Source: http://docplayer.pl/5252915-Przestrzeganie-warunkow-swiadczenia-uslug-turystycznych-nr-ewid-183-2012-p-12-192-kno-kno-4101-08-00-2012-informacja-o-wynikach-kontroli.html
Timestamp: 2018-12-12 06:00:52
Legal References Found: art. 4
 art. 3
 art. 2
 art. 2
 art. 9
 art. 79
 art. 16
 art. 29
 art. 67
 art. 10
 art. 5
 art. 7
 art. 7
 art. 29
 art. 5
 art. 7
 art. 8
 art. 8
 art. 7
 art. 10
 art. 5
 art. 8

Document Content:
Przestrzeganie warunków świadczenia usług turystycznych. Nr ewid. 183/2012/P/12/192/KNO KNO /2012. Informacja o wynikach kontroli - PDF
Przestrzeganie warunków świadczenia usług turystycznych. Nr ewid. 183/2012/P/12/192/KNO KNO /2012. Informacja o wynikach kontroli
Download "Przestrzeganie warunków świadczenia usług turystycznych. Nr ewid. 183/2012/P/12/192/KNO KNO-4101-08-00/2012. Informacja o wynikach kontroli"
1 Nr ewid. 183/2012/P/12/192/KNO KNO /2012 Informacja o wynikach kontroli Przestrzeganie warunków świadczenia usług turystycznych Marzec
2 Spis treści 1. Wprowadzenie Temat kontroli Cel i zakres kontroli Uzasadnienie podjęcia kontroli PodsuMOwanie wyników kontroli Ogólna ocena kontrolowanej działalności Uwagi i wnioski Ważniejsze wyniki kontroli Realizacja zadań przez Ministra Sportu i Turystyki, wynikających z ustawy o usługach turystycznych, w zakresie regulacji rynku turystycznego oraz ochrony praw klientów usług turystycznych Działania na rzecz regulacji rynku turystycznego Prowadzenie Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Działania na rzecz ochrony klientów usług turystycznych w związku z przypadkami niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych Nadzór i kontrola w zakresie przestrzegania warunków świadczenia usług turystycznych Realizacja zadań przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wynikających z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w zakresie ochrony klientów usług turystycznych Opracowywanie projektów aktów prawnych oraz wydawanie publikacji i programów edukacyjnych w zakresie ochrony praw klientów usług turystycznych Realizacja rządowej polityki konsumenckiej w zakresie usług turystycznych Występowanie do organizatorów turystyki i pośredników turystycznych w sprawach ochrony praw i interesów klientów usług turystycznych Sprawowanie nadzoru i kontroli przestrzegania przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych przepisów ustawy o usługach turystycznych Realizacja zadań przez marszałków województw wynikających z ustawy o usługach turystycznych w zakresie ochrony klientów usług turystycznych Prowadzenie rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych Dokonywanie analiz wysokości gwarancji bankowych i gwarancji ubezpieczeniowych oraz ubezpieczenia na rzecz klientów przez marszałków województw Występowanie na rzecz klientów w sprawach wypłaty środków z tytułu umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej w przypadkach niewypłacalności lub upadłości organizatorów turystyki i pośredników turystycznych...38
3 Analizy sporządzane przez urzędy marszałkowskie w zakresie działalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych oraz zabezpieczenia praw klientów usług turystycznych Podejmowanie decyzji w sprawach ochrony praw klientów oraz zawiadamianie właściwych organów w przypadkach podejrzenia popełnienia przestępstwa oszustwa Przeprowadzanie kontroli spełniania przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług turystycznych InFOrmacje dodatkowe Załączniki... 55
4 Wyk az stosowanych sk rótów i pojęć Ustawa o usługach turystycznych Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej Usługi turystyczne Centralna Ewidencja, CEOTiPT Rejestr Impreza turystyczna Organizowanie imprez turystycznych ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268, ze zm.). ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331). ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447, ze zm.). usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym (art. 3 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych). Centralna Ewidencja Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych, prowadzona przez Ministra Sportu i Turystyki (art. 8 ust. 2 ustawy o usługach turystycznych). rejestr organizatorów turystyki i pośredników turystycznych prowadzony przez marszałka województwa (art. 4 i 7 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych). co najmniej dwie usługi turystyczne tworzące jednolity program i objęte wspólną ceną, jeżeli usługi te obejmują nocleg lub trwają ponad 24 godziny albo jeżeli program przewiduje zmianę miejsca pobytu (art. 3 pkt 2 ustawy o usługach turystycznych). przygotowywanie lub oferowanie, a także realizacja imprez turystycznych (art. 3 pkt 4 ustawy o usługach turystycznych). Przedsiębiorca przedsiębiorca i przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 4 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (w związku z art. 3 pkt 14 ustawy o usługach turystycznych). Przedsiębiorcą w rozumieniu ww. przepisów jest w szczególności osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Przedsiębiorcą zagranicznym jest osoba zagraniczna wykonująca działalność gospodarczą za granicą oraz obywatel polski wykonujący działalność gospodarczą za granicą. Organizator turystyki przedsiębiorca organizujący imprezę turystyczną (art. 3 pkt 5 ustawy o usługach turystycznych).
5 Pośrednik turystyczny Agent turystyczny Turysta Klient przedsiębiorca, którego działalność polega na wykonywaniu, na zlecenie klienta, czynności faktycznych i prawnych związanych z zawieraniem umów o świadczenie usług turystycznych (art. 3 pkt 6 ustawy o usługach turystycznych). przedsiębiorca, którego działalność polega na stałym pośredniczeniu w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych na rzecz organizatorów turystyki posiadających zezwolenia w kraju lub na rzecz innych usługodawców posiadających siedzibę w kraju (art. 3 pkt 7 ustawy o usługach turystycznych). osoba, która podróżuje do innej miejscowości poza swoim stałym miejscem pobytu na okres nieprzekraczający 12 miesięcy, dla której celem podróży nie jest podjęcie stałej pracy w odwiedzanej miejscowości i która korzysta z noclegu przynajmniej przez jedną noc (art. 3 pkt 9 ustawy o usługach turystycznych). osoba, która zamierza zawrzeć lub zawarła umowę o świadczenie usług turystycznych na swoją rzecz lub na rzecz innej osoby, a zawarcie tej umowy nie stanowi przedmiotu jej działalności gospodarczej, jak i osoba, na rzecz której umowa została zawarta, a także osoba, której przekazano prawo do korzystania z usług turystycznych objętych uprzednio zawartą umową (art. 3 pkt 11 ustawy o usługach turystycznych).
