Source: https://www.infor.pl/akt-prawny/U84.2014.209.0005975,uchwala-nr-2210632014-kolegium-regionalnej-izby-obrachunkowej-w-poznaniu-stwierdzajaca-czesciowa-niewaznosc-uchwaly-nr-425l2014-rady-gminy-czerwonak-z-dnia-18-wrzesnia-2014-roku-w-sprawie-ustalenia-tr.html
Timestamp: 2018-07-18 12:59:06
Legal References Found: art. 18
 art. 11
 art. 91
 art. 80
 art. 18
 art. 61
 art. 91
 art. 7
 art. 5
 art. 80
 art. 14
 art. 80
 art. 80
 art. 1
 art. 6
 art. 80
 art. 80
 art. 80
 art. 80
 art. 80
 art. 251
 art. 252
 art. 251
 art. 80
 art. 80
 art. 252

Document Content:
Uchwała nr 22/1063/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 22 października 2014r. stwierdzająca częściową nieważność uchwały Nr 425/L/2014 Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 września 2014 roku w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy Czerwonak przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Uchwała nr 22/1063/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu
stwierdzająca częściową nieważność uchwały Nr 425/L/2014 Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 września 2014 roku w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy Czerwonak przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania
Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej:
uchwały Nr 425/L/2014 Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 września 2014 roku w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy Czerwonak przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania jako podjętej sprzecznie z art. 80 ust 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. w części obejmującej postanowienia:
- § 2 ust. 2,
- § 4 ust. 3,
- § 4 ust. 7 wyrażenia "Nadpłaty dotacji na koniec roku budżetowego podlegają zwrotowi do dnia 10 stycznia następnego roku",
- § 5 ust. 7,
oraz załącznika nr 2 w części obejmującej wymóg podania imienia i nazwiska, PESEL oraz adresu.
Uchwałą Nr 425/L/2014 doręczoną tut. Izbie w dniu 24 września 2014 r. Rada Gminy Czerwonak powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty - określiła tryb udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy Czerwonak.
Regionalna Izba Obrachunkowa na podstawie przepisów art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zawiadomiła Przedstawiciela Gminy o wszczętym postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do przedmiotowej uchwały. Termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na dzień 22 października 2014 roku.
Na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w dniu 22 października 2014 roku stawił się Pan Jerzy Roch Kowalski - pełnomocnik ds. oświaty. Kolegium Izby rozpoznając sprawę w/w uchwały ustaliło i zważyło, co następuje.
Z brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do katalogu zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej. Zadaniem oświatowym jednostek samorządu terytorialnego jest, zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zapewnienie funkcjonowania określonych kategorii przedszkoli, szkół i placówek oświatowych przyporządkowanych wyszczególnionemu w treści przepisu zakresowi działania gminy. Tym samym w kontekście powołanych dyspozycji jedną z form realizacji przez gminę zadań oświatowych jest udzielanie dotacji na zasadach określonych w ustawie w rozdziale 7 "Finansowanie szkół i placówek publicznych" i rozdziale 8 "Szkoły i placówki niepubliczne" ustawy o systemie oświaty.
Zgodnie z przepisem wskazanym w podstawie prawnej uchwały tj. art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji o których mowa w ust. 2-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
W § 2 ust. 2 uchwały Rada ustaliła podstawę obliczania dotacji dla prowadzących wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z systemie oświaty, na każde dziecko w wysokości 50% ustalonych w uchwale budżetowej wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Czerwonak, z tym, że dla każdego ucznia niepełnosprawnego w wysokości kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę Czerwonak.
W przepisie art. 80 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, ustawodawca określił zasadę, że podstawę obliczania dotacji stanowią wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę a dla ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.
Formułując przepis § 2 ust. 2 uchwały Rada zmodyfikowała przepis ustawowy poprzez wskazanie, że przy obliczaniu podstawy dotacji należy uwzględnić ustalone (planowane) w uchwale budżetowej wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, podczas gdy ustawodawca w przepisie art. 80 ust. 2b odsyła do wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym.
W ocenie Kolegium Izby, modyfikacja przywołanej powyżej regulacji ustawowej, stanowi tym samym jej naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. II SA/Wr 2572/02 orzekł, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w przepisach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.
W § 4 uchwały Rada określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji.
W ustępie 2 Rada ustanowiła wzór informacji o liczbie uczniów stanowiący załącznik nr 2 do uwały. W tym załączniku Rada ustaliła wymóg podania imienia i nazwiska, numer PESEL oraz adresu. Kolegium Izby zauważa, że żądanie wymienionych wyżej danych jest sprzeczne z art. 1 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r., o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r., Nr 101, poz. 926 ze zm.). Z przepisów tych wynika bowiem, że "Każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych". W rozumieniu w/w. ustawy zgodnie z art. 6 ust. 1 za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Wypełniając obowiązek ustawowy wynikający z art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, Rada w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego nie może pominąć zasady adekwatności. Nie można żądać danych w nadmiarze, danych nieadekwatnych w stosunku do celu.
Stanowiące podstawę wydania ocenianej uchwały przepisy art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie zawierają stosownego upoważnienia dla rady gminy w zakresie nakładania na osobę prowadzącą przedszkole podawania danych dotyczących uczniów. Stąd należy ocenić, iż kwestionowane regulacje w ww. zakresie ustanowione zostały bez upoważnienia ustawowego niezbędnego dla nałożenia tego rodzaju obowiązków. Żądanie udostępnienia danych osobowych w każdym przypadku powinno opierać się na stosownej podstawie prawnej.
