Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/i-osk-2151-17-koniecznosc-wskazania-w-skardze-522796049
Timestamp: 2020-04-10 19:42:09
Legal References Found: art. 4
 art. 4
 art. 9
 art. 1
 art. 4
 art. 1
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 258
 art. 4
 art. 4
 art. 1
 art. 5
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 1
 art. 2
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 1
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 1
 art. 4
 art. 5
 art. 258
 art. 5
 art. 1
 art. 4
 art. 5
 art. 151
 art. 7
 art. 8
 art. 9
 art. 10
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 4
 art. 151
 art. 5
 art. 4
 art. 141
 art. 153
 art. 170
 art. 171
 art. 4
 art. 267
 art. 153
 art. 170
 art. 171
 art. 141
 art. 151
 art. 7
 art. 8
 art. 9
 art. 10
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 4
 art. 145
 art. 153
 art. 183
 art. 183
 art. 255
 art. 2
 art. 1
 art. 2
 art. 7
 art. 10
 art. 8
 art. 6
 art. 7
 art. 5
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 FSK 
 art. 174
 FSK 
 art. 151
 art. 16
 art. 16
 art. 151
 art. 16
 art. 16
 art. 174
 art. 16
 art. 176
 art. 183
 art. 174
 art. 183
 FSK 
 FSK 
 FSK 
 FSK 
 art. 4
 art. 151
 art. 5
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 1
 art. 2
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 1
 art. 255
 art. 2
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 5
 art. 153
 art. 5
 art. 4
 art. 1
 art. 4
 art. 1
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 153
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 1
 art. 4
 art. 5
 art. 258
 art. 5
 art. 1
 art. 4
 art. 5
 art. 5
 art. 1
 art. 4
 art. 5
 art. 141
 art. 151
 art. 7
 art. 8
 art. 9
 art. 10
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 4
 art. 151
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 151
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 141
 art. 141
 art. 141
 art. 141
 FSK 
 art. 141
 FSK 
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 1
 art. 4
 art. 5
 art. 145
 art. 145
 art. 141
 FSK 
 art. 4
 art. 1
 art. 4
 art. 141
 art. 141
 art. 153
 art. 153
 art. 171
 art. 170
 art. 267
 art. 153
 art. 267
 art. 267
 art. 267
 art. 153
 art. 141
 art. 153
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 153
 art. 170
 art. 4
 art. 188
 art. 145
 art. 135
 art. 153
 art. 16
 art. 7
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 267
 art. 267
 art. 267
 art. 267
 art. 4
 art. 5
 art. 153

Document Content:
I OSK 2151/17, Konieczność wskazania w skardze kasacyjnej normy prawnej stanowiącej podstawę stosowania przepisów k.p.a. w
I OSK 2151/17, Konieczność wskazania w skardze...
I OSK 2151/17, Konieczność wskazania w skardze kasacyjnej normy prawnej stanowiącej podstawę stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
Opublikowano: LEX nr 2702353
I OSK 2151/17
Konieczność wskazania w skardze kasacyjnej normy prawnej stanowiącej podstawę stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1362/16 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej
1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia (...) marca 2016 r., nr (...),
2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz M.J. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt: II SA/Wa 1362/16 oddalił skargę M.J. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2016 r., nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Pismem z dnia 20 maja 2015 r. M.J. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, żądając kopii wszystkich pism (wraz z załącznikami) kierowanych przez Ministerstwo Finansów do Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów (lub Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy numer 2927) od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 20 maja 2015 r.
Minister Finansów decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., znak: (...) odmówił udostępnienia żądanej we wniosku informacji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w związku z pracami nad projektem ustawy w okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 20 maja 2015 r. do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz na Komitet Stały Rady Ministrów kierowane były pisma, które w sposób bezpośredni odnosiły się do przekazanych przez Komisję Europejską opinii szczegółowych Komisji Europejskiej i Malty, dotyczących notyfikowanego projektu ustawy o grach hazardowych (notyfikacja 2014/537/PL). Opinie szczegółowe opatrzone są klauzulą ograniczonego dostępu (limited), a tym samym pismom, które odnoszą się do prezentowanych w nich treści, bądź do których załączone zostały kopie opinii szczegółowych albo kopie pism odnoszących się do opinii szczegółowych również należy, zdaniem organu, przypisać ten sam przymiot.
Jednocześnie Minister stwierdził, że opinia szczegółowa Komisji Europejskiej nawiązuje do skierowanego do Polski przez Komisję w dniu 21 listopada 2013 r. zawezwania do usunięcia uchybienia dotyczącego polskiego prawa ograniczającego dostęp do gier hazardowych, w związku z czym w zakresie dostępu do dokumentów obowiązuje regulacja rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. L 145 z 31 maja 2001 r.), która w art. 4 ust. 2 tiret trzecie stanowi, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Skoro wezwanie do usunięcia uchybienia jest objęte powyższą regulacją, a z treści wniosku nie wynika, aby wnioskodawca powołał się na istnienie interesu publicznego w ujawnieniu dokumentu, to żądaniu wniosku należało odmówić.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...) w punkcie pierwszym uchylił decyzję własną z dnia (...) czerwca 2015 r. w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w postaci pism, w których jedynie załącznik zawiera informację chronioną bądź informacja zawarta w piśmie lub innym załączniku nie ma charakteru informacji chronionej, a w punkcie drugim w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2015 r., nr (...).
W wyniku skargi wnioskodawcy na powołaną decyzję Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15 uchylił punkt drugi decyzji Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2015 r. oraz decyzję z dnia (...) czerwca 2015 r. w zakresie, w jakim została ona utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją.
Sąd administracyjny uznał, że tylko dokumenty wytworzone przez instytucje UE i krajowe kierowane do instytucji UE podlegają ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia. Takimi dokumentami, za wyjątkiem opinii szczegółowej KE, nie są te, których dotyczy zaskarżona decyzja odmowna, albowiem nie zostały one skierowane do instytucji UE. Wytworzone przez organ krajowej administracji publicznej i przekazane innemu organowi w ramach wewnętrznych uzgodnień dokumenty nie mogą czerpać z ochrony przynależnej tylko dokumentom wytworzonym przez i na potrzeby instytucji UE. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na brak precyzji rozstrzygnięcia, którym odmówiono dostępu do bliżej nieokreślonych dokumentów.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15 Minister Finansów decyzją z dnia (...) marca 2016 r., nr (...) odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci:
1) pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia (...) lutego 2015 r. nr (...) wraz z dwoma spośród trzech załączników, tj. projektem odpowiedzi na opinie szczegółowe Komisji Europejskiej i Malty, wystosowane w trybie art. 9 dyrektywy 98/34/WE oraz opinią szczegółową Komisji Europejskiej;
2) pisma Ministra Finansów z dnia (...) marca 2015 r. nr (..];
3) pisma Ministra Finansów z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (..];
4) załącznika do pisma Ministra Finansów z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) w postaci pisma Ministra Finansów z dnia (...) kwietnia 2015 r.
W stosunku do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, stanowiącej załącznik do pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia (...) lutego 2015 r. nr (...), Minister Finansów odmówił jej udostępnienia na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L2001.145.43), z uwzględnieniem ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W stosunku do pozostałych dokumentów będących przedmiotem decyzji, Minister Finansów odmówił ich udostępnienia na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, a także na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 2 maja 2016 r., w którym wnoszono o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, Minister Finansów decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r., nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2016 r. nr (...), a odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy stwierdził, że zastosował się do zaleceń wyroku, w którym wskazano wyraźnie, że dokumenty sporządzane przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przez Komisję Europejską przeciwko Polsce w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. nie podlegają generalnej zasadzie jawności i organ miał prawo wobec tego odmówić dostępu do informacji publicznej jako instytucja w rozumieniu ww. rozporządzenia. W ocenie Ministra skoro treść Wezwania, jako dokumentu wytworzonego przez instytucję Unii Europejskiej, podlega ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 to takiej samej ochronie prawnej podlega treść ww. opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, ponieważ udostępnienie tego dokumentu spowodowałoby ujawnienie treści Wezwania. Tym samym również odmowie udostępnienia powinny podlegać dokumenty będące elementem procesu decyzyjnego Rady Ministrów, ustosunkowujące się do ww. opinii szczegółowej ponieważ nawiązują one do treści Wezwania. Ujawnienie dokumentów powstałych w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych mogłoby więc spowodować pośrednie udostępnienie treści Wezwania do usunięcia uchybienia, względem udostępnienia którego Komisja Europejska ma wyraźne zastrzeżenia.
Minister Finansów wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, wyrażonym w odpowiedzi na prośbę Ministerstwa Finansów o ocenę kwestii możliwości udostępnienia tekstu Wezwania, Komisja Europejska poczyniła uwagę, że przedwczesne udostępnienie tekstu przedmiotowego dokumentu mogłoby negatywnie wpłynąć na dialog pomiędzy władzami Rzeczypospolitej a Komisją, i mogłoby zaburzyć klimat obopólnego zaufania pomiędzy Komisją a państwem członkowskim przez cały okres trwania postępowania w sprawie uchybienia.
