Source: http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/61BE01F7
Timestamp: 2014-04-25 07:33:48
Legal References Found: art. 86
 art. 101
 art. 36
 art. 21
 art. 31
 art. 64
 art. 64
 art. 31
 art. 31
 art. 140
 art. 6
 art. 35
 art. 6
 art. 31
 art. 36
 art. 36
 art. 36
 art. 35
 art. 37
 art. 6

Document Content:
Odpowied� na interpelacj� w sprawie ochrony prawa w�asno�ci w procedurze planowania przestrzennego Odpowied� podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury na interpelacj� nr 22813 w sprawie ochrony prawa w�asno�ci w procedurze planowania przestrzennego �� Szanowny Panie Marsza�ku! Odpowiadaj�c na interpelacj� pana pos�a �ukasza Borowiaka, przekazan� przy pi�mie z dnia 30 maja 2011 r., znak SPS-023-22742/11, w sprawie ochrony prawa w�asno�ci w procedurze planowania przestrzennego, uprzejmie przedstawiam poni�sze wyja�nienia.
�� Na wst�pie pragn� zaznaczy�, �e minister infrastruktury nie posiada kompetencji do oceny zgodno�ci z prawem miejscowych plan�w zagospodarowania przestrzennego. W�a�ciwym organem sprawuj�cym nadz�r nad dzia�alno�ci� gminy, na podstawie kryterium zgodno�ci z prawem, jest, na podstawie art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz�dzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z p�n. zm.), wojewoda, kt�ry ma obowi�zek stwierdzenia w drodze rozstrzygni�cia nadzorczego niewa�no�ci uchwa� organ�w gminy, w tym miejscowych plan�w zagospodarowania przestrzennego, kt�re ra��co naruszaj� przepisy prawa. W przypadku niera��cego naruszenia prawa wojewoda ma obowi�zek stwierdzi�, �e plan miejscowy zosta� wydany z naruszeniem prawa.
�� Z kolei kontrol� s�dow� nad uchwa�ami organ�w gminy sprawuj� s�dy administracyjne. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorz�dzie gminnym ka�dy, czyj interes prawny lub uprawnienie zosta�y naruszone uchwa�� lub zarz�dzeniem podj�tymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mo�e, po bezskutecznym wezwaniu do usuni�cia naruszenia, zaskar�y� uchwa�� do s�du administracyjnego.
�� Niezale�nie od powy�szego, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z p�n. zm.), zwana dalej ustaw�, zawiera, w art. 36 ust. 1-3, instrumenty prawne umo�liwiaj�ce w�a�cicielom nieruchomo�ci obj�tych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzenie wyp�aty odszkodowania, a nawet ��dania wykupu nieruchomo�ci. Instrumenty te zostan� szerzej opisane w dalszej cz�ci pisma.
�� W zwi�zku z brakiem w�a�ciwo�ci do oceny konkretnej sprawy, kt�ra, jak si� wydaje, stan�a u podstaw pana interpelacji, w niniejszym pi�mie mog� si� odnie�� jedynie do og�lnych rozwa�a� dotycz�cych ograniczenia prawa w�asno�ci w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
�� Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z p�n. zm.) Rzeczpospolita Polska chroni w�asno�� i prawo dziedziczenia. Tak wi�c prawo w�asno�ci jest warto�ci� konstytucyjn�. Jednak�e nie jest ono warto�ci� bezwzgl�dn� i podobnie jak inne prawa konstytucyjne mo�e podlega� ograniczeniom. Wskazuje na to art. 31 ust. 3 konstytucji, zgodnie z kt�rym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolno�ci i praw mog� by� ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy s� konieczne w demokratycznym pa�stwie dla jego bezpiecze�stwa lub porz�dku publicznego b�d� dla ochrony �rodowiska, zdrowia i moralno�ci publicznej albo wolno�ci i praw innych os�b. Ograniczenia te nie mog� narusza� istoty wolno�ci i praw.
�� Z kolei dodatkowe regulacje w odniesieniu do prawa w�asno�ci zawiera art. 64 ust. 3 konstytucji, kt�ry stanowi, �e w�asno�� mo�e by� ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa w�asno�ci.
