Source: http://idn.org.pl/sonnszz/symulacja_vat.htm
Timestamp: 2018-06-24 07:16:09
Legal References Found: art. 25
 art. 2
 art. 77
 art. 69
 art. 30
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 30
 art. 32
 art. 32
 art. 33
 art. 25
 art. 32
 art. 1
 art. 14
 art. 32
 art. 32
 art. 32
 art. 30
 art. 69
 art. 107
 art. 25
 art. 31
 art. 32
 art. 69
 art. 69
 art. 25
 art. 31
 art. 31
 art. 32

Document Content:
Symulacja skutków zwrotu VAT-u na dotację w aspekcie potrzeb budżetowych --[Problemy Osób Niepełnosprawnych]--
Symulacja skutków zwrotu VAT-u na dotację
w aspekcie potrzeb budżetowych
Zapowiedziane zmiany w sferze regulacji prawnej dotyczącej ZPCh w sprawie wspomagania, z systemu zwrotu podatku VAT na dotację są planowane przez rząd poprzez zmianę Ustawy o rehabilitacji w ramach uchwalenia budżetu (tzw. zmiana około budżetowa). Drugą cechą proponowanej zmiany jest planowana o 50% redukcja środków przeznaczonych na ten cel.
Wprowadzenie projektu dotacji zbliżonego do rządowej propozycji ministra Bauca, doprowadzi do utraty podstaw prowadzenia działalności dla ponad 50 % przedsiębiorstw tego sektora, a więc do bezrobocia systemowego ponad 150 000 osób. Dotacje spowodują przesunięcia wewnątrz systemu środków państwa na dużą skalę. W rezultacie 33% podatników - ZPCh utraci około 75% środków z tego tytułu oraz prawie 60% wszystkich środków, jakimi państwo wspomaga te zakłady. Skutki ekonomiczne dla budżetu w makroskali społecznej będą ujemne. Nastąpi powrót do sytuacji z przed roku 1992r.
Ustawodawca zmieniając podatkowy wymiar ulg, bez równoczesnej redukcji obowiązków w ramach działań około budżetowych, naraża się na skargi konstytucyjne, naruszenia interesów w toku oraz na odszkodowania względem upadłych przedsiębiorstw. Wydaje się niemożliwe dokonania korekty systemu w zakresie ulg i obowiązków w trybie ustalania budżetu. Spodziewana efektywność zmiany w wysokości 500 mln zł. Oszczędności, w wyniku kosztów jej wprowadzenia (upadłość przedsiębiorstw, bezrobocie), może zbilansować się kwotą o połowę mniejszą. Proponuje się rozważyć w związku z powyższym zaniechanie zmiany systemu z zatrzymania VAT-u na dotację, a doprowadzenie wyłącznie do ograniczenia środków poprzez zmianę w rozporządzeniu ministra finansów wprowadzając redukcję górnych limitów zatrzymania VAT-u o 25%. Powyższa redukcja zmniejszy maksymalny zwrot VAT-u na jednego pracownika niepełnosprawnego do poziomu minimalnej płacy krajowej. Osiągnięta oszczędność w kwocie około 200 mln powinna z jednej strony zasilić budżet państwa, a z drugiej zasilić sektor zakładów pracy chronionej, które otrzymują zwrot VAT-u mniejszy niż 200 zł na osobę niepełnosprawną.
Zmiana Ustawy o rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych powinna nastąpić w okresie późniejszym, w normalnym trybie ustawodawczym, na podstawie pełnej informacji, a więc przy wprowadzonym przez państwo monitoringu systemu.
Proponowana zmiana budzi również wątpliwości z powodu utraty mechanizmu stymulującego do tworzenia dużej wartości dodanej, a więc stabilizującego gospodarczo ZPCh.
Niniejsza informacja prezentuje wybrane aspekty społeczne, ekonomiczne i prawne.
II. Aspekt społeczny projektowanych zmian w funkcjonowaniu ZPCh
1) Zamiana ulgi w podatku VAT na dotację, która dotknie 40% ZPCh, może skutkować utratą pracy przez około 35 tys. pracowników. Przy założeniu, że te osoby w sposób istotny zasilają budżety swoich rodzin, taka właśnie ilość gospodarstw domowych stanie przed problemem zapewnienia godnego życia. Nastąpi odebranie wypracowanego już miejsca w społeczeństwie, co pogłębi procesy dezintegracji i alienacji społecznej. Jest to rażące, zwłaszcza w kontekście rozlicznych deklaracji o wyrównywaniu szans i równych prawach obywatelskich. Związane z tym dalsze obniżanie zaufania do państwa i jego organów powiększy liczbę sfrustrowanych, dających posłuch politykom nieodpowiedzialnym, co utrudni i tak już niełatwe sprawowanie władzy.
2) Należy zwrócić uwagę, że z "Informacji o przyczynach ubóstwa ..." publikowanej przez Radę Ministrów wynika, że poziom niedostatku społecznego w przypadku osób niepełnosprawnych jest o 28% wyższy niż w pozostałej części społeczeństwa. Z powyższego wynika, że proponowane zmiany dotkną najsłabszą części społeczeństwa.
3) Zwiększenie obszaru ubóstwa w grupie osób najbiedniejszych, wywoła typowe dla bezrobocia patologie ale o spotęgowanym nasileniu. Przeciwdziałanie tym patologiom może odbywać się tak, jak ma to miejsce obecnie przez pracę, co powszechnie uznaje się za rozwiązanie najlepsze.
4) Proponowane zmiany mają obywać się bezpośrednio po skutkach zmian podatkowych w ZPCh w roku 2000 oraz kryzysu gospodarczego. Tylko w pierwszej połowie 2001 roku nastąpiło pierwsze, od chwili wejścia w życie Ustawy o rehabilitacji, zmniejszenie liczby ZPCh o 4% (z 3.249 do 3.241) oraz obniżenie zatrudnienia osób niepełnosprawnych o około 10% (założenia pełnomocnika osób niepełnosprawnych do budżetu PFRON na 2002 r.).
5) Utrata pracy przez 40% zatrudnionych w ZPCh tj. około 152 tys. osób:
5.1) zwiększy poziom bezrobocia w Polsce o 5,4% (z 2 870 000 do 3 300 000),
5.2) stopa bezrobocia zwiększy się o prawie 1 punkt procentowy (z 15,7% do 16,6%).
III. Aspekty ekonomiczne projektowanych zmian w funkcjonowaniu ZPCh
1. Wielkość i znaczenie sektora ZPCh dla gospodarki krajowej - patrz załącznik: "Udział sektora ZPCh w sektorze przedsiębiorstw".