Minister Finansów nie podzielił również stanowiska skarżącego, wedle którego organ zaniechał jakiegokolwiek badania, czy za ujawnieniem informacji nie przemawia interes publiczny i podkreślił, że skarżący we wniosku o dostęp do informacji na istnienie takiego interesu nie wskazał. Minister podkreślił także, że oceniając możliwość częściowego udostępnienia skarżącemu dokumentów decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. uchylił w części zaskarżoną decyzję z dnia (...) czerwca 2015 r. i postanowił o udostępnieniu skarżącemu określonych dokumentów, których udostępnienie nie spowoduje ujawnienia treści skierowanego w dniu 21 listopada 2013 r. do Polski przez Komisję Europejską Wezwania.
Odnosząc się zaś do zarzutów związanych z niewłaściwym zastosowaniem ustawy o ochronie informacji niejawnych Minister wyjaśnił, że z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie wynika, by informacjami niejawnymi były tylko te z wyraźnie określoną klauzulą tajności. Są to informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania.
M.J. wniósł na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2016 r. skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu z dnia (...) marca 2016 r., a także zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M.J. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2016 r. przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15 uznał, że dostęp do dokumentów niewytworzonych przez Komisję Europejską, które nie stanowią odpowiedzi na Wezwanie organu UE do usunięcia naruszenie prawa może podlegać ograniczeniu dostępu w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał też, że przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być przepisy unijne. Niemniej jednak tylko dokumenty wytworzone przez instytucje UE i krajowe kierowane do instytucji UE podlegają ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia. Takimi zaś dokumentami, za wyjątkiem opinii szczegółowej KE, nie są te, których dotyczy zaskarżona decyzja odmowna, albowiem nie zostały one skierowane do instytucji UE, lecz zostały wytworzone przez organ krajowej administracji publicznej i przekazane innemu organowi w ramach wewnętrznych uzgodnień. Stąd też odmowa udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej nie może być oparta na przepisach przedmiotowego rozporządzenia, a wydane w tym zakresie decyzje były obarczone materialną wadą prawną. W zaleceniach dla organu Sąd wskazał, że Minister Finansów będzie obowiązany ocenić, czy na gruncie prawodawstwa krajowego (za wyjątkiem opinii szczegółowej KE, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001) istnieje podstawa do odmowy udostępnienia żądanych dokumentów.
Mając na uwadze powyższą ocenę prawną i zalecenia wyroku, Sąd I instancji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2016 r. jest prawidłowa.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że opinia szczegółowa Komisji Europejskiej, stanowiąca załącznik do pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia (...) lutego 2015 r. nr (...), bezpośrednio odnosząca się do Wezwania do usunięcia uchybienia z dnia 21 listopada 2013 r. podlegała ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 - udostępnienie tego dokumentu spowodowałoby ujawnienie treści Wezwania, a co za tym idzie naruszenie art. 4 ust. 2 tiret trzecie ww. rozporządzenia. Ujawnienie dokumentów powstałych w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, będących ustosunkowaniem się do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, mogłoby zaś spowodować pośrednie udostępnienie treści Wezwania do usunięcia uchybienia, względem udostępnienia którego Komisja Europejska ma wyraźne zastrzeżenia.
Jeśli zaś chodzi o odmowę udostępnienia żądanych przez skarżącego pozostałych dokumentów, to również w tym zakresie Sąd uznał stanowisko organu za prawidłowe. Wskazując na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd przypomniał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W ocenie Sądu, chociaż organ powołał się również na przepisy rozporządzenia 1049/2001 to nie oznacza, że nie zastosował się do zaleceń Sądu i nie rozpoznał sprawy w oparciu o przepisy krajowe. Organ powołał się bowiem na przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, stwierdzając, że w odniesieniu do dokumentów innych niż opinia szczegółowa Komisji Europejskiej dokumenty te zostały uznane za informacje niejawne na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. W ocenie Sądu przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 powołano w celu uzupełniającym i pomocniczym, bowiem w opinii Ministra Finansów, w niniejszej sprawie nie jest możliwe całkowite rozdzielenie przepisów prawa europejskiego i polskiego ustawodawstwa.
Sąd odnotował, że dokumentom tym nie zostały nadane określone klauzule. Niemniej jednak z przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie wynika, by informacjami niejawnymi były tylko te z wyraźnie określoną klauzulą tajności, ale te, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Sąd stwierdził, że dokonał analizy tych dokumentów i w związku z tym uznał stanowisko organu odmawiające ich udzielenia za prawidłowe.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku strony skarżącej o zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym pytania, Sąd stwierdził, że wskazane we wniosku kwestie były przedmiotem analizy i oceny prawnej zawartej w wyroku, jak również w wyroku wcześniejszym wydanym w tej sprawie, który nie został zakwestionowany w drodze skargi kasacyjnej, co oznaczało związanie wyrażoną w nim oceną prawną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.J. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 4 ust. 2 tiret trzecie w związku z art. 1 lit. a oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Minister Finansów nie jest adresatem normy zawartej w art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia, albowiem nie jest on w jego rozumieniu instytucją i jako taki nie może zastosować art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001,
- a na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, w ramach tej samej podstawy kasacyjnej, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 1 lit. a rozporządzenia 1049/2001 w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie wykładni prawa Unii Europejskiej dokonanej przez Sąd Unii Europejskiej w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie T-402/12 Carl Schlyter p-ko Komisji, zgodnie z którym opinia szczegółowa Komisji Europejskiej jest jawna i podlega udostępnieniu;
3) art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że objęte wnioskiem o dostęp do informacji publicznej dokumenty nie podlegają ujawnieniu z tego względu, że odnoszą się do skierowanego do Rzeczypospolitej Polskiej wezwania do usunięcia uchybienia z dnia 21 listopada 2013 r. stanowiącego niepodlegającą ujawnieniu informację chronioną, podczas gdy "bezpośrednie odnoszenie się" do informacji chronionej nie stanowi przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a ponadto odmowa taka może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia realnego i konkretnego celu ochrony określonego w przepisach rozporządzenia postępowania, zaś ocena potrzeby tej ochrony powinna uwzględniać szereg okoliczności, które nie zostały ani przez Sąd ani przez organ administracji zidentyfikowane;
- zaś w zakresie, w jakim Sąd I instancji stosował przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych, w ramach tej samej podstawy kasacyjnej, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
4) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1-4 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na
1) uznaniu, że przesłanka, iż określony dokument odnosi się do treści skierowanego do Rzeczypospolitej Polskiej wezwania do usunięcia uchybienia w postępowaniu w trybie art. 258 TFUE, jest wystarczająca dla uznania informacji za niejawną,
2) przyjęciu, że nawet jeżeli do danej informacji ma zastosowanie rozporządzenie 1049/2001, możliwa jest odmowa jego udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych;
5) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1-4 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w administracyjnym toku instancji nie został stwierdzony konkretny i realny cel, który miałby być odmową udostępnienia informacji chronionych ani też nie dokonano wyważenia pomiędzy prawem do informacji, a koniecznością ochrony takiego celu;
6) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 poprzez oddalenie skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, pomimo nieprzeprowadzenia w administracyjnym toku instancji niezbędnego postępowania dowodowego w zakresie istnienia konkretnego i realnego celu postępowania, którego ochrona miałaby uzasadniać odmowę udostępnienia informacji ani też w zakresie interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w zakresie objętym wnioskiem;
7) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 4 ust. 6 rozporządzenia 1049/2001 poprzez oddalenie skargi pomimo braku dokonania przez organ jakichkolwiek ustaleń co do możliwości częściowego udostępnienia skarżącemu dokumentów będących przedmiotem wniosku, który to obowiązek wprost wynika z przepisów oraz wykładni prawa,
8) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do istotnych zarzutów skarżącego, w tym do zarzutu sporządzenia uzasadnienia decyzji Ministra Finansów (w zakresie dotyczącym rzekomego braku istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w zakresie objętym wnioskiem) w sposób uniemożliwiający skarżącemu należyte zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę i tym samym uniemożliwienie prawidłowej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;
9) art. 153 w związku z art. 170 oraz art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 267 TFUE poprzez błędne przyjęcie zakresu związania uprzednim prawomocnym wyrokiem, oraz błędne przyjęcie, że związanie uprzednim prawomocnym wyrokiem wyklucza zastosowanie odmiennej niż wyrażona w tym wyroku wykładni prawa Unii Europejskiej i to wówczas gdyby miała ona wynikać z odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na pytanie prejudycjalne - a w konsekwencji odmowę rozważenia zadania tego pytania;
10) art. 153 w związku z art. 170 oraz art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w uprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do innych niż opinia szczegółowa Komisji Europejskiej dokumentów, która wyłączała możliwość stosowania do nich przepisów rozporządzenia 1049/2001;
11) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia z jakiego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niejawne informacje zawarte w żądanych dokumentach innych niż opinia szczegółowa, co uniemożliwia prawidłową kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku;
12) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji oraz nieuchylenie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, pomimo iż w uzasadnieniu tej decyzji brak jest konkretnych ustaleń faktycznych co do zastosowania przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, a uzasadnienie to zawiera sprzeczności i niepoparte ustaleniami faktycznymi poglądy, jak choćby pogląd o przedwczesności ujawnienia objętych wnioskiem informacji.
