Source: http://docplayer.pl/419699-Audyt-wewnetrzny-w-systemie-kontroli-zarzadczej.html
Timestamp: 2018-01-18 08:20:24
Legal References Found: art. 272
 Art. 68
 art. 2
 art. 5
 art. 280
 art. 280
 art. 69
 art. 273
 art. 71
 art. 292
 art. 295
 art. 29
 art. 69
 art. 292
 art. 68
 art. 108
 art. 70
 art. 282
 art. 280
 art. 277
 art. 280
 art. 282
 art. 286

Document Content:
AUDYT WEWNĘTRZNY W SYSTEMIE KONTROLI ZARZĄDCZEJ - PDF
Download "AUDYT WEWNĘTRZNY W SYSTEMIE KONTROLI ZARZĄDCZEJ"
1 Nr ewid. 26/2012/P11022/ KBF KBF /2011 Informacja o wynikach kontroli AUDYT WEWNĘTRZNY W SYSTEMIE KONTROLI ZARZĄDCZEJ MARZEC
2 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej WIZJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu Budżetu i Finansów: Waldemar Długołęcki Akceptuję: Wojciech Misiąg Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Zatwierdzam: Jacek Jezierski Prezes Najwyższej Izby Kontroli Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa T/F dnia lipca 2012 r.
3 Spis treści 1. Wprowadzenie PODSUMOWANIE WYNIKów KONTROLI Ocena kontrolowanej działalności Uwagi końcowe Informacje SZCZEgółOWE Uwarunkowania Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne Wyniki kontroli Koordynacja kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego na szczeblu centralnym Kontrola zarządcza Audyt wewnętrzny Informacje DODATKOWE Organizacja i metodyka kontroli Przebieg kontroli Załączniki...36
4 Wyk az stosowanych sk rótów i pojęć Audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Źródło: art. 272 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych1. Audyt wewnętrzny jest niezależną działalnością doradczą i weryfikującą, której celem jest usprawnienie operacyjne organizacji i wniesienie do niej wartości dodanej. Audyt wewnętrzny pomaga organizacji w osiąganiu jej celów poprzez systematyczne i metodyczne podejście do oceny i doskonalenia skuteczności procesów zarządzania ryzykiem, kontroli i zarządzania organizacją. Źródło : definicja podana przez The Institute of Internal Auditors (IIA) Standardy audytu wewnętrznego są obowiązkowymi zasadami, składającymi się ze stwierdzeń, określających podstawowe wymogi wobec praktyki zawodowej audytu wewnętrznego i oceny skuteczności działań oraz z interpretacji, wyjaśniających terminy lub pojęcia użyte w stwierdzeniach. Źródło: Załącznik do Komunikatu nr 4 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych 2. Zarządzający audytem wewnętrznym osoba zajmująca stanowisko kierownicze, odpowiedzialna za skuteczne zarządzanie audytem wewnętrznym zgodnie z kartą audytu oraz definicją audytu wewnętrznego, kodeksem etyki i standardami. Źródło: Załącznik do Komunikatu nr 4 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Zadania zapewniające zespół działań podejmowanych w celu dostarczenia niezależnej i obiektywnej oceny przez audytora wewnętrznego na temat adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce. Źródło: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego 3 Czynności doradcze inne niż zadania zapewniające, działania podejmowane przez audytora wewnętrznego, których charakter i zakres jest uzgodniony z kierownikiem jednostki, a których celem jest usprawnienie działania jednostki. Źródło: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego. Działalność podstawowa obejmuje działalność merytoryczną, statutową charakterystyczną dla danej jednostki. Działalność wspomagająca obejmuje ogólnie rozumiany proces zarządzania jednostką, zapewnia sprawność i skuteczność działań w obszarach działalności podstawowej (np. zamówienia publiczne, rachunkowość, sprawozdawczość, zarządzanie majątkiem). Przysparzać wartości dostarczać obiektywnego zapewnienia w istotnych kwestiach oraz przyczyniać się do skuteczności i wydajności procesów ładu organizacyjnego, zarządzania ryzykiem i kontroli. Źródło: Załącznik do Komunikatu nr 4 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. 1 Dz. U. Nr 157, poz ze zm. 2 Dz. Urz. MF z 20 maja 2011 r. Nr 5, poz Dz. U. Nr 21, poz. 108.
5 Cykl audytu czas wyrażony w latach, w którym przy niezmienionych zasobach osobowych komórki audytu wewnętrznego zostały przeprowadzone zadania zapewniające we wszystkich obszarach ryzyka. Cykl audytu oblicza się jako iloraz liczby wszystkich obszarów ryzyka oraz liczby obszarów ryzyka wyznaczonych do prowadzenia zadań zapewniających w roku następnym. Źródło: Załącznik do Komunikatu nr 4 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Ryzyko cecha opisująca możliwość zaistnienia zdarzenia, które będzie miało wpływ na realizację założonych celów. Ryzyko jest mierzone wpływem (skutkami) i prawdopodobieństwem wystąpienia. Źródło: Załącznik do Komunikatu nr 4 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Zarządzanie ryzykiem proces identyfikacji, oceny, zarządzania i kontroli potencjalnych zdarzeń lub sytuacji, realizowany w celu dostarczenia kierownictwu racjonalnego zapewnienia, że cele organizacji zostaną zrealizowane. Źródło: Załącznik do Komunikatu nr 4 Ministra Finansów z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych to ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Źródło: art.. 68 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków ministra w kierowanych przez niego działach administracji rządowej, wójta (burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego) oraz kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Standardy kontroli zarządczej uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych. Źródło: Załącznik do Komunikatu nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009r.. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych 4. 4 Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84.
6 1 W P R O W A D Z E N I E Temat i numer kontroli Audyt wewnętrzny w systemie kontroli zarządczej - P/11/022. Uzasadnienie podjęcia kontroli W jednostkach sektora finansów publicznych istotną rolę, z uwagi na potrzebę poprawy efektywności realizacji zadań publicznych, odgrywa kontrola zarządcza, rozumiana jako ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy5. Ważnym elementem systemu kontroli zarządczej jest audyt wewnętrzny, tj. niezależna działalność doradcza i weryfikująca, której celem jest usprawnienie operacyjne organizacji i wniesienie do niej wartości dodanej. Ranga audytu wewnętrznego znacznie wzrosła po zmianie ustawy o finansach publicznych w 2009 r. Obszarem jego zainteresowania jest funkcjonowanie systemu kontroli zarządczej, a nie jak poprzednio kontroli finansowej, utożsamianej głównie z czysto finansowym aspektem działalności jednostki. Głównym zadaniem audytora wewnętrznego jest wspieranie kierownictwa jednostki w osiąganiu planowanych celów i zadań poprzez zapewnienie o zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, wiarygodności sprawozdań, ochrony zasobów, przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, efektywności i skuteczności przepływu informacji oraz zarządzania ryzykiem. W ostatnich latach nie była przeprowadzana kompleksowa kontrola obejmująca funkcjonowanie kontroli i audytu wewnętrznego w jednostkach administracji rządowej. Kontrola funkcjonowania kontroli wewnętrznej w ministerstwach i innych jednostkach administracji rządowej z 2003 roku, wskazała na brak skutecznych procedur kontroli, zbyt długi okres wdrażania zaleceń pokontrolnych, nieprzygotowanie zadań kontrolnych do realizacji (brak planów i harmonogramów przebiegu kontroli) oraz na opóźnienia w realizacji zadań kontrolnych. Zróżnicowane było również ryzyko zawodności systemów kontroli wewnętrznej, co oznaczało, że systemy te nie we wszystkich jednostkach działały w sposób ciągły, spójny i skuteczny 6. Kontrola była kontrolą planową podjętą z własnej inicjatywy NIK. Zakres kontroli mieści się w priorytetowych kierunkach kontroli NIK na lata Państwo sprawne i przyjazne obywatelowi w obszarze badań kontrolnych System organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, organizacja urzędów i procedury administracyjne oraz funkcjonowanie systemu kontroli w administracji publicznej. Cel kontroli Celem kontroli była ocena realizacji celów i zadań audytu wewnętrznego oraz sposobu jego zorganizowania i funkcjonowania w jednostkach administracji rządowej, a w szczególności ocena: wdrożenia zmian systemowych służących sprawnemu i efektywnemu zarządzaniu i funkcjonowaniu jednostek, przyjętych rozwiązań strukturalnych (organizacyjnych) audytu wewnętrznego, przestrzegania wymogów proceduralnych podczas przygotowania, przeprowadzania i dokumentowania zadań audytowych oraz sporządzania sprawozdań z ich wykonania, 6 5 Art. 68 ust 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. 6 Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania kontroli wewnętrznej w ministerstwach i innych jednostkach administracji centralnej 2004 r. Nr P03003 KAP.
