Source: http://docplayer.pl/1588915-N-a-j-w-y-z-s-z-a-i-z-b-a-k-o-n-t-r-o-l-i.html
Timestamp: 2017-11-24 00:45:20
Legal References Found: art. 20
 art. 24
 art. 4
 art. 54
 art. 25
 art. 27
 art. 99
 art. 103
 art. 17
 art. 42
 art. 8
 art. 42
 art. 6
 art. 42
 art. 37
 art. 20
 art. 26
 art. 77

Document Content:
Maja Urszula Szulc
1 N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I DEPARTAMENT KOMUNIKACJI I SYSTEMÓW TRANSPORTOWYCH KKT /2010 Nr ewid.: 17/2011/S/10/003/KKT Informacja o wynikach kontroli prawidłowości rozliczania opłat za przejazd po drogach krajowych Warszawa marzec 2011 r.
3 Spis treści 1. Wprowadzenie Podsumowanie wyników kontroli Ogólna ocena kontrolowanej działalności Synteza wyników kontroli Uwagi i wnioski Ważniejsze wyniki kontroli Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Charakterystyka stanu prawnego Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne Istotne ustalenia kontroli Prawidłowość zawierania umów dotyczących poboru opłat za przejazd po drogach krajowych Realizacja przez GDDKiA i BOTM porozumień dotyczących poboru opłat w latach Realizacja porozumień dotyczących poboru opłat po 2008 r Realizacja porozumień dotyczących poboru opłat przez organizacje zrzeszające przewoźników drogowych Rezultaty finansowe kontroli Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli Załączniki
4 Wprowadzenie 1. Wprowadzenie Temat kontroli: Numer kontroli: Prawidłowość rozliczania opłat za przejazd po drogach krajowych S/10/003 Celem kontroli była ocena prawidłowości rozliczeń wpływów uzyskiwanych z opłat za przejazd po drogach krajowych. Kontrolą objęto w szczególności działalność: urzędów państwowych w zakresie: - regulacji dotyczących poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, - nadzorowania poboru opłat i ich rozliczeń. dystrybutorów kart opłaty drogowej w zakresie: - prowadzonej ewidencji sprzedanych kart opłaty drogowej, - sprawozdawczości oraz terminowości przekazywania uzyskanych wpływów. Kontrola została podjęta przez NIK z własnej inicjatywy i obejmowała lata Kontrolę przeprowadzono w okresie od 24 kwietnia do 13 sierpnia 2010 r. w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie (dalej GDDKiA), w Biurze Obsługi Transportu Międzynarodowego w Warszawie (dalej BOTM) oraz u 3 dystrybutorów kart opłaty drogowej: w Stowarzyszeniu Przewoźników Krajowych i Międzynarodowych oraz Spedytorów Ziemi Ostrowskiej w Ostrowi Mazowieckiej (dalej SPKiMSZO), w Stowarzyszeniu Prywatnych Przewoźników Międzynarodowych w Warszawie (dalej SPPM) i w Małopolskim Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych Stary Sącz z siedzibą w Nowym Sączu (dalej MZMPD). Kontrolę przeprowadzono w ramach realizacji priorytetowego kierunku działalności kontrolnej NIK na lata : państwo efektywnie zarządzające zasobami publicznymi, a także w ramach głównego obszaru badań kontrolnych: gospodarowanie środkami publicznymi w jednostkach sektora finansów publicznych i przedsiębiorstwach użyteczności publicznej. Kontrolę przeprowadził Departament Komunikacji i Systemów Transportowych z zastosowaniem kryteriów legalności, gospodarności, celowości i rzetelności przy kontroli państwowych osób prawnych oraz kryteriów legalności i gospodarności przy kontroli dystrybutorów kart opłaty drogowej. 4
5 Podsumowanie wyników kontroli 2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia dokonywanie rozliczeń wpływów uzyskiwanych z opłat za przejazd po drogach krajowych przez jednostki wykonujące zadania związane z poborem tych opłat. GDDKiA oraz BOTM nierzetelnie realizowały porozumienia zawarte z organizacjami zrzeszającymi przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym. Nieprawidłowości polegały przede wszystkim na nierzetelnym nadzorze nad realizacją wpływów z opłat drogowych, nieprowadzeniu windykacji należności od podmiotów zalegających z przekazaniem pobranych opłat na rachunek GDDKiA oraz niezgodnej z porozumieniami dystrybucji kart opłaty drogowej (tzw. winiet). W konsekwencji występujących nieprawidłowości, funkcjonujący system poboru opłat stanowiących należności Krajowego Funduszu Drogowego (KFD w dalszej części Informacji) nie zabezpieczał interesu ekonomicznego KFD. W okresie objętym kontrolą trzy organizacje zrzeszające przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, nieterminowo, nieregularnie i w niepełnej wysokości przekazywały pobrane opłaty. Ich zadłużenie na koniec lipca 2010 r. przekraczało 4,5 mln zł. Było ono wynikiem