Source: http://boz.org.pl/raport/2016/3.htm
Timestamp: 2017-04-28 23:38:59
Legal References Found: art. 11
 art. 1
 Art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 4

Document Content:
< 3. Gminy i schroniska >
4. Postępowania sądowe 3. Gminy i schroniska
Spośród wielu przepisów prawa dotyczących bezdomnych zwierząt, kluczowe znaczenie ma sformułowany w ustawie o ochronie zwierząt przepis art. 11 ust. 1, który stanowi, że "zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin". Bo to ten przepis stanowi podstawę finansowania całej branży schroniskowej.
Tylko 109 gmin na 2.479 wszystkich (4,4%), miało w 2014 roku własne schronisko gminne. Reszta zawierała umowy o umieszczanie wyłapanych zwierząt w cudzych schroniskach, tj. stanowiących własność innych gmin (75 schronisk) lub przedsiębiorców (69 schronisk). Albo też pozbywały się zwierząt na rzecz podmiotów nie prowadzących zarejestrowanych schronisk (18% wszystkich psów). Z reguły umowy zawierane są na piśmie i najczęściej są terminowe, mieszczące się w jednym roku budżetowym.
3.1. Schroniska zewnętrzne
Umowy gmin o wyłapywanie do schronisk
Najczęściej umowa o wyłapywanie i/lub ze schroniskiem zawiera lakoniczne lub niejasne sformułowanie jej przedmiotu, z którego wynika, że zwierzę ma trafić do jakiegoś schroniska i/lub jest przeznaczone do adopcji. Bardziej konkretne są zapisy mówiące o warunkach płatności. Wnioskując z tytułu płatności o przedmiocie umowy, trzeba stwierdzić, że w typowym przypadku przedmiotem umowy jest fakt samego usunięcia zwierzęcia z terenu gminy za umówioną stawkę od sztuki, płatne doraźnie lub na podstawie comiesięcznej faktury, czasem ryczałtowej. Potwierdzeniem takiego wniosku jest to, że umowy milczą na temat zwierząt wcześniej wyłapanych, w sytuacji gdy umowa dobiegła końca. Gminy nie prowadzą też własnej ewidencji zwierząt, którym "zapewniają opiekę", a ewidencjonują tylko koszty usuwania zwierząt. Z tego punktu widzenia, opieka i wyłapywanie to odrębne zadania, z tym, a to drugie zastępuje to pierwsze.
Jeśli zadanie publiczne "zapewniania bezdomnym zwierzętom opieki", sprecyzowane w umowach wykonawczych, kończy się w momencie gdy zwierzę przekroczyło bramę schroniska, to powstaje kwestia, kto odpowiada za zapewnianie opieki zwierzętom zgromadzonym w schronisku, skoro niewątpliwie dalej są bezdomne? Przedsiębiorcom prowadzącym schroniska nie sposób przypisać takiej odpowiedzialności z mocy prawa. W praktyce, nie daje się też tej odpowiedzialności przypisać gminie, na terenie której terenie znajduje się schronisko przedsiębiorcy, który zgromadził zwierzęta z innych gmin. W świadomości funkcjonariuszy publicznych panuje przekonanie, że to jednak przedsiębiorca jest tu podmiotem zadania publicznego zapewniania opieki — bo bierze pieniądze. Są o tym przekonani, nawet jeśli ani ustawa nie powierza mu zadań publicznych, ani umowa z gminą, ani zezwolenie od wójta na prowadzenie schroniska, ani wymagania weterynaryjne, które musi spełniać. Takiemu mniemaniu ulegają nawet sądy, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.10.2015 w sprawie II OSK 390/14, mowa jest o "idei ustanowienia instytucji w postaci schronisk dla bezdomnych zwierząt, które przecież mają umożliwić opiekę nad zwierzętami". Schroniska to jednak nie "instytucja" a przejaw swobody działalności gospodarczej, która jest mocno przeregulowana przepisami, ale przepisy te nic nie mówią o opiece. Jest zatem "możliwość" opieki, ale nie ma nikogo zobowiązanego do niej, nikogo nadzorującego opiekę, ani norm opieki, które można by egzekwować. Taka to "instytucja".