�� W wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P. 2/98, Trybuna� Konstytucyjny stwierdzi�, �e w przypadku ograniczenia prawa w�asno�ci oba ww. przepisy konstytucji nale�y rozpatrywa� ��cznie, a art. 64 ust. 3 stanowi niejako dope�nienie art. 31 ust. 3 konstytucji.
�� Z kolei w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P. 11/98, Trybuna� Konstytucyjny stwierdzi�, �e �okre�lenie�istoty�prawa w�asno�ci musi nawi�zywa� do podstawowych sk�adnik�w tego prawa, tak jak ukszta�towa�y si� one w historii jego rozwoju. Obejmuj� one w szczeg�lno�ci mo�liwo�� korzystania z przedmiotu w�asno�ci oraz pobierania po�ytk�w. Mo�liwo�ci te mog� by� poddawane r�nego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawc�, a ograniczenia te s� dopuszczalne, je�eli czyni� zado�� wymaganiom okre�lonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Je�eli jednak zakres ogranicze� prawa w�asno�ci przybierze taki rozmiar, �e niwecz�c podstawowe sk�adniki prawa w�asno�ci, wydr��y je z rzeczywistej tre�ci i przekszta�ci w poz�r tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa tre�� ('istota') prawa w�asno�ci, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Ocena ka�dego konkretnego unormowania ingeruj�cego w prawo w�asno�ci musi by� przy tym dokonywana na tle wszystkich ogranicze� ju� istniej�cych. Dla ustalenia, czy zachowana zosta�a�istota�prawa w�asno�ci, konieczna jest bowiem analiza sumy ustanowionych prawem ogranicze�.� Oraz: �Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe sk�adniki prawa w�asno�ci uzna� za� nale�y mo�liwo�� korzystania z przedmiotu w�asno�ci, pobierania po�ytk�w i innych dochod�w oraz rozporz�dzania tym przedmiotem w�asno�ci�.
�� Z analizy orzecznictwa Trybuna�u Konstytucyjnego mo�na wysnu� wniosek, �e prawo w�asno�ci mo�e podlega� ograniczeniom ze wzgl�du na konieczno�� ochrony innych wa�nych warto�ci, przy czym ograniczenia te nie mog� de facto prowadzi� do pozbawienia prawa w�asno�ci, gdy� w takim przypadku powinno nast�pi� wyw�aszczenie nieruchomo�ci.
�� Ograniczenia w mo�liwo�ci korzystania z prawa w�asno�ci zawiera m.in. art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ust. 1 stanowi on, �e ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kszta�tuj�, wraz z innymi przepisami, spos�b wykonywania prawa w�asno�ci nieruchomo�ci. Innymi s�owy, ka�dy mo�e korzysta� ze swojej nieruchomo�ci w granicach okre�lonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niejako dope�nieniem tego przepisu jest art. 35 ustawy, kt�ry stanowi, �e tereny, kt�rych przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mog� by� wykorzystywane w spos�b dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba �e w planie ustalono inny spos�b ich tymczasowego zagospodarowania.
�� Konsekwencj� powy�szych przepis�w stanowi art. 6 ust 2 pkt 1, zgodnie z kt�rym ka�dy ma prawo, w granicach okre�lonych ustaw�, do zagospodarowania terenu, do kt�rego ma tytu� prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu), je�eli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz os�b trzecich.
�� Upraszczaj�c nieco znaczenie powy�szych norm prawnych, mo�na stwierdzi�, �e ustawa ogranicza prawo w�asno�ci jedynie do dw�ch mo�liwych sposob�w zagospodarowania terenu:
�� 1) dotychczasowego lub
�� 2) zgodnego z ustaleniami planu miejscowego b�d� decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
�� Aksjologiczne uzasadnienie ustanowienia takich ogranicze� jest bardzo szerokie. W wi�kszo�ci przypadk�w zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomo�ci mo�e oddzia�ywa� na nieruchomo�ci s�siednie, mo�e te� wp�ywa� na ograniczenie mo�liwo�ci korzystania z nich w spos�b dotychczasowy b�d� te� obni�enie ich warto�ci. Pozostawienie w�a�cicielom nieruchomo�ci ca�kowitej swobody w kszta�towaniu zagospodarowania terenu prowadzi�oby do ogromnych konflikt�w spo�ecznych, kt�re musia�yby by� rozstrzygane przez s�dy cywilne. Dla przyk�adu, nawet otworzenie w osiedlu domk�w jednorodzinnych warsztatu samochodowego prawie zawsze wi��e si� z niezadowoleniem s�siad�w, nie wspominaj�c o du�ych zak�adach produkcyjnych b�d� budowaniu elektrowni wiatrowych.
