211
 art. 217
 art. 147
 art. 13
 art. 20
 art. 70
 art. 217
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 Art. 7
 art. 13
 art. 13
 art. 106
 art. 24
 art. 31
 art. 24
 art. 29
 art. 28
 art. 14
 art. 35
 art. 16
 art. 4
 art. 16
 art. 4
 art. 4
 art. 16
 art. 16
 art. 16
in fine
 art. 18
 art. 104
 art. 129
 art. 79
 art. 108
 art. 117
 art. 129
 art. 22
 art. 168
 art. 129
 art. 10
 art. 181
 art. 10
 art. 10
 art. 188
 art. 211
 art. 163
 art. 10
 art. 10
 art. 163
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 16
 art. 16
 art. 18
 art. 18
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 21
 art. 101
 art. 146
 art. 23
 art. 28
 art. 26
 art. 26
 art. 24
 art. 19
 art. 52
 art. 146
 art. 146
 art. 184
 art. 208
 art. 181

Document Content:
Opinia z 12 października 2012 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Opinia z 12 października 2012 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
Rada Legislacyjna 2012–10–12
RL-0303-20/12
Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
1. Przedmiotem oceny jest projekt ustawy przygotowany przede wszystkim w celu wdrożenia do polskiego prawa dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola), zwanej dalej „dyrektywą IED”. Regulacja ta stanowi skonsolidowaną postać szeregu (siedmiu) dyrektyw poświęconych tej samej problematyce i zmierza – w najogólniejszym ujęciu – ku skuteczniejszemu, racjonalniejszemu zapobieganiu lub ograniczaniu negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji przemysłowych oraz urządzeń przeznaczonych do spalania odpadów. Według przepisów końcowych ww. dyrektywy powinna ona zostać implementowana już w styczniu 2013 r. Uchwalenie projektowanej ustawy jest zatem sprawą bardzo pilną.
2. Generalnie Rada Legislacyjna wyraża pozytywną opinię o przedłożonym projekcie ustawy. Na taką ocenę nie zasługuje natomiast uzasadnienie projektu, gdyż w wielu miejscach polega na opisaniu treści proponowanych przepisów, a pomija się w nim wyjaśnienie powodów nadania tym przepisom takiego, a nie innego brzmienia. To samo można powiedzieć o OSR, w której ewidentnie pominięto ocenę wpływu, jaki wprowadzenie w życie będzie miało na sytuację ekonomiczną polskich przedsiębiorców.
3. Mimo ogólnie pozytywnej opinii o projekcie Rada Legislacyjna dostrzegła w nim liczne kontrowersyjne, a nawet błędne rozwiązania, nad którymi warto się zastanowić przed zakończeniem rządowego procesu legislacyjnego w celu ich zmodyfikowania z poniżej wskazanych powodów i w zaproponowanych w dalszej części opinii kierunkach.
1. Cennym krokiem jest uzupełnienie słowniczka ustawy – Prawo ochrony środowiska (POŚ) o definicje także tych pojęć, którym dotąd nie nadawano brzmienia w prawie UE, a które są używane zarówno w tym prawie („remediacja”), jak i wyłącznie w prawie polskim (historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, samooczyszczanie) oraz zmiana niektórych definicji (najlepsze dostępne techniki, podmiot korzystający ze środowiska, powierzchnia ziemi). Są one poprawnie skonstruowane i ułatwią wykonywanie, stosowanie i kontrolę przestrzegania przepisów o ochronie środowiska.
2. Wątpliwości natomiast budzą definicje dokumentów referencyjnych BAT (art. 3 pkt 2a POŚ) oraz konkluzji BAT (art. 3 pkt 8d POŚ). Z przepisu art. 3 pkt 2a POŚ wynika bowiem, że dokumenty referencyjne BAT to „dokumenty (…), sporządzane dla określonych rodzajów działalności i opisujące zwłaszcza stosowane techniki, aktualne wielkości emisji i zużycia, techniki uwzględniane przy okazji ustalania najlepszych dostępnych technik, a także konkluzje BAT oraz wszelkie nowe techniki”. Na podstawie tej definicji można by przyjąć, że rodzajem dokumentu referencyjnego BAT są konkluzje BAT. Jednakże z definicji konkluzji BAT, zawartej w art. 3 pkt 8d POŚ wynika, iż konkluzje BAT nie są rodzajem referencji BAT, lecz są dokumentami zawierającymi „elementy dokumentu referencyjnego BAT”.
3. Definicja „dokumentów referencyjnych BAT”, zawarta w proponowanej zmianie art. 3 pkt. 2a., powtarza definicję zawartą w dyrektywie w pkt. 11 art. 3 (w wersji językowej polskiej). Jest jednak kilka drobnych różnic. Po pierwsze, w dyrektywie definicja stosuje liczbę pojedynczą, natomiast w projekcie ustawy zastosowano liczbę mnogą. Po drugie, w projekcie mowa o tym, że dokumenty referencyjne opisują zwłaszcza „stosowane techniki, aktualne wielkości emisji i zużycia”, natomiast w wersji polskiej dyrektywy mowa o „aktualnych poziomach emisji i konsumpcji”. Taka zmiana redakcyjna wydaje się niczemu nie służyć i jest myląca. Po trzecie, w projekcie mowa o „konkluzjach BAT”, natomiast w polskiej wersji dyrektywy „konkluzjach dotyczących BAT”. Różnica nie jest znacząca, wydaje się jednak, że wersja polska dyrektywy lepiej oddaje istotę rzeczy. Po pierwsze, dokument referencyjny sporządzany jest w celu określenia najlepszych dostępnych technik, czyli BAT (Best Available Technics) oraz w celu ograniczenia występujących w Unii różnic w zakresie poziomów emisji z działalności przemysłowej. Najważniejszym elementem dokumentów referencyjnych BAT są „konkluzje dotyczące BAT” (conclusions sur les MTD, BAT conclusions), czyli konkluzje wskazujące najlepsze dostępne techniki. Stąd lepszym sformułowaniem wydaje się „konkluzje dotyczące Najlepszych Dostępnych Technik”). Dziwić może, że w polskiej wersji dyrektywy przyjęto dla nazwy dokumentu skrót pochodzący z języka angielskiego, natomiast w wersji np. francuskiej jest skrót od nazwy w języku francuskim, a w niemieckiej – skrót od nazwy w języku niemieckim. Oznacza to, że nie jest to skrót obowiązkowy. Warto się zastanowić, czy w związku z tym, dla celów większej przejrzystości, w ustawie nie przyjąć skrótu od nazwy w języku polskim (NDT). Definicja w projekcie ustawy wspomina także o „wszelkich nowych technikach”, natomiast definicja zwarta w dyrektywie uszczegóławia „ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów wymienionych w załączniku III”. To pominięcie wydaje się właściwe, stanowi bowiem wskazówkę tylko dla Komisji.
4. Podobne uwagi można odnieść do definicji „konkluzji BAT” zawartej w proponowanym art. 3 pkt 8d projektu. Lepiej byłoby, tak jak w dyrektywie, wskazać „konkluzje dotyczące BAT”, albo „konkluzje dotyczące NDT”. Definicja zawarta w projekcie odpowiada, co do zasady, definicji w zawartej w wersji polskiej dyrektywy (znowu jednak np. zamiast wyrazu „poziom” – użyto wyrazu „wielkość”, a zamiast „konsumpcji” – „zużycie”). Obie definicje posługują się ponadto niejasnym terminem „remediacji” zamiast np. „naprawa” czy „rekultywacja”. Zawierają także ten sam błąd logiczny, a mianowicie sugerują, że „konkluzje dotyczące BAT” formułują wnioski dotyczące opisu najlepszych dostępnych technik czy wnioski dotyczące informacji. Tymczasem logiczne jest, że „konkluzje dotyczące BAT” zawierają wnioski dotyczące najlepszych dostępnych praktyk oraz ich opis i informacje. Tak też wynika z porównania wersji angielskiej, francuskiej i niemieckiej. Wprawdzie obie ww. definicje są niemal identyczne z definicjami zawartymi w polskojęzycznej wersji dyrektywy IED, ale jednak nie usprawiedliwia to popełniania kolejnego błędu wprowadzania do porządku prawnego przepisu zawierającego sformułowania nieczytelne, mogące sprawiać kłopoty interpretacyjne.
5. Prawidłowym zabiegiem jest – w ocenie Rady Legislacyjnej – zmiana art. 101 POŚ, polegająca na rozszerzeniu określenia, czym jest „ochrona powierzchni ziemi”. W obecnym kształcie przepis ten jest zbyt ogólny, a przez to – nadmiernie restrykcyjny, zaś dyrektywa IED pozwala na bardziej racjonalne określanie obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska poprzez umożliwienie ograniczenia ochrony do działań mających nie tylko usprawiedliwienie ekologiczne, ale uwzględniających również ich racjonalność ekonomiczną oraz stan wiedzy i techniki. Wprawdzie co do zasady kształt (treść) zmienianego przepisu zasługuje na akceptację, Rada Legislacyjna sugeruje jednak rozważenie, czy pkt 5 art. 101 nie zawiera nadmiernie ogólnego sformułowania. Przewiduje się w nim, że minimalizowanie „stopnia i skutków zasklepienia gleby” polegać ma m.in. na ograniczaniu „powierzchni gleby objętej zabudową”. Sugerujemy uściślenie tego sformułowania poprzez dodanie zwrotu „do niezbędnego minimum”. Jest to tym bardziej uzasadnione, że wdrażana dyrektywa nie zawiera aż tak daleko idących zaleceń zmian prawa krajowego.
6. Regulacja dotychczasowa, dotycząca ochrony powierzchni ziemi, jest miejscami dosyć enigmatyczna i ogólnikowa, a zarazem restrykcyjna i generująca ogromne, często nieuzasadnione koszty. Ponadto jest tak rozproszona w wielu różnych ustawach i niejednoznaczna, że stosowanie jej, zwłaszcza wobec zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie ustawy o z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (zwanej dalej „ustawą szkodową”), sprawia poważne kłopoty.Wymaga zatem uzupełnienia i doprecyzowania. W projekcie proponuje się ustanowienie 17 nowych artykułów (art. 101a – art. 101p) odnoszących się do tej materii, przy jednoczesnym uchyleniu kilku artykułów (art. 103 ust. 3 i 4, art. 104, 105 i 109), których treść normatywna (w nieco zmienionej postaci) znalazła odzwierciedlenie w przepisach nowych. W większości są to przepisy poprawne, a zmiany regulacji – uzasadnione. Część z nich może jednak wzbudzać wątpliwości, a uzasadnienie projektu ich nie usuwa.
