Source: https://www.infor.pl/akt-prawny/U70.2010.194.0002982,rozstrzygniecie-nadzorcze-nr-nkiial409113010-wojewody-dolnoslaskiego-stwierdzajace-niewaznosc-2-ust-1-we-fragmencie-podejmowanych-na-wniosek-kapituly-2-ust-3-2-ust-4-3-6-ust-2-6-ust-3-we-fragmencie-za.html
Timestamp: 2020-08-06 07:24:06
Legal References Found: art. 91
 art. 18
 art. 21
 art. 7
 art. 94
 art. 169
 art. 30
 art. 33
 art. 11
 art. 61
 art. 18
 art. 18
 art. 7
 art. 94
 art. 40
 art. 11
 art. 26
 art. 30
 art. 33
 art. 21
 art. 94
 art. 18
 art. 30
 art. 30
 art. 33
 art. 11
 art. 61
 art. 61
 art. 11
 art. 11

Document Content:
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.II.AL4.0911-30/10 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 października 2010r. stwierdzające nieważność: § 2 ust. 1 we fragmencie: "podejmowanych na wniosek Kapituły", § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 3, § 6 ust. 2, § 6 ust. 3 we fragmencie: "zaakceptowany przez Kapitułę", § 6 ust. 4, § 9 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XXXV/244/2010 Rady Gminy Krośnice z dnia 27 września 2010 r. w sprawie ustanowienia tytułów: "Honorowy Obywatel Gminy Krośnice" oraz przyjęcia regulaminu zasad i trybu nadawania tego tytułu. - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.II.AL4.0911-30/10 Wojewody Dolnośląskiego
stwierdzające nieważność: § 2 ust. 1 we fragmencie: "podejmowanych na wniosek Kapituły", § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 3, § 6 ust. 2, § 6 ust. 3 we fragmencie: "zaakceptowany przez Kapitułę", § 6 ust. 4, § 9 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XXXV/244/2010 Rady Gminy Krośnice z dnia 27 września 2010 r. w sprawie ustanowienia tytułów: "Honorowy Obywatel Gminy Krośnice" oraz przyjęcia regulaminu zasad i trybu nadawania tego tytułu
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
stwierdzam nieważność:
- § 2 ust. 1 we fragmencie: "podejmowanych na wniosek Kapituły",
- § 2 ust. 3,
- § 2 ust. 4,
- § 3,
- § 6 ust. 2,
- § 6 ust. 3 we fragmencie: "zaakceptowany przez Kapitułę",
- § 6 ust. 4,
- § 9 ust. 3
załącznika Nr 1 do uchwały Nr XXXV/244/2010 Rady Gminy Krośnice z dnia 27 września 2010 r. w sprawie ustanowienia tytułów: "Honorowy Obywatel Gminy Krośnice" oraz przyjęcia regulaminu zasad i trybu nadawania tego tytułu.
Rada Gminy Krośnice podjęła na sesji w dniu 27 września 2010 r. uchwałę Nr XXXV/244/2010 w sprawie ustanowienia tytułów: "Honorowy Obywatel Gminy Krośnice" oraz przyjęcia regulaminu zasad i trybu nadawania tego tytułu.
Uchwała wpłynęła do Organu Nadzoru w dniu 30 września 2010 r.
W toku badania legalności uchwały Organ Nadzoru stwierdził podjęcie:
- § 2 ust. 1 we fragmencie: "podejmowanych na wniosek Kapituły", § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 3 ust. 1, 2 i 3, § 6 ust. 2, § 6 ust. 3 we fragmencie: "zaakceptowany przez Kapitułę" załącznika Nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 14 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DZ. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - zwana dalej ustawą) oraz art. 7, art. 94 i art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.),
- § 3 ust. 4 i 5, § 9 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 3 ustawy,
- § 6 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 11b ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 61 Konstytucji RP.
Mocą uchwały Nr XXXV/244/2010 Rada Gminy Krośnice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy ustanowiła tytuł honorowego obywatela Gminy, a także określiła tryb nadawania tego tytułu. Zgodnie z przepisem kompetencyjnym: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy".
W § 2 ust. 1 załącznika Nr 1 do przedmiotowej uchwały czytamy: "Tytuł 'Honorowy Obywatel Gminy Krośnice' nadaje rada gminy w drodze uchwał podejmowanych na wniosek Kapituły .".
