Source: http://tup.org.pl/index.php?view=article&catid=131%3Aartykuly&id=392%3Aeuropeizacja-gospodarki-przestrzennej-w-polsce-zarys-propozycji-zaoe-nowej-ustawy&tmpl=component&print=1&layout=default&page=&option=com_content&Itemid=203&lang=pl
Timestamp: 2020-01-20 15:03:20
Legal References Found: Ustawy 2003
 Ustawy 2003
 Ustawy 2003
sui generis
 Ustawy 1984
 Ustawy 1994
 Ustawy 2003
 Ustawy 2003
 Ustawy 2003

Document Content:
Ta druga decyzja, wyprowadzająca prace nad reformą gospodarki przestrzennej z presji terminów i – miejmy nadzieję – dyktatu grup lobbystycznych, stwarza okazję do uporządkowanego, pryncypialnego spojrzenia na podstawy koncepcyjne, treści i zakres nowej Ustawy, której punktem wyjścia – poprzedzonym rzeczową analizą stanu istniejącego i jego przyczyn oraz uwarunkowań – powinno być sformułowanie uporządkowanych założeń wyjściowych projektu tej Ustawy.
Tej właśnie sprawie poświęcony jest niniejszy artykuł. Jego podstawowym przesłaniem jest powrót do sprawdzonych i funkcjonujących w praktyce rozwiązań ustawowych w państwach „starej” Unii Europejskiej oraz uwspółcześnienie krajowej gospodarki przestrzennej oraz nawiązanie w regulacjach do modeli i polityk formułowanych w ramach Komisji Europejskiej. Najistotniejsze części artykułu obejmują: zarys problematyki i kierunków myślenia Unii Europejskiej oraz wstępne tezy dotyczące zakresu, treści i struktury projektu nowej Ustawy. Ta druga część wykorzystuje doświadczenia państw Europy Zachodniej, uwzględniając jednocześnie specyfikę polską. Część ta składa się z kilkudziesięciu punktów, wobec których zespół opracowujący projekt Ustawy powinien zająć stanowisko. Nie oznacza to oczywiście, że każdy z tych punktów musi znaleźć się expressis verbis w tekście Ustawy.
Jest rzeczą oczywistą, że gospodarka przestrzenna funkcjonuje w określonej świadomości społecznej, otoczeniu politycznym i instytucjonalnym, a także tradycji myślenia i podejścia, dyktowanej w pewnym stopniu poprzez poprzedni ustrój, a w zasadniczym poprzez jego odreagowywanie. Unowocześnienie krajowej gospodarki przestrzennej nie będzie możliwe bez zasadniczych zmian w tych dziedzinach. Ich wehikułem powinny stać się procesy integracyjne z Unią Europejską. Trzeba przy tym pamiętać, że same regulacje ustawowe nie mogą zmienić stosowanego w praktyce modelu gospodarki przestrzennej, mogą jednak w tym procesie być pomocne.
Podstawowe tezy przedstawione w artykule mają charakter wyjściowy i powinny zachęcić do szerszej dyskusji. Jej warunkiem jest jednak znaczna doza otwartości intelektualnej i chęci spojrzenia poza granice kraju, a także zachowania dystansu wobec interesów poszczególnych grup aktorów gospodarki przestrzennej. Autor ma nadzieję, że takie właśnie podejście będzie cechowało przyszłą dyskusję.
Ustawy okresu transformacji ustrojowej
Transformacja ustrojowa państwa, jaka nastąpiła w Polsce w 1989 roku, wymagała dostosowania prawa krajowego do nowej sytuacji politycznej, gospodarczej i społecznej. W procesie tym ważną rolę odegrało także zawarcie przez Polskę Traktatu Stowarzyszeniowego ze Wspólnotą Europejską (1992), a następnie podjęcie negocjacji akcesyjnych (1998) wiążące się z koniecznością dostosowania prawa krajowego do prawa wspólnotowego. Było to bowiem jednym z podstawowych warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 roku. Podjęte w kraju prace legislacyjne objęły bardzo szerokie spektrum zagadnień, dotycząc niemal wszystkich dziedzin życia we współczesnym państwie europejskim. Objęły one również zagadnienia związane z zagospodarowaniem przestrzennym. W ramach tych ostatnich prac przygotowano i uchwalono dwie podstawowe Ustawy (1994 i 2003) wraz z odpowiednimi zarządzeniami wykonawczymi oraz kilka Ustaw mających charakter komplementarny. Zakres i sposób ujęcia tych regulacji odzwierciedlał z natury rzeczy przyjęte przez partie polityczne, rządy i organa legislacyjne rozumienie pojęcia planowania przestrzennego i zagospodarowania przestrzennego, wolę polityczną (lub jej brak) suwerenna w zakresie prowadzenia przez państwo polityki w tych dziedzinach oraz ważną rolę samorządów terytorialnych w nowym systemie zarządzania.
Przygotowane projektów i przyjęcie przez Parlament obu Ustaw: Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (1994) oraz Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (2003) nie było sprawą ani łatwą ani szybką. Prace nad nimi trwały za każdym razem 4-5 lat, a przygotowanie drugiej Ustawy zostało przerwane w związku z zakończeniem kadencji Parlamentu w 2000 roku. Obie Ustawy były, zarówno w toku opracowywania kolejnych projektów, jak i po ich przyjęciu przez Parlament, przedmiotem krytyki od strony sposobu ich przygotowania, ich zakresu, zawartej w nich metodyki planowania oraz wielu przyjętych rozwiązań, a także czasem (śladowo) braku związków z rozwiązaniami funkcjonującymi po II wojnie światowej w Europie Zachodniej. Charakterystyczne w tym zakresie było stanowisko TUP, które wskazywało na konieczność wyprzedzającego opracowania rzeczowej oceny stanu gospodarki przestrzennej i określenia jej problemów występujących w Polsce, dokonania analizy istniejącego systemu legislacyjnego i organizacyjnego oraz przedstawienia rozwiązań ustawowych stosowanych i funkcjonujących w państwach Unii Europejskiej. Prac takich (niestety) nie podjęto. W konsekwencji, projekty obu ustaw były w znacznym stopniu reperkusją fragmentarycznej w natury rzeczy wiedzy, poglądów i ambicji ich autorów, a przyjęte ostatecznie przez Parlament ustalenia w znacznym stopniu odzwierciedleniem wpływu grup interesu.