6 1 W P R O w a d z e n I E 1.1 Temat kontroli Kontrola planowa pn. Przestrzeganie warunków świadczenia usług turystycznych (P/12/192) została podjęta z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli. Kontrolą objęto lata (do 30 września). 1.2 Cel i zakres kontroli Celem kontroli była ocena realizacji w latach (trzy kwartały) zadań przez Ministra Sportu i Turystyki, Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz marszałków województw w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorców warunków świadczenia usług turystycznych, w tym w szczególności regulacji rynku turystycznego i ochrony praw klientów usług turystycznych. Ocena dotyczyła realizacji zadań przez: 1) Ministra Sportu i Turystyki, wynikających z ustawy o usługach turystycznych, w zakresie regulacji rynku turystycznego oraz ochrony praw klientów usług turystycznych, w tym: prowadzenia Centralnej Ewidencj Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych oraz nadzoru i kontroli przestrzegania przez przedsiębiorców warunków świadczenia usług turystycznych; 2) Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wynikających z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w tym: popularyzacji zasad w zakresie ochrony praw klientów usług turystycznych, realizacji rządowej polityki konsumenckiej w zakresie usług turystycznych, występowania do organizatorów turystyki i pośredników turystycznych w sprawach ochrony praw i interesów klientów oraz nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów ww. ustawy; 3) marszałków województw, wynikających z ustawy o usługach turystycznych, w tym: działań na rzecz przestrzegania warunków świadczenia usług turystycznych, dokonywania analiz wysokości gwarancji na rzecz klientów, określania ryzyk związanych z działalnością organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, występowania na rzecz klientów w sprawach wypłaty środków z tytułu umowy gwarancji w przypadkach niewypłacalności lub upadłości organizatorów turystyki, prowadzenia postępowań i podejmowania decyzji w sprawach ochrony praw klientów, zawiadamiania właściwych organów w przypadkach podejrzenia popełnienia przestępstwa oszustwa oraz pełnionego nadzoru i przeprowadzania kontroli spełniania warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług turystycznych. Kontrolą objęto 18 jednostek, tj.: Ministerstwo Sportu i Turystyki oraz Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli1, z uwzględnieniem kryteriów legalności, celowości, gospodarności i rzetelności, a także 16 urzędów marszałkowskich na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy z uwzględnieniem kryteriów: legalności, gospodarności i rzetelności. 1.3 Uzasadnienie podjęcia kontroli W latach (III kwartał) wystąpiło 21 przypadków niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (w tym 15 w 2012 r.), w 13 z nich (62%) środki pochodzące z zabezpieczeń finansowych nie wystarczyły bądź na pokrycie kosztów powrotu klientów do kraju 1 Dz. U. z 2012 r., poz
7 W P R O w a d z e n I E (cztery przypadki, tj. 31%), bądź na zwrot wpłat wniesionych przez klientów w razie niewykonania zobowiązań umownych (dziewięć przypadków, tj. 69%). [str. 14, 35-43] Działalność gospodarcza w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest jedną z niewielu dziedzin regulowanych przez państwo w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jej istotą jest konieczność spełnienia przez przedsiębiorcę warunków ustalonych w ustawie o usługach turystycznych oraz zgłoszenie tego do odpowiedniego organu, który prowadzi jawny rejestr organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Władze państwowe, reglamentując wyżej wymieniony rodzaj działalności, powinny przyjąć rozwiązania prawne, które umożliwią właściwym organom administracji publicznej sprawdzenie czy przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą na rynku usług turystycznych spełnia wymogi ustawowe, w tym obowiązek zapewnienia swoim klientom pełnej ochrony na wypadek niewypłacalności. Niezależnie od rodzaju i zakresu ochrony klientów usług turystycznych, przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a także działań podejmowanych przez właściwe organy administracji publicznej, klienci tych usług nie są zwolnieni z ryzyka nieodłącznie związanego z ich zakupem na wolnym rynku. Do najważniejszych pytań, na które powinna odpowiedzieć przedmiotowa kontrola, należy zaliczyć: 1) Jak doszło do sytuacji, która miała miejsce latem 2012 r., polegającej na wystąpieniu licznych przypadków upadłości i niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych? 2) czy władze państwowe, w szczególności Minister Sportu i Turystyki oraz Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a także marszałkowie województw, zrobiły wszystko, aby do sytuacji opisanej wyżej nie dopuścić oraz maksymalnie zwiększyć bezpieczeństwo klientów usług turystycznych? 3) czy klienci usług turystycznych mogą, po zapoznaniu się z dostępnymi informacjami w sprawie usług turystycznych, istotnie zmniejszyć ryzyko nieudanej transakcji na wykonanie usługi turystycznej świadczonej przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych? 8
8 2 P o d s u M O w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i 2.1 Ogólna ocena kontrolowanej działalności W ocenie Najwyższej Izby Kontroli działania Ministra Sportu i Turystyki w zakresie tworzenia mechanizmów prawnych dotyczących zabezpieczeń finansowych na rzecz klientów usług turystycznych nie były wystarczające2. Przyjęte w ustawie o usługach turystycznych rozwiązania prawne nie gwarantują skutecznego zabezpieczenia finansowego klientów usług turystycznych w przypadku niewypłacalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie prowadzenie przez Ministra Sportu i Turystyki Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości oraz sprawowanie nadzoru instancyjnego nad działalnością marszałków województw. Obowiązujący system prawny uzależnia wysokość zabezpieczenia finansowego posiadanego przez przedsiębiorcę od wysokości przychodów osiągniętych w roku poprzedzającym przedłożenie wniosku o zawarcie umowy gwarancyjnej. Wskazuje również minimalne wymagane sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej oraz ubezpieczenia na rzecz klienta. Zgodnie z tą zasadą na wysokość zabezpieczenia finansowego nie ma wpływu faktyczna liczba klientów biura podróży oraz wartość zawartych z nimi umów o świadczenie usług turystycznych w danym roku. Istotną wadą tego systemu jest również brak wystarczających instrumentów nadzoru organów państwowych i samorządowych nad działalnością organizatorów turystyki i pośredników turystycznych świadczących usługi turystyczne. Obowiązujące przepisy prawne nie uprawniają ani Ministra Sportu i Turystyki ani marszałków województw do kontroli wysokości przychodów osiąganych przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, co w konsekwencji uniemożliwia sprawdzenie adekwatności posiadanych przez nich zabezpieczeń finansowych na rzecz klientów do zakresu i skali świadczonych usług turystycznych. Nieprawidłowości w prowadzeniu przez Ministra Sportu i Turystyki Centralnej Ewidencji polegały na niepełnych danych, wymaganych przez obowiązujące przepisy, dotyczących organizatorów turystyki i pośredników turystycznych oraz opóźnieniach w aktualizacji danych w stosunku do informacji zawartych w rejestrach organizatorów turystyki i pośredników turystycznych prowadzonych przez marszałków województw. Zakres danych Centralnej Ewidencji nie zapewniał klientom usług turystycznych pełnej i wiarygodnej informacji na temat zabezpieczenia finansowego w przypadku niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. [str ] Kontroli organizatorów turystyki i pośredników turystycznych podjęte zostały przez Ministra Sportu i Turystyki dopiero w drugiej połowie 2012 r., tj. w okresie nasilenia przypadków niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. W kontrolach tych dokonywano wglądu w sytuację finansową organizatorów turystyki, przekraczając uprawnienia kontrolne, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych. [str ] 2 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. Jeżeli sformułowanie oceny ogólnej według proponowanej skali byłoby nadmiernie utrudnione, albo taka ocena nie dawałaby prawdziwego obrazu funkcjonowania kontrolowanej jednostki w zakresie objętym kontrolą, stosuje się ocenę opisową, bądź uzupełnia ocenę ogólną o dodatkowe objaśnienie. 9
