Source: http://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-26-stycznia-2018-r-o-projekcie-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-przeciwdzialaniu
Timestamp: 2018-05-23 20:36:51
Legal References Found: art. 52
De lege lata
 art. 44
 art. 4
 art. 1
 art. 42
 art. 7
 art. 92
 art. 7
 art. 53
 art. 52

Document Content:
Opinia z 26 stycznia 2018 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Opinia z 26 stycznia 2018 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii
Rada Legislacyjna 2018-01-26
RL-033-8/18
o projekcie ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii
Pismem z dnia 22 listopada 2017 r. Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej o przedstawienie opinii, dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (wersja z dnia 13 listopada 2017 r.).
1. Opiniowany projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest dalszym etapem walki z tzw. dopalaczami, występującymi w języku prawnym pod nazwami: środek zastępczy oraz nowa substancja psychoaktywna. Ich wytwarzanie, obrót i używanie przedstawiono w uzasadnieniu projektu w kategorii poważnego i nieustannie narastającego problemu społecznego. Taka diagnoza może rodzić niepewność co do słuszności sięgania przez prawodawcę po kolejne sankcje. Powszechnie bowiem uważa się, że penalizacja nie jest najlepszą metodą przeciwdziałania problemom o podłożu typowo społecznym, choć doraźnie może przynieść pewne zakładane skutki. Poza tym, prawo karne jako instrument kreowania właściwych postaw i zachowań, powinno być w ostateczności brane pod uwagę. Propozycje zmian u.p.n. nie ograniczają się wprawdzie do samych aspektów penalnych, lecz te mają w opiniowanym projekcie dominujące znaczenie. Projektodawca wprost stwierdza, że dotychczasowy reżim odpowiedzialności administracyjnej nie spełnił założonego celu. Bez podania przyczyn tego stanu rzeczy albo próby wykazania niecelowości podjęcia środków zaradczych w ramach dotychczas obowiązujących rozwiązań prawnych od razu sięgnięto po instrument ultymatywny. Rada Legislacyjna od szeregu lat konsekwentnie stoi na stanowisku, że sankcje penalne mają charakter ostateczny, a ich użycie nie może polegać na automatyzmie, wynikającym z argumentu nieskuteczności procedur i kar innego rodzaju. Z dostępnych danych wynika, że skuteczność postępowań administracyjnych w sprawach wytwarzania lub wprowadzania do obrotu tzw. dopalaczy nie jest zadowalająca, tak co do czasu ich trwania, jak i efektów egzekucyjnych, tyle że te zarzuty nie przemawiają automatycznie za wprowadzeniem reżimu odpowiedzialności karnej, który nie jest optymalny z innych powodów. Zmiana koncepcji odpowiedzialności, w połączeniu z projektowanym sposobem jej realizacji, na nowo otwiera dyskusję, która w tym przypadku ma za główny przedmiot kwestię granic ustawowej określoności norm karnych, bliżej podjętą w uwagach szczegółowych.
2. Wymaga podkreślenia, że nie występuje jeden powszechny model przeciwdziałania narkomanii i zjawiskom pokrewnym w państwach, których systemy są najczęściej brane pod uwagę w projektowaniu naszych wewnętrznych rozwiązań prawnych. Sfera ta podlega regulacjom unijnym [m.in. Decyzja Rady 2005/387/WSiSW z dnia 10 maja 2005 r. w sprawie wymiany informacji, oceny ryzyka i kontroli nowych substancji psychoaktywnych (Dz.Urz.UE L 127 z 20 maja 2005 r., s. 32)], lecz akurat nie w zakresie instrumentarium zwalczania tego rodzaju zjawisk. Stąd więc proponowany wybór mieści się w zakresie legislacyjnej swobody prawodawcy, charakterystycznej dla tej sfery normatywnej, co jednak pozostaje sprawą niezależną od powinności uwzględnienia systemowego kontekstu projektowanych zmian, jakże w tym przypadku nieobojętnego ze względu na zasadę ustawowej wyłączności regulacji zakazów prawnokarnych.