Ustawowo dopuszczona możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów przedszkoli, szkół dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzeniem kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (zob. art. 80 ust. 3g i 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty). Zatem ustawowo dopuszczona możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów szkół i placówek dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki. Umieszczanie takich danych w "Informacji o liczbie uczniów (…)" nie mieści się w ramach prowadzonej kontroli. Przetwarzanie danych osobowych poza prowadzoną kontrolą nie znajduje upoważnienia ustawowego w przepisach art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jak również w przepisach innych ustaw. Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w wyroku WSA w Gdańsku o sygn. I SA/Gd 245/12 z dnia 15 maja 2012 roku.
W ust. 3 tego § postanowieniem, iż "Jeżeli do podmiotów dotowanych uczęszczają dzieci, których adresy zameldowania i zamieszkania są różne, osoba prowadząca jest zobowiązana dołączyć do informacji, o której mowa w ust. 2 oświadczenie rodziców/opiekunów prawnych o faktycznym miejscu zamieszkania" Rada wykroczyła poza kompetencje rady gminy wynikające z art. 80 ust. 4 ustawy. Kolegium wskazuje, że w przypadku sporu komu należna jest dotacja nie może decydować pisemne oświadczenie rodziców ucznia, lecz kryterium uczestnictwa ucznia w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych.
W § 4 ust. 7 w zdaniu drugim Rada postanowieniem, że "Nadpłaty dotacji na koniec roku budżetowego podlegają zwrotowi do dnia 10 stycznia następnego roku" ustaliła termin zwrotu dotacji.
Terminy rozliczenia dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.). Z przepisu art. 251 w/w ustawy wynika, że zwrot dotacji w części niewykorzystanej przez beneficjenta winna być zwrócona do dnia 31 stycznia następnego roku a z przepisu art. 252 wynika, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności.
Rada Gminy ustanawiając termin zwrotu dotacji "do 10 stycznia następnego roku" dokonała modyfikacji przepisu art. 251 i 252 ustawy o finansach publicznych, do której dokonania nie miała uprawnień. Organ stanowiący, uchwalając akt prawa miejscowego, nie może bowiem regulować jeszcze raz tego samego, co zostało uregulowane ustawą, jak również dokonywać zmian przepisów ustawy. Podgląd taki jest również prezentowany w orzecznictwie administracyjnym, gdzie w jednym z wyroków NSA jasno wskazał, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co jest możliwe tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 25.03.2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02).
W § 5 Rada określiła tryb i zakres kontroli .
W postanowieniu ust. 7 tego § ustaliła, że "Protokół kontroli powinien zawierać:
2) wskazanie osoby prowadzącej
3) nazwiska, imiona i stanowiska służbowe kontrolujących oraz numer i datę wydania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli;
6) imię i nazwisko dyrektora kontrolowanej placówki i osób udzielających informacji;
7) przebieg i wyniki czynności kontrolnych;
8) ocenę działalności kontrolowanej placówki pod kątem zgodności z prawem oraz wyszczególnienie nieprawidłowości z podaniem ich przyczyn i skutków;
9) informację o załącznikach do protokołu oraz ich wyszczególnienie;
10) informację o powiadomieniu dyrektora kontrolowanej placówki o prawie odmowy podpisania protokołu i złożenia w ciągu 3 dni od daty jego otrzymania pisemnych wyjaśnień, co do przyczyny tej odmowy;
11) informację o liczbie egzemplarzy sporządzonego protokołu;
12) podpisy kontrolujących i dyrektora placówki na każdej stronie protokołu."
Stanowienie w tym zakresie nie znajduje podstawy w kompetencjach przyznanych radzie gminy w art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ustalenie składowych protokołu kontroli, nie mieści się w pojęciach "tryb" i "zakres" kontroli.
Zgodnie z przepisem wskazanym w podstawie prawnej uchwały art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepis ten zobowiązuje też organ stanowiący do ustalenia trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji.
Kolegium wskazuje, że realizacja tego przepisu polega m.in. na ustaleniu procedury kontroli wykorzystania dotacji polegającej m. in. na wskazaniu kto jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz w jakim terminie, a także jakie dokumenty należy przedstawić organom kontroli. Przepisy te w ocenie Kolegium nie dają jednak podstaw do ustalenia przez Radę w uchwale - zawartości protokołów z przeprowadzonych kontroli wykorzystania dotacji sporządzonych przez kontrolujących.
W związku z powyższym Kolegium stwierdziło że postanowienia zawarte w § 5 ust. 7 uchwały zawierają postanowienia sprzeczne z prawem oraz że naruszenia te mają charakter istotny.
Ponadto Kolegium wskazuje że w § 4 ust. 7 Rada postanowieniem, że "Nadpłatę dotacji w ciągu roku budżetowego zalicza się na poczet przyszłego miesiąca i pomniejsza o nią kwotę dotacji w kolejnym miesiącu." oraz w ust. 8 o brzmieniu "Niedopłaty dotacji w ciągu roku budżetowego podlegają wyrównaniu w następnym miesiącu, a stwierdzone na koniec roku podlegają wyrównaniu w następnym roku" wprowadziła pojęcia, które nie występują w aktach prawnych stanowiących podstawę do udzielenia dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz jej rozliczenia tj. w ustawie o systemie oświaty oraz ustawie o finansach publicznych. Przepis art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, traktuje o dotacjach nienależnych lub nadmiernie pobranych a nie o "Niedopłatach" i "Nadpłatach" dotacji. Zgodnie z tym przepisem zwrot dotacji nienależnie, nadmiernie pobranych czy wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem winien następować w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.