Source: http://kwartalnikradcaprawny.pl/2017/12/15/uwagi-w-kwestii-statusu-prawnego-komisji-konkursowych-na-tle-wybranego-orzecznictwa-sadow-administracyjnych/
Timestamp: 2018-12-13 23:06:32
Legal References Found: art. 3
 art. 50
 art. 3
 art. 3
 art. 187
 art. 36
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 1
 art. 52
 art. 29
 art. 5
 art. 63
 art. 10
 art. 5
 art. 1
 art. 36
 art. 3
 art. 3
 art. 91
 art. 36
 art. 83

Document Content:
Uwagi w kwestii statusu prawnego komisji konkursowych na tle wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych | Radca Prawny - Zeszyty Naukowe
Strona główna Artykuły Uwagi w kwestii statusu prawnego komisji konkursowych na tle wybranego orzecznictwa sądów...
Uwagi w kwestii statusu prawnego komisji konkursowych na tle wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych
Uwagi w kwestii statusu prawnego komisji konkursowych
na tle wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych
Remarks on the Legal Status of Selection Boards in Light of Selected Case-Law of Administrative Courts
The Supreme Administrative Court, in one of its most recent resolutions, settled the legal questions regarding the status of selection boards. The Court held that a resolution by these boards refusing admission to the selection procedure to a candidate for the post of school principal is not an administrative act. Such an action undertaken by a board does not constitute an individual act, which takes the form of an administrative decision or an order; nor does it fall under the category of a legislative act of local law. The actions or omissions by the selection board are auxiliary to the competences of the public administration body that appoints it. This does not mean, however, the acceptance of non-transparency or a lack of verification of the activity that it carries out.
administrative decision, selection board, the jurisdiction of the court, public oversight
decyzja administracyjna, komisja konkursowa, kognicja sądu, kontrola opinii publicznej
administrative decision, competition committee for selecting the director,
the jurisdiction of the court, control by public opinion
Z konkursowym trybem naboru na kierownicze stanowiska utożsamiana jest, przynajmniej gdy chodzi o potencjalne standardy, otwartość i konkurencyjność, a więc równość szans jednostek przystępujących do naboru, spełniających określone warunki. Z wyłanianiem kandydatów na niektóre wyższe stanowiska w określonych branżach i instytucjach połączony jest ustawowy wymóg przeprowadzenia procedury konkursowej. W demokratycznym społeczeństwie dominować powinny mechanizmy naboru na ważne stanowiska w drodze jasnych i określonych w ustawie kryteriów, które gwarantować powinny wymienione gremia[1].
Mimo zakładanych ważkich ich funkcji społecznych nie do końca jasny jest status normatywny takich konstrukcji, o czym świadczy zróżnicowane w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych. Zasadniczo przyjmuje się, że komisje konkursowe mają charakter czasowy i pomocniczy wobec działań organu władczego je powołującego, kompetentnego do unieważnienia albo zatwierdzenia konkursu. Konsekwencją niejednolitego postrzegania w praktyce ich ustawowych uprawnień jest niejednolita wykładnia dokonywanych przez takie gremium czynności z punktu widzenia norm prawa administracyjnego. Orzecznictwo sądowe jest w tej materii niejednolite, co nie sprzyja pewności prawa. Zarzuty pod adresem tego rodzaju gremium nie mają charakteru incydentalnego. Rodzi się jednak pytanie, czy do niej powinny być adresowane skargi kandydatów.
Uchwałą z 13 kwietnia 2015 r.[2] NSA dokonał próby rozstrzygnięcia zagadnienia o charakterze istotnym, a mianowicie wątpliwości w kwestii „Czy uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej[3] stanowi inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[4]?”. W wielu regulacjach normatywnych, traktujących o warunkach powoływania na określone stanowiska, w tym zwłaszcza kierownicze, zastrzeżone jest obligatoryjne przeprowadzenie konkursu[5] lub weryfikacje zgłoszeń o zbliżoną do niego formułę. Wymogi otwartego i konkurencyjnego naboru na niektóre, z reguły stanowiska w drodze konkursu mają ustawową podstawę i dotyczą m.in. niektórych przedsiębiorstw i instytucji publicznych, ośrodków badawczych, służby zdrowia, instytucji kultury[6] oraz wielu stanowisk w służbie cywilnej[7]. Mimo różnych podstaw prawnych spójna jest ich istota i podstawowe założenia. Niewątpliwie celem dokonywanej na tej drodze selekcji jest wybór najlepszego, z punktu widzenia merytorycznego i cech osobowościowych, kandydata. Nie można jednak pomijać faktu, że w towarzyszących jego przeprowadzaniu procedurach muszą być respektowane podstawowe zasady prawidłowego postępowania, w tym zwłaszcza spełniane wymogi przejrzystości, równego traktowania, zachowania bezstronności przez członków komisji[8] oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań przystępujących do konkursu.
W praktyce nieodosobnione są przypadki naruszania istoty i w konsekwencji sprzeniewierzenie się idei zasadniczych celów omawianych konkursów. Powoływane przez uprawnione do tego organy komisje[9] mają służyć wyłonieniu w jawnej i otwartej procedurze, odpowiedniego z punktu widzenia charakteru instytucji, którą ma kierować kandydat[10]. Ma tu również zastosowanie ogólna zasada, iż organy i pomocnicze wobec nich gremia mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa[11]. Wnoszone, na czynności dokonywane w postępowaniu konkursowym, skargi czynią zasadnym pytanie o kwalifikację normatywną tego rodzaju gremiów, a zwłaszcza podstawę prawną sankcjonowania naruszeń praw przysługujących kandydatom. Niewątpliwie reakcja na odmowę dopuszczenia kandydata do merytorycznego etapu procedury konkursowej, w związku z uchybieniami formalnymi złożonego wniosku, mieści się w sferze interesu prawnego jednostki.
