Source: https://www.doradcasamorzadu.pl/component/content/article/102-sas11-2016/2996-nik-o-%E2%80%9Eszarej-strefie%E2%80%9D-samorz%C4%85dowego-d%C5%82ugu.html
Timestamp: 2019-08-22 16:01:42
Legal References Found: art. 243
 art. 243
 art. 243
 art. 243
 art. 243
 art. 243

Document Content:
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 11/2016
19 października 2016 r. Najwyższa Izba Kontroli ogłosiła raport dotyczący wykorzystywania przez jednostki samorządu terytorialnego tzw. niestandardowych operacji finansowych. Chodzi m.in. o umowy odsuwające w przyszłość dokonanie zapłaty (sprzedaż na raty, forfaiting, umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok) oraz pozyskiwanie środków dzięki „czasowej sprzedaży” majątku (sprzedaż zwrotna, leasing zwrotny).
Wspólną ich cechą jest powstawanie po stronie samorządu zobowiązań, które wymykają się art. 243 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), limitującemu zaciąganie zobowiązań w konkretnych, wymienionych w tym artykule, formach (kredyty, pożyczki, emisja papierów wartościowych). Dodatkowo operacje te sztucznie zawyżają wskaźnik dopuszczalnej rocznej wysokości spłaty zobowiązań. Dotyczy to zwłaszcza sprzedaży zwrotnej i leasingu zwrotnego, gdyż pozyskane środki księgowane są jako dochód ze sprzedaży mienia.
Raport zwraca uwagę, że tego typu operacje są znacznie droższe niż standardowe kredyty bankowe. W badanych jednostkach ich koszty były średnio o 22,8% (od 13 do 70%) droższe od referencyjnych kosztów kredytu i w efekcie, zdaniem NIK, na ogół korzystanie z tego typu form pozyskiwania środków ma znamiona niegospodarności. Ponadto obejście rygorów art. 243 u.f.p. może prowadzić do zadłużenia ponad zdolność kredytową jednostki samorządowej.
Podstawowym zaleceniem raportu, które należy uznać za oczywiste, jest objęcie kontrolą niestandardowych operacji finansowych, przede wszystkim poprzez włączenie je we wzór z art. 243 u.f.p. (analogiczny postulat zawierał także opublikowany wiosną tego roku raport regionalnych izb obrachunkowych.)
NIK zaleca też zmniejszenie zależności wskaźnika od zmiennych, które nie wpływają na zdolność kredytową jednostki, np. poprzez wydłużenie okresu na podstawie którego wskaźnik jest wyliczany, odniesienie wskaźnika do dochodów bieżących, a nie ogółem, wyłączenie z obliczeń dochodów z funduszy europejskich i wydatków nimi pokrytych. Chce także ograniczenia możliwości manipulowania wskaźnikiem poprzez zawyżanie planowanych wielkości budżetowych – np. poprzez wyłączenie ze wzoru roku poprzedzającego rok budżetowy. Efekty proponowanych zmian idą w wielu kierunkach i wymagałyby osobnej analizy.
Pada sugestia przywrócenia limitu wysokości zadłużenia. Raport odnotowuje silny przyrost zadłużenia w badanych jednostkach w pierwszym roku, w którym nie obowiązywał limit 60% dochodów ogółem. Dług gminy „rekordzistki” wyniósł 284% dochodów ogółem. Najdalej idzie wniosek o „przeanalizowanie możliwości wzmocnienia uprawnień kontrolnych regionalnych izb obrachunkowych poprzez stosowanie w kontroli samorządów kryterium gospodarności”.
Jak można ocenić, raport dostarcza argumentów za zaostrzeniem rygorów i zacieśnieniem nadzoru nad samorządami. Konieczne jest jednak poczynienie pewnego zastrzeżenia. NIK wybrała do kontroli 13 jednostek na podstawie informacji z RIO, wskazujących na „prawdopodobieństwo zastosowania niestandardowych operacji finansowych”. 11 spośród nich rzeczywiście dokonało w badanym okresie (lata 2013-2015) takich operacji. (Kontrolą objęto również m.st. Warszawę).