Krytyka Ustaw i ich ewolucja
Krytyka ustaleń obu Ustaw (1994 i 2003) wywodziła się z części środowiska fachowego oraz (głównie) ze strony samorządów terytorialnych, odpowiedzialnych bezpośrednio za realizację postanowień Ustaw w nowym systemie zarządzania państwem. Do krytyków Ustawy 2003 dołączył potężny adwersarz w postaci lobby producentów materiałów budowlanych i deweloperów. Pod wpływem tych grup interesu władze polityczne uznały ex ante, że decydującą barierą w rozwoju budownictwa są regulacje dotyczące planowania przestrzennego, prawo budowlane i geodezyjne oraz prawo ochrony środowiska. Przyjmując za punkt wyjścia te populistyczne hasła, mające mało wspólnego z rzeczywistymi „barierami” inwestycyjnymi, kolejne – zmieniające się jak w kalejdoskopie resorty – podjęły hektyczne próby likwidacji „barier”, tkwiących jakoby w regulacjach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz w prawie budowlanym. I tak:
Ministerstwo Gospodarki i Pracy powołało Zespół ds. usprawnienia procesu inwestycyjnego (marzec 2004). Opracował on w ciągu kilku miesięcy – w ścisłej współpracy z przedstawicielami inwestorów i organizacji przedsiębiorstw budowlanych – projekt nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lipiec 2004). Do w/w Zespołu nie włączono innych aktorów gospodarki przestrzennej. Ten wycinkowy skład zespołu prowadził z natury rzeczy do koncentracji na sprawach doraźnych, negowania gospodarki przestrzennej jako działalności „przekrojowej” (a więc nie tylko budowlanej), ograniczenia projektu jedynie do spraw planowania w gminie i pominięcia innych poziomów planowania (wojewódzkiego, krajowego, resortowego), wreszcie niedostrzegania problematyki zagospodarowania w aspekcie integracji europejskiej. Opracowany projekt., firmowany przez Ministerstwo Gospodarki, w którego formalnej kompetencji nie leżały sprawy zagospodarowania przestrzennego, spotkał się z ostrą krytyką zarówno środowisk fachowych, jak i samorządowych – zgłoszono do niego niemal 600 zastrzeżeń i poprawek;
Ministerstwo Infrastruktury, do którego „przesunięto” sprawy gospodarki przestrzennej, podjęło prace nad projektem nowej Ustawy powierzając jego przygotowanie (znowu) grupie lobbystów. Rok 2005 był szczególnie obfity w nowe propozycje, a także ich krytykę parlamentarną i (zwłaszcza) ze strony środowisk fachowych, które w tym celu połączyły się nawet w tak żartobliwe zwaną grupę G8, skupiającą osiem organizacji twórczych i zawodowych. W pewnym momencie istniały aż cztery projekty ustawy: rządowy (Min. Gospodarki), samorządowy, tzw. poselski oraz projekt Izby Architektów, a także ogólne założenia koncepcji ustawy o jakości architektury lansowane przez Polską Rade Architektury, nakładającą się w znacznym stopniu tematycznie z projektami ustaw dotyczącymi gospodarki przestrzennej. Ministerstwo Infrastruktury zostało rozwiązane w drugiej połowie 2005 roku;
Ministerstwo Transportu i Budownictwa (powstałe 31.10.05), do którego przeniesiono problematykę gospodarki przestrzennej, kontynuowało w pewnym zakresie prace nad nową ustawą;
Ministerstwo Budownictwa (powstałe 31.06.06) utworzone w efekcie umowy koalicyjnej (PiS, Samoobrona i LPR) przygotowało projekt nowej ustawy o planowaniu przestrzennym (08.08.06), który został rozesłany do konsultacji społecznych. Spotkał się on z krytyką powołanej w międzyczasie (wrzesień 2006) GKUA, która opowiedziała się zdecydowanie za ograniczeniem zakresu prac do nowelizacji Ustawy 2003 (Opinia z 04.10.06 i Suplement z 25.10.06) oraz zaleciła równoległe podjęcie prac nad systemową reformą całej gospodarki przestrzennej i planowania przestrzennego. Podjęte przez Ministerstwo dalsze prace zostały ograniczone do częściowej („najbardziej pilnej”) nowelizacji Ustawy 2003, prawdopodobnie nie bez wpływu stanowiska GKUA. Jednocześnie zapowiedziano podjęcie prac nad całościową zmianą ustawy o planowaniu przestrzennym i ich zakończenie do połowy 2007 roku. Nowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niektórych innych ustaw (06.12.06) został „umiarkowanie pozytywnie” zaopiniowany przez GKUA w styczniu b.r. (17.01.07).
Patrząc retrospektywnie na tę ekwilibrystykę instytucjonalną i powstające projekty ustawy dotyczącej gospodarki przestrzennej wypada zauważyć, ze były one (i są nadal) pozbawione systematycznie sformułowanych założeń (uważano zapewne, że są one oczywiste), zdominowane przez pomysły grupy lobbystów oraz ignorujące praktykę państw „starej” Wspólnoty Europejskiej i koncepcje rozwinięte w ramach prac Komisji Europejskiej w ciągu ostatnich 20 lat. W kraju wystąpiła zatem sytuacja trudno wyobrażalna w państwach „starej” Unii Europejskiej, gdzie projekty ustaw są reguły przygotowywane przez fachowy (nie polityczny) personel odpowiedniego ministerstwa dysponujący aktualną europejską wiedzą, przy szerokim wsparciu przez zespoły ekspertów. Projekt taki staje się dopiero w procesie legislacyjnym przedmiotem dyskusji i oddziaływania lobbystycznego. W Polsce przyjęto, jak widać zasady całkowicie odwrotne, przyznając do niedawna wiodącą rolę organizacjom lobbystycznym, przy ograniczaniu roli resortu niemal do sui generis sekretariatu tych organizacji i marginalizując całkowicie stanowisko środowisk fachowych. Dopiero od końca 2006 roku zarysowała się tendencja do odejścia od tej kuriozalnej sytuacji, związana – jak się wydaje – z nową obsada polityczną odpowiedzialnego Ministerstwa (tym razem Budownictwa), a zwłaszcza z reaktywacją GKUA (październik 2006). Powstaje pytanie, czy będzie to tendencja trwała.
Nowa Ustawa czy fragmentaryczna nowelizacja obecnej
Od początku okresu transformacji ustrojowej zarówno sfery polityczne, jak i środowisko fachowe przyjęły jako aksjomat likwidację ostatniej Ustawy o planowaniu przestrzennym (1984) okresu realnego socjalizmu i nieodzowność przygotowania nowej – o zmienionej nazwie – odpowiadającej nowym realiom ustrojowym. Ta podstawowa decyzja była bardziej przejawem procesu odreagowywania poprzedniego systemu niż rzeczowej analizy przydatności (częściowej, zwłaszcza w zakresie merytorycznym i systemu planów) Ustawy 1984, która była – o czym mało kto dziś wie – inteligentną adaptacją regulacji RFN (a więc państwa kapitalistycznego i demokratycznego) do warunków państwa socjalistycznego.
W ramach analizy i krytyki przyjętej Ustawy 1994 stanowisko większości środowiska fachowego reprezentowane przez TUP wskazywało na konieczność ograniczenia się do niezbędnej nowelizacji i powstrzymania się od przedstawiania projektu nowej Ustawy tak długo, póki nie zostaną przeprowadzone wspomniane wyżej zasadnicze prace analityczne, oceniające i porównawcze. Podobne stanowisko przedstawiał TUP w odniesieniu do Ustawy 2003 oraz projektów zgłaszanych poza resortem odpowiedzialnym (przynajmniej teoretycznie) za zagospodarowanie przestrzenne.
Inny pogląd reprezentowała część środowiska fachowego związana z przygotowaniem projektu Ustawy 2003, uważając że wymaga ona jedynie „napraw gwarancyjnych”, co – jak można się domyślać – wynika z wiary, że Ustawa ta w swojej istocie załatwia wszystkie problemy krajowej gospodarki przestrzennej. Późniejsze zawirowania w procesie przygotowania następnych projektów Ustaw doprowadziły jednak do zmiany tego stanowiska, jak to wynika z Opinii i Suplementu GKUA (04.10.06). Mówi się w nich jednoznacznie o nowelizacji Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując jej niezbędny zakres. Jednocześnie wspomniany dokument wskazuje na konieczność określenia „celów, trybu prac, harmonogramu i zadań rządu w zakresie przeprowadzania kompleksowej, systemowej reformy całej sfery gospodarki przestrzennej oraz planowania przestrzennego…” (p. 14.). Powinno to nastąpić przed przystąpieniem do prac legislacyjnych zmieniających system planowania przestrzennego (p. 3.).