korupcjogennej dowolności postępowania, przejawiającej się w potwierdzaniu poboru opłat, mimo ich niewyegzekwowania, a także praktyk polegających na nierzetelnym sporządzaniu dokumentacji sprawozdawczej oraz niedopuszczalnej słabości systemu kontroli. W świetle ustaleń kontroli prawdopodobieństwo odzyskania przez GDDKiA wymienionej kwoty należy uznać za mało realne, ponieważ organizacje te nie dysponują żadnym majątkiem oraz środkami umożliwiającymi spłatę zadłużenia. Wadliwie funkcjonujący system poboru opłat nie zabezpieczał także właściwie interesów ekonomicznych Skarbu Państwa. Skontrolowane bowiem dwa zadłużone (wobec GDDKiA, a tym samym wobec KFD) stowarzyszenia nie wykazywały i nie regulowały swoich zobowiązań z tytułu podatku dochodowego od prowadzonej działalności gospodarczej, podatku od towarów i usług oraz 5
6 Podsumowanie wyników kontroli składek na ubezpieczenia społeczne. Tylko z tytułu podatku od towarów i usług stowarzyszenia te nie wpłaciły urzędom skarbowym 218 tys. zł. Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia działania podjęte w 2009 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie wyeliminowania występujących wcześniej nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej prowadzonej w GDDKiA. Generalny Dyrektor podjął także działania wobec organizacji nieprzekazujących GDDKiA pobranych opłat, jednak były one opóźnione Synteza wyników kontroli 1. W porozumieniach zawartych przez Dyrektora BOTM z polskimi organizacjami zrzeszającymi przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym dotyczących pobierania opłat za przejazd po drogach krajowych, niewłaściwie zabezpieczono interes Skarbu Państwa. Nie ustalono w nich żadnej formy zabezpieczenia płatności (np. wniesienia kaucji lub przedłożenia gwarancji bankowej 1 ) za karty opłaty drogowej pobierane przez te organizacje. Karty były wydawane bez żadnego zabezpieczenia wywiązania się tych organizacji ze swoich zobowiązań. W konsekwencji, wobec trzech organizacji, których zobowiązania wynosiły 4,5 mln zł, GDDKiA wystąpiła na drogę sądową (str i 20). 2. Ewidencja księgowa w GDDKiA w latach prowadzona była nierzetelnie i z naruszeniem obowiązujących przepisów. Nie ujmowano w niej należności GDDKiA od dystrybutorów indywidualnych i organizacji zrzeszających przewoźników drogowych o zasięgu międzynarodowym z tytułu pobranych przez nich opłat drogowych, co stanowiło naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości 2. Kwota należności niezaksięgowanych w latach wyniosła ponad miliard złotych. Zaniechano też przeprowadzania inwentaryzacji drogą uzyskania potwierdzenia salda z tymi dystrybutorami (str ). Działania mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości w ewidencji księgowej służby GDDKiA 1 2 Tak jak stosowano to w porozumieniach dotyczących poboru tych opłat zawieranych z krajowymi przedsiębiorcami. Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz ze zm. 6
7 Podsumowanie wyników kontroli podjęły dopiero w 2009 r. W rezultacie tych działań w 2009 r. zmieniono zakres księgowania obejmując nim należności od dystrybutorów i przeprowadzono inwentaryzację należności. Jednakże w dalszym ciągu nie doprowadzono do zmiany porozumień z dystrybutorami w zakresie wprowadzenia zabezpieczenia płatności i prawa GDDKiA do kontroli dystrybutorów. Od dystrybutorów nadal nie egzekwowano wypełniania postanowień zawartych w porozumieniach (str. 24). 3. W GDDKiA nierzetelnie weryfikowano miesięczne sprawozdania składane przez podmioty pobierających opłaty. Nie sprawdzano zgodności zawartych w nich danych z kwotami faktycznie pobranych opłat. Nie kwestionowano kwot wykazywanych w sprawozdaniach jako przekazanych na rachunek bankowy GDDKiA, które były niezgodne ze stanem faktycznym. Kontrola sprawozdań trzech dystrybutorów wykazała, że dwóch z nich nie przekazało na rachunek GDDKiA kwoty 5,4 mln zł, tj. sumy o którą zawyżyło w tych sprawozdaniach wpłaty na rachunek GDDKiA w stosunku do wpłat w tym czasie dokonanych. Nie prowadzono również kontroli u dystrybutorów kart opłaty drogowej, przez co nie kwestionowano wartości sprzedaży wykazywanej w ich sprawozdaniach (str i 21). 4. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w latach nierzetelnie sprawował nadzór nad prawidłową realizacją wpływów z opłat, co doprowadziło w kilku przypadkach do ponad milionowych zaległości wobec GDDKiA. Źle zorganizował pracę komórki weryfikującej miesięczne sprawozdania podmiotów pobierających opłaty, nie interesował się tym zagadnieniem, nie zlecił żadnej kontroli w tym zakresie (str. 20). 