Source: http://docplayer.pl/1176239-Informator-urzedu-zamowien-publicznych-luty-marzec-2012-r.html
Timestamp: 2017-11-21 16:25:03
Legal References Found: art. 24
 art. 26
 art. 14
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 7
 art. 10
 art. 154
 art. 67
 art. 11
 art. 67
 art. 2
 art. 2
 art. 67
 art. 67
 art. 4
 art. 67
 art. 67
 art. 32
 art. 144
 art. 67
 art. 67
 art. 7
 art. 10
 art. 17
 art. 67
 art. 67
 art. 67

Document Content:
INFORMATOR URZĘDU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH. LUTY / MARZEC 2012 r. - PDF
INFORMATOR URZĘDU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH. LUTY / MARZEC 2012 r.
Download "INFORMATOR URZĘDU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH. LUTY / MARZEC 2012 r."
1 INFORMATOR URZĘDU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH LUTY / MARZEC 2012 r. Przy wykorzystaniu zamieszczonych w Informatorze UZP informacji poprzez przedruk całego artykułu bądź jego fragmentów należy: podać autora oraz źródło pochodzenia cytowanego tekstu wskazując na numer Informatora UZP, rok i miesiąc wydania oraz adres strony internetowej, na której był on opublikowany. Korzystając z zamieszczonych w Informatorze UZP danych, wykresów, zestawień statystycznych itp. należy wskazać wszystkie informacje identyfikujące materiał, z którego zostały one zaczerpnięte. Spis treści AKTUALNOŚCI... 2 Realizacja projektu twinningowego z Albanią Support for the strengthening of the Albanian public procurement, concessions and public auctions AL 08 IB EC 01 IPA 2008 zakończenie projektu... 2 System udostępniania materiałów informacyjno-edukacyjnych... 2 Konferencja Nowe podejście do zamówień Publicznych w Krakowie... 3 Szkolenia w ramach projektu "Nowe podejście do zamówień publicznych"... 3 PRAWO EUROPEJSKIE... 4 Dialog techniczny... 4 OPINIE PRAWNE... 8 Forma zobowiązania podmiotu trzeciego (art. 26 ust. 2b ustawy Pzp)... 8 KONTROLA UDZIELANIA ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Zamówienia dodatkowe na usługi i roboty budowlane w świetle ostatnich wyników kontroli Prezesa Urzędu ORZECZNICTWO W ZAKRESIE ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Bieżące orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej ANALIZY SYSTEMOWE Biuletyn Informacyjny Urzędu Zamówień Publicznych
2 AKTUALNOŚCI Realizacja projektu twinningowego z Albanią Support for the strengthening of the Albanian public procurement, concessions and public auctions AL 08 IB EC 01 IPA 2008 zakończenie projektu W listopadzie 2010 roku Urząd Zamówień Publicznych wspólnie z rumuńską jednostką odpowiedzialną za regulację i kontrolę zamówień publicznych (ang. National Authority for Regulating and Monitoring Public Procurement - NARMPP) rozpoczął realizację projektu twinningowego, którego beneficjentem była Albańska Agencja Zamówień Publicznych (Albanian Public Procurement Agency). Głównym celem współpracy było wzmocnienie albańskiego systemu zamówień publicznych, w tym aukcji i koncesji, poprzez rozwój jego skuteczności, sprawności oraz przejrzystości. Realizacja projektu obejmowała m.in. organizację szkoleń, seminariów, a także przygotowanie analiz i licznych publikacji. W ramach projektu zorganizowana została m.in. wizyta studyjna przedstawicieli Albańskiej Agencji Zamówień Publicznych oraz Albańskiej Komisji Zamówień Publicznych w Urzędzie Zamówień Publicznych. Projekt Support for the strengthening of the Albanian public procurement, concessions and public auctions zakończył się w lutym 2012 roku. System udostępniania materiałów informacyjno-edukacyjnych Urząd Zamówień Publicznych uruchomił System udostępniania materiałów informacyjnoedukacyjnych, poświęcony tematyce zamówień publicznych w ramach Projektu Nowe podejście do zamówień publicznych szkolenia i doradztwo, realizowanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości we współpracy z Urzędem Zamówień Publicznych, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Działanie 2.1 Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki, Poddziałanie Wsparcie systemowe na rzecz zwiększania zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw. Celem Systemu jest ułatwienie zainteresowanym dostępu do wiedzy o zasadach udzielania zamówień publicznych i ubiegania się o zamówienia publiczne. 2
3 System udostępniania materiałów informacyjno-edukacyjnych znajduje się pod adresem Konferencja Nowe podejście do zamówień Publicznych w Krakowie W dniu w Krakowie odbyła się konferencja organizowana przez Urząd Zamówień Publicznych we współpracy z Małopolskim Urzędem Wojewódzkim zatytułowana Nowe podejście do zamówień Publicznych Jak poprawnie udzielać zamówień w trybach negocjacyjnych oraz różnicować kryteria oceny ofert w kontekście nowego podejścia do Zamówień Publicznych. W konferencji uczestniczyło blisko 200 osób, przedstawicieli administracji samorządowej z rejonu Małopolski. Podczas konferencji omówiono zagadnienia dotyczące trybów negocjacyjnych w kontekście nowego podejścia do zamówień publicznych oraz kryteriów oceny ofert ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów pozacenowych oraz tematykę z zakresu wykorzystywania w procedurze udzielania zamówienia publicznego instrumentów elektronicznych, tryb licytacji elektronicznej i