Source: http://snauka.pl/sygn-akt-k-2599i-prof-dr-hab-sawomira-wronkowska-opinia-czy-na.html
Timestamp: 2018-09-19 12:48:46
Legal References Found: art. 87
 art. 92
 art. 112
 art. 87
 art. 234
 art. 87
 art. 94
 art. 241
 art. 241
 art. 95
 art. 120
 art. 234
 art. 94
 art. 92
 art. 142
 art. 146
 art. 149
 art. 87
 art. 89
 art. 91
 art. 146
 art. 133
 art. 124
 art. 188
 art. 92
 art. 92
 art. 142
 art. 146
 art. 148
 art. 241
 art. 227
 art. 92
 art. 93
 art. 87
 art. 92
 art. 2
 art. 87
 art. 92
 art. 2
 art. 87
 art. 92
 art. 2
 art. 87
 art. 92
 art. 2
 art. 87
 art. 92
 art. 2
 art. 87
 art. 92
 art. 2
 art. 87
 art. 92
 art. 2
 art. 7

Document Content:
Sygn akt K 25/99i Prof dr hab. Sławomira Wronkowska Opinia Czy należy przyjąć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej dokonała „zamknięcia”
Sygn. akt K 25/99i
Prof. dr hab. Sławomira Wronkowska
1. Czy należy przyjąć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej dokonała „zamknięcia” systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a jeżeli tak, to czy takie zamknięcie należy rozumieć zarówno w sensie przedmiotowym (wyczerpującego określenia form aktów normatywnych powszechnie obowiązujących), jak i podmiotowym (wyłącznie i jedynie organy wskazane w Konstytucji)? W tym kontekście rozumienie: a) użytego w art. 87 ust. 1 Konstytucji pojęcia: „powszechnie obowiązującego prawa”, b) zawartego w art. 92 ust. 1 zwrotu „organy wskazane w Konstytucji”.
1. W sprawie systemu źródeł prawa stanowisko polskiego prawoznawstwa jest jednoznaczne: w Konstytucji RP dokonano istotnej reformy ustroju prawa i jego tworzenia, wyrażającej się w tym, że przyjęto w niej „zamknięty” system źródeł prawa.
Owa zgodność poglądów doktryny nie zwalnia jednak od odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie tak twierdzimy, jakie argumenty przekonują, że w tekście Konstytucji dano wyraz koncepcji „zamkniętego” systemu źródeł prawa. Pytamy bowiem nie tylko, a nawet nie przede wszystkim, o zamysły twórców Konstytucji, nie o ich program reformy systemu źródeł prawa, ale – wobec obowiązywania ustawy zasadniczej – stawiamy pytanie dogmatyczno-prawne – o treść postanowień Konstytucji.
1.1. Samo określenie „źródło prawa” należy do tych, które – jak pisał Z. Ziembiński –„zdają się być zrodzone pod nieszczęśliwą gwiazdą nieporozumień i wieloznaczności” (Z. Ziembiński, Podstawy sporów o „luki w prawie”, PiP 1966, nr 2, s. 205). W metaforycznym określeniu „źródło prawa” wieloznaczne jest zarówno słowo „źródło” jak i „prawo”. Przez „źródło prawa” rozumie się w prawoznawstwie m.in.: (a) zespół czynników (a wśród nich wartości), które wpływają na to, że przepisy prawne mają taką a nie inną treść, (b) fakty tworzące prawo (takie jak stanowienie, umowa, kształtowanie się norm prawa zwyczajowego, precedensy prawotwórcze), (c) rezultaty faktów prawotwórczych, w szczególności akty normatywne (ustawy, dekrety, rozporządzenia).
Teza o „zamkniętym” systemie źródeł prawa odnosi się w polskim prawoznawstwie do „źródeł prawa” rozumianych jako rezultaty faktów prawotwórczych. I tego też dotyczy pytanie zadane przez Trybunał Konstytucyjny. Można więc jedynie na marginesie dodać, że polska ustawa zasadnicza nie zamyka katalogu „źródeł prawa” w rozumieniu wskazanym w p. (a) i nie wypowiada się jednoznacznie, czy wyklucza któryś z czterech podstawowych faktów tworzących prawo (p. b.), choć niewątpliwie za podstawowy fakt tworzący prawo uznaje stanowienie norm, a w konsekwencji za podstawowy wytwór faktów prawotwórczych – akty normatywne.
1.2. Każdy akt normatywny, w szczególności jednak konstytucja, pisany jest na gruncie określonych założeń, które są w nim wprost wyrażone albo, które są przyjmowane milcząco i dają się odtworzyć na podstawie analizy treści danego aktu, a niekiedy także na podstawie okoliczności towarzyszących jego uchwalaniu. Założenia te wymuszają następnie określoną technikę prawodawczą (np. przyjęcie, że ustawą można normować wszelkie dziedziny spraw wymusza formułowanie w tekście jedynie odstępstw od tego założenia, art. 112 Konstytucji) oraz ukierunkowują proces interpretacji tekstu prawnego.
Wysoce negatywne doświadczenia z „otwartym” systemem źródeł prawa skłoniły twórców polskiej Konstytucji do poszukiwania środków wprowadzenia ładu, uporządkowania tego systemu. Środkiem tym miało być – zgodnie z wielokrotnymi deklaracjami Podkomisji źródeł prawa oraz Komisji Kostytucyjnej – „zamknięcie” systemu źródeł prawa. Miało się ono wyrażać, w każdym razie w stosunku do aktów powszechnie obowiązujących, w tym, że Konstytucja wyczerpująco wyliczałaby formy aktów normatywnych (przedmiotowy aspekt zamkniętej koncepcji źródeł prawa) oraz podmioty upoważnione do ich wydawania (podmiotowy aspekt zamkniętej koncepcji źródeł prawa).
Na podstawie materiałów ilustrujących przebieg prac nad przygotowaniem projektu Konstytucji nie ulega wątpliwości, że twórcy ustawy zasadniczej przyjęli jako wzorzec – wzór (wzorzec pomyślany) system źródeł prawa „zamknięty” w aspekcie przedmiotowym oraz podmiotowym.