7. Po pierwsze, przepis art. 101a ust. 5 wprowadza regułę dokonywania pomiarów zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie i ziemi przez laboratoria akredytowane w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności. Zwracając przede wszystkim uwagę na niebagatelną kwestię, że ustawa ta reguluje zagadnienia związane z oceną zgodności wyrobów z zasadniczymi i szczegółowymi wymaganiami dot. ich jakości (ziemia i gleba nie są „wyrobami” w rozumieniu prawa polskiego i prawa UE), warto przemyśleć, czy koniecznym jest ustanawianie tak ograniczonego kręgu podmiotów uprawnionych do dokonywania pomiarów. Jeżeli nie wynika to ze zobowiązań prawnomiędzynarodowych czy „unijnych” (dyrektywa nr 334 nie zawiera takiego wymogu, zaś przepisy dot. oceny zgodności nie mają zastosowania do gleby i ziemi), albo – z doświadczenia praktyki krajowej (której jeszcze w tym zakresie w zasadzie nie ma), nie powinniśmy ustanawiać w Polsce nowych obszarów reglamentacji działalności usługowej. Zwłaszcza wówczas, gdy rząd deklaruje politykę deregulacyjną. Propozycja rezygnacji z wymogu korzystania z laboratorium akredytowanego jest tym bardziej uzasadniona, że w opiniowanym projekcie nie skorzystano z tego „dobrodziejstwa” w innym miejscu (art. 101f ust. 7), chociaż opierano się przy jego redagowaniu na wzorcu zawartym w art. 20 ustawy szkodowej, w której również przewidziany jest wymóg korzystania z takich laboratoriów. Uwzględnienie niniejszej uwagi będzie uzasadniało także rezygnację z przepisu art. 101a ust. 6 (zwalniającego z obowiązku korzystania z laboratoriów akredytowanych).
8. Następna wątpliwość dotyczy przepisu art. 101a ust. 7, w którym upoważnia się ministra ds. środowiska do ustalania w drodze rozporządzenia „listy działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, wraz ze wskazaniem przykładowej listy typowych dla tych działalności zanieczyszczeń” (podkr. – RL). Zwraca tu uwagę użycie niewłaściwych zwrotów „lista działalności” i „lista typowych zanieczyszczeń”. Właściwszym byłoby posłużenie się słowami „wykaz”, „rodzaje” lub „typy”, jako przeważnie używanymi do określania rzeczy i zachowań, których dotyczy dana regulacja prawna (tę samą uwagę należy odnieść do brzmienia przepisów: art. 101c ust. 2, 4-6 i 8, art. 105d ust. 2, w których słowo „lista” winno być zastąpione słowem „wykaz”). Niezależnie od tego, czy niniejsza uwaga doprowadzi do modyfikacji przepisu art. 101a ust. 7 pkt 2, czy zostanie zignorowana przez projektodawców, należy pamiętać o konieczności skorygowania przepisu art. 101a ust. 8, odsyłającego błędnie do ust. 4 (zamiast do ust. 7).
9. Przepis art. 101a ust. 7 może budzić wątpliwości co do zgodności z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, jeżeli chodzi o sposób sformułowania wytycznych dotyczących treści przewidzianego w nim aktu wykonawczego. Zamierza się zalecić właściwemu ministrowi, aby kierował się przy jego wydawaniu „potrzebą ujednolicenia zasad dokonywania oceny wystąpienia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz zminimalizowania kosztów przeprowadzenia badań”. Z pozoru takie sformułowanie wytycznych dla rozporządzenia wydawać się może poprawne. Jednak, gdy zwrócimy uwagę na to, że na mocy takiego rozporządzenia zostanie ustanowiony m.in. wykaz rodzajów działalności, których prowadzenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r. dawać będzie podstawę do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia badań gleby i ziemi na własny koszt (czasami nawet, gdy badania nie potwierdzą istnienia zanieczyszczeń – bezcelowo), to kryteria „ujednolicenia zasad badań” oraz „minimalizacji kosztów” okazują się na tyle ogólne, że pozostawiają organowi upoważnianemu zupełnie „wolną rękę”, jeżeli chodzi o dobór działalności, które znajdą się na planowanej „liście”. W ocenie Rady Legislacyjnej, konieczne jest użycie w ocenianym przepisie takiego zwrotu, który wyznaczy granicę upoważnienia w sposób realny, czyniąc z rozporządzenia akt mający charakter wykonawczy (pochodny), a nie ustanawiający prawo w sposób autonomiczny względem ustawy.
10. Ponieważ wprowadzenie danej nieruchomości do – przewidywanego w art. 101c – rejestru terenów, na których występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, ma wpływ na sytuację prawną ich właścicieli lub posiadaczy (mogą się stać adresatami nakazu przeprowadzenie badań i analiz, jakie przewiduje projektowany art. 101f), warto rozważyć, czy akt ustanawiający taki wykaz oraz dokonujący jego zmian i „aktualizacji” nie powinien przybrać formy decyzji administracyjnej podlegającej doręczeniu w drodze ogłoszenia publicznego oraz w BIP GDOŚ lub właściwego RDOŚ. Ułatwi to ochronę prawną podmiotów władających nieruchomościami ujętymi w wykazie przed działaniami i zaniechaniami administracji publicznej związanymi z prowadzeniem ww. rejestrów, niezgodnymi z obowiązującym prawem. Wprawdzie i bez tej formy ochrona prawna będzie możliwa (na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej „p.p.s.a.”), ale taka droga prawna jest nie tylko bardziej kłopotliwa dla osób zainteresowanych ochroną, ale również dla samego organu administracji prowadzącego rejestr oraz organów dokonujących zmian i aktualizacji danych w nim zawartych, gdyż stwarza im ograniczone ramy uwzględnienia skarg wnoszonych do sądu administracyjnego (art. 54 ust. 3 p.p.s.a. dopuszcza jedynie uwzględnienie skargi w całości, a w przypadku odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy takiego ograniczenia nie ma). Jest jeszcze jeden powód uzasadniający zastosowanie formy decyzji administracyjnej w powyższych przypadkach. Otóż akty wprowadzające do rejestrów, oraz usuwające z nich określone nieruchomości, będą wywoływały skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów władających tymi nieruchomościami. Jeżeli nie zastosuje się formy decyzji administracyjnej, istnieje duże prawdopodobieństwo, że akty takie zostaną potraktowane w orzecznictwie sądowym jako akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które powinny przybrać formę rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Na szczeblu centralnym upoważnionymi do podejmowania takich aktów są wyłącznie organy określone w art. 92 Konstytucji. GDOŚ nie znajduje się w kręgu takich organów. Problem taki nie obejmuje działań RDOŚ, gdyż wywoływanie przez podejmowane przez nich akty skutków prawnych erga omnes może być potraktowane jako mające swoje umocowanie i w Konstytucji (art. 87 i 94) i w ustawie. Uznanie wszystkich tych aktów za decyzje administracyjne spowoduje, że akty rejestracyjne będą musiały być traktowane jako adresowane do konkretnych podmiotów prawa, traktowane w orzecznictwie i doktrynie jako akty administracyjne o charakterze rzeczowym (podobny charakter mają decyzje uznające dany obiekt za zabytek). Jeżeli formę taką Rząd uznał ostatnio za właściwą do dokonywania zmian w podziale terytorialnym państwa, to i w tym przypadku nie powinno to budzić jego kontrowersji.
11. Swoją drogą projekt przewiduje w art. 101c POŚ bardzo oryginalne w polskim porządku prawnym rozwiązania – rejestr ma być prowadzony przez centralny organ administracji rządowej, a wprowadzanie zmian i aktualizacja danych zawartych w nim będzie dokonywana nie tylko przez organ prowadzący, ale również przez terenowe organy administracji rządowej. Może to przyczynić się do znacznego uproszczenia procedur administracyjnych związanych z prowadzeniem powyższego rejestru, ale wymaga przygotowania i wdrożenia odpowiedniego oprogramowania komputerowego i systemu informatycznego (łączącego wszystkich RDOŚ z GDOŚ), o czym się w projekcie ustawy – niestety – nie wspomina[1]. Zdaniem Rady powinien się w nim znaleźć przepis wprowadzający, wyznaczający odpowiedniemu organowi (GDOŚ) takie zadanie, bo w przeciwnym razie wprowadzenie projektowanej regulacji w życie stworzy trudne do przezwyciężenia bariery.
12. Nowy przepis art. 101d określa zasady ustalania i aktualizacji harmonogramu remediacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, do których jest obowiązany właściwy miejscowo RDOŚ. W ust. 3 tego artykułu ustanawia się zasady ustalania i aktualizacji tego harmonogramu (w tym m.in. zasadę, że remediacji podlegają w pierwszej kolejności tereny, „które stanowią największe zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska”) pomijając określenie formy prawnej, w jakiej ma to następować. Także te harmonogramy rodzić będą skutki w sferze praw i obowiązków jednostek. Zatem warto byłoby mieć na uwadze potrzebę zagwarantowania im odpowiedniej ochrony przed niezgodnymi z prawem decyzjami. Niewątpliwie najlepsze ku temu warunki daje także forma decyzji administracyjnej, która – jako dotycząca interesów prawnych wielu podmiotów, których tożsamości nie zawsze da się ustalić w sposób wyczerpujący – powinna być ogłaszana publicznie gwarantując zainteresowanemu społeczeństwu pełną kontrolę prawidłowości przeprowadzonych ocen i ustaleń.
13. W art. 101e ust. 3 przewiduje się, że każdy, kto stwierdza potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, może zgłosić ten fakt RDOŚ. Jednocześnie w art. 101e ust. 4 pkt 4 zastrzeżono, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj i opis takiego zanieczyszczenia oraz załączyć do niego dokumentację potwierdzającą jego wystąpienie. Taka konstrukcja „zgłoszenia” (można go nazwać „obywatelskiego”) może doprowadzić do tego, że instytucja ta nie zafunkcjonuje w praktyce albo będzie jedynie zjawiskiem marginalnym, bo ten, kto będzie miał wiedzę o potencjalnym zanieczyszczeniu historycznym, przeważnie nie będzie w stanie określić jego rodzaju, opisać go, a w szczególności – przedstawić stosownej dokumentacji. Aby uczynić projektowaną instytucję realną, warto zastosować w tym miejscu konstrukcję wykorzystaną w projektowanym przepisie art. 101e ust. 4 pkt 3, a mianowicie, że powyższe dane i dokumenty należy zawrzeć w zgłoszeniu „w miarę możliwości”. Rzecz jasna taka zmiana wymusi na RDOŚ konieczność zbadania zasadności zgłoszenia poprzez przeprowadzenie stosownych badań i pomiarów, ale skoro i tak będzie on musiał ustalać (gdy nie otrzyma od zgłaszającego odpowiedniej dokumentacji), czy zanieczyszczenia mają charakter historycznych, ich rodzaj i zawartość w glebie i ziemi, rozszerzenie zakresu postępowania wyjaśniającego nie musi wpłynąć istotnie na czas załatwiania sprawy. Ponadto projekt przewiduje możliwość nałożenia na sprawcę zanieczyszczeń albo na podmiot korzystający ze środowiska, władający nieruchomością, której zgłoszenie dotyczy, obowiązku przeprowadzenia stosownych badań (art. 101f), co w znacznym stopniu może odciążyć RDOŚ od konieczności prowadzenia takich badań we własnym zakresie.