zasady prowadzenia części postępowania w formie aukcji elektronicznej. Zapoznano również uczestników konferencji z najważniejszymi nieprawidłowościami związanymi m.in. z kryteriami oceny ofert, wyborem trybu, oceną ofert, identyfikowanymi podczas kontroli prowadzonych przez UZP. Szkolenia w ramach projektu "Nowe podejście do zamówień publicznych" W 2012 r. Urząd Zamówień Publicznych w ramach projektu "Nowe podejście do zamówień publicznych szkolenia i doradztwo" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego zorganizował następujące szkolenia: stycznia 2012 r. w Biłgoraju, stycznia 2012 r. w Piotrkowie Trybunalskim, lutego 2012 r. w Katowicach. Uczestniczyli w nich przedstawiciele administracji samorządowej. Tematem szkoleń było udzielanie zamówień w trybach negocjacyjnych, różnicowanie kryteriów oceny ofert w kontekście nowego podejścia do zamówień publicznych, udział małych i średnich przedsiębiorstw w procedurach przetargowych oraz instrumenty elektroniczne w zamówieniach publicznych. 3
4 PRAWO EUROPEJSKIE Dialog techniczny Czym jest dialog techniczny Każde postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego powinno rozpocząć się precyzyjnym określeniem oczekiwań i potrzeb instytucji zamawiającej. To jedna z najistotniejszych czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia, gdyż determinuje cały dalszy przebieg postępowania, łącznie z wyborem trybu i możliwością składania ofert również tych zawierających rozwiązania o charakterze innowacyjnym, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia wprowadzania nowych rozwiązań na rynek. Często jednak ma miejsce sytuacja, gdy podmiot przeprowadzający postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie dysponuje wystarczająco szeroką wiedzą, niejednokrotnie specjalistyczną i bardzo rozległą, w zakresie nowoczesnych rozwiązań i technologii innowacyjnych dostępnych na rynku. W takim przypadku, dobrym rozwiązaniem jest zwrócenie się do profesjonalistów, w tym m.in. firm zewnętrznych wyspecjalizowanych w danej dziedzinie, aby jak najpełniej zbadać potrzeby i odnaleźć najbardziej korzystne rozwiązania. Tego typu dialog pomiędzy zamawiającym a sektorem prywatnym, służący sformułowaniu wymagań odnośnie przedmiotu zamówienia, niebędący trybem udzielenia zamówienia publicznego, został przewidziany w przepisach dyrektyw i określony mianem dialogu technicznego 1. Uregulowania dotyczące dialogu technicznego znajdujące się w dyrektywach Dyrektywa klasyczna 2004/18/WE w motywie 8 preambuły (i analogicznie dyrektywa sektorowa 2004/17/WE w motywie 15 preambuły) wprowadza zapis pozwalający na dyskutowanie specyfikacji technicznych z podmiotami zewnętrznymi przed wszczęciem każdej procedury o udzielenie zamówienia publicznego. Preambuła wskazuje, że przed rozpoczęciem procedury udzielania zamówienia instytucje zamawiające mogą, przy wykorzystaniu dialogu technicznego, poszukiwać lub korzystać z doradztwa, które może 1 Por. M. Rutkowska Dialog techniczny jako instrument wspierania innowacyjności w: Nowe podejście do zamówień publicznych zamówienia publiczne jako instrument zwiększania innowacyjności gospodarki i zrównoważonego rozwoju. Doświadczenia polskie i zagraniczne cz. II referaty na IV Konferencję Naukową r. Kazimierz Dolny, UZP, PARP
5 znaleźć zastosowanie w trakcie przygotowywania specyfikacji, pod warunkiem jednak, że takie doradztwo nie spowoduje ograniczenia konkurencji. Zastosowanie dialogu technicznego Jak podkreśla się w literaturze 2, dialog techniczny ma za zadanie pomóc instytucji publicznej w opracowaniu specyfikacji technicznej, przy pomocy potencjalnych wykonawców, którzy niejednokrotnie są lepiej zorientowani w dostępności, potencjale, cenach, warunkach sprzedaży oraz dostępnych technologiach. Dialog techniczny stanowi więc swego rodzaju możliwość zbadania opinii rynku i rozwiązań, które są na nim dostępne, na etapie poprzedzającym proces przetargowy. Dialog w swym założeniu ma służyć identyfikacji rozwiązań, które w jak najszerszym zakresie spełniają potrzeby zamawiającego i które mogą zostać odzwierciedlone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Co ważne, przeprowadzenie przez zamawiającego dialogu technicznego z wybranymi ekspertami, firmami konsultingowymi czy też specjalistami w danej dziedzinie nie może jednak dawać potencjalnemu wykonawcy przewagi nad konkurentami. Niedopuszczalna pozostaje więc praktyka takiego prowadzenia dialogu aby ustalić specyfikację techniczną poprzez odniesienie do wymogów, które będzie w stanie spełnić tylko jeden wykonawca 3. Tego typu działanie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadą uczciwej konkurencji, jak i z całą ideą dialogu technicznego. Dialog techniczny to narzędzie szczególnie przydatne w chwili organizowania procedury udzielenia zamówienia publicznego na przykład na systemy komputerowe, skomplikowany sprzęt teleinformatyczny czy medyczny, a więc wszędzie tam, gdzie dla prawidłowego zorganizowania postępowania niezbędne jest posiadanie specjalistycznej wiedzy z określonej dziedziny. 2 P. Trepte, Zamówienia publiczne w UE objęte dyrektywą klasyczną, Warszawa Katowice Por. broszura Nowe podejście do zamówień publicznych wyzwanie dla zamawiających szansa dla małych i średnich przedsiębiorstw, PARP 2010 r. 5