Sektor zakładów pracy chronionej to :
6,41% ogółu zatrudnionych w polskich przedsiębiorstwach
4,4 % udziału w łącznym obrocie tych przedsiębiorstw.
3,8 % udziału w zysku wypracowanym w ogóle przedsiębiorstw.
1.1. Sektor ten charakteryzuje się niższą rentownością niż średnia w gospodarce krajowej w sektorze przedsiębiorstw, jest więc bardziej wrażliwy na zmiany zasad funkcjonowania.
1.2. Przepisy ustawy o rehabilitacji oraz warunki rynkowe w Polsce spowodowały, że ZPCh dostosowały zasady prowadzenia działalności gospodarczej do systemu opartego o zwrot podatku VAT.
1.3. Drastyczne zmniejszenie poziomu dofinansowania ZPCh grozi utratą ich rentowności, prowadząc do upadłości większości tych przedsiębiorstw.
1.4. Z wyliczeń wynika, że upadłość połowy spośród ZPCh skutkować będzie zmniejszeniem obrotu w skali kraju o 2,2 punktu procentowego, co może uniemożliwić realizację założonego na rok 2002 wzrostu gospodarczego Polski, planowanego w na poziomie 2,5-3%.
2. Ulgi i dodatkowe koszty pracodawcy posiadającego status ZPCh.
Ulgi: Suma wszystkich ulg dla ZPCh wynosi średnio 730 zł miesięcznie na pracownika niepełnosprawnego. Suma ulg w 40% przedsiębiorstw zatrudniających 33% ogółu niepełnosprawnych sięga 1330 zł w przeliczeniu na pracownika niepełnosprawnego.
Tytuły ulg: 97 zł z tytułu ulgi w podatku dochodowym od osób fizycznych, 204 zł z tytułu refundacji składek ZUS pracowników niepełnosprawnych, 417 zł z tytułu zwrotu podatku, 15 zł z tytułu ulgi w podatkach lokalnych.
Dodatkowe koszty: W przeliczeniu na jednego zatrudnionego niepełnosprawnego są szacowane na ok. 600 zł, z których największą pozycję stanowi skrócenie normy czasu pracy w ZPCh o 21,4%, co przy średniej płacy 1000 zł wynosi 205 zł. Pozostałe koszty obejmują: obniżoną wydajność pracy z tytułu niepełnosprawności, niższego wykształcenia, wyższej przeciętnej wieku niepełnosprawnych, zwiększoną absencję chorobową, kosztów organizacji turnusów rehabilitacyjnych, likwidacji barier komunikacyjnych, opieki medycznej, rehabilitacyjnej i pielęgnacyjnej.
Wnioski: 2.1 Obniżenie ulg może nastąpić tylko przy jednoczesnym zmniejszeniu obowiązków pracodawcy względem osób niepełnosprawnych. (konieczność zmiany ustawy o rehabilitacji).
2.2 Przewaga ulg względem dodatkowych kosztów w ZPCh jest uzasadniona niższą produktywnością pracowników niepełnosprawnych.
3. Analiza podstawowej ulgi (VAT) dla ZPCh:
Najistotniejsza ulga dla ZPCh z tytułu podatku VAT wynosi średnio 417 zł miesięcznie na osobę niepełnosprawną. Dla 40% ZPCh zatrudniających 33% ogółu niepełnosprawnych, ulga z tego tytułu przekracza 1000 zł.
Wprowadzenie dotacji na poziomie zbliżonym do połowy dzisiejszej średniej ulgi tj. 240 zł, oznaczać będzie dla wskazanej grupy 40 % pracodawców obniżenie o 75% wpływów z tyt. ulgi VAT. Praktycznie pozbawia to ten segment ok. 60% ulg ze wszystkich posiadanych dziś tytułów. Wymiar finansowy takiej zmiany prowadzi do obniżenia przychodów o ok. 10% przy niezmienionych kosztach.
Zakłady uzyskujące najwyższy poziom ulg w podatku VAT charakteryzują się najwyższą efektywnością gospodarczą. Jednak wysoka ulga w tej grupie ZPCh jest również wynikiem zatrudniania wskaźnikowo dużej liczby osób o znacznym i umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
W przedsiębiorstwach zatrudniających 30% niepełnosprawnych nie uzyskuje się ulgi VAT nawet na poziomie pokrywającym koszty skróconego czasu pracy tj. 205 zł miesięcznie.
Obniżenie stawki bazowej do wyliczania górnych granic limitów wyliczania VAT-u o 25% tj. z 760 zł na 570 zł, zmniejsza VAT zatrzymywany w ZPCh o ponad 200 mln zł w wymiarze rocznym, jak również ustala maksymalną kwotę VAT-u na osobę niepełnosprawną do poziomu zbliżonego do minimalnej płacy krajowej - patrz załącznik:" Analiza ulg w podatku VAT w zakładach pracy chronionej".
4. Ocena skutków finansowych dla budżetu zamiany ulgi w podatku VAT na dotację.
Średnia ulga w podatku VAT wynosi obecnie ok. 417 zł na osobę niepełnosprawną miesięcznie, a więc ponad 1 mld zł w skali kraju rocznie.
Propozycja wprowadzenia dotacji w wysokości równej połowie średniej ulgi VAT pozornie daje oszczędność dla budżetu państwa ok. 500 mln zł rocznie.
Biorąc pod uwagę zamianę systemu ulgi VAT na dotację, dla 40% przedsiębiorców nastąpi zmniejszenie wpływów z tego tytułu o 75%. W konsekwencji doprowadzi to do ich upadłości, co realnie obniży spodziewaną oszczędność budżetową. Rzeczywiste oszczędności budżetowe będą mniejsze niż 300 mln zł. patrz załącznik: "Symulacja skutków dla budżetu wprowadzenia systemu dotacyjnego dla ZPCh".
1. Przy założeniu obniżenia o 25% maksymalnej wartości pozostawionego VAT-u dla poszczególnych grup niepełnosprawności, utrzymanie obecnego systemu ulgi w podatku VAT jest porównywalne w wymiarze ekonomicznym dla budżetu z oszczędnością projektowanego systemu 240 zł dotacji miesięcznie na osobę niepełnosprawną.
2. System dotacyjny narusza w sposób drastyczny finansowanie ok. 40% ZPCh, obniżając ich przychody o ok. 10% przy ich średniej rentowności 3%. Przy założeniu, że brakuje vacatio legis minimum jednego roku obrachunkowego, jest to równoznaczne z upadłością części zakładów tworzących największą wartość dodaną.
3. W przypadku wprowadzenia dotacji na tak niskim poziomie zachodzi obawa o upadek systemu zakładów pracy chronionej, co może skutkować koniecznością objęcia dotacją wszystkich aktywnych zawodowo osób niepełnosprawnych (czterokrotnie większa grupa).