W § 2 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały zapisano, że: "Kapitułę tworzą: 1) Wójt Gminy Krośnice, 2) Sekretarz Gminy Krośnice, 3) Dyrektor Centrum Edukacyjno - Turystyczno - Sportowego w Krośnicach, 5) Przewodniczący Komisji Oświaty, Zdrowia, Kultury, Sportu i Turystyki.".
Na mocy § 2 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały: "Kapituła pracuje z wyłączeniem jawności obrad.".
Jak postanowiono w § 3 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały: "Pracami Kapituły kieruje jej przewodniczący.".
W § 3 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały określone zostały zadania Kapituły.
W § 3 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały czytamy: "Obsługę kancelaryjno - techniczną Kapituły zapewnia stanowisko ds. obsługi Rady Gminy.".
W § 6 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały zapisano: "Wniosek rozpatruje Kapituła tytułu 'Honorowego Obywatela Gminy Krośnice'.".
Mocą § 6 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały Rada postanowiła: " Zaakceptowany przez Kapitułę wniosek kierowany jest do stałych komisji rady celem jego zaopiniowania. Pozytywne zaopiniowanie wniosku przez większość stałych komisji rady upoważnia Przewodniczącego rady do umieszczenia stosownego projektu uchwały w porządku obrad najbliższej sesji.".
Uprawnienie do określenia przez Radę Gminy zasad i trybu przyznawania tytułu Honorowego Obywatela Gminy Krośnice wynika z przytoczonego powyżej art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy. Treść tego przepisu wyznacza zakres przedmiotowy badanej uchwały i jakkolwiek przyznaje on Radzie Gminy kompetencje do ustalenia zasad i trybu przyznawania tytułu, to jednak nie oznacza to pełnej dowolności w ustalaniu tej procedury.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, mając na uwadze zasadę demokratycznego państwa prawnego, że organy samorządu terytorialnego podejmują działania w oparciu o normy wyznaczające kompetencje lub zadania. W prawie administracyjnym, odmiennie aniżeli w prawie prywatnym, organy administrujące w sferze prawa publicznego kierują się zasadą, że dozwolone jest to, na co pozwalają przepisy prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podobnie stwierdza ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Powołanie jakiegokolwiek zespołu, komisji czy innego podmiotu oraz wyznaczenie mu określonych zadań musi mieć zatem wyraźne umocowanie w ustawie. Nie ma przy tym żadnego znaczenia czy powołany organ wyposażony został w kompetencje władcze, czy też tylko opiniodawcze. Innymi słowy każdy powołany organ, bez względu na przyznane kompetencje, musi mieć podstawy w obowiązującym prawie.
Artykuł 169 ust. 1 Konstytucji stanowi: ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Ustrój samorządu gminnego oraz zakres funkcjonowania jego organów normuje rozdział trzeci ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). W art. 26 ust. 1 ustawodawca stwierdza, że to wójt jest organem wykonawczym gminy. W art. 30 ust. 1 przewidziano, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2). W art. 33 ust. 1 ustawy stwierdza się wprost, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy.
W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że podstawowe kwestie ustrojowe samorządu w sposób bezwzględnie wiążący regulują przepisy odpowiedniej ustawy poświęcone władzom jednostki samorządu terytorialnego, w których określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1995 r., II SA 972/95, Wokanda 1996/1/34; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94, OSNA 1995/4/186).
Powołanie Kapituły i wyznaczenie jej zadań przez Radę Gminy Krośnice w kształcie, w jakim uczyniono to w badanej uchwale, należy traktować jako powierzenie realizacji zadania samorządu organom innym, niż te przewidziane w ustawie. W obowiązującym prawodawstwie brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym w realizacji zadania samorządu gminy, polegającego na przyznawaniu tytułu honorowego obywatela gminy, miałaby uczestniczyć taka Kapituła. Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje wyraźnie, jakie są organy gminy i kto jest odpowiedzialny za realizację jej zadań. Przewidziano także utworzenie urzędu gminy, którego funkcja polega na udzielaniu pomocy w realizacji zadań samorządu przez wójta. Gmina może także w tym celu utworzyć jednostkę organizacyjną lub osobę prawną. Prawodawca wprowadził zatem takie rozwiązania, które pozwalają organom skutecznie realizować zadania samorządu gminnego.
W związku z powyższym trudno także uznać za uzasadnione powierzenie wykonywania zadań nowoutworzonemu podmiotowi, nie mającemu żadnego umocowania w świetle obowiązujących przepisów.