3. O ile aktualnie środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne stanowią kategorie odmienne od środków odurzających i substancji psychotropowych, co wyraża się podleganiem przez nie odrębnym reżimom odpowiedzialności prawnej, to – według projektu – nowe substancje psychoaktywne, zrównuje się ze środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi, obejmując je systemem odpowiedzialności karnej oraz innymi rozwiązaniami już obecnie stosowanymi do środków odurzających i substancji psychotropowych, zaś środki zastępcze pozostają w dotychczasowym modelu odpowiedzialności administracyjnej. Ta ostatnia kwestia była kompleksowo dyskutowana przy okazji nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (dalej: u.p.n.) i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, dokonanej 8 października 2010 r. Projekt utrzymuje ustanowiony wtedy bezwzględny zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, wraz z innymi dotychczasowymi postanowieniami. Wówczas wysuwane argumenty na rzecz objęcia odpowiedzialnością administracyjną wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środków zastępczych, ze względu na niespełnianie warunku dostatecznej określoności znamion (art. 4 pkt 27 ustawy), bezwzględnie wymaganego na gruncie prawa karnego, zostały przez projektodawcę wzięte pod uwagę, tyle że nowa definicja środka zastępczego ma bardziej ogólną i otwartą treść, niż obecnie obowiązująca. To – zdaniem Rady Legislacyjnej – rodzi wątpliwość co do spełniania przez nią wymagań warunkujących ponoszenie odpowiedzialności administracyjnej. Nie są one tak rygorystyczne jak w przypadku prawa karnego, lecz przewidziana w art. 52a ustawy wysoka kara pieniężna za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środków zastępczych (w granicach od 20 tys. do 1 mln) zobowiązuje ustawodawcę do respektowania warunku pewności normy, będącej podstawą odpowiedzialności prawnej. Sygnalizowaną obawę potwierdza zdanie z uzasadnienia projektu: „(…) w przypadku, gdy w zarekwirowanym produkcie w wyniku badań stwierdzono obecność substancji, która wykazuje działanie na ośrodkowy układ nerwowy, a której nie ma w wykazie nowych substancji psychoaktywnych, substancja wciąż spełnia definicję środka zastępczego”.
4. W ocenie Rady Legislacyjnej koncepcja włączenia nowych substancji psychoaktywnych w system rozwiązań stosowanych wobec środków odurzających i substancji psychotropowych jest słuszna w zakresie, w jakim prowadzi do przeciwdziałania narkomanii i stanom pokrewnym przy pomocy środków niepenalnych. Jej pozytywnym skutkiem jest m. in. objęcie systemem leczenia i rehabilitacji zaburzeń spowodowanych używaniem nowych substancji psychoaktywnych, na zasadach dotyczących osób używających środków odurzających i substancji psychotropowych oraz rozciągnięcie na nowe substancje psychoaktywne pojęcia uzależnienia. Pozytywnie należy również ocenić rozszerzenie systemu instytucjonalnego monitorowania zjawisk dotyczących obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii, w tym ustanowienie rejestru domen internetowych służących do oferowania lub wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a ponadto wprowadzenie procedury zgłaszania zatruć środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną (rozdział 4a).
5. Gdy zaś chodzi o konsekwencje penalne powyższego zabiegu, to widocznym efektem będzie wzrost kryminalizacji. Co do większości przestępstw uregulowanych w rozdziale 6a ustawy przewiduje się analogiczne sankcje jak w przypadku niedozwolonych zachowań, dotyczących środków odurzających i substancji psychotropowych.
6. W zakresie, w jakim skutkiem proponowanego włączenia nowych substancji psychoaktywnych w system rozwiązań stosowanych wobec środków odurzających i substancji psychotropowych jest zmiana reżimu odpowiedzialności z tytułu niedozwolonych czynności wykonawczych, stanowisko Rady Legislacyjnej nie może abstrahować od proponowanego sposobu realizacji tego celu. Na pierwszy plan wysuwa się sprawa rangi aktu prawnego, w którym znajduje się wykaz nowych substancji psychoaktywnych. Kwestia ta ma zasięg szerszy, gdyż opiniowany projekt przewiduje również w stosunku do środków odurzających i substancji psychotropowych, że ich wykazy, wraz z podziałem na grupy, będą przedmiotem regulacji rozporządzeń wykonawczych do u.p.n. (art. 44f w brzmieniu projektu), a nie jak dotychczas – załączników do ustawy. Dostrzegając pragmatyczne powody tej zmiany, w pierwszej jednak kolejności należy uwzględnić, że zderza się ona z sygnalizowaną wcześniej zasadą wyłączności ustawy, jako źródła zakazów o charakterze prawnokarnym. De lege lata przesądziła ona o objęciu niedozwolonych zachowań z udziałem nowych substancji psychoaktywnych, określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie art. 44b ust. 2 u.p.n., trybem odpowiedzialności administracyjnoprawnej (art. 52a). Mimo diametralnej zmiany podejścia, projektodawca pomija ten ważny aspekt, uzasadniając przedmiotową zmianę koniecznością szybkiej ochrony społeczeństwa przed niebezpiecznymi substancjami.