4. Analiza zwolnienia w podatku VAT wskazuje na potrzebę korekty wyrównującej pomoc państwa dla ZPCh, przy utrzymaniu zasady stymulacyjnego charakteru.
VII. Dodatkowe koszty wynikające z obowiązków ustawowych nałożonych na przedsiębiorstwa o statusie ZPCh
1. Obligatoryjne, wynikające wprost z ustawy:
1) 21.4% zmniejszenie normy czasu pracy (skrócony dzień pracy, dodatkowe urlopy - analiza na stronie następnej)
2) turnusy rehabilitacyjne
3) indywidualne dostosowanie stanowiska pracy dla niepełnosprawnego
4) likwidacja barier w miejscu pracy
5) opieka medyczna i rehabilitacyjna dla wszystkich pracowników ZPCh
6) utrzymanie bazy rehabilitacyjnej
7) zatrudnianie pielęgniarek środowiskowych
8) prowadzenie dodatkowej dokumentacji kadrowej
9) prowadzenie dodatkowej dokumentacji księgowej
2. Powiązane ze specyfiką zatrudniania osób niepełnosprawnych, niewymierne:
1) zwiększona absencja chorobowa
2) niższa wydajność
3) niższa mobilność i możliwość przekwalifikowania zatrudnionych
4) niższe kwalifikacje zatrudnionych
5) negatywna opinia rynkowa o poziomie produktów i usług w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych
6) zwiększone wymagania bhp
Brak jest narzędzia umożliwiającego obliczenie kosztów wymienionych powyżej obowiązków, ze względu na różny ich charakter.
Do wiadomości przekazujemy liczbę, która nie budzi wątpliwości z poz.VII.1.1) tj. 205 zł.
Autor pozycji nr 10 bibliografii w obszernym sprawozdaniu szacuje przypadający
łączny koszt na osobę niepełnosprawną w przedziale 570 - 650 zł miesięcznie.
VIII. Załącznik do pkt. VII
Ustawowe tytuły zmniejszenia normy czasu pracy w ZPCh w przeliczeniu na osobę niepełnosprawną.
Stopień niepełnosprawności Umiarkowany i znaczny Lekki
1. Norma tygodniowa
- 7 h (16%)
- 2 h (5%)
2. Dodatkowa przerwa w pracy na gimnastykę lub wypoczynek
5 dni x 0,5 h =2,5 g.(6%)
5 dni x 0,5 h=2,5 g.(6%)
3. Dodatkowy urlop wypoczynkowy
10 dni rocznie (3,2%)
4. Urlop rehabilitacyjny
21 dni rocznie (7%)
Razem (1-4)
32,2% miesięcznie
11% miesięcznie
Udział % w populacji ogółem zatrudnionych niepełnosprawnych
0,68 x 11+0,32 x 32,2=17,8%średnio dla niepełnosprawnych
Na mocy układów zbiorowych pracy w ZPCh, obowiązuje 8 godzinny (40 godz./tydzień) dzień pracy.
Na podstawie nowelizacji kodeksu pracy z maja 2001 r. istnieje możliwość egzekwowania od pracowników pełnosprawnych pracujących w ZPCh 42 godzinnego tygodnia pracy. Jednak zmiana ta - pogorszenie warunków pracy - jest na tyle niemożliwa do wprowadzenia, że praktyką pozostaje 40 godzinny tydzień pracy. Dlatego autor przyjmuje, że zmniejszenie normy czasu pracy na jedną osobę pełnosprawna pracującą w ZPCh kształtuje się na poziomie 5%.
Średni wskaźnik redukcji czasu pracy na osobę niepełnosprawną, przy założeniu, że niepełnosprawni stanowią 58% zatrudnionych ogółem w ZPCh wynosi:
17,8% + 5% (42/58) = 17,8% + 3.6% = 21.4%
Miesięczny koszt dodatkowy na osobę niepełnosprawną, liczony w oparciu o średnie wynagrodzenie w ZPCh - 958 zł/m-c (tab.Raport) wynosi: 205 zł
Realizacja ustawowego skrócenia czasu pracy i dodatkowych świadczeń urlopowych dla pracowników w ZPCh obciąża pracodawcę miesięcznym kosztem w wysokości 205 zł na 1 osobę niepełnosprawną.
XI. STATYSTYKA PRZYJĘTA DOPRACOWANIA PREZENTOWANEJ ANALIZY ZAWIERA DANE NA GRUDZIEŃ 2000 R.
l.p. Tematyka Dane Źródło
Raport Makroekonomiczny źródła poz. 3
15.254.000
Zatrudnienie ogółem w ZPCh
Raport źródła poz.2 w przeliczeniu na 10% populację
Zatrudnienie osób niepełnosprawnych w ZPCh
Zatrudnienie osób pełnosprawnych w ZPCh
Średni wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w ZPCh
Raport źródła poz. 2 tab. 6.
Wskaźnik bezrobocia (maj 2001)
Wskaźnik bezrobocia przy zwolnieniu 40% zatrudnianych w ZPCh
kwota VAT-u zwrócona przez Urzędy Skarbowe (przez budżet) dla ZPCh w roku 2000.
1.100.000.000 zł
roczny wymiar podatku dochodowego dla ZPCh za 2000 rok (wymiar podatku za rok 1999 tj. przed zniesieniem ulgi wynosił 1,4 mld zł).
250.000.000 zł
koszt opieki medycznej i rehabilitacji w ZPCh w roku 2000.
37.880.000 zł
miesięczny wymiar podatku dochodowego od wynagrodzeń pracownika zasilający Zakładowy Fundusz Rehabilitacji przy średniej płacy 978 zł brutto
miesięczny wymiar podatku dochodowego od wynagrodzeń pracownika zasilający budżet państwa (przekroczenie pierwszego progu podatkowego)
Regionalna analiza własna na próbie 15 tys. zatrudnionych ogółem
odsetek niepełnosprawnych nie posiadających świadczeń rentowych
odsetek niepełnosprawnych mających zawieszone renty z tyt. Przekroczenia limitu wynagrodzenia w ZPCh.