5. BOTM nie przestrzegało postanowień porozumień zawartych z podmiotami uprawnionymi na ich podstawie do poboru opłat. Wydawało im karty opłaty drogowej o wartościach nawet wielokrotnie przekraczających ustalony próg, tj. kwotę ubezpieczenia kart od wszelkiego ryzyka. Przy tym BOTM nie prowadziło nadzoru nad prawidłowością realizacji porozumień w całym ich zakresie (str ). 6. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie podejmował działań mających na celu zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa. Nie zapobiegał wydawaniu kolejnych kart opłaty drogowej podmiotom, które zalegały 7
8 Podsumowanie wyników kontroli z przekazywaniem pobranych opłat na rachunek bankowy GDDKiA. Nie prowadził windykacji należności od podmiotów zalegających z przekazaniem pobranych opłat na rachunek GDDKiA. Tolerował nieprzestrzeganie porozumień uprawniających do poboru opłat. Nie zainicjował uzupełnienia lub zmiany niektórych zapisów w porozumieniach zawartych przez BOTM z dystrybutorami, które pozwoliłyby na lepsze zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa (str ). 7. Działania GDDKiA wobec organizacji nieprzekazujących jej pobranych opłat były opóźnione. Dopiero w listopadzie 2009 r. GDDKiA wystąpiła do BOTM o wstrzymanie wydawania im kart opłaty drogowej, a sprawę zaległych płatności skierowała do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa dopiero w I półroczu 2010 r. (str. 25). 8. Dwie spośród trzech kontrolowanych organizacji zrzeszających przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym 3, prowadząc działalność gospodarczą polegającą na pobieraniu opłat za przejazd pojazdów samochodowych po drogach krajowych, nierzetelnie wywiązywały się ze swoich zobowiązań sprawozdawczych (str ) i finansowych (str ) wobec GDDKiA. Było to wynikiem nielegalnych i niegospodarnych działań ich Zarządów: organizacje te nie prowadziły ksiąg rachunkowych, co stanowiło naruszenie przepisów art. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (str. 27), nie kontrolowały rozliczeń z kontrahentami i nie znały stanu ich zobowiązań bądź należności. Nie regulowały swoich zobowiązań (str. 27), wydawały karty opłaty drogowej ustalając przewoźnikom późniejszy termin płatności. Wydawanie kart opłaty drogowej bez wcześniejszego otrzymania opłaty było działaniem nielegalnym, gdyż przepisy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym 4 nie przewidywały takiej możliwości (str ), obydwa Zarządy nie prowadziły windykacji swoich wierzytelności, co było działaniem niegospodarnym. Przy tym w przypadku MZMPD występował konflikt interesów ponad 80% wierzytelności MZMPD 3 SPPM i MZMPD 4 Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. 8
9 Podsumowanie wyników kontroli (1.075,4 tys. zł) stanowiły zobowiązania firm członków Zarządu MZMPD (str. 29). 9. SPPM i MZMPD nie wywiązywały się z obowiązków podatkowych. Naruszając przepisy podatkowe 5 nie składały zeznań o wysokości dochodu, deklaracji o podatku od towarów i usług oraz nie wpłacały na rachunek urzędu skarbowego żadnego z tych podatków. Nieprawidłowości te wyczerpują znamiona przestępstwa skarbowego określonego w art. 54 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy 6 (str. 29). 10. Zawiadomienia do organów ścigania. W związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia przestępstwa o wyrządzeniu szkody majątkowej w wielkich rozmiarach w mieniu Skarbu Państwa oraz przestępstw przeciwko obrotowi gospodarczemu, NIK skierowała 6 zawiadomień do organów ścigania (str ). 11. Ustalenia kontroli miały wymiar finansowy. Nieprawidłowości ustalone w toku postępowania kontrolnego (finansowe skutki nieprawidłowości) wyniosły w wymiarze finansowym łącznie ,4 tys. zł. Na kwotę tą złożyło się ,8 tys. zł nie ujętych w sprawozdawczości; tys. zł uszczupleń środków; 966,6 tys. zł wydatkowanych z naruszeniem zasad należytego zarządzania finansami oraz 218,0 tys. zł nienależnie uzyskanych. Ponadto ustalone korzyści finansowe wyniosły 3.295,1 tys. zł (str. 31) Uwagi i wnioski Kontrola wykazała w szczególności, że w porozumieniach dotyczących poboru opłat za przejazd po drogach krajowych zawieranych z polskimi organizacjami zrzeszającymi przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym niewłaściwie zabezpieczono interes Skarbu Państwa oraz nierzetelnie prowadzono nadzór nad realizacją tych porozumień 7. Biorąc pod uwagę, że system poboru opłat w obecnym kształcie będzie funkcjonował już tylko do końca czerwca 2011 r., by nie doszło do 5 art. 25 ust. 1 i art. 27 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.) oraz art. 99 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) 6 Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm. dalej kks. 7 Wykaz wniosków skierowanych do kierowników skontrolowanych jednostek, zmierzających od usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zamieszczony jest w pkt. 4.2 Informacji. 9
