Source: http://konstytucyjny.pl/wojciech-langer-wybory-co-najmniej-dwoch-predkosci/
Timestamp: 2020-07-05 12:58:16
Legal References Found: art. 293
 art. 127
 Art. 29
 Art. 27
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 15

Document Content:
Wojciech Langer: Wybory (co najmniej) dwóch prędkości – Konstytucyjny.pl
NextWojciech Ciszewski: Dlaczego nie powinniśmy nazywać wyborów “świętem demokracji”
Równość wyborów jest koniecznym warunkiem elekcji prezydenta. Regulacja ustawowa w oparciu o którą ma odbyć się głosowanie 28 czerwca 2020 r., różnicuje nie tylko kandydatów, ale także i wyborców. Zróżnicowanie wyborców następuje przy zgłaszaniu kandydatów i tego, w jaki sposób wyborcy będą mogli (lub musieli) oddać głos, chcąc wziąć udział w wyborach. Powyższe poddaje w wątpliwość, czy głosowanie to, i poprzedzający je cały cykl czynności wyborczych, można uznać za wybory równe, zwłaszcza w znaczeniu równości szans.
redakcja	on 16 czerwca 2020
Kiedy Marszałek Sejmu 5 lutego 2020r. zarządzała wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na 10 maja 2020r.[1] nic nie wskazywało na to, że ani elekcja ta nie dojdzie do skutku w tym terminie, ani, że władza ustawodawcza dokona takiego cyklu zmian w prawie wyborczym, o których żadnemu konstytucjonaliście się nie śniło. Wiatr zmian w prawie wyborczym miał za nic zalecenia nie tylko Kodeksu dobrych praktyk w sprawach wyborczych[2], ale i Trybunału Konstytucyjnego, które tworzyły standard dotyczący karencji w dokonywaniu istotnych zmian w tym prawie, na sześć miesięcy przed wyborami, rozumianymi jako pierwsza czynność z kalendarza wyborczego[3].
Po politycznej burzy, dwa dni przed planowanym głosowaniem, dowiedzieliśmy się, że na skutek stanu epidemii, uwzględniając uchwalenie odpowiednich zmian ustawowych, „nie jest możliwe przeprowadzenie wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w terminie wyznaczonym przez Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w dniu 10 maja 2020 r., zgodnie z wymaganiami przewidzianymi dla tych wyborów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w ustawach”[4]. Państwowa Komisja Wyborczych w czasie kiedy w „normalnej” elekcji wszyscy wpatrywalibyśmy się w pulsujące słupki z wynikami głosowania wydała uchwałę (opublikowaną oficjalnie, „bez zbędnej zwłoki”, dopiero po 20 dniach, a więc w Dzień Dziecka) stwierdzającą, że w wyborach „brak było możliwości głosowania na kandydatów (…); [i fakt ten] jest równoważny w skutkach z przewidzianym w art. 293 § 3 (…) [kodeksu wyborczego] brakiem możliwości głosowania ze względu na brak kandydatów”[5]. Nie wytłumaczono przy tym, dlaczego wystąpił brak możliwości głosowania na któregoś z 10 kandydatów[6]. Sąd Najwyższy, w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, uznał zaś, że skarga na taką uchwałę nie przysługuje (podobnie jak i protest wyborczy), zaś sama uchwała „umożliwia (…) dokończenie procesu wyborczego, który się nie odbył”[7].
Sąd Najwyższy widział więc jako kolejny etap dokończenie procesu wyborczego. Dokończenie rozumie się w języku powszechnym jako ostatnią część czegoś, zwłaszcza tego co zostało przerwane, doprowadzenie czegoś do końca[8]. Państwowa Komisja Wyborcza powołała się zaś na przepis, przewidujący ponowne zarządzenie wyborów przez Marszałka Sejmu, który był dotychczas rozumiany jako „zarządzenie nowych wyborów”[9] poprzez uruchomienie procedury stosowanej w przypadku opróżnienia urzędu Prezydenta[10]. Wydawałoby się więc, że w tej przedziwnej sytuacji może dojść albo do dokończenia procedury wyborczej albo do rozpisania „od zera” nowych wyborów. Tertium non datur.
Tak się tylko wydawało…
Władza ustawodawcza 2 czerwca 2020 uchwaliła ustawę o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. z możliwością głosowania korespondencyjnego[11], która weszła w życie tego samego dnia[12], kończąc jednocześnie krótki byt swej poprzedniczki[13] z 6 kwietnia 2020r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r[14].