9 P o d s u M O w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działania Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie: popularyzacji zasad ochrony praw klientów usług turystycznych oraz realizacji rządowej polityki konsumenckiej, a także występowanie do organizatorów turystyki i pośredników turystycznych w sprawach ochrony praw i interesów klientów, mimo stwierdzonej nieprawidłowości. W okresie objętym kontrolą Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydawał publikacje i programy edukacyjne popularyzujące wiedzę o ochronie konsumentów usług turystycznych (np. coroczna akcja informacyjna Przed wakacjami co warto wiedzieć? oraz Raport z kontroli działalności organizatorów turystyki, 2011). Wydawał również, w określonych sytuacjach, decyzje o uznaniu praktyk przedsiębiorców za naruszające zbiorowe interesy konsumentów i nakazujące zaniechanie ich stosowania, a także prowadził Rejestr postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone (rejestr klauzul niedozwolonych). [str ] UOKiK prowadził również aktywną współpracę z organami samorządu terytorialnego w zakresie ochrony praw i interesów klientów usług turystycznych oraz z Krajową Radą Rzeczników Konsumentów i organizacjami konsumenckimi3. [str. 25] Stwierdzona nieprawidłowość w działalności UOKiK polegała na prowadzeniu postępowań w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminowego załatwienia sprawy. [str ] Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność marszałków województw w zakresie występowania na rzecz klientów usług turystycznych w sprawach: wypłaty środków z tytułu umowy gwarancji w przypadkach niewypłacalności lub upadłości organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, zorganizowania powrotu do kraju turystów obsługiwanych przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, którzy ogłosili niewypłacalność oraz nadzoru i kontroli spełniania warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług turystycznych, mimo stwierdzenia nieprawidłowości. W wyniku niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, marszałkowie województw nie tylko realizowali swoje ustawowe obowiązki wynikające z ustawy o usługach turystycznych w zakresie uruchomienia środków pochodzących z zabezpieczeń finansowych, ale również podjęli szereg działań organizacyjno-logistycznych związanych z zapewnieniem powrotu do kraju klientów tych biur. Ponadto marszałkowie trzech województw4, pomimo braku podstaw prawnych, podjęli decyzje o uruchomieniu środków finansowych z budżetów samorządów województw, w sytuacji gdy posiadane przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych środki z tytułu gwarancji bankowych i ubezpieczeniowych okazały się niewystarczające na pokrycie kosztów powrotu do kraju polskich turystów, którzy pozostali poza granicami wskutek ich niewypłacalności. [str ] Stwierdzone nieprawidłowości w działalności marszałków województw polegały w szczególności na: 1) nierzetelnym prowadzeniu rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych w zakresie dokonywania wpisów i wprowadzania zmian w rejestrze5; [str ] 10 3 Stowarzyszenie Konsumentów Polskich, Federacja Konsumentów, Stowarzyszenie Rzeczników Konsumentów. 4 Dotyczy marszałka województwa mazowieckiego, wielkopolskiego i śląskiego. 5 Wymienione nieprawidłowości wystąpiły odpowiednio w siedmiu urzędach marszałkowskich w województwach: kujawsko-
10 P o d s u M O w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i 2) niewystarczającej liczbie kontroli spełniania warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, nierzetelnym ich dokumentowaniu oraz ich prowadzeniu na podstawie upoważnień niespełniających wymogów określonych w art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej6. [str ] 2.2 Uwagi i wnioski W skontrolowanym okresie wystąpiły liczne przypadki upadłości i niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, które utrudniły lub uniemożliwiły wypoczynek ponad dziewięciu tysiącom klientów usług turystycznych. Wprawdzie skutecznej pomocy w tych przypadkach udzielili marszałkowie województw, we współpracy z polskimi placówkami dyplomatyczno-konsularnymi7, ale finansując powrót polskich turystów do kraju marszałkowie województw działali bez podstawy prawnej. Obowiązujące przepisy prawne nie przewidują upoważnienia dla organów administracji rządowej lub samorządowej do dokonywania wydatków z budżetu państwa lub budżetu samorządu terytorialnego na pokrycie kosztów powrotu do kraju klientów niewypłacalnych organizatorów turystyki i pośredników turystycznych w sytuacji, gdy posiadane zabezpieczenia finansowe okaże się niewystarczające. Przepisy prawa nie przewidują również kompetencji marszałków województw do podejmowania działań w zakresie organizowania powrotu do kraju turystów przebywających za granicą. Informacje zawarte w Centralnej ewidencji, prowadzonej przez Ministra Sportu i Turystyki oraz w Rejestrach prowadzonych przez marszałków województw nie są wystarczające dla klientów usług turystycznych dla zmniejszenia ryzyka wyboru niewłaściwego organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego. Za konieczne NIK uznaje wprowadzenie przepisów prawnych, które uniemożliwią funkcjonowanie na runku usług turystycznych organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, których sytuacja finansowa nie zapewnia prawidłowej realizacji tych usług. Na konieczność dokonania istotnych zmian przepisów prawnych dotyczących warunków świadczenia usług turystycznych zwrócili uwagę eksperci w trakcie zorganizowanego przez Najwyższą Izbę Kontroli panelu ekspertów (w dniu 7 listopada 2012 r.)8. Za szczególnie ważne eksperci uznali: 1) wzmocnienie systemu zabezpieczeń finansowych interesów klientów usług turystycznych (wprowadzenie nowych mechanizmów w tym zakresie); 2) wskazanie źródeł pokrycia kosztów powrotu turystów do kraju, w przypadkach w których brakuje środków pochodzących z zabezpieczeń finansowych; 3) precyzyjne zdefiniowanie takich pojęć, jak organizator turystyki i pośrednik turystyczny; pomorskim, lubelskim, podlaskim, zachodnio-pomorskim, warmińsko-mazurskim, śląskim i wielkopolskim. 6 Dotyczy odpowiednio dziewięciu urzędów marszałkowskich w województwach: podlaskim, kujawsko-pomorskim, opolskim, zachodnio-pomorskim, warmińsko-mazurskim, lubelskim, lubuskim, śląskim i małopolskim. 7 Działania placówek dyplomatyczno-konsularnych RP nie obejmowały pomocy finansowej na pokrycie kosztów powrotu do kraju obywateli polskich czasowo przebywających na granicą, o której mowa w art. 16 ustawy o funkcjach konsulów RP, ponieważ taka pomoc powinna być zagwarantowana na mocy przepisów ustawy o usługach turystycznych a ponadto, jak wynika z informacji uzyskanej przez NIK w trybie art. 29 ust. 2 lit. f ustawy o NIK, w żadnym z przedmiotowych przypadków obywatele polscy wniosków do konsulów RP nie składali. 8 Notatka z panelu ekspertów (autoryzowana) stanowi załącznik nr 5 do niniejszej Informacji. 11