10 Podsumowanie wyników kontroli utraty pobranych przychodów z opłat za przejazd po drogach krajowych w ocenie Najwyższej Izby Kontroli niezbędne jest: 1. Zweryfikowanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowości rozliczeń przedkładanych przez wszystkich dystrybutorów kart opłat drogowych i wyegzekwowanie ewentualnych należności. 2. Objęcie przez Ministra Infrastruktury na podstawie postanowień art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 8 nadzorem działań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczących końcowego rozliczenia wszystkich dystrybutorów kart opłat drogowych. 8 Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. 10
11 3. Ważniejsze wyniki kontroli 3.1 Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Charakterystyka stanu prawnego Podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy są zobowiązane do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Obowiązek wnoszenia tych opłat określony został w art. 42 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten traci moc z dniem 30 czerwca 2011 r. na podstawie art. 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw 9. Ustawa o transporcie drogowym wyszczególniła (art. 42 ust. 1) wyłączenia z obowiązku uiszczania tych opłat. Stawki opłaty uzależnione zostały (art. 42 ust. 2) od czasu przejazdu po drogach krajowych, rodzaju pojazdu samochodowego, liczby osi oraz emisji spalin pojazdu. Ustaliła również, że opłata może być w szczególności wnoszona w: BOTM, urzędach celnych, stacjach benzynowych i polskich organizacji zrzeszających przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowych. Przy tym jako warunek pobierania opłaty przez przedsiębiorców prowadzących stacje benzynowe i polskie organizacje zrzeszające przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, przyjęto zawarcie przez nie porozumień z BOTM (art. 42 ust. 4 i ust. 5). Ustawa o transporcie drogowym (art. 42 ust. 6) wprowadziła wymóg określenia w ww. porozumieniach w szczególności: sposobu zabezpieczenia przekazywanych kart opłaty drogowej uniemożliwiającego dostęp do nich osobom niepowołanym, wyposażenia w odpowiednie urządzenia gwarantujące zabezpieczenie przed zaginięciem, zniszczeniem lub utratą dokumentów, obowiązku ubezpieczenia otrzymanych dokumentów od wszelkiego ryzyka związanego z ich zaginięciem, zniszczeniem lub utratą, zasady rozliczania z BOTM, w przypadku zaginięcia, zniszczenia lub utraty otrzymanych dokumentów. 9 Dz.U. Nr 218, poz
12 Opłata może być uiszczona jako: dobowa, siedmiodniowa, miesięczna. Do 30 czerwca 2010 r. mogła być uiszczana również opłata roczna 10, a od r. do 23 grudnia 2008 r. opłata półroczna. Na podstawie dyspozycji ustawy o transporcie drogowym (art. 42 ust. 7) Minister Infrastruktury wydawał kolejne rozporządzenia 11 w których określał rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Ustalił w nich m.in., że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Od 21 października 2006 r. karta opłaty, która potwierdza wniesienie opłaty, składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej, zwanej dalej winietą, umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Od 3 kwietnia 2010 r. ustawa o transporcie drogowym wprowadziła możliwość uiszczania opłaty rocznej w ratach, jednak minister właściwy do spraw transportu do dnia zakończenia przyjmowania opłat za okres roczny, tj. do 30 czerwca 2010 r., nie wydał rozporządzenia określającego szczegółowe warunki uiszczania opłaty w ratach, wymagania wobec podmiotu wnoszącego tę opłatę oraz terminy wnoszenia i wysokość rat, tym samym nie doszło do uiszczania opłaty w ratach. Ustawa o transporcie drogowym ustaliła, że wpływy uzyskane z opłat, o których mowa w art. 42 tej ustawy, są przekazywane na wyodrębniony rachunek bankowy 10 Ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 218, poz. 1391) w art. 6 ust. 2 ustaliła, że sprzedaż kart opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych w przypadku opłaty rocznej prowadzi się nie dłużej niż do 30 czerwca 2010 r. 11 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz ze zm.) obowiązujące w okresie od r. do r., Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz ze zm.) obowiązujące w okresie od r. do r. 12