�� Dlatego te� w celu ochrony porz�dku i bezpiecze�stwa publicznego (vide kl�ski �ywio�owe), ochrony �rodowiska i zapewnienia racjonalnego tworzenia infrastruktury technicznej ka�da zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody organu administracji publicznej. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to zgoda rady gminy, kt�ra taki plan uchwala. Na obszarach, na kt�rych plan miejscowy nie obowi�zuje, w�jt (burmistrz, prezydent miasta) lub wojewoda wydaj� decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
�� Cho� w doktrynie pojawi�y si� w�tpliwo�ci dotycz�ce mo�liwo�ci ograniczenia prawa w�asno�ci poprzez okre�lenia przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak wi�kszo�� doktryny nie uwa�a tego za naruszenie konstytucji, przyjmuj�, �e to ustawa ogranicza prawo w�asno�ci, a plany miejscowe jedynie konkretyzuj� to ograniczenie w stosunku do poszczeg�lnych nieruchomo�ci. Najbardziej oczywistym argumentem, uzasadniaj�cym taki podzia� kompetencji, jest brak mo�liwo�ci okre�lenia w ustawie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania wszystkich nieruchomo�ci w Polsce.
�� Po�rednio odni�s� si� do tej kwestii tak�e Trybuna� Konstytucyjny, kt�ry w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt P. 11/98, stwierdzi�, �e mo�liwo�� lokalizacji obiekt�w handlowych o powierzchni sprzeda�y powy�ej 2000 m2 jedynie na terenach przeznaczonych pod ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 konstytucji. Je�eli wi�c zdaniem trybuna�u ograniczanie swobody lokalizacji tego typu obiekt�w jest zgodne z konstytucj�, nale�y domniemywa�, �e tak�e inne ograniczenia wprowadzone przez ustaw� s� z ni� zgodne.
�� Jak mo�na wnioskowa� z pisma, w opisanej przez pana sprawie rada miasta okre�li�a przeznaczenie nieruchomo�ci jako park (ziele� miejsk�). W�a�ciciel nieruchomo�ci, niezadowolony z takiego przeznaczenia terenu, z�o�y� skarg� do wojew�dzkiego s�du administracyjnego, twierdz�c, �e plan miejscowy zosta� uchwalony z naruszeniem prawa. Jednak�e, jak wynika z pisma, wojew�dzki s�d administracyjny nie uzna� tych zarzut�w za s�uszne, nale�y wi�c domniemywa�, �e ograniczenia na�o�one planem miejscowym nie narusza�y istoty prawa w�asno�ci. Nale�y domniemywa�, �e uznanie ustale� planu miejscowego za naruszaj�ce istot� prawa w�asno�ci powinno skutkowa� stwierdzeniem niewa�no�ci takiego planu lub jego cz�ci z powodu przekroczenia upowa�nienia ustawowego.
�� Jednak�e skarga do s�du administracyjnego nie jest jedynym �rodkiem prawnym, z kt�rego skorzysta� mo�e w�a�ciciel nieruchomo�ci. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, je�eli, w zwi�zku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmian�, korzystanie z nieruchomo�ci lub jej cz�ci w dotychczasowy spos�b lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem sta�o si� niemo�liwe b�d� istotnie ograniczone, w�a�ciciel albo u�ytkownik wieczysty nieruchomo�ci mo�e, z zastrze�eniem ust. 2 tego artyku�u, ��da� od gminy:
�� 1) odszkodowania za poniesion� rzeczywist� szkod� albo
�� 2) wykupienia nieruchomo�ci lub jej cz�ci.
�� Z kolei art. 36 ust. 2 ustawy stanowi: �realizacja roszcze�, o kt�rych mowa w ust. 1, mo�e nast�pi� r�wnie� w drodze zaoferowania przez gmin� w�a�cicielowi albo u�ytkownikowi wieczystemu nieruchomo�ci zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasaj��.