7 w p r o w a d z e n i e realizacji celów i zadań audytu wewnętrznego dla przysporzenia wartości i usprawnienia działalności operacyjnej jednostki, efektywności prowadzenia audytu wewnętrznego. Podstawa prawna Kontrola została przeprowadzona na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 7, z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. pod względem legalności, celowości, gospodarności i rzetelności. Zakres przedmiotowy kontroli W Ministerstwie Finansów sprawdzano koordynację kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego na szczeblu centralnym. Przeanalizowano podejmowane przez Ministra Finansów działania w zakresie upowszechniania standardów, wydawania wytycznych, współpracy z krajowymi i zagranicznymi organizacjami oraz komitetami audytu. Sprawdzono czy i w jaki sposób Ministerstwo Finansów monitoruje proces wdrażania znowelizowanych standardów audytu wewnętrznego oraz wykorzystuje oceny funkcjonowania audytu wewnętrznego i wyniki przeprowadzonych audytów na zlecenie. W ministerstwach i urzędach wojewódzkich sprawdzano czy minister kierujący działem administracji rządowej bądź wojewoda wprowadzili procedury związane z funkcjonowaniem mechanizmów kontroli oraz realizacją zadań audytowych i zapewnili adekwatność, skuteczność i efektywność ustanowionego systemu kontroli zarządczej. W ministerstwach sprawdzano także poprawność i terminowość sporządzenia planów działalności na 2011 r. oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej za rok 2010, w tym zweryfikowanie podstawy ich sporządzenia. Skontrolowano również działania ministrów związane z prowadzeniem audytu wewnętrznego w jednostkach podległych oraz powołanie komitetów audytu i efekty ich działalności. W ministerstwach i urzędach wojewódzkich oraz w Komendzie Głównej Policji sprawdzano poprawność stosowania standardów kontroli zarządczej w procesie zatrudniania i szkolenia pracowników. W zakresie audytu wewnętrznego dokonano przeglądu usytuowania komórki audytu wewnętrznego w strukturze organizacyjnej, zweryfikowano kompletność i aktualność wewnętrznych uregulowań oraz przeanalizowano zakres uczestnictwa komórki audytu wewnętrznego w usprawnianiu procesu zarządzania ryzykiem, w samoocenie oraz ocenie kontroli zarządczej. Dokonano także przeglądu planów audytu, informacji z realizacji zadań. Zakres podmiotowy kontroli Kontrolę Audyt wewnętrzny w systemie kontroli zarządczej przeprowadzono w okresie od 1 września do 15 grudnia 2011 r. w 15 jednostkach, w tym w siedmiu ministerstwach, siedmiu urzędach wojewódzkich oraz Komendzie Głównej Policji. Wykaz podmiotów skontrolowanych przez poszczególne jednostki organizacyjne NIK przedstawiono w rozdziale nr 5. Załączniki. Okres objęty kontrolą 1 stycznia 2010 r. 30 września 2011 r. 7 Dz. U. z 2012 r., poz
8 2 P o d s u m o w a n i e W Y N I K ó w K O N T R O L I 2.1 Ocena kontrolowanej działalności Organizacja i działalność audytu wewnętrznego była prowadzona zgodnie z przepisami prawa, a przyjęte rozwiązania gwarantowały niezależność działań audytorom. Zakres i wyniki realizowanych zadań nie zapewniły jednak wystarczającego źródła informacji o funkcjonowaniu kontroli zarządczej. Nastąpił wprawdzie wzrost liczby zadań dotyczących działalności podstawowej oraz czynności doradczych, jednak odbyło się to kosztem przeprowadzonych czynności sprawdzających oraz realizowanych zadań zapewniających, których liczba uległa znacznemu ograniczeniu. Komitety audytu nie przyczyniły się do wzrostu znaczenia audytu wewnętrznego w działach administracji rządowej. Stwierdzono natomiast zaangażowanie audytorów wewnętrznych w prace związane z obsługą organizacyjną i administracyjną tych komitetów, co w konsekwencji przełożyło się na zmniejszenie liczby realizowanych przez nich zadań audytowych. Na obecnym etapie organizacji i wykonywania poszczególnych działań w ramach systemu kontroli zarządczej nie zostały spełnione założenia i oczekiwania co do poprawy jakości i skuteczności zarządzania w jednostkach administracji publicznej. Stworzony system kontroli zarządczej koncentrował się głównie na formalnych aspektach, a generowane w tym systemie informacje nie były wykorzystywane do bieżącego zarządzania. Rozbudowane wymogi składania corocznych oświadczeń o stanie kontroli zarządczej przez kierowników jednostek oraz obszerne dokumentowanie samooceny prowadziło do zbiurokratyzowania całego procesu i w efekcie często do osłabienia jego skuteczności Rozwiązania w zakresie kontroli zarządczej służące sprawnemu i efektywnemu zarządzaniu oraz funkcjonowaniu jednostki zostały wprowadzone z opóźnieniem. W przypadku sześciu jednostek, odrębne procedury funkcjonowania kontroli i zarządzania ryzykiem opracowano po roku obowiązywania przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, w tym w czterech ministerstwach dopiero w IV kwartale 2011 r. (str ). Stwierdzono również zbyt późne rozpoczęcie zbierania informacji niezbędnych do wydania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za 2010 r. lub nieuwzględnienie w tych oświadczeniach wszystkich informacji o słabościach kontroli zarządczej, wynikających z oświadczeń jednostek podległych i ustaleń kontroli wewnętrznej (str ). Podobnie jak przy wdrażaniu systemu kontroli zarządczej, postępowano z dostosowaniem do obowiązujących przepisów prawnych rozwiązań dotyczących audytu wewnętrznego. Dopiero w 2011 r. w pięciu jednostkach dostosowano wewnętrzne przepisy do obowiązującego prawa, w tym do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego. W trzech jednostkach nie skorzystano ze wskazówek określonych w standardzie 1300 audytu wewnętrznego i nie opracowano Programu zapewnienia i poprawy jakości (str ). 2. Kierownicy kontrolowanych jednostek zapewnili niezależność organizacyjną oraz warunki niezbędne do funkcjonowania audytu. Tylko w jednym przypadku usytuowanie komórki audytu i praktyka dokumentowania jego działań stwarzała uzasadnione wątpliwości, czy ten warunek został spełniony (str ). 3. W latach wzrósł udział wykonywanych przez komórki audytu wewnętrznego zadań dotyczących działalności podstawowej z 65,1% w 2009 r. do 70,4% w 2010 r. oraz odpowiednio z 77,9% do 83,6% stopień wykonania rekomendacji. Zwiększył się także udział czynności doradczych w wykonanych zadaniach audytowych z 24,1% (2010 r.) do 48,1% w pierwszych