13 GDDKiA (art. 46 ust. 1), a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazuje te wpływy na rachunek KFD w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu ich otrzymania (art. 46 ust. 3), z przeznaczeniem m.in. na budowę i przebudowę dróg krajowych, na potrzeby gromadzenia danych o drogach publicznych i sporządzania informacji o sieci dróg publicznych, na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i budowy autostrad oraz na druk kart opłat za przejazd po drogach krajowych. Sprawowanie nadzoru nad prawidłową realizacją wpływów z opłat za przejazd po drogach krajowych ustawa o transporcie drogowym przypisała Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (art. 46 ust. 2). Na podstawie delegacji ustawy o transporcie drogowym (art. 44 ust. 2) minister właściwy ds. transportu wydawał kolejne rozporządzenia 12, w których określał wysokość stawek prowizji oraz sposób jej pobierania i rozliczania z jednostkami pobierającymi m.in. ww. opłaty. W rozporządzeniu z dnia 21 marca 2006 r. ustalono m.in.: 1. W 1 pkt. 1 ppkt. 7 Jednostkom uprawnionym do pobierania opłat za przejazd po drogach krajowych przysługuje prowizja od pobranych opłat, w tym: BOTM 10 % pobranej opłaty; urzędy celne, przedsiębiorcy prowadzący stacje benzynowe, polskie organizacje zrzeszające przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym i inne jednostki 8,5 % pobranej opłaty (stawka obowiązująca od dnia 18 października 2005 r., wcześniej przysługiwała prowizja w wysokości 7 % pobranej opłaty). 2. W 3 pkt. 1 Jednostki uprawnione do pobierania opłat za przejazd po drogach krajowych zobowiązane są do przekazywania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie do 15 każdego miesiąca, danych odnoszących się do miesiąca poprzedniego, dotyczących: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 86, poz. 721 ze zm.) obowiązujące w okresie od r. 12 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 września 2003 r. w sprawie wysokości stawek prowizji od opłat pobieranych w transporcie drogowym oraz sposobu jej pobierania i rozliczania (Dz.U. Nr 169, poz. 1648) obowiązujące w okresie od r. do r., Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 lipca 2004 r. w sprawie wysokości stawek prowizji od opłat pobieranych w transporcie drogowym oraz sposobu jej pobierania i rozliczania (Dz.U. Nr 159, poz ze zm.) obowiązujące w okresie od r. do r., Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie wysokości stawek prowizji od opłat pobieranych w transporcie drogowym oraz sposobu jej pobierania i rozliczania (Dz.U. Nr 58, poz. 406) obowiązujące w okresie od r. 13
14 liczby wydanych zezwoleń i kart opłaty; wysokości pobranych opłat; wysokości zwrotów z tytułu niewykorzystanej opłaty za przejazd za okres półroczny i roczny; wysokości pobranych prowizji; wysokości środków przekazanych na wyodrębniony rachunek GDDKiA i terminowości ich przekazania. 3. W 3 pkt. 3 Na żądanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jednostki uprawnione do poboru opłat przekazują inne informacje dotyczące poboru opłat lub prowizji. 4. W 3 pkt. 4 Dyrektor BOTM zawiadamia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o jednostkach z którymi zawarto porozumienia zgodnie z art. 42 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, w terminie 14 dni od zawarcia porozumienia. 5. W 3 pkt. 5 Dyrektor BOTM przekazuje Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie do dnia piętnastego każdego miesiąca, odnoszące się do miesiąca poprzedniego, dane dotyczące liczby i rodzajów kart opłaty oraz liczby zezwoleń zagranicznych przekazanych jednostkom, z którymi zawarto ww. porozumienia, a także dane dotyczące zwrotu dokumentów podlegających opłatom Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne Kwoty pobranych opłat za przejazd po drogach krajowych przekazywane są przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w art. 37a ust. 6 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym 13, z przeznaczeniem na budowę i przebudowę dróg krajowych oraz na potrzeby gromadzenia danych o drogach publicznych i sporządzania informacji o sieci dróg publicznych, jak również na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i budowy autostrad oraz na druk kart opłat za przejazd po drogach krajowych, a także na wypłaty zwrotu środków finansowych, 14