Tak więc przedmiotem obecnych prac jest nowelizacja, która według deklaracji resortu Budownictwa ma być opracowana i przyjęta przez Parlament w szybkim trybie. Natomiast prace nad nową Ustawą mają być prowadzone w sposób systematyczny, co będzie wymagać – jak słusznie zauważono w Opinii GKUA – dłuższego okresu czasu (wskazany przez resort termin połowy roku 2007 jest nierealny). Niebezpieczeństwo, jakie się w tym układzie rysuje polega na tym, że przyjęcie nowelizacji obecnej Ustawy może spowodować zanik zainteresowania polityków i resortu pracami nad nową Ustawą trwający tak długo, póki niedostateczne efekty nowelizacji zostaną zauważone. Bowiem problem nie polega na wprowadzeniu korekt, lecz ma charakter bardziej fundamentalny. Obrazowo mówiąc, obecna Ustawa przypomina samochód, który ma motor (deweloperzy i właściciele gruntów), przekładnię i koła (różne regulacje prawne), ale nie ma kierownicy (priorytetu dobra wspólnego). Stąd można spodziewać się, że usprawnianie przekładnie i kół nie wiele zmieni w podstawowym kierunku działania znowelizowanej Ustawy.
Podstawy aktywnie funkcjonujących gospodarek przestrzennych w państwach Unii Europejskiej.
Po II wojnie światowej ukształtowały się we wszystkich państwach Europy Zachodniej systemy planowania zagospodarowania przestrzennego obejmujące działalność władz publicznych wszystkich szczebli zarządzania i sterowane przez rządy. Powołano do życia odpowiednie ministerstwa i agencje rządowe oraz instytucje zarządzania gospodarką przestrzenną na szczeblu lokalnym i regionalnym. Systemy te nawiązywały ideowo do tradycji europejskiej uporządkowanego rozwoju zagospodarowania – złamanej częściowo w okresie industrializacji – i wykorzystywały w znacznym stopniu istniejące znacznie wcześniej (np. w Niemczech od 1870 roku) lokalne regulacje dotyczące tego zagadnienia. Bezpośrednim asumptem stworzenia tych systemów stały się potrzeby uporządkowanej odbudowy zniszczeń wojennych, postępująca gwałtownie urbanizacja, rozwój gospodarki, wzrost poziomu życia i cywilizacji, przebudowa struktury obszarów rolnych, a w szczególności podjęcie sterowanych przez władze publiczne poszczególnych państw wielkich programów budownictwa mieszkaniowego oraz infrastruktury technicznej i społecznej.
W ramach tych działań rządów stworzono obszerne regulacje prawne dotyczące gospodarki przestrzennej, struktury organizacyjne na różnych szczeblach zarządzania państwem oraz różnorodne instytucje wspierające je od strony fachowej, powstały ośrodki naukowe, „szkoły” i koncepcje teoretyczne oraz wydziały uniwersyteckie kształcące kadry (o różnym profilu), rozwinęła się potężna i stale rosnąca literatura przedmiotu, utworzono stowarzyszenia zawodowe o charakterze krajowym i międzynarodowym, podjęto wymianę wiedzy i doświadczeń w formie seminariów, konferencji itp. krajowych i ogólnoeuropejskich.
Podstawą systemów gospodarki przestrzennej ustanowionych w państwach Europy Zachodniej były następujące głównie przesłanki (aksjomaty):
Rozdzielenie prawa własności nieruchomości od prawa do zmiany ich użytkowania lub zagospodarowania przez właściciela/użytkownika. Nie oznacza to w żadnym stopniu ograniczenia prawa własności i dziedziczenia per se, które pozostają nienaruszone. Oznacza to natomiast, że póki dany teren nie zostanie przez gminę uruchomiony pod urbanizację lub określone inwestycje, co wyraża się sporządzeniem planu miejscowego i uzbrojeniem objętego przez ten plan terenu, właścicielowi nie przysługuje prawo domagania się zmiany użytkowania terenu czy podziału nieruchomości itp. ze względu na jego interes osobisty, ani prawo do odszkodowania czy rekompensaty utraconych z tego tytułu (potencjalnie) korzyści, a gminie prawo do zmiany podatku od nieruchomości itp. Oznacza to przyjęcie podstawowej zasady, że plan ogólny (kierunkowy) i plany regionalne nie mają konsekwencji wobec osób trzecich, bowiem nie zmieniają one per se niczego na objętych przez nie obszarach. Plany te obowiązują natomiast wszystkie instytucje publiczne w prowadzonych przez nie procesach planowania.
Przeniesienie prawa decydowania o zmianie użytkowania terenu, rodzajach, formach i czasie jego zagospodarowania na władze publiczne. Organem upoważnionym do stanowienia co, gdzie, kiedy i jak będzie budowane lub zmieniane na obszarze gminy jest rada gminy. Oznacza to, że gminy mają ustawowo gwarantowane prawo wyrażania zgody na zmianę użytkowania/zagospodarowania nieruchomości, ich podziału itp. jak i odmawiania takiej zgody, przy czym to ostatnie nie pociąga dla gminy żadnych konsekwencji prawno-finansowych. Legitymacją takiego działania gminy jest zapewnienie dobra wspólnego, a sama rada jest uważana – gdy działa jako całość – za wyraziciela dobra ogółu (publicznego), jak to przypisuje gminom Europejska Karta Samorządu Lokalnego (1985).
Ta tzw. władczość planowania gminy podlega dwóm głównym ograniczeniom. Po pierwsze, gmina musi działać na podstawie prawa, którym są zatwierdzone plany zagospodarowania, a nie na podstawie decyzji administracyjnych. I po drugie, musi ona uznawać nadrzędność polityki przestrzennej państwa, której konkretyzacją są zamierzenia wyższego szczebla zarządzania „wrysowywanie” do planów gmin przy zastosowaniu zasady hierarchiczności planów. Gminie nie przysługuje prawo do kwestionowania tych zamierzeń, a jedynie prawo wysłuchania a w przypadku podejmowania konkretnych inwestycji – prawo negocjowania warunków ich realizacji.
Objęcie przez gminę danego terenu pod urbanizację/inwestycje wymaga sporządzenia planu szczegółowego (miejscowego), przystosowania istniejącego podziału do ustaleń tego planu oraz uzbrojenia objętego nim terenu. Z tym momentem właściciele uzyskują pełne prawo do zabudowy/zmiany użytkowania zgodnie z planem miejscowym, uzyskania przewidzianych ustawowo odszkodowań finansowych itp. oraz obowiązek wniesienia opłat z tytułu renty planistycznej, opłat adjacenckich dotyczących uzbrojenia, płacenia nowego podatku itp.
Gmina jest ustawowo zobowiązana do przeprowadzenia aktywnych działań mających na celu uporządkowany – w miejscu, czasie i rodzaju – rozwój zagospodarowania obszaru gminy oraz tworzenia ładu przestrzennego (ten ostatni jest pojmowany mniej w kategoriach estetycznych, a bardziej w kategoriach organizacji i jakości życia). Uważa się bowiem, że osiągnięcie tych celów nie jest możliwe wyłącznie przez stosowanie normatywnego instrumentu zakazów i musi być wsparte pozytywnymi działaniami gminy, w tym także tworzeniem zachęt finansowych i innych dla inwestorów prywatnych i publicznych sprzyjających tworzeniu ładu przestrzennego. Rada z własnej inicjatywy wyznacza tereny pod urbanizację w najbliższym okresie, sporządza dla tych obszarów plany szczegółowe (miejscowe),dokonuje niezbędnych komasacji i reparcelacji, przeprowadza wykup terenu lub wywłaszczenia, dokonuje wymiany działek, podejmuje budowę układu transportu oraz uzbrojenia technicznego i społecznego, nadzoruje przebieg procesów zagospodarowania od strony urbanistycznej oraz tworzy własne zasoby gruntów gminnych. W sumie rada pełni rolę aktywnego gospodarza całego obszaru gminy (niezależnie od własności nieruchomości), ale nie ogranicza się do reagowania na inicjatywy zewnętrzne. Uporządkowanego w czasie rozwoju przestrzennego gminy i zachowania ładu przestrzennego nie da się bowiem osiągnąć stosując jedynie instrumenty zakazowe.