Nowe rozwiązania prawne chciałbym przeanalizować przez pryzmat zasady równości, która poza swoim materialnym i formalnym aspektem, odnosi się także do równości podmiotów w procesie wyborczym[15], w tym także wyborców, kandydatów, partii politycznych i komitetów wyborczych, których uprawnienie „do równego traktowania jest ściśle związane z zasadami powszechności i równości wyborów, które kształtowane są przez zasady demokracji”[16]. Z zasady tej wynika więc, że „nie wolno tworzyć takiego prawa które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama, (…) z zasady równości biernego prawa wyborczego płynie dyrektywa dla ustawodawcy, w myśl której osoby ubiegające się o [urząd] (…) mają mieć takie same prawa i obowiązki w trakcie całego procesu wyborczego. Zadaniem ustawodawcy jest więc takie ukształtowania poszczególnych instytucji prawa wyborczego, by spełniały powyższy wymóg”[17]. Zgodnie z zaleceniami Kodeksu dobrej praktyki w sprawach wyborczych równość możliwości powinna być zapewniona partiom politycznym i kandydatom, w tym w zakresie finansowania kampanii wyborczej[18].
Wydaje mi się, że regulacja ustawowa w oparciu o którą ma odbyć się głosowanie 28 czerwca 2020 r., różnicuje nie tylko kandydatów, ale także i wyborców, którzy to są jedynymi podmiotami uprawnionymi (w liczbie 100.000 osób) do zgłoszenia kandydata. Zróżnicowanie wyborców następuje także na płaszczyźnie tego, w jaki sposób będą oni mogli (lub musieli) oddać głos, chcąc wziąć udział w elekcji głowy naszego państwa. Powyższe poddaje w wątpliwość, czy głosowanie to, i poprzedzający je cały cykl czynności wyborczych, można uznać za wybory równe, zwłaszcza w znaczeniu równości szans. Odpowiedź na to pytanie ma kluczowe znaczenie, powinna być przy tym jednoznaczna, „tak, tak; nie, nie. A co nadto jest, od Złego pochodzi”[19]. Powinna być też niezależna od wyniku czerwcowego głosowania. Powinniśmy więc udzielić tej odpowiedzi jeszcze przed 28 czerwca 2020 r.
Ustawodawca przewidział[20], że komitet wyborczy kandydata w wyborach, w których nie odbyło się głosowanie – a zatem chodzi o tych kandydatów między którymi mieliśmy wybierać 10 maja 2020 r. – może złożyć, w terminie na złożenie zawiadomienia o utworzeniu komitetu, zawiadomienie do Państwowej Komisji Wyborczej o uczestnictwie w kolejnych wyborach, a więc tych zarządzonych na 28 czerwca 2020 r. Powyższe umożliwia uczestnictwo 10 wcześniej zarejestrowanym kandydatom, którzy jeszcze przed 10 maja 2020 r. zebrali po 100.000 podpisów, bez konieczności ich ponownego zbierania. Przypomnieć trzeba, że komitety wyborcze zgodnie z poprzednim kalendarzem wyborczym do 16 marca 2020 r. miały czas na zawiadomienie Państwowej Komisji Wyborczej o swoim utworzeniu, a następnie do 26 marca 2020 r., godz. 24.00, miały czas na zgłoszenie kandydatów, wraz z listami poparcia[21]. Ustawodawca dopuścił jednak możliwość zarejestrowania nowych kandydatów, którzy będą legitymować się poparciem 100.000 wyborców[22]. W tym jednak przypadku nowoutworzone komitety wyborcze miały zawiadomić Państwową Komisję Wyborczą o swoim utworzeniu do 5 czerwca 2020 r., zaś do 10 czerwca 2020 r. miały zgłosić kandydatów, wraz z listą 100.000 podpisów[23]. Ustawodawca dopuścił więc do udziału w wyborach dwie grupy kandydatów, dla których istniały radykalnie różnie terminy do spełnienia wszystkich koniecznych warunków dla kandydowania, w tym uzyskania poparcia konstytucyjnie przewidzianej liczby wyborców. Przy czym do grupy pierwszej, mającej więcej czasu na zebranie podpisów, należy 9 osób, a do drugiej, którym udało się zebrać konieczne podpisy w bardzo krótkim czasie, należy 2 osoby, choć nie tylko one próbowały tego dokonać[24]. Godzi się przypomnieć, że możliwość zgłaszania kandydatów tylko przez wyborców była świadomą decyzją polskiego ustrojodawcy[25], eliminującą organizacje polityczne i społeczne z grona tych podmiotów, co miało na celu odpartyjnić urząd Prezydenta. Wymóg zebrania 100.000 