1. Większość szczegółowych zmian przewidzianych w opiniowanym projekcie ustawy jest konsekwencją objęcia nowych substancji psychoaktywnych regulacją dotychczas przewidzianą dla środków odurzających i substancji psychotropowych. Proponowane zmiany w większości mają charakter wynikowy i dostosowawczy.
2. Kluczową kwestią jurydyczną opiniowanego projektu ustawy jest zgodność z prawem proponowanego rozwiązania, na mocy którego minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, środki odurzające, substancje psychotropowe oraz nowe substancje psychoaktywne (art. 44f w zw. z odpowiednio: art. 4 pkt 26, 25 i 11a ustawy), z punktu widzenia zasady wyłączności ustawy, jako źródła odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 1 § 1 k.k. oraz w art. 42 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji. Przytoczone przepisy stanowią, że odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Obowiązek wyczerpującego określenia w przepisie karnym znamion czynu zabronionego formułuje także § 75 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Pryncypialne stanowisko w tej sprawie prezentuje Europejski Trybunał Praw Człowieka na gruncie art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Jak wcześniej wspomniano, umieszczenie nowych substancji psychoaktywnych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, skutkujące tym, że nie wszystkie elementy definicji przestępstwa znajdowały się w ustawie zdecydowało o wyborze w nowelizacji u.p.n. z 2010 r. reżimu odpowiedzialności administracyjnej, z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nowej substancji psychoaktywnej. W odniesieniu zaś do środków zastępczych przesądził o tym brak wymaganej na gruncie prawa karnego klarowności i precyzji znamion czynu, w związku z przyjętą otwartą definicją środka zastępczego (art. 4 pkt 27 ustawy).
W związku z planowanym uregulowaniem wykazu środków i substancji, o których mowa w przepisach anonsowanych rozporządzeń, w celu odniesienia się przez Radę Legislacyjną do tej propozycji, konieczne jest zwrócenie uwagi na niuanse prawne, podnoszone w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym. Generalnie nie wykluczono dopuszczalności regulowania pewnych kwestii z zakresu odpowiedzialności karnej w akcie podustawowym. Taką możliwość dopuszczono m. in. wówczas, gdy penalizacja pewnych zachowań jest niezbędna, a dokładne określenie znamion w ustawie nie jest możliwe[1]. Nie wykluczył jej również Trybunał Konstytucyjny, wskazując na możliwość doprecyzowania wskazanych w ustawie znamion przedmiotowych aktami wykonawczymi, jeżeli następuje to z zachowaniem art. 92 Konstytucji (np. wyrok z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, OTK 2001, nr 2 poz. 32; podobnie: postanowienie SN z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt I KZP 29/08, OSNKW 2009, z. 2, poz.15). Ocena tego warunku – zgodnie z wyrażonym stanowiskiem – jest elementem stosowania prawa. Uznając dopuszczalność odesłania do aktu wykonawczego, podkreślano aspekt „dopasowania norm określających poszczególne zakazy i nakazy do zmieniających się stosunków (np. gospodarczych, społecznych, ekologicznych itp.) i wyposażenie ich w jednolitą sankcję”[2]. Pozwala to uniknąć częstych nowelizacji ustaw, niesłużących stabilności prawa.