14. Wspomniany kilkukrotnie w niniejszej opinii przepis art. 101f to rozwiązanie zbliżone do art. 107 POŚ (uchylonego w 2007 r., ale mającego nadal zastosowanie do zdarzeń sprzed 30 kwietnia 2007 r.) i w art. 20 ustawy szkodowej. Określa się w nim zasady nakładania i wykonywania obowiązku przeprowadzania badań zawartości w glebie lub ziemi substancji powodujących ryzyko. Zakres przedmiotowy i podmiotowy tego obowiązku został jednak określony odmiennie od rozwiązań zastosowanych w obu ww. przepisach. Nakaz przeprowadzenia badań ma być bowiem nakładany wyłącznie na terenie, na którym prowadzona była przed dniem 30 kwietnia 2007 r. działalność zaliczona przez ministra ds. środowiska do działalności „mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi”, a zarazem jest to teren uznany za taki, na którym istnieje możliwość występowania tzw. zanieczyszczeń „historycznych”. Adresatami powyższego nakazu mogą być natomiast: albo sprawca historycznego zanieczyszczenia (o ile został ustalony), albo podmiot korzystający ze środowiska (w pozostałych przypadkach badania miałyby być przeprowadzane przez RDOŚ). Ponieważ w obu wskazywanych w uzasadnieniu projektu, ponoć wzorcowych, przepisach kwestie te są określone odmiennie, nie należy w uzasadnieniu projektu wprowadzać w błąd, że przepis art. 101f jest tylko „nową wersją” art. 107 POŚ, czy też „powtórzeniem” art. 20 ustawy szkodowej. Są to bowiem istotnie różne rozwiązania.
15. Owa odmienność projektowanej regulacji nie musi być wszakże wadą przepisów art. 101f, gdyż dzięki właśnie takiemu ukształtowaniu jego treści może spełniać on lepiej swoje funkcje związane z implementacją dyrektywy IED oraz z zasadami dyrektywy 2004/35/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (dalej - „dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko”). Wartym odnotowania jest bowiem to, że nie proponuje się zawężania w tym przepisie kręgu podmiotów upoważnionych do wykonywania pomiarów przeprowadzanych przez RDOŚ do grupy laboratoriów akredytowanych (użytą w tym przepisie formułę „osoba fizyczna lub prawna gwarantująca rzetelne wykonanie badań ze względu na posiadane kompetencje, doświadczenie i wyposażenie” można byłoby zastosować w krytykowanym wyżej przepisie art. 101a ust. 5).
16. Mimo wszystko, przepis art 101f może wzbudzać problemy w praktyce, gdyż ustalenie, kto jest sprawcą historycznego zanieczyszczenia bez uprzedniego przeprowadzenia badań i analiz będzie mało prawdopodobne, a od tego ustalenia (udowodnienia go) zależeć będzie, czy skierowanie nakazu do danego podmiotu jest dopuszczalne. Rada Legislacyjna sugeruje zatem, aby zamiast czynić potencjalnym adresatem „sprawcę historycznych zanieczyszczeń” tego typu nakazy kierowane były do podmiotów, które prowadziły w powyżej wskazanym okresie i terenie działalność mogącą z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Ustalenie tej okoliczności nie wymaga już badań powierzchni ziemi i może być dokonane w oparciu o dokumenty. Ponadto, takie rozwiązanie nie będzie wywoływać kontrowersji, o których mowa poniżej.
17. Przepis art. 101f ust. 1 może wzbudzić bowiem jeszcze jedną wątpliwość. Ponieważ unijne prawo ochrony środowiska opiera się na zasadzie „zanieczyszczający płaci”, trudne do obrony przed zarzutem niezgodności z tym prawem może wydawać się rozwiązanie przewidujące, że badania powierzchni ziemi lub gleby, mające pozwolić na ustalenie występowania ich zanieczyszczeń, mają być prowadzone przez podmiot korzystający ze środowiska aktualnie, choćby nie miał nic wspólnego z prowadzeniem w danym miejscu działalności mogącej powodować zanieczyszczenie historyczne (bo np. nie władał terenem przed 30 kwietnia 2007 r.). Podobne rozwiązanie przyjęto w uchylonym (ale mającym nadal zastosowanie do szkód w środowisku powstałych przed 30 kwietnia 2007 r.) art. 102 POŚ, określającym obowiązek przeprowadzania rekultywacji. W przepisie tym mamy jednak do czynienia z pewnym ograniczeniem: sprawca zanieczyszczenia może być obciążony obowiązkami przywracania wartości ziemi i gleby, o ile do zanieczyszczenia doszło w trakcie władania nieruchomością przez aktualnego jej posiadacza (bez jego wiedzy i zgody). Polskie sądy administracyjne traktowały dotąd taką odpowiedzialność podmiotów korzystających ze środowiska jako konsekwencję zasad obowiązujących w obrocie cywilnoprawnym, według których nabywca rzeczy przejmuje nie tylko związane z nią prawa, ale także obowiązki, nie wykluczając obowiązków publicznoprawnych (zob. np. wyrok NSA z dn. 5 marca 2008 r., II OSK 14/07, LEX nr 364963). Wskazana wyżej dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko opiera się – jak już sygnalizowano – na zasadzie „zanieczyszczający płaci” (art. 1). Wprowadzono ją w do polskiego systemu prawa ustawą szkodową z zastrzeżeniem, że nowa regulacja nie ma zastosowania do zanieczyszczeń środowiska spowodowanych przed wejściem tej ustawy w życie (tj. przed dn. 30 kwietnia 2007 r.), do których miały być nadal stosowane reguły dotychczasowe, zawarte w POŚ (wynika to z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej). Obecnie proponuje się uzupełnienie tej regulacji ustawowej o przepisy, które nie tyle obciążą pewnymi obowiązkami w zakresie przeciwdziałania spowodowanym wcześniej zanieczyszczeniom środowiska podmioty korzystające z niego, choćby nie były sprawcami owych zanieczyszczeń (taki obowiązek może być na nich nałożony także obecnie, na podstawie art. 107 POŚ, w zw. z art. 35 ustawy szkodowej), lecz doprecyzują zasady ustalania zakresu tych obowiązków stwarzając zarazem możliwość obciążenia nimi potencjalnych (wg. projektu – rzeczywistych) sprawców, o ile da się ich ustalić. Takie rozwiązanie należy ocenić pozytywnie, jako zgodne z aktualnie obowiązującymi zasadami ochrony środowiska UE. Problem tkwi jednak w tym, że owe zasady miały nie mieć zastosowania do zanieczyszczeń środowiska („szkody w środowisku”) spowodowanych „przed upływem nieprzekraczalnego terminu wykonania (…) dyrektywy” o odpowiedzialności za środowisko (zob. motyw 30 tej dyrektywy). Ustanowienie przepisu 101f ust. 1 w wersji proponowanej w projekcie oznaczałoby, że obowiązkiem przeprowadzenia badań mógłby być obciążony podmiot będący poprzednikiem prawnym podmiotu korzystającego ze środowiska, władającego daną nieruchomością. Od wejścia w życie POŚ taki podmiot w zasadzie nie mógł stać się adresatem tego typu nakazu. Ponieważ nakaz ustanawiałby konsekwencję prawną zachowań, jakie miały miejsce przed wejściem w życie ustawy, należałoby uznać, że analizowany przepis działałby z mocą wsteczną. Ustanowienie takiego przepisu w demokratycznym państwie prawnym nie jest absolutnie wykluczone, ale może to nastąpić wyłącznie z zachowaniem wymagań określonych w orzecznictwie TK (tj. wyjątkowo i ze szczególnie ważnych powodów)[2]. Uzasadnienie projektowanej ustawy nie zawiera danych pozwalających uznać, że wymagania te zostały spełnione.
18. W art. 101g ustanowione mają być zasady zastępujące dotychczasową regulację z uchylonego art. 102 ust. 1-3 POŚ. W odróżnieniu od art. 101f nie przewiduje się w nich jednak nakładania obowiązku „usuwania lub zmniejszenia ilości, kontrolowania oraz ograniczania rozprzestrzeniania się substancji powodujących ryzyko…” na wszystkich sprawców historycznego zanieczyszczenia, lecz obciążenie nim podmiotów korzystających ze środowiska, które władają nieruchomością, chyba że wykażą, że za zanieczyszczenie odpowiada podmiot trzeci, który uczynił to bez ich zgody i wiedzy po dniu, w którym objęli ją w posiadanie (wówczas taki podmiot odpowiada za przeprowadzenie „remediacji” solidarnie z władającym). Konsekwencją takiego uregulowania będzie, że w przypadku spowodowania zanieczyszczeń przez poprzednika prawnego podmiotu władającego nieruchomością, obowiązek remediacji spoczywać będzie nie na sprawcy, lecz na jego następcy prawnym (podobnie, jak obecnie obowiązek rekultywacji, wynikający z art. 102 POŚ). Mając na uwadze zasadę „zanieczyszczający płaci” oraz fakt, że w opiniowanym projekcie proponuje się (w art. 101f ust. 1) obciążanie faktycznego sprawcy zanieczyszczenia obowiązkiem przeprowadzenia badań zawartości w glebie lub ziemi substancji powodujących ryzyko (wraz z ustanowieniem stosownych instrumentów prawnych umożliwiających takiemu podmiotowi wykonanie pomiarów na nieruchomości władanej przez inny podmiot – zob. art. 101f ust. 9 i 10), Rada Legislacyjna opowiada się za konsekwentnym trzymaniem się jednolitych zasad. Jeżeli projektodawcy zmierzają obstawać twardo przy regule „zanieczyszczający płaci”, to powinni tak samo ukształtować sytuację prawną zarówno w zakresie zobowiązania do przeprowadzenia badań zawartości zanieczyszczeń (w art. 101f), jak i w zakresie obowiązku remediacji. Wybór tego rozwiązania (poza dokładniejszym uzasadnieniem) wymagać będzie skorygowania treści art. 101i ust. 1 (poprzez określenie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów remediacji przeprowadzonych przez RDOŚ w sytuacji nadzwyczajnych zagrożeń dla środowiska w sposób analogiczny do zastosowanego w art. 101f ust. 1 i skreślenie art. 101i ust. 2 lub poprzez usunięcie z art. 101i ust. 2 zastrzeżenia „dokonane po dniu objęcia przez niego władania”). Warto zauważyć, że dobrze mogłaby tu służyć, przewidziana w art. 101m ust. 5, regulacja nakładająca na władającego nieruchomością obowiązek umożliwienia sprawcy zanieczyszczenia przeprowadzenia remediacji zgodnie z ustalonym planem.