Dodatkowe podmioty, także te o charakterze doradczym czy opiniodawczym, mogą zostać powołane tylko w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, określające ich zadania, kompetencje, skład czy tryb działania. W obowiązującym prawie nie istnieje norma, która stanowiłby podstawę do powołania Kapituły, oceniającej zgłoszone kandydatury, a więc w sposób sformalizowany uczestniczącej w tej procedurze.
Nie ulega wątpliwości, że to Wójt Gminy Krośnice jest organem, który będzie odpowiedzialny za wykonanie przedmiotowej uchwały i jak to już wykazano wyżej, wykonuje on swoje zadania przy pomocy Urzędu Gminy. Rada nie ma natomiast podstaw do wskazywania innych podmiotów, które byłyby odpowiedzialne za realizację zadań Gminy, nie może także decydować o tym, w jaki sposób Wójt wykona daną uchwałę. Rada może oczywiście, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powołać komisję do wykonania zadania, jakim jest przyznawanie tytułu honorowego obywatela Gminy, jednak członkowie takiej komisji musieliby być powołani z grona radnych Rady Gminy W § 2 ust. 3 badanej uchwały wymieniono jednak kto wchodzi w skład komisji i nie są to osoby będące wyłącznie radnymi Rady Gminy.
W oparciu o przytoczony wyżej art. 94 Konstytucji należy stwierdzić, że treść aktów prawa miejscowego powinna być dostosowana ściśle do zakresu przyznanego upoważnienia i kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z powierzonych jej zadań. W razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia należy zastosować wykładnię zawężającą (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1992 r., SA/Wr 310/02; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2000, str. 522). Przepisy badanej uchwały, przewidujące powołanie Kapituły zajmującej się opiniowaniem wniosków o przyznanie tytułu honorowego obywatela Gminy, wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych Radzie Gminy w ustawie o samorządzie gminnym i jako takie nie mogą znaleźć się w przedmiotowej uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Stąd należało stwierdzić ich nieważność.
W § 3 ust. 4 i ust. 5 załącznika Nr 1 do uchwały zapisano: "Ewidencję osób wyróżnionych tytułem prowadzi biuro Rady Gminy w księdze 'Honorowi Obywatele Gminy Krośnice' (ust. 4). Księgę 'Honorowych Obywateli Gminy Krośnice' prowadzi stanowisko ds. obsługi Rady Gminy według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do regulaminu.".
Jak postanowiono w § 9 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały: "Podjęcie uchwały przez radę o pozbawieniu tytułu 'Honorowego Obywatela Gminy Krośnice' stanowi podstawę do dokonania zmian w Księdze, o której mowa w § 3 ust. 5.".
W ocenie organu nadzoru norma art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy nie daje Radzie kompetencji do nakładania określonych obowiązków na pracowników urzędu gminy. Takie działanie wykracza poza upoważnienie przyznane Radzie. Należy wskazać, że ewentualne określenie obowiązków pracowników Urzędu Gminy związanych z rejestracją nadanych tytułów Honorowego Obywatela Gminy Krośnice, należy do kompetencji organu wykonawczego, wynikających z art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tymi przepisami wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1), a do zadań wójta należy m.in. określanie sposobu wykonania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy kierownikiem urzędu jest wójt.
Dodatkowo trzeba wskazać, że (abstrahując od możliwości utworzenia Kapituły) także w § 3 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały nałożony został na pracownika zajmującego stanowisko do spraw obsługi Rady Gminy obowiązek prowadzenia obsługi kancelaryjno - technicznej Kapituły.
W § 6 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały Rada zapisała: "Uchwała w sprawie nadania 'Honorowego Obywatelstwa Gminy Krośnice' nie podlega publicznej dyskusji na sesji Rady.".
Jak stanowi art. 11b ust. 1 i 2 ustawy: "Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisj i, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2).".
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP: "1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.".
Ograniczenie jawności może zatem nastąpić wyłącznie na mocy ustawy i to tylko ze względu na wymienione w art. 61 ust. 3 Konstytucji przesłanki. Zasadę jawności działania organów gminy statuuje cytowany art. 11b ust. 1 ustawy. Z kolei art. 11b ust. 2 ustawy jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady, że ograniczenia jawności wynikać mogą wyłącznie z ustaw. Tym samym nieuprawnionym jest stanowienie o wyłączeniu publicznej dyskusji nad projektem jakiejkolwiek uchwały, o ile nie wynika to z wyraźnego przepisu ustawy. Rada wyłączając publiczną dyskusję nad projektem uchwały ograniczyła tym samym możliwość uczestniczenia obywateli w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Organu Nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego w terminie 30 dni od jego doręczenia.