1.3. Niezależnie od zamiarów twórców ustawy zasadniczej analiza przepisów obowiązującej Konstytucji pozwala odtworzyć wzorzec systemu źródeł prawa założony przez ustrojodawcę (wzorzec – odwzorowanie). Najpierw więc art. 87 Konstytucji zawiera wyliczenie źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z niekwestionowaną regułą brak dodatkowych informacji w przepisie zawierającym wyliczenie (np. zwrotu „w szczególności”) przesądza o tym, że wyliczenie jest wyczerpujące (S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 101). Konkluzję tę potwierdza treść art. 234 ust. 2, w którym zalicza się rozporządzenia z mocą ustawy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jednoznacznie wzbogacając katalog wskazany w art. 87. Argumentem przemawiającym na rzecz „zamkniętego” systemu źródeł prawa jest też treść art. 94 oraz art. 241 ust. 6 Konstytucji. W pierwszym z wymienionych przepisów odsyła się do unormowania ustawą jedynie zasad oraz trybu wydawania aktów prawa miejscowego, z czego można wnosić, że ustawodawca nie jest władny kreować nowych form aktów normatywnych. W art. 241 ust. 6 przewiduje się natomiast powinność dostosowania form obowiązujących aktów normatywnych do wymagań nowej Konstytucji, w szczególności zastąpienia uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej (także uchwał i zarządzeń wykonawczych) przez rozporządzenia wydane zgodnie z przepisami obowiązującej Konstytucji.
Rezultaty wykładni językowej skłaniają zatem do wniosku, że w Konstytucji w sposób wyczerpujący wyliczono formy źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Konstytucja RP „zamyka” także system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w aspekcie podmiotowym. W każdym przypadku, w którym ustrojodawca wskazuje formę aktu prawodawczego wskazuje też podmiot upoważniony do jego tworzenia. Posługuje się przy tym różnymi technikami prawodawczymi:
(a) w tym samym przepisie wskazuje rodzaj aktu prawodawczego (normatywnego) oraz ten właśnie a nie inny podmiot, który uzyskuje kompetencje do jego wydawania (np. art. 95 ust. l, art. 120, art. 234),
(b) w tym samym przepisie wskazuje podmioty uzyskujące kompetencje prawodawcze oraz akty, które mogą być przez nie stanowione, ale zarówno te podmioty jak i akty normatywne są określone bardzo ogólnymi nazwami rodzajowymi (np. art. 94 – „organy samorządu terytorialnego” oraz „terenowe organy administracji rządowej” bez wskazywania, o jakie to organy konkretnie chodzi oraz „akty prawa miejscowego” bez różnicowania tej niejednorodnej przecież grupy aktów normatywnych),
(c) w jednym przepisie wskazuje rodzaj aktu normatywnego a w innych wskazuje podmioty upoważnione do wydawania aktów tego rodzaju (np. art. 92 oraz art. 142 ust. l, art. 146 ust. 4 pkt 2, art. 149 ust. 2 czy – w nieco innej wersji w odniesieniu do umów międzynarodowych art. 87 ust. l oraz art. 89, 90 i art. 91, art. 146 ust. 4 pkt 10, i art. 133 ust. l pkt l).
1.4. Założony przez ustrojodawcę wzorzec „zamkniętego” systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie został przez niego wyrażony ani w sposób nie budzący wątpliwości, ani w sposób jednolity. Dość przywołać wątpliwości co do prawnego charakteru układów zbiorowych pracy (art. 59 ust. 2) oraz co do powszechnie obowiązującego charakteru regulaminu każdej z izb parlamentu (art. 112 i art. 124), czy też wskazać odmienny sposób unormowania źródeł prawa miejscowego i np. rozporządzeń. Niemniej konkluzja, do jakiej prowadzi językowa wykładnia przepisów konstytucyjnych jest jednoznaczna: Konstytucja „zamyka” formy aktów prawotwórczych a kompetencje do ich wydawania mają jedynie podmioty w niej wskazane. Nie ma też w tekście Konstytucji żadnej podstawy, by przyjąć, że ustrojodawca przewidział wyjątki od „zamkniętego” systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego czy to w aspekcie podmiotowym, czy przedmiotowym.
Rezultat językowej wykładni przepisów konstytucyjnych znajduje silne potwierdzenie w wyraźnie deklarowanych zamysłach twórców Konstytucji. Znajduje też – co donioślejsze – silnie uzasadnienie w systemie wartości, którym kierował się ustrojodawca reformujący system źródeł prawa. Ustrojodawca zamierzał bowiem uniknąć wysoce negatywnych konsekwencji „otwartego” systemu źródeł prawa, tzn. takiego, w którym każda ustawa może udzielić jakiemuś podmiotowi kompetencji prawodawczych („otwarcie” w aspekcie podmiotowym) lub przewidzieć nową formę tworzenia prawa, w szczególności nowy rodzaj aktu normatywnego („otwarcie” w aspekcie przedmiotowym). Negatywne konsekwencje „otwartego” systemu źródeł prawa przejawiają się w tym, że ustrój tworzenia prawa może być kształtowany arbitralnie, a system prawa ulega „rozchwianiu” – niejasne stają się bowiem relacje między typami aktów normatywnych i nieoperatywne reguły rozstrzygania między nimi kolizji, a w związku z tym system traci cechy pewności. Odrzucenie konkluzji o „zamkniętym” systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, niezależnie od tego, że nie znajdowałoby ono uzasadnienia w tekście ustawy zasadniczej, niweczyłoby więc reformatorski zamysł ustrojodawcy i przez to naruszało wartości, które legły u podstaw reformy.
Nie przesądzam, czy ustrojodawca obrał najtrafniejszą drogę porządkowania polskiego systemu źródeł prawa. Niewątpliwie okazał się jednak konsekwentny: przyjął, że środkiem porządkującym ów system jest w szczególności „zamknięcie” katalogu źródeł prawa i dał temu adekwatny wyraz w tekście Konstytucji.
