Source: http://www.czytelniamedyczna.pl/5559,zdrowie-publiczne-w-regulacjach-unii-europejskiej.html
Timestamp: 2020-06-01 21:30:50
Legal References Found: art. 168
 art. 168
 art. 69
 art. 56
 art. 30
 art. 33
 art. 152
 art. 152

Document Content:
Zdrowie publiczne w regulacjach Unii Europejskiej • Postępy Nauk Medycznych 5/2016 • Czytelnia Medyczna BORGIS
Czytelnia Medyczna » Postępy Nauk Medycznych » 5/2016 » Zdrowie publiczne w regulacjach Unii Europejskiej
© Borgis - Postępy Nauk Medycznych 5/2016, s. 322-326
*Iwona Wrześniewska-Wal
Public health regulations of the European Union
Zakład Ekonomiki, Prawa i Zarządzania, Szkoła Zdrowia Publicznego, Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego, Warszawa
Kierownik Zakładu: lek. dr n. prawn. Iwona Wrześniewska-Wal
Unia Europejska buduje swoją politykę rozwojową w oparciu o priorytety zdrowia publicznego, dostrzegając, że to zdrowie ludności kształtuje życie społeczne i ekonomiczne. Fundamentalne dla UE regulacje traktatowe w kwestiach dotyczących zdrowia dotykają również istoty pojęcia zdrowia publicznego. W niniejszym opracowaniu przedstawiono analizę pierwotnego prawa UE, czyli traktatów przez pryzmat podstawowych parametrów polityki UE z zakresu zdrowia publicznego. Przepisy dotyczące zdrowia publicznego znajdują się w art. 168 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Jest to jedyny przepis tytułu XIV „Zdrowie publiczne” znajdujący się w części trzeciej TFUE, co oznacza, iż polityka zdrowotna jest samodzielną polityką unijną. Ze względu na istniejące ograniczenia traktatowe oraz wzrost złożoności relacji w obszarze zdrowia istotnego znaczenia w zdrowiu publicznym nabierają tzw. miękkie formy koordynacji i wspierania. W artykule pokazana została również relacja między unijnymi traktami a nową polską ustawą o zdrowiu publicznym. Z punktu widzenia regulacji traktowych w nowej polskiej ustawie zabrakło jasno sprecyzowanych podstaw do realizacji i koordynacji polityki w zakresie zdrowia publicznego na forum międzynarodowym.
The European Union is building its development policy based on the priorities of public health, recognizing that the health of the population shapes social and economic life. Fundamental to the EU treaty provisions on health issues affecting the essence of the concept of public health. This paper presents an analysis of primary EU law, namely treaties through the prism of the basic parameters of EU policy in the field of public health. Rules concerning public health can be found in art. 168 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). This is the only provision of Title XIV of the “Public Health” in the third part of the TFEU, which means that health policy is a separate policy of the EU. Due to the existing treaty restrictions and an increase in the complexity of relationships in the area of health importance in public health become so. soft forms of coordination and support. The article was shown the relationship between the EU tracts, and the new Polish Act on public health. From the point of view of regulation of the Treaty in the new Polish law lacked explicit basis for the implementation and coordination of policy in the field of public health at the international forum.
Słowa kluczowe: zdrowie publiczne, traktaty, Unia Europejska.
Key words: public health, treaties, European Union.