Fikcja schronisk jako "instytucji" powołanych do opieki nad bezdomnymi zwierzętami ukrywa fakt, że umieszczane tam bezdomne zwierzęta zostają znów porzucone, tym razem nie pokątnie przez obywatela, ale oficjalnie i za pieniądze. O zorganizowanym porzucaniu zwierząt przez gminy można mówić dlatego, że nie istnieją żadne środki nadzoru nad dalszym losem zwierząt. Można go ustalać wyłącznie w ramach postępowania karnego, jednak prokuratura nie chce tego ustalać, albo nie ma jak ustalić, bo okazuje się, że umowy adopcyjne były sfałszowane. Umowy gmin o opiekę w schroniskach
Nie ma wątpliwości co do zakresu odpowiedzialności gmin w przypadku szeregu dużych schronisk prowadzonych przez przedsiębiorców (np. Kutno, Wojtyszki, Radysy), którzy upowszechnili odpłatność wedle stawki dziennej, gromadząc w jednym miejscu tysiące psów z ponad stu nawet gmin. Gmina dalej "opiekuje" się zwierzętami umieszczonymi w schronisku w tym sensie, że płaci comiesięczne faktury z należnością naliczaną za każdy dzień pobytu każdego psa, wedle stawki ok. 5-10 zł dziennie. Ten nowy model biznesowy wyróżnia się tym, że średni okres pobytu psa w takim schronisku trwa całe lata (Wojtyszki: 38 miesięcy, Radysy: 27 miesięcy) podczas gdy średni taki okres dla wszystkich schronisk wynosi ok. 6 miesięcy, zaś najkrótszy poniżej jednego miesiąca (schronisko miejskie w Szczecinie). Także wyraźnie mniejsza jest adopcja w stosunku do liczby przyjętych zwierząt. W Wojtyszkach wyniosła w 2014 r. 40% w stosunku do zwierząt przyjętych, wobec średniej krajowej 86%.
Położone w odludnych miejscach wielkie kombinaty, utrzymujące tysiące bezdomnych psów dla przychodów z samego ich utrzymywania, są naturalnym kierunkiem rozwoju przedsiębiorczości schroniskowej w obecnych warunkach prawnych. Ich pojawienie się było tylko kwestią czasu potrzebnego za akumulację środków na odpowiednie inwestycje i logistykę obsługi wielu gmin. Umowy gmin z takimi kombinatami stanowią pułapkę finansową, bo wbrew naiwnym oczekiwaniom wójtów, gminne psy ze schroniska nie znikają, koszty kumulują się w postępie arytmetycznym, a umów nie ma jak rozwiązać, bo zwierząt nie ma dokąd zabrać. współpraca gminy Łask ze schroniskiem w Wojtyszkach rok
ilość dostarczonych psów
roczne koszty (zł)
współpraca gminy Jędrzejów ze schroniskiem w Wojtyszkach rok
3.2. Własne schroniska gmin
Większość schronisk (109, tj. 61% rejestrowanych schronisk) jest własnością gmin i to do nich trafia większość wyłapywanych psów (50.000, tj. 57%). Wśród nich większość schronisk (75 ze 109) przyjmuje odpłatnie zwierzęta z wielu gmin. Tylko 34 schroniska gminne z zasady świadczą usługi wyłącznie dla macierzystej gminy (w tym schroniska miast wojewódzkich: Warszawy, Łodzi, Krakowa, Katowic, Poznania, Gdańska, Białegostoku, Kielc, Olsztyna, Opola). Pozostałe przyjmuje zwierzęta z innych gmin w różnym zakresie i różnej formie.
Wyróżnić można trzy formy organizacyjno-prawne prowadzenia schronisk gminnych;
Schroniska prowadzone samodzielnie przez gminy jako jednostki budżetowe lub zakłady budżetowe, a więc z zasady nie nastawione na zysk, obsługują tylko własne gminy, albo przyjmują także zwierzęta z innych gmin w ramach porozumień międzygminnych.
Schroniska gminne przekazane do prowadzenia przedsiębiorcom lub organizacjom pozarządowym jako ich administratorom, z reguły sprzedają swoje usługi także innym gminom.
Schroniska gminne, których prowadzenie gmina powierzyła własnej spółce komunalnej (lub zawarła z nią umowę o prowadzenie schroniska), także zawierają liczne umowy z innymi gminami.
Zestawienie form prawnych działania zarejestrowanych schronisk i zakresu ich działania w 2014 r.
właściciel / administrator schroniska
w tym schronisk przyjmujących zwierzęta z wielu gmin
jednostka lub zakład budżetowy gminy
gminne, prowadzone przez przedsiębiorcę
gminne, prowadzone przez organizację 35
razem schroniska gminne
przedsiębiorca lub organizacja
razem schroniska rejestrowane
inne miejsca, nie rejestrowane jako schroniska
wszystkie miejsca odstawiania zwierząt
Administratorzy schronisk gminnych (tj. przedsiębiorcy, w tym spółki gminne, oraz organizacje pozarządowe) czerpią dodatkowe przychody ze sprzedaży usług schroniska, niezależnie od finansowania z własnej gminy. W wielu przypadkach ilość psów przyjmowanych z innych gmin jest większa niż z macierzystej. Na przykład w 2014 r.:
gmina administrator gminnego schroniska
psów przyjętych z macierzystej gminy
psów przyjętych z innych gmin
Stow. "Inicjatywa dla Zwierząt"
PUK Ciechanów
Efekt takiego sposobu prowadzenia schronisk gminnych jest ten sam, co w przypadku przekazywania zwierząt dowolnemu przedsiębiorcy. Status prawny zwierząt jest nieokreślony, bo przestają być pod opieką gminy, która je tam wysłała, a gmina która jest właścicielem schroniska nie bierze za nie odpowiedzialności. W ten sposób zwierzęta przestają być przedmiotem publicznego zadania "zapewniania opieki" a stają się przedmiotem działalności gospodarczej "prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt", w oderwaniu od zadania gminy "zapewniania opieki", natomiast łączonego z "ochroną przed bezdomnymi zwierzętami. Zjawisko to dotyczy łącznie około połowy zwierząt wyłapywanych w gminach.