W skardze kasacyjnej na wypadek niepodzielenia przez Sąd stanowiska skarżącego przedstawionego w uzasadnieniu zarzutu z punktu 1 powyżej co do wykładni prawa Unii Europejskiej w odniesieniu do opinii szczegółowej zawarto wniosek o zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o treści:
"Czy art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów ma zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez krajowy organ administracji publicznej, będący adresatem wniosku o udostępnienie dokumentów, dotyczącej dokumentu pochodzącego od Komisji Europejskiej i znajdującego się w posiadaniu tego organu krajowego?"
zaś na wypadek niepodzielenia przez Sąd zarzutu z punktu 9, co do braku rozważania konieczności zadania pytania prejudycjalnego, wniesiono o zadanie następującego pytania:
"Czy reguła prawa krajowego przewidująca związanie sądu krajowego uprzednim prawo-mocnym wyrokiem innego składu tego sądu wydanym w tej samej sprawie doznaje w świetle prawa Unii Europejskiej wyjątku, jeżeli jej zastosowanie prowadziłoby do zastosowania błędnej wykładni prawa Unii zawartej w uprzednim wyroku lub jeżeli czyniłoby ono bezprzedmiotowym zadanie przez sąd pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jako że sąd ten i tak byłby związany swoją wcześniejszą wykładnią?"
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą stanowić poparcie wyżej wskazanych zarzutów.
W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia 1049/2001 nie mogły znaleźć zastosowania ani w odniesieniu do opinii szczegółowej mającej stanowić załącznik do jednego z pism, ani też w odniesieniu do pozostałych objętych wnioskiem skarżącego dokumentów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza materialne prawo Unii Europejskiej (przepisy rozporządzenia 1049/2001), pomija braki postępowania przed organem administracji publicznej aprobując je wbrew dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sam w sobie zawiera braki znacząco utrudniające, a miejscami wręcz uniemożliwiające jego kasacyjną kontrolę. Nadto według skarżącego kasacyjnie treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. nie stała na przeszkodzie uwzględnieniu skargi. W przeciwnym zaś razie, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był co najmniej zadać Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne dotyczące możliwości stosowania w sprawie przepisów rozporządzenia 1049/2001, albo wręcz odmówić zastosowania art. 153 p.p.s.a. z uwagi na to, że jego zastosowanie prowadziłoby do sprzecznego z prawem Unii Europejskiej rezultatu. Co więcej, przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych również nie mogły znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania w sposób uzasadniający odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji.
Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W realiach niniejszej sprawy odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga poczynienia uwag natury ogólniejszej związanych z istotą jednego z zasadniczych (chociaż nie jedynego) problemów tej sprawy, która sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L2001.145.43) - dalej: rozporządzenie, określa zasady dostępu do znajdujących się posiadaniu organu państwa członkowskiego dokumentów:
1) wytworzonych przez ten organ, a wiążących się treściowo z dokumentami instytucji unijnych,
2) pochodzących od instytucji unijnej.
Analiza przepisów rozporządzenia prowadzi wniosku, że normuje ono "prawo dostępu do dokumentów "instytucji"", tj. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Regulacja "prawa dostępu" ma charakter matarialnoprawny i obejmuje zasady dostępu do informacji publicznych, w tym przesłanki ich udzielania oraz podstawy ograniczania dostępu do nich. Wynika to wprost z punktu 4 preambuły rozporządzenia, zgodnie z którym "Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największej skuteczności prawa publicznego dostępu do dokumentów oraz ustanowienie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 Traktatu WE". Preambuła w punkcie 8 i 12 odwołuje się do kategorii "zasad ustanowionych w rozporządzeniu" stwierdzając, że "W celu zapewnienia pełnego stosowania niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do wszystkich działań Unii, wszystkie agencje ustanowione przez instytucje powinny stosować zasady ustanowione w niniejszym rozporządzeniu" oraz stanowiąc, że "Wszystkie zasady dotyczące dostępu do dokumentów instytucji powinny być zgodne z niniejszym rozporządzeniem". Z art. 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że "Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w niniejszym rozporządzeniu". Szereg poszczególnych przepisów rozporządzenia, w tym art. 1 i art. 2 rozporządzenia, zawiera normy prawne regulujące "prawo dostępu do dokumentów "instytucji"".
Obok materialnoprawnych zasad dostępu do dokumentów w rozporządzeniu uregulowane zostały również kompetencje instytucji związane z rozpatrywaniem spraw zainicjowanych wnioskami dotyczącymi prawa dostępu do dokumentu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia "instytucja albo udziela dostępu do żądanego dokumentu oraz zapewnia w tym okresie dostęp do dokumentu zgodnie z art. 10, albo, w pisemnej odpowiedzi, podaje przyczyny całkowitej lub częściowej odmowy oraz informuje wnioskodawcę o jego prawie do złożenia ponownego wniosku zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu". Kompetencje związane z ponownymi wnioskami uregulowane zostały w art. 8 ust. 1 rozporządzenia.
Wreszcie rozporządzenie zawiera również regulacje dotyczące trybu postępowania przed instytucjami, tj. w zakresie określonego sposobu postępowania w sprawach dostępu do dokumentów. Można tu wskazać np. na art. 6 rozporządzenia dotyczący m.in. formy wniosku, kwestii jego uzupełniania, czy procesowych powinności instytucji, a także np. przepisy art. 7 i 8 rozporządzenia odnoszące się m.in. do terminów rozpatrzenia wniosku.
Na tle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że instytucje są wyłącznymi adresatami kierowanych do nich norm kompetencyjnych oraz norm procesowych regulujących sposób prowadzenia postępowania przez instytucje w ramach przyznanych im kompetencji. Z rozporządzenia nie wynikają natomiast normy kompetencyjne dotyczące organów państw członkowskich ani trybu prowadzenia postępowania przez te organy, co oznacza, że w tym zakresie organy państw członkowskich nie są adresatami norm rozporządzenia. W przypadku norm materialnoprawnych regulujących zasady realizowania prawa dostępu do dokumentów instytucji, a zatem określających jego podstawy i zakres, a w konsekwencji również dopuszczalne ograniczenia, wniosek powyższy nie znajduje uzasadnienia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 rozporządzenia "W przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji". Norma zawarta w tym przepisie obliguje organ państwa członkowskiego, do którego zwrócono się o dostęp do "pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu" do określonych działań przed podjęciem decyzji w tej kwestii (przy czym kompetencji do podjęcia przez organ państwa członkowskiego "decyzji" należy poszukiwać w innych normach niż normy rozporządzenia, w przypadku organów polskich będą to co do zasady przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) - dalej: u.d.i.p.), po to aby decyzja organu państwa członkowskiego "nie zagroziła realizacji celów niniejszego rozporządzenia". Oznacza to, że w zakresie wyznaczonym granicami określonymi w art. 5 rozporządzenia, organy państw członkowskich są adresatami materialnoprawnych norm tego rozporządzenia określających zasady dostępu do dokumentów instytucji.
Wykładnia powyższa znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 28 kwietnia 2017 r., T-264/15, Gameart sp. z o.o.v. Komisja Europejska (ZOTSiS 2017/4/II-290), który stwierdził, że "Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie oraz gdy jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe - w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii - podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C-64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 70)". Organ państwa członkowskiego jest zatem zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, co oznacza, że w takim przypadku jest on adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji. Strona skarżąca kasacyjnie powołując się na akapit 35 uzasadnienia wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., T-264/15 przytacza jedynie jego fragment w brzmieniu "wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe - w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii - podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001" pomijając pierwszą część tego akapitu, w którym wskazuje się, że stanowisko powyższe ma zastosowanie "Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie (art. 5 rozporządzenia - przyp. NSA) oraz gdy jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE".
Istotna w realiach niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie o wykładnię użytego w art. 5 rozporządzenia określenia dokumentu pochodzącego od instytucji będącego w posiadaniu państwa członkowskiego.
Wykładni tej dokonał Trybunał w cytowanym wyżej wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., T-264/15 przyjmując, że wykładnia, zgodnie z którą zakres tego pojęcia obejmuje dokument wytworzony przez państwo członkowskie nawet wtedy, gdy dokument taki wykazuje ścisły związek treściowy z dokumentami wytworzonymi przez instytucję (w tym przypadku - Komisję) w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, "nie znajduje żadnej podstawy w rozporządzeniu nr 1049/2001" jako sprzeczna z brzmieniem tego przepisu. Treść tego wyroku należy uwzględniać w ocenie poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażanych przed datą wydania tego wyroku. Należy zatem przyjąć, że wytworzenie dokumentu przez państwo członkowskie dyskwalifikuje go jako dokument pochodzący od instytucji unijnej, a zatem wyklucza stosowanie wobec niego zasad dostępu do dokumentów określonych w rozporządzeniu. Zasady te mają natomiast zastosowanie do dokumentu pochodzącego od instytucji i będącego w posiadaniu państwa członkowskiego. W zakresie pojęcia dokumentu "pochodzącego" od instytucji mieszczą się niewątpliwie dokumenty przez te instytucje wytworzone.