Podstawową „filozofią” działań gminy jest – zwłaszcza w ostatnim dwudziestoleciu – integracja planowania przestrzennego i planowania społeczno-gospodarczego mająca na celu wielofunkcyjny rozwój lokalny. Zintegrowane programy i plany rozwoju pełnią funkcję kontrolną w stosunku do planów miejscowych i planów ogólnych oraz oznaczają konkretyzację polityki rozwoju społeczno-gospodarczego (rynku pracy, mieszkalnictwa, transportu, środowiska itp.). Łączy się to z integracją działań różnych sektorów zarządzania, powoływaniem odpowiednich agencji, współpracą z inwestorami prywatnymi, stosowaniem jasnych zasad negocjacyjnych i decyzyjnych itp. przy zapewnieniu priorytetu dobra wspólnego.
Rząd stwarza instrumentarium gospodarki przestrzennej mając na względzie priorytet działań gminy jako reprezentującej dobro wspólne. Odnosi się to zarówno do odpowiedniego wyposażenia gmin w dochody i źródła finansowania, ich wsparcia organizacyjnego i kadrowego, jak i do całej sfery regulacji ustawowych umożliwiających racjonalne działania, w szczególności do metodyki sporządzania planów oraz instrumentów ich realizacji. Te ostatnie stanowią z reguły największą część regulacji ustawowych.
Takie lub zbliżone podstawowe ustalenia ustrojowe są w państwach Europy Zachodniej, opartych na pełnym poszanowaniu prawa własności prywatnej i gospodarce rynkowej, podstawą istnienia oraz efektywnego funkcjonowania (i widocznych gołym okiem sukcesów) systemów gospodarki przestrzennej. Bez takich (lub podobnych) ustaleń nie jest możliwy uporządkowany w przestrzeni, czasie i formie rozwój zagospodarowania, a procedury (błędnie zwane „planowaniem przestrzennym”) stają się biurokratycznym działaniem akceptującym z reguły chaos zagospodarowania.
Podstawy dotychczasowych polskich regulacji okresu transformacji stanowią przeciwstawienie w/w skrótowo przedstawionych przesłanek „konstytucyjnych” gospodarki przestrzennej państw „starej” Unii Europejskiej. Ta polska „trzecia” droga opiera się na (nieujawnionym) skrajnie neoliberalnym aksjomacie stanowiącym, że z własnością nieruchomości łączy się – niejako dane od Boga – naturalne prawo jej właściciela do dobrowolnej zmiany jej użytkowania w każdym miejscu, czasie i formie, a zadaniem władz publicznych jest jak najszybsze (ostatnio w imię „likwidacji barier”) wydawanie mu na to zgody. W procederze tym nierzadko właściciel opłaca – sprzecznie z prawem- koszty tych operacji.
Ten aksjomat ma zresztą charakter swoistego tabu. Nie stał on się dotychczas przedmiotem dyskusji politycznej, a także jest konsekwentnie pomijany – co dziwniejsze – przez środowisko fachowe. Zrozumienie przez polskich polityków, że planowanie i budowa autostrad, nie są możliwe bez ograniczenia tego absolutyzmu własności prywatnej zabrało im 12 lat i przybrało ostatecznie formę „specjalnej” ustawy (2003) ograniczającej prawa właścicieli nieruchomości i samorządów terytorialnych (nie znaczy to, że rozwiązała ona wszystkie problemy). Okazała się ona mało skuteczna, co wywołało konieczność jej „zaostrzenia” w formie nowelizacji 2006. Ciekawe ile dziesięcioleci zajmie im zrozumienie – oczywiste w Europie Zachodniej – że uporządkowany rozwój zagospodarowania i osiągnięcie ładu przestrzennego nie jest możliwe bez ograniczenia tego absolutyzmu własności prywatnej przez dobro wspólne.
Kierunki myślenia Komisji Europejskiej w zakresie gospodarki przestrzennej
Zgodnie z panującymi obecnie w Komisji Europejskiej poglądami gospodarka przestrzenna stanowi element problematyki środowiska. Ten kierunek myślenia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako o części środowiska sensu largo pojawił się na gruncie międzynarodowym w końcu lat 60. Doznał on istotnego impulsu w wyniku Konferencji ONZ nt. środowiska w Sztokholmie (1972). Doprowadził on w dalszych latach do wykształcenia koncepcji zrównoważonego rozwoju przedstawionej w Raporcie Komisji Bruntland dla ONZ (1987), która to filozofia stała się stopniowo (i dość niepostrzeżenie) jednym z zasadniczych celów działania ONZ – obok trzech pierwotnych celów utworzenia tej Organizacji w postaci zachowania pokoju światowego, zapewnienia praw człowieka oraz rozwoju społeczno-gospodarczego. ONZ utworzyła również Departament (Division) zajmujący się sprawami zrównoważonego rozwoju, a także zorganizowała tzw. Szczyt Ziemi nt. Zrównoważonego Rozwoju (Johanesburg 2002). Ta ewolucja filozofii wspólnoty międzynarodowej i nowe miejsce w niej problematyki rozwoju osadnictwa i zagospodarowania przestrzennego pozostała w Polsce niedostrzeżona. Polskie Ustawy dotyczące gospodarki przestrzennej okresu transformacji (zwłaszcza Ustawa 2003) pojmują oddziaływanie na zagospodarowanie przestrzenne jako działania głównie projektowe (typu architektonicznego) dotyczące zabudowy, w których problematyka środowiska sprowadzona została do biurokratycznych opracowań sporządzanych ex post, niemających w praktyce wpływu na procesy projektowania i zagospodarowania. W konsekwencji, materiały i literatura mające w tytule environment nie są w kraju traktowane jako należące do problematyki urbanistycznej i uważane za pozostające w kompetencji innego resortu (Środowiska, a nie obecnie Budownictwa). W ten sposób znaczna część europejskiego dorobku metodologicznego, merytorycznego a także instytucjonalnego pozostaje poza wiedzą odpowiedzialnego resortu, a co gorzej – nierzadko także i kręgów fachowych.
Przyjmując za podstawę tę ewolucję koncepcji środowiska, sprawy gospodarki przestrzennej stały się przedmiotem działań Wspólnoty/Unii w ramach różnych prowadzonych przez niż programów. W najogólniejszym ujęciu można obecnie wyróżnić – obok tzw. Inicjatyw Wspólnoty odnoszących się bezpośrednio do spraw gospodarki przestrzennej, takich jak INTERREG (od 1990 roku) i URBAN (od 1994 roku) – trzy dziedziny działań Unii, odnoszące się do gospodarki przestrzennej, prowadzone w ramach:
Programów działań w dziedzinie środowiska;
Ramowych programów badań, technologii i rozwoju;
Polityki rozwoju regionalnego.