6 Dialog techniczny w polskiej ustawie Prawo zamówień publicznych W chwili obecnej ustawa PZP nie przewiduje wprost dialogu technicznego, chociaż nie wyklucza możliwości korzystania przez zamawiających z profesjonalnego doradztwa na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Dialog techniczny zostanie wprowadzony kolejną nowelizacją wraz z implementacją tzw. dyrektywy obronnej 4 do polskiego porządku prawnego. Stosujący dialog techniczny będą musieli jednak pamiętać o tym, że zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy PZP wykonawca podlega wykluczeniu z postępowania w sytuacji, gdy wykonywał bezpośrednio czynności związane z przygotowaniem postępowania lub posługiwał się w celu sporządzenia oferty osobami, które uczestniczyły w dokonywaniu tych czynności, chyba że udział tego wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie utrudni uczciwej konkurencji. A zatem, wykluczenie takie nie ma charakteru bezwarunkowego, konieczne jest bowiem wskazanie, że następuje ograniczenie konkurencji. W takim samym duchu wypowiedział się ETS 5, który wskazał, że przepisy krajowe, które uniemożliwiają lub utrudniają udział potencjalnych wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wykraczają poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu w postaci równego traktowania oferentów. W konsekwencji bowiem, z postępowania mogą zostać wykluczone osoby których uczestnictwo nie stanowi niebezpieczeństwa dla uczciwej konkurencji. A zatem, wykluczenie z postępowania osób biorących udział w jego przygotowaniu nie może mieć charakteru bezwarunkowego. Podsumowanie Dialog techniczny to dobre rozwiązanie dla wszystkich tych zamawiających, którzy organizując postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie dysponują wystarczającą, specjalistyczną wiedzą dotyczącą rozwiązań funkcjonujących na rynku. 4 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE (Dz. U. UE L 216 z dn r., str. 76). Termin transpozycji dyrektywy do polskiego porządku prawnego mija dnia 21 sierpnia 2011 r. 5 Orzeczenie ETS z dn. 3 marca 2005 r. w połączonych sprawach C-31/03 i C-34/03. 6
7 Sięgając jednak po tą instytucję należy mieć na względzie, że: Dialog techniczny nie stanowi trybu udzielania zamówień publicznych, jest on swego rodzaju konsultacją pozwalającą zamawiającemu na zbadanie opinii rynku i ustalenie obecnie funkcjonujących rozwiązań; Dialog techniczny odbywa się na etapie poprzedzającym proces przetargowy, a zatem przed rozpoczęciem procedury udzielania zamówienia publicznego w wybranym trybie; Zastosowanie dialogu technicznego nie może naruszać fundamentalnych zasad procedury udzielania zamówień publicznych, jakimi są zasada uczciwej konkurencji czy równego traktowania. 7
8 OPINIE PRAWNE Forma zobowiązania podmiotu trzeciego (art. 26 ust. 2b ustawy Pzp) I. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 2b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), dalej zwana ustawą Pzp wykonawca może polegać na wiedzy i doświadczeniu, potencjale technicznym, osobach zdolnych do wykonania zamówienia lub zdolnościach finansowych innych podmiotów, niezależnie od charakteru prawnego łączących go z nimi stosunków. Wykonawca w takiej sytuacji zobowiązany jest udowodnić zamawiającemu, iż będzie dysponował zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia, w szczególności przedstawiając w tym celu pisemne zobowiązanie tych podmiotów do oddania mu do dyspozycji niezbędnych zasobów na okres korzystania z nich przy wykonaniu zamówienia. Powyższe oznacza, iż wykonawca celem udowodnienia zamawiającemu dysponowania zasobami niezbędnymi do realizacji danego zamówienia, o ile korzysta z doświadczenia podmiotów trzecich, zobowiązany jest do przedłożenia stosownego oświadczenia w formie pisemnego zobowiązania. II. Ustawa Pzp nie definiuje pojęcia pisemności. Dlatego też posiłkując się przepisem art. 14 ustawy Pzp, koniecznym jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) - Kodeks cywilny, dalej KC. Z brzmienia art KC wynika, iż do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Również w orzecznictwie podkreśla się, że minimalnym wymaganiem dla zachowania formy pisemnej jest złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 2009 r., sygn. akt I PK 58/09). Mając na względzie powyższe, wskazać należy, iż obowiązek pisemności zobowiązań podmiotów trzecich należy interpretować i rozstrzygać w oparciu o przepisy KC. Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy Pzp i KC jednoznacznie wynika, że ustawodawca zastrzegł dla zobowiązania składanego przez podmiot trzeci w wykonaniu dyspozycji art. 26 ust. 2b ustawy Pzp, formę pisemną. W związku z powyższym, gdy 8
