Source: https://ingremio.org/2016/11/dlaczego-prokuratorzy-poszli-strasburga/
Timestamp: 2020-06-06 01:25:03
Legal References Found: art. 180
 art. 142
 art. 6
 art. 6
 art. 13
 art. 6
 art. 8
 art. 1

Document Content:
Dlaczego prokuratorzy poszli do Strasburga?
Jacek Bilewicz and Katarzyna Kwiatkowska
Uchwalone przez Sejm VIII kadencji przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (dalej: „Prawo o prokuraturze”) oraz przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (dalej: „Przepisy wprowadzające”), umożliwiły przeprowadzenie głębokich zmian dotyczących pozycji ustrojowej prokuratury oraz jej struktury.
Zasadnicze zmiany dotyczyły ponownego połączenia – tak jak to miało miejsce przed 2010 r. – funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, na zasadzie unii personalnej oraz zwiększenia uprawnień Prokuratora Generalnego, także w zakresie nieskrępowanego kształtowania polityki kadrowej, szerokich uprawnień umożliwiających inicjowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, oddziaływania na przebieg postępowań przygotowawczych w indywidualnych sprawach oraz decydowania o zakresie udzielania opinii publicznej informacji o przebiegu i ustaleniach śledztw oraz dochodzeń pozostających w biegu. Projektowane zmiany miały także na celu reorganizację struktury prokuratury – zniesienie Prokuratury Generalnej, z niezależnym Prokuratorem Generalnym na czele i powołanie w jej miejsce Prokuratury Krajowej, przy jednoczesnym połączeniu funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, a nadto likwidację prokuratur apelacyjnych i zastąpienie ich prokuraturami regionalnymi. Nowe przepisy, od początku prac legislacyjnych, były krytycznie komentowane przez ekspertów. W dyskusji publicznej często podkreślano, że zmierzają one do weryfikacji kadry prokuratorskiej i przyznania Prokuratorowi Generalnemu zbyt dużych uprawnień, a ze względu na fakt, że Prokurator Generalny będzie jednocześnie czynnym politykiem i członkiem Rady Ministrów, może to prowadzić do upolitycznienia prokuratury i ryzyka nadużyć.
W toku prac ustawodawczych urzędujący wówczas Prokurator Generalny Andrzej Seremet wskazywał m.in. że projektowane zmiany w strukturze organizacyjnej prokuratury polegają w pierwszym rzędzie na zastąpieniu obecnej Prokuratury Generalnej przez Prokuraturę Krajową, zaś prokuratur apelacyjnych – przez prokuratury regionalne; tymczasem analiza całości projektu w zestawieniu z projektem Przepisów wprowadzających, wskazuje, że rzeczywistym powodem tej zmiany nie były względy organizacyjne czy merytoryczne, lecz dążenie do weryfikacji kadry tych jednostek.
Niezależny Prokurator Generalny wskazywał ponadto, że rozwiązania proponowane w Przepisach wprowadzających w istotny sposób obniżają standardy gwarancyjne nabytego stanowiska prokuratora, ponieważ przewidują możliwość przeniesienia prokuratorów Prokuratury Generalnej i prokuratur apelacyjnych na dowolne, nawet najniższe stanowisko służbowe, a w projektowanych przepisach nie zostały określone żadne kryteria, w oparciu o które mają być podejmowane decyzje o ewentualnym niepowołaniu dotychczasowych prokuratorów Prokuratury Generalnej lub prokuratur apelacyjnych na stanowiska odpowiednio prokuratorów Prokuratury Krajowej i prokuratorów prokuratury regionalnej. Prokurator Generalny wskazywał, że przeniesienie na inne stanowisko służbowe stanowi jedną z najsurowszych kar dyscyplinarnych, a nawet w tym przypadku postępowanie dyscyplinarne zapewnia obwinionemu o popełnienie deliktu dyscyplinarnego nie tylko gwarancje prawa do obrony, ale i gwarancje kontroli instancyjnej z prawem wniesienia kasacji do Sądu Najwyższego. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że analogiczna możliwość niepowołania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej dotychczasowego prokuratora Prokuratury Krajowej, przewidziana w przepisach ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw pozwalała na powołanie takiego prokuratora wyłącznie do prokuratury apelacyjnej, a więc tylko o jeden szczebel zawodowy niżej, a ponadto przyznawała mu prawo do sprzeciwu skutkującego przejściem w stan spoczynku z pełnym uposażeniem, co dawało możliwość godnego opuszczenia stanowiska w następstwie zmiany ustroju prokuratury. Przyjęty wówczas model wzorowany był na treści art. 180 ust. 5 Konstytucji RP dotyczącego możliwości przeniesienia sędziów w analogicznej sytuacji faktycznej. W ocenie Prokuratora Generalnego proponowana dopuszczalność degradowania kadry prokuratur apelacyjnych oraz Prokuratury Generalnej nie tylko podważy zasadę stabilizacji zawodowej prokuratorów, ale stanie się precedensem, który może być w przyszłości powielany, nawet w surowszej dla prokuratorów formie.