miesięczna dotacja na pracownika niepełnosprawnego proponowana przez Ministerstwo Finansów
Minister Finansów (Bauc) średnia wyliczona w oparciu o dane z Raportu (statystyka zatrudnienia) oraz stawek dla poszczególnych stopni niepełnosprawności podanych przez MF Bauca
miesięczny koszt utrzymania bezrobotnego z tytułu zasiłku, odwieszonej renty, ubezpieczenia zdrowotnego
Przyjęto w oparciu o informacje uzyskane z Urzędu Pracy oraz analizę własną w oparciu o Raport poz. 2
wskaźnik redukcji obrotu gospodarczego w wyniku pogorszenia warunków podatkowych funkcjonowania ZPCh (upadłość, likwidacja, redukcja w wyniku restrukturyzacji)
Próba: grupa przedsiębiorstw, których różnica między watem naliczonym a należnym jest większa/równa niż górne limity ustalone dla zwrotu podatku VAT dla ZPCh
XII. Aspekty prawne zamiany systemu opartego o zwrot VAT na system dotacji
W ZWIĄZKU Z PROPONOWANYMI ZMIANAMI W STATUSIE PRAWNYM ZAKŁADÓW PRACY CHRONIONEJ, W SZCZEGÓLNOŚCI W ZAKRESIE ZNIESIENIA PRZYWILEJÓW PODATKOWYCH DLA ZAKŁADÓW PRACY CHRONIONEJ, WSKAZUJE SIĘ, POPRAWNE LEGISLACYJNIE MOŻLIWOŚCI DOKONANIA PLANOWANYCH ZMIAN, Z JEDNOCZESNYM WSKAZANIEM, JAKIE WARTOŚCI RACJONALNY I LEGALNY LEGISLATOR WINIEN CHRONIĆ W PROCESIE ZMIAN PRZEPISÓW PRAWA.
1. Omówienie proponowanych zmian w prawie obowiązującym
Regulacje dotyczące uprawnień i obowiązków przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej określa ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 1997 nr 123 poz. 776 z późn. zm.), zwana dalej ustawą.
Ustawa nakłada na prowadzącego zakład pracy chronionej określone wymagania, warunkujące uzyskanie w drodze decyzji administracyjnej status zakładu pracy chronionej, a także obowiązki, jakie permanentnie spełniać musi taki przedsiębiorca.
Ekwiwalentem ekonomiczno-prawnym wypełniania szczególnych obowiązków względem osób niepełnosprawnych są uprawnienia przysługujące zakładom pracy chronionej. Określone są one przede wszystkim w art. 25, 26, 31, 32 i 33 ustawy, a dotyczą następujących przywilejów zakładów pracy chronionej:
1) finansowania części składki na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych,
2) finansowania części kosztów utworzenia stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych,
3) finansowania części wynagrodzenia zatrudnionych osób niepełnosprawnych,
4) zwolnienia zakładów pracy chronionej z podatków,
5) zwolnienia zakładów pracy chronionej z wpłat do Urzędów Skarbowych podatku od towarów i usług,
6) zwolnienia zakładów pracy chronionej z nieopodatkowanych należności budżetowych.
Z przedstawionych informacji prasowych ("Rzeczpospolita" z dnia 5 października 2001 roku) wynika generalnie, że główny czynnik rynkowego wyrównywania szans zakładów pracy chronionej - zwrot podatku od towarów i usług - zostanie zastąpiony dotacją równą dla każdego niepełnosprawnego. Obecnie maksymalny zwrot podatku od towarów i usług dotyczy 40 % zakładów pracy chronionej i wynosi ponad 1.000,- złotych, podczas gdy według propozycji Ministerstwa Finansów dotacja wyniesie 240,- złotych, co oznacza zmniejszenie świadczeń ze strony Państwa o 75 %. Należy nadto podnieść, że w chwili obecnej zakłady pracy chronionej opierają swoją działalność gospodarczą o zwrot podatku od towarów i usług w istniejącej jeszcze wysokości.
Twierdzenia o odebraniu uprawnień zakładom pracy chronionej nie są jeszcze dostatecznie skonkretyzowane, natomiast z zapowiedzi wynika, iż na jedną zatrudnioną osobę niepełnosprawną prowadzący zakład pracy chronionej otrzyma od Państwa kwotę około 500,- złotych. Zważyć zaś należy, że koszty zorganizowania i utrzymania stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej wraz z kosztami realizacji ustawowych uprawnień prawno-pracowniczych przysługujących osobie niepełnosprawnej, wynoszą ponad 600,- złotych.
2. Dopuszczalność wprowadzenia zmian w świetle przepisów konstytucyjnych oraz utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
W związku z powyższymi planami rządowymi dotyczącymi kształtu ustawy budżetowej na rok 2002, należy rozważyć dopuszczalność wprowadzenia tak istotnych zmian w statusie prawnym zakładów pracy chronionej, w formie odrębnych od założeń i ducha ustawy, uregulowań około budżetowych.
Naszym zdaniem, nagłe pozbawienie przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej istotnych przywilejów podatkowych, stanowiących wyłącznie ekwiwalent utraconych kosztów związanych z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych, stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych wyrażonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Pozbawienie zakładów pracy chronionej w sposób nieoczekiwany (bez vacatio legis) i istotny przywilejów podatkowych naruszy następujące zasady konstytucyjne:
1) zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji),
2) zasadę, iż Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia reguły sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji),
3) zasadę zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji),
4) zasadę wspierania osób niepełnosprawnych (art. 69 Konstytucji),
5) zasadę równości podmiotów wobec prawa przez pozbawienie zakładów pracy chronionej uprawnień będących wyłącznie ekwiwalentem kosztów ponoszonych na zatrudnienie osób niepełnosprawnych,
6) zasadę ochrony praw nabytych (art. 64 Konstytucji),
7) zasadę ochrony interesów gospodarczych w toku.
Szersze uzasadnienie naruszeń wskazanych zasad konstytucyjnych zawierają załączone do niniejszej opinii prawnej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 roku (publikowane w OTK 1999/3/40), z dnia 14 czerwca 2000 roku (publikowane w OTK 2000/5/138) oraz z dnia 25 kwietnia 2001 roku (publikowane w OTK 2001/4/81).
3. Utrwalona praktyka oceny prawa stanowionego przez Parlament Rzeczpospolitej Polskiej przez urzędującego Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej.
Utrwalona praktyka oceny ustaw przez obecnie urzędującego Prezydenta RP, w kontekście korzystania z prerogatyw polegających na skorzystaniu z prawa weta lub skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, pozwala stwierdzić, iż Prezydent RP za podstawę swoich decyzji uważa:
1) zgodność ustaw z Konstytucją oraz orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego,
2) zgodność ustaw z zasadami ochrony praw nabytych, demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej,
3) zgodności ze standardami prawnymi obowiązującymi w Unii Europejskiej.
