Source: https://hf.org.pl/ao/index.php?id=1915
Timestamp: 2019-06-19 00:53:04
Legal References Found: art. 10
 art. 61
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 61
 art. 61
 art. 284

Document Content:
Trudy operacji zwanej „Jawność”
Kinga Kulik (2013-11-28)
Do powyższych twierdzeń nie trzeba chyba nikogo przekonywać, ale jak pokazuje praktyka dostępu do informacji publicznej, nic nie jest oczywiste. W Polsce w wielu przypadkach uprawnienie, o którym piszę, utożsamia się z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Nic bardziej mylnego. Prawo dostępu do informacji publicznej wypływa z art. 10 europejskiej konwencji praw człowieka i Podstawowych Wolności, gwarantuje je również art. 61 Konstytucji RP. Czasem uśmiecham się w sytuacji, w której sędziowie analizują ustawę, aby odpowiedzieć na pytanie, czy mieszkańcy mogą żądać informacji o jakimś przejawie działalności władz publicznych. Poszukiwanie tego, co jest informacją publiczną, a co nią nie jest, sprawia moim zdaniem wrażenie jednej z najtrudniejszych operacji, przed jaką stanęli sędziowie sądów administracyjnych i polska administracja. Przy czym zdecydowanie mogę napisać, że ucieka punkt wyjścia, fundament: skąd ta jawność się bierze i po co jest.
Ze spraw, jakimi zajmujemy się w Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska w ramach programu Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, mogłoby wynikać, że sądy uznały, iż definicja informacji publicznej jest bardzo szeroka; że jest to każda informacja, która znajduje się w posiadaniu danej instytucji publicznej, czy też każda informacja o wydatkach publicznych – niezależnie od tego, kto taką informację wytworzył. Jednak wyroki niektórych składów orzekających sądów administracyjnych doprowadziły do powstania dużej wyrwy w egzekwowaniu jawności, z którą ciężko walczyć. Pojawiły się nieuregulowane w konstytucji i ustawie o dostępie do informacji publicznej koncepcja sfery wewnętrznej działania administracji (dokumentu wewnętrznego) oraz termin chwili do namysłu. Wedle tej koncepcji przypisanie jakiejś informacji do sfery wewnętrznej kończy się uznaniem, iż owa informacji nie stanowi informacji publicznej. Skutkiem czego w ogóle nie można o to pytać. Kryterium podziału dokonywanego przez sądy na mityczną sferę wewnętrzną i sferę informacji publicznej jest nieostre i często moim zdaniem pozbawione logiki.
Za informację publiczną według orzecznictwa nie zostały uznane projekty ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ (i to chyba jedyny powód) były przesyłane za pośrednictwem poczty elektronicznej (sygn. akt I OSK 666/12). Informacją publiczną nie jest również projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przygotowany przez sędziów TK (sygn. akt II SAB/Wa 147/13). Mieszkańcy nie mogą również pytać o to, na jakiej podstawie prezydent Polski podejmuje decyzje o podpisaniu ustawy czy też skierowaniu jej do Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt I OSK 2130/11). Z pozoru nie powinno budzić wątpliwości, że musi być wiadomo, z kim spotyka się członek rządu. Nic bardziej mylnego, informacja o kontaktach ministra nie jest informacją publiczną (sygn. akt II SAB/Wa 187/13).
Nie stawiam zarzutu, iż sfera wewnętrzna nie może podlegać ochronie – wyłączeniu z jawności, jednakże nie w sposób, jaki wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. W Unii Europejskiej sfera wewnętrzna (np. decyzyjna) jest w pewnych sytuacjach wyłączona z jawności (czasowo), jednakże zawsze dane jej dotyczące stanowią informację publiczną.
