Source: http://prawodlasamorzadu.pl/2017-05-05-prawidlowe-ustanie-zasad-funkcjonowania-cmentarzy-komunalnych
Timestamp: 2017-07-24 08:37:20
Legal References Found: art. 7
 art. 40
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 41

Document Content:
Gospodarka komunalnaW dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.PodatkiW dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.Finanse publiczneW dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.Zamówienia publiczneW dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.Prawo cywilneW dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.NieruchomościW dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.Procedury administracyjneW dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.UstrójW dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.InneW dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii. 05.05.2017
Wydane w ostatnim czasie rozstrzygnięcia nadzorcze dowodzą, że gminy mają problemy z prawidłowym i skutecznym ustaleniem zasad funkcjonowania cmentarzy komunalnych. Problemy dotyczące uchwalania regulaminów cmentarzy komunalnych
Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: „u.s.g.”] zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności sprawy cmentarzy gminnych, należą do zadań własnych gminy. Z kolei w myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Oba wskazane przepisy stanowią zatem podstawę dla rady gminy do ustalania zasad funkcjonowania między innymi cmentarzy komunalnych w drodze regulaminów.
Dokonując wykładni użytego w cyt. przepisie określenia „zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej”, sądy administracyjne podkreślają, że należy przez to rozumieć ogólne wytyczne, czyli reguły zachowania się, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub obiektach (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 169/12). Wobec tego rada gminy może w uchwale uregulować wyłącznie normy i zasady prawidłowego postępowania na terenie cmentarzy, adresując je do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a nie do podmiotów nimi zarządzających.
Tymczasem zdarza się, że organy stanowiące gmin w podejmowanych uchwałach wykraczają poza zakres swoich kompetencji, wskazując krąg podmiotów, które mają obowiązek porządkowania i pielęgnacji grobów i ich otoczenia oraz zabezpieczenia i ubezpieczenia elementów nagrobka. Nieprawidłowe działania w tym zakresie zakwestionował między innymi Wojewoda Warmińsko-Mazurski w rozstrzygnięciach nadzorczych z dnia 4 i 5 kwietnia 2017 roku (nr PN.4131.87.2017 oraz nr PN.4131.88.2017), wskazując na szereg regulacji, które w sposób istotny naruszają prawo.
Dostrzeżone przez organ nadzoru nieprawidłowości dotyczyły naruszenia przez radę gminy zasad prawidłowej legislacji, z których wynika zakaz regulowania w aktach prawa miejscowego materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej, nawet jeżeli taka regulacja stanowiłaby powtórzenie obowiązującego już przepisu. W kwestionowanych uchwałach rada gminy postanowiła o tym, jakie podmioty są uprawnione do przeprowadzania ceremonii pogrzebowych, komu przysługuje prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej oraz jakie dokumenty są wymagane dla dokonania pochówku. Ponadto, wskazano warunki, które muszą zostać spełnione, by możliwe było dokonanie ekshumacji. Wszystkie powyższe kwestie są już przedmiotem regulacji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i w związku z tym wojewoda uznał, że działanie rady gminy, polegające na ponownym regulowaniu kwestii unormowanych już w akcie wyższego rzędu jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. IV SA/Gl 1213/14).
W ocenie wojewody, z obrotu prawnego należało również wyeliminować postanowienia załącznika do uchwały przewidujące liczne zakazy dotyczące m.in. wyprowadzania zwierząt, uprawiania żebractwa, spożywania alkoholu, wysypywania śmieci poza miejscem wyznaczonym, prowadzenia akwizycji, umieszczania reklam czy sadzenia i usuwania drzew i krzewów bez pozwolenia. Wskazane zakazy również stanowią powtórzenie unormowań zawartych w innych aktach, gdyż zostały one wprost uwzględnione w Kodeksie wykroczeń, ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Rada gminy w kwestionowanych załącznikach do uchwał wprowadziła również zagadnienia dotyczące odpowiedzialności określonych podmiotów za wypadki oraz szkody na osobach i mieniu powstałych w trakcie korzystania z obiektu. Co więcej, wskazano sytuacje, w których odpowiedzialność będzie wyłączona. Organ nadzoru podkreślił, że o kwestiach tych decydują przepisy ustawowe, przede wszystkim Kodeks cywilny i w związku z tym omawiana materia nie może być przedmiotem regulacji przez organ stanowiący gminy.
Ponadto, zdaniem wojewody, w ramach uprawnienia do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie uprawnienia dla zarządcy cmentarza do kontrolowania pojazdów wjeżdżających na cmentarz pod kątem wwożonych i wywożonych ładunków.
Wojewoda zakwestionował również rozwiązania, które powinny być przedmiotem umowy cywilno-prawnej. Wśród nich wymienić należy wyznaczenie zakresu prac ziemnych, budowlanych lub kamieniarskich, do których zobowiązany jest ich wykonawca, a także postanowienie, zgodnie z którym w ciągu 6 miesięcy od terminu likwidacji dysponent miejsca grzebalnego zobowiązany jest do usunięcia wszelkich elementów nagrobka lub grobowca, a jeżeli nie zostaną one usunięte, przechodzą do dyspozycji zarządcy cmentarza bez prawa żądania ich zwrotu lub odszkodowania.
Opłat za usługi komunalne nie ustala się w drodze aktu prawa miejscowego Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej organy jednostek samorządu terytorialnego mają kompetencję do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przykładowo, opłaty mogą obejmować takie usługi, jak pochowanie zwłok czy korzystanie z infrastruktury cmentarnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że akty prawne podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy nie stanowią aktów prawa miejscowego i nie podlegają publikacji na mocy żadnego przepisu szczególnego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. II GSK 758/10).
Powyższy pogląd potwierdzają również wydane niedawno rozstrzygnięcia nadzorcze (np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lutego 2017 r. nr NPII.4131.1.20.2017 oraz nr NPII.4131.1.22.2017) stwierdzające nieważność zarządzeń burmistrza, w treści których znalazło się postanowienie o ogłoszeniu aktu wydanego na podstawie wskazanych przepisów w dzienniku urzędowym województwa. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że omawiany przepis nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Nie można go zatem traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa.
Ponadto, jako argument przesądzający o niedopuszczalności uznania takich zarządzeń lub uchwał za akty prawa miejscowego jest fakt, że na mocy art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej rady gmin mogą scedować swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne na organ wykonawczy gminy. Gdyby zatem uprawnienie o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cyt. przepisu realizowane było w trybie aktu prawa miejscowego, uprawnienie to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki. Organ wykonawczy gminy nie jest bowiem uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego, jak ma to miejsce w przypadku organu stanowiącego, któremu taką kompetencję przyznaje art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przywołane rozstrzygnięcia nadzorcze oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dowodzą, że gminy dość często borykają się z problemami w zakresie prawidłowego ustalania zasad korzystania z cmentarzy komunalnych. W regulaminach pojawiają się kwestie, które są już zawarte w aktach wyższego rzędu, natomiast uchwały lub zarządzenia wprowadzające opłaty za usługi komunalne gminy nieprawidłowo klasyfikują jako akty prawa miejscowego. Takie działania organy nadzoru słusznie uznają na istotne naruszenie prawa skutkujące unieważnieniem wadliwych aktów.
Gospodarka komunalna Autorzy artykułu