Uchwalone przepisy pozwalały, z jednej strony – na dowolne przenoszenie prokuratorów Prokuratury Generalnej oraz prokuratorów prokuratur apelacyjnych na inne stanowiska służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, z drugiej strony zaś – na dowolne powoływanie na stanowiska prokuratorów prokuratury regionalnej spośród m.in. prokuratorów prokuratur apelacyjnych oraz powoływanie na najwyższe stanowiska służbowe – prokuratorów Prokuratury Krajowej – m.in. spośród prokuratorów Prokuratury Generalnej, jak również prokuratorów, którzy w oparciu o przywołaną w opinii Prokuratora Generalnego Andrzeja Seremeta regulację przeszli w stan spoczynku i nie pełnili czynności służbowych przez okres 6 lat.
Przyjęty, jednolity dla wszystkich prokuratorów zatrudnionych w jednostkach podlegających zmianom organizacyjnym tryb decyzyjny przewidywał, że Prokurator Krajowy dokona wyboru osób, które zostaną powołane na stanowiska prokuratorów Prokuratury Krajowej oraz prokuratur regionalnych, przy czym decyzja w zakresie ich powołania zostanie, na jego wniosek, podjęta przez Prokuratora Generalnego.
Wobec osób, które nie zostały objęte wnioskiem Prokuratora Krajowego, Prokurator Generalny wydał akty przeniesienia na inne stanowiska służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułów honorowych, odzwierciedlających uprzednio zajmowane stanowiska oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, kierując się przy tym ich dotychczasowym miejscem zamieszkania lub miejscem pracy.
Jak już wspomniano powyżej Przepisy wprowadzające nie przewidywały jakichkolwiek kryteriów oceny prokuratorów byłej Prokuratury Generalnej oraz byłych prokuratur apelacyjnych i skutkowały pozostawieniem w rękach Prokuratora Krajowego pełnej dowolności w zakresie wnioskowania do Prokuratora Generalnego o powołanie prokuratorów do nowopowstających jednostek prokuratury. Co więcej, wymieniona ustawa nie przewidywała ponadto możliwości ustosunkowania się zainteresowanego prokuratora do propozycji kadrowej Prokuratora Krajowego, jak i jakiegokolwiek służbowego trybu odwoławczego czy też możliwości złożenia środka zaskarżenia do niezależnego sądu.
Zastosowane w praktyce regulacje spowodowały zdegradowanie do jednostek niższego szczebla 113 prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz około 20 prokuratorów wojskowych, którym, mając na uwadze skutki decyzji o przeniesieniu, wymierzono jedną z najsurowszych kar dyscyplinarnych „przeniesienia na inne miejsce służbowe”, o jakiej mowa w art. 142 § 1 pkt 4 Prawo o prokuraturze. Przy czym uczyniono to bez przeprowadzenia postępowania, z pozbawieniem jakichkolwiek środków prawnych umożliwiających kontrolę takiego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że ma ono niewątpliwie charakter degradacji.
Wskazana wyżej liczba nie oddaje jednakże skali podjętych decyzji personalnych. Na inne, niższe hierarchicznie stanowiska służbowe przeniesionych zostało blisko 1/3 ogółu prokuratorów zatrudnionych w Prokuraturze Generalnej oraz prokuraturach apelacyjnych. W niektórych z likwidowanych prokuratur apelacyjnych (np. Prokuratura Apelacyjna w Białymstoku) prawie wszyscy zatrudnieni prokuratorzy przeniesieni zostali na miejsca służbowe w prokuraturach rejonowych, tj. o dwa szczeble niżej w hierarchicznej strukturze prokuratury.