Akceptacja powyższej propozycji wymaga jednak uprzedniego rozważenia, czy także w tym przypadku nie będzie to prowadziło do niedopuszczalnego naruszenia zakazu retroakcji prawa. Zagrożenie takie dotyczy w zasadzie tylko zdarzeń, jakie miały miejsce w okresie od dnia wejścia w życie POŚ, gdyż w świetle poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. obowiązek rekultywacji zawsze spoczywał na sprawcy zanieczyszczenia. Powiązanie odpowiedzialności za przywrócenie ziemi i gleby (środowiska) do stanu zgodnego z obowiązującymi normami z prawami rzeczowymi do nieruchomości wprowadziła dopiero ustawa POŚ. Również w tym przypadku należałoby mieć na względzie to, że dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko nie przewidywała stosowania zasady zanieczyszczający płaci do szkód wyrządzonych w środowisku przed upływem nieprzekraczalnego terminu wykonania tej dyrektywy, a implementowana projektowaną ustawą dyrektywa IED nie zawiera w tym zakresie postanowień zobowiązujących do zmiany polskiego prawa w kierunku bezwzględnego obciążania sprawców zanieczyszczeń ziemi obowiązkiem remediacji.
19. Kolejny problem, jaki może wywołać wejście w życie ustawy w postaci przedstawionej w opiniowanym projekcie, wiąże się ze stosowaniem przepisu art. 101n ust. 1 pkt 1. Jest w nim mowa o uwzględnianiu, podczas oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, „formy, w jakiej występuje zanieczyszczenie i jego biodostępności”. Rzecz w tym, że w żadnym innym miejscu POŚ nie posługuje się pojęciem „forma zanieczyszczenia” jako charakteryzującym zanieczyszczenie powierzchni ziemi i nie jest ono definiowane w prawie pozytywnym[3]. Ponieważ w polskim prawie pojęcie „forma” ma swoje utrwalone i – niestety – zróżnicowane znaczenie, lepiej byłoby albo je zdefiniować, albo zastąpić innym pojęciem, wykorzystywanym w prawie ochrony środowiska do określania zanieczyszczania tej powierzchni. Problemom, jakie mogą pojawić się ze stosowaniem ww. przepisu, nie da się zaradzić poprzez projektowane w art. 101n ust. 2 fakultatywne rozporządzenie wykonawcze, gdyż ma ono określać jedynie „procedurę oceny występowania zanieczyszczeń”, a sygnalizowana kwestia należy nie do sfery regulacji prawa procesowego, lecz prawa materialnego (będzie determinować treść obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska).
20. Podstawową zasadą obowiązującą w procesie remediacji ma być zasada pierwszeństwa usunięcia zanieczyszczenia (przynajmniej do dopuszczalnej zawartości w glebie i ziemi substancji powodujących ryzyko). Formułujący ją art. 101o POŚ ma zawierać również wykaz sytuacji, w jakich można będzie odstąpić od tej zasady. Pierwszą z nich jest sytuacja, w której „obowiązany do wykonania remediacji udowodni, że nie istnieje techniczna możliwość usunięcia zanieczyszczenia”. Taki sposób formułowania prawa określić można jako przypadek tożsamy z nakazem dowodzenia, że się nie jest wielbłądem. Powszechnie znaną w naukach prawnych jest prawda o tym, że fakty negatywne nie podlegają dowodzeniu. Aby osiągnąć ten sam cel należy posłużyć się inną formułą – pozwalającą na odstąpienie od „pełnej remediacji” wówczas, gdy nie są znane technologie i procesy pozwalające na usunięcie zanieczyszczenia. Organ nakazujący przeprowadzenie remediacji mającej prowadzić do usunięcia lub ograniczenia zanieczyszczenia do powyżej wskazanych granic byłby wówczas obowiązany wskazać na te sposoby i techniki jej przeprowadzenia, które pozwalają przeprowadzić ten proces.
21. Projekt zawiera nową postać (brzmienie) przepisów art. 145 i 146 POŚ, określających obowiązki prowadzących instalacje i korzystających z urządzeń oraz – ustanawiających upoważnienie dla właściwego ministra do wydania stosownych aktów wykonawczych. Zmiany mają nie tylko związek z potrzebą wdrożenia dyrektywy IED. W obecnym kształcie praktycznie każdemu z upoważnień do wydania rozporządzenia przewidzianego w tych przepisach można byłoby postawić zarzut niezgodności z Konstytucją RP – brakuje w nich bowiem wytycznych określających treść owych aktów wykonawczych. Obecnie proponuje się umieścić w zasadzie niemal identyczne upoważnienia tylko w art. 146 i próbuje się usunąć sygnalizowany powyżej brak wytycznych. Próba ta nie wydaje się być udaną. Jeżeli weźmiemy pod uwagą zakres przedmiotowy owych upoważnień[4], ograniczenie się przy określaniu wytycznych treści rozporządzeń do stwierdzenia, że należy przy ich wydawaniu mieć na uwadze „potrzebę ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko niektórych (sic!) rodzajów instalacji i urządzeń do spalania i współspalania odpadów, w związku z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza” nie tylko nie determinuje merytorycznie niezbędnej do ustanowienia – z punktu widzenia wymagań dyrektywy IED – regulacji, ale stwarza ryzyko jej dowolności (zwłaszcza poprzez użycie słowa „niektórych”). Dyrektywa zawiera w tej materii daleko idące unormowania (zwłaszcza w stosownych załącznikach) i należy je wykorzystać przy formułowaniu przepisu upoważniającego do wydania tych rozporządzeń.
22. Oprócz zastrzeżeń co do wytycznych do wydania rozporządzeń na podstawie art. 146 ust. 1 POŚ brzmienie tego przepisu nasuwa jeszcze jedną refleksję. Otóż projekt przewiduje przeniesienie do aktów wykonawczych regulacji mającej niejako pierwotnie określić treść obowiązków prawnych podmiotów korzystających ze środowiska (zwłaszcza w rozporządzeniu określającym „sposoby postępowania w razie niedotrzymania standardów emisyjnych, odstępstw od standardów, zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych dotyczących eksploatacji instalacji lub eksploatacji urządzeń do spalania lub współspalania odpadów oraz w razie zakłóceń w pracy urządzeń ochronnych ograniczających emisję”). Zachowania, do jakich podmiot prawa może być zobowiązany, to regulacja prawna, która – zdaniem Rady Legislacyjnej – powinna się raczej znaleźć w ustawie.
23. Kolejne propozycje zmian w rozdziałach „Instalacje i urządzenia”, „Substancje” i „Produkty” są w znacznej mierze konsekwencją wyżej wskazanych nowelizacji. Porządkują zatem i dostosowują dotychczasową treść tych jednostek redakcyjnych ustawy do przepisów zawartych w poprzednich rozdziałach. Proponowane zmiany mają przede wszystkim na celu wdrożenie przepisów dyrektywy IED (z 24.11.2010 r. w sprawie emisji przemysłowych…). Część spośród przedstawionych rozwiązań budzi pewne wątpliwości i zastrzeżenia. I tak, zmiany proponowane w art. 152 POŚ uzasadniane są jako porządkujące, które „upraszczają i zmniejszają zakres informacji zawartych w zgłoszeniu instalacji, która nie wymaga uzyskania pozwolenia”. Informacja ta nie w pełni odzwierciedla istotę nowelizacji art. 152 ust. 6. Po pierwsze, przewiduje ona nie zmniejszenie, a zwiększenie obowiązków podmiotów prowadzących instalacje[5]. Po drugie, projektowana konieczność informowania o zmianie podmiotu prowadzącego instalację ma charakter o wiele poważniejszy, niż „porządkujący”. Sugeruje bowiem zmianę charakteru uprawnień podmiotu prowadzącego zgłoszoną uprzednio instalację – z uprawnień związanych z podmiotem (osobistych) na uprawnienia o charakterze rzeczowym. Zamysł ten zasługuje na akceptację (jako prowadzący w kierunku odbiurokratyzowania administracji), ale nie powinien być niejako ukrywany poprzez wprowadzanie go w życie jako zmiany o charakterze „porządkującym”.
24. W art. 153 ust. 1 POŚ minister właściwy do spraw środowiska zobowiązany został do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów instalacji, z których emisja nie wymaga pozwolenia, a których eksploatacja wymaga zgłoszenia. W art. 153 ust. 2 wskazano, że rozporządzeniu wydawanym na podstawie ww. przepisu zostaną ustalone rodzaje instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia z uwagi na różne czynniki, w tym – powodowanie hałasu. Minister nie wykonał dotąd tego obowiązku ustawowego, a obecnie przedkłada projekt zmiany ustawy polegającej na zniesieniu obowiązku ustalania rodzajów instalacji podlegających zgłoszeniu z uwagi na powodowanie hałasu. Zamysł ten uznać należy za trafny, ale w uzasadnieniu należało wskazać realne powody, które są przyczyną rezygnacji z ustanowienia takiego wykazu (np. że od 2005 r. nie są już w ogóle wymagane pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, co czyni przepis upoważniający do określenia rodzajów instalacji emitujących hałas nie wymagających uzyskania pozwolenia bezprzedmiotowym), a nie ograniczać się do stwierdzenia, że jest to przepis martwy.
25. Zestawienie ze sobą aktualnego brzmienia art. 184 ust. 2 POŚ oraz art. 12 ust. 1 dyrektywy IED może prowadzić do wniosku, że wymagania, jakie polski ustawodawca stawia wnioskującym o udzielenie pozwolenia na emisję do środowiska substancji lub energii, nie są zgodne z ww. przepisem prawa UE. W szczególności rzuca się w oczy brak wymagania opisu stanu terenu, na którym położona jest instalacja, sprawozdania bazowego, zgodnie z art. 22 ust. 2 dyrektywy IED, opisu charakteru i ilości przewidywanych emisji z instalacji do każdego komponentu środowiska, ograniczenia się do wymagania opisu jedynie znaczącego oddziaływania na środowisko (a nie każdego oddziaływania, jak przewiduje się w art. 184 ust. 2 pkt 12 POŚ). Ponadto można zauważyć rozbieżność między zaleceniem art. 12 ust. 1 lit. g dyrektywy i art. 184 ust. 2 pkt 15 POŚ. W ocenie Rady Legislacyjnej należy zadbać o pełną jednolitość tych wymagań formalnych stawianych podmiotom korzystającym ze środowiska w prawie polskim i implementowanej dyrektywie.