Prawo wręcz zakazuje jednostkom gminnym (także spółkom gminnym) prowadzenia działalności gospodarczej (sprzedaży usług) w tym zakresie, bo nie mieści się ona w ustawowo zdefiniowanej sferze usług "użyteczności publicznej" (art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Z przepisów prawa wynika także zakaz przyjmowania do prowadzonych przez przedsiębiorców schronisk zwierząt z innych gmin niż macierzysta. Gminne zezwolenia na taką działalność gospodarczą muszą określać "obszar działalności", a ten nie może wykraczać poza obszar właściwej gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.03.2015 r. w sprawie II OSK 2136/13).
Każda gmina z osobna ma obowiązek zapewniania opieki swoim zwierzętom bezdomnym i powinna to robić w swoim imieniu na swoją odpowiedzialność. Mimo to dochodzi do koncentracji utrzymywania bezdomnych zwierząt w klikunastokrotnie mniejszej licznie schronisk niż liczba gmin. Głównym powodem jest to, że inwestycja w zakład spełniający wymagania weterynaryjne jest nie tylko kosztowna, ale jest także uzasadniona ekonomicznie dopiero przy odpowiednio wysokich obrotach. Na tworzenie od podstaw nowych schronisk stać tylko większe i bogatsze gminy oraz nielicznych przedsiębiorców dysponujących większym kapitałem i doświadczeniem na tym szczególnym rynku. Tymczasem 70% gmin zajmowała się w 2014 r. mniej niż dwudziestoma bezdomnymi psami rocznie.
Dlatego też najbardziej atrakcyjną formą działania na tym rynku jest administrowanie gotowym schroniskiem gminnym i sprzedawanie jego usług "za plecami" właściciela. Tak działają organizacje pozarządowe, które prowadzą schroniska głównie w formie administrowania schroniskami gminnymi. Prowadzenie (miejskiego) schroniska i obracanie zwierzętami z wielu gmin otwiera im też szersze możliwości uzyskiwania darowizn i odpisów jednego procenta podatku. Organizacje takie od lat lobbują za monopolem organizacji na prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt i zakazem prowadzenia ich przez przedsiębiorców. Jednak nie sposób dostrzec różnicy między sposobami, a zwłaszcza efektami działania przedsiębiorców i organizacji.
Okoliczności historyczne przesądziły o tym, że organizacje pozarządowe o statutowym celu ochrony zwierząt nie ustanowiły własnych norm opieki nad zwierzętami, nie dorobiły się własnych, niezależnych od gmin źródeł finansowania, nie posiadają też dostatecznego majątku i możliwości inwestowania we własne schroniska. Tam, gdzie działają w większej skali, siłą rzeczy naśladują działanie przedsiębiorców.
3.3. Uchwały rad gminnych w sprawie bezdomnych zwierząt
Rola uchwał rad gminnych
Problem bezdomnych zwierząt, z natury rzeczy, rozwiązywany był zawsze na poziomie lokalnym. Wytyczne ministerialne z 1961 r. ustalały szczegółowo sposób prowadzenia zakładów likwidacji niepotrzebnych zwierząt domowych w tzw. "schroniskach", w tym ich finansowania z budżetów lokalnych. Dotyczyło to wyłącznie miast. Adresatami wytycznych były wprost organy wykonawcze — Prezydia Miejskich Rad Narodowych.
Ustawa o ochronie zwierząt z 1997 r. zakazała zabijania tych zwierząt, nałożyła na wszystkie gminy zadanie "zapewniania bezdomnym zwierzętom opieki oraz ich wyłapywania". Wyłapywanie obejmuje także umieszczenie schronisku, zaś w kwestii działania schronisk ustawa odsyła do przepisów o usuwaniu odpadów komunalnych i o bezpieczeństwie sanitarno-weterynaryjnym.
Ani przepisy prawa, ani administracja centralna nie rozstrzygały wynikłej z tego niespójności, a zwłaszcza nieokreśloności pojęcia "opieki" ze strony gminy. Zamiast tego, scedowano problem na poziom samodzielnych i samorządnych gmin, także pod względem tworzenia norm prawnych. Art. 11 ust 3 ustawy zawierał przepis:
"Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt".