Jest sprawą znaną, że wynik wykładni językowej bywa obalany. Jest to dopuszczalne wtedy, gdy przyjęcie normy wyinterpretowanej z danych przepisów za pomocą językowych reguł wykładni rażąco narusza system wartości przypisywanych racjonalnemu prawodawcy. W rozważanym przypadku nie ma do tego podstaw, bo – jak zaznaczono – rezultat wykładni językowej znajduje silne potwierdzenie w wykładni funkcjonalnej.
1.4. Przytoczonej konkluzji nie przeczy też treść art. 188 pkt 3 Konstytucji, w którym użyto określenia „przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwowe”. Powołany i przepis wyznacza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, nie upoważnia natomiast żadnego |podmiotu, w szczególności centralnych organów państwowych, do tworzenia prawa. Określenie „przepis prawny” jest w omawianym przepisie synonimem „normy prawnej”, a więc normy w zasadzie generalnej i abstrakcyjnej. I norma taka podlega kontroli Trybunału i niezależnie od tego, w przez kogo wydanym i jak nazwanym akcie byłaby zamieszczona.
2. Konkluzji, iż prawo wydawania aktów normatywnych mają „wyłącznie i jedynie organy wskazane w Konstytucji” nie przeczy też sformułowanie art. 92 ust. l ustawy zasadniczej.
W przepisie tym wymieniono definicyjne cechy rozporządzenia jako aktu powszechnie obowiązującego. Jedną z nich jest to, iż rozporządzenia są wydawane przez „organy wskazane w Konstytucji”.
Zgodnie z przyjętą współcześnie koncepcją wykładni rozpoczyna się ją od stosowania dyrektyw językowych. A wobec braku definicji legalnej rozważanego zwrotu – od ustalenia znaczenia poszczególnych słów ten zwrot tworzących na gruncie powszechnego języka polskiego, a więc od ich znaczenia słownikowego.
Słowo „wskazać”, „wskazywać” jest, na gruncie powszechnego języka polskiego, wieloznaczne. Słowniki podają zazwyczaj cztery znaczenia tego słowa, a wśród nich i takie: „polecać kogoś”, „wybierać spośród wielu” („wskazał najstarszego syna jako swego następcę”). I tylko wtedy, gdy użyjemy rozważanego słowa we wskazanym powyżej znaczeniu sensowny staje się cały zwrot „organy wskazane w Konstytucji”. Znaczy on bowiem wtedy tyle, co „organy wybrane spośród wielu”, przy czym ten wybór jest dokonany przez ustrojodawcę i znajduje słowny wyraz w Konstytucji. Znaczenie takie jest tym bardziej przekonujące, gdy zestawimy je ze znaczeniami słów „wymienić” czy „wyliczyć” (Mały słownik języka polskiego, red. S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka, PWN W-wa 1969, Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, PWN W-wa 1981, Nowy słownik poprawnej polszczyzny, red. A. Markowski, PWN W-wa 1999).
Rozważany art. 92 ust. l ma charakter swoistego przepisu odsyłającego: to, jakie organy zostały przez ustrojodawcę „wybrane” do tworzenia rozporządzeń jest wskazane w wielu przepisach ustawy zasadniczej. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że wskazując je ustrojodawca w każdym przypadku konsekwentnie posłużył się tym samym zwrotem językowym: „wydaje rozporządzenia” („Prezydent Rzeczpospolitej wydaje rozporządzenia ...”, art. 142 ust. l, „Rada Ministrów ... wydaje rozporządzenia ...”, art. 146 ust. 4 pkt 2, „Prezes Rady Ministrów wydaje rozporządzenia ...”, art. 148 pkt 3 itd.). Przyjmując więc założenie o konsekwentności językowej prawodawcy (a tekst Konstytucji w rozważanym tu aspekcie nie daje żadnych podstaw, by je obalić) wnosić należy, że gdyby ustrojodawca zamierzał upoważnić do wydawania rozporządzeń jeszcze jakiś organ, wskazałby go w Konstytucji posługując się tą samą formułą słowną.
3. Konstytucyjny system źródeł prawa jest oparty na podziale na źródła prawa powszechnie obowiązującego oraz prawa wewnętrznego. Konstytucja nie zawiera jednak definicji „źródeł prawa powszechnie obowiązującego” oraz „wewnętrznego”. Ażeby ustalić sens tych zwrotów trzeba odwołać się do nauki prawa, która te pojęcia wypracowała oraz do orzecznictwa, w którym zostały one utrwalone.
3.1. Z określeniem „źródło prawa powszechnie obowiązującego” łączymy dwie odmienne intuicje. Odnosimy to określenie do norm, podkreślając, że norma może być wiążąca „powszechnie” albo wiążąca „wewnętrznie”. W tym ujęciu prawo to tyle, co „norma prawna” lub ich zbiór, a „obowiązująca” to tyle, co „wiążąca”, „obowiązująca kogoś”, a nie wyłącznie „należąca do systemu”. Używając charakteryzowanego tu określenia podkreślamy zarazem, że norma, aby być powszechnie wiążącą (powszechnie obowiązującą) musi być wydana przez podmiot legitymujący się stosownym upoważnieniem i w określonej procedurze oraz musi mieć określoną formę prawną.
3.1.1 Zgodnie z utrwalonym poglądem norma powszechnie obowiązująca to norma, która może być adresowana do każdego podmiotu: do obywateli, ich organizacji, osób prawnych oraz wszelkich innych podmiotów i która może kształtować ich sytuacje prawne, tzn. wyznaczać obowiązki, przyznawać uprawnienia, udzielać upoważnień.
Na pojęcie „prawa powszechnie obowiązującego” składa się zatem wiele komponentów: treść normy generalnej i abstrakcyjnej, upoważnienie do jej wydania, a w tym podmiot wyposażony w takie upoważnienie oraz procedura ustanowienia (czy szerzej – powstania) danej normy i jej forma.