Punktem wyjścia prowadzonych w tych dziedzinach prac jest koncepcja „sustainability”, która w odniesieniu do spraw gospodarki przestrzennej przybrała postać „urban sustainability”. W Polsce rozpowszechnione jest przekonanie, że koncepcja trwałego rozwoju miast jest w gruncie rzeczy hasłem nie mającym żadnej konkretyzacji, jakby pozostawionym „wyczuciu” każdego polityka czy planisty/urbanisty. Jest to pogląd całkowice fałszywy. Bowiem sprawa ta stała się w państwach „starej” Unii Europejskiej (a także i za oceanem) od przeszło 20 lat przedmiotem obszernych studiów i literatury – trudnej do ogarnięcia – jak i konkretnych zaleceń wypracowanych przez Komisję Europejską a także przez ODCE. Kilka przykładów tych prac zmieszczono w załączonej Bibliografii. Koncepcja „urban sustainability” ma charakter przekrojowy, tzn. dotyczy wszystkich niemal dziedzin gospodarki i życia. W prowadzonych pracach można wyróżnić pięć głównych parametrów „urban sustainability”. Pierwszym z nich jest ograniczenie zużycia terenu i przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy. Drugim jest oszczędność energii przez racjonalne zagospodarowanie przestrzenne i energooszczędne budownictwo. Trzecim jest tworzenie trwałych (zrównoważonych) systemów transportu, zwłaszcza miejskiego ( w tym ochrona przed hałasem). Czwartym jest szeroko rozumiana ochrona przyrody w różnych jej aspektach (gospodarka wodna i jakość wody, tworzenie terenów zielonych w miastach, ochrona przed podwoziami, gospodarka odpadami, różnorodność biologiczna, ochrona gleb itp.). Wreszcie piątym jest ochrona klimatu, temat ostatnio szeroko dyskutowany w mediach, który stał się nawet głównym przedmiotem debat na World Economic Forum w Davos (styczeń 2007), na którym nie było przedstawicieli polskiego rządu. Wszystkie te czynniki „urban sustainability” są oczywiście widziane w ich wzajemnych uwarunkowaniach i zależnościach.
W ramach tak szeroko pomyślanego programu prac Unii powstała znaczna liczba materiałów dotyczących europejskiej gospodarki przestrzennej. Poszczególne Dyrektoriaty Komisji Europejskiej, różne jej agendy i instytucje oraz grupy ekspertów wchodzące w skład rozbudowanego systemu Unii Europejskiej, formułują zasady, modele i polityki. Mają one postać różnych dokumentów, których przegląd wymagałby osobnej obszernej pracy. W tym artykule ograniczymy się do kilku ważniejszych z nich. Jednym z pierwszych kompleksowych dokumentów jest „Sustainable Urban development. A framework for Action” (1998) promujący role wymiaru miejskiego w politykach Unii Europejskiej. Zawierał on cztery główne cele odnoszące się do publicznego sterowania rozwojem przestrzennym miast (mieszka w nich 80% ludności Unii): umacnianie dobrobytu gospodarczego i rozwój zatrudnienia w miastach; promowanie równych szans, integracja społeczna i rewitalizacja podupadłych części miast; poprawa środowiska miejskiego (zarządzanie transportem, gospodarka odpadami, oszczędność energii itp.); lepsze zarządzanie miastami oraz zwiększenie udziału lokalnych aktorów i obywateli (partnerstwo publiczno-prywatne, dobrowolna współpraca itp.). Przyjmując ten dokument (28.10.1998) Komisja Europejska wskazała jednocześnie na konieczność stosowania instrumentów Unii sprzyjających zintegrowanemu rozwojowi miast oraz zaleciła przystosowanie polityk, legislacji i finansów Wspólnoty do realizacji w/w celów.
Innym ważnym dokumentem jest „Środowisko 2010: Nasza przyszłość zależy od nas” przyjęty przez Parlament Europejski (22.07.2002). Jest on oparty na ustaleniach zawartych w 5. Programie Środowiska UE (1992-2000). Jednym z sześciu priorytetów tego dokumentu jest silniejsze uwzględnianie roli środowiska w decyzjach dotyczących planowania użytkowania terenu i w tworzeniu porządku przestrzennego (planowaniu regionalnym). Ustala on 7 tzw. Strategii tematycznych, obejmujących – obok środowiska miejskiego – zwalczanie zanieczyszczenia powietrza, środowisko morskie, trwałe użytkowania zasobów naturalnych, unikanie odpadów i recykling, zrównoważone użytkowanie pestycydów oraz ochronę gleb.
Konkretyzacją w/w dokumentu jest przygotowany przez Komisję Europejską Raport pt. „Towards a thematic strategy on urban environment”, udostępniony do konsultacji w lutym 2004 roku i przyjęty przez Komisje (11.01.2006). Wykorzystuje on istniejące już polityki europejskie mające na celu poprawę środowiska miejskiego oraz promuje stosowanie zintegrowanego podejścia w tej dziedzinie na poziomie narodowym, regionalnym i lokalnym. Raport ten ma charakter przygotowawczy do projektu dyrektywy unijnej dotyczącej planowania przestrzennego na obszarze miast i ich otoczenia. Jej zamierzonym przedmiotem jest wprowadzenie obowiązku sporządzania planów zarządzania środowiskiem sensu largo dla wszystkich miast Unii liczących więcej niż 100.000 mieszkańców (jest ich w sumie około 500). Jeżeli dyrektywa ta zostanie przyjęta, będzie to podstawowy dokument z zakresu gospodarki przestrzennej służący zrównoważonemu rozwojowi i ochronie środowiska na obszarach zurbanizowanych. Ważnym instrumentem metodycznym tej dyrektywy mają być mierniki zrównoważonej gospodarki przestrzennej (według projektu jest to 10 wskaźników ujętych w 4 grupach problemowych: zarządzanie, transport, planowanie przestrzenne i budownictwo). Mierniki te mają odnosić się do planów gmin (lub ich zespołów). Problem w tym, że w obecnym polskim systemie gospodarki przestrzennej takich planów w ogóle nie ma, z czego zresztą Komisja Europejska nie zdaje sobie jeszcze sprawy. Są jedynie studia knowań i rozwoju przestrzennego gmin o niejasnym statusie formalnym i słabym oddziaływaniu na kształtowanie rzeczywistości przestrzennej.
Z pozostałych w/w strategii tematycznych, trzy mają implikacje dla gospodarki przestrzennej (ochrona powietrza, użytkowanie zasobów oraz unikanie odpadów i recykling). Raport tematyczny dotyczy zanieczyszczenia powietrza (Thematic strategy on air pollution – COM. 2005,446), został opracowany najwcześniej i przyjęty przez Komisję Europejską (25.09.2005).
Ważną rolę koncepcyjną i regulacyjną w omawianej dziedzinie odgrywają prace prowadzone przez Dyrektoriat ds. Środowiska KE w zakresie użytkowania terenów i zarządzania nimi. Opracował on – przyjęte przez Komisję – cztery cele:
Ustalenie metod i narzędzi dotyczących środowiska mających na celu analizowanie wpływu proponowanego rozwoju/zagospodarowania na środowisko i branie tego wpływu pod uwagę w ciągu całego procesu podejmowania decyzji. Objęły one dyrektywę EIA (Environment Impact Assessement) dla projektów oraz dyrektywę SEA (Strategic Envronment assessment) dla planów i programów;
Stworzenie i wdrożenie europejskiej strategii środowiska miejskiego przez rozwinięcie trwałego i zintegrowanego podejścia do rozwoju i zarządzania miastami, działającego w harmonii z systemami przyrodniczymi. W tym celu w 6 Programie Działań Środowiska zapisano stworzenie nowej strategii tematycznej dla środowiska miejskiego, promującej bardziej zintegrowane podejście i wspierającej działania na poziomie lokalnym;
Poprawę przepływu informacji między decydentami a obywatelami w zakresie spraw dotyczących użytkowania terenu. Podjęto tu dwie inicjatywy: INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information In Europe) oraz GEMS (Global Monitoring for Environment and Security);
Polepszenie planowania, użytkowania i zarządzania obszarami przybrzeżnymi mające postać kontynuacji pilotażowego programu w tej dziedzinie (ICZM).