Mała liczba kontrolowanych jednostek i ich dobór nakierowany na samorządy przeżywające trudności finansowe nakazuje ostrożne uogólnianie wniosków płynących z ustaleń. Okresem szczególnego wzrostu zadłużenia samorządów były lata 2009-2011. W ostatnich latach przyrost łącznego poziomu zadłużenia najpierw spowolnił, a od 2015 r. łączny dług samorządów wręcz spada. Optymistyczny w tym zakresie obraz ogólny nie wyklucza trudności przeżywanych przez niektóre, stosunkowo nieliczne jednostki samorządowe. Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego podaje, że na koniec 2015 r. 192 jednostki (6,8%) miało łączne zadłużenie (z wyłączeniem zobowiązań zaciągniętych na realizację projektów europejskich) powyżej 60% dochodów ogółem. Relacji spłaty zadłużenia do dochodów określonej w art. 243 u.f.p. nie spełniało 78 jednostek (2,8%).
Informacja podaje także – z powołaniem na regionalne izby obrachunkowe – dane na temat rozmiarów „szarej strefy” zadłużenia. 31 grudnia 2015 r. zobowiązania wynikające z niestandardowych operacji finansowych stwierdzono w 241 jednostkach (8,6%) na łączną kwotę 867 mln zł. Jeżeli dane te są pełne, „szara strefa” stanowi niewielki margines długu samorządowego – 1,2% wartości „oficjalnego” łącznego zadłużenia samorządów, wynoszącego w końcu 2015 r. 72,1 mld zł.
Trzeba mieć w świadomości, że problemy opisane w raporcie dotyczą nielicznych samorządów. Większość z 14 kontrolowanych gmin doświadczało znacznych trudności finansowych. W ośmiu z nich występowały znaczące zakłócenia płynności finansowej i zobowiązania wymagalne o znacznej wartości. Raport wskazuje na uprzednie wysokie zadłużenie jako na źródło trudności. Uciekanie się do niestandardowych operacji finansowych było rezultatem już istniejącej złej sytuacji finansowej samorządu, nie zaś jej pierwotną przyczyną. Zachowanie badanych gmin wydaje się odpowiadać wzorcowi zachowania niewypłacalnego dłużnika, odsuwającego w czasie katastrofę finansową poprzez operacje pogarszające jego sytuację w dłuższej perspektywie.
Raport nie stawia pytania, czy samorządy wykorzystują niestandardowe operacje finansowe tylko w tego typu sytuacjach. Teoretycznie rzecz biorąc, motywację do omijania wskaźnika zadłużenia mogą mieć także samorządy o dobrej sytuacji finansowej, oceniające - nie bez podstaw – że wskaźnik z art. 243 u.f.p. zaniża ich realną zdolność kredytową. Systemowo wzór zbyt nisko szacuje zdolność kredytową poprzez podwójne naliczanie odsetek, które najpierw – jako wydatek bieżący – pomniejszają nadwyżkę operacyjną i które następnie trzeba zmieścić w tak zmniejszonej nadwyżce. Ponadto wzór opiera się na wielkościach historycznych i wskaźnik nie oddaje zmiany sytuacji finansowej. Wzór ślepy jest także na sytuacje nadzwyczajne.
Jeżeli tego typu sytuacje zdarzają się rzeczywiście, sugerowałoby to potrzebę zmian w sposobie limitowania zadłużenia w stronę jego urealnienia in plus, a nie in minus, i – przede wszystkim – większej elastyczności. Przykładowo, poprzez przyznanie RIO prawa do wydawania zgody na przekraczanie wskaźnika z art. 243 u.f.p. nie tylko, jak dziś, w sytuacjach negatywnych (postępowanie naprawcze), ale i pozytywnych, tj. wtedy, kiedy wskaźnik wyraźnie niedoszacowuje realną zdolność kredytową jednostki (także w takich sytuacjach, jak wcześniejsza spłata zadłużenia z nadzwyczajnych dochodów lub korzystna ekonomicznie restrukturyzacja długu wymagająca technicznej spłaty ponad limit).
Raport NIK wskazuje na uprzednie wysokie zadłużenie jako pierwotne źródło trudności i przyznaje, że wykorzystanie niestandardowych operacji finansowych w kontrolowanych gminach ma charakter raczej objawu niż przyczyny. Dalej brak nam wiedzy, co jest (było) podstawowym mankamentem. Co sprawiło, że zobowiązania zaciągane niegdyś zgodnie z prawem doprowadziły do popadnięcia w pętlę zadłużenia. Zbyt liberalne limity poprzedniej ustawy o finansach publicznych? Zbyt słaby - faktycznie lub prawnie – nadzór ze strony RIO? Niekorzystne zmiany w wysokości dochodów – losowe? zawinione przez samorząd? zawinione przez centrum państwa?