�� Je�eli wi�c ustalenia planu miejscowego ograniczaj� uprawnienia w�a�ciciela nieruchomo�ci w stosunku do uprawnie�, kt�rymi dysponowa� on przed uchwaleniem planu miejscowego, mo�e on skorzysta� z instrument�w wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy. Co prawda mo�na mie� w�tpliwo�ci, czy w �wietle art. 35 ustawy, zgodnie z kt�rym, o ile plan miejscowy nie stanowi inaczej, do czasu zagospodarowania nieruchomo�ci zgodnie z ustaleniami planu, w�a�ciciel mo�e u�ytkowa� nieruchomo�� w spos�b dotychczasowy, rzeczywi�cie mo�na m�wi� o ograniczeniu prawa w�asno�ci. Jednak�e w przypadku, gdy teren nieruchomo�ci zosta� ogrodzony, a plan miejscowy zakazuje jego grodzenia i jednocze�nie nie dopuszcza mo�liwo�ci korzystania z nieruchomo�ci w spos�b dotychczasowy, w�a�ciciel nieruchomo�ci mo�e za��da� odszkodowania lub wykupienia nieruchomo�ci przez gmin�, a w przypadku odrzucenia przez gmin� roszczenia z�o�y�, zgodnie z art. 37 ust. 10 ustawy, pozew do s�du powszechnego.
�� Wyznaczenie w planach miejscowych teren�w zieleni miejskiej jest czynno�ci� niezb�dn� do kszta�towania �adu przestrzennego, a tym samym wykonywania jednego z zada� w�asnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorz�dzie gminnym). Jednocze�nie jednak wyznaczanie teren�w zieleni nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo�ciami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z p�n. zm.) i w zwi�zku z tym nie mo�e podlega� wyw�aszczeniu. W zwi�zku z powy�szym w przypadku braku porozumienia gminy i w�a�ciciela nieruchomo�ci gminy nie s� w stanie doprowadzi� do realizacji planowanych zamierze�, jednocze�nie jednak uniemo�liwiaj�c inne zagospodarowanie terenu.
�� Dostrzegaj�c ten problem w opracowanym przez Ministerstwo Infrastruktury projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niekt�rych innych ustaw, zaproponowano m.in. uznanie teren�w zieleni urz�dzonej (miejskiej) za cel publiczny, co umo�liwia ich wyw�aszczenie. Jednak�e zgodnie z decyzj� Zespo�u do Spraw Programowania Prac Rz�du z dnia 24 marca 2011 r. prace nad tym projektem zosta�y wstrzymane.
�� Z kolei odnosz�c si� do orzeczenia Europejskiego Trybuna�u Praw Cz�owieka w Strasburgu w sprawie Rosi�ski przeciw Polsce, nale�y zauwa�y�, �e dotyczy�a ona przepis�w ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185, z p�n. zm.), kt�ra nie przewidywa�a wyp�acania rekompensat finansowych w przypadku zmiany przeznaczenia terenu w planach miejscowych. Jednak ju� w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, z p�n. zm.) wprowadzono odpowiednie przepisy, kt�re po niewielkich modyfikacjach zosta�y powt�rzone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (art. 34 ust. 2, 35, 36 ust. 1-3 ustawy).
�� Reasumuj�c, nale�y podkre�li�, �e obecne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w spos�b wystarczaj�cy reguluj� spos�b tworzenia plan�w miejscowych, umo�liwiaj�c gminom wprowadzanie ogranicze� w sposobie korzystania z nieruchomo�ci, jednak zapobiegaj�c naruszaniu istoty prawa w�asno�ci. W szczeg�lno�ci nadz�r wojewody jak i ww. indywidualne �rodki prawne, jakimi dysponuj� w�a�ciciele nieruchomo�ci, pozwalaj� na ochron� prawa w�asno�ci w przypadku naruszenia jej istoty.
�� Tym samym wprowadzanie do ustawy o gospodarce nieruchomo�ciami przepis�w okre�laj�cych termin, w kt�rym winno zosta� dokonane wyw�aszczenie, w zwi�zku z uchwaleniem planu miejscowego, w ocenie Ministerstwa Infrastruktury nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia mo�liwo�ci finansowych pa�stwa. Prace legislacyjne w tym zakresie nie by�y r�wnie� podejmowane.
�� Janusz �bik
�� Warszawa, dnia 21 czerwca 2011 r.