9 P o d s u m o w a n i e W Y N I K ó w K O N T R O L I trzech kwartałach 2011 r., co zdaniem NIK może mieć wpływ na adekwatność ustalonego systemu kontroli zarządczej (str ). 4. Na efektywność audytu wewnętrznego wpływ miała także niewystarczająca obsada kadrowa komórek audytu wewnętrznego oraz zbyt długi cykl audytu, który wynosił w dziewięciu jednostkach ponad 5 lat (str ). 2.2 Uwagi końcowe Przyjęty system kontroli zarządczej, oparty na międzynarodowych standardach miał zapewnić poprawę jakości i skuteczności zarządzania w jednostkach administracji publicznej. Stworzony system kontroli zarządczej koncentrował się w wielu jednostkach głównie na formalnych aspektach, a generowane w tym systemie informacje nie były wykorzystywane do bieżącego zarządzania. Rozbudowane wymogi składania corocznych oświadczeń o stanie kontroli zarządczej przez kierowników jednostek oraz obszerne dokumentowanie samooceny prowadziło do zbiurokratyzowania całego procesu i w efekcie często do osłabienia jego skuteczności. Zdaniem NIK, należałoby dążyć do uproszczenia przyjętych rozwiązań, a rzeczywistej oceny skuteczności systemu dokonywać na podstawie porównania zaplanowanych w jednostce celów z celami osiągniętymi oraz zaplanowanej jakości rezultatów z jakością osiągniętą. Ponadto wyniki kontroli wskazują, że konieczne jest odstąpienie przez Ministerstwo Finansów od prezentowanej na stronie BIP interpretacji przepisów prawnych dotyczących art. 280 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tą interpretacją kierownik audytu wewnętrznego, może podlegać bezpośrednio kierownikowi jednostki, a dyrektorowi generalnemu jedynie w zakresie administracyjnym. Pogląd ten jest sprzeczny z przepisami art. 280 wspomnianej ustawy, który stanowi, że kierownik komórki audytu wewnętrznego podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki, a w urzędzie administracji rządowej, w którym tworzy się stanowisko dyrektora generalnego urzędu - dyrektorowi generalnemu w zakresie określonym odrębnymi ustawami. Zakres podległości kierownika komórki audytu wewnętrznego dyrektorowi generalnemu, określa ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej8, na podstawie której dyrektor generalny zapewnia funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu, warunki jego działania, a także organizację pracy, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad prowadzeniem kontroli i audytu wewnętrznego w urzędzie. Minister Finansów w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy 1181) podał, że zmiana miała polegać na ograniczeniu kompetencji dyrektora generalnego w odniesieniu do czynności będących działaniami audytu wewnętrznego i pozostawieniu w jego gestii tylko nadzoru organizacyjnego, pozamerytorycznego, w takich sprawach jak ciągłość prowadzenia audytu w jednostce czy zapewnienie warunków do prowadzenia audytu. Cel ten nie został jednak osiągnięty, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy przesądzają o możliwości sprawowania także merytorycznego nadzoru przez dyrektora generalnego w zakresie czynności będących działaniami audytu wewnętrznego. 8 Dz. U. Nr 227, poz ze zm. 9
10 3 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E 3.1 Uwarunkowania Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zmieniła charakter audytu wewnętrznego, przybliżając ten obszar do Międzynarodowych standardów praktyki zawodowej audytu wewnętrznego9. Zgodnie z tymi standardami audyt wewnętrzny ma z założenia wspierać kierownika jednostki w realizacji jego zadań zarządczych poprzez systematyczną ocenę ustanowionego systemu kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. W porównaniu do poprzednio obowiązującej definicji audytu wewnętrznego, obecnie podkreśla się znaczenie wartości dodanej i usprawnienia funkcjonowania jednostki jako zasadniczego celu funkcjonowania audytu wewnętrznego. Audyt wewnętrzny ma pomagać jednostce w osiąganiu jej celów przez systematyczne i metodologiczne podejście do oceny i doskonalenie skuteczności procesów zarządzania ryzykiem, mechanizmów kontroli (zapobiegających i wykrywających) i innych działań wchodzących w skład systemu kontroli zarządczej. Podstawowe zmiany wprowadzone ustawą polegały na przeformułowaniu definicji audytu wewnętrznego, utworzeniu komitetu audytu, jako ciała doradczego dla ministrów w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w kierowanych przez nich działach administracji rządowej, wprowadzeniu odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych za brak audytu wewnętrznego w formach przewidzianych ustawą. Po wejściu w życie wspomnianych zmian, audyt wewnętrzny nadal ocenia skuteczność, adekwatność i efektywność systemu kontroli zarządczej w osiąganiu zgodności prowadzonej działalności z przepisami prawa oraz obowiązującymi w jednostce procedurami wewnętrznymi, wiarygodność sprawozdań, ochronę zasobów, przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania, efektywność i skuteczność przepływu informacji oraz zarządzanie ryzykiem. Zakresu pracy audytora nie należy kojarzyć jedynie z aspektami finansowo-rachunkowymi. Audytor wewnętrzny w ramach oceny systemu kontroli zarządczej, obejmującej swoim zakresem wszystkie aspekty funkcjonowania jednostki, powinien skoncentrować się na celach jednostki i sprawności oraz skuteczności ich osiągania. Jego rolą jest monitorowanie funkcjonowania całego systemu kontroli zarządczej zbudowanego w oparciu o Standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, wydane przez Ministra Finansów10. Z obecnie dostępnych sprawozdań wynika, że na 31 grudnia 2010 r. audyt wewnętrzny był prowadzony w 597 jednostkach administracji rządowej, tj. 94% zobowiązanych do jego prowadzenia. Zadania realizowane były przez pracowników zatrudnionych na ponad 825 etatach, w tym przez audytorów wewnętrznych zatrudnionych na ponad 622 etatach. Średnia liczba zrealizowanych w 2010 r. zadań audytowych przez jednego audytora wewnętrznego (w przeliczeniu na etat audytorski) wynosiła w administracji rządowej 4,80, tj. mniej niż w 2009 r. gdy wynosiła 5,02. Było to wynikiem zmniejszenia liczby zadań zapewniających, które w 2010 r. wyniosły średnio na audytora 2,35, a w ,88. Jednocześnie wzrosła liczba czynności doradczych do 2,45 w 2010 r. (z 2,14 w 2009 r.) Komunikat nr 8 Ministra Finansów z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. 10 Komunikat nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. 11 Sprawozdanie Ministerstwa Finansów Audyt wewnętrzny i kontrola zarządcza w sektorze publicznym w 2010 r. listopad 2011 r.