3.1.2. Treść normy w tym sensie nie zależy od konwencjonalnego aktu stanowienia, że norma adresowana do jednostki podległej organizacyjnie organowi, który ją wydaje nie staje się normą powszechnie obowiązującą przez to, że ustanowi ją podmiot upoważniony do wydawania norm powszechnie obowiązujących, w procedurze i formie przewidzianej dla norm powszechnie obowiązujących. Jeżeli jednak norma postępowania adresowana do obywatela ma być skutecznie ustanowiona (ma być powszechnie obowiązująca), to warunkiem koniecznym staje się wydanie jej przez upoważniony podmiot, w wyznaczonej procedurze i formie.
3.1.3. Zazwyczaj jest tak, że normy adresowane do obywateli, osób prawnych, organów państwa są zamieszczane w ustawach, rozporządzeniach czy aktach prawa miejscowego i nie ma wątpliwości co do kwalifikacji tego rodzaju aktów normatywnych jako aktów powszechnie obowiązujących, bo zawierających normy powszechnie wiążące. Złożoność charakteryzowanego pojęcia sprawia jednak, że niekiedy nie potrafimy zakwalifikować danego aktu jako powszechnie obowiązującego czy wewnętrznego, a to dlatego, że akt ów zawiera (czy choćby zawierać może) normy niejednorodne co do treści: adresowane do obywateli, organów państwa, ale także do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu dany akt. Jest wysoce prawdopodobne, że te właśnie trudności sprawiły, iż ustrojodawca nie zajął wyraźnego stanowiska co do powszechnie obowiązującego czy wewnętrznego charakteru regulaminu Sejmu i Senatu oraz układów zbiorowych pracy.
3.2. Pojęcie „prawa powszechnie obowiązującego” wymyka się precyzyjnemu definiowaniu. Na podkreślenie zasługuje to, że kiedy mówi się, iż norma powszechnie obowiązująca może być adresowana do każdego, owe „adresowanie” pojmuje się bardzo szeroko. Tak oto, że każdemu podmiotowi norma taka może wyznaczyć obowiązek (i w tym sensie ów podmiot jest jej adresatem), że taka norma może upoważniać do dokonywania czynności konwencjonalnej z takim skutkiem, że na ową czynność będą miały obowiązek zareagować podmioty inne niż organizacyjnie podległe organowi wydającemu daną normę, że taka norma może wyznaczać podmiotowi innemu niż podległy organizacyjnie wydającemu akt obowiązek świadczenia na rzecz innych podmiotów. W każdym więc przypadku, gdy mówi się o adresacie normy, trzeba wziąć pod uwagę treść obowiązków, które mu się wyznacza, w szczególności to, że obowiązki te mogą się odnosić do innych podmiotów niż adresat normy lub do ich spraw.
3.3. Podobny problem pojawia się wtedy, gdy analizujemy pojecie aktu o charakterze wewnętrznym. Dla jego charakterystyki nie wystarczy bowiem odwołać się do rodzaju adresatów norm, które są w tym akcie zawarte. Niezbędne staje się zanalizowanie obowiązku, który się tym adresatom wyznacza. Norma nie ma, moim zdaniem, charakteru wewnętrznego, jeżeli wprawdzie jest adresowana do podmiotu podległego organizacyjnie temu, kto wydaje akt, ale jeśli wyznacza adresatowi obowiązki lub upoważnia go do bezpośredniego oddziaływania na zachowania lub sprawy obywateli, ich organizacji i osób prawnych, np. upoważnia do tego, by żądać od obywatela przedłożenia pewnych dokumentów.
3.4. Dla charakterystyki aktu powszechnie obowiązującego nie jest, moim zdaniem, swoiste to, że akt ten jest skuteczny wobec wszystkich. Tę cechę mają bowiem różne inne akty konwencjonalne, np. wyrok sądu. Przy czym „skuteczny wobec wszystkich” to taki, z którym każdy musi się liczyć; wyrokowi sądu podporządkować się musi każdy, kogo to dotyczy.
3.5. Inną sprawą jest to, że normy prawne nie są wyrażane w jednym, ale zazwyczaj w wielu przepisach różnych aktów normatywnych. W szczególności bywa tak, że jakiś akt kreuje określoną instytucję czy organ, a przepisy zawarte w innym akcie nakazują wiązać z tym organem czy instytucją określone konsekwencje prawne (np. upoważniają go do określonych działań czy wyznaczają mu obowiązki). W takich przypadkach zwykło się wszystkie przepisy niezbędne do wysłowienia danej normy zawierać w aktach powszechnie obowiązujących. Inaczej mówiąc każdy treściowy element (komponent) normy powszechnie obowiązującej powinien być zamieszczony w akcie mającym formę aktu powszechnie obowiązującego.
3.6. Ze sprawą aktów powszechnie obowiązujących oraz aktów skutecznych wobec każdego wiąże się jeszcze jeden problem. Akt powszechnie obowiązujący zawiera normy prawne, a więc normy generalne i wyznaczające zachowania w zasadzie powtarzalne (normy abstrakcyjne). Normy tego rodzaju kreują obowiązki i w tym przejawia się ich nowość normatywna. Natomiast inne akty konwencjonalne jedynie aktualizują czyjeś obowiązki uprzednio wyznaczone, nawet jeśli byłyby one wyznaczone w sposób jedynie ramowy. Te ostatnio wymienione akty nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, ponieważ w ogóle nie są aktami normatywnymi, co nie przesądza przecież, że mogą być skuteczne względem wszystkich.
3.7. Wobec nieprecyzyjności pojęcia „akt powszechnie obowiązujący” celowe wydaje się przyjęcie pewnej dyrektywy praktycznej. Głosiłaby ona, że w razie wątpliwości czy danym normom nadać formę aktu wewnętrznego czy powszechnie obowiązującego należałoby wybrać tę ostatnią. Przemawiają za tym względy pragmatyczne zasygnalizowane w p. 3.1.2.