26. Niezbyt jasny jest także pomysł wymagania od składających wniosek o pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, aby dołączali do wniosku o takie pozwolenie, dotyczące nowej lub istotnie zmienianej instalacji, kopię wniosku o wydanie decyzji środowiskowej (wraz z załącznikami) lub kopię takiej decyzji, o ile została wydana (nowy przepis art. 184 ust. 4 pkt 4 POŚ). Problem tkwi w tym, że rodzaje decyzji, przed których wydaniem wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej, zostały wyliczone i określone w sposób wyczerpujący w art. 72 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko i nie ma wśród nich pozwolenia wydawanego na podstawie art. 180-192 POŚ. Aby proponowany przepis miał sens należałoby dodać na jego końcu zwrot „o ile taka decyzja była wymagana”. Projektodawcy nie wzięli zapewne pod uwagę, że nie każde uruchomienie instalacji, czy jej istotna zmiana, wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenia na budowę, pozwolenia wodnoprawnego, bądź innych decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko[6].
27. Zgodnie z art. 1 pkt 25 lit. b tiret drugie projektu, do art. 184 ust. 4 POŚ dodaje się pkt 10a. Z obecnej struktury nowelizowanej ustawy wynika, że art. 184 ust. 4, określający dokumenty, które powinny być dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii składa się z trzech punktów (w tym jednego uchylonego – pkt 2) zatem dodanie do tego artykułu pkt 10a wydaje się błędne. Ponadto przedmiot regulacji dodawanego punktu świadczy o tym, że chodzi tu prawdopodobnie nie o art. 184 ust. 4 POŚ, ale art. 184 ust. 2 POŚ. Również treść tego punktu może budzić pewne zastrzeżenia. Otóż według tego przepisu do wniosku o powyższe pozwolenie należy dołączyć m.in. „warunki i parametry charakteryzujące pracę instalacji, określające moment zakończenia rozruchu i moment rozpoczęcia wyłączania instalacji”. Za taką oceną przemawia szereg argumentów. Po pierwsze, takie sformułowanie ww. przepisu zawiera błąd semantyczno-składniowy („warunków” i „parametrów” nie da się „dołączyć” do wniosku; może on je natomiast „zawierać”, „określać” etc. – dlatego najwłaściwszym miejscem dla ustanowienia takiego wymogu byłby ust. 2 art. 184, określający zawartość wniosku o pozwolenie). Po drugie, z uzasadnienia projektu nie wynika, z jakiego powodu narzuca się wnioskodawcom tego typu obowiązek (określający wymogi wniosku o pozwolenie art. 11 dyrektywy IED nie przewiduje konieczności przedkładania dokumentu zawierającego powyższe „warunki” i „parametry”). Na tle tego przepisu rodzi się także pytanie o prawne skutki niezawinionego, błędnego oszacowania powyższych terminów oraz o celowość zamieszczania informacji, która w wielu przypadkach również z przyczyn obiektywnych, niezależnych od wnioskodawcy, może w rzeczywistości okazać się informacją nieprawdziwą.
28. Przepis art. 187 POŚ reguluje kwestie związane z ustanawianiem zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej. Obecnie proponuje się uzupełnić tę regulację o konieczność uzgadniania potrzeby, rodzaju i zakresu ustalanego zabezpieczenia z RDOŚ. Rozwiązanie to wydaje się być – z racji lepszego zorientowania służb rządowych ochrony środowiska w sferze ryzyka powstania w nim szkód oraz z uwagi na wymagania implementowanej dyrektywy IED – jak najbardziej uzasadnione. Sposób realizacji tego pomysłu wydaje się jednak odbiegać w pewnym zakresie od zasad dobrej legislacji. Planuje się bowiem dodać do art. 187 przepis ust. 1b przewidujący, że wymóg uzgadniania nie ma zastosowania, jeżeli organem właściwym do wydania pozwolenia podlegającego zabezpieczeniu jest sam RDOŚ. W ocenie Rady Legislacyjnej taki przepis jest zbędny, bo nie sposób sobie wyobrazić, że organ wydający pozwolenie mógłby wpaść na pomysł, że będzie uzgadniał decyzję z samym sobą. To tak oczywiste, że nie wymaga zapisywania w ustawie. Aby uniknąć zarzutu ustanawiania absurdalnych przepisów – jeżeli projektodawcy nie mają wiary w zdrowy rozsądek urzędników RDOŚ wykonujących ustawę – można ewentualnie napisać w ust. 1a wprost, że uzgodnienie jest wymagane jeżeli pozwolenie wydaje organ określony w art. 376 pkt 2 i 2b – lub ogólniej – organ jednostki samorządu terytorialnego (wówczas przepis obejmie także decyzje wydawane w II instancji przez samorządowe kolegia odwoławcze).
29. Zmiana art. 188 ust. 1 POŚ polega na wprowadzeniu zasady, że pozwolenia zintegrowane będą wydawane na czas nieoznaczony. Argumenty przemawiające za takim rozwiązaniem, podane w uzasadnieniu projektu, są częściowo przekonujące. Wyjaśnia się bowiem, że na zasadach art. 215 i 216 POŚ wydane pozwolenia podlegać będą analizie w okresach 5-letnich i – w razie konieczności – zmieniane. Analiza obecnego i proponowanego brzmienia tych obu przepisów nie prowadzi jednak do tak optymistycznych wniosków. W art. 215 zakłada się wprawdzie, że prowadzący instalacje będzie miał obowiązek wystąpienia o zmianę pozwolenia w celu dostosowania jego warunków do „nowej konkluzji BAT”, jednak równocześnie proponuje się przyjęcie przepisu, który obligował będzie właściwy organ do zastosowania wobec „opornego” przepisu art. 195 POŚ. Problem tkwi w tym, że przepis ten, przewidujący cofanie lub ograniczanie pozwolenia bez odszkodowania, może być stosowany tylko w przypadkach w nim określonych, a wśród nich nie ma sytuacji prowadzenia instalacji w warunkach nieuwzględniających nowe konkluzje BAT. Należałoby zatem przemyśleć, czy w przepisie art. 215 ust. 7, określającym konsekwencje zaniechania wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia, nie należałoby wprost zapisać, że w takich przypadkach wydane pozwolenie podlega zmianie, bez prawa do odszkodowania, z urzędu. Uwzględnienie tej sugestii wymagać będzie odpowiedniego dostosowania do tej koncepcji innych przepisów, a zwłaszcza art. 211a.
30. Redakcja przepisu art. 193 ust. 5 POŚ może prowadzić do wniosku, że opisane tam okoliczność wyłączają wygaśnięcie pozwolenia we wszystkich przypadkach wymienionych w art. 193 ust. 1 tej ustawy. W rzeczywistości będzie to możliwe w jedynie sytuacjach określonych w art. 193 ust. 1 pkt 2 i ewentualnie pkt 3-5. Stąd też uzasadnionym byłoby doprecyzowanie treści art. 193 ust. 5 POŚ.
31. Na s. 23 uzasadnienia projektu nowelizacji mowa jest o zmianie art. 197 POŚ, jednakże przedstawiony projekt nie zawiera nowego brzmienia tego przepisu. Konieczna jest zatem weryfikacja obu dokumentów (projektu ustawy i jego uzasadnienia) w celu ustalenia przedstawionej rozbieżności.
32. Zmiany w art. 204 zapowiedziane zostały jako mające kluczowe znaczenie dla implementacji dyrektywy IEG. Aby tak się stało, powinny to być jednak zmiany napisane językiem zrozumiałym dla podmiotów, które mają ich przestrzegać i organów powołanych do ich stosowania. Temu, wydawałby się mogło oczywistemu, oczekiwaniu nie odpowiada zaproponowane w projekcie nowe brzmienie art. 204 ust. 1. Nie bardzo wiadomo, o co chodzi projektodawcom, którzy napisali ten przepis w następujący sposób:
„1. Instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego powinny spełniać wymagania ochrony środowiska wynikające z najnowszych dostępnych technik bez zalecania jakiejkolwiek techniki czy technologii, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych.”
O ile początkowa i końcowa fraza powyższego zdania są zrozumiałe i jednoznaczne, występujący w środku zwrot „bez zalecania jakiejkolwiek techniki czy technologii” czyni cały przepis kontrowersyjnym, skonstruowanym niezgodnie z zasadami składni języka polskiego. Należy postulować taką zmianę tego przepisu, aby intencje projektodawców znalazły w nim jednoznaczne odzwierciedlenie, bo obecnie nie wiadomo kto komu ma tu niczego nie zalecać.
33. Sygnalizowany wyżej błąd językowy nie jest jedynym problemem, jaki może zrodzić się na gruncie nowego brzmienia art. 204 POŚ. W ust. 1 mowa jest w nim o „granicznych wielkościach emisyjnych”. W aktualnej wersji ustawy w ust. 2 zawarta jest wewnętrzna definicja tego pojęcia. W proponowanej wersji art. 204 już tej definicji nie ma. Może jednak warto z niej nie rezygnować”? Ponadto także w tym przypadku porównanie ze sobą proponowanej wersji art. 204 z art. 15 dyrektywy IEG skłania do refleksji, że nie zadbano tu o pełną implementację tej dyrektywy, decydując się niejako na wersję „uproszczoną”. W uzasadnieniu projektu nie znajdujemy motywów takiego kroku.
34. W art. 208 ust. 5 przyjęto, że wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego „przedkłada się w dwu egzemplarzach”. Następnie w ust. 6 pkt 2 tegoż artykułu przyjęto, że do wniosku dołącza się m.in. „zapis wniosku w wersji elektronicznej na informatycznych nośnikach danych”. Na tym tle rodzą się następujące pytania: 1) czy jeśli zgodnie z przepisem art. 63 par. 1 k.p.a. strona złoży wniosek „za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne”, to też będzie musiała przedłożyć wniosek „w dwu egzemplarzach”? 2) czy jeśli zgodnie z projektem przepisu art. 208 ust. 6 pkt 2 POŚ „do wniosku dołącza się… zapis wniosku w wersji elektronicznej” to czy jest sens żądać od strony przedłożenia wniosku „w dwu egzemplarzach”?
35. Zgodnie z proponowaną nową treścią art. 211 ust. 2 POŚ „Prowadzący instalacje (…) są obowiązani do informowania organu właściwego do wydania pozwolenia oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o naruszeniu warunków pozwolenia”. Powyższy przepis nakłada obowiązek na podmiot zobowiązany do przestrzegania warunków pozwolenia, polegający na donoszeniu na samego siebie w przypadku naruszenia warunków zezwolenia. Wydaje się, że podmiotami właściwymi do oceny przestrzegania warunków pozwolenia są powołane do tego właściwe organy o kompetencjach kontrolnych, nie zaś adresat obowiązku administracyjnoprawnego. W próbie implementacji art. 8 IED skoncentrowano się natomiast przede wszystkim na nałożeniu obowiązku na operatora. Takie rozwiązanie wydaje się pozostawać w sprzeczności ze standardami stosowanymi dotąd w prawie publicznym. W pozostałym zakresie zmiany treści art. 211 POŚ stanowią konsekwencje zmian proponowanych we wcześniejszych przepisach.