11 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E 3.2 Wyniki kontroli Koordynacja kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego na szczeblu centralnym Minister Finansów zrealizował zadania określone w ustawie o finansach publicznych, w tym w zakresie koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Realizując zadania dotyczące koordynacji audytu wewnętrznego i kontroli zarządczej Minister Finansów, zgodnie z postanowieniami art. 69 ust. 3 i 4 oraz art. 273 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wydał standardy kontroli zarządczej12 i audytu wewnętrznego13 oraz szczegółowe wytyczne w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych14. Ponadto zrealizował zadania, o których mowa w art. 71, art. 292 i art. 295 ustawy o finansach publicznych, efektem których było: y skoordynowanie audytu wewnętrznego zleconego w zakresie oceny procesu planowania postępowań kontrolnych w 15 urzędach kontroli skarbowej, y przeprowadzenie oceny audytu wewnętrznego w 26 jednostkach sektora finansów publicznych, y prowadzenie strony internetowej poświęconej tematyce kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, na której w sierpniu 2011 r. wydzielono w dziale Bezpieczeństwo finansowe odrębną zakładkę Kontrola zarządcza w sektorze publicznym, y zorganizowanie, w ramach współpracy z krajowymi i zagranicznymi organizacjami oraz komitetami audytu, w tym ze Stowarzyszeniem Audytorów Wewnętrznych IIA Polska, 16 spotkań dla audytorów wewnętrznych jednostek sektora finansów publicznych, na których dyskutowano zagadnienia związane z audytem wewnętrznym i kontrolą zarządczą, y gromadzenie informacji dotyczących audytu wewnętrznego prowadzonego w jednostkach sektora finansów publicznych, z wyłączeniem jednostek sektora samorządu terytorialnego i jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, a w szczególności danych wskazanych we wzorze Informacji o realizacji zadań z zakresu audytu wewnętrznego, ogłoszonym w Komunikacie Nr 1 Ministra Finansów z dnia 7 stycznia 2011 r.15; dane o jednostce były aktualizowane w ciągu roku, zaś o podstawie i sposobie prowadzenia audytu wewnętrznego raz w roku według stanu na 31 grudnia. W ramach przeprowadzonej kontroli, w trybie art. 29 pkt. 2 lit. f ustawy o NIK, zostało zebranych 48 informacji (od 16 ministrów, 16 wojewodów i 16 przewodniczących komitetu audytu) wyrażających opinię między innymi na temat zakresu wykonywania przez Ministra Finansów ustawowego obowiązku rozpowszechniania standardów kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, potrzeby wydania wytycznych w zakresie audytu wewnętrznego oraz współpracy z Departamentem Audytu Sektora Finansów Publicznych. Potrzeba rozpowszechniania standardów audytu wewnętrznego i kontroli zarządczej została oceniona pozytywnie, odpowiednio przez 97% i 91% zapytanych. Pozytywnie oceniło aż 91% zapytanych jednostek, sposób prezentacji i przydatność informacji z tego zakresu umieszczanych na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. Tylko cztery jednostki wskazały, że brakuje im praktycznych informacji i dobrych praktyk z zakresu wdrażania kontroli zarządczej oraz narzędzi i metod jej monitorowania. 12 Komunikat nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. - Dz. Urz. MF Nr 15, poz Komunikat nr 8 Ministra Finansów z dnia 20 kwietnia 2010 r. - Dz. Urz. MF Nr 5, poz Komunikat nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. - Dz. Urz. MF Nr 2, poz Dz. Urz. MF Nr 1, poz
12 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E Zadania Ministra Finansów związane z koordynacją kontroli zarządczej16 i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych, realizował w Ministerstwie Finansów Departament Audytu Sektora Finansów Publicznych, funkcjonujący od blisko dwóch lat bez wewnętrznego regulaminu organizacyjnego dostosowanego do obowiązujących przepisów. Bieżącymi pracami tego departamentu, od lutego 2011 r. do zakończenia kontroli, kierował zastępca dyrektora. W departamencie były zatrudnione 23 osoby na koniec 2010 r. i 21 osób na 30 września 2011 r., co stanowiło odpowiednio 79,3% i 72,4% stanu zakładanego. Mimo niepełnego stanu zatrudnienia departament skutecznie zdaniem NIK realizował wiele zadań z zakresu koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego należących do właściwości Ministra Finansów, a także odpowiadał za szereg zadań związanych z kontrolą zarządczą w resorcie finansów, w tym za przygotowanie projektu planu działalności, oświadczenia o stanie kontroli zarządczej oraz za opracowanie projektu Ramowych zasad kontroli zarządczej w resorcie finansów i projektu zarządzenia Ministra Finansów w sprawie kontroli zarządczej. Stwierdzono jednak opóźnienia w podejmowaniu niektórych działań, w odniesieniu do daty wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, w tym dotyczących: a. wydania wytycznych z zakresu kontroli zarządczej Wytyczne dotyczące samooceny kontroli zarządczej zostały wydane po ponad roku funkcjonowania kontroli zarządczej17. W drugiej połowie 2011 r. został opracowany i udostępniony odbiorcom kolejny dokument dotyczący kluczowego elementu kontroli zarządczej, tj. zarządzania ryzykiem. W dokumencie Zarządzanie ryzykiem informacje ogólne zostały zawarte jedynie podstawowe informacje z tego zakresu. Poza tym przez blisko dwa lata funkcjonowania kontroli zarządczej nie opracowano innych wytycznych dotyczących specjalistycznych zagadnień tej kontroli, w tym zarządzania ryzykiem. W informacji umieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów w zakładce odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania podano, że w planach Ministerstwa znajduje się opracowanie wytycznych specjalistycznych zagadnień dotyczących kontroli zarządczej, w tym zarządzania ryzykiem. Ich wydanie jest zadaniem fakultatywnym, co wynika z art. 69 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem NIK opracowanie i upowszechnienie wytycznych przez Ministerstwo Finansów mogłoby usprawnić wdrażanie systemu zarządzania ryzykiem, co potwierdziły również wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK w 14 jednostkach. b. zatwierdzenia i upublicznienia dokumentów informacyjnych z zakresu audytu wewnętrznego Ministerstwo Finansów opracowało, odpowiednio w kwietniu i lipcu 2011 r., dokumenty pn. Podsumowanie sprawozdań komitetów audytu z działalności w 2010 r. i sprawozdanie Audyt wewnętrzny i kontrola zarządcza w sektorze publicznym w 2010 r., które zawierały podstawowe informacje dotyczące funkcjonowania systemu audytu w 2010 r. oraz rezultaty prac w ramach koordynacji systemu kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego. Dokumenty te zostały zatwierdzone przez podsekretarza stanu odpowiedzialnego za koordynację kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, a tym samym zostały upublicznione dopiero 17 listopada 2011 r., tj. w trakcie trwania kontroli NIK W dniu 22 czerwca 2011 r. zmieniono regulamin organizacyjny Ministerstwa Finansów w zakresie wprowadzenia pojęcia kontroli zarządczej. 17 Komunikat Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r.