15 Ustawa o transporcie drogowym ustaliła, że opłata za przejazd po drogach krajowych może być wnoszona w wyszczególnionych w niej podmiotach państwowych i prywatnych, przy tym te ostatnie muszą wcześniej w tej sprawie zawrzeć porozumienie z BOTM. W porozumieniach z dystrybutorami opisywane były warunki, które podmioty pobierające opłaty musiały spełnić, a także ich obowiązki i uprawnienia. Zawarcie porozumień i rozprowadzanie kart opłaty drogowej przypisane zostało BOTM, a nadzór nad prawidłową realizacją wpływów z opłat GDDKiA. Rozdzielenie nadzoru nad realizacją porozumień na dwie jednostki nie stanowiło czynnika sprzyjającego prawidłowości jego sprawowania. W latach obowiązywały trzy kolejne rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych oraz trzy w sprawie wysokości stawek prowizji od opłat pobieranych w transporcie drogowym oraz sposobu jej pobierania i rozliczania. Zmiany wprowadzane tymi rozporządzeniami powodowały zawieranie nowych porozumień, bądź wprowadzanie aneksów do dotychczasowych. Określono w nich obowiązki dystrybutora m.in. w zakresie: poboru opłat w kwotach zgodnych z obowiązującymi aktami prawnymi, ewidencjonowania sprzedanych i zwróconych kart opłaty drogowej, przedstawiania rozliczeń ilościowych i wartościowych sprzedanych i zwróconych kart opłaty drogowej, przedkładania miesięcznych rozliczeń z dokonanej sprzedaży kart opłaty drogowej, przekazywania GDDKiA środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży kart opłaty drogowej pomniejszonych o należną dystrybutorowi prowizję, Dystrybutorzy zostali również zobowiązani do ubezpieczenia otrzymanych dokumentów od wszelkiego ryzyka związanego z ich zaginięciem, zniszczeniem lub utratą, wniesienia zabezpieczenia prawidłowej realizacji porozumienia w formie kaucji lub gwarancji bankowej na kwotę, do której wydawane będą dystrybutorowi karty opłaty drogowej. Ustalono w nich również kary za nieterminowe przekazywanie wpływów należnych GDDKiA oraz przypadki, w których porozumienie może zostać rozwiązane. 13 Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz ze zm. 15
16 3.2. Istotne ustalenia kontroli Prawidłowość zawierania umów dotyczących poboru opłat za przejazd po drogach krajowych Na dzień 31 grudnia 2009 r. obowiązywały zawarte przez BOTM: 322 porozumienia z krajowymi przedsiębiorcami, w tym prowadzącymi stacje benzynowe, 6 porozumień z zagranicznymi przedsiębiorcami i 26 porozumień z organizacjami zrzeszającymi przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym. W większości porozumień zawieranych z dystrybutorami kart opłat za przejazd po drogach krajowych właściwie zabezpieczono interes Skarbu Państwa 14. Określono w nich obowiązki dystrybutora m.in. w zakresie: poboru opłat w kwotach zgodnych z obowiązującymi aktami prawnymi, ewidencjonowania sprzedanych i zwróconych kart opłaty drogowej, przedstawiania rozliczeń ilościowych i wartościowych sprzedanych i zwróconych kart opłaty drogowej, przedkładania miesięcznych rozliczeń z dokonanej sprzedaży kart opłaty drogowej, przekazywania GDDKiA środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży kart opłaty drogowej pomniejszonych o należną dystrybutorowi prowizję, ubezpieczenia otrzymanych dokumentów od wszelkiego ryzyka związanego z ich zaginięciem, zniszczeniem lub utratą, wniesienia zabezpieczenia prawidłowej realizacji porozumienia w formie kaucji lub gwarancji bankowej na kwotę, do której wydawane będą dystrybutorowi karty opłaty drogowej. Ustalono w nich również kary za nieterminowe przekazywanie wpływów należnych GDDKiA oraz przypadki, w których porozumienie może zostać rozwiązane. Niedostateczne było zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa we wszystkich porozumieniach zawieranych z polskimi organizacjami zrzeszającymi przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, gdyż nie ujmowały one zapisu o konieczności wniesienia kaucji lub przedłożenia gwarancji bankowej na kwotę, do której organizacje te otrzymywać miały karty opłaty drogowej. Karty były wydawane bez żadnego zabezpieczenia wywiązania się tych organizacji ze swoich zobowiązań. W porozumieniach tych ustalono, że organizacja pobiera nieodpłatnie karty opłaty drogowej w BOTM na podstawie pisemnego zapotrzebowania ilościowego na poszczególne rodzaje kart opłaty, a liczba pobranych kart powinna odpowiadać 16