9 dowodem dysponowania zasobami podmiotów trzecich wybranym przez wykonawcę, jest zobowiązanie podmiotu trzeciego, musi ono przybrać formę pisemną i nie jest dopuszczalna inna forma, w tym kopia dokumentu potwierdzona za zgodność z oryginałem. Potwierdzeniem tej interpretacji językowej jest również interpretacja funkcjonalna przepisów ustawy Pzp. Nie może bowiem zamawiający udzielić zamówienia publicznego wykonawcy, który sam nie spełnia warunków udziału w postępowaniu ani też nie uwiarygodni, w sposób dostateczny, że podmioty, na których polega, prawnie skutecznie zobowiązały się oddać wykonawcy zasoby niezbędne do realizacji zamówienia. Mając na względzie powyższe, za słuszne należy uznać prezentowane w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej stanowisko, zgodnie z którym zobowiązania podmiotów trzecich do udostępnienia zasobów, złożone w formie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez wykonawcę, nie spełniają wymogu formy pisemnej, określonej w przepisie art. 26 ust. 2b ustawy Pzp. (zob. wyrok KIO z dnia 18 marca 2011 r., KIO/UZP 447/11 KIO/UZP 449/11 KIO/UZP 452/11; wyrok KIO z dnia 6 kwietnia 2011 r., KIO/UZP 636/11; wyrok KIO z dnia 5 maja 2011 r. KIO/UZP 822/11; wyrok KIO z dnia 8 czerwca 2011 r. KIO/UZP 1106/11 KIO/UZP 1111/11). A contrario jedynie złożenie oryginału dokumentu zawierającego podpis osoby pod treścią oświadczenia, spełnia wymóg formy pisemnej zobowiązania, określonej w art. 26 ust. 2b Pzp. III. Dodatkowo wskazać należy, iż 6 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 roku w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 226, poz. 1817), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie dokumentów, odnosi się jednak tylko do dokumentów składanych na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu, które zostały w ww. rozporządzeniu wprost wskazane. Rozporządzenie w sprawie dokumentów nie wymienia natomiast wśród dokumentów składanych na potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu pisemnych zobowiązań podmiotów udostępniających zasoby wykonawcom. Tym samym zastrzeżona w rozporządzeniu o dokumentach możliwość przedłożenia stosownych dokumentów w formie pisemnej lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, nie znajduje zastosowania w odniesieniu do wymienionego wyłącznie w ustawie Pzp dokumentu w postaci zobowiązania podmiotu trzeciego. Mając na względzie powyższe, wskazać należy, że 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów nie odnosi się do zobowiązania podmiotu trzeciego, dla którego ustawa zastrzegła formę pisemną, zwłaszcza, że ustawa jest aktem prawnym wyższego rzędu niż rozporządzenie. Oznacza to, iż wykonawcę wiąże nakaz odnoszący się do 9
10 formy, w jakiej ma być złożone zobowiązanie, wynikający z przepisu art. 26 ust. 2b ustawy Pzp, a nie przepisy ww. rozporządzenia, które odnoszą się do formy innych dokumentów. 10
11 KONTROLA UDZIELANIA ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Zamówienia dodatkowe na usługi i roboty budowlane w świetle ostatnich wyników kontroli Prezesa Urzędu Organy administracji publicznej, realizując inwestycje związane z powierzonymi im zadaniami, dysponują środkami finansowymi, które nie stanowią ich własności. Z uwagi na powierzenie tych środków do dyspozycji poszczególnych podmiotów, konieczne jest zapewnienie przez ustawodawcę odpowiednich narzędzi prawnych i instytucjonalnych, które służyłyby możliwie jak najefektywniejszemu wykorzystaniu tych środków oraz osiągnięciu pożądanych z punktu widzenia państwa celów gospodarczych. Jedno z takich narzędzi stanowi system zamówień publicznych z Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych jako organem czuwającym nad prawidłowym funkcjonowaniem tegoż systemu. System zamówień publicznych ma na celu zapewnienie wydatkowania środków finansowych w sposób zgodny z zasadami ustanowionymi w Rozdziale II ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 6 (dalej Pzp ). Podstawy całego systemu stanowią wyrażone w art. 7 ust. 1 Pzp zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania. Wszystkie pozostałe regulacje ustawowe służą realizacji powyższych zasad, w szczególności poprzez zapewnienie jasnych i merytorycznych kryteriów wyboru wykonawców czy też przeciwdziałanie uprzywilejowaniu czy dyskryminacji niektórych z nich. Za podstawowy przepis służący realizacji zasady uczciwej konkurencji należy uznać art. 10 Pzp, wprowadzający prymat trybu przetargu nieograniczonego oraz przetargu ograniczonego jako procedur w pełni konkurencyjnych, zaś uzależniający możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie negocjacji z ogłoszeniem, negocjacji bez ogłoszenia, dialogu konkurencyjnego oraz w trybie z wolnej ręki od wystąpienia przesłanek określonych w ustawie. Ze względu na to, że zastosowanie ww. trybów jest wyjątkiem od ogólnej zasady 6 Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm. 11
12 przesłanki ich zastosowania należy interpretować ściśle, a podmiot, który je powołuje, musi być w stanie je udowodnić 7. Zgodnie z brzmieniem art. 154 pkt 11) Pzp nad przestrzeganiem zasad systemu zamówień czuwa Prezes Urzędu, w szczególności poprzez przeprowadzanie kontroli procesu udzielania zamówień. Kontrola dokonywana przez Prezesa Urzędu skupia się m. in. na badaniu, czy przy udzielaniu zamówienia nie doszło do naruszenia ww. zasad poprzez niezgodne z ustawą zastosowanie trybów innych niż podstawowe, w szczególności zaś trybów w znacznym stopniu ograniczających konkurencyjność (negocjacje bez ogłoszenia), bądź wyłączających ją całkowicie (zamówienie z wolnej ręki). Przepis art. 67 ust. 2 Pzp nakłada na zamawiającego obowiązek zawiadomienia Prezesa Urzędu o wszczęciu postępowania w trybie zamówienia z wolnej ręki w terminie 3 dni od wszczęcia tego