Przenoszeni prokuratorzy nie zostali poinformowani o powodach, jakie legły u podstaw ich degradacji. Nieumotywowana względami merytorycznymi degradacja skutkowała bezterminowym zamrożeniem wynagrodzenia przeniesionych prokuratorów, bez prawa do otrzymania wyższego wynagrodzenia z uwzględnieniem kolejnej stawki awansowej.
Pośrednią konsekwencją okazał się, dyskryminujący wobec osób powołanych, brak możliwości uzyskania wyższego dodatku stażowego, uposażenia emerytalnego z tytułu tzw. stanu spoczynku, wyższej odprawy związanej z przejściem w stan spoczynku, wyższej gratyfikacji jubileuszowej, wyższego dodatkowego wynagrodzenia rocznego tzw. 13 pensji. Co więcej, z chwilą śmierci prokuratora pozbawionego stawki awansowej członkowie jego rodziny otrzymają niższe uposażenie rodzinne oraz odprawę pośmiertną. Powyższe oznacza, że zdegradowany prokurator ponosi konsekwencje (również finansowe) znacznie surowsze, aniżeli prokurator ukarany karą dyscyplinarną.
Wskazać należy, że po wejściu w życie przywołanych na wstępie regulacji, czteroszczeblowa struktura powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury z dotychczasową liczbą prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych, jak i powierzone im zadania została utrzymana. Zmianom nie uległy także zakresy działania wszystkich jednostek, w tym również Prokuratury Krajowej i prokuratur regionalnych. Tożsamymi pozostały ich siedziby. Nie nastąpiła również redukcja etatów w odniesieniu do ich liczby w dawnej Prokuraturze Generalnej i prokuraturach apelacyjnych. Celem wprowadzonych zmian była pozorna likwidacja wymienionych jednostek, sprowadzająca się wyłącznie do zmiany ich nazwy, a służąca w istocie, jak zasygnalizowano wcześniej, weryfikacji prokuratorów bez jakichkolwiek kryteriów merytorycznych, uzasadnienia, jak również możliwości poddania kontroli tej decyzji zarówno na drodze służbowej, jak i sądowej.
Okoliczności te spowodowały, że blisko połowa ze wszystkich zdegradowanych prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz kilku prokuratorów wojskowych zdecydowała się zaskarżyć decyzje Prokuratora Generalnego o przeniesieniu na niższe hierarchicznie miejsca służbowe bezpośrednio do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: „ETPCz”). Na marginesie wskazać należy, że liczba 50 skarżących stanowi około 1/6 ogółu prokuratorów zatrudnionych w byłych prokuraturach apelacyjnych i byłej Prokuraturze Generalnej.
Wybór takiej formy prawnego działania podyktowany był brakiem wyraźnie określonej drogi odwoławczej w kraju, jak również orzecznictwem Trybunału w podobnych sprawach. Legitymacja Trybunału strasburskiego w odniesieniu do sporu w przedmiocie odwołania się przez prokuratora od decyzji o przeniesieniu znajduje oparcie w treści decyzji ETPCz, podjętej w sprawie Nr 52531/07 – Zalli przeciwko Albanii. W sprawie Nr 19554/11 – K.M.C przeciwko Węgrom Trybunał uznał zasadność skargi skierowanej przez węgierską urzędniczkę inspektoratu administracyjnego, która została zwolniona z pracy bez podania przyczyn zwolnienia. Skarżąca nie wniosła środka odwoławczego do sądu uważając, że wobec braku powodów, nie może pozwać swojego byłego pracodawcy i ocenić perspektywy wygranej procesowej. Podniosła, że brak uzasadnienia powodów zwolnienia naruszył jej prawo do sądu i tym samym art. 6 § 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: „Konwencja”). Po wniesieniu skargi 26 października 2010 r., jeszcze przed jej rozpoznaniem węgierski Trybunał Konstytucyjny w lutym 2011 r. uznał niekonstytucyjność przepisów na podstawie których skarżąca została zwolniona. Jak rozstrzygnął ETPCz, przy braku uzasadnienia kwestionowanej decyzji, skarga do sądu pracy miałaby jedynie charakter formalny, a w tych okolicznościach nie należy oczekiwać od skarżącej podjęcia takiej próby. Tym samym Trybunał nie odrzucił skargi z powodu niewyczerpania środków krajowych. Wobec tego, że pracodawca nie miał obowiązku podania przyczyn zwolnienia, ETPCz wyraził pogląd, że jest nieprzekonujące dla skarżącego nałożenie obowiązku wniesienia konkretnej skargi, przy braku stanowiska pozwanego pracodawcy.
