Source: http://bip.bialystok.rio.gov.pl/index.php?r=11&s=168&v=92
Timestamp: 2020-02-27 13:54:03
Legal References Found: art. 1
 art. 5
 art. 79
 art. 18
 art. 19
 art. 127
 art. 35
 art. 10
 art. 20
 art. 20
 art. 20
 art. 20
 art. 10
 art. 24
 art. 9
 art. 4
 art. 26
 art. 27
 art. 13
 art. 75
 art. 32
 art. 6
 art. 127

Document Content:
Data utworzenia: 2004-10-15 01:06
Data modyfikacji: 2004-10-15 01:06
Data publikacji: 2004-10-15 01:06
Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Grabowo<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Grabowie
Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 czerwca 2004 roku (znak: RIO.IV.6011-3/04), o treści jak niżej:
Józef Wiszowaty
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grabowo, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Grabowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Badając unormowania dotyczące jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że Rada Gminy, tworząc w 1999 roku gimnazjum, nie określiła jego formy organizacyjno – prawnej – s. 2 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) szkoły zakładane przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi. Kompetencja do nadania powoływanej jednostce organizacyjnej jednej z wymienionych form, według postanowień art. 18 ust. 3 pkt 2 i art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 29 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Z ustaleń kontroli w zakresie spraw organizacyjnych wynika też, że Rada Gminy, uchwałami Nr VII/53/03 i Nr VII/54/03 z dnia 15 września 2003 roku, określiła podstawy funkcjonowania instytucji kultury: Biblioteki Publicznej Gminy Grabowo i Gminnego Ośrodka Kultury. W statutach tych jednostek zostało zapisane, że gospodarka finansowa prowadzona jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 roku Nr 13, poz. 123 ze zm.). W praktyce, wskazane placówki upowszechniania kultury funkcjonują w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy (w planach finansowych i sprawozdawczości ujmowane są jako zadania Urzędu Gminy) – s. 2 protokołu kontroli.
Według postanowień art. 127 ustawy o finansach publicznych organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (w gminie wójt) zobowiązany jest do sprawowania ogólnego nadzoru nad realizacją dochodów i wydatków budżetu. Przepisy tego artykułu nakładają obowiązek prowadzenia w podległych i nadzorowanych jednostkach sektora finansów publicznych kontroli realizacji procedur wewnętrznej kontroli finansowej, które powinny być ustanowione w formie pisemnej przez kierowników poszczególnych jednostek, stosownie do art. 35a ustawy. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek.
Badanie wypełnienia wskazanego obowiązku wykazało, że w 2003 roku Skarbnik Gminy przeprowadziła jedną kontrolę w Zespole Obsługi Ekonomiczno – Administracyjnej Szkół w Grabowie. Według sporządzonego protokołu, sprawdzeniem objęto dowody księgowe przy raporcie księgowym wykazując uchybienia w opisywaniu dowodów. Z treści protokołu nie wynika, czy kierownik ZEAS ustalił pisemne procedury kontroli dowodów księgowych, oraz czy stwierdzone uchybienia były wynikiem ich nieprzestrzegania.
W badanej jednostce nie funkcjonują szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli podległych jednostek. Ogólne postanowienia w tym względzie wynikają z regulaminu organizacyjnego Urzędu, wprowadzonego zarządzeniem Wójta z 25 kwietnia 2003 roku. Wynika z nich, że za kontrole zewnętrzne w podległych jednostkach odpowiada Sekretarz i Skarbnik, a ustalenia kontroli powinny być zawarte w protokole. Poza wskazaną dokumentacją nie stwierdzono innej, dotyczącej wykonywania kontroli gospodarki finansowej w podległych jednostkach organizacyjnych – s. 3 protokołu kontroli.
W zakresie kompletności uregulowań dotyczących wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie Gminy stwierdzono, że w 2003 roku obowiązywała m.in. instrukcja sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów księgowych, wprowadzona przez Wójta Gminy zarządzeniem z 7 stycznia 2002 roku, zastąpiona następnie instrukcją obowiązującą od dnia 26 lutego 2004 roku (zarządzenie Wójta Nr 66/04). W instrukcji obowiązującej w 2003 roku określono m.in. obieg dowodów ze wskazaniem stanowisk pracy i terminów spływu, nie zamieszczono zaś imiennego wykazu pracowników (wraz z wzorami ich podpisów) upoważnionych do wykonywania i kontroli określonych operacji gospodarczych. Stan taki utrudniał identyfikację osób autoryzujących operacje gospodarcze. O taki wykaz uzupełniono instrukcję obowiązującą od 26 lutego 2004 roku, jednakże pominięto w niej zagadnienie dotyczące obiegu dowodów. Z wyjaśnień Skarbnika wynika, że pominięcie zagadnienia obiegu dokumentów wynikło z przeoczenia, a obieg w praktyce następuje stosownie do wcześniej obowiązującej regulacji – s. 3, 4 protokołu kontroli.