13 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E c. wydania odpowiedników wytycznych z zakresu audytu wewnętrznego Dokumenty wskazane jako odpowiedniki wytycznych w zakresie audytu wewnętrznego jednostek sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 292 ust. 1 pkt. 4 ustawy o finansach publicznych18, tj.: Kryteria oceny ustaleń stanu faktycznego oraz sposób klasyfikowania wyników dla poszczególnych kryteriów oraz Benchmarking audytu wewnętrznego, zostały wydane odpowiednio w lipcu i we wrześniu 2011 r. - po ponad 1,5 roku od wejścia w życie nowych przepisów. Konieczność wydawania dalszych wytycznych, w tym dotyczących koordynacji audytu wewnętrznego na wszystkich szczeblach jednostek sektora finansów publicznych potwierdziło 37,5% jednostek zapytanych w trakcie kontroli NIK. Według oceny zapytanych jednostek, wytyczne te przyczyniłyby się do konsolidacji audytu wewnętrznego, usprawnienia i ujednolicenia realizowanych przez poszczególne jednostki sektora finansów publicznych działań i procesów oraz mogłyby być pomocne w kwestiach wątpliwych bądź nieprecyzyjnych. Poza tym w ramach koordynacji audytu wewnętrznego Ministerstwo Finansów opracowało i przekazało, we wrześniu 2010 r., przewodniczącym komitetów audytu, a w przypadku ich niepowołania ministrom, wnioski z analizy sprawozdań z realizacji planów audytu wewnętrznego za rok 2009 wskazując, że audytem obejmowane były przede wszystkim obszary działalności wspomagającej. Do komitetów audytu przekazano również dokument Dobre praktyki komitetów audytu w sektorze finansów publicznych, stanowiący wybór międzynarodowych wzorów i doświadczeń z działalności komitetów audytu, ich składu oraz kompetencji członków Kontrola zarządcza Wdrożenie i funkcjonowanie rozwiązań prawnych dotyczących systemu kontroli zarządczej, w tym zarządzania ryzykiem Dokumentowanie wdrażania systemu kontroli zarządczej Wprowadzenie systemu kontroli zarządczej wymaga aby procedury opisujące poszczególne działania w ramach tego systemu w postaci zarządzeń, regulaminów, instrukcji, zakresów czynności, upoważnień, itp. były podporządkowane realizacji określonych zadań i osiąganiu zaplanowanych celów jednostki. Wynika to z celów funkcjonowania kontroli zarządczej, do których należy między innymi skuteczność i efektywność działania (art. 68 ust. 2 pkt 2) oraz zarządzanie ryzykiem (art. 68 ust. 2 pkt 7). Obok dotychczasowych regulacji wewnętrznych w 12 jednostkach (80%) wprowadzono nowe sformalizowane zasady funkcjonowania kontroli zarządczej, odwołujące się do przepisów zmienionej ustawy o finansach publicznych i standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. Zasady te opracowywane były w formie zarządzeń lub decyzji kierowników jednostek i stanowiły doprecyzowanie obowiązujących standardów kontroli zarządczej ze wskazaniem komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za ich realizację. W pozostałych trzech jednostkach nie opracowano odrębnych zasad funkcjonowania systemu kontroli zarządczej, dostosowując wewnętrzne regulaminy organizacyjne do wykonywanych działań w ramach systemu kontroli zarządczej. 18 Do zadań Ministra Finansów w zakresie koordynacji audytu wewnętrznego w jsfp należy w szczególności wydawanie wytycznych. 13
14 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E y W Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, od 15 lipca 2010 r. wprowadzono zmiany w regulaminie organizacyjnym wskazując, że sprawy związane z funkcjonowaniem kontroli zarządczej są prowadzone w departamentach i biurach, zgodnie z ich kompetencjami. y W Komendzie Głównej Policji funkcjonowanie systemu kontroli zarządczej uregulowane było za pomocą istniejących przepisów wewnętrznych, Priorytetów Komendanta Głównego Policji oraz Planów Przedsięwzięć na lata , Strategii Wojewódzkich Policji i pism kierowanych do kierowników komórek organizacyjnych. W marcu 2011 r. dostosowano wewnętrzny regulamin organizacyjny do wymogów związanych z wykonywaniem kontroli zarządczej. y W Ministerstwie Finansów w grudniu 2010 r. członkom Kierownictwa przypisano formalnie obowiązki nadzoru i monitoringu wykonywania zadań z zakresu kontroli zarządczej w nadzorowanych przez nich jednostkach. Dopiero w czerwcu 2011 r. unormowano w regulaminie organizacyjnym sprawy dotyczące zapewnienia adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej przez dyrektorów komórek organizacyjnych. Zmiany w regulacjach wewnętrznych polegające na wprowadzeniu odrębnych procedur dotyczących działań wchodzących w skład systemu kontroli zarządczej, w pierwszym roku funkcjonowania przepisów ustawy o finansach publicznych, miały miejsce w siedmiu kontrolowanych jednostkach (47%), w tym w sześciu urzędach wojewódzkich (86% objętych kontrolą). W pozostałych pięciu jednostkach zasady te wprowadzone zostały w 2011 r., przy czym w czterech ministerstwach (57% objętych kontrolą) zmiany w tym zakresie nastąpiły dopiero w IV kwartale 2011 r. y W Ministerstwie Infrastruktury (przekształconym z dniem 18 listopada 2011 r. w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) do 8 października 2011 r. nie zaktualizowano zakresów działania komórek organizacyjnych pod kątem wymogów ustawy o finansach publicznych oraz zaleceń standardów kontroli zarządczej. Opis systemu kontroli zarządczej ze wskazaniem odpowiedzialności komórek organizacyjnych za jej funkcjonowanie został zatwierdzony przez Ministra dopiero 20 października 2011 r., a w listopadzie 2011 r. wprowadzono zmianę w regulaminie organizacyjnym Biura Dyrektora Generalnego, dotyczącą między innymi dokonywania okresowych przeglądów systemu kontroli zarządczej i wprowadzenia usprawnień tego systemu. y W Ministerstwie Obrony Narodowej, do czasu zakończenia kontroli, nie zostały wprowadzone zasady funkcjonowania kontroli zarządczej. Dopiero 29 listopada 2011 r. Dyrektor Generalny przekazał do uzgodnienia wewnątrzresortowego projekt decyzji Ministra Obrony Narodowej w sprawie planowania i rozliczania działalności w resorcie, w tym zasady zarządzania ryzykiem nieosiągnięcia celów i niezrealizowania zadań. y W Ministerstwie Skarbu Państwa wprowadzone w styczniu 2011 r. zasady kontroli zarządczej obejmowały między innymi monitorowanie przez komórki organizacyjne zmian przepisów prawa. Dopiero w listopadzie 2011 r. sformalizowano proces zarządzania ryzykiem przez wprowadzenie Instrukcji zarządzania ryzykiem. y W Ministerstwie Sportu i Turystyki pomimo wprowadzenia w marcu 2011 r. Polityki zarządzania ryzykiem, pierwsze działania w tym zakresie zostały podjęte dopiero w listopadzie 2011 r. Zdaniem NIK na opóźnienie tego procesu wpłynęło niewątpliwie niezrozumienie, że działania w ramach systemu kontroli zarządczej powodują doskonalenie procesu zarządzania oraz panowania nad działalnością jednostek sektora finansów publicznych. Do czynników opóźniających proces wdrażania systemu kontroli zarządczej w jednostkach należy nieokreślenie w sposób przejrzysty i spójny czynności, uprawnień i odpowiedzialności w tym zakresie. Zarządzanie ryzykiem Zarządzanie ryzykiem w jednostkach jest nowym kluczowym działaniem wymaganym w ramach systemu kontroli zarządczej. Punktem wyjścia do zarządzania ryzykiem jest wyznaczenie misji, która powinna sprzyjać ustaleniu hierarchii celów i zadań, w realizacji których uczestniczy jednostka lub minister właściwy do spraw określonego działu administracji rządowej. We wszystkich jednostkach wyznaczono misję aktami tworzącymi i wyznaczającymi cele ich działania. Istotne słabości systemu kontroli zarządczej, w jednostkach administracji rządowej, odnoszą się do dwóch elementów tego systemu, określonych w standardach, tj. celu i zarządzania ryzykiem oraz 14