Stosownie do art. 50 paragraf 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Występuje on w rozumieniu powyższej ustawy, gdy powołanie się nań znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa. W sytuacji, gdy istnieje związek między chronionym prawem interesem (jego naruszeniem) a aktem indywidualnego zastosowania wydanym przez administrację, są podstawy do złożenia skargi na jej działania lub zaniechania. Chodzić tu może zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego[12]. Jeżeli przeprowadzenie konkursu jest obowiązkiem organu administracyjnego wynikającym z ustawy, to powinny być w tym procesie przestrzegane wszystkie gwarancje prawne, ukierunkowane na wyłonienie odpowiedniego do charakteru powierzanego stanowiska, kandydata[13]. Względy celowościowe i systemowe muszą brać w tym wypadku górę nad determinantami o charakterze formalnym[14], zwłaszcza jeżeli nadmierne akcentowanie tych ostatnich przeszkód mogłoby zniweczyć sens konkursu. Procedury mają służyć zabezpieczeniu standardów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, należałoby dać możliwość, kandydatom przystępującym do procedury konkursowej, usunięcia uchybień formalnych. Tutaj jednak pojawia się istotny problem dookreślenia adresata skargi na istotne naruszenia procedur konkursowych.
Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kwestie prawne, które zaowocowały powzięciem uchwały, wyłoniły się w związku z rozpoznawaniem kasacji wniesionej przez Burmistrza Miasta X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego[15] w sprawie ze skargi na uchwałę komisji konkursowej kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświatowej. Jej przedmiotem była odmowa dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego w związku z dostrzeżonymi na wstępnym etapie selekcji uchybieniami formalnymi złożonej oferty. Uznano bowiem, że złożone oświadczenie lustracyjne nie było kompletne, a przede wszystkim nie zostało poświadczone własnoręcznym podpisem[16]. Istotne w przedmiotowym sporze było to, że komisja konkursowa nie wezwała kandydata do uzupełnienia braków formalnych, a jedynie poinformowała o wskazanych wyżej przyczynach niekorzystnej dla niego uchwały, wykluczającej z dalszych etapów selekcji ofert. W odpowiedzi na nią kandydat wystosował pismo do Burmistrza z wezwaniem usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niedopuszczeniu go do dalszego postępowania konkursowego. Wobec braku zakładanej reakcji organu skarga została wniesiona do sądu. Jej przedmiotem były zarówno działania komisji konkursowej, wyrażające się uchwałą o odmowie dopuszczenia, jak i czynności Burmistrza. Kandydat zarzucił komisji konkursowej naruszenie postanowień rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.
Organ samorządu terytorialnego, w odpowiedzi na wniesioną skargę, wnioskował o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie, ze względu na brak, jego zdaniem, podstaw jej uwzględnienia. Istotna jest tu przedstawiona przez Burmistrza trafna zresztą argumentacja, że czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym, w tym obejmujące rozstrzygnięcia o niedopuszczeniu kandydata do postępowania konkursowego, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dotyczy to także kwalifikacji prawnej podejmowanych przez komisję konkursową uchwał. Odmienną kwalifikację statusu prawnego komisji konkursowej dokonał Sąd pierwszej instancji. Wyrokiem z 4 grudnia 2013 r.[17] WSA w P. uchylił uchwałę komisji konkursowej w przedmiocie odmowy dopuszczenia kandydata do dalszego postępowania[18]. Tym samym podzielił stanowisko wyrażane w niektórych judykatach sądów administracyjnych[19], że odrzucenie oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wchodzi w zakres kompetencji administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa[20]. Znaczne rozbieżności wykładni jurydycznej w omawianych kwestiach czyniły zasadnym podjęcie uchwały w powiększonym składzie siedmiu sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, wzmiankowane już na wstępie, zagadnienie prawne[21]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał na podstawy prawne procedury wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektorskie, tj. art. 36a ustawy o systemie oświaty[22] oraz Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub innej oświatowej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej[23]. Postanowienia tego ostatniego aktu stanowią, że organ prowadzący publiczną szkołę zatwierdza konkurs albo go unieważnia[24]. Zarządzenie o przeprowadzenie ponownego konkursu może mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach, tj. w razie bezpodstawnego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; przeprowadzenia takiego postępowania bez wymaganej kwalifikowanej większości; naruszenia tajności głosowania; a także wystąpienia innych nieprawidłowości, jeżeli mogły wywrzeć wpływ na wynik konkursu. NSA trafnie podniósł, że przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jak i wspomnianego rozporządzenia nie wskazują wprost na możliwość zaskarżenia poszczególnych, podejmowanych w drodze uchwały, czynności komisji konkursowej. Zaskarżone mogą być dopiero zarządzenia kompetentnego organu o zatwierdzeniu konkursu lub jego unieważnieniu[25]. Te decyzje mogą być przedmiotem kontroli sprawowanej przez organ nadzoru oraz w określonych wypadkach w drodze skargi do sądu administracyjnego[26]. W omawianym stanie faktycznym i prawnym uprawnionym w sprawach z zakresu administracji publicznej był burmistrz „prowadzący placówkę oświatową”. Jego akty mają charakter administracyjnoprawny i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Czynności podejmowane w związku z konkursem, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej, mają charakter władczych czynności publicznoprawnych. Ich adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w procedurze wyłonienia najlepszego kandydata. Ogłoszenie konkursu i udział w nim określonej osoby w charakterze kandydata nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją. Relacje te nie są oparte na zasadzie równorzędności podmiotów w nich uczestniczących. Przy klasyfikowaniu działań omawianego gremium w kategorii ciała pomocniczego wobec administracji dopuszczalna jest skarga na czynność organu prowadzącego szkołę w przedmiocie odrzucenia oferty w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły, a nie na uchwałę komisji konkursowej[27]. Odnosząc się do przedstawionych w pytaniu prawnym wątpliwości interpretacyjnych, NSA potwierdził występowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnych rozbieżności. Dotyczą one w pierwszej kolejności definiowania pojęcia organ, a kończą na określeniu trybu (właściwości) rozstrzygania przezeń sporu. W świetle jednej z linii orzeczniczych o prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym, będącego w niniejszej sprawie przedmiotem sporu zasadności niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, decyduje, umocowany do tego organ administracji publicznej[28].