W Unii Europejskiej (UE) organizacja systemu ochrony zdrowia należy do kompetencji poszczególnych państw członkowskich. Wynika to z faktu, iż podczas tworzenia Wspólnot Europejskich oraz podczas uchwalania kolejnych aktów prawa państwa członkowskie przekazały bezwarunkowo i bezterminowo określone kompetencje UE. W niektórych dziedzinach państwa członkowskie przekazały UE swoje kompetencje w sposób zupełny (państwa w ogóle nie mogą działać w danym obszarze), w innych nastąpiło częściowe przekazanie prerogatyw, tak że obecnie zarówno państwa członkowskie, jak i UE są odpowiedzialne za stanowienie prawa (1). Możemy w tym zakresie mówić o podziale kompetencji unijnych na kompetencje wyłączne i dzielone. Istnieje również trzeci typ kompetencji UE, innych niż wyłączne i dzielone, które określono mianem kompetencji wspierających (równoległych). Ten właśnie typ kompetencji jest charakterystyczny dla zdrowia. Jednak Traktat z Lizbony (określany jako traktat reformujący, bo zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską) nie przyjął tego określenia, ale potwierdził istnienie tego typu kompetencji. Zamiast pojęcia „kompetencje równoległe” wprowadził długą i nieporęczną nazwę: „kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich” (2). Zatem w dziedzinie zdrowia UE nie posiada władzy ustawodawczej i nie może wpływać na wykonywanie tych kompetencji przez państwa członkowskie inaczej niż poprzez wspieranie, koordynację lub uzupełnianie działań tych państw. Mimo to wiele problemów zdrowotnych można skuteczniej rozwiązać na szczeblu UE. Służą temu opisane poniżej regulacje traktatowe oraz budowane na ich podstawie decyzje Parlamentu Europejskiego i Rady, a także programy Komisji Europejskiej i niewiążące akty prawa unijnego. Podkreśla się jednak, że przepisy dotyczące zdrowia oraz cała polityka zdrowotna powinny być brane pod uwagę również przy realizacji postanowień traktatowych niezwiązanych bezpośrednio ze zdrowiem (3), np. w polityce rolnej, gospodarczej itd. Stąd szczególnie istotne są rozwiązania na poziomie traktatów.
Zdrowie publiczne w regulacjach traktatowych
Ochrona zdrowia stała się przedmiotem wyraźnych kompetencji UE wraz z momentem wejścia w życie Traktatu z Maastricht (1992). Jednak już w tym miejscu należy zaznaczyć, że moment ten został poprzedzony pewnym dorobkiem w tej dziedzinie. Pierwsze dokumenty związane ze zdrowiem znajdujemy w regulacjach traktatowych stanowiących podwaliny dla całej UE. W 1951 roku podpisano Traktat Paryski (TEWWiS) powołujący do życia Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS). Celem EWWiS był rozwój gospodarczy, zwiększenie zatrudnienia i podniesienie stopy życiowej w państwach założycielskich oraz stworzenie warunków, które zapewniałyby racjonalny podział produktów (4). Jednak już wtedy dostrzeżono znaczenie zdrowia zarówno dla poszczególnych obywateli, jak i dla realizacji celów integracji. Nie ulega wątpliwości, że lepszy stan zdrowia ludności przyczynia się do zwiększenia wydajności pracy, która jest podstawowym czynnikiem kształtującym stopę życiową społeczeństwa. Pojęcie zdrowia zostało użyte w art. 69 TEWWiS, który zobowiązał państwa członkowskie do usunięcia ograniczeń opartych na przynależności państwowej w zatrudnianiu, w przemyśle węglowym i stalowym. Przepis ten nakazywał zlikwidować ww. ograniczenia z wyjątkiem ograniczeń wynikających z konieczności ochrony zdrowia i porządku publicznego.
Kolejnymi regulacjami traktatowymi, gdzie pojawia się problematyka zdrowia, są dwa Traktaty Rzymskie z 25 maja 1957 roku. Zawierają one przepisy dotyczące kontroli sanitarnej, wymiany towarów oraz swobody przemieszczania się zarówno pracowników służby zdrowia, jak i obywateli – pacjentów w obrębie krajów Wspólnoty. Pierwszy z traktatów ustanawiał Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG), a drugi – Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EWEA), bardziej znaną pod nazwą Euratom. W Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą (TEWG) istotnym elementem urzeczywistniania zasady swobodnego przepływu towarów jest eliminacja barier ilościowych i środków o skutku równoważnym, które obejmują zakazy eksportowe, importowe i tranzytowe. Jednak ten nakaz eliminacji barier nie ma charakteru bezwzględnego, dopuszcza wyjątki ustanowione w samym Traktacie. Artykuł 36 TEWG dopuszczał stosowanie zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, jeżeli były one uzasadnione m.in. ochroną zdrowia i życia ludzi, a art. 56 zezwalał na przyjęcie krajowych przepisów przewidujących szczególne traktowanie cudzoziemców, uzasadnione względami zdrowia publicznego. Również swoboda przepływu pracowników z krajów i terytoriów pozaeuropejskich, które utrzymywały szczególne stosunki z Belgią, Francją, Włochami i Holandią, do państw członkowskich została uzależniona od braku zagrożenia zdrowia publicznego (art. 135 TEWG). Warto również wspomnieć, że już w TEWG przewidziano stopniowe znoszenie ograniczeń i skoordynowanie krajowych przepisów dotyczących zawodów medycznych oraz farmaceutycznych w celu ułatwienia podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek przez obywateli jednego państwa członkowskiego w innym państwie członkowskim.