15 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E mechanizmów kontroli. W sześciu jednostkach (40 % objętych kontrolą) system kontroli zarządczej nie został w pełni dostosowany do wymogu określonego w art. 68 ust. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Sytuacja ta dotyczyła: y Komendy Głównej Policji, gdzie nie wprowadzono sformalizowanego, spójnego i kompleksowego systemu zarządzania ryzykiem, pomimo iż jego wprowadzenie do 30 lipca 2011 r. zostało przewidziane w sporządzonym na dzień 30 marca 2011 r. oświadczeniu o stanie kontroli zarządczej za 2010 r.; y Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, gdzie pomimo opracowania Polityki zarządzania ryzykiem analiza ryzyka przeprowadzona została tylko w czterech z 15 komórek organizacyjnych, a jej przeprowadzenie w pozostałych komórkach przewidziano do końca 2011 r.; y Ministerstwa Obrony Narodowej oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w których nie było wewnętrznych uregulowań w zakresie formalnego zarządzania ryzykiem; y Ministerstwa Infrastruktury, gdzie w regulaminach wewnętrznych jednostek nie zostały szczegółowo określone zadania z zakresu zarządzania ryzykiem, nie udokumentowano procesu analizy ryzyka dla zadań ustalonych w ramach układu zadaniowego budżetu państwa w 2010 r., a także analiz przeprowadzonych w 2011 r. przez jednostki organizacyjne z wykorzystaniem opracowanych formularzy; y Ministerstwa Finansów, gdzie do dnia zakończenia kontroli NIK nie przyjęto ostatecznej formy jednolitej procedury zarządzania ryzykiem. Ponadto w Ministerstwie Sportu i Turystyki zarządzanie ryzykiem w ramach działalności operacyjnej nie spełniało wymogów określonych w Polityce zarządzania ryzykiem i samooceny kontroli zarządczej. Dyrektorzy jednostek organizacyjnych Ministerstwa do czasu zakończenia kontroli dokonali jedynie identyfikacji ryzyk, które są istotne dla osiągnięcia celów operacyjnych związanych z realizacją zadań, nie dokonali natomiast oceny istotności ryzyka w odniesieniu do realizowanych celów, sporządzenia odrębnych map ryzyk do zadań oraz monitoringu ryzyka operacyjnego, w tym funkcjonowania mechanizmów kontrolnych pod kątem ich adekwatności i skuteczności. W pozostałych ośmiu jednostkach wprowadzono i stosowano procedury zarządzania ryzykiem, a w trzech19 zostały one wprowadzone lub uaktualnione dopiero w 2011 r., w tym w dwóch przypadkach w drugiej połowie roku. Stosowanie standardów kontroli zarządczej w procesie zatrudniania i szkolenia pracowników W 14 jednostkach objętych kontrolą sprawdzono zakres stosowania standardów w procesie naboru i szkolenia pracowników. Wyniki kontroli wskazują, że nabór był prowadzony zgodnie z art ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Uwagi NIK dotyczyły między innymi: y zamieszczania w ogłoszeniach na stronie BIP Ministerstwa Infrastruktury nie wszystkich informacji zawartych w opisie stanowiska lub publikowania na stronie BIP Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz BIP Ministerstwa Infrastruktury wyników naboru (w dwóch na siedem objętych sprawdzeniem przypadkach) po 77 i 229 dniach od momentu zatwierdzenia przez Dyrektora Generalnego protokołu z naboru; y nieopracowania (do czasu zakończenia kontroli) indywidualnych programów rozwoju zawodowego dla pracowników Ministerstwa Sportu i Turystyki, wymaganych art. 108 ust 1 ustawy o służbie cywilnej oraz pisemnej procedury naboru kandydatów na stanowiska inne niż wyższe stanowiska w służbie cywilnej w Ministerstwie Obrony Narodowej; y nieprzeprowadzenia w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim obligatoryjnego wstępnego postępowania selekcyjnego w trakcie prowadzenia trzech naborów, a w przypadku dwóch naborów, protokoły postępowania rekrutacyjnego podpisane zostały przez komisję rekrutacyjną w składzie odmiennym od ustalonego przez Dyrektora Generalnego. NIK pozytywnie oceniła realizację procesu planowania i realizacji szkoleń w kontrolowanych jednostkach, z wyjątkiem Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, w którym w rocznym planie 19 Ministerstwo Skarbu Państwa 9 listopada 2011 r., Kujawsko Pomorski Urząd Wojewódzki 27 pażdziernika 2011 r., Mazowiecki Urząd Wojewódzki 9 lutego 2011 r. aktualizacja. 15
16 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E szkoleń nie ujęto dwóch szkoleń wynikających z wewnętrznych przepisów. W pozostałych jednostkach wdrożone zostały mechanizmy pozwalające na właściwe planowanie szkoleń oraz monitorowanie ich efektywności. Tematyka i zakres przeprowadzonych szkoleń były powiązane z potrzebami pracowników i służyły osiąganiu zamierzonych celów Sporządzenie planu działalności na 2011 r. Plan działalności na 2011 r. dla kierowanych przez ministra działów administracji rządowej został sporządzony we wszystkich ministerstwach, zgodnie ze szczegółowością i terminem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 września 2010 r. w sprawie planu działalności i sprawozdania z jego wykonania20. Zawarte w tych planach cele były spójne z zadaniami statutowymi i misją poszczególnych ministerstw. We wszystkich ministerstwach do każdego z celów przypisano mierniki, zadania służące ich realizacji oraz osoby odpowiedzialne, z wyjątkiem Ministerstwa Finansów gdzie do celów i zadań nie przyporządkowano formalnie jednostek. W Ministerstwie Finansów przyjęto natomiast zasadę, że za realizację celów ujętych w planie odpowiedzialni są członkowie Kierownictwa, którzy te cele zgłosili. Zmiany stosowanych wcześniej zasad dokonano w pracach nad planem na rok Członkowie Kierownictwa Ministerstwa Finansów zostali zobowiązani do wskazania jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za realizację celów i zadań oraz za przygotowanie okresowych informacji o ich realizacji. Została wprowadzona w trzech kontrolowanych ministerstwach procedura analizy stopnia realizacji (w trakcie roku) celów i zadań ujętych w planie działalności. Analiza ta, na przykład w Ministerstwie Obrony Narodowej i Ministerstwie Sportu i Turystyki przeprowadzana była po każdym kwartale roku, a w Ministerstwie Finansów po pierwszym półroczu 2011 roku. Ponadto w Ministerstwie Infrastruktury dwa razy w roku (na koniec maja i września 2011 r.) jednostki organizacyjne sporządzały raporty dotyczące realizacji celów i zadań określonych w planie działalności. Nie dokumentowano natomiast wyników przeprowadzanych analiz danych wynikających z raportów, pomimo że mierniki wykonania zadań odbiegały znacznie od założeń Ocena stanu kontroli zarządczej za 2010 r. w zakresie kierowanych działów administracji rządowej Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej Zgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy o finansach publicznych minister kierujący działem do końca kwietnia każdego roku składa oświadczenie o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanych przez niego działów administracji rządowej, według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oświadczenia o stanie kontroli zarządczej21. Nakazując składanie oświadczeń o stanie kontroli zarządczej ustawodawca nałożył na kierownika jednostki sektora finansów publicznych nowe obowiązki dotyczące oceny jakości stopnia realizacji wszelkich norm, które współtworzą system kontroli zarządczej w jednostce. Wszystkie skontrolowane ministerstwa wywiązały się z obowiązku sporządzenia oświadczeń o stanie kontroli zarządczej w terminie i szczegółowości wskazanej w wymienionym rozporządzeniu Dz. U. Nr 187, poz Dz. U. Nr 238, poz