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w części judykatów możliwość wniesienia skargi dotyczyć może wyłącznie zarządzeniaarządzenieże ższym podejściemtualnemu zaskarżeniunych kwestiach czyniły zasadnym podjęcie przedmiotowej uchwały. organu prowadzącego szkołę, zatwierdzającego bądź unieważniającego konkurs. W postanowieniu z 26 września 2014 r.[29] NSA wskazał, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz trybu pracy komisji konkursowej nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga może dotyczyć aktów lub czynności organów, które są kompetentne do podejmowania działań władczych i wydawania aktów indywidualnego zastosowania[30]. Przy czym nazwa wydawanego aktu nie przesądza o jego charakterze prawnym. Znaczenie ma tu cel i uprawnienia organu administracyjnego do jego wydawania[31]. Ustawodawca, posługując się we wskazanym przepisie zbiorczą formułą „innych aktów lub czynności”, racjonalnie zakładał zróżnicowany charakter aktów podejmowanych przez organ i dostrzegał potrzebę elastycznego i adaptacyjnego podejścia do dyskrecjonalnych uprawnień administracji.
W świetle prezentowanego w niektórych judykatach sądów administracyjnych stanowiska skargi nie mogą być kierowane na poszczególne akty lub czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym[32]. Bazuje się tu na założeniu, że działania podejmowane w ramach procedury konkursowej stanowią pewien ciąg zdarzeń, nierodzących podstawy ich zaskarżania przez kandydata. Dopiero akty organu, posiadającego kompetencje władcze[33], podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podejście traktujące poszczególne czynności jako samodzielne i odrębne skutkować miałoby koniecznością prowadzenia w ramach jednego konkursu kilku spraw dotyczących tych samych podmiotów i z reguły przedmiotu, którym może być odmowa dopuszczenia kandydata do merytorycznego etapu postępowania komisji. W zależności od przyjętej wykładni statusu komisji konkursowej sposób rozstrzygnięcia sprawy kandydata niedopuszczonego do postępowania konkursowego jest różny. W przypadku uznania jego racji następuje uchylenie zaskarżonej uchwały komisji konkursowej bądź stwierdzenie bezskuteczności czynności organu prowadzącego szkołę. W tym drugim wypadku ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego, w tym zasadność niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, należy do organu posiadającego kompetencje władcze[34]. Zgodnie z tym ostatnim poglądem, prezentowanym w w wielu wyrokach sądów administracyjnych, podejmowane przez komisję konkursową czynności w prowadzonym postępowaniu nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też aktem prawa miejscowego lub innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak już podniesiono WSA w P. przyjął stanowisko odmienne, gdyż uznał, że zaskarżane mogą być bezpośrednio działania komisji konkursowej, w tym te, które dotyczyły niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego ze względów formalnych[35].
Trafnie zauważono w piśmiennictwie[36], że ustawodawca coraz częściej, ale w dalszym ciągu nieśmiało, odchodzi od kształtowania relacji administracyjnoprawnych, na linii państwo (jego organy) a obywatele (inne podmioty administrowane), w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz ogólnej formuły przysługujących organowi uprawnień i powinności wynikających wprost z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. W jej miejsce wchodzić mogą akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie/odmowa, stwierdzenie/odmowa albo uznanie/odmowa określonego uprawnienia lub nałożenia obowiązku, co wynika z mocy określonego przepisu prawa. Podstawowe jednak funkcje przypisuje się decyzjom administracyjnym wydawanym przez uprawnione do działań władczych podmioty.
Rozstrzygnięcie przedstawionego na wstępie zagadnienia prawnego w drodze uchwały[37] – wymaga zdaniem NSA – spojrzenia na problem kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych nie tylko z punktu widzenia, mających tu bezpośrednie zastosowanie, przepisów prawnych, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[38] oraz ustawy o systemie oświaty[39], ale również przez pryzmat wartości, które, przy wdrażaniu prawa należy respektować, takie jak dobro jednostki i przysługujące jej prawo do skutecznego zaskarżania działań administracji niezgodnych z prawem. Prawidłowy proces selekcji ofert kandydatów ma służyć urzeczywistnianiu standardów prawa materialnego. Przyjmując założenie, że konkursowa procedura wyłaniania na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub innej placówki stanowi ciąg czynności zamykany stosowną uchwałą gremium konkursowego, o losach konkursu przesądza organ, posiadający kompetencje władcze. W ich ramach wydaje on zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i przeprowadzeniu ponownego konkursu. Zgodnie z tym podejściem w pełni aprobowanym przez skład orzekający NSA w podjętej uchwale, wyeliminowany z merytorycznego etapu postępowania kandydat, mógłby skutecznie wnieść skargę jedynie na działanie podmiotu administracyjnego. Sytuacja takiego oferenta nie jest korzystna w wypadku odsunięcia go od zasadniczego postępowania konkursowego w związku z odrzuceniem kandydatury ze względu na uchybienia formalne. NSA, na kanwie niniejszej skargi podniósł, że brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej, jako niespełniającej wymogów wskazanego wyżej przepisu, nie wyłącza możliwości kandydata kwestionowania rozstrzygnięcia organu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie. Powyższe stanowisko wymagałoby dookreślenia, o jakie przesunięcie chodziłoby w wypadku skutecznego wyłonienia kandydata z pominięciem skarżącego, a więc w sytuacji nieunieważnienia wyników konkursu. Wyłonienie w drodze konkursu innej osoby z pominięciem oferty skarżącego może oznaczać nie najlepszy w danych okolicznościach wybór merytoryczny. Można byłoby mówić o niezamykaniu drogi kandydatowi pominiętemu jedynie w sytuacji, gdyby organ nie zatwierdził wyników konkursu i ogłosi nowy nabór.