Z ustaleń kontroli (s. 28, 29 protokołu kontroli) wynika, że badana jednostka posiada na stanie znaczną ilość samochodów i innego sprzętu silnikowego. Analiza unormowań określających procedury kontroli wskazuje na brak postanowień w przedmiocie gospodarowania tymi składnikami majątku, co było między innymi powodem stwierdzonych uchybień w zakresie opisywania na dowodach (fakturach) sposobu ewidencjonowania zakupywanego paliwa oraz kalkulacji kosztów usług świadczonych na rzecz innych podmiotów. Zawarto np. umowy z lekarzami Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na świadczenie usług transportowych określając w nich ryczałtową formę zapłaty, bez żadnej kalkulacji kosztów faktycznie ponoszonych na eksploatację samochodu (ewidencji tych kosztów, w sposób umożliwiający kalkulację, nie prowadzono).
W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości okazano m.in. zarządzenie Wójta Gminy z 7 stycznia 2002 roku (bez numeru), wprowadzające zakładowy plan kont. Analiza jego postanowień w świetle art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz.U. z 2002 roku Nr 76, poz. 694 ze zm.) wykazała, że:
- nie zawarto w zarządzeniu (a także w innych unormowaniach wewnętrznych) uregulowań w przedmiocie stosowanych programów komputerowych do ewidencji podatków i opłat oraz ewidencji wynagrodzeń,
- w pkt 7 zarządzenia zostało postanowione, że „w przypadku uzasadnionego braku możliwości uzyskania zewnętrznych dowodów źródłowych stosuje się dowód zastępczy w postaci dokumentu poświadczającego przyjęcie dostawy lub wykonanie usługi wystawionego przez upoważnioną osobę odpowiedzialną merytorycznie oraz akceptowanego przez Wójta Gminy”. Przepisy art. 20 ust. 2 – 4 ustawy nie dopuszczają jako podstawy zapisów w księgach, dowodów sporządzanych na udokumentowanie opisanych w zarządzeniu operacji – polegających na przyjęciu z zewnątrz dostaw lub wykonanych usług. Dowody takie nie spełniałyby cechy dowodów wewnętrznych – określonej w art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie byłyby też dowodami zastępczymi, o których mowa w art. 20 ust. 3 pkt 3 ustawy, bowiem z zarządzenia nie wynika, aby posiadały one charakter tymczasowy. Zastosowanie w praktyce omawianego przepisu zarządzenia spowodowałoby, iż dokumentowanie operacji z kontrahentami (objętych z reguły podatkiem VAT) następowałoby na podstawie dowodów sporządzonych wewnątrz jednostki, czego zakazuje wyraźnie przepis art. 20 ust. 4 ustawy o rachunkowości – s. 4 protokołu kontroli.
Ustalanie i aktualizowanie dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości należy do kompetencji kierownika jednostki – art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.
Nieprawidłowości stwierdzono także w zakresie przestrzegania postanowień zakładowego planu kont, opracowanego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz.U. Nr 153, poz. 1752). Polegały one na księgowaniu niektórych obrotów rachunków bankowych niezgodnie z ustalonymi w rozporządzeniu zasadami funkcjonowania kont:
- nie zachowano zgodności z księgowością banku zapisów dokonywanych na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” – stosowanym w kontrolowanej jednostce do ewidencji obrotów rachunku bankowego wyłącznie w zakresie realizowanych wydatków przez Urząd Gminy. Dla zachowania tzw. czystości obrotów stosowano zapisy wyrażające saldo wyliczone z obrotów danego wyciągu bankowego,
- nie ewidencjonowano na koncie 130 obrotów w zakresie dochodów realizowanych na rachunek bieżący budżetu, a zamiast tego odnoszono je na subkonta do konta 750 „Przychody i koszty finansowe”, które zasadniczo przeznaczone jest do ewidencji przychodów z tytułu dochodów budżetowych – s. 10 – 12 protokołu kontroli.
Badając ewidencję kosztów zadań inwestycyjnych stwierdzono, że w 2003 roku, na mocy porozumienia zawartego w dniu 19.08.2003 r. ze Starostwem Powiatowym w Kolnie, gmina zrealizowała systemem gospodarczym przebudowę chodnika przy drodze powiatowej – s. 27, 28 protokołu kontroli. Na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” zaewidencjonowano koszty tego zadania na sumę 23.196,53 zł, stanowiącą wartość tylko części materiałów zakupionych do realizacji tej inwestycji. W protokole komisyjnego odbioru robót z 21.10.2003 r. wykazano zużycie 1.287,89 m2 kostki chodnikowej (o 287,89 m 2 więcej niż w ewidencji na koncie 080) i 790 mb obrzeży (o 220 mb więcej niż na koncie 080). Z ustaleń kontroli wynika, że niektóre materiały zostały niekonsekwentnie odniesione w ciężar kosztów bieżących (konto 400 „Koszty według rodzajów”), ponadto stwierdzono wśród nich materiały, które także nie były objęte rozliczeniem w komisyjnym protokole odbioru - np. 2,525 t. cementu.