Dla porządku należy dodać, że w doktrynie i judykaturze najczęściej bezkompromisowo rozumie się zasadę nullum crimen sine lege i wynikającą z niej regułę wyłączności ustawy, uznając że musi ona w sposób kompletny i dokładny definiować wszystkie znamiona czynów zagrożonych karą, co wyklucza możliwość ich dookreślania w akcie podstawowym[3]. W świetle tego stanowiska opiniowany projekt narusza Konstytucję, kodeks karny i jest sprzeczny art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Projektodawca, dokonując wyboru powinien rozważyć, czy planowane odesłanie do rozporządzeń wykonawczych, zawierających wykazy: środków odurzających, substancji psychotropowych oraz nowych substancji psychoaktywnych będzie służyło jedynie sprecyzowaniu znamion czynów zabronionych, przewidzianych w rozdziale 6a u.p.n., czy też wprowadzaniu uzupełniających znamion. Tę drugą sytuację należy wykluczyć, jako naruszającą zasadę nullum crimen sine lege.
Jeśli projektodawca uznał, że z zasady tej nie wynika bezwzględny zakaz dookreślenia znamion czynu zabronionego w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, powinien zastosować się do reguły, iż taka możliwość zachodzi wyłącznie w celu uszczegółowienia ustawowo określonych znamion, nie zaś w celu ich uzupełnienia o dodatkowe elementy.
Do opiniowanego projektu ustawy nie dołączono przedmiotowych rozporządzeń wykonawczych, co formalnie uniemożliwia ocenę sposobu realizacji powyższego wskazania. Od niego zaś zależy końcowa opinia na temat przedstawionej koncepcji.
3. Nie uzasadniono podwyższenia z 3 do 5 lat progu ustawowego zagrożenia karą w przypadku przestępstwa z art. 53 ustawy (wytwarzania, przetwarzania, albo przerabiania środków odurzających lub substancji psychotropowych albo przetwarzania słomy makowej). Zróżnicowanie odpowiedzialności za te same czyny tyle, że odnoszące się do nowych substancji psychoaktywnych, mogło polegać na obniżeniu zagrożenia w stosunku do progu obecnego. Granice kryminalizacji nie są sprawą swobodnego wyboru ustawodawcy, lecz muszą wynikać z konkretnych i uzasadnionych przesłanek. Wymaga podkreślenia, że już aktualnie u.p.n. przewiduje restrykcyjną odpowiedzialność za poszczególne naruszenia, z których część została zaliczona do zbrodni. Rada Legislacyjna a limine nie wyklucza możliwości podwyższenia progów zagrożenia karą, ale oczekuje podania argumentów, które by to uzasadniały. Tymczasem projektodawca tę ważną kwestię pozostawia bez komentarza, uniemożliwiając tym samym podjęcie ewentualnej merytorycznej polemiki.
1. W dalszych pracach legislacyjnych należy mieć na uwadze wskazanie, iż możliwość odesłania do rozporządzenia wykonawczego zachodzi wyłącznie w celu skonkretyzowania ustawowo określonych znamion czynów zabronionych, nie zaś w celu ich uzupełnienia o dodatkowe elementy.
2. Występuje wątpliwość, czy proponowana definicja środka zastępczego spełnia kryterium dostatecznej określoności z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej, przewidzianej w art. 52a u.p.n.
3. Rada Legislacyjna aprobująco odnosi się do koncepcji zrównania nowych substancji psychoaktywnych ze środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi w zakresie, w jakim przewidziano leczenie i rehabilitację osób od nich uzależnionych oraz wprowadzono bądź rozszerzono dotychczasowe mechanizmy monitorowania i instytucjonalnego przeciwdziałania zjawiskom, pozostającym w regulacyjnej sferze opiniowanego projektu ustawy.
4. W przypadku, gdy przewidziane rozporządzenia wykonawcze oznaczają poważną jakościową zmianę prawa, projektodawca powinien dołączyć je do projektu.
dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, prof. UW,
Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu
w dniu 26 stycznia 2018 r.
[1] M. Królikowski (w:) Kodeks karny. Część ogólna, Tom I Komentarz do artykułów 1-31, C.H. Beck 2010, s. 178.
[2] R. Dębski, Pozaustawowe znamiona przestępstwa, Łódź 1995, s. 119.
[3] M. in. L. Gardocki, Zagadnienie teorii kryminalizacji, Warszawa 1990, s. 151.