Stanowisko NSA jest przejrzyste w kwestii zasadności kwalifikowania komisji konkursowej w kategorii podmiotu wykonującego jedynie doraźne i pomocnicze czynności[40]. Gremium to nie ma charakteru organu administracji publicznej, i to zarówno z punktu widzenia jego pozycji ustrojowej, jak i funkcjonalnej. Podejmowane przez nie czynności i uchwały nie wynikają z nadania jej kompetencji władczych, ponieważ źródłem tych ostatnich musiałaby być wiążąca regulacja rangi ustawowej. Oceny tej nie zmienia fakt, że Komisja wykonuje określone, ściśle ukierunkowane na cel jej powoływania, regulaminowe działania na rzecz administracji. O prawidłowości przeprowadzenia procedury konkursowej, w tym zasadności odrzucenia oferty kandydata, decyduje organ ją powołujący w drodze wzmiankowanego już zatwierdzenia wyników konkursu albo ich unieważnienia. Muszą być zatem traktowane jako czynności tego organu. W świetle powyższej interpretacji pozycji prawnej komisji konkursowej podejmowane przez nią czynności (uchwały) nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też aktem prawa miejscowego lub innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, do którego miałby zastosowanie wzmiankowany wyżej art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Analiza regulacji normatywnych, określających ramy przedmiotowego konkursu, uprawnia do wniosku, że wprawdzie, wyłoniona w tym celu, komisja przeprowadza i rozstrzyga faktycznie o jego wynikach poprzez wyłonienie określonej osoby, która spełnia określone wymogi, to jednak funkcje jej są tylko służebne wobec administracji. Zasadnicze, wiążące kompetencje w tym zakresie należą do organu administracyjnego sprawującego nadzór. Ten ostatni zarządza konkurs, dookreśla wymagania stawiane kandydatom na funkcje, których powierzenie obligatoryjnie poprzedza ten tryb postępowania, a następnie rozstrzyga zarządzeniem o zatwierdzeniu lub unieważnieniu konkursu. Do niego ostatecznie należy uznanie, czy konkurs został przeprowadzony zgodnie z zasadami określonymi regulaminem, albo w wypadku jego istotnego naruszenia istniały podstawy unieważnienia wyników. Czynności podejmowane przez organy gminy, takie jak w omawianym wypadku Burmistrza, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, mają znamiona działań z zakresu publicznej administracji i podlegają kontroli instancyjnej oraz procedurze zaskarżania ich do sądów administracyjnych[41].
W praktyce niejednokrotnie mamy do czynienia z błędną interpretacją zakresu uprawnień organów powołujących przedmiotowe komisje. Dobrą ilustracją tego zjawiska może być sprawa, która została rozstrzygnięta przez NSA wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r.[42]. Wójt gminy J., zgodnie z posiadanymi kompetencjami, powołał komisję konkursową na stanowisko dyrektora zespołu szkół. Zważywszy na fakt, że powołane gremium nie wyłoniło kandydata, wójt dokonał powierzenia dyrektorskiego stanowiska własnemu kandydatowi. Wojewoda, działając w ramach sprawowanych funkcji kontrolnych, uznał, że niniejsze zarządzenie było sprzeczne z prawem, ponieważ postępowanie konkursowe obarczone było istotną wadą. Nie spełniało, bowiem jednej z kluczowych i samodzielnych przesłanek, tj. gwarancji ustawowego składu komisji. Zarówno WSA w G., jak i NSA przyjęły jednoznacznie, że przeprowadzenie konkursu było niezgodne z ustawą, zatem nie mogło wywoływać skutków prawnych. Stąd trafne było rozporządzenie Wojewody o unieważnieniu aktu powierzenia stanowiska. Sądy administracyjne uznały bowiem za chybiony zarzut skargi wójta jakoby akt wskazanego powierzenia przez niego funkcji kierowniczej, pozostawał poza kontrolą organu nadzoru. Oceny tej nie zmienia fakt, że wskazane zarządzenie wójta o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły może wywoływać także skutki w sferze prawa pracy. Sankcje publicznoprawne są wykonywane niezależnie od możliwości uruchamiania instrumentów prawa prywatnego.