36. Ponadto, opiniowany projekt nie uwzględnia zdania drugiego art. 8 ust. 2 IED w brzmieniu: „W przypadku naruszenia warunków pozwolenia powodującego zagrożenie dla zdrowia ludzi lub grożącego znaczącym bezpośrednim negatywnym skutkiem dla środowiska oraz do chwili przywrócenia zgodności zgodnie z lit. b) i c) akapitu pierwszego, eksploatacja instalacji, obiektów energetycznego spalania, spalarni odpadów, współspalarni odpadów lub ich odpowiednich części zostaje zawieszona.” Brak ten powinien zostać – zdaniem Rady Legislacyjnej – uzupełniony.
37. Proponowany, nowy art. 211a i zmiany w przepisach art. 215 i 216 POŚ określają zasady zmieniania ostatecznych pozwoleń zintegrowanych na wniosek prowadzącego instalację. Mają one – w zamyśle projektodawcy – dostosować krajowy porządek prawny do wymogów wynikających z art. 21 dyrektywy IED. Zamiar dokonania w tym zakresie stosownych modyfikacji skłania do następującej uwagi: przepis art. 215 ust. 4 pkt 2 w proponowanym brzmieniu przewiduje wezwanie prowadzącego instalację do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia. Jeżeli prowadzący instalację nie wystąpi o zmianę pozwolenia, przewiduje się – co wyżej sygnalizowano – zastosowanie instytucji zmiany ostatecznego pozwolenia z urzędu bez prawa do odszkodowania. Powyższe rozwiązane kłóci się z tradycyjnym (wynikającym także z art. 61 § 1 k.p.a.) podziałem spraw administracyjnych na te, które są wszczynane na żądanie podmiotu zainteresowanego (legitymującego się interesem prawnym) oraz z urzędu – celem nałożenia na adresata przyszłej decyzji jakiegoś obowiązku, bądź pozbawienia lub ograniczenia posiadanych przez niego uprawnień. Stąd też od proponowanej nowelizacji można by raczej oczekiwać wprowadzenia konstrukcji wezwania przez właściwy organ z urzędu do dokonania stosownych zmian pod rygorem cofnięcia uzyskanego wcześniej pozwolenia (względnie – zmiany jego warunków na zasadach art. 163 k.p.a.). Powyższe uwagi należy w równym stopniu odnieść do propozycji zmian w art. 216 POŚ.
38. Istotne trudności może wywołać w praktyce stosowanie projektowanego przepisu art. 211 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 217a ust. 1. W tym pierwszym przepisie przewiduje się określanie w pozwoleniu zintegrowanym częstotliwości dokonywania pomiarów zawartości substancji powodujących ryzyko zanieczyszczenia w ziemi, glebie i w wodach gruntowych, a w tym drugim ustala, że takie pomiary mają być dokonywane co najmniej raz na 5 (w wodach gruntowych) i 10 (w powierzchni ziemi) lat. Przepisu określającego minimalną częstotliwość badania zawartości substancji w glebie w projekcie nie ma. Problem może polegać nie tylko na tym, że ten ostatni parametr nie został określony. Zestawienie ze sobą brzmienia art. 211 ust. 6 i 217a ust. 1 może wzbudzić wątpliwość, czy obowiązek dokonywania pomiarów i ich częstotliwość ma swoje źródło w wydanej decyzji administracyjnej (pozwoleniu zintegrowanym), czy wynika z mocy samego prawa. Aby uniknąć takich wątpliwości, należy w art. 217a uregulować nie częstotliwość pomiarów, lecz zasady ustalania takiej częstotliwości w pozwoleniach zintegrowanych.
39. Wątpliwości Rady Legislacyjnej budzi także brzmienie przepisów 217c ust. 3 i 4. Wiążą się one z sygnalizowanym już wcześniej problemem zalecania podmiotom zobowiązanym do dokonywania pomiarów zanieczyszczeń, aby korzystały z usług laboratoriów posiadających akredytację uzyskaną na podstawie ustawy o systemie oceny zgodności. W obu przepisach ma miejsce jeszcze jedno odesłanie, a mianowicie – do systemu zarządzania jakością. Podmiot, który posiada certyfikat takiego systemu, obejmujący także posiadane laboratoria, może samodzielnie dokonywać pomiarów zawartości substancji powodujących ryzyko. Takie rozwiązanie nie jest nowe w ustawie POŚ (zob. art. 147a ust. 1a) i występuje także w innych polskich ustawach (zob. art. 13 ust. 7 pkt 7 Prawa geologicznego i górniczego, art. 20 ust. 5 ustawy szkodowej, art. 70 ust. 3 i AT. 74 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie morskim). Niemniej jednak odwoływanie się w prawie pozytywnym do pozaprawnych systemów normatywnych (wprowadzają je różne, pozarządowe instytucje międzynarodowe i krajowe) wiąże się z dużym ryzykiem naruszenia zasady równego traktowania podmiotów prawa. System zarządzania jakością może sobie ustanowić każdy i korzystać następnie z „dobrodziejstwa” jego posiadania. Skoro projektowana ustawa wprowadza zmiany niemal we wszystkich ustawach, w których ustawodawca odwołuje się do posiadania „certyfikatu systemu zarządzania jakością”, może warto rozważyć celowość wprowadzenia do tych ustaw stosownej definicji takiego systemu, pozwalającej zawęzić skutki prawne posiadania certyfikatu takiego systemu do sytuacji, w których będzie to certyfikat systemu uznanego przez odpowiednie instytucje UE lub organy państw członkowskich Unii.
40. W art. 217d po ust. 3 zastosowano błędną numerację ustępów i punktów.
41. Określenie czynu zabronionego w ustawie dokonuje się za pomocą ustawowych znamion i jak podkreśla się w doktrynie prawa karnego i prawa o wykroczeniach, znamiona te mają charakteryzować typ czynu zawierającego społeczną szkodliwość. Co więcej zwraca się uwagę, iż zasada nullum crimen sine lege wymaga, aby zespół znamion czynu zabronionego został określony przez ustawę w sposób możliwie jasny i jednoznaczny. W tym zakresie możliwe są dwie sytuacje. Pierwsza, gdy ustawa posługuje się opisem czynu zabronionego za pomocą znamion ilościowych. W takim przypadku formalizacja jest ścisłą i zakres penalizacji jasny i precyzyjny. Druga sytuacja powstaje, gdy ustawa posługuje się znamionami ocennymi lub gdy zespół znamion nie jest kompletny. Ta ostatnia sytuacja wymaga jasno ustalonej praktyki interpretacyjnej.
Postuluje się więc posługiwanie się przez ustawodawcę znamionami opisowymi, tj. podającymi opis zabronionego zachowania się i unikanie innych technik legislacyjnych. Zgoła inną technikę proponuje się w projekcie ustawy – Prawo ochrony środowiska i innych ustaw. Co więcej, Projektodawca przyjmuje, że przepisy prawa o wykroczeniach nie zawierają pełnego opisu zachowania się sprawcy lecz odsyłają do innych przepisów tego aktu prawnego. Prowadzi to do tego, że czytelność prawa jest znacznie ograniczona. Wzorcowymi przykładami właściwej regulacji przepisów karnych są uregulowania zawarte w kodeksie karnym czy też kodeksie wykroczeń. Zdaniem Rady Legislacyjnej, Projektodawca powinien dążyć do stosowania właściwej techniki pisania przepisów karnych i w związku z powyższym należałoby dostosować projektowane przepisy do właściwych standardów, obowiązujących w prawie karnym i w prawie o wykroczeniach.
42. Projekt opiniowanej ustawy zawiera również propozycję zmiany art. 5ust. 4 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska – modyfikujący zakres kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ). Zmiana polega na wyszczególnieniu w zawartości rocznych planów pracy Inspekcji Ochrony Środowiska w województwie kompetencji tego organu do ustalenia w tym planie „wykazu instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego”. Ponieważ w aktualnej postaci cały przepis art. 5 ust. 4 określał wyłącznie zadania WIOŚ w zakresie kierowania działalnością tej inspekcji, zamiar wprowadzenia do tego przepisu zwrotu czyniącego z planu pracy inspekcji akt określający prawa i obowiązki przedsiębiorców prowadzących instalacje wydaje się krokiem niewłaściwym. Tego typu kompetencje powinny być formułowane i umieszczane nie wśród przepisów o charakterze ustrojowym, lecz pośród innych przepisów o charakterze materialnoprawnym (najlepiej w ustawie – POŚ). Zamieszczenie takiej regulacji w ustawie określającej ustrój i zadania inspekcji ochrony środowiska wpłynie na dezintegrację prawa mającego służyć tej ochronie. Podobne obiekcje może też wzbudzać nowy przepis art. 5a ust. 1 pkt, przewidujący, że w ww. planie rocznym ma być umieszczony „wykaz zakładów objętych planem działalności kontrolnej” inspekcji, aczkolwiek sam zamysł, aby taki wykaz był redagowany i podlegający udostępnieniu zainteresowanym podmiotom (chociażby jako informacja publiczna), wydaje się być jak najbardziej słuszny. Aby uniknąć problemów z zaskarżaniem całych planów działalności kontrolnej do sądu administracyjnego (umieszczenie w takim planie dotyczy niewątpliwie praw podmiotów władających zakładami zakwalifikowanymi do kontroli), warto przemyśleć, czy lepszym rozwiązaniem nie byłoby ustanawianie wykazu zakładów planowanych do kontroli jako odrębnych od planu dokumentów.
43. Art. 7 projektu opiniowanej ustawy zmienia niektóre z przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (zwanej dalej „ustawą szkodową”). Zmiany te mają zasadniczo charakter techniczny, porządkujący i dostosowujący do implementowanych dyrektyw. Są również konsekwencją zmian poczynionych w POŚ i wcześniej powołanych ustawach. Na szczególną uwagę zasługują propozycje zmian w art. 13 i 15 ustawy szkodowej, dające możliwość wyegzekwowania działań zapobiegawczych i naprawczych przez podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi. Dodane w art. 13 ustawy szkodowej przepisy ust. 6a-6c odnoszą się do konstrukcji zajęcia stanowiska w sprawie w rozumieniu art. 106 k.p.a. W tym względzie za zbyteczny można uznać przepis ust. 6c, zgodnie z którym „Opinię, o której mowa w ust 6, wydaje się w drodze postanowienia”.
44. Jako wyraz „nadregulacji” można by też uznać przepis art. 24 ust. 6, według którego: „Organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony”. W ocenie Rady Legislacyjnej regulacja przewidziana w art. 31 k.p.a. jest regulacją wystarczającą i przepis art. 24 ust. 6 opiniowanego projektu należy skreślić.
45. Należałoby również zastanowić się nad koniecznością dodawania przepisu art. 29a, zgodnie z którym: „Orzekanie w sprawach o czyny określone w art. 28-29 następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia”.