Na tle powyższych uwag należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta ma częściowo uzasadnione podstawy.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.
W niniejszej sprawie część zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiąże się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny tej części zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga ich rozpoznania wraz z powiązanymi z nimi zarzutami naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej podniesiono jednak również takie zarzuty naruszenia postępowania, które okazały się nieskuteczne ze względu na ich wadliwą konstrukcję i do tych zarzutów należy odnieść się w pierwszej kolejności.
Jak wyżej wskazano, dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się w sposób pośredni z zarzutami naruszenia przepisów odnoszących się do postępowania prowadzonego przez organ, którego akt lub czynność zaskarżono. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, niedostrzeżone przez sąd pierwszej instancji bądź zdaniem strony skarżącej kasacyjnie dokonana przez sąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest nieprawidłowa, konieczne jest wyszczególnienie w skardze kasacyjnej wszystkich przepisów, które pozwolą sądowi II instancji dokonać oceny stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. W przypadku kwestionowania w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wyroku oddalającego skargę konieczne jest w ramach podniesionych zarzutów powiązanie art. 151 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami mającymi zastosowanie w postępowaniu przed organem.
Tryb postępowania w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej został - co do zasady - uregulowany w u.d.i.p. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. Przepisy k.p.a. mają zatem zastosowanie jedynie w przypadku wydawania decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a podstawę prawną stosowania k.p.a. zawiera art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17).
Chcąc zatem skutecznie zakwestionować w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wyrok oddalający skargę na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu zaakceptowania przez sąd naruszeń przepisów k.p.a. niezbędne jest powiązanie w ramach podniesionych zarzutów art. 151 p.p.s.a. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz odpowiednimi przepisami k.p.a. Przepisy k.p.a. mogą być bowiem stosowane przez organ w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej wyłącznie w warunkach i na podstawie norm wynikających z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Wymogów tych nie spełniają zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości zastosowania w sprawie przepisów k.p.a., tj. zarzut szósty i zarzut dwunasty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny miał przy tym na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, zgodnie z którym podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów obu postępowań, zarówno sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji. W uchwale tej zaprezentowano też stanowisko, zgodnie z którym w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. W konsekwencji uchybienie w zakresie prawidłowego wskazania w ramach podniesionych zarzutów wszystkich przepisów procedury stosowanej zarówno przez organ, jak i sąd - mimo że jest przejawem nieprofesjonalnego konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej - nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takich zarzutów z powodu ich wadliwej konstrukcji, lecz wymaga dokonania ich oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W realiach tej sprawy, analiza treści zarówno samych wskazanych wyżej zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że strona skarżąca nie tylko nie powołuje art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., lecz w ogóle nie dostrzega potrzeby poszukiwania i odwoływania się do normy prawnej stanowiącej podstawę stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji tak wadliwie skonstruowany zarzut nie mógł odnieść skutku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis powinien być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej może okazać się niemożliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa - w tym przypadku przepis u.d.i.p. - został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Ze względu na wadliwą konstrukcję nie mógł również odnieść skutku zarzut siódmy skargi kasacyjnej. Zarzut ten koncentruje się na wskazaniu, że mimo braku dokonania przez organ jakichkolwiek ustaleń co do możliwości częściowego udostępnienia skarżącemu dokumentów będących przedmiotem wniosku, o czym stanowi art. 4 ust. 6 rozporządzenia, Sąd I instancji oddalił skargę przez co naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 4 ust. 6 rozporządzenia. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionując w ramach drugiej podstawy kasacyjnej brak przeanalizowania w realiach niniejszej sprawy podstaw do częściowego udostępnienia dokumentów będących przedmiotem wniosku, wskazuje w istocie na wadliwość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego na tle podstaw materialnoprawnych wynikających z art. 5 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 4 ust. 6 rozporządzenia. Ustaleń tego rodzaju nie można jednak skutecznie zwalczać w drodze zarzutów odnoszących się do przepisów zawierających normy materialnoprawane z całkowitym pominięciem przepisów regulujących postępowanie prowadzone przez organ będący adresatem wniosku.
Na tle przedstawionych wyżej uwag należało dokonać również oceny naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie wskazywanych przez siebie przepisów. Przypomnieć zatem należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej może ocenić tylko te aspekty sprawy, które zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Jeżeli w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wykładni prawa albo ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to w procesie kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia wykładnię prawa i ustalenia w zakresie stanu faktycznego przyjęte przez Sąd I instancji.
W związku z powyższym jako niezasadny należy ocenić pierwszy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie w związku z art. 1 lit. a oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania tych przepisów w tym, że "Minister Finansów nie jest adresatem normy zawartej w art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia, albowiem nie jest on w jego rozumieniu instytucją i jako taki nie może zastosować art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia".
Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia "Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę: interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej, postępowania sądowego lub opinii prawnej, celu kontroli, dochodzenia lub audytu". Według art. 1 lit. a rozporządzenia "Celem niniejszego rozporządzenia jest określenie, na podstawie interesu publicznego lub prywatnego, zasad, warunków i ograniczeń regulujących prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (zwanych dalej "instytucjami") przewidzianych w art. 255 Traktatu WE w taki sposób, aby zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów". Wreszcie, powołany w skardze kasacyjnej art. 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że "Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej". Treść wszystkich powyższych przepisów dotyczy prawa dostępu do dokumentów instytucji unijnej i określa jego zakres oraz zasady udostępniania, w tym ograniczania. Nie zmienia tego okoliczność, że w redakcji art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazano, że "instytucje odmawiają dostępu do dokumentu", redakcja tego przepisu wskazuje bowiem, że w jego treści uregulowano podstawy odmowy dostępu do dokumentów z całą pewnością wiążące instytucje unijne, a nie zakres wyłącznych kompetencji tych instytucji rozumianych jako upoważnienie wyłącznie dla instytucji do stosowania przepisów rozporządzenia. Przepis art. 4 rozporządzenia niewątpliwie realizuje jego cele, a te zgodnie z art. 5 rozporządzenia, muszą być uwzględniane - w warunkach wskazanych w tym przepisie - przez organ państwa członkowskiego, co oznacza, że również organ prawa członkowskiego obowiązany jest uwzględniać treść art. 4 rozporządzenia, w tym określone w nim przesłanki odmowy dostępu do dokumentów. W konsekwencji należy przyjąć, że adresatem norm zawartych w przepisach wskazanych w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej jest organ państwa członkowskiego, o ile spełnione są przesłanki wynikające z art. 5 rozporządzenia.
Sąd I instancji zakwalifikował znajdującą się w posiadaniu Ministra Finansów opinię szczegółową Komisji Europejskiej jako dokument pochodzący od instytucji unijnej, a pozostałe pisma objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jako dokumenty wytworzone przez państwo członkowskie. Kwalifikacja ta, będąca wynikiem oceny stanu faktycznego sprawy (w czym mieści się ocena konkretnych dokumentów sporządzonych przez konkretne organy w określonych realiach), nie została w sprawie podważona zarzutami skargi kasacyjnej. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że zasady dostępu wynikające z rozporządzenia mają zastosowanie w stosunku opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, nie mają natomiast zastosowania do pozostałych dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jako wytworzonych przez organ państwa członkowskiego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powyższe stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji nawiązuje ponadto bezpośrednio do ocen prawnych wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15. Przytaczany w skardze kasacyjnej na stronie 9 jej uzasadnienia cytat stanowi streszczenie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15, uznanego przez Sąd I instancji obecnie orzekający za stanowisko wiążące. Stanowisko to mogłoby być podważane jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca podniosła skutecznie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., co w realiach niniejszej sprawy - co do faktu związania ocenami pranymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15 - nie nastąpiło, a o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Ponadto istota pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej nie sprowadzała się do wykładni wskazanych w nim przepisów w aspekcie rozumienia zawartych w nich materialnoprawnych podstaw dostępu do dokumentów, lecz związana była z kwestią dopuszczalności traktowania tych przepisów jako podstaw działania wiążących organ państwa członkowskiego, tj. Ministra Finansów. Skoro zatem nie zakwestionowano wykładni przepisów objętych omawianym zarzutem i w zakresie w nim wskazanym (zarzut nie dotyczy błędnej wykładni lecz niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nawiązuje do ocen prawnych, jakimi związany był Sąd I instancji), nie podważono też stanu faktycznego sprawy, to w sytuacji, w której ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny odpowiadał treści norm zastosowanych przez Sąd, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, nie mógł być uznany za skuteczny.
W ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 1 lit. a rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w ich błędnej wykładni i niezastosowaniu wykładni prawa Unii Europejskiej dokonanej przez Sąd Unii Europejskiej w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie T-402/12 Carl Schlyter przeciwko Komisji (ZOTSiS 2015/4/II-209), zgodnie z którym opinia szczegółowa Komisji Europejskiej jest jawna i podlega udostępnieniu. Zarzut ten sprowadza się zatem do twierdzenia o niezgodnym z wyżej wskazanym wyrokiem, jako źródłem prawa unijnego, działaniu organu oraz Sądu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu - jak wynika z art. 1 tego aktu, interpretowanego w świetle jego motywu 4 - zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r. LPN i Finlandia/Komisja, C-514/11 P i C-605/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:738, pkt 40. Jednocześnie w akapicie 49-51 Sąd wyraźnie zaznaczył, że "Gdy do instytucji wpływa wniosek o ujawnienie dokumentu, ma ona obowiązek ocenić w każdym takim przypadku, czy dokument ten objęty jest wyjątkami od prawa do publicznego dostępu do dokumentów instytucji wymienionymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. Szwecja i Turco/
Rada, C-39/05 P i C-52/05 P, Zb.Orz., EU:C:2008:374, pkt 35. System wyjątków przewidziany w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, a zwłaszcza ust. 2 tego artykułu, opiera się na wyważeniu interesów, które w danej sytuacji stoją ze sobą w sprzeczności, czyli po pierwsze, interesów, za którymi przemawia ujawnienie danych dokumentów, a po drugie, interesów zagrożonych ujawnieniem. Decyzja wydawana w przedmiocie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów zależy od tego, jaki jest interes przeważający w danej sprawie (ww. w pkt 48 wyrok LPN i Finlandia/Komisja, EU:C:2013:738, pkt 42). Wyjątki te powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły (zob. wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. Szwecja/MyTravel i Komisja, C-506/08 P, Zb.Orz., EU:C:2011:496, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo)". Na tym tle Sąd Unii Europejskiej rozważał szczegółowo kwestię, czy postępowanie przewidziane w dyrektywie 98/34 należy uznać za dochodzenie i czy wydanie przez Komisję szczegółowej opinii w ramach tego postępowania jest elementem dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, i doszedł do przekonania, że szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie jest sporządzana w ramach dochodzenia. Jednocześnie w akapicie 72 i 75 przypomniał, że szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 jest elementem, który zostanie wzięty pod uwagę przez ustawodawcę krajowego przy zatwierdzaniu projektu normy technicznej. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem możliwość poznania przez obywateli podstaw działań legislacyjnych jest warunkiem skutecznego korzystania przez nich z przysługujących im praw demokratycznych (zob. analogicznie ww. w pkt 49 wyrok Szwecja i Turco/
Rada, EU:C:2008:374, pkt 46; wyrok z dnia 17 października 2013 r. Rada/Access Info Europe, C-280/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:671, pkt 33. Konieczność zagwarantowania, aby zgłaszające państwo członkowskie miało wolę współpracy z Komisją w atmosferze wzajemnego zaufania nie może zatem uzasadniać ograniczenia przejrzystości w procesie przyjmowania normy technicznej. Wobec tego ujawnienie szczegółowej opinii w trakcie okresu zawieszenia pozwala na wzmocnienie współpracy miedzy tą instytucją, zainteresowanym państwem członkowskim i innymi państwami członkowskimi.
Sąd Unii Europejskiej nie wyraził jednak stanowczego i bezwarunkowego stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym "opinia szczegółowa Komisji Europejskiej jest jawna i podlega udostępnieniu". Sąd ten wyraźnie wskazał w motywie 76 i 87 uzasadnienia, że "w przypadku gdy dana instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się do niej zwrócono, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje (wyrok z dnia 6 grudnia 2012 r. Evropaïki Dynamiki/Komisja, T-167/10, EU:T:2012:651, pkt 64 (...) Ujawnienie, w trakcie okresu zawieszenia, szczegółowej opinii wydanej przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie musi stwarzać zagrożenia dla realizacji celu tego postępowania".
Oznacza to, że skoro z cytowanego wyroku nie wynika stanowisko, zgodnie z którym każda "opinia szczegółowa Komisji Europejskiej jest jawna i podlega udostępnieniu", to Sąd I instancji - niezależnie od tego, że działał w warunkach związania ocenami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15 - przyjmując w realiach tej sprawy dopuszczalność odmowy udzielenia dostępu do opinii szczegółowej nie dopuścił się w ten sposób błędnej wykładni przepisów wskazanych w treści omawianego zarzutu oraz naruszenia prawa polegającego na niezastosowaniu się do treści wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie T-402/12.
Błędna wykładnia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu jest również przedmiotem trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej. Naruszeń tych strona skarżąca kasacyjnie upatruje po pierwsze w nieuzasadnionym przyjęciu, że "objęte wnioskiem o dostęp do informacji publicznej dokumenty nie podlegają ujawnieniu z tego względu, że odnoszą się do skierowanego do Rzeczypospolitej Polskiej wezwania do usunięcia uchybienia z dnia 21 listopada 2013 r. stanowiącego niepodlegającą ujawnieniu informację chronioną, podczas gdy "bezpośrednie odnoszenie się" do informacji chronionej nie stanowi przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej". Po drugie, strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że "odmowa taka może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia realnego i konkretnego celu ochrony określonego w przepisach rozporządzenia postępowania, zaś ocena potrzeby tej ochrony powinna uwzględniać szereg okoliczności, które nie zostały ani przez Sąd ani przez organ administracji zidentyfikowane".
Zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia "Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że w istocie Sąd I instancji przyjął, że pojęcie dokumentu, o jakim mowa w tym przepisie obejmuje dokumenty, które "odnoszą się" do dokumentu instytucji unijnej, w tym przypadku wezwania do usunięcia uchybienia z dnia 21 listopada 2013 r., które skierowała Unia Europejska do Rzeczypospolitej Polskiej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stanowisko to zostało wyrażone wyłącznie w tej części uzasadnienia, które odnosi się do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej. Nie zostało ono powtórzone w stosunku do pozostałych dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Mając to na uwadze, jak również uwzględniając okoliczność związania Sądu ocenami prawnymi wyrażonymi we wcześniejszym prawomocnym wyroku wydanym w granicach tej sprawy, nie można przyjąć, że Sąd I instancji poza granicami tej oceny wyraził pogląd, że wytworzenie dokumentu przez państwo członkowskie pozwala stosować do niego zasady dostępu do dokumentów określone w rozporządzeniu, a w takiej sytuacji można byłoby mówić o wadliwej wykładni powyższego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji. Zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, zgodnie z którym "ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 podlegają dokumenty wytworzone przez Instytucje Unii Europejskiej oraz dokumenty krajowe, ale tylko przy założeniu, że są one kierowane do instytucji unijnych" jest treścią wyrażonej wcześniej wiążącej w sprawie oceny prawnej i mogłoby być skutecznie kwestionowane jedynie w przypadku wykazania braku związania przez Sąd I instancji tą oceną, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Kwestia ta będzie niżej rozważana w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Trzeci zarzut skargi kasacyjnej okazał się zasadny w tej części, w której strona skarżąca kasacyjnie koncentruje się na będącym wynikiem błędnej wykładni niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia podnosząc, że oparta o treść tego przepisu odmowa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia realnego i konkretnego celu ochrony określonego w przepisach rozporządzenia postępowania, zaś ocena potrzeby tej ochrony powinna uwzględniać szereg okoliczności, które nie zostały ani przez Sąd ani przez organ administracji zidentyfikowane. Wprawdzie w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego nie było możliwe skuteczne podważanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a taki charakter ma stanowisko o braku identyfikacji w niniejszej sprawie przesłanek wynikających z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia, to niewątpliwie uzasadnione jest stanowisko kwestionujące wykładnię tego przepisu. W istocie nie wiadomo jakie rozumienie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia przyjął Sąd I instancji, skoro w żadnym miejscu uzasadnienia nie analizuje treści tego przepisu, w tym zwłaszcza użytego w jego treści określenia "celu kontroli, dochodzenia lub audytu" oraz "nadrzędnego interesu publicznego". Sąd I instancji powyższy przepis stosował wprawdzie wyłącznie w stosunku do opinii szczegółowej i w warunkach związania wcześniejszą oceną prawną, jednakże powołanie się na tę ocenę było w tym przypadku niewystarczające, skoro w ramach tej oceny Sąd orzekający wcześniej również nie dokonał wykładni art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia stwierdzając jedynie, że do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 i stanowi ona dokument należący do dokumentów podlegających ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia. Okoliczność podlegania przez rodzajowo określony dokument przepisom rozporządzenia, a w tym ochronie prawnej wyznaczonej treścią określonej normy nie oznacza automatyzmu tej ochrony w realiach konkretnej sprawy w stosunku do konkretnego dokumentu. Sąd wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15 uchylił zatem zaskarżoną do niego decyzję również w zakresie, w jakim odmawiała ona udostępnienia opinii szczegółowej obligując organ do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie. Brak dokonania wykładni w art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia w zakresie podnoszonym w ramach omawianego zarzutu, tj. w kwestii rozumienia celu ochrony, jakim jest "ochrona celu kontroli, dochodzenia lub audytu" nie daje podstaw do przyjęcia, że odczytanie treści tego przepisu dokonane przez Sąd I instancji było prawidłowe, a tym samym że w wyniku prawidłowej wykładni właściwie zastosowano ten przepis w realiach niniejszej sprawy. Okoliczności te sprawiają, że zarzut trzeci skargi kasacyjnej okazał się skuteczny w omawianym zakresie.