Normotwórcza rola gmin była tu od poczatku czysto pozorna, bo gminy nie miały wiele do rozstrzygania o działaniu schronisk. Regulowaly to ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, o czystości i porządku w gminach (zezwolenia) i ochronie zdrowia zwierząt (nadzór weterynaryjny).Gminny obowiązek "rozstrzygania o dalszym postępowaniu" został przez samorządy słusznie odczytany jako "umycie rąk" przez ustawodawcę, który sam nie miał pomysłu co właściwie robić z bezdomnymi zwierzętami umieszczonymi w schroniskach. Ale także odczytany został jako przyzwolenie, by robić cokolwiek. W szeregu przypadków gminy jawnie uchwalały uśmiercanie tych zwierząt (np. Starachowice), ale regułą było, że w ogóle nie wypowiadały się na temat dalszych losów wyłapywanych zwierząt. Urzędnicy najchętniej interpretowali zadnie gminy w sposób nie wymagający żadnego "rozstrzygania". To znaczy taki, że zadanie gminy kończy się na dostarczeniu zwierzęcia do schroniska, albo tylko na umowie z hyclem, który ewentualnie ma własną umowę ze schroniskiem albo zrobi z nimi cokolwiek.
Przepis o uchwałach rad gminnych zmieniono nowelizacją ustawy z 2011 r., uchwaloną pod wpływem lobby organizacji pozarządowych świadczących usługi dla gmin. Teraz gminy miały uchwalać "programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" (dodany art. 11a ustawy o ochronie zwierząt).
Zamiana uchwały o wyłapywaniu na uchwałę o corocznym "programie" pozwoliła przemycić rozszerzenie zakresu zadań gminy na nowe działania (wolno żyjące koty, sterylizacja zwierząt w schroniskach, usypianie ślepych miotów, zdarzenia drogowe z udziałem zwierząt). Nałożono też na gminy obowiązek rezerwowania w budżecie kwot na takie wydatki. Z drugiej strony, przepis o "programach" potwierdzał jasno, że zadanie gminy kończy się na odstawieniu zwierzęcia do schroniska ("zapewnienie miejsca w schronisku"). Zadbano też o zdjęcie odpowiedzialności z Inspekcji Weterynaryjnej, zamieniając wymóg "uzgodnienia" z nią podejmowanych uchwał na niezobowiązujące "opiniowanie". W sumie organy władzy publicznej miały mniej przejmować się dalszym losem zwierząt, za to więcej płacić prowadzącym schroniska. Pomysł na sprecyzowanie zadań gmin w formie "programów" okazał się szkodliwy. Programy, jako akty planowania wewnętrznego, z jednej strony nie są wiążące, a z drugiej praktycznie nie są egzekwowalne. Nawet jeśli formalnie bywają uznawane za prawo miejscowe. Wymóg corocznego ich uchwalanie od nowa nie sprzyja tworzeniu w gminie trwałych rozwiązań, a zwierzęta umieszczone w schroniskach w poprzednim roku nie muszą już być objęte programem tegorocznym, który może wskazywać inne schronisko. Termin uchwalania programów do końca marca mija się z okresem zawierania przez gminy umów ze schroniskami w grudniu-styczniu. W ten sposób uchwały często albo tylko potwierdzają fakty dokonane, albo żyją własnym biurokratycznym życiem, obok realnych działań gminy, rozstrzyganych przetargów i zawieranych umów.
Wymierne efekty wprowadzenia "programów" sprowadziły się do presji na budżety gmin, uchwalane corocznie w tym samym terminie. W 2006 r. jeszcze 43% gmin nie wydawało ani złotówki na bezdomne zwierzęta, zaś w 2013 r. takich gmin było już tylko 5%. W 2013 r. gminy zajęły się psami w liczbie o 17% większej niż w 2006 r., ale wydały na to aż 217% więcej pieniędzy. Zaś odstawianie wyłapanych zwierząt do zarejestrowanych schronisk spadło (92% w 2006 r., 82% w 2013 r.). W sumie "programy" nic nie naprawiły w patologicznym systemie, dołożyły kolejne pozory i spowodowały wypływanie coraz większych pieniędzy z gmin.
Wyniki badania zgodności uchwał rad gminnych z prawem
Poniżej prezentujemy wyniki badania treści 878 uchwał rad gminnych z sześciu województw: ze wszystkich gmin województwa małopolskiego, podkarpackiego oraz lubelskiego w latach 2013, 2014 i 2015 roku oraz ze wszystkich gminach województwa lubuskiego, dolnośląskiego i opolskiego w 2014 roku. Podczas prowadzonej analizy badano zgodność uchwalanych przez gminy programów z prawem, wykorzystując do tego sześć wskaźników, odpowiadających najpoważniejszym wadom prawnym takich uchwał, z punktu widzenia ochrony zwierząt. Każda taka wada powinna skutkować uznaniem przepisu uchwały za rażąco naruszający prawo i powodować jego uchylenie w trybie zarządzenia nadzorczego wojewody. Chyba że wojewoda nie uzna uchwały za akt prawa miejscowego i nie opublikuje jej w Dzienniku Urzędowym Województwa.