Wobec braku jasno zdefiniowanej możliwości odwołania się od rozstrzygnięcia w przedmiocie przeniesienia do niezawisłego sądu, zdegradowani prokuratorzy zarzucili decyzjom Prokuratora Generalnego naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji tj. pozbawienie prawa do sądu oraz prawa do rzetelnego procesu.
Kolejnym sformułowanym zarzutem był zarzut naruszenia art. 13 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 Konwencji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji poprzez naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego, praw o charakterze cywilnym, dotyczących uprawnień w związku z wykonywanym zawodem oraz prawa do poszanowania mienia.
Uzasadnienie stanu faktycznego skargi, oprócz argumentacji przedstawionej w opiniach przedłożonych w toku procesu legislacyjnego, odnosiło się także do ukształtowania przez ustawodawcę przepisów regulujących ustrój prokuratury w sposób niezgodny ze standardami Rady Europy, tj. Zaleceniami Rec(2000)19 Rady Europy z dnia 6 października 2000 r. dot. roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych oraz Opinią nr 9 (2014) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE) na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora tzw. ”Karta Rzymską”.
Pierwszy z przywołanych dokumentów stanowi zalecenia dla rządów Państw Członkowskich Rady Europy w zakresie kształtowania ustawodawstwa i praktyki dotyczących roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych.
Stosownie do jego treści, w rozdziale Zabezpieczenia zapewniane prokuratorom w celu umożliwienia im pełnienia swoich funkcji wskazano, że Państwa powinny podejmować kroki w celu:
dokonywania rekrutacji, awansu i przeniesień prokuratorów zgodnie z uczciwymi i bezstronnymi procedurami, stanowiącymi zabezpieczenie przed jakimkolwiek podejściem faworyzującym poszczególne grupy, a także wykluczającymi dyskryminację na takiej podstawie, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, poglądy religijne, polityczne lub inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, powiązanie z mniejszością narodowościową, status majątkowy, związany z narodzeniem lub inny;
uzależnienia przebiegu kariery, awansów i przeniesień prokuratorów od znanych i obiektywnych kryteriów, jakimi są fachowość i doświadczenie (…);
udostępnienia prokuratorom satysfakcjonującej procedury zażaleniowej, w tym tam, gdzie będzie to stosowne, odpowiedniego dostępu do trybunału, w przypadku naruszenia ich statusu;
W komentarzu do Zaleceń wskazano, że są to podstawowe zabezpieczenia, niezbędne do umożliwienia prokuratorom odpowiedniego pełnienia swoich funkcji, którymi powinny kierować się wszystkie Państwa Członkowskie, ponieważ odzwierciedlają one wspólną troskę, zrodzoną nie z myślenia jakiejś odrębnej klasy dbającej wyłącznie o własne interesy, lecz z woli wyeliminowania nielegalnych praktyk, a w szczególności nielegalnych praktyk władz politycznych.
Stosownie do przywołanej Opinii nr 9 Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE) – Karty Rzymskiej – przeniesienie prokuratora bez jego zgody do innej prokuratury może być instrumentem wywierania na niego bezprawnego nacisku (pkt 68), zaś prokurator, wobec którego podjęto decyzję tego rodzaju powinien mieć możliwość wniesienia odwołania do niezależnego organu (pkt 71).
Zdaniem prokuratorów, którzy zdecydowali się na skierowanie skargi – przepisy Prawa o prokuraturze oraz Przepisy wprowadzające, wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu projektów tych regulacji, nie czynią zadość wymaganiom standardów Rady Europy.
Filed Under: Prokuratorzy, In Gremio 103, Temat z okładki
About Katarzyna Kwiatkowska
prokurator byłej Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie, obecnie prokurator w Prokuraturze Okręgowej Warszawa-Praga w Warszawie