Nie mogły odnieść skutku zarzut czwarty i piąty skargi kasacyjnej.
W ramach zarzutu czwartego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228) - dalej: u.o.i.n., upatrując błędnej wykładni tych przepisów w przyjęciu, że "przesłanka, iż określony dokument odnosi się do treści skierowanego do Rzeczypospolitej Polskiej wezwania do usunięcia uchybienia w postępowaniu w trybie art. 258 TFUE, jest wystarczająca dla uznania informacji za niejawną" oraz przyjęciu, że "nawet jeżeli do danej informacji ma zastosowanie rozporządzenie 1049/2001, możliwa jest odmowa jego udostępnienia na podstawie przepisów u.o.i.n.". Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przedstawił wyżej wskazanej wykładni, wskazując jednoznacznie, że za informacje niejawne uważa się te, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, co czyniło niezasadnym zarzut dokonania błędnej wykładni powołanych przepisów.
Zarzut piąty skargi kasacyjnej koncentruje się na kwestii prawidłowości zastosowania w sprawie wskazanych wyżej przepisów, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1-4 u.o.i.n. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu powyższych przepisów w sytuacji, gdy w administracyjnym toku instancji nie został stwierdzony konkretny i realny cel, który miałby być odmową udostępnienia informacji chronionych ani też nie dokonano wyważenia pomiędzy prawem do informacji, a koniecznością ochrony takiego celu. Zarzut ten jest nie mógł odnieść skutku z analogicznych przyczyn, jak te które wyżej wskazano w stosunku do pierwszej części zarzutu trzeciego skargi kasacyjnej. W ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego nie było bowiem możliwe skuteczne podważanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a taki charakter ma stanowisko o braku identyfikacji w niniejszej sprawie przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1-4 u.o.i.n. Argumentacja tego zarzutu miała jednak wpływ na ocenę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Z wyżej omówionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego pozostają w ścisłym związku zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w skardze kasacyjnej jako zarzut szósty, siódmy, ósmy, dziewiąty i dziesiąty.
Wprawdzie zarzut szósty i siódmy skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku z przyczyn wyżej wskazanych, to jednak niezależnie od tego, ze względu na ścisły związek zarzutu szóstego z omówionymi wyżej zarzutami prawa materialnego, ubocznie jedynie należy wskazać, że w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazując na art. 151 p.p.s.a. oraz przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. łącząc je z art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia, podnosi, że Sąd I instancji oddalił skargę "pomimo nieprzeprowadzenia w administracyjnym toku instancji niezbędnego postępowania dowodowego w zakresie istnienia konkretnego i realnego celu postępowania, którego ochrona miałaby uzasadniać odmowę udostępnienia informacji ani też w zakresie interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w zakresie objętym wnioskiem". Wadliwości oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje zatem w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania w zakresie stosowania art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy, wadliwość konstrukcyjna dyskwalifikująca skuteczność tego zarzutu, nie wyklucza odniesienia się do jego argumentacji w nawiązaniu do wcześniej podnoszonej kwestii wykładni art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia. Warto zatem zauważyć, że skoro Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia w procesie kontroli zaskarżonej do niego decyzji i z tego punktu widzenia nie zweryfikował stanowiska organu, to z istoty rzeczy nie mógł zweryfikować poprawności postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ z punktu widzenia przesłanek określonych w powyższym przepisie, a tym samym przeprowadzić w prawidłowy sposób kontroli sądowoadministracyjnej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ w istocie nie prowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku zbadania przesłanek odmowy udostępnienia opinii szczegółowej koncentrując się na związku tej opinii z wezwaniem do usunięcia uchybienia z dnia 21 listopada 2013 r. skierowanego do Rzeczypospolitej Polskiej.
Analogiczne uwagi należy odnieść do argumentacji zaprezentowanej w zarzucie siódmym skargi kasacyjnej. Zarzut ten koncentruje się na wskazaniu, że mimo braku dokonania przez organ jakichkolwiek ustaleń co do możliwości częściowego udostępnienia skarżącemu dokumentów będących przedmiotem wniosku, o czym stanowi art. 4 ust. 6 rozporządzenia, Sąd I instancji oddalił skargę przez co naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 4 ust. 6 rozporządzenia. W istocie Sąd I instancji nie badał kwestii częściowego udostępnienia wnioskowanej informacji poprzestając na stwierdzeniu: "Sąd dokonał analizy tych dokumentów uznając stanowisko organu, odmawiające ich udzielenia za prawidłowe" (strona 19 uzasadnienia). Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwołał się do stanowiska wyrażonego wcześniej w decyzji z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...), która jednak została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/WA 1514/15. Ponadto stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...) nie odnosiło się do tej części wniosku, która była przedmiotem badania po uchyleniu decyzji wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/WA 1514/15, lecz do całej treści wniosku. Niewątpliwie zarówno treść art. 4 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którym "Jeśli jakiekolwiek wyjątki dotyczą jedynie części dokumentu, którego dotyczy wniosek o ujawnienie, pozostałe części dokumentu zostają ujawnione", jak i treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., według którego "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych" stanowią podstawę obowiązku przeanalizowania przez organ zakresu żądania również z punktu widzenia możliwości jego zaspokojenia jedynie w części.
Odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do argumentacji zarzutu piątego, szóstego i siódmego skargi kasacyjnej, mimo wadliwej konstrukcji tych zarzutów, było w realiach niniejszej sprawy potrzebne, zważywszy na istotę argumentacji przestawionej w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzutu ósmego i jedenastego skargi kasacyjnej, które okazały się zasadne.
W ramach zarzutu ósmego strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do zarzutu sporządzenia decyzji Ministra Finansów w sposób uniemożliwiający skarżącemu należyte zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę i tym samym uniemożliwiający prawidłową kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Z treści tego zarzutu oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie wskazuje przede wszystkim na nieodniesienie się przez Sąd I instancji do kwestii braku istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w zakresie objętym wnioskiem, jak i możliwości częściowego udostępnienia skarżącemu wnioskowanych dokumentów. Również w ramach zarzutu jedenastego strona skarżąca kasacyjnie powołując art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na brak wyjaśnienia (w stopniu uniemożliwiającym prawidłową kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku) przez Sąd I instancji istotnych dla sprawy okoliczności, w tym przypadku - brak wyjaśnienia powodu, dla jakiego Sąd ten uznał za niejawne informacje zawarte w żądanych dokumentach innych niż opinia szczegółowa.
W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy nieodniesienie się przez Sąd I instancji do treści wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów skargi sprowadza się w istocie do niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w treści zarzutu piątego, szóstego i siódmego, tj. co do przyjętego przez Sąd rozumienia art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia w zakresie wymienionych w nim przesłanek "ochrony celu kontroli, dochodzenia lub audytu" w kontekście przesłanki "nadrzędnego interesu publicznego", a także co do dopuszczalności częściowego udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 6 rozporządzenia i art. 5 ust. 1 u.d.i.p., oraz w zakresie wskazanym w treści zarzutu jedenastego, tj. co do przyjętego przez Sąd rozumienia przesłanek z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1-4 u.o.i.n., tj. przesłanki odmowy ujawnienia informacji takich jak przesłanka "spowodowania szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej", przesłanka ujawnienia informacji, które "byłoby z punktu widzenia interesów Rzeczypospolitej Polskiej niekorzystne" oraz przesłanki nadania klauzul tajności.