podpisów należących do wyborców, miał zaś, „zagwarantować, iż do wyborów przystąpią kandydaci, którzy już na wstępnym etapie procedury wyborczej legitymują się istotnym poparciem elektoratu. Ma to zapobiec wysuwaniu kandydatur przypadkowych, pozbawionych jakiegokolwiek znaczenia politycznego”[26]. Wszyscy potencjalni kandydaci, w tym ci, bez instytucjonalnego wsparcia wielkich organizacji czy to partyjnych czy społecznych, winni mieć więc realne szanse – czasowe i techniczne – na spełnienie tego kryterium. Tymczasem pierwsza grupa kandydatów miała nie dość, że więcej czasu na zebranie podpisów, to jeszcze mogła je zbierać w warunkach bez żadnych obostrzeń dotyczących życia społecznego wynikających ze stanu epidemii. Druga grupa kandydatów działać musiała w dużo krótszym czasie, w dużo mniej korzystnych warunkach społecznych do zbierania poparcia. Nie można więc uznać, że każdy z kandydatów miał równe szanse, na znalezienie się na karcie wyborczej. W tym kontekście zróżnicowani zostali także wyborcy, którzy mieli różne szanse na zgłoszenie swojego kandydata na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej, który ze swej istoty, winien być wybierany spośród kandydatów obywatelskich, a nie partyjnych.
Obie grupy kandydatów zostały przy tym zróżnicowane także pod względem możliwości finansowania kampanii wyborczej. Pierwsza grupa może wykorzystywać środki zebrane wcześniej, podczas gdy druga, może zbierać fundusze tylko w ramach „nowych” wyborów[27].
Z założenia ustawodawcy każdy wyborca będzie mógł głosować korespondencyjnie[28]. Zasadą będzie więc, że to wyborca podejmie decyzję, czy odda głos w lokalu wyborczym, czy też wystąpi w odpowiednim trybie, o pakiet wyborczy[29]. Jednak w niektórych przypadkach będzie możliwe głosowanie tylko korespondencyjne, tak w kraju jak i za granicą. W przypadku nagłego i znacznego pogorszenia sytuacji epidemicznej na terenie danej gminy lub jej części, Państwowa Komisja Wyborcza, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nie później niż 7 dni przed wyborami, będzie mogła zarządzić głosowanie wyłącznie korespondencyjne na tym terenie[30]. W niektórych obwodach zagranicznych dopuszczono zaś możliwość wprowadzenia tylko głosowania korespondencyjnego i w taki sposób głosować będzie można na przykład w Argentynie, Australii, Belgii, Danii, Francji, Hiszpanii, Kanadzie, Niemczech czy Stanach Zjednoczonych[31]. Wówczas więc wyborca, czy to „krajowy”, czy „zagraniczny” nie będzie miał żadnej możliwości wyboru formy oddania głosu. Tym samym krąg wyborców został przez ustawodawcę podzielony na dwie grupy, pierwsza będzie miała pełny wybór w zakresie formy oddania głosu, druga zaś, z przyczyn niezależnych od niej, takiego wyboru co do formy głosowania zostanie skutecznie pozbawiona, będzie mogła bowiem głosować tylko korespondencyjnie.
Reasumując, rozwiązania ustawowe w oparciu o które ma się odbyć głosowanie 28 czerwca 2020r. są dalekie od równości szans, zarówno dla kandydatów, jak i wyborców. Równość wyborów jest zaś koniecznym warunkiem elekcji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wymaganym przez naszą Konstytucję w jej art. 127 ust. 1. Tym samym wybory zarządzone na 28 czerwca 2020r. nie będą równe. Przed podjęciem decyzji co do udziału w najbliższym głosowaniu powinniśmy, „bez światło-cienia”[32] zdać sobie z tego sprawę.
[1] Postanowienie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 5 lutego 2020r. w sprawie zarządzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z roku 2020, poz. 184).
[2] Pkt II, ppkt 2, lit. b Kodeksu dobrej praktyki w sprawach wyborczych, w którym mowa o tym, że „podstawowe elementy prawa wyborczego, w szczególności właściwy system wyborczy, członkostwo komisji wyborczych oraz wykreślanie granic okręgów wyborczych – nie powinny być otwarte dla zmian na co najmniej jeden rok przed wyborami, lub winny być ujęte w konstytucji lub w prawie na szczeblu wyższym niż prawo powszednie”.