11 P o d s u M O w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i 12 4) zaostrzenie sankcji za świadome wprowadzanie w błąd klientów przez organizatora turystyki i pośrednika turystycznego; 5) uregulowanie kwestii gwarancji na wypadek zdarzeń losowych za granicą (np. klęsk żywiołowych, wydarzeń politycznych), na które organizator turystyki nie ma wpływu; 6) zwiększenie oraz precyzyjne określenie uprawnień organów administracji rządowej i samorządowej do kontroli organizatorów turystyki i pośredników turystycznych; 7) wzbogacenie informacji, które powinny być zawarte zarówno w prowadzonej przez Ministra Sportu i Turystyki Centralnej Ewidencji jak i w rejestrach organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, prowadzonych przez marszałków województw, w takim zakresie, aby umożliwiały one klientom usług turystycznych racjonalny i bezpieczny wybór oferty. W celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości Minister Sportu i Turystyki powinien w szczególności: 1) podjąć działania legislacyjne w zakresie wprowadzenia przepisów prawnych, które zapewnią ochronę interesów klientów usług turystycznych m.in. poprzez: a) zwiększenie zakresu informacji, które powinny być zawarte we wnioskach o wpis do Centralnej Ewidencji, prowadzonej przez Ministra Sportu i Turystyki oraz Rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, prowadzonego przez marszałka województwa, celem umożliwienia klientom usług turystycznych racjonalny i bezpieczny wybór oferty; b) uniemożliwienie funkcjonowania na rynku usług turystycznych organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, których sytuacja finansowa nie zapewnia prawidłowej realizacji tych usług; c) rozszerzenie uprawnień kontrolnych Ministra Sportu i Turystyki i marszałków województw nad działalnością prowadzoną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych; d) zwiększenie sum gwarancyjnych przynajmniej do wysokości pokrycia całkowitych kosztów powrotu turystów do kraju; e) wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za zorganizowanie powrotu turystów do kraju w przypadku niewypłacalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego; f) nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku aktualizacji wysokości posiadanego zabezpieczenia finansowego na rzecz klientów w sytuacji, gdy wartość jego zobowiązań wobec nich przekroczy wysokość posiadanych gwarancji; 2) prowadzić Centralną Ewidencję zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w sposób umożliwiający klientom usług turystycznych otrzymanie pełnej i wiarygodnej informacji na temat przedsiębiorców świadczących te usługi. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów powinien w szczególności: 1) podjąć działania mające na celu zapewnienie terminowego prowadzenia postępowań w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów; 2) wdrożyć procedury zapewniające niezwłoczne zamieszczanie właściwych danych w prowadzonym przez Prezesa UOKiK Rejestrze postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone; 3) rozważyć przedłożenie Radzie Ministrów projektu zmiany rozporządzenia w sprawie wzoru rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone, w celu zwiększenia zakresu informacji i poprawy ich dostępności dla klientów usług turystycznych.
12 P o d s u M O w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i Marszałkowie województw powinni w szczególności: 1) prowadzić rejestry organizatorów turystyki i pośredników turystycznych w sposób umożliwiający klientom usług turystycznych otrzymanie pełnej i wiarygodnej informacji na temat przedsiębiorców świadczących usługi turystyczne, w tym m.in. dokonywać wpisów wyżej wymienionych przedsiębiorców wyłącznie na podstawie kompletnych wniosków oraz w terminach określonych w art. 67 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; 2) usprawnić przekazywanie Ministrowi Sportu i Turystyki dokumentów dotyczących zmian w rejestrach organizatorów turystyki i pośredników turystycznych w celu zapewnienia zgodności danych na temat przedsiębiorców świadczących usługi turystyczne z Centralną Ewidencją; 3) podejmować skuteczne działania w przypadkach naruszenia przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych obowiązujących przepisów, w tym m.in. terminowo wydawać decyzje o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru oraz o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru w wypadkach przewidzianych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej; 4) zwiększyć liczbę kontroli w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych oraz egzekwować wykonanie wniosków pokontrolnych, a także zapewnić rzetelnie dokumentowanie wyników tych kontroli; 5) rozważyć podjęcie działań w celu odzyskania od organizatorów turystyki i pośredników turystycznych środków finansowych wydatkowanych z budżetu samorządu województwa na zorganizowanie powrotu do kraju klientów niewypłacalnych biur podróży. 13
13 3 w a ż n i e j s z e w y n i k i k o n t r o l i 3.1 Realizacja zadań przez Ministra Sportu i Turystyki, wynikających z ustawy o usługach turystycznych, w zakresie regulacji rynku turystycznego oraz ochrony praw klientów usług turystycznych Działania na rzecz regulacji rynku turystycznego 1. Działania Ministra Sportu i Turystyki w zakresie tworzenia mechanizmów zabezpieczeń finansowych na rzecz konsumentów usług turystycznych nie były wystarczające. Przyjęte w ustawie o usługach turystycznych oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych rozwiązania prawne nie gwarantują skutecznego zabezpieczenia finansowego klientów usług turystycznych w przypadku niewypłacalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego9. Ocenę tę uzasadnia fakt, iż w latach (III kwartał) na 21 przypadków niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (w tym 15 w 2012 r.), w 13 z nich (tj. 62%) środki pochodzące z zabezpieczeń finansowych nie wystarczyły bądź na pokrycie kosztów powrotu klientów do kraju (cztery przypadki, tj. 31%), bądź na zwrot wpłat wniesionych przez klientów w razie niewykonania zobowiązań umownych (dziewięć przypadków, tj. 69%). Przepisy ustawy o usługach turystycznych stanowią, iż podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie klientom, na wypadek swojej niewypłacalności, pokrycia kosztów powrotu z imprezy turystycznej do miejsca wyjazdu oraz zwrotu pozostałych wpłat z tytułu niewykonania zobowiązań umownych jest wyłącznie przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych (art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Zabezpieczenie pokrycia kosztów powrotu do kraju oraz innych roszczeń klientów następuje poprzez zawarcie przez przedsiębiorcę m.in. umowy gwarancji bankowej, ubezpieczeniowej lub umowy ubezpieczenia na rzecz klientów co najmniej na poziomie minimalnych sum gwarancyjnych określonych w rozporządzeniach Ministra Finansów wydanych na podstawie ww. ustawy. Przyczyną niewłaściwie skonstruowanego systemu zabezpieczeń turystycznych na rzecz klientów jest w szczególności uzależnienie wysokości zabezpieczenia finansowego posiadanego przez przedsiębiorcę od wysokości przychodów osiągniętych w zamkniętym roku obrotowym poprzedzającym rok przedłożenia wniosku o zawarcie umowy gwarancyjnej oraz wskazanie minimalnych kwot gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej oraz ubezpieczenia na rzecz klienta pozostających bez związku z faktyczną liczbą klientów biura podróży oraz wartością zawartych z nimi umów o świadczenie usług turystycznych. Istotną wadą ww. systemu jest również brak wystarczających instrumentów nadzoru organów państwa nad prawidłowością wyliczenia wysokości zabezpieczenia finansowego posiadanego przez przedsiębiorcę. 2. W pierwszej połowie 2010 r. Ministerstwo zakończyło prace nad nowelizacją ustawy o usługach turystycznych obowiązującą od 1 lipca 1998 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 29 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o usługach turystycznych oraz o zmianie ustawy Kodeks wykroczeń10 wskazano, iż powodem zmian był niewystarczająco skuteczny system zabezpieczeń finansowych na rzecz klientów Zgodnie z art. 10 ustawy o usługach turystycznych Minister Finansów w porozumieniu z Ministrem Sportu i Turystyki, po zasięgnięciu opinii Polskiej Izby Ubezpieczeń, określa w drodze rozporządzenia szczegółowy zakres obowiązkowego ubezpieczenia na rzecz klientów, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy, termin powstania obowiązku ubezpieczenia oraz minimalna sumę gwarancyjną, biorąc w szczególności pod uwagę specyfikę wykonywanej działalności oraz jej zakres. 10 Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 672.