Podkreślić należy, że na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści - które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić - jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez Sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopniu determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145-150 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145-150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65), przy czym konieczne jest wskazanie przyjętego rozumienia norm zawartych w tych przepisach. Jak wyżej już podkreślono, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło rozważań Sądu co do rozumienia określonych norm mających zastosowanie w postępowaniu przed organem i potrzeby ich stosowania w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji w trakcie wyrokowania. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja w zakresie rozważenia interesu publicznego odnosi się wyłącznie do uprzednio wyrażonego stanowiska organu w nieistniejącej już w obrocie prawnym decyzji z dnia (...) czerwca 2015 r. (powinno być z dnia (...) czerwca 2015 r.), a więc w żadnym wypadku nie mogła zostać oceniona jako prawidłowa po kątem rozważenia podstaw stwierdzenia zaistnienia interesu publicznego bądź jego nieistnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono motywów stwierdzenia zaistnienia jakichkolwiek przesłanek mogących przemawiać za uznaniem informacji za chronioną w oparciu o przepisy u.o.i.n. Również brak wyjaśnienia stanowiska Sądu o podstawach wyłączenia informacji z jawności, a więc niewskazanie na potencjalność wystąpienia szkody Rzeczypospolitej Polskiej albo wystąpienia niekorzystnej sytuacji z punktu widzenia jej interesów wykluczał uznanie, że do odmowy udostępnienia informacji mogło dojść z powołaniem się na art. 4 ust. 1, czy art. 1 ust. 1 lub 5 ust. 1-4 u.o.i.n. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak rozważań w odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego możliwości zastosowania wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w odniesieniu do dokumentów podlegających temu rozporządzeniu i zarzutu braku rozstrzygnięcia decyzji w tym zakresie. Sąd I instancji nie odniósł się zatem do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a to stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Słuszne jest również stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że także w kwestii wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, że prawidłowo odmówiono dostępu do informacji z powołaniem się na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych, uzasadnienie wyroku uchybia regułom prawidłowego umotywowania zajętego stanowiska. Wprawdzie Sąd I instancji szeroko wyjaśnił podstawy ochrony przyznanej informacjom w oparciu o przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych, niemniej jednak w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy lakonicznie stwierdził, że "dokonał analizy dokumentów uznając stanowisko organu, odmawiające ich udzielenia za prawidłowe". Odwołanie się do treści przepisów ze wskazaniem konieczności oceny zaistnienia przesłanek, lecz bez skrupulatnego przedstawienia, które przesłanki Sąd uznał za decydujące o prawidłowości utajnienia informacji powoduje, że gołosłowne i arbitralne stwierdzenie Sądu w tej kwestii sprawia, że uzasadnienie w tym zakresie wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie sposób bowiem stwierdzić prawidłowości stanowiska Sądu I instancji o podstawach do zastosowania wyłączeń wynikających z ustawy o ochronie informacji niejawnych, skoro mimo braku wskazania czy dokumenty objęte wnioskiem posiadały jakąkolwiek klauzulę ograniczającą dostęp do nich, Sąd uznał, że podlegają one ochronie w oparciu o ustawę o ochronie informacji niejawnych stwierdzając, że zastosowanie znajdą zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, nie wyjaśniając jednocześnie podstaw takiego stanowiska z wyłącznym poprzestaniem na zakwalifikowaniu stanowiska organu jako "prawidłowe". Tymczasem w odniesieniu do zarzutów skarżącego, wskazywanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej z dnia 6 lipca 2015 r. Minister dokonał dokładnej analizy, które dokumenty powinny być chronione. Stanowisko organu w tej kwestii nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd I instancji z powoływanych wyżej względów, skoro w rzeczywistości organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny dokumentów objętych decyzją odmowną z dnia (...) czerwca 2016 r. w ponownie prowadzonym postępowaniu.
W realiach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pozostają w ścisłym związku z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a., zważywszy na argumentację przedstawianą w uzasadnieniu zarzutu naruszenia tego przepisu.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając w ramach zarzutu dziewiątego i dziesiątego skargi kasacyjnej naruszenie art. 153 p.p.s.a. wiąże zarzut naruszenia tego przepisu z zarzutami naruszenia art. 171 i art. 170 p.p.s.a. a także "art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 267 TFUE" i podnosi "błędne przyjęcie zakresu związania uprzednim prawomocnym wyrokiem oraz błędne przyjęcie, że związanie uprzednim prawomocnym wyrokiem wyklucza zastosowanie odmiennej niż wyrażona w tym wyroku wykładni prawa Unii Europejskiej" kwestionując w konsekwencji odmowę wystąpienia przez Sąd I instancji z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ponadto upatruje naruszenia powyższych przepisów w "niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej w uprzednim wyroku WSA w Warszawie w odniesieniu do innych niż opinia szczegółowa Komisji Europejskiej dokumentów, która wyłączała możliwość stosowania do nich przepisów rozporządzenia 1049/2001".
W odniesieniu do powyższych zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie" nie pozostawia wątpliwości, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w niezmienionym stanie prawnym. Wykładnia taka, ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie została podważona w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem wyłącznie "błędne przyjęcie zakresu związania wyrokiem", w tym błędne przyjęcie, że związanie to wyklucza zastosowanie odmiennej wykładni prawa (w tym przypadku przepisów rozporządzenia) oraz niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku. W związku z tym należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję strony skarżącej kasacyjnie w omawianym zakresie. Skoro w ramach zarzutu dziesiątego skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I Instancji niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w uprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to co do zasady ocenę też uznaje za wiążącą, co z kolei pozostaje w sprzeczności z jego stanowiskiem wyrażonym w treści zarzutu dziewiątego.
W odniesieniu do powyższych zarzutów dotyczących wiążących ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku wydanego w granicach danej sprawy, należy podkreślić, że powoływanie się na brak mocy wiążącej tego rodzaju ocen nie może być traktowane jako alternatywny sposób kwestionowania wykładni prawa dokonanej przez Sąd I instancji, tj. obok prawa do zaskarżenia wyroku tego sądu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie zrezygnowała z wywiedzenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15, a tym samym godziła się na wiążący charakter ocen prawnych wyrażonych w tym wyroku w sytuacji uzyskania przez niego waloru prawomocności. Nie mogły odnieść skutku próby podważenia wykładni prawa dokonanej w tym wyroku podejmowane dopiero w sytuacji, gdy na ocenę obejmującą również wykładnię prawa powołał się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, a zatem poprzez kwestionowanie tej oceny przez stronę skarżącą kasacyjnie dopiero na tym etapie postępowania, w tym również poprzez zarzut nieuwzględnienia jej wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego.
Zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej "Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:
W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Jeżeli takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym dotyczącej osoby pozbawionej wolności, Trybunał stanowi w jak najkrótszym terminie".
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał wątpliwości co do wykładni ani ważności przepisów unijnych, a zgodnie z cyt. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej obowiązku skierowania takiego pytania nie miał, skoro nie było to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z użytego w art. 267 Traktatu pojęcia "niezbędne" należy wnioskować, że ostatnio wymieniona przesłanka nie zachodzi w sytuacji, gdy odpowiedź na pytanie prawne w istotny sposób nie wpłynie na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew stawianemu zarzutowi nie odmówił rozważenia zadania pytania, wprost w uzasadnieniu wyroku odnosząc się do wniosku o skierowanie pytań prejudycjalnych i nie znajdując dla tych wniosków uzasadniania, co wyraził stwierdzając, że "w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE" oraz podkreślając, że kwestie te były przedmiotem analizy i oceny prawnej przez Sąd orzekający oraz przez Sąd w uprzednio wydanym wyroku, który nie został zaskarżony skargą kasacyjną.
Strona skarżąca kasacyjnie w istocie stawianego zarzutu domagała się stwierdzenia, że Sąd I instancji winien był uwzględnić wniosek o pytanie prejudycjalne, oczekując, że ewentualna wykładnia Trybunału będzie odmienna od oceny prawnej zawartej we wcześniejszym prawomocnym wyroku WSA w Warszawie. Brak podstaw do przyjęcia, aby hipotetyczna i przyszła ewentualność dokonania innej wykładni przepisów prawa mogła stanowić uzasadnienie dla nieuwzględnienia mocy wiążącej prawomocnego wyroku Sądu zapadłego w niezmienionym w stosunku do mającego zastosowanie obecnie stanu prawnego i faktycznego sprawy, niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie wadliwości wykładni prawa unijnego, którego bezpośredniego zastosowania Sąd ten nie odmówił.
Jak wyżej już podniesiono zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. i powiązanych z nim przepisów pozostają również w określonym zakresie w ścisłym związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. w zakresie, w którym strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na "niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w uprzednim wyroku WSA w Warszawie w odniesieniu do innych niż opinia szczegółowa Komisji Europejskiej dokumentów, która wyłączała możliwość stosowania do nich przepisów rozporządzenia 1049/2001". Powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie znajduje bowiem wyraźne odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W odniesieniu do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że zaskarżony obecnie wyrok Sądu I instancji zapadł w wyniku skargi skierowanej na rozstrzygnięcie organu, któremu uprzednio prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1514/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając decyzje organu (decyzję z dnia (...) lipca 2015 r. w zakresie jej punktu drugiego oraz decyzję z dnia (...) czerwca 2015 r. w zakresie, w jakim była utrzymana w mocy decyzją z dnia (...) lipca 2015 r.) nakazał Ministrowi Finansów ocenić, czy na gruncie prawodawstwa krajowego (za wyjątkiem opinii szczegółowej KE, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001) istnieje podstawa do odmowy udostępnienia żądanych dokumentów. Przypomnieć również trzeba, że oceną prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. są wiążące w sprawie zarówno dla organów, jak i sądów (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 457/11; wyrok NSA z dnia 24 marca 2015 r., II GSK 2134/13; z dnia 22 kwietnia 2015 r., I OSK 2901/13).