postępowania, wraz z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego zastosowania tego trybu udzielenia zamówienia, w sytuacji gdy wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 8, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich ogłoszeń o zamówieniach na dostawy lub usługi. Wedle Informacji o rynku zamówień publicznych w roku 2011 r. 9, tryb zamówienia z wolnej ręki zastosowano w 13,03 % postępowań. Prezes Urzędu przeprowadził 38 kontroli zawiadomień o wszczęciu postępowania w trybie niekonkurencyjnym, z czego 13 kontroli dotyczyło postępowań o udzielenie zamówień dodatkowych, wszczętych na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wykazane w wynikach kontroli naruszenia powyższego przepisu wynikały w przeważającej mierze z niewłaściwej interpretacji zawartych w nim przesłanek, subiektywnej oceny, iż w okolicznościach danej sprawy tylko jeden wykonawca jest zdolny do realizacji roboty budowlanej lub usługi oraz błędów popełnionych na etapie przygotowania procesu inwestycyjnego lub samego postępowania. Poniżej przedstawione zostały przesłanki udzielenia zamówienia dodatkowego oraz przykłady naruszeń stwierdzonych w toku ostatnich kontroli Prezesa Urzędu. Zgodnie z art. 2 pkt 8 Pzp przez robotę budowlaną należy rozumieć wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. 7 wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 16/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 2064/01. 8 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 282, poz ) 9 12
13 Prawo budowlane 10, a także realizację obiektu budowlanego w rozumieniu powyższej ustawy, za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego. Biorąc pod uwagę powyższą definicję, decydujące znaczenie dla określenia, że dane zamówienie stanowi robotę budowlaną będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane. Punkt 10 wskazanego artykułu definiuje usługi jako wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy, a są usługami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 2a, czyli w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie wykazu usług o charakterze priorytetowym i niepriorytetowym 11. W art. 67 ust. 1 Pzp enumeratywnie wymienione zostały okoliczności, w których możliwe jest zawarcie umowy w trybie zamówienia z wolnej ręki. Jedna z tych możliwości, pozwalająca na zawarcie umowy na roboty budowlane lub usługi po przeprowadzeniu negocjacji tylko z jednym wykonawcą, uszczegółowiona została w pkt 5. Przesłanki wskazane w art. 67 ust. 1 pkt 5 Pzp można podzielić na następujące dwie grupy: 1) Warunki, które muszą być bezwzględnie spełnione dla zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki. Dane zamówienie będzie traktowane jako zamówienie dodatkowe, gdy: - zostanie udzielone dotychczasowemu wykonawcy; - nie jest objęte zamówieniem podstawowym; - nie przekracza łącznie 50 % wartości zamówienia podstawowego; - jest niezbędne do prawidłowego wykonania zamówienia podstawowego; - jego wykonanie stało się konieczne na skutek sytuacji niemożliwej wcześniej do przewidzenia. 2) Warunki występujące alternatywnie. Spełnienie jednego z nich uzasadnia zastosowanie omawianego trybu, ale tylko w sytuacji, gdy łącznie zaistniały warunki wymienione w pkt 1): - z przyczyn technicznych lub gospodarczych oddzielenie zamówienia dodatkowego od zamówienia podstawowego wymagałoby poniesienia niewspółmiernie wysokich kosztów lub - wykonanie zamówienia podstawowego jest uzależnione od wykonania zamówienia dodatkowego. 10 DZ. U. z 2010 r. Nr 243, poz Dz. U. z 2010 r. Nr 12, poz
14 Zamówienie dodatkowe udzielane jest temu samemu wykonawcy i nie może być objęte zamówieniem podstawowym. W wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. 12 Krajowa Izba Odwoławcza (dalej KIO ) uznała, że wprowadzone do wzoru umowy zapisy dotyczące wykonania robót dodatkowych nie uniemożliwiają odwołującemu złożenie ważnej oferty na wykonanie zamówienia podstawowego, objętego postępowaniem przetargowym, a tym samym nie stanowią przeszkody w ubieganiu się o uzyskanie tego zamówienia. Roboty dodatkowe nie są objęte dokumentacją projektową określającą zakres robót stanowiących przedmiot zamówienia, a tym samym nie stanowią przedmiotu umowy. Stanowią one jedynie świadczenie przyszłe i niepewne, wykonywane w ramach oddzielnego zamówienia umowy zawieranej w trybie zamówienia z wolnej ręki. Warto dodać, iż umowa taka może zostać zawarta tylko po zaistnieniu przesłanek wskazanych w przepisie ustawy. Sam zapis w umowie podstawowej nie może przesądzać o potrzebie wykonania wszelkich prac nieprzewidzianych tylko przez wykonawcę zamówienia podstawowego. Zamówienie dodatkowe nie może przekraczać łącznie 50% wartości zamówienia podstawowego. Ustawa nie wyklucza udzielenia kilku zamówień dodatkowych dotyczących tej samej umowy podstawowej. Do szacowania wartości każdego z zamówień powinny być stosowane odpowiednio przepisy dotyczące szacowania wartości zamówienia określone w art Pzp, przy uwzględnieniu wartości już udzielonych zamówień, tak aby nie przekroczyć w sumie połowy wartości zamówienia podstawowego. Szacowanie wartości zamówienia przeprowadzane jest dla każdego z zamówień dodatkowych odrębnie, chyba że dane zadania ze względu na ich przedmiot spełniają