Z uwagi na fakt, że to organ administracji publicznej zarządza przeprowadzenie konkursu, on też bezpośrednio odpowiada za wszystkie istotne nieprawidłowości, które miały miejsce w jego toku. W postępowaniu konkursowym powinny być respektowane podstawowe gwarancje prawne, ukierunkowane na wyłonienie najlepszego kandydata. Dotyczy to przede wszystkim zagwarantowania równych szans uczestnikom konkursu na każdym etapie procedowania. Jednym z elementów jednakowego traktowania jest respektowanie wymogu bezstronności członków komisji. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na korzyść kandydata, który zgłasza zarzut stronniczego zachowania członka komisji. Dostęp do stanowisk kierowniczych w szeroko rozumianej służbie publicznej w drodze konkursu powinien być prowadzony na podstawie jasnych, określonych normatywnie kryteriów. Urzeczywistnienie, wzmiankowanej już zasady równości szans, w otwartym i konkurencyjnym trybie dotyczy zabezpieczenia właściwych gwarancji weryfikalności stosowanych procedur. Otwartość prowadzonych konkursów należy rozumieć jako przejrzystość procedur na każdym etapie takiego postępowania. Natomiast zasada konkurencyjności oznacza zabezpieczenie wyłonienia w jawnej procedurze na określone stanowisko osoby, która daje najwyższe gwarancje wypełniania określonej funkcji[43]. Z punktu widzenia zakazu stronniczości komisji na uwagę zasługuje wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r.[44] Zarząd Województwa, działając w ramach przysługujących mu uprawnień, unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora zespołu placówek specjalnych, ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazał, że konkretną nieprawidłowością, o istotnym dla rozstrzygnięcia konkursu znaczeniu, było to, że w trakcie posiedzenia komisji, po procedurze zadawania pytań kandydatom, ale jeszcze przed przystąpieniem do głosowania, jeden z członków omawianego gremium, w obecności pozostałego składu komisji wyraził negatywną opinię na temat atmosfery panującej w placówce kierowanej przez jednego z dwóch kandydatów uczestniczących w niniejszej procedurze. Skargę na przedmiotową uchwałę do WSA wniosła zarówno osoba, która wygrała konkurs, jak i Wojewoda, wnosząc o jej unieważnienie. Organ nadzoru przekonywał, że negatywna ocena jednej z kandydatek, wyrażona w czasie prac komisji, nie mogła mieć negatywnego wpływu na końcową weryfikację ofert, ponieważ opinia dotyczyła faktów znanych komisji. WSA, po rozpoznaniu obydwu skarg łącznie, stwierdził nieważność uchwały zarządu o unieważnieniu konkursu. Również skarga zarządu do NSA została oddalona.
Zarówno Wojewoda, jak i rozpatrujące sprawę sądy, a priori trafnie przyjmowały, z punktu widzenia zasad praworządności, że komisja konkursowa powinna pozostawać bezstronna i obiektywna w swoim działaniu. Jednak w dalszym toku uzasadnienia zajętego stanowiska stwierdzały jednoznacznie, że wprawdzie mamy tutaj do czynienia z pewnymi nieprawidłowościami, to nie mogły one mieć wpływu na wynik konkursu. Z tym stanowiskiem można co najmniej dyskutować, ponieważ istniała duża rozbieżność ocen przedstawionych po obydwu stronach konfliktu w kwestii znajomości przez członków komisji opinii, którą publicznie wyraził jeden z nich. Ponadto z regulaminu nie wynikała możliwość dodatkowej wypowiedzi członka komisji w przedmiocie negatywnej oceny kandydatki przed etapem głosowania. Niekorzystne dla kandydatki usytuowanie negatywnej opinii w procedurze konkursowej oraz pozycja społeczna członka komisji upubliczniającego ją mogły wywrzeć wpływ na wynik głosowania.
Postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie, pozostaje poza stosunkami pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie przydatności kandydata na określone stanowisko, a nie o mianowanie. Roszczenia cywilnoprawne w sprawie powołania na określone stanowisko w związku z wyłonieniem w konkursie kandydata, nie jest objęte właściwością sądów administracyjnych[45]. Jednak wyłonienie kandydata przez komisję konkursową, zatwierdzone przez organ, nie może prowadzić do innych skutków niż następcze mianowanie[46]. Zgodnie z tym poglądem rozstrzygnięcie konkursu stanowi sprawę z zakresu prawa pracy, a spory powstałe na ich tle należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy[47]. Mógł on bowiem zasadnie oczekiwać, że pomyślny dla niego wynik konkursu, potwierdzony zarządzeniem organu, gwarantuje mianowanie na stanowisko dyrektora.
Jak już podniesiono, pozycję komisji konkursowej wyznaczają jej zadania, które faktycznie sprowadzają się do wypełniania funkcji pomocniczej wobec organu administracji publicznej przy wyborze kandydata na stanowisko kierownicze. W świetle przedstawionej przez NSA w uzasadnieniu podjętej uchwały argumentacji, znajdującej odzwierciedlenie w wielu wyrokach sadów administracyjnych, poszczególne procedury konkursowe wdrażane zgodnie z wymogami prawa w takim postępowaniu przez wyłonione w tym celu gremium, łącznie z czynnością polegającą na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przyjmujące formę uchwały, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA podniósł, że „uznanie uchwały komisji konkursowej za inny niż określony w pkt 1 – 3 § 2 art. 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień, lub obowiązków wynikających z przepisów prawa stanowi chybiony zabieg interpretacyjny, biorąc bowiem pod uwagę postulat racjonalności ustawodawcy, kwestionowanie wyników wykładni gramatycznej bez ważnych powodów natury aksjologicznej jest niezgodne z literą prawa”. W odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne NSA w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę następującej treści: uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasługuje na zauważenie fakt, że ocena prawna wyrażona w powyższej uchwale została w pełni zaaprobowana przez skład orzekający NSA w uzasadnieniu postanowienia z 17 lutego 2016 r.[48] W tym ostatnim NSA potwierdził argumentację przedstawioną w uzasadnieniu powołanej uchwały, zwłaszcza położył akcent na uplasowanie komisji konkursowej w kategorii podmiotu, wykonującego ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej bez kompetencji władczych w rozumieniu prawa administracyjnego. Przedmiotowa uchwała nie obejmuje jednak swoim zakresem rozwiązania wielu problemów, szalenie istotnych dla rzeczywistych i potencjalnych uczestników postępowania konkursowego, zwłaszcza gwarancji przejrzystości działań bądź zaniechań takich gremiów[49] oraz aksjologicznego i prakseologicznego współgrania z nimi decyzji organów zatwierdzających wyniku konkursu lub umarzających postępowania.