Analiza treści decyzji Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2016 r. ((...)) wykazuje, że została ona podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia, art. 4 ust. 1 u.o.i.n. w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja ta, utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia (...) marca 2016 r. dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci:
1) Pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia (...) lutego 2015 r., nr (...) wraz z projektem odpowiedzi na opinie szczegółowe Komisji Europejskiej i Malty oraz opinią szczegółową Komisji Europejskiej;
2) Pisma Ministra Finansów z dnia (...) marca 2015 r., nr (..];
3) Pisma Ministra Finansów z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (..]; 4)Załącznika do pisma Ministra Finansów z dnia (...) maja 2015 r., nr (...) w postaci pisma Ministra Finansów z dnia (...) kwietnia 2015 r.
Sposób sformułowania rozstrzygnięcia oraz jego zakres dowodzi, że powołaną powyżej podstawę prawną należy odnieść do wszystkich powyżej wskazanych dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Uzasadnienie decyzji nie precyzuje, które dokumenty organ objął rozstrzygnięciem opartym na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia, co ma istotne znaczenie z uwagi na przytaczany powyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. Organ w uzasadnieniu decyzji uznaje, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia wyjaśniając że "odmowie udostępnienia powinny podlegać dokumenty będące elementem procesu decyzyjnego Rady Ministrów ustosunkowujące się do (ww) opinii szczegółowej", "ujawnienie dokumentów powstałych w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, będących ustosunkowaniem się do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, mogłoby spowodować pośrednie udostępnienie treści Wezwania do usunięcia uchybienia" oraz rozważając ograniczenia dostępu do dokumentu z uwagi na ochronę celu postępowania w kontekście istnienia interesu publicznego w uzyskaniu informacji - w odniesieniu do wszystkich dokumentów objętych decyzją.
Już chociażby powyższe rozważania organu świadczą o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. stwierdził bowiem wprost, że "z analizy (...) przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 oraz orzecznictwa NSA należy wysnuć wniosek, iż tylko dokumenty wytworzone przez instytucje UE i krajowe kierowane do instytucji UE podlegają ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia. (...) Takimi zaś dokumentami, za wyjątkiem opinii szczegółowej KE, nie są te, których dotyczy zaskarżona decyzja odmowna, albowiem nie zostały one skierowane do instytucji UE. (...) Wobec tego przedmiotowe pisma nie mogą czerpać z ochrony przynależnej tylko dokumentom wytworzonym przez i na potrzeby instytucji UE.".
Analiza uzasadnienia decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji (jak i decyzji ją poprzedzającej) wykazuje, że w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ nie usunął wskazanych przez Sąd naruszeń. Uzasadnienie decyzji (abstrahując od oceny jej merytorycznej prawidłowości), w istocie nie wyjaśnia podstaw stanowiska organu w zakresie braku istnienia interesu publicznego, a odwołuje się wyłącznie ogólnikowo do treści wniosku i do uprzedniej decyzji poprzez wskazanie, że zostało to "wykazane skarżącemu w decyzji z dnia (...) ((...) - przyp. NSA) czerwca 2015 r." Podobnie w przypadku zastosowania ustawy o ochronie informacji niejawnych organ pobieżnie stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej z dnia (...) lipca 2015 r. Minister Finansów dokonał dokładnej analizy, które dokumenty mogą zostać ujawnione, a które ze względów ważniejszych niż prawo do informacji, powinny być chronione". Powyższa konstatacja nie mogła stanowić całkowitej treści uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji w odniesieniu do przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, szczególnie wobec wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., stwierdzającego materialną wadę prawną decyzji z dnia (...) lipca 2015 r. i podkreślającego, że "artykuł 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zaś samodzielnie, bez powołania innych przepisów powszechnie obowiązujących, ustalających zakres i zasady ochrony tajemnicy ustawowo chronionej, stanowić podstawy ograniczenia dostępu do informacji publicznej". Istotą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dokonanie powtórnej oceny, tymczasem organ zamiast dokonać ponownej, kompleksowej oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją, w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ograniczył się do nieuprawnionego kontrolowania decyzji własnej z dnia 31 marca 2016 r. odnosząc się wyłącznie do formułowanych w tym wniosku zarzutów i w sposób bezpodstawny opierając swoje rozstrzygnięcie na argumentacji swoich poprzednich decyzji, których nieprawidłowości dowiodła kontrola sądowa, zwieńczona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. Wyrok ten w części, w której uwzględniał skargę spowodował konieczność ponownego rozpoznania sprawy od początku i nie dawał podstaw do powoływania się na decyzje, które jako niezgodne z prawem zostały w określonym zakresie wyeliminowane przez Sąd z obrotu prawnego.
Okoliczności powyższe sprawiają, że kontrolowany obecnie wyrok Sądu I instancji nie mógł się ostać, skoro Sąd ten oddalając skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2016 r. zaakceptował powyższe stanowisko organu, nie uwzględniając rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. o kwestii zobowiązania organu do dokonania oceny możliwości udostępnienia dokumentów, które nie podlegały regulacji rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, w oparciu o przepisy krajowe i nie zauważając w tym zakresie braku faktycznego ponownego rozstrzygnięcia organu. Prawomocny wyrok sądu wywołuje stan powagi rzeczy osądzonej, co w tej konkretnej sprawie prowadzi do wniosku, że niemożliwe było do zaakceptowania stanowisko organu, z powołanych wyżej względów, a wniosek Sądu o nienaruszającym oceny prawnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. pomocniczym powołaniu przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 w zakresie objętych decyzją dokumentów innych niż opinia szczegółowa, z uwagi na fakt, że Minister Finansów stoi na stanowisku, że nie jest możliwe całkowite rozdzielenie przepisów prawa europejskiego i polskiego ustawodawstwa, był nieuprawniony. Ponadto stanowisko Sądu I instancji oparte na twierdzeniu o pomocniczym i uzupełniającym powołaniu przepisów rozporządzenia stoi w sprzeczności z zaakceptowanym przez Sąd poglądem Ministra Finansów o tym, że nie jest możliwe całkowite rozdzielenie przepisów prawa europejskiego i polskiego ustawodawstwa. Opinia organu o jednoczesnym zastosowaniu dwóch reżimów prawnych dostępu do informacji publicznej znalazła wyraz w treści decyzji (zarówno w zakresie powołanej podstawy prawnej, jak i uzasadnienia) w całości opartej o przepisy rozporządzenia (WE) 1049/2001 oraz przepisy u.o.i.n.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. a w następstwie tego do uchylenia decyzji Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2016 r., nr (...) i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia (...) marca 2016 r., nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Decyzje te zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz z naruszeniem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowały treść tych decyzji, które w realiach niniejszej sprawy były rozstrzygnięciami przedwczesnymi.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze kasacyjnej wniosków o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi.
Zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE z 26 października 2012 r., C 326/01) - dalej TFUE, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:
W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.
Literalne brzmienie akapitu trzeciego przytoczonej regulacji mogłoby być odczytywane jako wyznaczające bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem. Kwestia ta była przedmiotem analizy orzecznictwa unijnego, w którym przyjęto, że łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TFUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego (wspólnotowego), dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Trybunał Sprawiedliwości w interpretacji art. 267 TFUE uznał, iż intencją ustawodawcy unijnego było stworzenie możliwości bezpośredniej współpracy pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, w ramach której stronom postępowania nie przysługuje inicjatywa, a jedynie prawo przedstawienia swojego stanowiska. Wyklucza to wiążący skutek wniosku stron o zadanie pytania prejudycjalnego. Podkreślić należy, że to sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Nawet więc sąd ostatniej instancji nie musi zwracać się do Trybunału, jeżeli orzeczenie prejudycjalne nie miałoby znaczenia dla sprawy. Ponadto od reguły określonej w art. 267 akapit 3 TFUE istnieją dwa zasadnicze wyjątki umożliwiające sądowi ostatniej instancji rezygnację z zadania pytania prejudycjalnego, pomimo występowania w danym postępowaniu zagadnienia prawnego z zakresu prawa unijnego. Zostały one sformułowane w orzecznictwie TS (ETS) w postaci tzw. doktryn acte clair oraz acte éclairé. Zgodnie z doktryną acte éclairé sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, nie jest zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Z kolei według doktryny acte clair obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez sąd ostatniej instancji nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa europejskiego jest tak oczywista, że nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości (por. wyrok ETS w sprawie Costa v. E.N.E.L. z dnia 15 lipca 1964 r., 6/64; wyrok ETS w sprawie Rheinmühlen z dnia 16 stycznia 1974 r., 166/73; wyrok ETS w sprawie CILFIT z dnia 6 października 1982 r., 283/81, wyrok TS sprawie Adeneler i in.v. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) z dnia 4 lipca 2006 r. C - 212/04; por. też: wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., II OSK 2552/16; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 1818/14; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., II OSK 890/11)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 4 rozporządzenia - której dotyczył pierwszy wniosek zawarty w skardze kasacyjnej - nie budzi obiektywnych wątpliwości co do dopuszczalności stosowania tego przepisu przez organ państwa członkowskiego w warunkach wynikających z art. 5 rozporządzenia. Z kolei drugi wniosek dotyczył w istocie wykładni prawa krajowego, tj. art. 153 p.p.s.a., a zatem nie mógł być przedmiotem pytania prejudycjalnego do TSUE.