2. Czy przy założeniu zamkniętego systemu źródeł prawa należy brać pod uwagę jako skutek także i to, że organ władzy publicznej, zobowiązany do realizacji określonych zadań i w związku z tym upoważniony przedkonstytucyjnq ustawą do wydawania aktów normatywnych, nie mógłby obecnie realizować przewidzianych w Konstytucji i ustawach kompetencji?
1. Odpowiedź na powyższe pytanie wymaga odróżnienia od siebie dwóch spraw.
Pierwsza dotyczy związku, jaki może zachodzić miedzy zadaniami wyznaczonymi jakiemuś organowi władzy publicznej a jego kompetencjami, w szczególności kompetencjami do stanowienia aktów normatywnych (kompetencjami prawotwórczymi). Druga natomiast dotyczy pojęcia ustawy przedkonstytucyjnej i jej stosunku do nowej Konstytucji.
1.1. W teorii prawa starannie odróżnia się od siebie kompetencje (upoważnienia) jakiegoś podmiotu od jego zadań czy funkcji, a także od jego obowiązków.
W przypadku kompetencji chodzi zawsze o czynności konwencjonalne, takie jak np. zarządzanie wyborów do Sejmu, zawarcie umowy, wydanie orzeczenia czy ustanowienie wiążących norm prawnych. Odróżnia się zatem kompetencje od stanowienia norm, które to normy wyznaczają komuś obowiązki określonego zachowania (kompetencje prawotwórcze) od kompetencji do wykonywania czynności konwencjonalnych, poprzez które jedynie aktualizuje się czyjeś obowiązki.
Dodać jeszcze trzeba, że czyjaś kompetencja jest pochodną obowiązywania normy kompetencyjnej: normy kompetencji normodawczej albo normy udzielającej kompetencji do aktualizacji czyjegoś obowiązku. Jeśli się więc twierdzi, że jakiemuś podmiotowi przysługuje kompetencja do dokonania lub dokonywania czynności konwencjonalnych danego rodzaju, trzeba wskazać normę, która takiej kompetencji udziela.
Podmiotowi, któremu przysługuje kompetencja może być nakazane, by z tej kompetencji uczynił albo czynił użytek albo też czynienie użytku z kompetencji może być dla niego indyferentne. Kompetencja może więc być związana z wolnością albo z obowiązkiem czynienia z niej użytku. W szczególności zatem prawodawca może upoważnić jakiś podmiot do wydania aktów normatywnych danego rodzaju i zarazem zobowiązać go, by akty tego rodzaju wydał. Słowna forma wyrażania takiej złożonej sytuacji prawnej jakiegoś podmiotu może być bardzo różna. W szczególności przyjmuje się, że jeżeli jakiś przepis formułuje obowiązek ustanowienia norm postępowania, to zarazem upoważnia do ich ustanowienia.
1.2. Teoria prawa nie zajmuje się analizą pojęcia „zadania” (jakiegoś podmiotu, w szczególności organu władzy publicznej). Jest jednak bezsporne, że zadania można realizować za pomocą rozmaitych środków (instrumentów): ekonomicznych, perswazyjnych, prawnych i że kompetencja przyznana jakiemuś podmiotowi ma charakter służebny, instrumentalny w stosunku do zadań, które się temu przedmiotowi wyznacza. W takim ujęciu kompetencje (upoważnienia) do dokonywania czynności konwencjonalnych, w szczególności do stanowienia aktów normatywnych, są jedynie instrumentem mającym służyć wykonywaniu określonych zadań.
1.3. W odróżnieniu od teorii prawa, w szczegółowych naukach prawnych toczą się spory co do sposobu pojmowania kompetencji. Uwaga ta dotyczy zwłaszcza nauki o prawie administracyjnym, w której panuje spory zamęt terminologiczny. Próby definiowania kompetencji w szczegółowych naukach prawnych są niezależne od ustaleń teoretycznoprawnych albo nawiązują do nich, na ogół je modyfikując.
Niezależnie jednak od toczących się sporów pojmuje się w prawie publicznym kompetencję organu jako jedną z prawnych form realizacji jego zadań oraz twierdzi się, że kompetencje, w szczególności prawotwórcze, muszą być przyznane w sposób wyraźny przez obowiązujące normy; nie jest dopuszczalne ich wywnioskowywanie z zadań nałożonych na dany organ.
1.4. Powyżej naszkicowany sposób pojmowania kompetencji i zadań organu władzy publicznej jest dziś oczywisty, choć jeszcze kilkanaście lat temu nie był w Polsce powszechny. Pogląd nauki prawa, zgodnie z którym wyznaczenie organowi określonych zadań do spełnienia nie daje podstaw do przyjęcia, iż organ ten uzyskuje kompetencje do wydawania wszelkich aktów normatywnych, które uzna za niezbędne do realizacji wyznaczonych mu zadań, torował sobie w praktyce drogę powoli. Podzielił ten pogląd Trybunał Konstytucyjny w swoim pierwszym orzeczeniu stwierdzając autorytatywnie, że organ państwa, aby ustanowić normy prawne musi się legitymować udzielonym mu upoważnieniem, i później wielokrotnie ten pogląd potwierdzał.
Jest oczywiście możliwe inne stanowisko, że oto wyznaczając organowi władzy publicznej określone zadania wyposażamy go tym samym w niczym nieograniczone kompetencje do dokonywania wszelkich czynności (też prawodawczych) niezbędnych do spełnienia tych zadań. Powrót do tego poglądu oznaczałby zmianę z trudem wypracowanej kultury prawnej, niebezpieczeństwo prawodawstwa samoistnego i niebezpieczeństwo arbitralnego rozstrzygania przez organy władzy publicznej o tym, co jest, a co nie jest niezbędne do wypełniania nałożonych na nie zadań.