14 Regulacje dotyczące zabezpieczeń turystycznych na rzecz klientów usług turystycznych stały się również przedmiotem zarzutów formalnych (naruszenie 2007/4445) sformułowanych przez Komisję Europejską w piśmie z dnia 19 lutego 2009 r. skierowanym do Rządu Polskiego. Stwierdzono w nim, iż Rzeczpospolita Polska w związku z niezapewnieniem skutecznego systemu zabezpieczeń gwarantującego konsumentowi zwrot całości nadpłaconych pieniędzy oraz powrót do kraju w przypadku upadłości organizatora turystyki nie dokonała należytej transpozycji art. 7 dyrektywy 90/314 ewg z dnia 13 czerwca 1990 r. w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek11. Celem podjętych prac legislacyjnych było pełne wdrożenie ww. dyrektywy 90/314/ ewg oraz dyrektywy 2006/123/we Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym12. Efektywność systemu zabezpieczeń finansowych na rzecz klientów, którego podstawą są umowy gwarancji bankowych, ubezpieczeniowych oraz umowy ubezpieczenia na rzecz klientów zawierane przez organizatorów turystyki, była poddawana w wątpliwość na etapie konsultacji społecznych oraz uzgodnień międzyresortowych, tj. w trakcie prac nad nowelizacją ustawy o usługach turystycznych w latach Część podmiotów prowadzących działalność w branży turystycznej, w tym Polska Izba Turystyki, wskazywało na konieczność wprowadzenia dodatkowych instrumentów prawnych w celu zapewnienia pełnej ochrony interesów konsumentów usług turystycznych w przypadku niewypłacalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego. Zwracano również uwagę na niewystarczające instrumenty nadzoru nad działalnością tych przedsiębiorców. 3. W dniu 22 lipca 2009 r., w trakcie prac nad nowelizacją ustawy o usługach turystycznych, Polska Izba Turystyki (PIT) przedłożyła Ministrowi opracowanie pn. Założenia Systemu Zabezpieczeń Turystycznych, które w ramach konsultacji społecznych zostało przesłane organizacjom zrzeszającym przedsiębiorców z dziedziny turystyki, w tym samorządowi gospodarczemu i zawodowemu oraz stowarzyszeniom działającym w tej dziedzinie, a także przedstawicielom branży ubezpieczeniowej i bankowej. Najważniejszym elementem proponowanego przez Polską Izbę Turystyki systemu zabezpieczeń turystycznych było utworzenie funduszu gwarancyjnego, pochodzącego ze składek organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, jako instrumentu uzupełniającego podstawowe zabezpieczenia w postaci gwarancji bankowych i ubezpieczeniowych oraz ubezpieczenia na rzecz klientów. Założono, że proponowane rozwiązanie pozwoli również na ochronę sektora turystycznego przed znacznym wzrostem kosztów działalności spowodowanym zwiększeniem się stawek ubezpieczeniowych lub kosztów gwarancji bankowych wynikających z konieczności poszerzenia zakresu dotychczasowych ubezpieczeń i gwarancji dla organizatorów turystyki. Inicjatywa Polskiej Izby Turystyki została pozytywnie oceniona przez większość podmiotów zaproszonych do konsultacji społecznych, związanych ze zmianą ustawy o usługach turystycznych. Jednakże przedstawione założenia potraktowano jako wstępne i wymagające dalszych prac nad szczegółowymi rozwiązaniami organizacyjnymi. Z informacji przekazanej przez Ministerstwo Sportu i Turystyki wynika, iż nieuwzględnienie propozycji Polskiej Izby Turystyki dotyczącej 11 Dz. Urz. we L 158 z , str. 59; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 10, str. 132, zwanej dalej dyrektywą 90/314/ewg. 12 Dz. Urz. UE L 376 z 27 grudnia 2006, str Dotyczy prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy o usługach turystycznych oraz o zmianie ustawy Kodeks wykroczeń przyjętej w dniu 29 kwietnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 672). 15
15 powołania funduszu zabezpieczeń turystycznych w rządowym projekcie nowelizacji ustawy o usługach turystycznych przyjętym przez Radę Ministrów w październiku 2009 r. i przekazanym Marszałkowi Sejmu RP w listopadzie 2009 r.14 było związane ze stanowiskiem Rządowego Centrum Legislacji. W opinii Centrum uregulowanie kwestii związanych z funduszem gwarancyjnym powinno nastąpić w odrębnej ustawie ze względu na zbyt szeroki zakres nowelizacji, którą należy ograniczyć do bezzwłocznego dostosowania przepisów ustawy o usługach turystycznych do postanowień art. 7 Dyrektywy 90/314/EWG. 4. Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o NIK, zwróciła się do Ministra Finansów o wyjaśnienie sposobu określenia minimalnych wysokości sum gwarancji bankowej, ubezpieczeniowej i ubezpieczenia na rzecz klientów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o usługach turystycznych. W udzielonej odpowiedzi Minister Finansów wskazał, iż przygotowując wersję projektu rozporządzenia, która została skierowana do uzgodnień międzyresortowych oraz konsultacji społecznych opierano się na opracowaniu firmy StatConsulting sp. z o.o., które zostało przedstawione przez Polską Izbę Ubezpieczeń oraz na propozycjach Ministra Sportu i Turystyki. W przedmiotowym opracowaniu Polskiej Izby Ubezpieczeń pn. Raport określający minimalną kwotę gwarancyjną organizatorów turystyki z kwietnia 2010 r., przedstawione zostały wskaźniki procentowe (w zaleźności od pobieranych przedpłat) do ustalenia minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, w odniesieniu do: organizatorów turystyki prowadzących działalność w zakresie organizacji turystyki wyjazdowej z transportem lotami czarterowymi (od 34,2% do 34,5%), organizatorów turystyki i pośredników prowadzących działalność w turystyce wyjazdowej innymi środkami transportu (w zakresie od 18,1% do 23,5%) oraz organizatorów turystyki krajowej (w zakresie od 14,1% do 18,4%). Minister Finansów wskazał jednak, iż mając na uwadze, że znaczne podniesienie wysokości wskaźników mogłoby negatywnie wpłynąć na konkurencyjność polskiego rynku turystycznego i spowodować podwyższenie cen wycieczek i kosztów usług świadczonych przez podmioty objęte regulacją, za podstawę przyjęto wskaźnik zaproponowany przez Ministra Sportu i Turystyki w wysokości 18%. W uzasadnieniu do projektów rozporządzeń Ministra Finansów wskazano, iż dostępne dane dotyczące uruchamiania środków z zabezpieczeń finansowych w związku z niewypłacalnością biur turystycznych za lata stanowiły podstawę do oszacowania udziału zgłoszonych roszczeń klientów biur turystycznych w stosunku do sumy posiadanych zabezpieczeń. Szacunkowy udział zgłoszonych roszczeń w stosunku do przychodów biur turystycznych kształtował się na poziomie 11,1% w 2007 r. oraz 14,2% w 2009 r. W 2008 r. nie odnotowano ogłoszenia niewypłacalności biur turystycznych, natomiast dane za 2010 r. (do października włącznie), w którym to roku biura Orbis i Selectours ogłosiły niewypłacalność, są niepełne. W 2007 r. i 2009 r. znaczące kwoty wypłat z tytułu zgłaszanych przez klientów roszczeń stanowiły koszty powrotu do kraju. 