Natomiast w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (TEWEA) pojęcie zdrowia pojawia się już w preambule, która deklaruje, że eliminacja zagrożeń dla życia i zdrowia ludności jest jednym z najistotniejszych elementów tworzenia i rozwijania przemysłu jądrowego. W rozdziale III omawianego Traktatu „Ochrona zdrowia i bezpieczeństwo” art. 30 przyznał Komisji i Radzie kompetencję do ustanowienia podstawowych norm ochrony zdrowia pracowników i ludności przed niebezpieczeństwem promieniowania jonizującego, w tym podstawowych zasad opieki medycznej nad pracownikami. Następne artykuły, tj. art. 33 i 34 TEWEA, zobowiązały państwa członkowskie do przyjęcia przepisów zapewniających przestrzeganie tych norm i nałożyły na państwa, na których obszarze prowadzone są szczególnie niebezpieczne doświadczenia, obowiązek podjęcia dodatkowych środków w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa.
Następny Traktat to Jednolity akt europejski, który wszedł w życie 1 lipca 1987 roku. Miał on na celu reformę istniejących instytucji UE w ramach przygotowań do członkostwa Portugalii i Hiszpanii oraz przyspieszenie procesu decyzyjnego w ramach przygotowań do jednolitego rynku. Wprowadził obowiązujące w prawie Wspólnoty przepisy dotyczące wymogu wysokiego poziomu ochrony zdrowia, w szczególności poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony środowiska naturalnego człowieka. Najważniejsze zmiany dla zdrowia w tej regulacji to dodanie w części III TEWG tytułu VII w brzmieniu: „Środowisko naturalne”. Artykuł 130r tej regulacji stanowi, iż działania Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego mają na celu zachowanie, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego, przyczynianie się do ochrony zdrowia ludzkiego oraz zapewnianie ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych. Działania Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego opierają się na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz na zasadzie „zanieczyszczający płaci”.
Nowe podejście do zdrowia publicznego
Po raz pierwszy zagadnienia zdrowia publicznego zostały wyraźnie uwzględnione w Traktacie o Unii Europejskiej podpisanego w z Maastricht 7 lutego roku 1992, który został ratyfikowany i wszedł w życie w roku 1993. Traktat ten ustanowił nowe zasady udziału Wspólnoty „w osiągnięciu wysokiego poziomu ochrony zdrowia”, określając w artykule 129 ww. Traktatu prawne kompetencje w zakresie zdrowia publicznego, co oznacza zdrowie ludności. Powyższy przepis stanowi, że Wspólnota będzie czynnie działać na rzecz ochrony zdrowia poprzez stymulowanie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, zwracając szczególną uwagę na profilaktykę, a w tym na zapobieganie głównym zagrożeniom zdrowotnym. W sposób szczególny podkreślono rolę informacji i edukacji zdrowotnej na szczeblu Unii. Artykuł ten stanowi ponadto, iż Komisja Europejska może podejmować działania promujące koordynację polityki i programów zdrowotnych, popieranych przez państwa członkowskie, a także popierać współpracę w zakresie zdrowia publicznego z państwami spoza UE. Zatem zgodnie z Traktatem z Maastricht Wspólnota otrzymała ponadnarodowe kompetencje do prowadzenia polityki zapobiegania chorobom i poprawy zdrowia. Instrumentami realizacji polityki zdrowotnej w UE były programy wspólnotowe (5). Artykuł 129 stanowi również, iż „wymagania w zakresie ochrony zdrowia będą stanowić nieodłączną część polityki Wspólnoty”, co oznacza, że dbałość o zdrowie powinna być uwzględniana w pozostałych obszarach polityki Wspólnoty. Natomiast cała dziedzina usług zdrowotnych nadal pozostaje w gestii rządów państw członkowskich.