Do innych ważnych ostatnich dokumentów odnoszących się do gospodarki przestrzennej należy także zaliczyć Raport nt. „Europejskich trwałych miast” (European sustainable cities) opracowany przez EU Group of Experts on Urban Environment oraz wyniki międzynarodowych konferencji odbywających się na ten temat; Raport pt. „Urban sprawl In Europe – the ignored challange”, opracowany przez European Environmental Agency (2006) wskazujący na wynikające z tego zjawiska zagrożenia równowagi środowiska i sytuacji społeczno-gospodarczej; a także „European Agenda for Urban Issues” uzgodniona między ministrami odpowiedzialnymi za gospodarke przestrzenną (Rotterdam, listopad 2004) i dalej rozwinięta w Porozumieniu z Bristolu (grudzień 2005).
Tym pracom o charakterze koncepcyjnym towarzyszy rozległa wymiana informacji, doświadczeń i tzw. „beste practice” prowadzone m.in. w ramach projektu „URBACT” (obejmuje 216 miast korzystających z unijnych programów URBAN) czy uruchomionego niedawno (październik 2005) „European Urban Knowledge Network” (grupuje 15 państw). Ważną rolę odgrywa także uruchomiony w 2002 roku program ESPON (European Spatial Planing Obserwatory Network) mający na celu wzmocnienie podstaw informacyjnych i naukowych europejskiej polityki zagospodarowanie przestrzennego.
Prowadzenie sensowniej polityki przestrzennej wymaga określenia celów materialnych, jakie ma ona realizować. Pod pojęciem tym rozumie się konkretnie obowiązujące ustalenia (nie tylko przestrzenne)będące wyrazem dobra wspólnego, które per se nie podlegają procedurom uzgodnień czy zaskarżania. Są one wyrazem wartości, które społeczeństwo chce w zakresie zagospodarowania przestrzennego w danym czasie realizować. Powinny one dotyczyć w odróżnieniu od zadań Ustawy – długiego okresu czasu. Mogłyby one być podzielone na cele generalne/konstytutywne (np. uporządkowany rozwój zagospodarowania przestrzennego, gospodarowanie przestrzenne zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju, czy uznanie priorytetu dobra wspólnego jako podstawy działań publicznych); związane z integracją (spójnością) europejską (np. stworzenie polskiej części transeuropejskiego systemu transportu i sieci informatycznych, stworzenie polskiego fragmentu ciągłego systemu obszarów ekologicznych itp.); mające charakter krajowy i interregionalny (np. oddziaływanie na kształtowanie zdecentralizowanego modelu sieci osadniczej, tworzenie zbliżonego poziomu i jakości zagospodarowania itp.); cele regionalne adresowanie do wyróżnionych obszarów; czy wreszcie materialne cele lokalne (np. zbliżanie miejsce pracy do miejsc zamieszkania, tworzenie warunków dla przeciwdziałania marginalizacji grup społecznych i powstawaniu „gett” itp.).
Polskie Ustawy okresu realnego socjalizmu, a za nimi i Ustawy okresu transformacji nie zawierają celów materialnych i są ograniczone do zagadnień proceduralnych. Nie wynika z nich, po co cały system planowania i jego procedury mają być stosowane. Odróżnia to polskie stawy od treści odpowiednich ustaw w „starych” państwach Unii Europejskiej.
W odróżnieniu od materialnych celów Ustawy mających charakter długoterminowy, zadania Ustawy powinny obejmować metody, sposoby i instrumenty rozwiązania bieżących i średniookresowych problemów zagospodarowania, wynikających z przeprowadzonych analiz i podlegających z natury rzeczy zmianom. Identyfikacja tych zadań wymaga uporządkowanej, fachowej analizy. Przykładowo można tu wymienić takie zadania, jak np. zwalczanie rozpraszania zabudowy i niszczenia krajobrazu kulturowego, przeciwdziałanie obudowie istniejących dróg i projektowanych obwodnic, przeciwdziałanie zaśmiecaniu zabudowy i terenów otwartych przez reklamy itp. Ustawa powinna wskazywać instrumentarium niezbędne dla rozwiązania zidentyfikowanych problemów.
Prowadzenie aktywnej polityki przestrzennej przez władze publiczne wymaga istnienia efektywnie działających struktur instytucjonalnych na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym. Sprawa ta powinna być ujęta w kompleksowo pomyślanym, jednym z pierwszych rozdziałów Ustawy. Obejmuje ona trzy elementy omówione poniżej:
Struktura administracji rządowej i samorządowej
Prowadzenie rozumianej w sposób współczesny polityki zagospodarowania przestrzennego powinno być powierzone osobnemu ministerstwu. Jest wskazane połączenie w tym resorcie zagadnień (kompetencji) mających obecnie stosunkowo największy wpływ na rozwój zagospodarowania przestrzennego, jak np. ochrona środowiska lub polityka regionalna, w każdym przypadku zgodnie z działaniami Unii Europejskiej w tych dziedzinach. Połączenie kompetencyjne powinno mieć odbicie w nazwie resortu. W zakres jego kompetencji powinny być włączone sprawy policji budowlanej oraz geodezji i kartografii.
Organem administracji rządowej na szczeblu wojewódzkim powinien być wojewoda. Do jego zadań należy nadzór (z punktu widzenia zachowania prawa) nad działalnością samorządów w zakresie zagospodarowania i budownictwa oraz działania „zastępcze” w przypadku nie wywiązywania się gmin z konkretnie ustalonych zadań merytorycznych.
Administracja samorządowa obejmuje szczebel wojewódzki (marszałek województwa i Sejmik województwa), powiatowy (starosta i rada powiatu) w przypadku, jeżeli będą oni spełniać zadania w zakresie gospodarki przestrzennej oraz szczebel gminny (wójt/burmistrz/prezydent). Ustawa powinna wskazywać w sposób generalny ich kompetencje w zakresie gospodarki przestrzennej. Szczegóły kompetencji należy zawrzeć w odpowiednich rozdziałach dotyczących procedur planowania i realizacji.
Ustawa powinna dopuszczać tworzenie (w miarę potrzeb) struktur zarządzania gospodarką przestrzenną poza formalnym podziałem terytorialnym państwa (np. dla planów i realizacji obszarów funkcjonalnych).
Struktura jednostek fachowych
Na poziomie centralnego organu administracji rządowej należy powołać Głównego Planistę Kraju; na poziomie województw – planistów wojewódzkich, wojewódzkich na poziomie gmin – urbanistów gmin/miast, ale tylko w gminach/miastach, gdzie jest spodziewana znaczna dynamika rozwoju zagospodarowania. Obsługa fachowa pozostałych gmin/miast mogłaby być skoncentrowana w powiatach (jako wspólne przedsięwzięcia finansowane przez zainteresowane gminy), nie stanowiłoby to jednak żadnego nowego szczebla zarządzania gospodarką przestrzenną.
Przy planistach/urbanistach należy powołać wielodyscyplinarne fachowe zespoły Planowania połączone z Wydziałami Rozwoju. Powinny one wykonywać wszystkie (w zasadzie) prace dotyczące sporządzania planów, ich realizacji i nadzoru urbanistycznego w gminach. Stosowanie zasady „prywatyzacji” tych zadań przez każdorazowe ich zlecanie na zewnątrz jest rozwiązaniem fałszywym, zwłaszcza w odniesieniu do planów całej gminy i dużych jej fragmentów. Grozi to bowiem brakiem wiedzy u zleceniobiorców, co prowadzi wyalienowania opracowań z gminnej rzeczywistości, jest procesem długo trwającym i może prowadzić do niskiej jakości wykonywanych prac (przez wybór najtańszego oferenta).