1.5. Zupełnie inną sprawa jest natomiast to, że prawodawca wyznaczający jakiemuś organowi władzy publicznej określone zadania powinien go zarazem wyposażyć w odpowiednie środki niezbędne do spełnienia tych zadań, w tym – jeśli to potrzebne – do stanowienia norm prawnych. W doborze środków prawodawca może popełniać określone błędy; środki mogą być dobrane nietrafnie lub nieekonomicznie. Prawodawca wyznaczający środki potrzebne do wypełnienia zadań może się więc okazać nieracjonalny. W szczególności może powstać taka sytuacja, że jedna ustawa (wcześniejsza) przewiduje trafnie dobór środków do realizowania wyznaczonych komuś zadań, podczas gdy ustawa późniejsza przewiduje inny zestaw środków, mających służyć realizowaniu tych samych zadań, i środki te okazują się niewystarczające, nieskuteczne lub nieekonomiczne. (Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, PWN, W-wa 1980, T. Rabska, Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Ossolineum, Wrocław i in. 1990, M. Zieliński, Dwa nurty pojmowania „kompetencji”, [w:] Gospodarka. Administracja. Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 581-607).
2. Druga część pytania dotyczy zagadnienia zasadniczo odmiennego. Teoretycznie mogą wchodzić w rachubę dwie sytuacje.
2.l. W pierwszej z nich określony podmiot uzyskuje – zgodnie z obowiązującymi regułami systemu – kompetencje prawodawcze na mocy przedkonstytucyjnej ustawy. Nowa Konstytucja nie przewiduje jednak kompetencji prawodawczych tego podmiotu: w ogóle nie udziela mu kompetencji do tworzenia prawa czy też nie upoważnia go do stanowienia aktów prawodawczych danego rodzaju. Przedkonstytucyjna ustawa staje się w takim przypadku niezgodna z Konstytucją. Przy czym „ustawa przedkonstytucyjna” to ustawa, która weszła w życie przed wejściem w życie Konstytucji, a niezgodność, o której mowa, występuje dopiero od momentu wejścia Konstytucji w życie (patrz p.2.2.). Niemniej jednak określone sytuacje prawne pewnych podmiotów (tu – kompetencje prawodawcze) powstały zanim ta niezgodność wystąpiła.
Problem, który w takim przypadku powstaje, ma charakter problemu intertemporalnego i można go sformułować następująco: czy nowa Konstytucja zachowuje w mocy kompetencje prawodawcze nabyte na podstawie przedkonstytucyjnej ustawy.
Problemu tego polski ustrojodawca nie rozwiązał; w przepisach przejściowych nie zamieścił przepisu, który odpowiadałby na powyższe pytanie. Wobec braku stanowiska ustrojodawcy zastosowanie znaleźć muszą ogólne reguły rozwiązywania problemów intertemporalnych wypracowane przez kulturę prawną. W prawie publicznym stosuje się w tego rodzaju przypadkach regułę bezpośredniego działania prawa nowego i zgodnie z nią od chwili wejścia Konstytucji w życie nie można czynić użytku z kompetencji prawodawczych uzyskanych na podstawie przedkonstytucyjnej ustawy niezgodnej z obowiązującą konstytucją. Warto dodać, że takie stanowisko jest podzielane przez polska praktykę prawniczą, o czym świadczy sposób zinterpretowania i stosowania np. art. 241 ust. 6 Konstytucji.
2.2. Druga możliwa sytuacja polega na tym, że ustawa jest niezgodna z Konstytucją, ale niezgodność ta wystąpiła już w momencie wejścia ustawy w życie. Podmioty wskazane w ustawie nie uzyskały więc kompetencji prawodawczych zgodnie z regułami systemu, ponieważ ustawa te reguły narusza. Rozważana ustawa jest zatem niekonstytucyjna, niepraworządna, a rozwiązanie problemu może polegać na tym, że uczyni się użytek z kompetencji do badania zgodności ustawy z Konstytucją i w następstwie wydanego orzeczenia ustawa zostanie wyeliminowana z systemu prawnego.
2.3. Rozróżnienie obu wskazanych powyżej sytuacji opiera się na pojęciu ustawy przedkonstytucyjnej.
Spośród trzech dat, którymi charakteryzuje się ustawę: daty jej uchwalenia, ogłoszenia oraz wejścia w życie, datą najdonioślejszą jest ta ostatnia. Tworzenie prawa nie jest grą intelektualną: normy wydaje się po to, by funkcjonowały w życiu społecznym, a ten moment następuje z chwilą ich wejścia w życie, a nie ich uchwalenia. Natomiast od momentu ogłoszenia ustawy staje się ona elementem obowiązującego systemu prawnego, co oznacza, że może być zmieniana i eliminowana z tego systemu jedynie zgodnie z przyjętymi w nim regułami.
Z punktu widzenia funkcjonowania systemu prawa (a nie historii tworzenia ustawy) ustawa przedkonstytucyjna to nie taka, którą uchwalono czy nawet ogłoszono przed wejściem w życie Konstytucji, ale taka, która weszła w życie zanim w życie weszła nowa ustawa zasadnicza.
Nie jest przedmiotem opinii wskazywanie prawodawcy co należy czynić, gdy przygotowuje się ustawę w okresie prac nad Konstytucją czy w okresie vacatio legis ustawy zasadniczej. Trzeba mieć jednak świadomość, że jeśli ustawa wejdzie w życie po wejściu w życie nowej Konstytucji, to zgodnie z zasadą hierarchicznej budowy systemu prawa musi być z Konstytucją zgodna. I w takich właśnie przypadkach ujawnia się, jak trudna i odpowiedzialna jest decyzja o terminie wejścia ustawy w życie i jak wymaga ona zharmonizowania z terminami wejścia w życie innych aktów normatywnych. Błąd w tym zakresie może przesądzić, że ustawa uchwalona zgodnie z regułami obowiązującymi w chwili jej uchwalania stanie się niekonstytucyjna w momencie wejścia jej w życie. (S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa w praktyce oraz dostosowanie prawa do wymogów Konstytucji RP, [w:] Konstytucja RP w praktyce. Konferencja naukowa, Wyd. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, W-wa 1999 s. 64-86).
