Source: http://www.infor.pl/akt-prawny/U81.2015.064.0001301,rozstrzygniecie-nadzorcze-nr-pnii41311432015-wojewody-lubelskiego-w-sprawie-stwierdzenia-niewaznosci-uchwaly-nr-iv3515-rady-gminy-miedzyrzec-podlaski-zdnia-27lutego-2015r-wsprawie-ustalenia-liczby-pun.html
Timestamp: 2017-12-18 05:44:20
Legal References Found: art. 91
 art. 12
 art. 1
 art. 2
 art. 12
 art. 1
 art. 2
 art. 12
 art. 14
 art. 14
 art. 14
 art. 12
 art. 12
 art. 1
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 2
 art. 12

Document Content:
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-II.4131.143.2015 Wojewody Lubelskiego z dnia 2 kwietnia 2015r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr IV/35/15 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Międzyrzec Podlaski, w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 2 uchwały. - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-II.4131.143.2015 Wojewody Lubelskiego
w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr IV/35/15 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Międzyrzec Podlaski, w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 2 uchwały
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.)
uchwały Nr IV/35/15 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Międzyrzec Podlaski, w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 2 uchwały.
Uchwała Nr IV/35/15 została doręczona organowi nadzoru w dniu 4 marca 2015 r.
Rada Gminy Międzyrzec Podlaski podjęła przedmiotową uchwałę działając m. in. na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2012 r., poz. 1356, ze zm.).
Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, rada gminy ustala też w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W § 2 przedmiotowej uchwały Rada Gminy ustaliła zasady usytuowania na terenie Gminy Międzyrzec Podlaski miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Jak stanowi § 2 ust. 1 pkt 1 uchwałyustala się zasady usytuowania na terenie Gminy Międzyrzec Podlaski miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stanowiąc, iż punkt sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowany bez ograniczeń.
W ocenie organu nadzoru zawarty w cytowanym wyżej § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały zapis, zezwalający na usytuowanie punktów sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży bez ograniczeń narusza przepisy art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Należy wskazać, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprowadzają ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie detalicznego obrotu napojami alkoholowymi, wskazując cel ograniczenia oraz sposoby jego realizacji. Jednym z podstawowych celów ograniczenia swobody sprzedaży napojów alkoholowych jest sformułowane w art. 1 i art. 2 ustawy ograniczanie dostępności alkoholu. Nałożony na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek realizacji celów ustawy oznacza, że podejmowane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie uchwały organów tych jednostek powinny realizować wskazany cel.
W art. 12 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazuje radę gminy jako organ właściwy dla do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W art. 14 ust. 1 ww. ustawy prawodawca zabronił sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych.
W dalszych ustępach art. 14 (od ustępu 2a do 5) ustawodawca ustanowił szereg kolejnych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, m. in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.
Uchwała Rady Gminy Międzyrzec Podlaski w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Międzyrzec Podlaski alkoholowych stanowi akt prawa miejscowego, wydany w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Należy mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002).
Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140).
Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, iż Rada Gminy Międzyrzec Podlaski naruszyła art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zawierający upoważnienie ustawowe do ustanowienia prawa miejscowego normującego zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Treść uchwały wskazuje bowiem, że punkty sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych poza miejscem sprzedaży mogą być usytuowane bez ograniczeń.
Z powyższej regulacji wynika, iż punkty sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych poza miejscem sprzedaży mogą być usytuowane zarówno w odległości np. 1 m, 10 m lub 100 m od obiektu chronionego.
Cytowany na wstępie przepis § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały jest więc skonstruowany w sposób wadliwy, jego dosłowne stosowane w takim ujęciu mogłoby prowadzić bowiem zarówno do rozwiązań prawidłowych jak i całkowicie sprzecznych z ratio legis jego ustanowienia.
Rada gminy dysponuje dużym zakresem władztwa prawotwórczego w przedmiocie wyboru i określenia tzw. obiektów chronionych, dzięki czemu ma prawny i faktyczny wpływ na kształtowanie się przestrzennej siatki usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych.
W orzecznictwie sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2007r. II GSK 81/07, LEX nr 361571; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r. U 19/97 OTK ZU 1998, Nr 4, str. 262; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2824/93; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1994 r., SA/Gd 2818/93 OwSS 1994/2/73) ugruntowany jest pogląd, że przez usytuowanie miejsc sprzedaży, o jakim mowa w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę.
Zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007).
Należy zatem przyjąć, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się takie określenie praw rządzących lokalizacją miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, aby adresat aktu nie miał żadnych problemów z interpretacją tak ustanowionego prawa.
Przyjęta przez Radę Gminy dowolność usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5 % oraz piwa oznacza w wielu przypadkach niemal bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami chronionymi, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.
Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa nie może zostać uznany za wypełnienie woli ustawodawcy zobowiązującego organ stanowiący gminy do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Podsumowując należy stwierdzić, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak wskazania zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa stoi w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę i oznacza naruszenie prawa.
Stanowisko organu nadzoru w powyższym zakresie potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Jak podkreślił Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 131/11 gmina stanowiąc przepisy prawa miejscowego winna mieć na uwadze po pierwsze cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których wyrazem oraz realizacją mają być zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych. Celami tymi są: życie obywateli w trzeźwości, podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy, a nadto zadania wskazane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Po drugie, dla realizacji powyższych zamierzeń niezbędnym pozostaje odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi.
Uchwała Nr IV/35/15 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski jest obarczona również inną wada prawną.
Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwałyprzy punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być prowadzone w ramach posiadanych zezwoleń tzw. ogródki gastronomiczne, w których z napojów alkoholowych może być podawane jedynie piwo. Ogródek gastronomiczny usytuowany bezpośrednio przed lokalem, na jego tarasie, werandzie lub w innym miejscu z nim związanym, oddzielonym od reszty terenu w sposób wyraźny (np. barierki, płoty) traktowany jest jako część zakładu gastronomicznego.
W ocenie organu nadzoru przytoczony powyżej przepis § 2 ust. 2 uchwały został podjęty z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Artykuł ten upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Rada Gminy Międzyrzec Podlaski dopuściła możliwość funkcjonowania przy punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży tzw. ogródków gastronomicznych wprowadzając jednocześnie warunki dotyczące możliwości położenia tego ogródka względem lokalu, którego ma być częścią jak również zasadę, iż ogródek ma być oddzielony od reszty terenu w sposób wyraźny.
Należy wyjaśnić, iż prowadzenie tzw. ogródka piwnego nie wymaga odrębnego zezwolenia, ponieważ taki ogródek stanowi część lokalu gastronomicznego. Z kolei, jeśli prowadzenie ogródka piwnego wymaga odrębnego zezwolenia, to stanowi on odrębną placówkę gastronomiczną.
Skoro w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały ustalone zostały zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży to zasady te zasady te dotyczą również ogródków gastronomicznych funkcjonujących przy tych punktach, co powoduje, iż zbędne są dodatkowe regulacje prawne w tym zakresie.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07, ogródki piwne odrębnie niezdefiniowane w ustawie, winny spełniać wymogi stawiane punktom sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr IV/35/15 we wskazanym zakresie jest uzasadnione.
1) Wójt Gminy Międzyrzec Podlaski
2) Przewodniczący Rady Gminy Międzyrzec Podlaski