Należy reaktywować działania Państwowej Rady Gospodarki Przestrzennej jako ciała doradczego ministra gospodarki przestrzennej i połączyć ją z GKUA. Powinno to być konsekwencją włączenia do zadań ministra spraw przestrzennego zagospodarowania kraju i planowania regionalnego. Ustawa powinna sugerować kontynuowanie funkcjonowania fachowych zespołów doradczych na szczeblu województw oraz gmin, jednakże ograniczać obowiązek ich tworzenia do miast i zespołów osadniczych, w których występuje (lub jest planowana) znaczna koncentracja działań inwestycyjnych. Nazwy ciał doradczych powinny być dostosowane do przedmiotu ich działań, a nie być kontynuacją nazewnictwa z okresu socjalistycznego, jak ma to miejsce obecnie. Mało sensu ma komisja urbanistyczno- architektoniczna do planu zagospodarowania województwa czy planu zespołu gmin (np. aglomeracji), bowiem w planach takich nie występują w ogóle zagadnienia architektury, a sprawy urbanistyki w polskim sensie tego słowa – śladowo.
Ustawa powinna stwierdzać jednoznacznie, że rozwój przestrzenny odbywa się przez planowanie i stosowanie planów przewidzianych Ustawą. Należałoby wskazać, że nie dopuszcza się rozwoju przestrzennego przez zastosowanie innych działań, np. umów czy rokowań z zainteresowanymi. Sporządzenie planów zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza na szczeblu gminy, powinno być obligatoryjne we wszystkich tych przypadkach, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia uporządkowanego w czasie i przestrzeni rozwoju zagospodarowania i tworzenia ładu przestrzennego. Sporządzanie planów miejscowych powinno być obowiązkowe we wszystkich przypadkach uruchamiania przez gminę nowych terenów do urbanizacji, podejmowania inwestycji infrastrukturalnych, zabezpieczania i rozszerzania układów obszarowych otwartych, inwestycjach celu publicznego itp. Zaniechanie sporządzania planów przez gminę należy uważać za naruszenie prawa. Oznacza to, że gmina nie może tworzyć stanu bezplanowości na jej obszarze. Powinno się zakazać rozwiązywania powstających problemów rozwoju przez pojedyncze decyzje podejmowane ad hoc.
Ustawa powinna stwierdzać, że ochrona środowiska jest integralnym (i równoprawnym) elementem planowania zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z przyjęcia zrównoważonego rozwoju za podstawę za podstawę wszelkich działań przewidzianych Ustawą. Przyjęte przez wspólnotę międzynarodową zasady tego rozwoju mają charakter kompleksowy i przekrojowy, co oznacza, że dotyczą one nie tylko ochrony przyrody i gospodarowania wodą, lecz także utrzymania czystości powietrza i ochrony klimatu, ochrony przed hałasem, różnorodności gatunkowej, ochrony zasobów naturalnych, ochrony ziemi i sanacji terenów skażonych, zachowania walorów krajobrazu, oszczędności energii i wykorzystywania jej odnawialnych źródeł, gospodarowania „trwałego” transportu, ochrony przed substancjami niebezpiecznymi dla zdrowie, ochrony przed promieniowaniem itp. Wielkie z ustaleń jest zawarte w dyrektywach Komisji Europejskiej, a sama koncepcja – w licznych opracowaniach studialnych i zaleceniach przygotowanych przez nią. Odpowiednie ustalenia merytoryczne i proceduralne powinny być wprowadzane do tekstu Ustawy.
Skuteczne planowanie zagospodarowania wymaga funkcjonowania instrumentu zapewniającego, że zamierzenia planów wyższego rzędu (krajowego i regionalnych) są uwzględniane w planach niższego rzędu (gmin i szczegółowych). Takim (sprawdzonym) instrumentem jest hierarchiczność planów. Oznacza ona, że ustalenia planów wyższego rzędu są traktowane jako obowiązujące (a więc nienegocjowane) i wprowadzane („wrysowywane”) do planów niższego rzędu. Nie chodzi tu jedynie o zamierzenia inwestycyjne (rządowe, wojewódzkie czy resortowe) mające zapewnione finansowanie, lecz o wszystkie zamierzenia mające charakter strukturalny zawarte w planach wyższego rzędu. Takie właśnie zamierzenia będą stanowić w ciągu najbliższych 25 lat o ucywilizowaniu Polski i zbliżeniu jej zagospodarowania do standardów europejskich. Z tytułu wprowadzenia tych zamierzeń do planów niższego rzędu nie wynikają żadne konsekwencje ani dla właścicieli nieruchomości położonych na obszarach tych zamierzeń ani dla gmin, ani dla regionalnego czy krajowego szczebla zarządzania, bowiem ich wyniku nie następują żadne zmiany stanu istniejącego. Fakt właściwego uwzględnienia w planie niższego rzędu ustaleń nadrzędnych powinien być stwierdzany w pierwszym punkcie dokumentu zatwierdzającego dany plan przez władze nadzorcze. Niestosowanie zasady hierarchiczności wywołuje nadmierne koszty w chwili podejmowania konkretnej nadrzędnej inwestycji (np. z uwagi na zabudowanie przyszłej trasy drogowej), a w krańcowych przypadkach może w ogóle uniemożliwić realizację inwestycji. W przypadku zmian (nieuniknionych) w planach wyższego rzędu następuje odpowiednia aktualizacja planów niższego rzędu niemająca żadnych konsekwencji dla osób trzecich. W momencie podejmowania konkretnej inwestycji, która musi mieć formę planu szczegółowego, przeprowadzane są negocjacje z gminą i właścicielami dotkniętych nieruchomości zgodnie z odpowiednimi ustaleniami ustawowymi dotyczącymi warunków (nie faktu i miejsca) realizacji inwestycji.
Zasada ta może być stosowana tylko w przypadkach wyjątkowych. Ustawa powinna precyzować w osobnym rozdziale w sposób szczegółowy i restrykcyjny takie wyjątkowe przypadki, mające na względzie ustalenia dwóch rodzajów:
wskazanie, gdzie w ogóle możliwe jest dopuszczenie zabudowy, ograniczając je do zabudowy „plombowej”, uzupełniającej lub „zaokrąglającej” istniejące osiedla itp. pod warunkiem, że w miejscach tych istnieje układ drogowy i uzbrojenie terenu;
określenie zasad nawiązywania do istniejącego zagospodarowania (intensywność, wysokość itp.), specjalne wymagania dotyczące formy itp.
Niezbędne jest ustalenie trybu postępowania w tych przypadkach, wykluczającego woluntaryzm decyzji. Zachowanie tych warunków podlega nadzorowi wojewody.
Działalność wielu inwestorów na obszarach objętych obowiązującymi planami szczegółowymi wymaga istnienia sprawnego nadzoru urbanistycznego, pilnującego zgodności podejmowanych inwestycji z ustaleniami tych planów. Chodzi tu przede wszystkim o nadzór w terenie (nie „zza biurka”), zwłaszcza w pierwszych fazach realizacji inwestycji. Ustawa powinna ustanowić w odrębnym rozdziale instytucję nadzoru urbanistycznego oraz określić jej uprawnienia i zasady funkcjonowania.
Gmina powinna prowadzić aktywne działania mające na celu kształtowanie podaży terenów na różne rodzaje użytkowania, ustalone w planach zagospodarowania przestrzennego. Działania te powinny polegać przede wszystkim na gromadzeniu przez gminę zasobów gruntów komunalnych przez nabywanie, przejmowanie, wywłaszczanie i tp. gruntów przeznaczanych następnie na zaspokajanie potrzeb wspólnych (drogi, parkingi, zieleń, usługi społeczne itp.) i na działki zamienne oraz na udostępnianiu sektorowi prywatnemu – na różnych warunkach – terenów pod przewidziane planami zagospodarowanie, w przypadkach uznanych za dobro wspólne.