Kolejny Traktat zawierający regulacje dotyczące zdrowia to Traktat Amsterdamski, podpisany 2 października 1997 roku, a wprowadzony w życie 1 maja 1999 roku. Jednak w tym czasie doświadczenia związane z „chorobą szalonych krów” sprawiły, że Komisja dostrzegła zasadnicze powiązanie pomiędzy sprawami zdrowia publicznego, żywności i ochrony środowiska. Traktatowe regulacje dotyczące zdrowia publicznego zostały poddane analizie w komunikacie Komisji z 15 kwietnia 1998 roku w sprawie rozwoju polityki zdrowia publicznego we Wspólnocie Europejskiej, który wskazywał, iż w związku ze zmienionymi postanowieniami Traktatu Amsterdamskiego, nowymi wyzwaniami i dotychczasowymi doświadczeniami, potrzebna jest inna strategia i program dotyczący zdrowia (6-8). Zwołano międzyrządową konferencję dotyczącą wniesienia poprawek do Traktatu Amsterdamskiego i włączenia zagadnień zdrowia publicznego w proces tworzenia polityki europejskiej. Owocem tych prac był nowy kształt art. 152 Traktatu (9, 10). Nowy art. 152 ww. Traktatu stanowił, iż działalność UE w dziedzinie zdrowia publicznego nie będzie, jak poprzednio, ograniczona wyłącznie do profilaktyki chorób. Traktat przewidywał szersze działania zmierzające do poprawy zdrowia publicznego w jego znaczeniu zbliżonym do definicji Światowej Organizacji Zdrowia. Nowe obszary przyszłych wzmożonych działań Unii miały objąć m.in.:
Emmert F, Morawiecki M: Prawo europejskie. PWN, Warszawa 2002: 150.
Artykuł 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
Saganek P: Prawo Unii Europejskiej – prawo materialne i polityki. Wyd. Prawo i Polityka Gospodarcza, Warszawa 2003: 418.
Artykuł 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (TEWWiS).
Wrześniewska-Wal I: Zdrowie publiczne. Część I. Ogólnopolski Przegląd Medyczny 2003; 11: 48.
Opinia Rady z 26 listopada 1998 r. w sprawie przyszłej struktury działań Wspólnoty w dziedzinie zdrowia publicznego Dz. U. C 390, z 15.12.1998, str. 1.
Komitet Ekonomiczno-Społeczny opinia z 9 września 1998 r. Dz. U. C 407, z 28.12.1998, str. 21.
Parlament Europejski rezolucja A4-0082/99 z 12 marca 1999 r. Dz. U. C 175, 21.6.1999, str. 135.
Komunikat Komisji na temat zdrowia konsumentów i bezpieczeństwa żywności, COM (97) 183 z 30 kwietnia 1997.
Wrześniewska-Wal I: Wspólnotowe regulacje w zakresie zdrowia publicznego. Prawo i Medycyna 2004; 17(4): 100.
Turlejska H, Szponar L: Programy ochrony zdrowia publicznego ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa żywności w Polsce i Unii Europejskiej. Żywność, Żywienie, Prawo a Zdrowie 2001; suplement 1: 11.
Nowacki W: Wymogi Unii Europejskiej w ochronie zdrowia. Biblioteka Zdrowia Publicznego, Centrum Organizacji i Ekonomiki Ochrony Zdrowia, Warszawa 2000; (5): 42-43.
Malczewska M: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 90-222). Komentarz. Tom II. [W:] Kowalik-Bańczyk K, Szwarc-Kuczer M, Wróbel A (red.): Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II (art. 90-222) (dostęp z dnia: 28 grudnia 2015 r.).
Ustawa z 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym Dz. U. z 2015 r. poz. 1916.
Bosek L: Opinia prawna na temat rządowego projektu ustawy o zdrowiu publicznym. Zeszyty Prawnicze 2015; 3: 23-42.
Dyrektywa nr 2004/23/WE z 31 marca 2004 r. Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustalenia norm jakości i bezpiecznego oddawania, pobierania, testowania, przetwarzania, konserwowania, przechowywania i dystrybucji tkanek i komórek ludzkich. Dz. U. L 102 z 7.4.2004, str. 48-58.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 282/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia Trzeciego Programu działań Unii w dziedzinie zdrowia (2014-2020). Dz. U. L 086, 21 marzec 2014.
Zakład Ekonomiki, Prawa i Zarządzania Szkoła Zdrowia Publicznego CMKP
tel. +48 (22) 560-11-31
idrwal@yahoo.com