Source: https://doradcasamorzadu.pl/component/content/article/123-sas4-2019/4346-czy-rada-gminy-lub-w%C3%B3jt-mog%C4%85-wprowadzi%C4%87-ograniczenia-w-korzystaniu-z-wody-w-czasie-suszy.html
Timestamp: 2020-08-12 00:58:44
Legal References Found: art. 31
 art. 7
 art. 40
 art. 40
 art. 41
 art. 40
 art. 54
 art. 54
 art. 40
 art. 2
 art. 1

Document Content:
ANALIZY I KOMENTARZE - SAS 4 / 2019
Coraz częściej występujące okresy wysokich temperatur oraz będących ich konsekwencją susze, powodują w wielu gminach problemy z dostępem do wody pitnej dostarczanej mieszkańcom za pośrednictwem gminnej sieci wodociągowej. W konsekwencji, rozważane są sposoby ograniczania korzystania z wody z sieci wodociągowej na cele inne niż bytowe (zwłaszcza do podlewania przydomowych ogródków) począwszy od tych miękkich w postaci apeli i próśb, kończąc na bardziej zdecydowanych w postaci przepisów porządkowych.
Niekiedy jako podstawę prawną dopuszczalności wprowadzenia takiego ograniczenia wskazuje się przepis art. 31 ust. 5 Prawa wodnego, jednakże działanie takie nie zawsze jest uprawnione. Przepis ten stanowi co prawda podstawę do wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu z wód, jednakże wyłącznie w przypadku wprowadzenia przez właściwy organ stanu klęski żywiołowej. Zgodnie bowiem z jego treścią, „W przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w celu zapobieżenia skutkom powodzi lub suszy, wojewoda może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wód lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a także zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych”. W konsekwencji, przy braku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej należy rozważyć, czy jakikolwiek inny przepis prawny umożliwia wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń. Jak każde działanie organów gminy, również wprowadzenie takich ograniczeń musi mieć bowiem – w świetle chociażby przepisu art. 7 Konstytucji RP – swoją wyraźną podstawę prawną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podstawą prawną do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń może być przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: „u.s.g.”). Umożliwia on uchwalanie szczególnego rodzaju aktów prawa miejscowego, tzw. przepisów porządkowych. Przepis ten stanowi, że „W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”. Jak już wspomniano, sądy administracyjne uznają, że przepis ten (tj. art. 40 ust. 3 u.s.g.) może być wykorzystany przy okazji występowania długotrwałych susz w zakresie wprowadzenia na jego podstawie ograniczeń korzystania z wody pochodzącej z gminnej sieci wodociągowej. Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r. (sygn. II OSK 994/16, dostępny w CBOSA) przyjęto, że „w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej - suszy, w sytuacji, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych na podstawie rat. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego, ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw roślinnych”.
W powyższym zakresie istotne znaczenie odgrywa także przepis art. 41 ust. 2 u.s.g. stanowiący, że „W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia”. Co jednak w tym kontekście istotne, wydane przez wójta zarządzenie zawierające przepisy porządkowe podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej.
Odrębną kwestią od samej dopuszczalności wprowadzenia na terenie gminy ograniczeń z korzystania z wody, pozostaje dopuszczalność wymierzenia kary grzywny osobom naruszającym postanowienia przepisów porządkowych. Rzeczą oczywistą jest bowiem to, że ograniczenia są skuteczniejsze, kiedy za ich naruszenie przewidziana jest jakakolwiek sankcja. W tym kontekście rozważenia wymaga możliwość zastosowania przepisu art. 40 ust. 3 u.s.g. Zgodnie z jego treścią, przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Tym samym, to od samodzielnej decyzji organu wydającego przepisy porządkowe (rady gminy, bądź – w przypadku niecierpiącym zwłoki – wójta) zależy, czy przepis określający grzywnę za ich naruszenie zostanie ustanowiony. Nie ma bowiem w tym zakresie takiego obowiązku – ustawodawca wszak posłużył się zwrotem „mogą przewidywać”, a nie „przewidują”.
STANOWISKO TK
W kontekście możliwości wprowadzenia do aktu prawnego zawierającego przepisy porządkowe przepisu określającego grzywnę przywołać także należy stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. (sygn. P 10/02). Trybunał orzekł w nim, że „organy samorządu terytorialnego oraz wojewoda nie mogą same ustanawiać kary grzywny ani nawet określać jej granic, a jedynie wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykroczeniach, w szczególności w art. 54 kodeksu wykroczeń”. Pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie sądów tak powszechnych (np. wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. V KK 41/05), jak i administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2012 r., sygn. III SA/Kr 959/11). Tym samym przyjąć należy, że gdy gminne przepisy porządkowe miałyby przewidywać karę grzywny za ich naruszenie, przepis określający sankcję za to naruszenie powinien co najmniej w sposób ogólny odsyłać do odpowiedzialności przewidzianej w przepisie art. 54 Kodeksu wykroczeń. Przepis ten stanowi, że „Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany”.
I to właśnie powyższy przepis Kodeksu wykroczeń jest najbardziej problematyczny, bowiem dotyczy on wyłącznie „zachowania się w miejscach publicznych”. Dyskusyjne może być tym samym twierdzenie, że podlewanie ogródka, a więc podejmowanie działań na swoim prywatnym (a nie – jak stanowi przepis – publicznym) terenie, może podpadać pod normę wyrażoną w tym przepisie. W konsekwencji, w pełni uzasadnione zdaje się być stwierdzenie, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa, brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 40 ust. 3 u.s.g., umożliwiającego przewidzenie w przepisach porządkowych kary grzywny w zakresie naruszenia ograniczeń w zakresie korzystania z wody pochodzącej z gminnej sieci wodociągowej.
Powyższe nie oznacza jednak, że naruszenie przez mieszkańców ograniczeń w zakresie korzystania z wody z sieci wodociągowej na cele niebytowe nie może być sankcjonowane. Z pomocą w tym kontekście przychodzą bowiem przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niewątpliwie przepisy porządkowe określają pewnego rodzaju prawne obowiązki. Obowiązki te można zakwalifikować, jako – zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 tej ustawy – obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów samorządu terytorialnego. W konsekwencji, zastosowanie będą mogły znaleźć środki egzekucyjne określone w przepisie art. 1a pkt 12 b ustawy, tj.:
przymus bezpośredni. W niniejszym przypadku mogłaby być tym samym zastosowana grzywna w celu przymuszenia.
O ile gminy mają możliwość wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z wody pochodzącej z gminnej sieci wodociągowej, o tyle prawidłowe zredagowanie przepisów porządkowych w tym zakresie nie jest tak prawnie, jak i legislacyjnie łatwe. Wadliwe ukształtowanie tych przepisów może doprowadzić do sytuacji, w której organ nadzoru, w ramach posiadanych kompetencji, je unieważni.