17 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E Ministra Finansów. W czterech przypadkach ministrowie22 stwierdzili, że adekwatna, skuteczna i efektywna kontrola zarządcza funkcjonowała w stopniu ograniczonym, zaś w pozostałych trzech przypadkach w stopniu wystarczającym. Raportowanie o stanie kontroli zarządczej opierało się głównie na wynikach kontroli zewnętrznych i wewnętrznych oraz wynikach audytu wewnętrznego. Sporządzając oświadczenia ministrowie wskazywali na informacje pochodzące z: y monitoringu realizacji celów i zadań pięć ministerstw23 (71,4% skontrolowanych), y samooceny kontroli zarządczej pięć ministerstw24 (71,4% skontrolowanych), y procesu zarządzania ryzykiem trzy ministerstwa25 (42,9% skontrolowanych), y wyników audytu wewnętrznego wszystkie ministerstwa, y wyników kontroli wewnętrznych i zewnętrznych wszystkie ministerstwa, y oświadczeń złożonych przez kierowników jednostek podległych lub nadzorowanych pięć ministerstw26 (71,4% skontrolowanych), y oświadczeń lub informacji sporządzonych przez kierowników komórek organizacyjnych oraz osób zajmujących samodzielne stanowiska pracy cztery ministerstwa27 (57,1% skontrolowanych), y innych źródeł trzy ministerstwa28 (42,9% skontrolowanych). Wyniki kontroli wskazują na niską wiarygodność i ograniczoną wartość informacyjną oświadczeń o stanie kontroli zarządczej w trzech ministerstwach. NIK zgłosiła zastrzeżenia do sposobu sporządzania oświadczeń o stanie kontroli zarządczej i do oceny jakości zawartych w nich informacji. y W Ministerstwie Infrastruktury nie wszystkie informacje o słabościach kontroli zarządczej pochodzące z oświadczeń jednostek w działach oraz ustaleń kontroli wewnętrznej zostały wymienione w dziale II oświadczenia, nie uwzględniono między innymi zastrzeżeń do funkcjonowania kontroli zarządczej w Centrum Unijnych Projektów Transportowych, które wskazało na nieefektywny i nieskuteczny system komunikacji wewnętrznej, pomijanie drogi służbowej obiegu dokumentów czy dysponowanie mieniem przez osoby nieupoważnione; analogicznie nie uwzględniono wyników kontroli wewnętrznych wskazujących na słabości kontroli zarządczej w sześciu jednostkach, w tym w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, gdzie kontrola wskazała na zakłócenia w przepływnie informacji oraz nieskuteczne mechanizmy kontroli finansowej w zakresie terminowego regulowania zobowiązań; y W Ministerstwie Obrony Narodowej ograniczono możliwości wykorzystania wszystkich źródeł informacji, świadczących o stanie kontroli zarządczej po wyznaczeniu przez Dyrektora Generalnego terminu 7 lub 4 dni na sporządzenie cząstkowego oświadczenia; y W Ministerstwie Gospodarki przedstawiono w sporządzonym oświadczeniu ocenę kontroli zarządczej nie znajdującą potwierdzenia w wynikach przeprowadzonej kontroli; kontrola wskazała między innymi na 42 rekomendacje dla 16 komórek organizacyjnych, słabości kontroli zarządczej w trzech spośród siedmiu jednostek podległych lub nadzorowanych, 55 zaleceń pokontrolnych dotyczących nieprawidłowości stwierdzonych w efekcie 20 kontroli przeprowadzonych w 2010 r. przez kontrolę wewnętrzną oraz nieprawidłowości w funkcjonowaniu Ministerstwa stwierdzone przez kontrole zewnętrzne (w tym NIK) oraz słabości w funkcjonowaniu systemu, które zostały określone w wyniku dużego przeglądu zarządzania za 2010 r. Z wyjątkiem opisanych wyżej przypadków, tryb opracowywania oświadczenia zapewniał zgodność oceny stanu systemu kontroli zarządczej ze stanem faktycznym. We wszystkich ministerstwach, 22 Finansów, Infrastruktury, Obrony Narodowej, Sportu i Turystyki. 23 Infrastruktury, Obrony Narodowej, Gospodarki, Finansów, Skarbu Państwa. 24 Infrastruktury, Skarbu Państwa, Gospodarki, Sportu i Turystyki oraz Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 25 Infrastruktury, Skarbu Państwa oraz Gospodarki. 26 Infrastruktury, Obrony Narodowej, Gospodarki, Sportu i Turystyki oraz Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 27 Skarbu Państwa, Finansów, Obrony Narodowej, Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 28 Gospodarki, Finansów, Sportu i Turystyki. 17
18 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E w których określono stopień funkcjonowania kontroli zarządczej jako ograniczony, wskazano na brak jednolitego lub sformalizowanego systemu zarządzania ryzykiem. Ponadto w przypadku Ministerstwa Finansów oraz Ministerstwa Sportu i Turystyki wskazano na brak jednolitej i systematycznej analizy funkcjonowania kontroli zarządczej. W Ministerstwie Finansów stwierdzono także brak jednego formalnego dokumentu wyznaczającego cele i zadania. W sporządzonych za 2010 r. oświadczeniach jako działania naprawcze wspomnianych nieprawidłowości między innymi wskazano: y podjęcie działań związanych z wdrożeniem sformalizowanych procedur zarządzania ryzykiem w odniesieniu do celów i zadań, które były realizowane w 2011 r. przez poszczególne komórki organizacyjne Ministerstwa Infrastruktury oraz jednostki w działach kierowanych przez Ministra, y opracowanie koncepcji funkcjonowania kontroli zarządczej w dziale obrona narodowa i opracowanie projektu komunikatu w sprawie funkcjonowania oraz szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej w tym dziale, y przeszkolenie kierownictwa w zakresie kontroli zarządczej, identyfikacji i zarządzania ryzykiem oraz koordynowanie wdrożenia kontroli zarządczej w jednostkach podległych i nadzorowanych przez Ministra Sportu i Turystyki, zamierzenie zostało zrealizowane przez wydanie wytycznych i organizację szkolenia Audyt wewnętrzny Organizacja audytu wewnętrznego Usytuowanie audytu wewnętrznego w strukturach organizacyjnych W 13 skontrolowanych jednostkach kierownicy jednostek zapewnili warunki niezbędne do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu wewnętrznego, w tym odrębność organizacyjną komórki audytu wewnętrznego, o której mowa w art. 282 ust 1 ustawy o finansach publicznych. W jednostkach tych zgodnie z art. 280 wspomnianej ustawy kierownik komórki audytu wewnętrznego, o którym mowa w art. 277 ust 3 i 4, podlegał bezpośrednio kierownikowi jednostki (11 przypadków) lub Dyrektorowi Generalnemu (dwa przypadki). W jednym przypadku, z powodu przyjętych rozwiązań organizacyjnych, odrębność ta nie została zapewniona. W Ministerstwie Skarbu Państwa audyt wewnętrzny prowadzony był przez Zespół Audytu Wewnętrznego, którego pracami kierował audytor koordynator, będący zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych kierownikiem komórki audytu wewnętrznego. Zespół ten usytuowany został w strukturze Biura Kontroli, którego dyrektor, nie będący audytorem, ponosił odpowiedzialność za organizację pracy oraz przygotowanie i realizację zadań Zespołu. Potwierdzeniem niezapewnienia odrębności audytu wymaganej przepisami art. 280 i art. 282 ustawy o finansach publicznych było między innymi podpisywanie i akceptacja przez Dyrektora Biura Kontroli dokumentów29, których podpisanie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie prowadzenia i dokumentowania audytu wewnętrznego było zastrzeżone dla kierownika komórki audytu wewnętrznego. Ponadto w dwóch innych jednostkach (Ministerstwie Gospodarki, Ministerstwie Sportu i Turystyki) audyt wewnętrzny połączony był z kontrolą wewnętrzną, tworząc jedną komórkę organizacyjną, której pracami kierował dyrektor posiadający uprawnienia audytora wewnętrznego. Pomimo takiego usytuowania audytu wewnętrznego, nie stwierdzono przypadków, podporządkowywania Podpis złożony na uzupełnieniu planu audytu na 2010 r. i pismach kierowanych do jednostek ministerstwa w sprawie analizy ryzyka do planu audytu na 2011 r. oraz podpis akceptujący na notatkach audytora dla Ministra, sprawozdaniu audytu za 2010 r. i planie audytu na 2011 r.