Wyrazem dążeń Prezydenta RP do zagwarantowania stanowienia prawa we właściwym procesie legislacyjnym jest między innymi weto Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1999 roku do ustawy z dnia 20 listopada 1999 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych. W uzasadnieniu przedmiotowego weta, Prezydent RP powołał się właśnie na konieczność przestrzegania właściwego procesu legislacyjnego, na obowiązek parlamentu rzetelnego stanowienia prawa, na obowiązek przewidywania wszystkich skutków społeczno-gospodarczych stanowionego prawa oraz na zasadę sprawiedliwości społecznej. Prezydent RP w omawianym wecie powołał się również na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Również w ostatnim okresie Prezydent RP korzystał z prawa weta (weto z dnia 18 września 2001 roku do ustaw przyjętych przez Sejm RP z dnia 25 sierpnia 2001 roku) powołując się tak na art. 2 Konstytucji stwierdzający, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, jak i na dorobek Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii.
W tym stanie rzeczy zamierzenia legislacyjne Rządu powinny uwzględniać ewentualną ocenę prawną, reprezentowaną przez Kancelarię Prezydenta RP.
IV. Odpowiedzialność odszkodowawcza Państwa
W kontekście planowanych zmian zwrócić należy uwagę na problem odpowiedzialności Państwa za odebranie praw nabytych.
Decyzja o nadaniu statusu zakładu pracy chronionej jest wydawana przedsiębiorcy na jego wniosek na okres lat 3 i w tym okresie, o ile przedsiębiorca spełnia warunki ustawowe, decyzja i płynące z niej przywileje nie mogą zostać odebrane.
W takim razie, pojawia się problem odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali decyzje o nadaniu statusu zakładu pracy chronionej, ponieśli poważne nakłady na inwestycje związane z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych.
Wydaje się, że w przypadku wystąpienia szkody u przedsiębiorcy prowadzącego zakład pracy chronionej, wynikającej z pozbawienia w sposób sprzeczny z prawem, już nabytych praw majątkowych, Skarb Państwa ponieść może odpowiedzialność odszkodowawczą, co zależy od treści uchwalonych przepisów prawnych.
Zagadnienie to ma obecnie charakter wyłącznie hipotetyczny, zaś sprawa roszczeń odszkodowawczych uregulowana jest w sposób generalny w art. 77 Konstytucji. Kwestia ta wymaga odrębnego opracowania po wejściu w życie przepisów i ocenie ich skutków.
W konsekwencji, stwierdzić należy, co następuje:
1) Nie istnieje zgodna z prawem możliwość zmiany ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w formie szczątkowych regulacji około budżetowych.
2) Możliwe jest natomiast dokonanie kompleksowych i rzetelnie przygotowanych zmian w ustawie o rehabilitacji oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz w ustawie o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, w normalnym toku prac legislacyjnych.
3) Standardy, które należy uznać za utrwalone na gruncie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz wniosków Prezydenta RP o ponowne uchwalenie ustawy, pozwalają na postawienie tezy, iż każda zmiana przepisów podatkowych naruszająca interesy podatnika wymaga vacatio legis, które winno odpowiadać okresowi, na jaki przyznano poszczególnym zakładom pracy chronionej decyzje o nadaniu statusu, a w każdym razie bezwzględnie nie powinno być krótsze, niż jeden rok podatkowy.
4) Niezbędnym warunkiem likwidacji uprawnień zakładów pracy chronionej jest również zmniejszenie ich obowiązków w stosunku do niepełnosprawnych. W przeciwnym razie naruszona zostanie zasada równości podmiotów wobec prawa. Równość oznacza bowiem nie tylko równość formalną, ale przede wszystkim równość w znaczeniu materialnym. Skoro określonemu podmiotowi odbiera się uprawnienia, bezwzględnie należy zmniejszyć również zakres obciążeń zakładów pracy chronionej.
RADCA PRAWNY JERZY DEREŃ
XIII. Ochrona interesów w toku, jako konstytucyjne ograniczenie zmian przepisów dotyczących zakładów pracy chronionej
Uzyskanie przez przedsiębiorcę dla prowadzonego przezeń przedsiębiorstwa statusu zakładu pracy chronionej wiąże się z zaangażowaniem finansowym i częściową utratą szans na rynku. Czynnikiem motywującym przedsiębiorców do takiego pokierowania swymi sprawami są zwolnienia z niektórych danin publicznych i perspektywa uzyskania pomocy z państwowego funduszu celowego. Elementarne poczucie sprawiedliwości wymaga, aby jednostka po motywowanym przez ustawodawcę pokierowaniu swymi sprawami mogła liczyć na rekompensatę w postaci zapewnionych przez ustawodawcę ulg i korzyści. Z drugiej wszak strony liczyć się trzeba zawsze ze zmianą sytuacji po dokonaniu przez jednostkę stosownego wyboru. Dążeniu jednostki do zapewnienia maksymalnej trwałości statusowi prawnemu zakładu pracy chronionej przeciwstawia się dążenie ustawodawcy, który chciałby zapewnić sobie swobodę w dostosowaniu rozwiązań, przy pomocy których władze publiczne będą realizowały obowiązki, wynikające z art. 69 Konstytucji RP, do zmieniającej się sytuacji gospodarczej, w tym również do stanu finansów publicznych. Kompromisem między tymi przeciwstawnymi dążeniami jest rozwiązanie przyjęte w art. 30 ust. 1 zdanie drugie ustawy o rehabilitacji. Status zakładu pracy chronionej uzyskuje się na okres 3 lat. Można go utracić wcześniej - z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorcy, a nigdy - z przyczyn leżących po stronie organu władzy publicznej. Nie ma znaczenia, czy jest to organ władzy wykonawczej, czy to organ władzy ustawodawczej. Należy wszakże zauważyć, iż władza ustawodawcza ma faktyczne możliwości, aby nie naruszając pozornie decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej, pozbawić ten status jakiejkolwiek materialnoprawnej treści. Działanie takie byłoby od strony formalnoprawnej zgodne z konstytucją. Nie trudno jednak zauważyć, że to, graniczące z hipokryzją, działanie ustawodawcy, nie mieściłoby się w materialnoprawnych standardach składających się na pojęcie demokratycznego państwa prawnego, urągałoby bowiem zasadom przyzwoitej legislacji, naruszałoby zaufanie jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, naruszałoby - w razie niezachowania vacatio legis - zasadę ochrony interesów w toku. Standardy te były przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zarówno z okresu poprzedzającego wejście w życie konstytucji RP, jak i z okresu po wejściu jej w życie. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego są konsekwentne i niewątpliwie muszą być wzięte pod uwagę przez ustawodawcę, który zamierzałby radykalnie zmienić status zakładu pracy chronionej.