5. Z dokumentacji przedłożonej przez Ministra Finansów wynika, iż na etapie uzgodnień międzyresortowych Minister Spraw Zagranicznych wskazał, że rozporządzenie z dnia 6 października Proces konsultacji społecznych oraz uzgodnień międzyresortowych na temat nowelizacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (trwających odpowiednio od marca i kwietnia 2009 r.) zakończył się w czerwcu 2009 r. Opracowany w wyniku ww. konsultacji i uzgodnień projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach turystycznych oraz o zmianie ustawy kodeks wykroczeń został przekazany w czerwcu 2009 r. do dalszych prac w ramach Rady Ministrów.
16 2010 r. w sprawie minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej i ubezpieczeniowej oraz w sprawie ubezpieczenia na rzecz klientów w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych utrzymują obowiązujący system obliczania wysokości sumy gwarancyjnej, który został uznany przez Komisję Europejską za niewystarczający i niespełniający wymogów art. 7 dyrektywy 90/314/EWG. Komisja Europejska, w zarzutach formalnych z dnia 24 lutego 2009 r., zarzuciła m.in. że poprzez wprowadzenie metody obliczania sumy zabezpieczenia uczestnika imprezy turystycznej na podstawie ustalonego procentu rocznych przychodów z działalności gospodarczej prowadzonej w poprzednim roku obrotowym, polski system prawny nie pozwala na aktualizowanie kwoty zabezpieczenia, tak aby uwzględnić ewentualny znaczny wzrost liczby rezerwacji w roku bieżącym w porównaniu z poprzednim rokiem. W związku z powyższym, uwagi Ministra Spraw Zagranicznych do przedłożonych przez Ministra Finansów projektów rozporządzeń dotyczyły przeanalizowania kwestii zapewnienia możliwości aktualizowania kwoty zabezpieczenia w sposób uwzględniający ewentualny znaczny wzrost liczby rezerwacji w roku bieżącym w porównaniu z poprzednim rokiem lub wskazania na brak takiej konieczności z powodu zastosowania odpowiednich wskaźników procentowych rocznych przychodów, które będą uwzględniać wszelkie ryzyka i w każdych warunkach będą gwarantować pełne pokrycie ewentualnej szkody uczestnika imprezy turystycznej. W piśmie z dnia 26 października 2010 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zwrócił uwagę, iż zaprojektowane minimalne sumy gwarancji bankowej i ubezpieczeniowej oraz górne granice odpowiedzialności gwaranta są zbyt niskie i nie zapewniają pełnego pokrycia ewentualnych roszczeń klientów. Przeciwną opinię wyraził Marszałek Województwa Pomorskiego, w piśmie z dnia 25 października 2010 r., wskazując jednocześnie na konieczność rozszerzenia instrumentów nadzoru o możliwość prowadzenia kontroli dokumentów finansowych w celu weryfikacji wysokości zabezpieczenia Prowadzenie Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych 1. Zakres danych Centralnej Ewidencji dotyczących organizatorów turystyki i pośredników turystycznych nie zapewniał klientom biur podróży pełnej i wiarygodnej informacji na temat skuteczności zabezpieczenia finansowego w przypadku ich niewypłacalności. Centralna Ewidencja jest prowadzona w Ministerstwie Sportu i Turystyki w formie elektronicznych ksiąg ewidencyjnych ogólnodostępnych na stronie internetowej MSiT pod adresem: Podstawą wpisu do Centralnej Ewidencji są przesyłane przez marszałków województw kopie dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych (m.in. zaświadczenia o wpisie przedsiębiorcy do rejestru właściwego marszałka, umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, umowy ubezpieczenia na rzecz klientów, decyzje marszałków dotyczące zmian w rejestrze). Ponadto, zgodnie z 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 6 października 2011 r. w sprawie Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych15 marszałkowie województw wprowadzają dane do systemu informatycznego Centralnej Ewidencji (moduł roboczy), które podlegają sprawdzeniu pod względem zgodności z przesłaną dokumentacją. Po ich pozytywnej weryfikacji dokonywany jest wpis przedsiębiorcy do Centralnej Ewidencji. 15 Dz. U z 2011 r. Nr 225, poz. 1353, zwane dalej rozporządzeniem MSiT w sprawie Centralnej Ewidencji. 17
17 2. Dane zawarte w Centralnej Ewidencji na temat przedsiębiorców prowadzących działalność organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego obejmują informacje dotyczące m.in.: ich numeru ewidencyjnego i rejestrowego, daty wpisu do Ewidencji, nazwy przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu, oznaczenia formy prawnej oraz przedmiotu działalności objętego wpisem, formy i wysokości zabezpieczenia finansowego oraz nazwy gwaranta, a także decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru (wraz z datą) oraz o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru i o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem. W ramach Centralnej Ewidencji prowadzono również wykazy przedsiębiorców określone w art. 8 ust. 4 pkt 1-2 ustawy o usługach turystycznych, tj. wykreślonych z rejestru z urzędu i objętych zakazem wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru oraz przedsiębiorców, którzy wykonywali działalność bez wymaganego wpisu do rejestru. 3. System informatyczny Centralnej Ewidencji (według stanu na połowę września 2012 r.) nie umożliwiał prezentacji niżej wymienionych informacji zarówno w odniesieniu do wpisów dokonanych na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych16, jak również w stosunku do nowych wpisów przedsiębiorców. 