46. Przy okazji nowelizacji art. 14 ustawy szkodowej należałoby ocenić skuteczność obowiązywania rozporządzenia wydanego na podstawie dotychczasowego upoważnienia ustawowego. Z treści obecnej i proponowanej delegacji ustawowej wynika, iż okoliczności powstania obowiązku i jego przedmiot skłaniają do rozważenia, czy aktem skuteczniejszym od generalnego i abstrakcyjnego rozporządzenia, nakładającym obowiązek podjęcia działań naprawczych byłaby decyzja administracyjna.
47. Wątpliwości może także budzić proponowane nowe brzmienie art. 35 ustawy szkodowej, a to ze względu na ograniczenie jego dotychczasowego obowiązywania do „szkód w środowisku w powierzchni ziemi”.
48. Zmiany ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej „ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku”) uzasadniane są w szczególności koniecznością zharmonizowania polskiego prawa z przepisami Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (dalej „Dyrektywa o dostępie do informacji o środowisku”). Zamiar ten jest jak najbardziej uzasadniony, ale sposób jego realizacji nie kwalifikuje się do zaakceptowania. Słusznie zauważa się w uzasadnieniu projektu, że polska ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku jest nadmiernie definitywna, jeżeli chodzi o określenie zakresu uprawnień osób zainteresowanych do uzyskania informacji o środowisku. W świetle art. 16 tej ustawy, w przypadkach w nim określonych właściwy organ obowiązany jest odmówić udostępnienia informacji. Tymczasem z art. 4 ust. 2 Dyrektywy o dostępie do informacji o środowisku wynika, że w zbliżony sposób określonych sytuacjach, o jakich mowa w art. 16 ww. ustawy, jedynie można odmówić udostępnienia takiej informacji. Czyniąc to „podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w art. ust. 1 i 2”, należy interpretować – czytamy w art. 4 ust. 2 Dyrektywy o dostępie do informacji o środowisku – „zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia. Państwa Członkowskie nie mogą na mocy ust. 2 lit. a), d), f), g) i h) zdecydować o odmowie udostępnienia informacji, jeśli dotyczą one emisji do środowiska”.
Zestawiając ze sobą regulację zawartą w powołanym akcie UE oraz rozwiązania przedstawione w opiniowanym projekcie nie da się dojść do innego wniosku, niż ten, że nadal będziemy mieli do czynienia ze sprzecznością obu tych regulacji. Zdanie wprowadzające wyliczenie sytuacji uzasadniających odmowę udzielenia informacji brzmi bowiem definitywnie: „Organ administracji nie udostępnia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na: …”. Akt odmowy jest tu tzw. decyzją związaną, a nie – jak wymaga tego art. 4 ust. 2 ww. dyrektywy – decyzją uznaniową – wymagającą uzasadnienia wykazującego, że przepis upoważniający do odmowy zinterpretowano ściśle („zawężająco”) i zastosowany został z uwagi na to, że interes zachowania poufności informacji przeważa nad interesem publicznym jej ujawnienia. W minimalnym stopniu jest to łagodzone przepisem art. 16 ust. 1a (nie wiadomo z jakich powodów autorzy projektu posługują się taką numeracją, skoro nadaje się nowe brzmienie całemu art. 16 ustawy)[7]. Nawet ten przepis ma konstrukcję przepisu upoważniającego do wydania decyzji związanej, a nie decyzji opartej na uznaniu i wyważeniu wszelkich interesów i okoliczności. W odróżnieniu od przypadków, w których uznaniu organu administracji pozostawia się decyzje rozstrzygające o przyznaniu uprawnienia jednostce, posłużenie się konstrukcją luzu decyzyjnego do ograniczania uprawnień podmiotu prawa poprawia pozycję prawną jednostki. Organowi nie wystarczy wykazanie, że zaistniała okoliczność uzasadniająca odmowę realizacji prawa podmiotowego – musi jeszcze dodatkowo udowodnić, że ingerując w sferę praw jednostki realizuje przeważający jej interesy (a w sprawach dostępu do informacji o środowisku – przeważające także interes publiczny w ujawnianiu takich informacji). Z tego względu Rada Legislacyjna opowiada się za zmianą brzmienia art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w taki sposób, aby zawierał on upoważnienie dla organu administracji do odmowy udzielenia informacji, a nie zobowiązywał do tego.
49. Analizowany powyżej przepis ma jeszcze jeden mankament. Jak wyżej wskazano, Dyrektywa o dostępie do informacji o środowisku zawiera przepis (art. 4 ust. 2 in fine), który wyklucza odmowę udostępnienia informacji, jeśli dotyczą one emisji do środowiska. Takiego ograniczenia prawa do informacji w projekcie nie ma. Natomiast w obecnym kształcie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprawdzie zawiera przepis wyłączający stosowanie niektórych przesłanek upoważniających do odmowy udzielenia informacji, ale w okolicznościach określonych węziej niż uczyniono to w ww. dyrektywie (art. 18). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że opiniowany projekt nie zapewni pełnej harmonizacji prawa polskiego z prawem UE. Aby zapewnić zgodność obu aktów prawnych należy dokonać odpowiedniej zmiany art. 18 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
50. Opiniowany projekt obejmuje ponadto zmiany w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze. Jedną z nich jest wprowadzenie ustawowej definicji pojęcia „rekultywacja”. To bardzo potrzebne uzupełnienie tzw. słowniczka ustawowego, jednak sposób wyjaśnienia, czym jest rekultywacja terenu przekształconego działalnością geologiczną lub górniczą nie wydaje się być właściwy. Ma ona polegać na ponownym kształtowaniu terenu „(…) zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo wynikającym z odrębnych przepisów”. Mając na uwadze, że z przepisów prawa wynika, że nie wszystkie tereny, na których jest prowadzona działalność geologiczna lub górnicza, muszą posiadać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (zob. zwłaszcza art. 104 Prawa geologicznego i górniczego), a te tereny, na których takie plany nie obowiązują, nie zawsze będą objęte regulacją przepisów odrębnych (w zasadzie takie przepisy obowiązują wyłącznie na użytkach rolnych, a także w granicach objętych przepisami Prawa wodnego i ustawy o ochronie przyrody), znaczna część terenów podlegających rekultywacji to grunty, do których nie będą miały zastosowania żadne normy określające, w jaki sposób powinny one zostać ukształtowane po zakończeniu działalności geologicznej lub górniczej. Tym samym zaproponowana definicja pojęcia „rekultywacja” nie jest pełna (tam, gdzie nie obowiązują ani plany miejscowe, ani przepisy odrębne, nie wiadomo, na czym miałaby polegać).
51. Obecnie obowiązuje przepis art. 129 ust. 2 – zalecający odpowiednie stosowanie do rekultywacji terenów pogórniczych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opiniowany projekt przewiduje skreślenie tego przepisu. Ponieważ projekt ten zawiera również zmianę w art. 79 ust. 2, w art. 108 ust. 2, 116 ust. 6 i art. 117 (precyzujących ogólnie obowiązki przedsiębiorców w zakresie rekultywacji), a ponadto – uzupełnienie art. 129 (dotyczące stadium zakończenia procesu rekultywacji), mogłoby się wydawać, że po uchwaleniu ustawy nowelizującej będziemy mieli do czynienia z kompletną, samodzielną regulacją obowiązku rekultywowania terenów przekształconych w wyniku działalności geologicznej i górniczej. Tymczasem nie jest to wcale takie oczywiste. W odróżnieniu od regulacji prawnej rekultywacji przeprowadzanej na zasadach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych proponowana regulacja nie zawiera jednoznacznych rozwiązań upoważniających właściwy organ administracji do ustalenia zakresu i kierunków rekultywacji. Wprawdzie przewiduje się zobowiązywanie przedsiębiorców do uwzględniania w dokumentacji geologicznej i górniczej, podlegającej zatwierdzeniu decyzją właściwego organu, przedsięwzięć koniecznych ze względu na potrzeby rekultywacji, ale przepisy projektu to przewidujące (oraz przepisy ustawy nie podlegające zmianom) nie są wystarczające. Plany robót górniczych i geologicznych, w których mają się znaleźć rozwiązania dot. rekultywacji, podlegać będą jedynie zatwierdzeniu. Organ udzielający koncesji na prace geologiczne czy na wydobywanie kopalin, nie jest natomiast (i nadal nie będzie) upoważniony do aktywnego kreowania i precyzowania obowiązków koncesjonariusza w tym zakresie. W świetle obowiązujących przepisów taki brak w Prawie geologicznym i górniczym nie jest problemem, bo stosuje się w tym zakresie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po nowelizacji takiej regulacji zabraknie. Wskazane byłoby zatem uzupełnienie Prawa geologicznego i górniczego o uregulowania podobne do tych, które zawierają przepisy art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Byłoby też lepiej, gdyby rozstrzygnięcia dot. zakresu i kierunków rekultywacji zapadały nie tylko w koncesji uprawniającej do prowadzenia robót, ale także w odrębnych decyzjach (np. zmieniających warunki koncesji), bo dopiero w trakcie robót może okazać się, w jakim stopniu i w jaki sposób tereny objęte działalnością górniczą, bądź geologiczną, uległy przekształceniu. Dzięki temu można byłoby też niejako „domknąć” definicję rekultywacji poprzez wskazanie w niej, że polegać może ona także na ukształtowaniu przekształconego gruntu zgodnie z decyzjami właściwego organu.
52. Niezbyt zrozumiałym zamiarem jest przewidziana w projekcie zmiana art. 168 ust. 1 pkt 7 Prawa geologicznego i górniczego. Polega ona praktycznie na wykreśleniu z katalogu zadań organu nadzoru górniczego obowiązku sprawowania nadzoru i kontroli nad ruchem zakładów górniczych w zakresie rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Ponieważ w uzupełnianym przepisie art. 129 ust. 12 tej ustawy przewiduje się wprost, że kontrola wykonania obowiązków rekultywacyjnych przez organ nadzoru górniczego ma poprzedzać wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, pomysł wykreślenia z katalogu zadań organu nadzoru górniczego zadania „sprawowania nadzoru i kontroli nad ruchem zakładów górniczych w zakresie rekultywacji gruntów po działalności górniczej” jest – w ocenie Rady Legislacyjnej – absolutnie bezcelowym.
53. Wśród przepisów wprowadzających i końcowych opiniowanego projektu również znajdujemy przykłady niezbyt precyzyjnej pracy legislacyjnej. Pierwszym tego przykładem jest art. 10 ust. 1, który został sformułowany – być może w wyniku błędu pisarskiego – niezgodnie z zasadami pisowni (składni) języka polskiego[8]. Przepis ten wymaga bezwzględnie poprawienia, aby jasno wyrażał intencję i wolę prawodawcy. Można się domyślić, że projektodawcom chodzi o zachowanie mocy pozwoleń zintegrowanych wydanych przed wejściem w życie projektowanej ustawy jako aktów zastępujących (w okresie, na jaki zostały wydane) pozwolenia, jakie są wydawane przez organ ochrony środowiska na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2-4 POŚ. W tym celu wystarczy skreślić w tym przepisie zwrot „pozwolenie to”.