częstotliwość występowania wady w badanych uchwałach
brak wskazania schroniska docelowego dla bezdomnych zwierząt
wskazanie jako miejsca docelowego dla bezdomnych zwierząt podmiotu, który nie jest legalnie działającym schroniskiem dla zwierząt
zapisy ograniczające odpowiedzialność gmin za dalszy los bezdomnych zwierząt
zapisy obciążające właścicieli wyłapanych zwierząt kosztami wyłapania oraz opieki 16%
brak określenia wysokości środków finansowych zarezerwowanych w budżecie gminy na realizację programu
odmienne niż w ustawie o ochronie zwierząt zdefiniowanie bezdomnych zwierząt lub wyłączenia co do zakresu opieki nad nimi
Podejmowanie i publikacja uchwał
Nie rozstrzygając, czy uchwały określające programy są aktami prawa miejscowego, podlegającymi obowiązkowi ogłoszenia w publikatorach elektronicznych, czy też są aktami kierownictwa wewnętrznego, które nie podlegają takiemu obowiązkowi, stwierdzić należy, że gminy z reguły zamieszczają ich treść w swoich internetowych biuletynach informacji publicznej (BIP). W 2014 roku najmniejszą dostępność uchwał określających programy odnotowano w województwie lubelskim, gdzie 45 gmin (21%) nie udostępniło ich w BIP . W wojewódzkie podkarpackim, uchwał w 2014 roku nie udostępniły 33 gminy (21%). W tym samym roku w województwie opolskim sytuacja taka dotyczyła tylko jednej gminy (1%). W okresie objętym badaniem to właśnie gminy województwa lubelskiego najrzadziej udostępniały uchwały o programach. Na terenie tego województwa przyjęła się linia orzecznicza, według której uchwały określające programy nie stanowią aktów prawa miejscowego i nie podlegają obowiązkowi udostępnienia w publikatorach elektronicznych. 22 gminy województwa lubuskiego, które nie udostępniły uchwał określających programy w 2014 roku wskazały natomiast wprost, że brak publikacji jest konsekwencją niepodjęcia przez rady gmin uchwał w tym zakresie. Wadliwość uchwał
W 2013 roku 75% gmin województwa podkarpackiego, 64% gmin województwa małopolskiego oraz 18% gmin województwa lubelskiego przyjęło uchwały określające programy, które zawierały w swojej treści wady powodujące ich niezgodność z dyspozycjami zawartymi w art. 11 oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Najczęstszym typem wad występującym w programach w 2013 roku w województwie podkarpackim i małopolskim było niewskazanie schroniska docelowego dla odłowionych zwierząt bezdomnych (odpowiednio 75% oraz 53% przypadków wystąpienia wady). W województwie lubelskim najczęściej występującą wadą było nieokreślenie przez gminy środków finansowych przeznaczonych na realizację programu (31% przypadków wystąpienia wady). W 2014 roku największą wadliwość uchwał odnotowano również w województwie podkarpackim, gdzie aż 74% gmin przyjęło programy niezgodne z ustawą o ochronie zwierząt. Najmniejszą wadliwość badanych uchwał stwierdzono w województwie lubelskim — tam 79% gmin przyjęło uchwały nie zawierające analizowanych wad. W województwie małopolskim wadliwe uchwały przyjęło 54% gmin, w województwie opolskim 49%, a w lubuskim i dolnośląskim 45% gmin. W 2015 roku najwięcej gmin przyjęło wadliwe uchwały w województwie podkarpackim (67% gmin), w województwie małopolskim dotyczyło to 37% gmin, a w województwie lubelskim 12% gmin.
Wady w uchwałach na 2014 rok w badanych województwach dotyczyły na ogół braku wskazania w nich konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt (45% przypadków wystąpienia wady (lubuskie), 55% — dolnośląskie, 5% — opolskie, 48% — małopolskie, 57% — podkarpackie). Dominującą wadą programów w gminach województwa lubelskiego w 2014 roku było wprowadzanie do nich zapisów ograniczających odpowiedzialność urzędników za los bezdomnych zwierząt (38% przypadków wystąpienia wady). W województwach zachodniej i południowo-zachodniej Polski drugą pod względem częstotliwości wadą ujawnioną w uchwałach w 2014 roku było wskazanie placówki docelowej dla odłowionych zwierząt, która nie jest legalnie działającym schroniskiem dla zwierząt (24% przypadków wystąpienia wady — lubuskie, 28% — dolnośląskie, 23% — opolskie). W województwach południowej i wschodniej Polski drugą najczęstszą przyczyną wadliwości uchwał było wprowadzanie do nich zapisów albo obciążających właścicieli zwierząt kosztami ich odłowienia (26% przypadków wystąpienia wady — lubelskie, 20% — małopolskie) lub ograniczających odpowiedzialność gmin za los bezdomnych zwierząt (24% przypadków wystąpienia wady — podkarpackie). Wada I: Niewskazanie schroniska docelowego dla bezdomnych zwierząt odławianych z terenu gminy
W uchwałach dotkniętych taką wadą na ogół powtarzano na zasadzie cytatu fragment art. 11a UOZ, który mówi o zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt albo też wskazywano, że gmina zapewni miejsce bezdomnym zwierzętom w schronisku, z którym podpisze umowę. Znamienna jest w tym kontekście polemiczna odpowiedź Burmistrza Lądka Zdroju Kazimierza Szkudlarka na zarzut Powiatowego Lekarza Weterynarii, że w gminnym programie nie skonkretyzowano schroniska dla zwierząt, do którego będą trafiały zwierzęta odławiane na terenie gminy. Stwierdza on: regulacja taka [podanie konkretnego schroniska — przyp.] nie została ustalona w ustawie o ochronie zwierząt, a więc wprowadzenie takiego zapisu [do programu — przyp.] byłoby przekroczeniem kompetencji rady miejskiej. W rzeczywistości nieokreślenie w programie schroniska dla zwierząt nie stanowi przekroczenia kompetencji przez radę miasta, lecz — wprost przeciwnie — stanowi o niedopełnieniu przez nią obowiązków wynikających z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Lwówku Śląskim określającej program w 2013 roku wywiódł, że wykładnia celowościowa przepisu art. 11a, w powiązaniu z przepisem art. 11, prowadzi do wniosku, że dla prawidłowej realizacji zadań własnych gminy, do których należy także zapewnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywanie, właściwym jest określenie w sposób jednoznaczny i konkretny sposobu realizacji tych zadań. W związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a powinna zawierać (...) wskazanie konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt. Stanowisko takie w innej sprawie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji gdy takie schronisko już na etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. (...) Brak tych niezbędnych na mocy ustawy postanowień [w tym niewskazanie konkretnego schroniska dla zwierząt] stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego, którego określenie — w kolejnej nowelizacji ustawy — miało na celu urealnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami.
Rady niektórych gmin nie tylko nie dopełniły obowiązku wskazania w uchwale określającej program konkretnego schroniska dla zwierząt, ale jednocześnie przekroczyły własne — wynikające z dyspozycji art. 11a UOZ — uprawnienia w zakresie rozstrzygania o dalszych losach wyłapanych zwierząt. Dla przykładu, w 2014 roku Rada Miasta Kłodzko postanowiła w drodze uchwały, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku wcale nie jest obowiązkiem gminy, lecz organizacji społecznej, z którą gmina podpisze umowę. Z kolei Rada Miejska w Oławie w tym samym roku ustawowy obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt po prostu zamieniła w treści uchwały na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w kojcach. Rada Gminy Lubin w swojej uchwale z 2014 roku postanowiła zapewnić bezdomnym zwierzętom miejsce w schroniskach m.in. poprzez poszukiwanie wolnych miejsc w schroniskach. Wiele innych jednostek samorządu terytorialnego, których uchwały dotknęła omawiana wada, wskazywało w dokumentach związanych z ich tworzeniem na brak legalnych podmiotów zainteresowanych współpracą w zakresie zapewnienia miejsc w schroniskach dla zwierząt z terenu gminy. Dla przykładu, gmina Ciepłowody, odnosząc się do negatywnej opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w tym względzie, szczerze stwierdza w uzasadnieniu wadliwej uchwały, że w programie nie wskazano schroniska dla zwierząt, gdyż nie podpisano umowy z żadnym schroniskiem. W dniu 07.10.2013 r. Wójt Gminy Ciepłowody wystąpił z pismem — ofertą do 9 schronisk na terenie woj. dolnośląskiego i opolskiego. Na ofertę odpowiedziały 3 schroniska, które poinformowały, że z uwagi na brak miejsc nie jest możliwe nawiązanie współpracy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wada II: Wskazanie jako miejsca docelowego dla bezdomnych zwierząt podmiotu, który nie jest legalnie działającym schroniskiem dla zwierząt
Część gmin z badanych województw co prawda skonkretyzowała w uchwale podmiot zapewniający opiekę bezdomnym zwierzętom, lecz nie był to posmiot zgłoszony do nadzoru weterynaryjnego, albo też jego działalność była ograniczona decyzją organu nadzoru w dacie podjęcia uchwały. Gminy chętnie wybierały jako partnerów do takiej współpracy organizacje ochrony zwierząt (np. Fundacja "Pod Psią Gwiazdą" z Polanicy Zdroju, Fundacja "Podaj Łapę" z Oleśnicy, Fundacja Pomocy Zwierzętom "Przystań" z Ligoty, Fundacja "Fioletowy Pies" z Opola) oraz prywatnych przedsiębiorców (Paweł Tokarczyk, Hotel dla Zwierząt "Nowy Początek" z Suchej Wielkiej, FHU Robert Kumor z Radłówki, P.A. "Canis" Adam Polit z Zakrzowa, "Gut-Farmer" z Obornik Śląskich, firma "RACKER" z Brzozowca, Przedsiębiorstwo "WETAKAM" z Dobrodzienia, firma DASH z Łukowa, Hotel dla Zwierząt "Szarikton" z Krakowa). W niektórych przypadkach wskazanie w uchwale nierejestrowanego schroniska dla zwierząt związane było z pozornie "legalizującą" takie rozwiązanie działalnością prawotwórczą rady gminy. Dla przykładu Gmina Domaniów wprowadziła do uchwały określającej program na 2014 rok definicję "przytuliska", które to — podobnie jak schronisko dla zwierząt jest miejscem opieki nad zwierzętami, lecz skoro jest jednocześnie czymś innym, to w przeciwieństwie do niego nie musi już spełniać "warunków określonych w przepisach szczególnych". Wada III: Zapisy ograniczające odpowiedzialność gmin za los bezdomnych zwierząt
Zapisy w uchwałach określających program ograniczające odpowiedzialność gmin za bezdomne zwierzęta mają różny charakter. Dla przykładu, Związek Międzygminny "EKO-SIÓDEMKA" postanowił w 2014 roku, że bezdomne zwierzęta po 14 dniach pobytu w schronisku przechodzą "na własność" schroniska, które może nimi swobodnie dysponować przekazując na własność nowemu właścicielowi. Oczywiście postanowienie takie jest pozbawione podstaw prawnych i sprowadza się do przerzucenia, po 14 dniach, odpowiedzialności za los bezdomnych zwierząt na schronisko. W 2014 roku gminy Gaworzyce oraz Grębocice postanowiły z kolei, że zabiegi sterylizacji oraz kastracji zwierząt w schronisku wykonywane będą na jego koszt, pomimo iż — zgodnie z art. 11a ust. 5 UOZ — to gmina zobowiązana jest ponosić koszty realizacji całego programu, a więc także pokrywać koszty obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt.