Z chwilą wejścia ustawy w życie powstają kreowane przez nią instytucje, obowiązki oraz rozmaite prawa, w tym kompetencje do dokonywania czynności konwencjonalnych. Jeżeli prawodawca chce, by pewne czynności dostosowujące zostały dokonane odpowiednio wcześnie – wprowadza w życie stosowne przepisy ustawy upoważniające do ich dokonywania w terminie wcześniejszym niż przepisy pozostałe. Konkluzji tej nie przeczy praktyka polegająca na wydawaniu i ogłaszaniu aktów wykonawczych w okresie vacatio legis ustawy upoważniającej. Akty takie nie mogą bowiem wejść w życie wcześniej niż ustawa, która upoważnia do ich wydania, ponieważ wcześniej nie ma kompetencyjnych podstaw do ich obowiązywania i nie jest jeszcze stosowany akt, względem którego maja pełnić służebną, wykonawczą funkcję.
2.4. Sprawą odrębną jest to, czy podmiot, któremu ustawa udzieliła kompetencji do stanowienia prawa (a nawet zobowiązała do tego) jest upoważniony, by autorytatywnie rozstrzygnąć, czy miedzy ustawą a Konstytucją występuje niezgodność i odmawiać stosowania niekonstytucyjnej ustawy. Nawet jeżeli na powyższe pytanie odpowiedzieć negatywnie i przyjąć, że dany podmiot ma obowiązek stosować ustawę, to przecież fakt, że wiążąca go ustawa jest niezgodna z Konstytucją może i powinien mieć wpływ na kwalifikację zachowania podmiotu, który stosując ustawę narusza Konstytucję. Naruszenie to bowiem nie jest zawinione.
3. Gdyby przyjąć zamknięty system źródeł prawa, to czy z wyłączności kompetencji NBP w zakresie określonym w art. 227 ust. 1 Konstytucji można wywodzić instrumenty służące ustalaniu i realizowaniu polityki pieniężnej, i z tego punktu widzenia, czy realizacja tych zadań przez jego organy, tj. prezesa NBP, Radę Polityki Pieniężnej oraz Zarząd NBP, byłaby możliwa bez m.in. kompetencji do wydawania wykonawczych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących? Wątpliwość w tej kwestii dotyczy zwłaszcza regulowania stosunków zewnętrznych NBP z innymi bankami i instytucjami finansowymi (tzw. akty międzybankowe).
1. Powyższe pytanie jest pytaniem z zakresu polityki prawa. Jest to bowiem pytanie o prawne środki, które mogłyby – na gruncie określonej wiedzy – służyć realizacji konstytucyjnie wyznaczonych zadań NBP: emisji pieniądza, ustalania i realizowania polityki pieniężnej, dbania o wartość polskiego pieniądza (art. 227 Konstytucji).
Wyczerpująca odpowiedź na to pytania przekracza moje kompetencje. Celowe jest jednak zwrócenie uwagi na kilka zagadnień.
2.1. W okresie przedkonstytucyjnym wydawanie aktów normatywnych, w tym wykonawczych, było bardzo ważnym środkiem służącym realizowaniu przez NBP jego zadań centralnego banku państwa, ustalającego i realizującego politykę pieniężną. Nowa Konstytucja wyraźnie wzmacnia pozycję NBP i jego organów – nastąpiła bowiem konstytucjonalizacja NBP oraz zagwarantowano niezależność banku centralnego od rządu w ustalaniu i realizowaniu polityki pieniężnej państwa. Nie ma jednak przekonujących powodów, by z tego faktu oraz z ukształtowanej tradycji wywodzić konieczność utrzymania prawa organów NBP do wydawania aktów wykonawczych w niezmienionym kształcie.
2.2. Racjonalne jest, by wyznaczając jakiemuś podmiotowi zadania i zobowiązując go do ich realizowania wyposażyć go w odpowiednie środki, w tym także prawne formy ich realizowania. W doborze środków (instrumentów) realizowania wyznaczonych zadań możliwe jest popełnianie błędów. Do pomyślenia jest także sytuacja, w której możliwości wyboru adekwatnych środków są wysoce ograniczone. Dotyczy to zwłaszcza wyboru prawnych środków oddziaływania. W prawie nie przyjmuje się bowiem prostej zasady racjonalnego działania, ale zasadę racjonalności legalnej, która głosi, że podmiot racjonalny to taki, który spośród możliwych i zarazem legalnych środków służących realizowaniu założonych celów wybiera te, które – na gruncie jej wiedzy – prowadzą do osiągania stanów rzeczy, które najwyżej ceni lub które zostały mu wyznaczone. W przypadku prawnych środków oddziaływania oznacza to, że musiałyby być one zgodne z aktami normatywnymi odpowiednio wysokiej rangi.
2.3. Spośród prawnych środków służących realizowaniu przez NBP wyznaczonych mu zadań wymienić należy w szczególności:
(1) wydawanie decyzji indywidualnych,
(2) tzw. ogólne akty stosowania prawa.
(3) wydawanie aktów normatywnych.
2.3.1. Prawo wydawania decyzji indywidualnych na podstawie przesłanek określonych w ustawie wydaje się bezspornym i dobrym środkiem oddziaływania. Można przypuszczać, że jest to w szczególności skuteczny instrument sprawowania nadzoru bankowego.
2.3.2. Tzw. ogólne akty stosowania prawa polegają na tym, że ustawa wyznacza jakiemuś podmiotowi określone obowiązki, przy czym aktualizacja, a nawet konkretyzacja tych obowiązków, następuje poprzez akt konwencjonalny innego podmiotu do tego upoważnionego. Podmiot ów nie kreuje zatem obowiązku. Obowiązek postąpienia albo wielokrotnego postępowania w określony sposób jest bowiem wyznaczony w ustawie. Korzystanie z tej formy prawnego działania wymaga odpowiednio zupełnego i precyzyjnego formułowania ustaw, co nie jest w polskim prawie częste. Wydaje się jednak możliwa taka właśnie, zgodna z Konstytucją, interpretacja uchwał Rady Polityki Pieniężnej.