Wspomnieć wypada, że polskie ustawodawstwo również przewiduje sytuację, w której udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie (to też są informacje publiczne) podlega ograniczeniu, np. ze względu na ich roboczy status. Artykuł 17 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewiduje, że nie udostępnia się informacji, jeżeli wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania. Przy czym w takim wypadku organ musi poinformować m.in. o przewidywanym terminie ich opracowania. Tylko że w tym wypadku odbywa się to w związku z istniejącą podstawą prawną (z powodu braku miejsca pominę ocenę adekwatności ograniczeń wskazanych w samej ustawie). Natomiast przyjęcie stanowiska, iż skoro dana informacja dotyczy tzw. sfery wewnętrznej, to nie można o nią pytać, przesądza o całkowitym zniweczeniu prawa do informacji.
Aktywizm sędziowski (jako źródło tej sytuacji) w zakresie pojęcia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest dla mnie trudny do przyjęcia. Powoduje to realne problemy w zwalczaniu tajności działania administracji. Przypominam, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka na gruncie art. 10 europejskiej konwencji praw człowieka uznał prawo do informacji publicznej za prawo człowieka (sprawy: TASZ przeciwko Węgrom, nr wniosku 37374/05, i Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06).
We wspólnej i zbieżnej opinii do wyroku w sprawie Młodzieżowej Inicjatywy na Rzecz Praw Człowieka sędziowie Sajó i Vučinić podkreślili: „Jesteśmy w pełni zgodni co do wniosków i rozumowania niniejszego orzeczenia. Jest ono szczególnie ważne dla tych krajów, gdzie nawet w dzisiejszych czasach utrwalone zwyczaje utrudniają dostęp do danych, które w czasach totalitaryzmu były wykorzystywane dla celów opresyjnych przez tajne służby. Jednakże napisaliśmy tę zbieżną opinię, w szczególności aby podkreślić ogólną potrzebę interpretacji art. 10 w zgodności z rozwiązaniami w prawie międzynarodowym dotyczącymi swobody informacji, która obejmuje dostęp do informacji gromadzonych przez organy publiczne. Nawiązujemy tu w szczególności do Komentarza ogólnego nr 34 Komitetu Praw Człowieka (dokument CCPR/C/GC/34 z 12 września 2011 r., par. 18). Trybunał niedawno stwierdził ponownie (w orzeczeniu w sprawie Gillberg v. Sweden [GC], nr 41723/06, par. 74 z 3 kwietnia 2012 r.), że »prawo do otrzymywania i przekazywania informacji w sposób oczywisty stanowi część prawa do wolności wyrażania opinii, zgodnie z art. 10. To prawo zasadniczo zakazuje rządowi ograniczania dostępu do informacji, które inni chcą lub mogą być skłonni udostępnić (zob. np. Leander v. Sweden, 26 marca 1987 r., par. 74, seria A nr 116 oraz Gaskin v. the United Kingdom, 7 lipca 1989 r., par. 52, Seria A nr 160)«”. W ostatnim czasie zadaję sobie pytanie, a co by było, gdybyśmy mieli do czynienia w Polsce z sytuacją ograniczania przez orzecznictwo sądów innych praw człowieka?
Warto wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12. Sprawa toczyła się w związku z pytaniem prawnym skierowanym przez NSA do TK o stwierdzenie zgodności z konstytucją przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (postanowienie z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 20/12). Jest to jedna z trzech spraw, które dotyczyły opinii zamawianych przez prezydenta RP. Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności wskazanych przepisów. Wyrok TK powoduje, że opinie dla głowy państwa znów będą przedmiotem rozstrzygania przez NSA i może się okazać, że tym razem NSA, wbrew wcześniejszym wyrokom, uzna, iż dokumenty te muszą być udostępnione (co w zasadzie powinno nastąpić już ponad dwa lata temu). Nie może być tak, że prezydent zamawia opinie za publiczne pieniądze i nie można tych dokumentów zobaczyć. Dodatkowo prezydent utajnia dane autorów (właśnie przegrał w tej sprawie przed WSA w Warszawie). Wszystkie aspekty tej historii są klasycznym przykładem tego, jak sądy i administracja w naszym kraju podchodzą do jawności.