przesłanki do uznania ich za jedno zamówienie dodatkowe. Należy zwrócić uwagę, iż w przypadku gdy szacowana wartość danego zamówienia ustalona na podstawie powyższych przepisów nie przekroczy wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 tys. euro, to biorąc pod uwagę art. 4 ust. 8 Pzp, zamawiający nie stosuje przy jego udzieleniu ustawy. Nieuprawnionym będzie jednak specjalne dzielenie zamówienia na części, mające na celu zlecenie wykonania robót budowlanych lub usług z ominięciem przepisów ustawy. Zamówienie dodatkowe to robota budowlana lub usługa niezbędna dla prawidłowego wykonania zamówienia podstawowego, a więc taka bez której zamówienie podstawowe nie może zostać prawidłowo wykonane. Powyższa przesłanka nie zachodzi, gdy zamawiający zmienia koncepcję na wykonanie zamówienia podstawowego w trakcie realizacji inwestycji czy wykonywania usługi. Według chwały KIO z dnia 13 października 2011 r. 13, 12 KIO/UZP 1614/09 13 KIO/KD 79/11 14
15 zamówieniem dodatkowym nie mogą być roboty budowlane zamienne, które w żaden sposób nie wpływają na prawidłowość wykonania zakresu robót podstawowych. Immamentną cechą zamówienia dodatkowego jest to, że jego wykonanie jest konieczne na skutek sytuacji niemożliwej wcześniej do przewidzenia, która powinna mieć charakter obiektywny i bezwzględny oraz wynikać z przyczyn zewnętrznych, niezależnych od zamawiającego. Ma to miejsce w przypadku, gdy zamawiający, przy dochowaniu należytej staranności, na etapie przygotowania specyfikacji zamówienia podstawowego nie mógł przewidzieć potrzeby wykonania pewnych usług czy robót budowlanych. Należy podkreślić, iż nie chodzi zatem o usługi nieprzewidziane na etapie zamówienia podstawowego, ale o usługi niemożliwe do przewidzenia pomimo zachowania należytej staranności 14. Naruszenie powyższej przesłanki wynika często z błędów i zaniedbań popełnianych w związku z przygotowywaniem zamówienia podstawowego, tymczasem w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r. 15 nie jest zamówieniem dodatkowym zamówienie, którego należy udzielić w wyniku źle przeprowadzonego przez zamawiającego procesu inwestycyjnego. Jak to zostało podkreślone w uchwale KIO z dnia 18 listopada 2010 r. 16, celem ustawodawcy określającego przesłanki zastosowania trybu z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 Pzp nie było ułatwienie pod względem organizacyjnym realizacji procesu inwestycyjnego. W oparciu o obowiązujące przepisy zamawiający może zabezpieczyć prawidłowe wykonanie zamówienia, już na etapie jego przygotowywania, szczególnie gdy istnieje ewentualność, iż w toku wykonywania prac może wyniknąć potrzeba dokonania zmian, na przykład poprzez zwiększenie zakresu robót lub usług. W przypadku, gdy zamawiający planuje udzielić zamówienia podstawowego w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego, przewidując możliwość wystąpienia konieczności wykonania robót lub usług wykraczających poza zakres zamówienia podstawowego, a przyszłe zamówienia mają polegać na powtórzeniu tego samego rodzaju zamówienia, zastosowanie może znaleźć przepis art. 67 ust. 1 pkt 6 Pzp. Udzielenie zamówienia uzupełniającego, o którym mowa powyżej ograniczone jest terminem 3 lata od udzielenia zamówienia podstawowego (od dnia podpisania umowy w sprawie zamówienia publicznego) oraz kwotą stanowiącą maksymalnie 50 % wartości zamówienia podstawowego 14 tak w uchwale KIO z dnia 12 kwietnia 2011 r. (KIO/KD 29/11) 15 sygn. akt II SA 2169/99 16 KIO/KD 90/10 15
16 (w odniesieniu do kwot netto przewidywanej wartości zamówienia uzupełniającego). Warunkiem udzielenia zamówienia uzupełniającego jest zamieszczenie w ogłoszeniu o zamówieniu oraz specyfikacji istotnych warunków zamówienia informacji o przewidywanych zamówieniach uzupełniających, wskazujących na wielkość lub zakres przewidywanych prac. Z art. 32 ust. 3 Pzp wynika obowiązek uwzględnienia w wartości szacunkowej zamówienia wartości zamówień uzupełniających. W myśl przepisów ustawy, zamawiający uprawniony jest również do zmiany zawartej umowy, której przedmiotem jest zamówienie publiczne. Zgodnie z art. 144 Pzp modyfikacje umowy mogą mieć charakter istotny lub nieistotny. Bez spełnienia dodatkowych warunków dopuszczalna jest zmiana nieistotna umowy, czyli taka, która nie miałaby wpływu na krąg wykonawców zainteresowanych zamówieniem na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Ustawodawca zezwala na istotną modyfikację, jeżeli zamawiający przewidział możliwość dokonania zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił jej warunki. Dodatkowo, jak zostało wspomniane powyżej, udzielając zamówienia w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 Pzp, których przedmiotem są roboty budowlane lub usługi, zamawiający powinien wykazać, iż w prowadzonym przez niego postępowaniu zaistniała jedna lub obie przesłanki wskazane jako litera a) i b) omawianego przepisu ustawy. Uzasadnienie powyższe nie powinno ograniczać się do literalnego przytoczenia przepisu, ale wskazane byłoby, aby z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, iż z przyczyn technicznych lub gospodarczych oddzielenie zamówienia dodatkowego od zamówienia podstawowego wymagałoby poniesienia niewspółmiernie wysokich kosztów lub wykonanie zamówienia podstawowego jest uzależnione od wykonania zamówienia dodatkowego. Udzielenie zamówienia publicznego poprzez zawarcie umowy z wykonawcą po przeprowadzeniu postępowania w trybie z wolnej ręki bez spełnienia przesłanek wskazanych w art. 67 ust. 1 pkt 5 Pzp skutkuje naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7 ust. 1 oraz art. 10 Pzp, w konsekwencji czego Prezes Urzędu może wystąpić do sądu o unieważnienie umowy w całości lub w części albo nałożyć na zamawiającego karę pieniężną, o której mowa w art Pzp. Co więcej, powyższe stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wedle art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 17 i może wiązać się z sankcjami w postaci 17 Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm. 16