2.3.3. Uzasadnione jest, by przyjąć, że na gruncie Konstytucji prawo wydawania zarządzeń o charakterze wewnętrznym mają nie tylko Prezes Rady Ministrów i ministrowie, ale także inne podmioty, jeżeli tylko podstawa do wydania zarządzenia jest zawarta w ustawie. Przy czym podstawa w ustawie to nie szczegółowe upoważnienie, o którym mowa w art. 92 ust. l ustawy zasadniczej. Problem polega jedynie na tym, że Konstytucja wyznacza prawodawstwu wewnętrznemu nader wąskie ramy; akty o charakterze wewnętrznym mogą wiązać jedynie jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Nie ma w Konstytucji mowy o innych rodzajach podległości, a uzasadnione wątpliwości budzi to, czy inne banki są organizacyjnie podległe bankowi centralnemu, choć oczywiście między NBP i tymi bankami występują różnorakie powiązania.
2.3.4. Jeżeli stosunki NBP z innymi bankami nie opierają się na podległości organizacyjnej tych ostatnich Narodowemu Bankowi Polskiemu lub nie wyłącznie na tego rodzaju podległości, to wobec zadań nałożonych na NBP wydaje się konieczne prawo jego organów do wydawania aktów powszechnie wiążących tam, gdzie zadań NBP nie da się zrealizować przez akty stosowania prawa (patrz p. 2.3.l. i 2.3.2.) oraz normatywne akty wewnętrzne.
W szczególności więc w dwóch sprawach realizacja zadań NBP wydaje się wymagać aktów powszechnie obowiązujących: w sprawie form i trybu przeprowadzania rozliczeń pieniężnych za pośrednictwem banków oraz w sprawie gwarancji bankowych i poręczeń udzielanych przez banki, chyba że udałoby się te sprawy unormować wyczerpująco w ustawie, bez potrzeby odsyłania do aktów wykonawczych. Nie znaczy to wszakże, że upoważnienia do wydawania aktów wykonawczych musiałyby przysługiwać każdemu z konstytucyjnie wymienionych organów NBP.
Z wyłączności zadań nałożonych na NBP wnosić należy, że ewentualne kompetencje do wydawania aktów powszechnie obowiązujących przysługiwać powinny wyłącznie organowi NBP, a nie innemu podmiotowi. Teza ta nie przeczy opinii, że nie wszystkie akty wydawane dotąd przez Prezesa NBP związane były z realizacją tych zadań, które spoczywają wyłącznie na NBP.
Nie jest też rozwiązaniem konstytucyjnie dopuszczalnym, by niezbędne dla realizowania zadań NBP akty powszechnie obowiązujące były wydawane na wniosek organów NBP przez podmioty wskazane w Konstytucji jako kompetentne do wydawania rozporządzeń lub w porozumieniu z takimi podmiotami.
Po pierwsze, wnioskowanie o wydanie aktu normatywnego jest formą współuczestnictwa w procesie jego tworzenia, a każdy podmiot współtworzący prawo musi mieć kompetencje prawotwórcze.
Po drugie, wyłączność zadań NBP oraz odpowiedzialność jego Prezesa nie dają się pogodzić z wolnością organów państwa do kształtowania treści aktów powszechnie obowiązujących w ramach zakreślonych Konstytucją i ustawą. Nie ma żadnych prawnych podstaw by przyjąć, że podmiot wydający akt wykonawczy na wniosek NBP jest związany treścią przedkładanego mu projektu tego aktu.
i Trybunał Konstytucyjny w dniu 28 czerwca 2000 r. (publ. OTK ZU nr 5, poz. 141) orzekł, że:
„1) artykuł 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. Nr 140, poz. 938; zm.: z 1998 r. Nr 160, poz. 1063), rozumiany jako upoważniający Radę Polityki Pieniężnej do wydawania aktów wewnętrznych na zasadach i w granicach określonych w art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest zgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;
2) artykuły 40 i 41 ust. 2 powołanej w pkt. 1 ustawy o NBP, są zgodne z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;
3) artykuł 23 ust. 4 powołanej w pkt. 1 ustawy:
a) w zakresie w jakim upoważnia Zarząd Narodowego Banku Polskiego do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad przekazywania – przez “inne osoby prawne, jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi oraz innych przedsiębiorców” – danych, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, jest niezgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji,
b) w pozostałym zakresie jest zgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;
4) artykuł 46 pkt 1 powołanej ustawy, rozumiany jako upoważniający – w sytuacji przewidzianej w tym przepisie – Radę Polityki Pieniężnej do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczenia wielkości środków pieniężnych oddawanych przez banki do dyspozycji kredytobiorców i pożyczkobiorców, jest zgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;
5) artykuł 46 pkt 2 powołanej ustawy, rozumiany jako upoważniający – w sytuacji przewidzianej w tym przepisie – Radę Polityki Pieniężnej do nałożenia na banki obowiązku utrzymywania nie oprocentowanego depozytu w NBP od zagranicznych środków wykorzystywanych przez banki i krajowych przedsiębiorców, jest zgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;
6) uchwały:
a. Nr 12/1999 Rady Polityki Pieniężnej z dnia 21 lipca 1999 r. sprawie stopy rezerwy obowiązkowej banków (Dz.Urz. NBP Nr 15, poz. 24),
b. Nr 10/98 Zarządu Narodowego Banku Polskiego z dnia 5 czerwca 1998 r. w sprawie zasad i trybu naliczania i utrzymywania rezerwy obowiązkowej (Dz.Urz. NBP Nr 12, poz. 23),
c. Nr 15/1999 Zarządu Narodowego Banku Polskiego z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie trybu i szczegółowych zasad przekazywania przez banki do Narodowego Banku Polskiego danych niezbędnych do ustalania polityki pieniężnej i okresowych ocen sytuacji pieniężnej państwa oraz oceny sytuacji finansowej banków i ryzyka sektora bankowego (Dz.Urz. NBP Nr 10, poz. 15),
– nie są niezgodne z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 konstytucji.”