Po wejściu w życie Konstytucji RP TK wyraził pogląd, że szereg treści składających się na istotę demokratycznego państwa prawnego nie została odrębnie wyrażona w szczegółowych postanowieniach konstytucyjnych. Nadal więc treści te mogą i powinny zostać wydobywane z art. 2 Konstytucji. Klauzula demokratycznego państwa prawnego ma bowiem pewną treść ogólną, ustabilizowaną w konstytucjonalizmie. Skoro w art. 2 pomieszczono tę klauzulę, to dano tym samym wyraz intencji wprowadzenia do naszego porządku konstytucyjnego tych wszystkich elementów, które składają się na demokratyczne państwo prawne. Do tych elementów TK zalicza m.in. ochronę interesów w toku (uzasadnienie wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 - OTK Zb. Urz. 3 (1999, s. 240-241 ).
Z powyższego wynika, że wszędzie tam gdzie chodzi o zmianę warunków prowadzenia działalności gospodarczej ustawodawca winien uwzględnić, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, konieczność ochrony interesów w toku.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2001 r., (K 13/01 - OTK Zb. Urz. 4 (2001), poz. 81), Trybunał Konstytucyjny potwierdził aktualność swej dotychczasowej linii orzeczniczej w kontekście, który nie może być obojętny dla ewentualnych zamierzeń ustawodawcy w odniesieniu do zakładów pracy chronionej. Chodziło bowiem o konstytucyjność przepisów znoszących zwolnienia podatkowe. Tego typu przepisy w ustawie o rehabilitacji są zaś - jak wiadomo - przedmiotem szczególnego zainteresowania podmiotów, którym obecnie lub w przyszłości przysługiwać będzie inicjatywa ustawodawcza.
Trybunał przypomniał swe orzeczenie z 29 maja 1996 r. (K 22/95 - OTK Zb. Urz. 3 (1996), poz. 21), w którym zwraca się uwagę na różnorakie funkcje podatku. Podatek pełni nie tylko funkcję fiskalną, lecz także socjalną, motywacyjną, a także do pewnego stopnia funkcję informacyjną. "W odniesieniu do funkcji motywacyjnej, czy stymulacyjnej zawierające ją normy są /.../ukierunkowane nie na realizację celu fiskalnego, lecz służą określonej polityce państwa w różnych sferach /.../. Ze swej istoty, te normy prawa podatkowego, które określa się mianem norm motywacyjnych, są przeciwstawieniem norm fiskalnych i ograniczają w pewnym zakresie ich zastosowanie".
Kluczową zasadą, którą przypomniał i potwierdził Trybunał Konstytucyjny, jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, mająca swe źródło w art. 2 Konstytucji. Zgodnie z poglądem zawartym w wyroku z dnia 15 czerwca 2000 r. (P 3/00 - OTK Zb. Urz. (2000), poz. 138), zasada ta "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty /.../. wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu, prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zdecydowała o swoich sprawach /.../. Chodzi tu więc nie o ten aspekt pewności prawa, który odnosi się do względnej stabilności porządku prawnego, mający związek z zasadą legalności, lecz o pewność prawa, rozumianą, jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. W tym drugim sensie prawo pewne (pewność prawa) oznacza także prawo sprawiedliwe".
Trybunał przypomina też, że aktualny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 3 grudnia 1996 r. (K 25/95 OTK Zb. Urz. 6 (1996), poz. 25), zgodnie z którym "w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być "pułapką" dla obywatela, i że obywatel powinien mieć możliwość układania swych spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań". Zwraca uwagę, że pogląd ten został wyrażony w związku z ochroną ekspektatywy. Ochronę praw nabytych Trybunał Konstytucyjny uważa bowiem za coś zupełnie oczywistego. W uzasadnieniu tego samego orzeczenia wyrażono bowiem pogląd: "obowiązek demokratycznego państwa prawnego unikania rozwiązań zaskakujących obywatela unormowaniami prawnymi niekorzystnie zmieniającymi jego sytuację - poza wypadkami, gdy takie zmiany są konieczne ze względu na realizację innych wartości konstytucyjnych, którym w danej sytuacji należy dać pierwszeństwo - odnosi się w równej mierze do praw podmiotowych już nabytych, jak i do zgodnego z prawem oczekiwania ich nabycia przez spełnienie określonych w ustawie warunków".
Do tego orzeczenia i konieczności ochrony interesów w toku nawiązał Trybunał Konstytucyjny również w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 1998 r. (K 10/98 OTK Zb. Urz. 5 (1998), poz. 64), konkludując: "Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji, co do dalszego postępowania. Ma to szczególne znaczenie w działalności gospodarczej, gdyż podejmowanie decyzji gospodarczych wymaga zwykle czasu, by uniknąć strat".
W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r. (K 36/98 OTK Zb. Urz. 3 (1999), poz. 40), Trybunał Konstytucyjny podkreśla: "Ustawodawca, chcąc pozostawać w zgodzie z klauzulą demokratycznego państwa prawnego musi uwzględniać przy kolejnych modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. W związku z tym, że demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca dokonując kolejnych zmian stanu prawnego nie może stracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego".
Trybunał Konstytucyjny ocenił też sytuację, w której sam ustawodawca przewidział termin dla określonego przedsięwzięcia, wiążąc z tym przedsięwzięciem określone skutki w prawie podatkowym. Poświęcona jest temu wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 1997 r. (K 26/97 OTK Zb. Urz. 5-6(1997), poz. 64), " Legislacja podatkowa zawsze podlegać więc musi starannej ocenie z punktu widzenia dochowania tych proceduralnych wymagań. Skoro bowiem jej efekty dla obywatela przybierają konkretny wymiar finansowy i często łączą się z uszczupleniem jego dochodów, ustawodawca musi kształtować nowe regulacje podatkowe z uwzględnieniem faktu, że podatnik - zakładając stabilność wcześniejszych przepisów - zaplanował pewne posunięcia ekonomiczne, a różne jego interesy znajdować się mogą w toku. Nie można oczywiście przypisać ochronie tych interesów charakteru absolutnego, bo zmienność prawa jest elementem, z którym muszą liczyć się obywatele. W każdym jednak razie, w sytuacjach, gdy przepisy prawa wyznaczały pewien horyzont czasowy dla zaplanowania i przeprowadzenia określonego przedsięwzięcia finansowego czy gospodarczego, nie można zmieniać takich "reguł gry" przed upływem okresu, czy terminu, który przewidział sam ustawodawca. skoro bowiem w zaufaniu do obowiązującego prawa, zostało już rozpoczęte określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, iż będzie się ono realizować w pewnym okresie czasu, to - wyjąwszy sytuacje szczególne - obywatel powinien mieć pewność, że będzie mógł ten okres czasu bezpiecznie wykorzystać. Rozpoczęcie przedsięwzięcia finansowego czy gospodarczego wiąże się z reguły z dokonaniem pierwszych nakładów, a nagła zmiana ram prawnych takiego przedsięwzięcia może narazić obywatela na poważne straty".