17 uzasadnionym potrzebom tej organizacji. Przy tym użyte pojęcie uzasadnionych potrzeb nie zostało sprecyzowane. Ponadto w żadnym porozumieniu nie nałożono na dystrybutora kart opłaty drogowej obowiązku przeprowadzania okresowej inwentaryzacji kart pozostających w jego dyspozycji. W podmiotach z którymi zawarto porozumienia w sprawie poboru opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych BOTM w okresie objętym kontrolą nie przeprowadził żadnej kontroli realizacji tych porozumień. W żaden sposób nie weryfikowano rzetelności sprawozdań miesięcznych składanych przez dystrybutorów w zakresie ich zgodności z faktyczną ilością kart drogowych pozostających na stanie magazynowym u dystrybutora Realizacja przez GDDKiA i BOTM porozumień dotyczących poboru opłat w latach Na postawie prowadzonej ewidencji, GDDKiA w czasie kontroli NIK nie była w stanie określić wysokości opłat za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych pobranych przez dystrybutorów w okresie objętym kontrolą. Na podstawie miesięcznych rozliczeń przedkładanych BOTM przez jednostki uprawnione do poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych, ustalono wartość sprzedaży kart opłaty drogowej na: 634,8 mln zł w 2007 r., w tym przez: Izby Celne 20,2 mln zł, Pocztę Polską 279,1 mln zł, krajowych dystrybutorów indywidualnych 222,9 mln zł, stowarzyszenia 95,1 mln zł, Wojewódzkie Inspektoraty Transportu Drogowego 11,4 tys. zł, dystrybutorów zagranicznych 15,2 mln zł i BOTM 2,3 mln zł, 709,8 mln zł w 2008 r., w tym przez: Izby Celne 16,6 mln zł, Pocztę Polską 265,3 mln zł, krajowych dystrybutorów indywidualnych 291,9 mln zł, stowarzyszenia 108,8 mln zł, Wojewódzkie Inspektoraty Transportu Drogowego zł, dystrybutorów zagranicznych 25,1 mln zł i BOTM 2,1 mln zł, 826,4 mln zł w 2009 r., w tym przez: Izby Celne 17,2 mln zł, Pocztę Polską 300,0 mln zł, krajowych dystrybutorów indywidualnych 353,8 mln zł, 14 We wszystkich z wyjątkiem porozumień z polskimi organizacjami zrzeszającymi przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym. 17
18 stowarzyszenia 124,3 mln zł, Wojewódzkie Inspektoraty Transportu Drogowego zł, dystrybutorów zagranicznych 29,2 mln zł i BOTM 1,9 mln zł. Wartość sprzedaży kart opłaty drogowej przez stowarzyszenia wynosiła ok. 15 % ich ogólnej wartości. Niemożność określenia przez służby GDDKiA wysokości ww. opłat pobranych przez dystrybutorów, wynikała z nie ewidencjonowania przez GDDKiA w żadnym systemie, nawet w ewidencji księgowej, opłat pobranych przez uprawnionych dystrybutorów indywidualnych i organizacje zrzeszające przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym. W latach w księgach rachunkowych GDDKiA nie rejestrowano również wartości prowizji tych dystrybutorów i wartości zwrotów opłat za niewykorzystany okres. Różnica pomiędzy pobranymi opłatami, a prowizjami od tych opłat stanowiły należności GDDKiA. Nieujmowanie należności w księgach rachunkowych GDDKiA stanowiło naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 oraz 24 ust. 1 i 2 ustawy o rachunkowości 15. Kwota należności z tytułu pobranych opłat drogowych niezaksięgowanych w latach wyniosła ponad miliard złotych, ale ze względu na wyżej opisane nierzetelne prowadzenie ewidencji księgowej, dokładne jej określenie nie było możliwe w toku kontroli 16. W konsekwencji nie ewidencjonowania do końca 2008 r. ww. należności w GDDKiA nie znano stanu rozliczeń z poszczególnymi dystrybutorami opłat, co skutkowało zaniechaniem przeprowadzenia inwentaryzacji drogą uzyskania od tych dystrybutorów potwierdzenia salda rozliczeń na koniec każdego roku z okresu Niepotwierdzanie sald stanowiło naruszenie przepisów art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości. Opisane nieprawidłowości wyczerpują znamiona przestępstwa z art. 77 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Służby GDDKiA nierzetelnie weryfikowały miesięczne sprawozdania pobranych opłat drogowych (ze sprzedanych kart) składane przez dystrybutorów Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad oraz BOTM. Nie kwestionowały one zapisów w sprawozdaniach, w których kwoty deklarowane jako przekazane na rachunek bankowy GDDKiA nie były zgodne ze 15 Służby GDDKiA w 2009 r. ujawniły nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji księgowej. 18