1) w 12 księgach ewidencyjnych przedsiębiorców (na 20 objętych kontrolą, tj. 60%) nie zamieszczono danych określonych w 4 ust. 4 pkt 1 lit. h) rozporządzenia MSiT w sprawie Centralnej Ewidencji, a także rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2005 r.17, dotyczących zasięgu terytorialnego wykonywanej działalności (zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o usługach turystycznych); w odpowiedniej rubryce przewidzianej do zamieszczenia takiej informacji był uwidoczniony zapis o treści według rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2011 r.; 2) we wszystkich skontrolowanych księgach ewidencyjnych brakowało informacji, wymaganych w 4 ust. 4 pkt 1 lit. i) rozporządzenia MSiT w sprawie Centralnej Ewidencji, dotyczących zakresu i rodzaju prowadzonej działalności objętej wpisem do rejestru, a także terminu i wysokości przyjmowanych przez przedsiębiorców przedpłat od klientów zgodnie z przepisami art. 10 ustawy o usługach turystycznych a w przypadku przyjmowania przez przedsiębiorcę wpłat klientów na rachunek powierniczy zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy wskazania, że działalność prowadzona jest wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 3) w siedmiu przypadkach (35%) stwierdzono, iż wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru przez marszałka województwa nie było równoważne z usunięciem jego wpisu z Centralnej Ewidencji, pomimo wymogu określonego w 4 ust. 8 rozporządzenia MSiT w sprawie Centralnej Ewidencji; 4) wykaz przedsiębiorców, którzy wykonywali działalność bez wymaganego wpisu do rejestru (art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy o usługach turystycznych) nie zawierał informacji dotyczących terminu obowiązywania zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru, pomimo wymogu w 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MSiT w sprawie Centralnej Ewidencji; 5) Centralna Ewidencja nie zawierała wykazu przedsiębiorców, wobec których wszczęto postępowanie w sprawie wykreślenia z rejestru, pomimo wymogu określonego w art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o usługach turystycznych; jednakże informacje dotyczące tej kwestii były zamieszczane w dziale Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 28, zwane dalej rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 2005 r. 17 Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 28.
18 czwartym ksiąg ewidencyjnych (dostępnych online) na podstawie zawiadomień marszałków województw o wszczęciu postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru wraz z datą. zgodnie z 8 ust. 3 rozporządzenia MSiT w sprawie Centralnej Ewidencji wykaz przedsiębiorców, wobec których wszczęto postępowanie w sprawie wykreślenia z rejestru powinien zawierać: numer ewidencyjny przedsiębiorcy, jego nazwę, siedzibę i adres, a w przypadku gdy przedsiębiorca jest osobą fizyczną - adres miejsca wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru lub adres zamieszkania, jeżeli jest on taki sam jak adres miejsca wykonywania tej działalności, wraz z województwem oraz datę wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru. 4. Opóźnienia związane z wprowadzeniem nowego systemu obsługującego Centralną Ewidencję były związane z niewykonaniem przez kontrahenta umowy zawartej na zaprojektowanie i realizację ww. systemu (grudzień 2011 r.) i związaną z tym koniecznością przeprowadzenia powtórnego postępowania o zamówienie publiczne, które zakończyło się podpisaniem umowy z kolejnym podmiotem dopiero w kwietniu 2012 r. NIK zwraca uwagę, iż na dzień 21 września 2012 r. bufor roboczy Centralnej Ewidencji zawierał 654 pozycje wprowadzone przez marszałków województw, które oczekiwały na weryfikację oraz wpis (lub zmianę zakresu danych) przez Ministra. Najstarsza oczekująca na wpis do ceotipt pozycja została wprowadzona do bufora roboczego przez pracownika urzędu marszałkowskiego województwa warmińsko-mazurskiego w dniu 3 września 2012 r. Dokumentacja stanowiąca podstawę wpisu (lub zmiany) w rejestrze marszałka została odebrana przez Ministerstwo w dniu 11 września 2012 r. Wyjaśniając przyczyny powyższej sytuacji, Minister Sportu i Turystyki wskazał, iż nowelizacja ustawy o usługach turystycznych z dnia 29 kwietnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 17 września 2010 r., wprowadziła przepisy przejściowe, na mocy których dotychczasowe zabezpieczenia finansowe zachowały ważność przez jeden rok od dnia wejścia w życie tej nowelizacji ustawy (czyli do dnia 16 września 2011 r.). W związku z powyższym, na połowę września 2012 r. przypadał termin upływu ważności wielu ww. umów gwarancji i ubezpieczeń oraz termin przedstawienia przez przedsiębiorców nowych zabezpieczeń, co skutkowało koniecznością wprowadzenia do ceotipt dużej ilości nowych danych Działania na rzecz ochrony klientów usług turystycznych w związku z przypadkami niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych 1. W związku z przypadkami niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, jakie miały miejsce w 2012 r., Ministerstwo Sportu i Turystyki podjęło działania na rzecz wzmocnienia bieżącego monitoringu rynku usług turystycznych. W tym zakresie skierowano pismo do komórek organizacyjnych urzędów marszałkowskich właściwych do spraw turystyki z prośbą o pilne i bieżące przekazywanie do Ministerstwa niepokojących sygnałów dotyczących niestabilnej sytuacji finansowej konkretnych organizatorów turystyki, a także o podjęcie kontroli przedsiębiorców pozostających we właściwości tych urzędów. Ministerstwo pozostawało również w bieżącym kontakcie z Ministerstwem Spraw Zagranicznych. W dniu 22 sierpnia 2012 r., podsekretarz stanu w MSiT skierowała pismo do marszałków województw informujące o rozpoczęciu przez Ministra prac nad przygotowaniem analizy funkcjonowania ustawy o usługach turystycznych, ze szczególnym uwzględnieniem systemu 19