Problem transparentności czynności podejmowanych przez komisję konkursową bądź jej zaniechań jest coraz częściej podnoszony w praktyce stosowania przedmiotowych konstrukcji. Jest on też zasygnalizowany w orzecznictwie administracyjnym. Okoliczność, że komisje konkursowe wypełniają jedynie pomocnicze, wobec działań organów administracji, funkcje, nie usprawiedliwia w żaden sposób praktyk zakamuflowania postępowań konkursowych. Przejrzystość tego procedowania warunkuje możliwość weryfikacji prac komisji. W precedensowym wyroku z 17 listopada 2016 r. NSA orzekł, że kwestia zatrudnienia nauczyciela akademickiego stanowi sprawę publiczną, stąd dane jego dotyczące stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W jego uzasadnieniu podniesiono m.in., że aby proces dotyczący naboru na stanowiska związane z pełnieniem funkcji publicznych mógł być poddany stosownej kontroli opinii publicznej i bezpośrednio zainteresowanych, ma być on przejrzysty. Z gwarancjami dostępu do akt konkursowych wiązać należy podnoszenie standardów obiektywizmu takich gremiów, a więc niezbędnego zabezpieczenia postępowań konkursowych przed zjawiskiem manipulacji w czasie prac komisji i na etapie podejmowania rozstrzygnięć.
Podsumowując, z natury obligatoryjnych konkursów na wyłonienie najlepszego kandydata wynika, że powołana w tym celu komisja dokonuje szeregu czynności i rozstrzygnięć, najczęściej w formie uchwał. Nie mają one charakteru decyzji administracyjnych lub innego aktu, który mógł być zaliczany do postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego. Komisja konkursowa nie posiada atrybutów organu administracji, dopiero podejmowanie przez uprawniony podmiot czynności i wydawane w związku z konkursem przez niego akty mogą rodzić po stronie uczestniczących w przedmiotowych procedurach, uprawnienia publicznoprawne. Sytuację prawną podmiotów administrowanych kształtują zatem władcze rozstrzygnięcia organu prowadzącego. Czynności podejmowane przez organ gminy i wydawane przez niego akty, ukierunkowane na realizację ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej, mają znamiona działań z zakresu administracji samorządowej, stąd podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Przedmiotem skargi uczestnika konkursu może być zarówno zatwierdzenie przez organ jego wyników, jak i unieważnienie. Z popieraniem instrumentarium otwartego i konkurencyjnego naboru na wyższe stanowiska łączyć się muszą gwarancję zachowania przejrzystości wszystkich etapów postępowania konkursowego i procesu decyzyjnego administracji. Jest to niezbędny warunek weryfikowalności decyzji w sprawie naboru i w konsekwencji budowania zaufania do państwa i tworzonego przezeń prawa.
Babiarz S., Wiącek M., Omówienie do uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r., I OPS 1/15, ZNSA 2015, nr 6;
Drachal J., [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013;
Drachal J., Jagielski J., Stankiewicz R., [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2017;
Jagielska M., [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013;
Kabat A., [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka ­-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Kraków 2006;
Kiczka K., Działalność Polskiej Komisji Akredytacyjnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Zarządzanie szkołą wyższą pod red. J. Blicharz, A. Chrisidu-Budnik, A. Sus, Wrocław 2014;
Klat-Wertelecka L., Decyzja jako forma rozstrzygania spraw indywidualnych, [w:] L. Klat-Wertelecka, B. Kozicka, E. Pierzchała, Decyzja, postanowienie, ugoda w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2014
Pawlikowska A. (w:) Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, A. Pawlikowska (red.), Warszawa 2016
Pilich M., Ustawa o systemie oświaty: Komentarz, Warszawa 2013;
Pyter M. (w:) A. Balicki, M. Pyter, J. Kokot, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2016
Stefanicki R., Violation of the fair resolution principle in recruitment procedures for the positions of managers, Polish Law Review 2016, nr 1;
Szymańska M., [w:] A. Barański, J. Rozwadowska-Skrzeczyńska, M. Szymańska, Karta Nauczyciela: Komentarz, Warszawa 2012.
[1] Takie rozwiązanie odpowiada zarówno wymogom sprawiedliwości, wykluczając arbitralność rozstrzygnięć, jak również realizacji dobra wspólnego, umożliwiając nabór najlepszych kandydatów na poszczególne stanowiska w służbie publicznej, wyrok TK z dnia 29 listopada 2007 r., SK 43/06, 130/10/A/2007.
[2] I OPS 5/14.
[3] Dz.U. 2010, nr 60, poz. 373 ze zm. Obecnie Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej Dz.U. 2017, poz. 1587.
[4] Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.
[5] Natomiast w tych wszystkich wypadkach, w których normodawca nie statuuje bezwzględnego wymogu konkursu, organ nadzoru posiada pewien zakres swobody decyzyjnej. Nie ma w tej sytuacji prawnego znaczenia użycie dla naboru sformułowania „konkurs” czy „komisja konkursowa”. Określenie procedury naboru „konkursem” czy też nazwanie ciała opiniodawczego (doradczego) w tej procedurze „komisją konkursową” (…) nie oznacza, że chodzi o sformalizowany konkurs, którego wynik lub w którym wydana opinia jest czynnością władczą z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego, tak Postanowienie z 31 marca 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, II SA/Bk 136/2011, dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych.
[6] Zob. np. ustawę z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, Dz.U. 2016, poz. 981, 1174; (oraz rozporządzenie Dz.U. 2016, poz. 527), ustawę z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych, Dz.U. z 2016, poz. 371 (oraz rozporządzenie Dz.U. z 2010 r. Nr 215, poz. 1412). Por. art. 52 ustawy o służby cywilnej, Dz.U. 2016, poz. 1345 oraz art. 29 i n. ustawy o administracji podatkowej, Dz.U. 2015, poz. 1269 ze zm.
[7] Zob. w tym zakresie zmiany wprowadzone Ustawą z dnia 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2016 poz. 34. Sprawa zgodności niektórych postanowień ustawy z Konstytucją rozpoznawana jest przez TK pod wspólną sygnaturą K 6/16.