19 stanem faktycznym. Dotyczyło to dwóch z trzech organizacji zrzeszających przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, których indywidualne zadłużenie wobec GDDKiA w kwietniu 2010 r. przekraczało milion zł 17, tj. SPPM i MZMPD. Przykładowo: SPPM w sprawozdaniu za listopad 2004 r. wykazało, że przekazało na rachunek GDDKiA kwotę 140,4 tys. zł, a faktycznie przekazało tylko 56,5 tys. zł, SPPM w sprawozdaniu za marzec 2007 r. wykazało, że przekazało na rachunek GDDKiA kwotę 203,8 tys. zł, a faktycznie nie przekazało żadnej kwoty, MZMPD w każdym sprawozdaniu dotyczącym poszczególnych miesięcy z okresu styczeń maj 2005 r. wykazało kwoty, które przekazało na rachunek GDDKiA, np. w styczniu ponad 94 tys. zł, a faktycznie nie przekazało żadnej kwoty. W 65 z 66 sprawozdań SPPM z okresu styczeń 2004 r. 9 czerwiec 2009 r. kwota wykazana jako wpłacona na rachunek GDDKiA była taka sama jak kwota wykazana jako należna GDDKiA. W żadnym z tych 66 sprawozdań kwoty wykazane jako wpłacone na rachunek GDDKiA nie były zgodne ze stanem faktycznym. We wszystkich sprawozdaniach MZMPD z okresu wrzesień 2005 r. luty 2009 r. kwota wykazana jako wpłacona na rachunek GDDKiA była taka sama jak kwota wykazana jako należna GDDKiA, a faktycznie w każdym z tych przypadków do 10 dnia następnego miesiąca 18 MZMPD nie dokonało żadnej wpłaty za miesiąc poprzedni. W powyższych sprawozdaniach SPPM nierzetelnie wykazywało także przychody ze sprzedaży kart opłaty drogowej. Stwierdzono to w pięciu z sześciu badanych zestawień wybranych losowo z lat Przykładowo: w zestawieniu za grudzień 2008 r. sprzedaż zawyżono o 110 kart opłaty drogowej, a przychód ze sprzedaży o ,00 zł, w zestawieniu za kwiecień 2008 r. sprzedaż zawyżono o 8 kart opłaty drogowej, a przychód ze sprzedaży o ,00 zł. 16 Szacunku dokonała NIK na podstawie danych ze sprawozdań dystrybutorów z lat Stowarzyszenie Prywatnych Przewoźników Międzynarodowych W-wa (dalej SPPM), Lubuskie Stowarzyszenie Przewoźników Drogowych i Spedytorów Gorzów Wielkopolski (dalej LSPDS) i Małopolskie Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych Stary Sącz (dalej MZMPD). 18 W sprawozdaniu należało wskazać kwoty opłat pobranych w miesiącu sprawozdawczym, które zostały wpłacone na rachunek GDDKiA do dnia 10 następnego miesiąca. 19
20 Również MZMPD nierzetelnie wykazywało w swoich sprawozdaniach przychody ze sprzedaży kart opłaty drogowej i zezwoleń. Niezgodności danych w sprawozdaniach z danymi zawartymi w rejestrze sprzedaży druków dotyczyły wszystkich 48 miesięcy z lat i ośmiu miesięcy 2009 r. Dla ww. trzech organizacji zrzeszających przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, których indywidualne zadłużenie wobec GDDKiA w kwietniu 2010 r. przekraczało milion zł, w latach łącznie 5,4 mln zł wyniosła różnica między kwotami zadeklarowanymi przez te organizacje jako przekazanymi na rachunek GDDKiA, a kwotami, które w tym czasie faktycznie na ten rachunek wpłaciły. Do nieprawidłowości w funkcjonowaniu komórki GDDKiA weryfikującej miesięczne sprawozdania składane przez dystrybutorów doszło m.in. w wyniku złej organizacji pracy tej komórki. Na jej pracowników nałożono zbyt dużo zadań. W ramach nadzoru nad prawidłowością realizacji wpływów z opłat, poza weryfikacją sprawozdań, do ich obowiązków należało m.in. sporządzanie okresowych sprawozdań i analiz sprzedaży kart opłaty drogowej. Jednak obowiązków tych nie egzekwowano z uwagi na niewystarczającą obsadę kadrową komórki, która miała w swojej gestii również szereg innych zadań, a także ze względu na brak zainteresowania tymi sprawami ze strony kierownictwa GDDKiA. Nierzetelne wywiązywanie się przez Generalnego Dyrektora z obowiązku sprawowania nadzoru nad prawidłową realizacją wpływów z opłat doprowadziło do tego, że niektórzy dystrybutorzy nawet przez kilka lat nie rozliczali się właściwie z pobranych opłat. W ten sposób powstały wielosettysięczne zaległości płatnicze dystrybutorów wobec GDDKiA. Trzy ww. organizacje zrzeszające przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym na dzień 31 lipca 2010 r. zalegały z płatnościami na rzecz GDDKiA w łącznej kwocie 4.583,3 tys. zł, w tym dla zapłaty kwoty 4.266,1 tys. zł upłynął termin przedawnienia, przy tym termin przedawnienia upłynął wszystkim należnościom od MZMPD (2.023,3 tys. zł) oraz LSPDS (1.213,3 tys. zł). W latach dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zagadnienie prawidłowej realizacji wpływów z opłat za przejazd po drogach krajowych nie należało do priorytetowych i nie wykazywał nim zainteresowania. Nie zlecił komórce kontroli przeprowadzenia żadnej kontroli w tym zakresie. 20