19 zabezpieczeń konsumenta usług turystycznych. W piśmie tym zawarto również prośbę o przesłanie informacji dotyczącej przypadków uruchamiania środków z zabezpieczeń finansowych w latach (tj. od chwili przekazania przedmiotowych zadań z Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki w 1999 r. najpierw wojewodom, a następnie marszałkom województw od 1 stycznia 2006 r.), wniosków z kontroli organizatorów turystyki i pośredników turystycznych przeprowadzonych przez urzędy marszałkowskie, a także o wskazanie zidentyfikowanych problemów w zakresie funkcjonowania obowiązujących regulacji, w tym zaproponowanie niezbędnych zmian18. Informacje przesłane przez urzędy marszałkowskie mają stanowić podstawę do podjęcia decyzji odnośnie ewentualnych zmian w systemie zabezpieczeń finansowych klientów usług turystycznych, jak również przedmiotem obrad na posiedzeniu Podkomisji stałej do spraw turystyki Sejmowej Komisji Kultury Fizycznej, Sportu i Turystyki zaplanowanej na listopad 2012 r. Pismo w sprawie dokonania oceny funkcjonowania ustawy o usługach turystycznych w zakresie przepisów dotyczących zabezpieczeń finansowych oraz zgłoszenia ewentualnych rekomendacji zostało również skierowane przez podsekretarza stanu w MSiT (w dniu 21 sierpnia 2012 r.) do przedstawicieli branży turystycznej (w tym do Polskiej Izby Turystyki) oraz bankowej i ubezpieczeniowej (m.in. Polskiej Izby Ubezpieczeń). 2. Wyniki przeprowadzonej przez Ministerstwo wstępnej analizy przypadków niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych wskazują, iż występujące po stronie przedsiębiorców turystycznych nieprawidłowości mogą ograniczać skuteczność przyjętych instrumentów prawnych, nawet w przypadku znacznego podniesienia wysokości zabezpieczeń finansowych. Trudności związane z brakiem płynności finansowej dotknęły głównie tych przedsiębiorców, którzy rozpoczęli działalność w latach Od połowy 2012 r. Minister Sportu i Turystyki rozpoczął prace nad wzmocnieniem systemu zabezpieczeń finansowych klientów usług turystycznych w kierunku przyjęcia rozwiązań mających na celu ograniczenie nieprawidłowości w działalności przedsiębiorców. W dniach 19 lipca i 10 września 2012 r. odbyły się spotkania przedstawicieli Ministerstwa Sportu i Turystyki z przedstawicielami Ministerstwa Finansów, które służyły omówieniu następujących propozycji zmian przedstawionych przez MSiT: 1) uszczegółowienia definicji przychodów przedsiębiorców, które stanowią podstawę wyliczenia minimalnych sum zabezpieczeń; 2) doprecyzowania przepisów określających sposób obliczania minimalnych sum gwarancyjnych zabezpieczenia; 3) zmiany regulacji dotyczących minimalnych sum gwarancyjnych dla przedsiębiorców, którzy się przekształcają, łączą z innymi przedsiębiorcami, zmieniają formę prawną, lub przejmują zobowiązania innych przedsiębiorców wynikające z zawartych przez nich umów o imprezę turystyczną; 4) podwyższenia minimalnych sum gwarancji i ubezpieczeń w przypadku przedsiębiorców dopiero rozpoczynających działalność organizatora turystyki i pośrednika turystycznego, którzy dotąd nie mieli przychodów osiąganych z tej działalności. 3. We wrześniu 2012 r. Minister Sportu i Turystyki przygotował wstępny projekt ustawy o Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym, który w sierpniu 2012 r. był przedmiotem konsultacji Szerzej w rozdziale
20 społecznych w środowisku branży turystycznej oraz bankowo-ubezpieczeniowej, a także wśród urzędów marszałkowskich. Na podstawie wyników tych konsultacji we wrześniu br. zostały podjęte dalsze działania legislacyjne (w tym przygotowanie raportu dotyczącego oceny skutków regulacji). W dniu 14 września 2012 r., w celu przyspieszenia prac nad projektem ustawy o Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym, Minister wystąpił do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, przewodniczącego Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu, z prośbą o umieszczenie w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów ww. projektu oraz z prośbą o wyrażenie zgody na opracowanie projektu ustawy bez wymogu opracowania i uzgodnienia projektu założeń projektu ustawy o Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym Nadzór i kontrola w zakresie przestrzegania warunków świadczenia usług turystycznych 1. Minister Sportu i Turystyki prawidłowo sprawował nadzór instancyjny jako organ wyższego stopnia w stosunku do marszałków województw w sprawach określonych w ustawie o usługach turystycznych. W zakresie nadzoru instancyjnego Minister Sportu i Turystyki wydał w skontrolowanym okresie decyzje w 32 sprawach związanych z odwołaniami przedsiębiorców od decyzji marszałków województw. Decyzje te dotyczyły w szczególności wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (m.in. z powodu nieprzedłożenia aktualnej umowy gwarancyjnej) oraz zakazu wykonywania działalności w zakresie organizowania imprez turystycznych i pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu takich umów przez okres trzech lat. Decyzje Ministra dotyczyły: utrzymania w mocy decyzji marszałka (16 przypadków), uchylenia decyzji marszałka w całości i przekazania do ponownego rozpatrzenia (5), uchylenia w całości i umorzenia postępowania w pierwszej instancji (1) oraz umorzenia postępowania odwoławczego (1). W pozostałych przypadkach Minister wydał postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania lub odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (6) lub strona została poinformowana o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia (2). W jednej sprawie do czasu zakończenia kontroli nie wydano decyzji. W trzech przypadkach przedsiębiorcy złożyli skargi na decyzje Ministra do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, które zostały przez ten sąd odrzucone. 2. W latach (III kwartały) do Ministerstwa na działalność organizatorów turystyki i pośredników turystycznych wpłynęło łącznie 45 skarg (w tym 14 reklamacji przysłanych przez klientów biur podróży do wiadomości Ministra), tj. 28 w 2010 r., 15 w 2011 r. i dwie w 2012 r. Przedmiotem skarg złożonych do Ministra Sportu i Turystyki na działalność organizatorów turystyki i pośredników turystycznych było w szczególności niewykonanie lub nienależyte wykonanie umów o świadczenie usług turystycznych. Otrzymywane skargi Minister Sportu i Turystyki z zasady przekazywał na podstawie art ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego19 do rozpatrzenia marszałkom województw właściwym ze względu na siedzibę przedsiębiorcy, których zobowiązał do przekazania informacji o sposobie ich załatwienia. Zgodnie z art kpa o przekazaniu skargi Minister zawiadomił skarżącego. Reklamacje otrzymane od klientów Minister również przesyłał właściwym marszałkom województw. W trzech przypadkach Minister bezpośrednio udzielił 19 Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej Kpa. 21