17 upomnienia, nagany, kary pieniężnej lub zakazu pełnienia funkcji związanej z dysponowaniem środkami publicznymi. Główna Komisja Orzekająca, będąca organem II instancji rozstrzygającym w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w orzeczeniu z dnia 15 maja 2006 r. 18 zwróciła uwagę na fakt, iż zamówienia z wolnej ręki są tym trybem udzielania zamówień publicznych, który - jako niekonkurencyjny - powinien być stosowany ze szczególną rozwagą i wyłącznie w sytuacjach ewidentnie spełniających przesłanki ustawowe. W ocenie Komisji, przekonanie zamawiającego i jego błędne rozumienie tych przesłanek nie może być potraktowane jako podstawa do usprawiedliwienia bezpodstawnego zastosowania tego trybu i/lub uznania naruszenia dyscypliny finansów publicznych jako popełnionego w sposób nieumyślny. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uchyla jedynie nieświadomość usprawiedliwiona tego, że podjęte przez sprawcę działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przykłady naruszeń stwierdzonych w postępowaniach kontrolnych wynikających z zawiadomień kierowanych do Prezesa Urzędu na podstawie art. 67 ust. 2 Pzp Przykład 1 Podstawa prawna udzielenia zamówienia: art. 67 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) Pzp Rodzaj zamówienia: robota budowlana Stan faktyczny sprawy: Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego podstawowego dotyczyło budowy hali widowiskowo-sportowej. W zawiadomieniu Zamawiający poinformował Prezesa Urzędu, iż zamierza udzielić dotychczasowemu wykonawcy robót budowlanych zamówienia dodatkowego, którego przedmiotem będzie budowa sportowego wellness. Zamawiający, argumentując udzielenie zamówienia z wolnej ręki, wskazał, iż w dniu 27 czerwca 2007 r. podpisał umowę z Sekretarzem Generalnym UEFA na organizację i pobyt jednej z drużyn podczas EURO Zauważył, że wymogi jakie stawia UEFA dla centrów pobytowych, to przede wszystkim posiadanie kompleksu SPA i wellness. W związku z powyższym postanowił zastąpić zaprojektowany wcześniej bowling, na przychodnię odnowy biologicznej w sportowym wellness, które miało zwiększyć szanse na uzyskanie 18 DF/GKO /43/RN-18/06/615 17
18 miana centrum pobytowego podczas Euro 2012 i jednocześnie spełnić wymogi wynikające z powyższej umowy. W związku ze zwiększeniem prac wykonawcy oraz brakiem możliwości takiej zmiany umowy, w wyniku której zwiększone zostałoby jego wynagrodzenie, Zamawiający wszczął postępowanie o udzielenie zamówienia dodatkowego w trybie z wolnej ręki. Nieprzewidywalność konieczności realizacji zamówienia w powyższym trybie przejawiało się, zdaniem Zamawiającego, w okoliczności zawarcia umowy z UEFA i związanej z tym potrzeby wybudowania sportowego wellness. Zamawiający przy tym wskazał, że nie mógł przewidzieć realizacji zamówienia dodatkowego na etapie dokonywania opisu zamówienia podstawowego z tego powodu, że dokumentacja projektowa oraz specyfikacja techniczna zostały przygotowane na podstawie umowy o wykonanie prac projektowych z dnia 1 lutego 2006 r., a zakończone i przekazane Zamawiającemu w dniu 25 września 2007 r. Ogłoszenie o przetargu zostało umieszczone w dniu 11 grudnia 2007 r. Zamawiający zawarł umowę na wykonanie zamówienia podstawowego w dniu 5 marca 2008 r. Zamawiający podniósł, że informację co do konkretnych wymogów stawianych przez UEFA otrzymał w pierwszym kwartale 2008 r. Zamawiający wskazał jednocześnie na okoliczność, że umowa z UEFA została zawarta w dniu 27 czerwca 2007 r. na skutek zainteresowania Zamawiającego możliwością uzyskania statusu Centrum Pobytowego podczas turnieju Euro Uważał, że zawarcie przedmiotowej umowy stanowiło dopiero pierwszy krok w procesie ubiegania się o przyznanie statusu Centrum Pobytowego. Powołał się na okoliczność przeprowadzenia przez zespół ds. weryfikacji centrów pobytowych, w skład którego weszli przedstawiciele Ministerstwa Sportu i Turystyki, Spółki PL.2012 Sp. z o.o. oraz PZPN, I weryfikacji Centrów Pobytowych w Polsce, po której Zamawiający dowiedział się że został zakwalifikowany do dalszego etapu'" weryfikacyjnego. Informację tę zamawiający uzyskał w dniu 27 marca 2008 roku, tj. po dniu zawarcia umowy na wykonanie zamówienia podstawowego. Zauważył, że I weryfikacja w dalszym ciągu nie dawała pewności, że ośrodek zostanie ostatecznie zakwalifikowany jako Centrum Pobytowe. Następna - II - weryfikacja odbyła się w dniach 8 maja - 23 czerwca 2008 roku, tj. w okresie kiedy stopień zaawansowania robót budowlanych był duży. Natomiast sama umowa na roboty dodatkowe, w rezultacie przeprowadzonego zamówienia w trybie z wolnej ręki została zawarta dopiero w dniu 12 marca 2009 roku. 18