Opisany stan faktyczny świadczy, że ewidencja kosztów inwestycji nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, co narusza przepis art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Błędne ewidencjonowanie skutkowało również zniekształceniem salda konta 860 „Wynik finansowy”, gdyż zostały na nie przeksięgowane koszty działalności inwestycyjnej ujęte na koncie 400. Nie został też dopełniony obowiązek, wynikający z § 5 porozumienia zawartego ze Starostwem, dotyczący rozliczenia nakładów na tą inwestycję.
W wyniku kontroli udokumentowania wydatków na podróże służbowe stwierdzono, że w dniu 27 listopada 2002 roku Przewodniczący Rady Gminy zawarł z Wójtem Gminy umowę na używanie prywatnego samochodu w celach służbowych do jazd lokalnych nie będąc do tego upoważniony przez Radę Gminy. Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. Nr 27, poz. 271), zwrot kosztów następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej między pracodawcą a pracownikiem. Przepis ten, w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu Pracy, należy do przepisów prawa pracy, a zatem zawarcie umowy w przedmiotowej sprawie stanowi czynność leżącą w kompetencji organu stanowiącego gminy lub jego przewodniczącego na podstawie umocowania w odrębnej uchwale. Stanowi o tym art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Nie stwierdzono, by Rada Gminy ustaliła kompetencję Przewodniczącego Rady w omawianym zakresie.
Stwierdzono ponadto, że Przewodniczący Rady Gminy zlecając Wójtowi wyjazdy służbowe (uprawnienie w tym względzie zostało wskazane w § 8 pkt 7 Statutu Gminy) nie określał miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży, co uchybia postanowieniom zawartym w § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 roku w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz.U. Nr 236, poz. 1990) – s. 27 protokołu kontroli.
Kontrola gospodarki składnikami mienia komunalnego wykazała, że ostatnia inwentaryzacja środków trwałych (konto 011 i 013), zakończona rozliczeniem w ewidencji księgowej, miała miejsce w 1998 roku. Następną inwentaryzację tej grupy składników majątkowych przeprowadzono dopiero w 2003 roku, co uchybia przepisowi art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości, dopuszczającemu inwentaryzację tego rodzaju aktywów z częstotliwością raz w ciągu czterech lat, dodatkowo pod warunkiem znajdowania się środków trwałych na terenie strzeżonym. Inwentaryzacja środków trwałych powinna być zatem przeprowadzona w kontrolowanej jednostce, przy zachowaniu przywołanego warunku, najpóźniej do końca 2002 roku. Ponadto, przeprowadzona w 2003 roku inwentaryzacja nie została rozliczona w księgach tego roku, tak jak jest to wymagane w art. 27 ustawy – s. 34 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, stosownie do art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była pod kątem prawidłowości i powszechności wymiaru i poboru wskazanych należności, kompletności prowadzonej ewidencji w tym zakresie oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań.
Nieprawidłowości stwierdzono w zakresie sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb – PDP) sporządzonych za I półrocze i za rok 2003. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 7-9 protokołu kontroli, polegało to na błędnym wykazaniu skutków obniżenia górnych stawek podatkowych i zwolnienia uchwałą Rady Gminy niektórych przedmiotów opodatkowania. W kolumnie 3 sprawozdania wykazywać należy skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania, podlegających opodatkowaniu i różnicy stawek, maksymalnych wskazanych rozporządzeniem Ministra Finansów i stawek wygenerowanych uchwałą organu stanowiącego. Natomiast w kolumnie 4 sprawozdania należy wykazać skutki udzielonych przez organ podatkowy ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień, zaniechania poboru, a także skutki finansowe zastosowanych zwolnień i ulg wynikających z uchwał Rady Gminy (bez ulg i zwolnień ustawowych).
Należy także zauważyć, iż w świetle art. 75 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966), nieprawidłowe wykazanie skutków może mieć wpływ na ustalenie części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gminy na rok 2005. W myśl bowiem art. 32 wskazanej ustawy, dla ustalenia części wyrównawczej subwencji ogólnej przyjmuje się dochody, które jednostka samorządu terytorialnego może uzyskać z podatku rolnego, stosując średnią cenę skupu żyta, a z podatku leśnego – średnią cenę sprzedaży drewna, ogłoszone przez Prezesa GUS, a w przypadku innych podatków, stosując do ich obliczenia górne granice stawek podatków obowiązujące w danym roku podatkowym, bez zwolnień, odroczeń, umorzeń oraz zaniechania poboru podatków. Skutki finansowe wynikające z uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, określających niższe stawki podatków (z wyłączeniem podatku od środków transportowych) oraz skutki finansowe decyzji, wydanych przez organy podatkowe, nie stanowią podstawy do zwiększenia części wyrównawczej subwencji ogólnej.