54. Niezbyt jasno brzmi również przepis art. 10 ust. 3 opiniowanego projektu. Przewiduje się w nim, że niewyrażenie zgody w termie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawach, o których mowa w ust. 2, uważa się za brak zgody. Przepis art. 10 ust. 2, do którego się tu odsyła, przewiduje zmianę posiadanych lub wydawanie z urzędu pozwoleń zintegrowanych w celu dostosowania działań podmiotów korzystających ze środowiska do zmienionych przepisów art. 188 ust. 1, art. 211 ust. 5, ust. 6 pkt 3 i 12 POŚ. Jego konstrukcja pozwala na zakwalifikowanie tego przepisu jako przepisu szczególnego w rozumieniu art. 163 k.p.a., który stanowi podstawę prawną do zmian lub uchylenia decyzji ostatecznych, na mocy których strony nabyły prawo, bez konieczności uzyskania ich zgody. Wzmianka o domniemaniu zgody w art. 10 ust. 3 projektu zburzy jednoznaczność przepisu art. 10 ust. 2 sugerując, że jednak nie jest to przepis, o jakim mowa w art. 163 k.p.a. Jeżeli taka jest właśnie wola projektodawców, to powinni zapisać jaśniej w art. 10 ust. 2, że zmiana lub wydanie z urzędu nowych pozwoleń następuje za zgodą strony. W przeciwnym razie projektowany przepis będzie budził w praktyce wątpliwości utrudniając jego prawidłowe stosowanie. Nie wystarczy bowiem określenie w art. 10 ust. 4 skutków braku zgody posiadacze zezwolenia (ich wygaśnięcie nie później niż 31 grudnia 2013 r.). Praktyka administracyjna dowodzi bowiem, że pracownicy administracji nie zawsze potrafią dostrzegać konieczność jednoczesnego stosowania kilku przepisów do tej samej sytuacji. Zmniejszeniu ryzyka kontrowersji podczas wykładni i stosowania ustawy służyć mogłoby też zamiana kolejności przepisów art. 10 ust. 3 i ust. 4.
55. Innego typu kontrowersje wzbudzić może brzmienie art. 16 opiniowanego projektu. Wprowadza on zasadę, że do spraw administracyjnych, dotyczących uzgodnienia warunków rekultywacji terenów zanieczyszczonych, prowadzonych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz do podlegających rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy ustawy o odpowiedzialności za szkody w środowisku, wszczętych i niezakończonych (należałoby dodać „decyzją ostateczną”, bo w przeciwnym razie przepis rodzić będzie dodatkowe wątpliwości), mają mieć zastosowanie nowe przepisy, a postępowanie w tych sprawach powinno być umorzone (nie należy pisać w ustawie, że „sprawy” te powinny być umorzone, bo przepisy procesowe nie przewidują umarzania spraw, a umorzenie postępowań). Jeżeli chodzi o stosowanie nowych przepisów do spraw, w których chodzi o udzielenie lub potwierdzenie uprawnień do podjęcia nowej działalności, taka reguła nie będzie kontrowersyjna. Natomiast w tych sprawach, w których chodzić będzie o określenie skutków prawnych (dolegliwości) zachowań podjętych przed wejściem w życie projektowanej ustawy, taki kształt przepisów wprowadzających będzie mógł być uznany za naruszający zakaz retroakcji. Uzasadnienie projektu nie zawiera danych pozwalających ocenić, czy wprowadzenie wyjątku od zakazu retroakcji jest w nin. przypadku uzasadnione. Brak ten należałoby nadrobić uzupełniając uzasadnienie ustawy, albo sprecyzować art. 16 w taki sposób, aby odnosił się on wyłącznie do zdarzeń, które jeszcze nie nastąpiły (uzasadnienie stosowania rygorów ustawowych do zdarzeń zaistniałych przed wejściem ustawy w życie będzie – w ocenie Rady – bardzo trudne).
56. Przepisy art. 18-20 ustawy zmieniającej, określając końcowe (instrukcyjne) terminy, w których organy administracji publicznej (starosta, GDOŚ i RDOŚ) odpowiednio: przekażą pierwszą listę terenów, na których stwierdzono występowanie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń; uruchomią rejestr terenów, na których występuje historyczne zanieczyszczenie; ustalą pierwsze harmonogramy remediacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz podejmowania działań zapobiegawczych i naprawczych; dopuszczają opóźnienie w dostosowaniu prawa krajowego do przywołanych wyżej dyrektyw do roku (art. 18), dwóch lat (art. 19) lub (18 miesięcy) od dnia wejścia w życie proponowanych zmian. Wymienione w art. 18-20 dokumenty i rejestr są ściśle powiązane są z kompetencjami organów i obowiązkami podmiotów spoza systemu administracji publicznej, przewidzianymi w nowelizowanych przepisach. Ich brak stawia pod znakiem zapytania „działanie” (faktyczne wejście w życie) przepisów takich jak przykładowo art. 101c, czy art. 101e POŚ.
57. Przepisy przedłużające moc obowiązującą aktów wykonawczych, których upoważnienie ustawowe zostało zmienione lub uchylone przepisami przewidzianymi w projekcie ustawy zmieniającej także „spowalniają” działanie proponowanych zmian, zwłaszcza jeśli chodzi o rozporządzenia, które mają być wydane na podstawie art. 101a ust. 7 POŚ (błędnie oznaczonego w przepisie art. 21 nowelizacji jako art. 101a ust. 4) oraz art. 146 ust. 1 POŚ.
58. W art. 23 ustawy zmieniającej przewidziano utrzymanie w mocy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28a ust 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do czasu wejścia w życie przepisów wydanych na podstawie art. 26a ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Niestety art. 26a ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie występuje ani w dotychczasowym brzmieniu tej ustawy ani w brzmieniu proponowanym przez przepisy projektu nowelizacji. Także w art. 24 ustawy zmieniającej mylnie podano przepisy ustawy o ochronie przyrody.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG i dr hab. Dariusza Kijowskiego, prof. UwB, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 12 października 2012 r.
[1] Nie wydaje się, aby wystarczającym rozwiązaniem było wprowadzenie – na mocy art. 19 projektowanej ustawy – 2-letniego terminu na uruchomienie wzmiankowanych rejestrów przez GDOŚ.
[2] Zamiast wielu por. wyrok TK z dnia 19 listopada 2008 r., Kp 2/08.
[3] Trudno uznać za wystarczającą wzmiankę o „formach zanieczyszczenia zamieszczoną w motywach międzynarodowej konwencji o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami bunkrowymi, przyjęta przez Międzynarodową Organizację Morską w Londynie w dniu 23 marca 2001 r. (Dz.U. z 2008 r., Nr 148, poz. 939), czy w art. 52 ust. 1 umowy o partnerstwie i współpracy ustanawiającej partnerstwo między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Tadżykistanu, z drugiej strony, sporządzonej w Luksemburgu dnia 11 października 2004 r. (Dz.U. z 2010 r., Nr 70, poz. 445). Wprawdzie pojęcie „biodostępność” (zanieczyszczenia) pojawia się w prawie polskim i UE nieco częściej i również bez jego zdefiniowania, ale jest to zwrot zrozumiały w środowisku profesjonalistów zajmujących się ochroną środowiska i raczej nie wymaga definiowania.
[4] Na podstawie art. 146 ust. 1 POŚ minister ds. środowiska ma określić: 1) rodzaje instalacji, dla których określa się standardy emisyjne w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza i standardy emisyjne z tych instalacji, 2) standardy emisyjne w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza z urządzeń do spalania i współspalania odpadów; 3) sposoby postępowania w razie niedotrzymania standardów emisyjnych, odstępstw od standardów, zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych dotyczących eksploatacji instalacji lub eksploatacji urządzeń do spalania lub współspalania odpadów oraz w razie zakłóceń w pracy urządzeń ochronnych ograniczających emisję; 4) wymagania lub ograniczenia w zakresie stosowania paliw, surowców i materiałów o określonych cechach, właściwościach lub parametrach oraz stosowania określonych rozwiązań technicznych zapewniających ograniczenie emisji. Ponadto, zawartość rozporządzeń, jakie mają być wydane na podstawie art. 146 ust. 1 POŚ precyzowana jest w ust. 3 tego samego artykułu.
[5] W obecnym brzmieniu przepis ten nakłada obowiązek przedłożenia organowi właściwemu do przyjęcia zgłoszenia informacje o rezygnacji z rozpoczęcia albo zakończenia eksploatacji instalacji oraz o zmianie danych, o których mowa w ust. 2 pkt 2-6. W nowej postaci dojdzie do tego jeszcze obowiązek informowania o zmianie podmiotu prowadzącego instalację, jego adresu zamieszkania lub siedziby oraz obowiązek dokonania ponownego zgłoszenia instalacji, jeżeli zmiana dokonana w instalacji ma charakter zmiany istotnej.
[6] Nie jest przekonującym argument wprowadzenia do art. 184 ust. 4 POŚ obowiązku dołączania do wniosku o pozwolenie ww. kopii, na jaki powołano się w uzasadnieniu opiniowanego projektu. Zamysł jednolitego traktowania wnioskujących o „zwykłe” pozwolenia emisyjne z występującymi o pozwolenia zintegrowane nie zmienia bowiem faktu, że również w art. 208 POŚ brzmienie przepisu nakazującego dołączenie do wniosku powyższych kopii rodzi identyczne wątpliwości (pozwolenie zintegrowane również nie jest decyzją, przed której wydaniem należy uzyskać decyzję środowiskową).
[7] Przepis ten brzmi następująco: „Odmowa udostępnienia informacji następuje wówczas, gdy przesłanka, o której mowa w ust. 1 pkt 1-10 przeważa nad publicznym interesem udostępnienia informacji”.
[8] Brzmi on następująco: „Pozwolenia zintegrowane wydawane dla istniejących instalacji, które od 1 stycznia 2013 r. nie będą objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, pozwolenie to zachowuje ważność na czas na jaki zostało wydane w zakresie, w jakim byłoby wymagane uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz pozwolenia wodno prawnego na pobór wód.”
pismo_srodowisko.pdf (Rozmiar pliku: 522.90 KB)
projekt_ustawy_srodowisko.pdf (Rozmiar pliku: 5.06 MB)
uzasadnienie_srodowisko.pdf (Rozmiar pliku: 5.08 MB)
osr_srodowisko.pdf (Rozmiar pliku: 2.32 MB)
ms_odpowiedz_na_opinie.pdf (Rozmiar pliku: 12.90 MB)