[8] Wymaga to posiadania przez członków komisji niezbędnego stopnia niezależności, tak aby nie można było podać w wątpliwość ich obiektywizmu, zob. Wyrok Sądu do Spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej z 10 lipca 2014 r. w sprawie F-115/11 CG przeciwko Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu, ECLI:EU:F:2014:187, pkt 61.
[9] Konkurs na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki przeprowadza specjalnie powołana w tym celu komisja konkursowa. Powołuje ją organ prowadzący szkołę lub placówkę. W tym przypadku zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. (tekst jednolity: Dz.U. 2004, Nr 256, poz. 2572) kompetencja polegająca na powołaniu komisji konkursowej należy do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu lub zarządu województwa. Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący ww. na podstawie art. 63 ust. 1 Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, Dz.U. z 2017 r., poz. 59.
[10] Przy badaniu kwalifikacji na stanowisko dyrektora szkoły znajdują zastosowanie wymogi wynikające z art. 10 Karty Nauczyciela, szerzej M. Szymańska, [w:] A. Barański, J. Rozwadowska-Skrzeczyńska, M. Szymańska, Karta Nauczyciela: Komentarz, Warszawa 2012, s. 156, 177 i n.
[11] Zgodnie z brzmieniem art. 5 paragraf 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty powołane, z mocy prawa lub na podstawie porozumień, do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej w świetle art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
[12] Szerzej A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka ­ Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Kraków 2006, s. 15; M. Jagielska, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 288 i n.
[13] Zob. postanowienie NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2/28 oraz zdanie odrębne do uzasadnienia tego wyroku W. Rymsa. Zob. również R. Stefanicki, Violation of the fair resolution principle in recruitment procedures for the positions of managers, Polish Law Review 2016, nr 1, s. 5.
[14] W uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2015 r. (I OSK 337/15) NSA wskazała, że wykładnia językowa jest tylko jednym, choć koniecznym elementem procesu interpretacyjnego, którego dopełnieniem są reguły systemowe i funkcjonalne. Zob. również S. Babiarz, M. Wiącek, Omówienie do uchwały NSA z 19 października 2015 r., I OPS 1/15, ZNSA 2015, nr 6, s. 111 i n.
[15] Z 4 grudnia 2013 r., IV SA/Po 761/13.
[16] Na marginesie sporu warto dodać, że dla komisji konkursowej nie było wiarygodne i tym samym wystarczające potwierdzenie tych dokumentów przez Inspektora Urzędu Miejskiego, działającego z upoważnienia Burmistrza.
[17] IV SA/Po 761/13.
[18] Ponadto w związku z niewyłonieniem żadnego z wnioskujących w konkursie uznał, że nie może być ona wykonana.
[19] wyrok z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 141/09 oraz postanowieniem z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 857/12.
[20] Odrzucenie oferty konkursowej przybiera bowiem postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie złożyła ofertę. Jest to niewątpliwie aspekt publicznoprawny sprawy, której zasadniczym celem jest obsadzenie stanowiska dyrektora szkoły w drodze powierzenia go kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu.
[21] postanowieniem z 26 września 2014 r., I OSK 400/14.
[22] Zob. nowelizację na podstawie ustawy z 23.06.2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1010). WSA w Gliwicach (wyrok z 17 lutego 2016 r., IV SA/Gl 1186/15, następnie oddalona skarga kasacyjna przez NSA w dniu 4 stycznia 2017 r., I OSK 1898/16) zważył w uzasadnieniu wyroku, że zarówno instytucja powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, jak i powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły (art. 36 a ust. 4 i 5) stanowią wyjątki od reguły wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły w wyniku konkursu (art. 36 a ust. 2), a w związku z wyjątkiem od reguły niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przepisów prawa.
[23] Obecnie Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r.
[24] Samo unieważnienie może być przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym, jeżeli kandydat udowodni szkodę wynikłą z takiego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności aktu obciążonego wadą niezgodności z prawem może samo w sobie stanowić stosowne i co do zasady wystarczające naprawienie każdej krzywdy, jaką taki akt mógł spowodować (zob. wyrok Sądu Pierwszej Instancji (izba odwoławcza) z 19 listopada 2009 r. Ch. Michail przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, sprawa T-49/08 P, Zbiór Orzeczeń – Służba Publiczna 2009 I-B-1-00121; II-B-1-00739, pkt 88). Jeżeli strona skarżąca wykaże, iż doznała krzywdy (szkody niemajątkowej), niemożliwej do naprawienia w pełni przez stwierdzenie nieważności aktu, może dochodzić stosownych roszczeń. Musi jednak przedstawić wystarczające argumenty na poparcie żądania odszkodowawczego.
[25] Szerzej na temat środków odwoławczych J. Drachal, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu …, s. 631 i n. Również w powołanym już wyroku z 13 listopada 2014 r. w sprawie F-2/12 …. Sąd UE podniósł, że, co do zasady, aktami zaskarżalnymi są jedynie te, które w sposób definitywny określają stanowisko instytucji względem skarżącego, z wyłączeniem aktów pośrednich, gdyż te ostatnie służą jedynie przygotowaniu wydania ostatecznej decyzji. Nie wyklucza to wprawdzie ich wpływu na treść ostatecznego rozstrzygnięcia określającego stanowisko instytucji. Nie mogą one być przedmiotem niezależnej skargi, ale można je kwestionować w ramach argumentów na poparcie skargi, zob. Postanowienie Sądu do spraw Służby Publicznej z 23 października 2012 r. w sprawie F-61/11 D. Possanzini przeciwko Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, ECLI:EU:F:2012:146, pkt 42, 43 oraz Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (izba odwołań) z 16 marca 2009 r. w sprawie T-156/08 P R przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, Zbiór Orzeczeń 2009 FP-I-B-1-00011; FP-II-B-1-00051, pkt 49.