W toku kontroli ustalono, iż nie wszystkim podatnikom, posiadającym zaległości w podatku od nieruchomości i podatku od środków transportowych, wystawiono upomnienia i tytuły wykonawcze celem wyegzekwowania należnych kwot. W związku z powyższym należy wskazać na konieczność systematycznego prowadzenia czynności upominawczych i egzekucyjnych, a także obejmowania nimi wszystkich pozycji, na których widnieje zaległość, z wykorzystaniem środków egzekucyjnych wskazywanych treścią ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 1991 roku Nr 3, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 w sprawie wykonanie niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541) – s. 22 protokołu kontroli.
Ustalono także, iż bezpodstawnie obciążono budynek gospodarczy o pow. 141,5 m 2 kwotą podatku w wysokości 788,25 złotych. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy, budynki pozostałe, a taki status posiadał obciążony budynek, są zwolnione z podatku od nieruchomości – s. 21 protokołu kontroli.
Ponadto stwierdzono przypadki, opisane na stronie 9 protokołu kontroli, braku rozliczenia w danym roku budżetowym gotówki pobranej przez sołtysów za świadectwa miejsca pochodzenia zwierząt. Narusza to zasadę odprowadzania gotówki na rachunek budżetu gminy na koniec okresów sprawozdawczych, a najpóźniej do końca roku obrotowego, w którym przyjęto wpłatę. Umożliwia to ujęcie zrealizowanych dochodów z tego tytułu w księgach danego roku, stosownie do przepisów art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki, wymiaru i poboru podatków, a także niedostosowania wewnętrznych regulacji prawnych do przyjętych rozwiązań organizacyjnych i obowiązujących przepisów.
2. Spowodowanie prowadzenia gospodarki finansowej instytucji kultury w oparciu o przepisy wskazane w ich statutach.
3. Zapewnienie właściwego wykonywania obowiązków w zakresie kontroli jednostek organizacyjnych gminy, mając na uwadze postanowienia art. 127 ustawy o finansach publicznych.
4. W zakresie procedur wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie Gminy:
a) pisemne określenie obiegu dokumentów finansowo-księgowych,
b) opracowanie i wdrożenie uregulowań w zakresie zasad gospodarki pojazdami i innym sprzętem, w tym zasad odpłatności za usługi wykonywane na rzecz obcych podmiotów.
5. Dokonanie zmian w dokumentacji zasad rachunkowości, eliminujących wskazane nieprawidłowości.
6. W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych:
a) prowadzenie ewidencji obrotów bankowych na kontach stosownie do zasad określonych w przepisach prawnych,
b) zapewnienie ewidencjonowania wszystkich kosztów danej inwestycji na koncie 080; rozliczenie kosztów przebudowy chodnika w Grabowie.
7. Wyeliminowanie nieprawidłowości formalno – prawnych dotyczących umowy na używanie przez Pana Wójta prywatnego samochodu w celach służbowych do jazd lokalnych; spowodowanie przestrzegania zasad dotyczących zlecania podróży służbowych.
8. Przestrzeganie częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji i zasad jej rozliczania, określonych przepisami ustawy o rachunkowości.
9. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków finansowych obniżenia stawek podatku od nieruchomości oraz zastosowania zwolnień podatkowych, wynikających z uchwał Rady Gminy, skorygowanie błędnie wykazanych danych z uwzględnieniem wskazań zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego poprzez przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.
10. Objęcie tytułami wykonawczymi wszystkich zalegających z tytułu podatku od nieruchomości i podatku od środków transportowych, przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów z zakresu egzekucji administracyjnej.
11. Zachowanie prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości, mając na uwadze obowiązujące przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz treść uchwał Rady Gminy.
12. Opracowanie i wdrożenie przepisów wewnętrznych regulujących w sposób wyczerpujący zasady gospodarki drukami ścisłego zarachowania, dotyczących terminów rozliczania z ich wykorzystania oraz z gotówki pobranej na ich podstawie. Uwzględniając opis w protokole kontroli rozliczenie wymienionych sołtysów z kwot zainkasowanych za świadectwa miejsca pochodzenia zwierząt w latach ubiegłych.
Odsłon dokumentu: 116393062
www.bialystok.rio.gov.pl | Wejść na stronę: 116393062 Strona główna | Informacje niedostępne | Pomoc | Redakcja | Kontakt |