19 Zamawiający wyjaśnił, iż wykonawca w celu zakończenia robót budowlanych objętych zamówieniem podstawowym musi wykonać pomieszczenia znajdujące się we wznoszonej przez wykonawcę hali widowiskowo-sportowej. Pomieszczenia przeznaczone na sportowe wellness, będące przedmiotem robót dodatkowych, stanowią integralną całość funkcjonalną z halą objętą zamówieniem podstawowym. Według Zamawiającego nie można ukończyć zamówienia podstawowego bez uprzedniego zrealizowania zamówienia dodatkowego, bowiem pomieszczenia przeznaczone na przychodnię odnowy biologicznej musiały zostać wykonane w odpowiedni dla ich przeznaczenia sposób już na etapie wznoszenia inwestycji głównej. Zamawiający wskazał, iż oddzielenie zamówienia podstawowego i powierzenie wykonania robót dodatkowych innemu wykonawcy, wymagałoby poniesienia niewspółmiernie wysokich kosztów, skutkowałoby również wydłużeniem okresu oddania całej inwestycji do użytkowania. Nowy wykonawca musiałby przygotować własne narzędzia, przygotować dla siebie plac budowy oraz dokonać niezbędnych ustaleń z dotychczasowym wykonawcą, tak aby w trakcie realizacji obu zamówień wykonawcy mogli realizować własne zadania bez kolizji. Jak nadmienił Zamawiający, wykonanie zamówienia dodatkowego przez dotychczasowego wykonawcę pozwoliłoby na realizację zamówienia w ramach czasowych zamówienia podstawowego oraz byłoby korzystne w wymiarze finansowym. Wynik kontroli: Przede wszystkim zamówienie będące przedmiotem kontroli Prezesa UZP nie było zamówieniem niezbędnym do prawidłowego wykonania zamówienia podstawowego to jest budowy hali widowiskowo-sportowej. Zamawiający nie wykazał, aby wykonanie zamówienia podstawowego było uzależnione od wykonania zamówienia dodatkowego, jak wymaga tego przepis art. 67 ust. 1 pkt 5 lit. b) Pzp. Należy stwierdzić, iż udzielenie zamówienia dodatkowego musi pozostawać w ścisłym związku z wykonaniem zamówienia podstawowego, wyrażającym się w tym, że wykonanie zamówień dodatkowych jest warunkiem koniecznym prawidłowego wykonania zamówienia podstawowego. Jeżeli zamawiający może zrealizować zamówienie podstawowe bez dodatkowych robót, to przy ich udzieleniu nie może skorzystać z trybu zamówienia z wolnej ręki. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem wykonanie zamówienia dodatkowego tj. budowa sportowego wellness nie ma wpływu na zakończenie zamówienia podstawowego w ustalonym w umowie z wykonawcą zakresie. 19
20 Pierwotnie zakładany zakres zamówienia podstawowego był w pełni funkcjonalny, a jego zmiana spowodowana jest jedynie zmianą koncepcji powstałą w wyniku zawarcia przez Zamawiającego umowy z UEFA, na podstawie której jedna z drużyn ma korzystać z usług hotelowych Zamawiającego w czasie turnieju EURO Tym samym, skoro zamówienie podstawowe może zostać ukończone bez ww. robót, przesłanka wskazująca, że wykonanie zamówienia podstawowego jest uzależnione od wykonania zamówienia dodatkowego jest niemożliwa do zastosowania w przedmiotowej sytuacji. W przedstawionym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z zamówieniem dodatkowym, którego konieczności realizacji nie można było wcześniej przewidzieć, czyli nie można było stwierdzić na etapie przygotowania specyfikacji istotnych warunków zamówienia przy dochowaniu należytej staranności przez Zamawiającego. O takiej ocenie przesądza moment sporządzenia projektu umowy z UEFA datowany na dzień r. i podpisany przez Zamawiającego. Istotne jest również ustalenie zawarte w protokole konieczności z dnia r., iż po analizie umowy z dnia r. zawartej pomiędzy Zamawiającym a Generalnym Sekretarzem UEFA stwierdza się konieczność wykonania wyszczególnionych robót, nie ujętych w dotychczasowej dokumentacji projektowo-kosztorysowej, a mianowicie zmiany pierwotnej funkcji pomieszczeń w hali widowiskowo-sportowej bowlingu na pomieszczenia z funkcją wellness. Z treści tego postanowienia należy wnioskować, że decyzja o zmianie zakresu zamówienia podstawowego została dokonana na podstawie zawartości powołanej wyżej umowy z UEFA, a zatem wiedza Zamawiającego o swoich potrzebach uzyskania określonej funkcjonalności w pomieszczeniach hali widowiskowo-sportowej istniała przed momentem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jednocześnie nie może ujść uwadze informacja Zespołu PZPN ds. Euro 2012 z grudnia 2007 r., na którą powoływał się Zamawiający, znajdująca się na stronie internetowej odnośnie wymogów UEFA dotyczących Centrów Pobytowych przewidująca między innymi w ramach infrastruktury treningowej elementy odpowiadające zamówieniu dodatkowemu. Podnoszone przez Zamawiającego kwestie braku pewności co do zakwalifikowania się w procesie ubiegania się o przyznanie statusu centrum pobytowego nie mają istotnego znaczenia, bowiem mieszczą się one w sferze decyzyjnej Zamawiającego, a pozostają poza ramami prawnymi realizowanego zamówienia publicznego. Zamawiający również nie wykazał, że z przyczyn technicznych lub gospodarczych oddzielenie zamówienia dodatkowego od zamówienia podstawowego wymagałoby poniesienia niewspółmiernie wysokich kosztów. W swoich wyjaśnieniach Zamawiający 20