Wada IV: Zapisy obciążające właścicieli odłowionych zwierząt kosztami odłowienia oraz opieki nad nimi
Wada ta pojawiła się z incydentalną częstotliwością w 2014 roku (2 przypadki wystąpienia) w programach opracowanych w gminach województwa dolnośląskiego. Gmina Jeżów Sudecki przewidziała w uchwale nie tylko stosowną opłatę za odbiór zwierzęcia ze schroniska dla zwierząt przez właściciela, ale także postanowiła obciążyć właściciela obowiązkiem zwrotu kosztów leczenia zwierzęcia, które uległo wypadkowi komunikacyjnemu. Z kolei gmina Zagrodno w uchwale zastrzegła prawo dochodzenia od właściciela zwrotu kosztów, które zostały poniesione na odłowione zwierzę, w szczególności kosztów jego wyłapania, leczenia i przetrzymywania. Ze znacznie większą częstotliwością w 2014 roku kosztami odłowienia i opieki nad bezdomnymi zwierzętami postanowiły obciążać właścicieli gminy województwa lubelskiego (26% stwierdzonych wad), opolskiego (24% stwierdzonych wad), lubuskiego (21% stwierdzonych wad) oraz małopolskiego (20% stwierdzonych wad). Dla przykładu, gminy Jamielnica, Lasowice Wielkie, Prószków i Radłów postanowiły, że odłowione zwierzę zostanie wydane właścicielowi tylko jeśli uprzednio pokryje on poniesione przez gminę koszty odłowienia i opieki nad zwierzęciem. Wada V: Brak określenia środków finansowych zarezerwowanych w budżecie gminy na realizację programu
Gminy z reguły określały w uchwałach wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Lecz przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt przewiduje, że gminy są ponadto zobowiązane do wskazania w swych programach sposobu wydatkowania tych środków. Pomimo tego, dla potrzeb niniejszej analizy przyjęto, że samo wskazanie przez gminę w uchwale 0gólnej wysokości środków zarezerwowanych w budżecie na realizację programu, pozwala uznać że gmina w sposób właściwy zabezpieczyła finansowo interesy bezdomnych zwierząt. Trudno bowiem ustalić, co oznacza ustawowe sformułowanie "sposób wydatkowania środków". Na podstawie rozstrzygnięć nadzorczych oraz wyroków sądów administracyjnych można domniemywać, że gmina powinna szczegółowo określić wysokość wydatków zarezerwowanych na poszczególne skonkretyzowane zadania programu.