[26] WSA we Wrocławiu w wyroku z 9 listopada 2016 r. (IV SA/Wr 330/16) orzekł, że zarządzenie wójta gminy o zatwierdzeniu konkursu na dyrektora szkoły zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd ten jednocześnie powołał się na omawianą w tym materiale uchwałę, stwierdzając, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie zarządzenie wójta o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora, nie natomiast poszczególne akty lub czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym.
[27] Wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., I OSK 786/13.
[28] Na temat jednolitego dla całego aktu stosowanie pojęć, zob. A. Pawlikowska (w:) Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, A. Pawlikowska (red.), Warszawa 2016, s. 13-14 i powołane tam orzecznictwo.
[29] I OSK 400/14.
[30] Najczęściej przyjmują one formę decyzji administracyjnej. Zob. postanowienie WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r., II SA/Sz 1171/14, postanowienie WSA w Poznaniu z 5 maja 2015 r., IV SA/Po 274/15, wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r., IV SA/Gl 842/14.
[31] Na temat kwalifikacji decyzji administracyjnej L. Klat-Wertelecka, Decyzja jako forma rozstrzygania spraw indywidualnych, [w:] L. Klat-Wertelecka, B. Kozicka, E. Pierzchała, Decyzja, postanowienie, ugoda w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2014, s. 15.
[32] Wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 680/12.
[33] Niedopuszczalne jest przeniesienie kompetencji organu, jako ustawowo umocowanego, na komisję konkursową, szerzej M. Pyter (w:) A. Balicki, M. Pyter, J. Kokot, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz do art. 36a, nb. 5.
[34] Podobnie NSA przyjął w uchwale z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06… w odniesieniu do komisji konkursowej powołanej na podstawie wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Nauki z 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo – rozwojowej, Dz. U. Nr 101, poz. 1101.
[35] Stanowisko powyższe zdaje się, że dotąd w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało, zob. m.in. przegląd linii orzeczniczej w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 14 lutego 2013 r., IV SA/Po 1173/12. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominującą w orzecznictwie sądów administracyjnych linię orzeczniczą, zgodnie z którą postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej.
[36] Tak w zdaniu odrębnym W. Rymsa do uzasadnienia postanowienia NSA z 11 grudnia 2006 r., w sprawie I OPS 4/06… Autor nawiązuje tutaj do uzasadnienia uchwały składu pięciu sędziów NSA z 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149.
[37] Na zauważenie zasługuje stanowisko Prokuratora Generalnego, który wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: „Uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły … nie stanowi innego niż określony w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”.
[38] Zob. przykłady aktów z zakresu administracji publicznej, odnoszących się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegających kognicji sądownictwa administracyjnego J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2017, komentarz do art. 3, nb. 39.
[39] i powoływanego już rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r.
[40] Opiniotwórcze i jedynie pomocnicze funkcje należy przypisać uchwałom polskiej komisji akredytacyjnej w sprawach o nadanie uprawnień wyższej szkole niepaństwowej, zob. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 191/14. Na temat przykładu takiej konstrukcji w pewnym zakresie o niejasnym statusie, K. Kiczka, Działalność Polskiej Komisji Akredytacyjnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Zarządzanie szkołą wyższą pod red. J. Blicharz, A. Chrisidu-Budnik, A. Sus, Wrocław 2014, s. 176 i n.
[41] Tak Sąd Najwyższy w wyroku z 6 grudnia 2005 r., III PK 96/05, OSNP z 2006 r. nr 21-22, poz. 318.
[42] I OSK 2138/16.
[43] Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich (Wniosek III.7040.9.2016.ST/LN, Warszawa 1 luty 2016 r.) procedury konkursowe, oparte z założenia na otwartości i konkurencyjności naboru, zabezpieczają przed arbitralnością, która może mieć miejsce w innym trybie powoływania na stanowiska publiczne, zwłaszcza w wypadku braku jasno określonych w ustawie wymogów kwalifikacyjnych, takich jak określony staż pracy, doświadczenie na stanowisku kierowniczym oraz wykształcenie.
[44] I OSK 469/17.
[45] zdanie odrębne W. Rymsa do uzasadnienia postanowienia NSA z 11 grudnia 2006 r., w sprawie I OPS 4/06…, zob. również wyrok z 15 lutego 2006 r. (I OSK 1373/05, LEX nr 194878), w którym NSA wskazał, że po zakończeniu postępowania konkursowego powierzenie stanowiska dyrektora szkoły posiada charakter czynności z zakresu prawa pracy i nie odbywa się w sferze czynności z zakresu administracji publicznej oraz wyrok SN z 29 października 2014 r., I PK 61/14, LEX nr 1554256.
[46] Por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty: Komentarz, Warszawa 2013, s. 508. Akt powierzenia stanowiska wprawdzie wpływa na prawnopracowniczy status nauczyciela, któremu powierzono stanowisko, jednakże nie jest nawiązaniem stosunku pracy. Szerzej na temat konstytucyjności zakresu nadzoru nad gminą w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie z zakresu prawa pracy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003 Nr 9, poz. 100.
[47] postanowienie SN z 13 października 2005 r. II PK 337/04, dostępne na stronie Baza Orzeczeń Sądu Najwyższego.
[48] I OSK 2084/15.
[49] Dzieje się to m.in. z tej przyczyny, że byt prawny komisji jest czasowy, nie posiada ona zdolności sądowej, nie ma też zdolności sądowej występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony. Zob. też uzasadnienie wyroku z 17 listopada 2016 r., I OSK 1281/15.
Poprzedni artykułTryb autokontroli w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 36 – 36 (9) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych
Następny artykułKilka uwag w kwestii odmowy dokonania czynności notarialnej oraz charakteru prawnego zażalenia z art. 83 ustawy prawo o notariacie.
Profesor zwyczajny w Instytucie Prawa Cywilnego, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.