Na konieczność odróżnienia sytuacji, w której określone uprawnienia zostały przyznane jednostce na czas nieoznaczony, od sytuacji, w której określone uprawienie zostało przyznane na czas oznaczony, Trybunał Konstytucyjny wskazuje w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r. (K 10/97 OTK Zb. Urz. 3 (1998), poz. 29), wiążąc silniejszą ochronę konstytucyjną z tą drugą sytuacją. Jednakże i w pierwszej sytuacji konieczna jest ochrona interesów w toku przez ustanowienie odpowiedniej vacatio legis.
Wyżej przytoczone fragmenty uzasadnień orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że ochrona interesów w toku, winna być zawsze uwzględniana przez ustawodawcę, a już szczególnie wtedy, gdy on sam wyznaczył określony czas na jakieś przedsięwzięcie gospodarcze.
Odnosząc to stwierdzenie do sytuacji przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej, trzeba stwierdzić, że w okresie 3 lat obowiązywania decyzji przewidzianych w art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, nie powinno zasadniczo dochodzić do zmiany przepisów regulujących prawa lub obowiązki przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej. Należy jednak zauważyć, iż nie wszystkie uprawnienia zostały potraktowane jednakowo przez ustawodawcę w ustawie o rehabilitacji.
Najsłabsze - bo oparte na uznaniu administracyjnym - są uprawienia przewidziane w art. 32 ustawy o rehabilitacji.
Mocniejsze jest uprawienie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji - w tym wypadku sam ustawodawca uprzedza o możliwości ich modyfikacji.
Najmocniejsze są natomiast uprawnienia przewidziane w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w art. 25 ust. 3.
W okresie 3 lat obowiązywania decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej, zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych, przedsiębiorca prowadzący zakład pracy chronionej, nie może być przez ustawodawcę pozbawiony uprawnień należących do trzeciej grupy. W ewentualnych przyszłych ustawach dotyczących tych uprawnień - dla zapewnienia tym ustawom zgodności z konstytucją - muszą znaleźć się przepisy przejściowe, pozwalające na wykorzystanie ustawowych zwolnień w okresie poprzedzającym utratę mocy przez decyzję w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej.
Bardziej złożona jest sytuacja uprawnienia przewidzianego w art. 32 ust. 1 pkt 2. Przepis ten przewiduje zwolnienia z wpłat do urzędu skarbowego należności z tytułu VAT, lecz z uwzględnieniem zasad określonych w odrębnych przepisach. Ustawodawca zastrzegł sobie możliwość modyfikacji tego uprawnienia. Owe "odrębne przepisy" nie mogą wszakże pozbawiać przedsiębiorcy prawa do zwolnienia. Muszą też uwzględniać czas potrzebny przedsiębiorcy na dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej. Jako przykład negatywny, moim zdaniem sprzeczny z konstytucją, przytoczyć można art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 95, poz. 1100), nadający nową treść art. 14 a zmienianej ustawy. Przepis ten przez swoją nieokreśloność stał się podstawą wątpliwej wykładni, zgodnie z którą nie stosuje się art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Przy takiej wykładni doszłoby bowiem do wyeliminowania prawa do zwolnienia z wpłat i zastąpienia ich prawem do zwrotu wpłaconej kwoty. Byłaby to wykładnia w niezgodzie z konstytucją. W zgodzie natomiast z konstytucją jest wykładnia, według której prawo do zwrotu wpłaconej kwoty przysługuje obok, a nie zamiast zwolnienia z wpłat. Ustawodawca, wprowadzając w okresie 3 lat obowiązywania decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej, modyfikacje przyznanego przez siebie uprawnienia do zwolnienia z wpłat VAT do urzędu skarbowego, nie może naruszać istoty tego uprawnienia. Byłby to bowiem klasyczny przykład zastawianej na jednostkę "pułapki", o której mowa jest w uzasadnieniach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
Jeżeli chodzi natomiast o pierwszą grupę uprawnień, przewidzianych w art. 32 ustawy o rehabilitacji, trudno dopatrzyć się ograniczeń konstytucyjnych, gdy chodzi o ewentualne uchylenie przepisu określającego te uprawnienia poza nakazem zachowania odpowiedniej vacatio legis i zakazem działania prawa wstecz.
Te same względy, które powodują, że ustawodawca nie powinien w okresie obowiązywania decyzji w sprawie statusu zakładu pracy chronionej redukować przysługujących przedsiębiorcy uprawnień, sprawiają, że również nie powinien zmieniać zakresu nałożonych na przedsiębiorcę obowiązków i formułować nowych wymagań. Dopuszczalne jest tylko nakładanie nowych obowiązków, które odnoszą się do wszystkich przedsiębiorców (np. z zakresu ochrony środowiska czy bhp). Nie powinien natomiast ustawodawca nakładać nowych obowiązków tylko na przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej przed terminem utraty mocy obowiązującej decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.
1. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, a ewentualne zmiany sytuacji prawnej zakładów pracy chronionej.
Zasada trwałości decyzji ostatecznych jest praktycznym wyrazem realizacji w sferze prawa administracyjnego konstytucyjnych zasad: pewności prawa i ochrony praw nabytych. Dopuszczalne jest pozbawienie mocy prawnej decyzji ostatecznych przez ustawę. Rozróżnia się jednak w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dwa rodzaje aktów administracyjnych:
1/ obowiązujących przez czas nieoznaczony,
2/ obowiązujących do wyraźnie oznaczonego w nich terminu.
W odniesieniu do tych pierwszych, dopuszcza się możliwość pozbawienia ich mocy przez ustawę, pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej vacatio legis, umożliwiającej adresatowi aktu dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej, w taki sposób, aby nie poniósł on strat. W sytuacji, kiedy nie jest to możliwe, postuluje się przyznanie stosownej rekompensaty. Mamy bowiem w istocie do czynienia z wywłaszczeniem prawa.
Jeżeli natomiast sam ustawodawca określił termin obowiązywania aktu administracyjnego, to nie może przed upływem tego terminu pozbawiać tego aktu mocy obowiązującej. Byłoby to jaskrawym naruszeniem obu konstytucyjnych zasad: pewności prawa i ochrony praw nabytych. Jedynym usprawiedliwieniem takiego rozwiązania ustawowego byłoby uznanie określonych praw za prawa niesłusznie nabyte. O prawach przysługujących przedsiębiorcy prowadzącemu zakład pracy chronionej nie da się jednak powiedzieć, że są one niesłusznie nabyte, skoro znajdują swe wyraźne umocowanie i uzasadnienie w art. 69 Konstytucji RP.
Wynika stąd jednoznaczny wniosek, że w razie zmiany przepisów dotyczących zakładów pracy chronionej, decyzje o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej powinny zachować swą moc do upływu określonego w nich terminu.
Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że akt administracyjny wywołuje skutki nie tylko bezpośrednio w nim wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy. Decyzja w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej jest tego klasycznym przykładem. Na jej treść składają się nie tylko elementy wymienione w art. 107 § 1 K.p.a.. Rozstrzygnięcie, które jest najistotniejszą częścią decyzji, mieści w sobie oświadczenie woli organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego przedsiębiorcy ze względu na prowadzenie przez niego konkretnego przedsiębiorstwa, które zostało uznane - po spełnieniu ustawowych wymagań - za zakład pracy chronionej. Treścią tego oświadczenia woli jest nałożenie ustawowych obowiązków i przyznanie określonych ustawą uprawnień. O tym, jakie to są uprawienia i obowiązki przesądza treść przepisów ustawowych, obowiązujących w momencie, w którym decyzja stała się ostateczna chyba, że ustawodawca, zmieniając przepisy w trakcie postępowania administracyjnego, ustanowi inną regułę przejściową.
Z utratą (częściową lub całkowitą) mocy obowiązującej decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej mielibyśmy więc do czynienia nie tylko wtedy, gdy ustawodawca postanowiłby wyraźnie, że tracą moc (częściowo lub w całości) ostateczne decyzje w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej, lecz również wtedy, gdyby wyraźnie postanowił, że nowe wymagania, obowiązki lub przepisy redukujące uprawnienia odnoszą się także do przedsiębiorców, w stosunku do których decyzja o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej stała się ostateczna, przed wejściem w życie nowych przepisów. Takie postanowienie byłoby sprzeczne z ochroną praw nabytych. Milczenie ustawodawcy w kwestii reguł międzyczasowych musiałoby być natomiast - przy zastosowaniu techniki wykładni " w zgodzie z konstytucją" - zinterpretowane z ten sposób, że nowe przepisy nie naruszają uprawnień przedsiębiorcy, i że nadal korzysta on z przyznanego statusu w zakresie zgodnym z przepisami obowiązującymi w momencie, w którym skierowania do niego decyzja stała się ostateczna.
Również w tym zakresie zachowują moc wcześniejsze uwagi, dotyczące zróżnicowania uprawnień składających się na status przedsiębiorcy prowadzącego zakład pracy chronionej. Nienaruszalne - z konstytucyjnego punktu widzenia - są uprawienia, o których mowa w art. 25 ust. 3 oraz art. 31 ust. 1 pkt 1-3. Dużą swobodę ma ustawodawca w odniesieniu do uprawnień, określonych w art. 32 ustawy o rehabilitacji. Treścią tego przepisu jest bowiem zacieśnienie kręgu legitymowanych do uzyskania pomocy, a nie przyznanie roszczenia. W "odrębnych przepisach" ustawodawca może modyfikować treść zwolnienia przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej z wpłat do urzędu skarbowego należności z tytułu podatku od towarów i usług, byleby tylko nie pozbawił przedsiębiorców tego zwolnienia lub nie naruszył jego istoty.
W okresie obowiązywania decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej, ustawodawca nie może też nakładać na adresatów tych decyzji nowych obowiązków i formułować względem nich nowych wymagań, innych niż te, które adresowane są do wszystkich przedsiębiorców prowadzących określoną działalność gospodarczą.
Powyższa analiza pozwala na sformułowanie następujących wniosków końcowych:
I/ W odniesieniu do przeszłości, ustawodawca zachowuje dużą swobodę, co do wyboru sposobu realizacji obowiązku nałożonego nań przez ustrojodawcę w art. 69 Konstytucji RP.
II/ Ustanawiając nowe przepisy, stanowiące realizację konstytucyjnego obowiązku z art. 69 Konstytucji , ustawodawca winien przestrzegać zasad przyzwoitej legislacji, ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku.
III/ Oznacza to w szczególności utrzymanie aż do upływu 3 - letniego okresu mocy obowiązującej ostatecznych decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej, zakaz nakładania na adresatów tych decyzji nowych obowiązków i wymagań, nie adresowanych do ogółu przedsiębiorców prowadzących określoną działalność gospodarczą i zakaz zmiany uprawnień wynikających z art. 25 ust. 3 oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o rehabilitacji.
IV/ Z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis, zapewniającej ochronę interesów w toku, ustawodawca może w przepisach ustaw innych niż ustawa o rehabilitacji modyfikować zakres zwolnienia, przewidzianego w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, byleby tylko nie pozbawił przedsiębiorców - adresatów decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej - tego zwolnienia lub nie naruszył jego istoty.
V/ Z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis, ustawodawca może dokonać nawet istotnych zmian regulacji zawartej w art. 32 ustawy o rehabilitacji.
dr hab. Błażej Wierzbowski
XIV. Materiał źródłowy:
1. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997
2. Raport z badań dotyczących zatrudnienia i sytuacji ekonomicznej w zakładach pracy chronionej w 2000 roku, Warszawa wrzesień 2001r. PFRON
3. Raport makroekonomiczny Lipiec 2001 publikowany przez BOS S.A.
4. Dyrektywa Unii Europejskiej w sprawie równego traktowania i dyskryminacji w zatrudnianiu i pracy zawodowej osób niepełnosprawnych z dnia 27 listopad a 2000 r.
5. Rezolucja Rady Unii Europejskiej w sprawie wyrównania szans osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu.
6. "Zatrudnienie - sytuacja ZPCH w świetle badań przeprowadzonych w 2000 r." Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej
7. Karta Praw Osób Niepełnosprawnych (M.P. z dnia 13 sierpnia 1997 r.) Uchwała Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 1 sierpnia 1997 r.
8. Główny Urząd Statystyczny, Bezrobocie rejestrowane I-III kwartał 2000, Warszawa 2000 r.
9. "Informacja Rady Ministrów o przyczynach ubóstwa, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji emerytów, rencistów i osób niepełnosprawnych oraz działaniach rządu zmierzających do przeciwdziałania zjawiskom marginalizacji tych grup społecznych".
10. Andrzej Barczyński "Zakłady pracy chronionej w polskim systemie rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych", Dział Wydawnictw KIG-R, Warszawa 2001
11. "Aspekty prawne zamiany systemu" opinia prawna nr 1, Kancelaria Adwokacka J. Dereń
12. "Ochrona interesów w toku" opinia prawna nr 2, dr hab. Błażej Wierzbowski, Profesor nadzwyczajny Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, b. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego
13. Założenia Pełnomocnika ds. Osób Niepełnosprawnych do budżetu PFRON na rok 2002
14. Standardowe zasady wyrównywania szans osób niepełnosprawnych