Po 15 latach obowiązywania art. 61 Konstytucji RP my dalej zastanawiamy się, o co można pytać administrację, a o co nie. Brakuje poważnej debaty, również w postaci orzeczeń sądowych, dotyczącej tego, jaka sfera jawności może być wyłączona na zasadzie ograniczeń wskazanych w art. 61 ust. 3 konstytucji – po prostu zamiast sztucznie dzielić informacje o działalności administracji na te, które są informacją publiczną, oraz na te, które nią nie są, powinniśmy się spierać, czy wyłączenie jawności np. w zakresie bezpieczeństwa państwa jest w takim wypadku słuszne, czy też nie. Jednakże gdy obserwuję działalność ustawodawcy (m.in. art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych) i sądów administracyjnych, to dochodzę do wniosku, że przed nami jeszcze daleka droga w tej materii.
Na koniec chciałbym poruszyć jeszcze dwie kwestie, raczej niebudujące zaufania po stronie obywateli. W ostatnim czasie pojawiają się tezy o nadużywaniu prawa do informacji publicznej. Osobiście częste korzystanie z tego uprawnienia zaliczam na korzyść aktywnych obywateli. Z zebranych przez nas jako stowarzyszenie danych o liczbie składanych wniosków we wszystkich gminach w Polsce nie wynika masowa popularność prawa do informacji. Dlatego też formułowanie daleko idących wniosków o nadużywaniu prawa do informacji na podstawie przykładowych sytuacji wydaje mi się pochopne i raczej szkodzące idei jawności. Przypominam, że ustawodawca przewidział, iż udostępnienie informacji na stronach spełniających standardy BIP pozwala po prostu odesłać do internetu. Części problemów można by uniknąć poprzez dobre prowadzenie strony internetowej – zarówno co do treści, jak i sposobu prezentowania informacji. Pozytywnym przykładem jest publikowanie na stronach spełniających standard BIP rejestru umów (skutek wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12).
Druga kwestia dotyczy braku reakcji na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Zaprezentowane w roku 2012 wyniki badań dostępu do informacji publicznej Fundacji Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka oraz Stowarzyszenia Wzajemnej Pomocy „Bona Fidis” dla województw mołopolskiego i śląskiego pokazały, że nawet 50 proc. podmiotów zobowiązanych nie odpowiada na wnioski. Również my obserwujemy takie tendencje. Padają zarzuty, że za dużo osób pyta o działalność podmiotów publicznych, ale jednocześnie podmioty te lekceważąco podchodzą do swoich obowiązków. Sądzę, że w wielu przypadkach administracja nie jest przygotowana na jawność i pytania mieszkańców (niezależnie od liczby), po prostu budzą opór.
Przed nami jeszcze długa droga do uznania, że jawność sprzyja wszystkim. Bo łatwiej się żyje w państwie, w którym uzyskanie informacji o tym, jak zmieniane są rozkłady jazdy przez spółki kolejowe, nie trwa pięciu lat, a składanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiązać się z postępowaniem administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Szkoda, że w masie problemów z dostępem do informacji publicznej uciekają dobre przykłady. Sam się na tym łapię, czego wyrazem jest ten tekst.
Ustalenie, co jest informacją publiczną, okazuje się jednym z największych wyzwań, przed jakimi stanęli sędziowie sądów administracyjnych i polska administracja
Łatwiej się żyje w państwie, w którym uzyskanie informacji o tym, w jaki sposób spółki kolejowe zmieniają rozkłady jazdy pociągów, nie trwa pięciu lat i nie wymaga wszczęcia postępowań administracyjnego czy sądowego
prezes Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska
Źródło: Dziennik Gazeta Prawna, 22 listopada 2013 r.