19 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E rozstrzygnięć w sprawach audytu, opiniom innych osób, co mogłoby wskazywać na próby ograniczenia jego niezależności funkcjonalnej. Nie wystąpiły także przypadki ograniczenia niezależności audytu w sferze organizacyjnej, głównie w prawie wstępu do pomieszczeń jednostki oraz wglądu do wszelkich dokumentów, informacji i danych oraz innych materiałów związanych z funkcjonowaniem jednostki, w tym sporządzaniu ich kopii, odpisów, wyciągów, zestawień lub wydruków. Obsada kadrowa komórek audytu wewnętrznego W okresie objętym kontrolą, przeciętna liczba zatrudnionych w komórkach audytu wyniosła w przeliczeniu na pełne etaty około 363 osób (w 2010 r.) i prawie 345 osób (na koniec trzeciego kwartału 2011 r.). W grupie tej odpowiednio 69,7% i 68,9% stanowili audytorzy zatrudnieni na cały etat, 13% i 12,8% na ½ etatu oraz 8% i 8,2% na mniej niż ½ etatu. Podmiot zewnętrzny tylko w około 3% jednostek realizował zadania audytu wewnętrznego. W przypadku urzędów obsługujących ministra, wojewodów czy Komendanta Głównego Policji (dysponent II stopnia) było to 50 osób zarówno w 2010 r., jak i w okresie trzech kwartałów 2011 r., w tym odpowiednio 79,6% i 78% stanowili audytorzy zatrudnieni na cały etat. Zatrudnienie w komórkach audytu wewnętrznego skontrolowanych jednostek w latach (trzy kwartały) przedstawia wykres 1. Wykres nr 1 Zatrudnienie w komórkach audytu wewnętrznego skontrolowanych jednostek w latach (trzy kwartały) 10,00 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 KGP K-PUW Pod.UW MUW WUW Pom.UW ZUW W-MUW MG MI MSP MON MRiRW MSiT MF 9 m-cy 2011 r r r. Źródło: Wyniki kontroli NIK. 19
20 I N F O R M A C J E S Z C Z E g ó ł O W E W czterech urzędach wojewódzkich wystąpiły problemy z zapewnieniem pełnej obsady kadrowej komórek audytu, co w przypadku Zachodniopomorskiego i Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego miało istotny wpływ na ograniczenia w realizacji zadań audytowych, tj.: y w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim - na trzy etaty w komórce audytu w okresie objętym kontrolą zatrudnionych było dwóch audytorów, przy czym umowa z jednym z nich wygasała 31 grudnia 2011 r.; Urząd dążył do obsadzenia wolnego stanowiska audytora, jednak żaden z kandydatów nie spełniał wymogów formalnych; y w Kujawsko-Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim z powodu upływu czasu umowa o pracę z audytorem wewnętrznym została rozwiązana z dniem 31 sierpnia 2010 r.; kandydaci zgłaszający się do pracy nie spełniali wymogów formalnych, na stanowisku tym zatrudniono pracownika dopiero po dwukrotnym naborze z dniem 1 stycznia 2011 r.; y w Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim przeciętne zatrudnienie w Zespole Audytu Wewnętrznego, w okresie objętym kontrolą wyniosło trzy etaty, w tym jeden audytor i w porównaniu do 2009 r. uległo zmniejszeniu o 0,5 etatu; y w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim pomimo, iż w okresie objętym kontrolą przewidziano zatrudnienie dwóch audytorów, na stałe zatrudniony był jeden audytor wewnętrzny; w Zespole Audytu Wewnętrznego, w okresie od 1 do 3 miesięcy, zatrudnionych było pięć osób, które rozwiązywały stosunek pracy na własną prośbę; Urząd w badanym okresie pięciokrotnie przeprowadził nabór na stanowisko audytora wewnętrznego. We wszystkich 14 przypadkach osoba wykonująca zadania audytu wewnętrznego spełniała wymagania, o których mowa w art. 286 ustawie o finansach publicznych. Cykl audytu Wyniki audytu wewnętrznego stanowią jeden z kluczowych elementów, na podstawie których kierownik jednostki sektora finansów publicznych wydaje oświadczenie o stopniu w jakim funkcjonował adekwatny, skuteczny lub efektywny system kontroli zarządczej. Mały zakres zadań zapewniających w odniesieniu do potrzeb wynikających z przeprowadzanych przez audytorów analiz ryzyka stwarzał zagrożenie, że dane przekazywane w tym zakresie przez audyt wewnętrzny stanowiły niepełne źródło informacji o stanie systemu kontroli zarządczej. Wpływ na to czy przekazana przez audyt wewnętrzny opinia o stanie systemu kontroli zarządczej była wyczerpująca, miała obsada kadrowa komórek audytu. Kolejnym zagrożeniem był zbyt długi cykl audytu, który zgodnie z 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego oblicza się jako iloraz wszystkich obszarów ryzyka oraz liczby obszarów ryzyka wyznaczonych do przeprowadzenia zadań zapewniających w roku następnym. W 2010 roku i 2011 (trzy kwartały) średni cykl audytu wyniósł odpowiednio 20 lat (od 1,9 do 114 lat) oraz 8,9 lat (od 2,1 do 28 lat). W sześciu skontrolowanych jednostkach (43%) według stanu na 30 września 2011 r., cykl audytu nie przekroczył 5 lat (od 2,1 do 5 lat), w kolejnych trzech (21,4%) nie przekroczył 10 lat (od 5,6 do 9 lat). W pozostałych przypadkach wynosił ponad 10 lat, w tym w jednym przypadku (Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego) było to 28 lat. Długość cyklu audytu w kontrolowanych jednostkach w okresie (trzy kwartały) przedstawia tabela 1. Tabela nr 1 Długość cyklu audytu w latach (trzy kwartały) Lata KGP K-PUW Pod.UW MUW WUW Pom.UW ZUW W-MUW MG MI MSP MON MRiRW MSiT 2011 (I-IX) 11,00 7,00 5,60 5,00 4,00 28,00 12,00 3,75 9,00 3,00 4,00 16,80 2,10 13, ,00 7,00 5,60 5,00 6,00 114,00 10,00 6,30 7,00 3,00 5,67 83,00 1,90 13, ,00 8,00 7,25 bd. 5,00 38,00 3,00 7,30 4,00 bd. 3,20 27,00 1,80 bd. 20 Źródło: Wyniki kontroli NIK.