[3] Tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r., Kp 3/09.
[4] Stanowisko Rady Ministrów z 8 maja 2020r. w sprawie możliwości przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 10 maja 2020r. (M. P. z roku 2020, poz. 404).
[5] Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z 10 maja 2020r. w sprawie stwierdzenia braku możliwości głosowania na kandydatów w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z roku 2020, poz. 967).
[6] Wymienia ich w kolejności alfabetycznej wcześniejsza uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z 20 kwietnia 2020r. w sprawie listy kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w wyborach zarządzonych na 10 maja 2020r. (M. P. z roku 2020, poz. 366).
[7] Postanowienie Sądu Najwyższego z 27 maja 2020r., I NSW 23/20.
[8] Tak https://sjp.pwn.pl/slowniki/doko%C5%84czenie.html.
[9] B. Banaszak Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 483.
[10] Tak K. Czaplicki i inni, Kodeks wyborczy. Komentarz Lex, Warszawa 2014, s. 640.
[11] Dz. U. z roku 2020, poz. 979. W dalszej części artykuły podane bez odniesienia dotyczą tej właśnie ustawy.
[12] Art. 29.
[13] Art. 27.
[14] Dz. U. z roku 2020, poz. 827.
[15] K. Urbaniak Okręg wyborczy a realizacja zasady proporcjonalności i równości wyborów, [w:] B. Banaszak (red.), Aktualne problemy prawa wyborczego, Zielona Góra 2015, s. 434.
[16] Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 2011r. przekład i opracowanie R. Rybski, Przegląd Sejmowy z roku 2012, nr 4, s. 281-293
[17] Orzeczenie TK z 20 grudnia 1994r., K 8/94.
[18] Pkt I ppkt 2.3.
[19] Mt 5, 37, Biblia Tysiąclecia, Warszawa 1987.
[20] Art. 14 ust. 1.
[21] Kalendarz wyborczy z postanowienia Marszałka Sejmu z 5 lutego 2020r.
[22] Art. 14 ust. 7.
[23] Kalendarz wyborczy z postanowienia Marszałka Sejmu z 3 czerwca 2020r.
[24] Listę kandydatów zawiera uchwała Państwowej Komisji Wyborczej 12 czerwca 2020r. https://wybory.gov.pl/prezydent20200628/statics/prezydent_20200628_uchwaly/uploaded_files/1592045062_uchwala-o-liscie-kandydatow-1.pdf. Z orzeczeń Sądu Najwyższego w sprawach I NSW 60/20, I NSW 61/20, I NSW 62/20, I NSW 63/20 (których treść znana jest dotychczas z komunikatów prasowych dostępnych na www.sn.pl.), wynikają poważne trudności z zebraniem wymaganej liczby podpisów przez 4 potencjalnych kandydatów.
[25] Wypowiedź J. Ciemniewskiego, Biul. KKZN, nr X, s. 202, wypowiedzi H. Sacewicza, P. Winczorka, W. Kuleszy, S. Gebethnera, Biul. KKZN, nr XX, s. 82, 88-89, choć przyznać trzeba, że nie była to jedyna z rozważanych możliwości, w jednym z projektów (tzw. prezydenckim) zakładano bowiem, że kandydata będzie mógł zgłosić także ustępujący prezydent, co stanowiło nawiązanie do regulacji zawartych w konstytucji kwietniowej, ponadto proponowano by prawo zgłaszania kandydatów przysługiwało odpowiedniej liczbie członków Zgromadzenia Narodowego.
[26] B. Szczurowski [w:] M. Safjan (red.) Konstytucja. Komentarz, t. II, Warszawa 2016, s. 588. .
[27] Art. 14 ust. 9-14.
[28] Art. 2 ust. 1.
[29] Art. 3, przewiduje odrębne tryby dla wyborców „zdrowych” i tych objętych kwarantanną.
[30] Art. 15 ust. 5.
[31] Szczegółowy wykaz obwodów do głosowania za granicą, z podziałem na te w których będzie można głosować korespondencyjnie lub wyłącznie korespondencyjnie zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z 8 czerwca 2020r. w sprawie utworzenia obwodów głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 roku dla obywateli polskich przebywających za granicą (Dz. U. z roku 2020, poz. 1014).
[32] C. K. Norwid Moja piosenka.
Tagi: Wojciech Langer, równość, wybory prezydenckie