Wada VI: Odmienne niż w ustawie o ochronie zwierząt zdefiniowanie bezdomnych zwierząt lub ich kategoryzacja w sposób, który może faktycznie ograniczać działalność gmin w zakresie opieki nad nimi
Badane gminy w uchwałach określających program w 2014 roku na ogół definiowały "bezdomne zwierzęta" w sposób zgodny z ustawą o ochronie zwierząt, najczęściej poprzez skopiowanie definicji zawartej w jej art. 4 pkt. 16. Przepisanie ustawowej definicji zwierząt bezdomnych do programu nie przeszkodziło jednak gminie Siekierczyn w 2014 roku ograniczyć w tym samym programie odławiania zwierząt bezdomnych wyłącznie do przypadków nie cierpiących zwłoki lub uzasadnionego zagrożenia z ich strony, po wcześniejszym zgłoszeniu przez mieszkańców. Regulacja taka, de facto ograniczająca działalność gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, jest w oczywisty sposób pozbawiona podstaw prawnych. Podobnie uznano w przypadku gminy Góra, która zastrzegła w uchwale określającej program na 2014 rok, że bezdomne zwierzęta będą wyłapywane po uprzednim stwierdzeniu, czy nikt faktycznie nie sprawuje pieczy nad zwierzęciem. Z kolei bezdomne zwierzęta w gminie Świebodzice, aby zostać odłowionymi w 2014 roku na zlecenie gminy, musiały nie tylko pozostawać bez faktycznej opieki, ale także swobodnie się poruszać oraz stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i porządku publicznego. Zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt, dla uznania zwierzęcia za bezdomne wystarczy brak możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawało, nie zaś bieżące faktyczne ustalenie, że ktokolwiek aktualnie nie sprawuje nad nim pieczy. Tego typu zapisy w uchwałach mają usprawiedliwiać zdarzające się bezprawne zachowania urzędników, którzy odmawiają obywatelom objęcia opieką gminy zwierząt, tylko dlatego, że przybłąkały się one na teren prywatnej posesji, gdzie ktoś w odruchu empatii je nakarmił i napoił, a więc faktycznie z krótkotrwałym zamiarem zaczął "sprawować nad nimi pieczę". Uwagi końcowe
W badaniu uchwał uwzględniono wyłącznie ich elementy mające bezpośredni wpływ na problem bezdomnych psów. Pominięto sprawę opieki nad wolno żyjącymi kotami, bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi czy też zapewniania całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Pominięto też postanowienia o możliwości przekazywania wyłapanych zwierząt bezpośrednio "do adopcji" przez gminę, choć ustawa nie przewiduje takiego dysponowania bezdomnymi zwierzętami.
Podczas badania natrafiono na nieliczne tylko ingerencje wojewodów w proces stanowienia przez gminy uchwał określających programy. Nie pełnią roli nadzoru nad uchwałami także opinie powiatowych lekarzy weterynarii, które już nie są wiążące dla gmin. Dla przykładu, Rada Miejska Strona Śląskiego w 2014 roku odrzuciła zastrzeżenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kłodzku do projektu programu, z tego powodu, że wskazany w projekcie podmiot (firma "GUT FARMER" z Obornik Śląskich) nie prowadzi schroniska dla zwierząt, stąd też nie powinien przyjmować bezdomnych zwierząt z terenu gminy. Rada gminy pozostawiła w programie kwestionowany zapis, a wadliwa uchwała określająca program akurat w tym przypadku została uznana za nieważną przez wojewodę. Tworzenie przez gminy programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi często zdaje się polegać w praktyce na mniejszej lub większej modyfikacji gotowych szablonów. Powstałe w ten sposób programy prezentują się imponująco, chociaż często brakuje w nich kwestii tak zasadniczych jak podstawowe rozstrzygnięcia, dotyczące tego dokąd trafią odłowione zwierzęta. Zdarzają się programy, w którym nie wskazuje się żadnego podmiotu odpowiedzialnego za realizację jego poszczególnych elementów, w tym nawet lekarza weterynarii i gospodarstwa rolnego (np. gmina Byczyna w woj. opolskim, 2014 rok). Zamiast tego znajdują się w nich tak kuriozalne stwierdzenia, jak na przykład, że zwierzę usypiane musi być traktowane zgodnie z zasadami dopuszczonymi przez Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce (gmina Oborniki Śląskie, 2014), albo że ujawnione przypadki złego utrzymywania i niedożywienia zwierząt i ptactwa z grupy "ozdobnych i śpiewających" będą rozpatrywane bezzwłocznie z odebraniem i przekazaniem danego osobnika do ZOO lub zwierzyńca (gmina Głubczyce, 2014). Gminy zapominając o swoich własnych obowiązkach, nadzwyczaj hojnie i bezkrytycznie przenoszą swe zobowiązania na różnego rodzaju podmioty zewnętrze, np. schroniska dla zwierząt, organizacje społeczne, a nawet policję. Zdarza się nawet, że podmioty, na które nałożono takie obowiązki, nie mają o tym pojęcia. Dla przykładu, Rada Miejska Wołowa ustaliła w swoim programie na 2014 rok, że miejsce dla zwierząt gospodarskich z terenu Gminy Wołów zapewni Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt EKOSTRAŻ, ul. Spółdzielcza 13/4, 51-662 Wrocław. Stowarzyszenie EKOSTRAŻ nie tylko ani nie prowadzi gospodarstwa rolnego, ani nie zajmuje się zapewnianiem opieki bezdomnym zwierzętom, ale przede wszystkim nigdy nie prowadziło żadnych rozmów i ustaleń w tej sprawie z urzędnikami i nie miałoby nawet świadomości, że zostało wskazane w programie, gdyby nie uczestniczyło monitoringu uchwał gmin dotyczących bezdomnych zwierząt. Opracowano na podstawie wyników monitoringu uchwał rad gmin prowadzonego przez Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt EKOSTRAŻ we Wrocławiu oraz Rzeszowskie Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt. Biuro Ochrony Zwierząt | Fundacja dla Zwierząt ARGOS | boz@boz.org.pl | tel. 22 615 52 82