Gmina powinna także dążyć do kształtowania podaży (a więc i cen) na rynku terenów pod zabudowę. Wskazane jest periodyczne sporządzanie powszechnie dostępnych map kształtowania się cen gruntów na obszarze gminy. Ustawa powinna zawierać zasady ustalania wartości terenów i procedury z tym związane. Jest to szczególnie istotne dla nieuniknionej aktualizacji wysokości podatku katastralnego.
Ustawa powinna precyzować ściśle, jakie koszty tych prac ponosi gmina (sporządzanie planów wraz ze studiami i pracami przygotowawczymi, przystosowanie terenów, planów szczegółowych do zabudowy, inwestycje sieci ulicznej i uzbrojenia, wydawanie opinii i decyzji itp.) oraz zakazywać ich finansowania przez inwestorów (z wyjątkiem określonych przypadków), a także wskazywać, jakie koszty gmina może rekuperować i od kogo.
Planowanie zagospodarowania przestrzennego i monitoring jego realizacji jest procesem informacjochłonnym, wymagającym posiadania aktualnej bazy danych w odpowiednich jednostkach geograficznych. Zakres i rodzaj potrzebnych materiałów powinien być określony w odpowiednim zarządzeniu wykonawczym, a minister resortowy powinien podjąć odpowiednie działania międzyresortowe, zmierzające do generowania niezbędnych materiałów i informacji przez służby do tego powołane. Organy publiczne powinny udostępniać posiadane informacje, dane, materiały itp. bezpłatnie.
Prowadzenie współczesnej gospodarki przestrzennej wymaga ciągłych działań wspierających w zakresie wiedzy i nauki. Ustawa powinna zobowiązywać odpowiedzialny resort do prowadzenia współpracy z agendami komisji Europejskiej i instytucjami państw Unii Europejskiej, wspierania krajowych prac naukowo-badawczych i wdrożeniowych, podejmowania projektów pilotażowych itp. Ustawa powinna także nakładać na resort obowiązek prowadzenia stałego dokształcania kadry (zwłaszcza w zakresie koncepcji i polityk europejskich), inicjowania i nadzorowania wprowadzania nowych osiągnięć myśli planistycznej i współczesnych technik oraz efektywnych instrumentów realizacji.
Problematyka zagospodarowania przestrzennego powinna być wprowadzona do programów kształcenia ogólnego w szkołach. Resort powinien wpływać na środki masowego przekazu w zakresie popularyzacji spraw ładu przestrzennego, mając na względzie zarówno informowanie, jak i kształtowanie zrozumienia i pozytywnego stosunku do działań dotyczących uporządkowanego rozwoju zagospodarowania, jako trwałej wartości kultury europejskiej. Powinien także wspierać szkoły wyższe, organizacje pozarządowe, samorządy itp. w organizowaniu kursów, wystaw itp. zwłaszcza dla młodzieży, ułatwiających zrozumienia wartości i potrzeby tworzenia ładu przestrzennego. Wskazane byłoby ufundowanie nagród za tego typu działalność.
Prace nad projektami kolejnych wersji Ustaw były prowadzone przez ostatnie kilkanaście lat – w zmieniających się układach resortowych – przez praktycznie niewiele zmieniający się zespół fachowy wywodzący się ze środowiska architektonicznego, ostatnio zmajoryzowany przez organizacje lobbystyczne budowlane i deweloperskie. Powstające w tych warunkach kolejne projekty Ustaw charakteryzowały się następującymi głównymi cechami:
Pojmowaniem planowania i zagospodarowania przestrzennego głównie jako działalności projektowej typu architektonicznego i technicznego;
Absolutyzacją interesu właścicieli nieruchomości przy marginalizacji dobra wspólnego;
Korporacyjnym podejściem do zasadniczych treści Ustaw;
Pomijaniem (nieznajomością) rozwiązań stosowanych i efektywnie funkcjonujących w „starych” państwach Unii Europejskiej oraz ignorowaniem koncepcji, zaleceń, modeli i dyrektyw rozwijanych przez komisję Europejską i jej agendy oraz Radę Europy;
Niedostatecznym rozpoznaniem rzeczywistych problemów gospodarki przestrzennej i wynikających z nich niezbędnych treści Ustawy;
Ograniczeniem zakresu Ustawy do spraw proceduralnych i pominięcie w niej celów materialnych stosowanych procedur;
Tendencją do ograniczenia rozwiązań ustawowych do spraw zabudowy przy marginalizacji innych równie ważnych elementów zagospodarowania;
Niedostatecznym widzeniem systemowym i kompleksowym problematyki gospodarki przestrzennej i niejasnością podstaw analitycznych proponowanych projektów Ustaw.
Podjęcie prac nad projektem nowej Ustawy wymaga świadomości (chęci do uznania) wad dotychczasowych regulacji, odejścia od myślenia typu „my wiemy lepiej”, zainteresowania koncepcjami, politykami i praktyką europejską oraz zdolności do krytycznego spojrzenia na dotychczasowe własne pomysły, co nie jest rzeczą łatwą. Już teraz występują sygnały ze środowiska współautorów Ustawy 2003 sprzeciwiające się nawet zmianom nazw dokumentów planistycznych np. likwidacji określenia studium czy plan miejscowy – ta ostatnia nazwa została wprowadzona zresztą bez znajomości etymologii (zagranicznej) tego określenia. Słowem konieczna jest otwartość intelektualna, a nie „nieprzemakalność” i apriorystyczne stwierdzenia, że uwagi czy sugestie są niesłuszne.
Punktem wyjścia opracowania projektu nowej Ustawy powinno być przeprowadzenie solidnych prac w trzech dziedzinach wskazanych przeszło 10 lat temu przez TUP: rzeczowa ocena stanu gospodarki przestrzennej i określenie problemów występujących w Polsce; analiza istniejącego systemu legislacyjnego i organizacyjnego; przedstawienie rozwiązań ustawowych stosowanych i funkcjonujących w państwach Unii Europejskiej. To ostatnie powinno być rozszerzone o obszerne przedstawienie zaleceń, dyrektyw i polityk komisji Europejskiej w zakresie współcześnie rozumianego zagospodarowania przestrzennego (environment) i zintegrowanego rozwoju przestrzennego. Niezbędne jest równoległe przeprowadzenie analizy – sięgając do roku 1994 – kilkunastu dużych opracowań/ekspertyz krytycznych i kilkuset artykułów wskazujących na wady stosowanych w kraju rozwiązań oraz dokonanie przeglądu wyroków NSA. Wszystko to oznacza w praktyce, że Zespół opracowujący projekt nowej Ustawy powinien oderwać się od dotychczasowego podejścia zdominowanego myśleniem w kategoriach projektowania architektonicznego.
Jak wynika z powyższego skrótowego przeglądu, zakres niezbędnych prac nad projektem nowej Ustawy jest duży. Powinny one być rozpoczęte natychmiast przez specjalnie powołany do tego Zespół. Można wątpić, czy zadania te może wykonać dotychczasowy zespół działający w ramach resortu, tak z uwagi na jego zaabsorbowanie bieżącymi działaniami i rozległość niezbędnych prac, jak i ze względu na zrozumiałe trudności w oderwaniu się od dotychczasowych poglądów i rutyn działania. Ta druga sprawa może także ograniczać jego przydatność jako sekretariatu powołanego nowego Zespołu. Zespół opracowujący projekt nowej Ustawy powinien korzystać z współpracy specjalistów reprezentujących co najmniej trzy komplementarne resorty: Środowiska, Kultury i Rozwoju Regionalnego, wykorzystywać wiedzę i doświadczenie praktyków (różnych zawodów) działających w dziedzinie gospodarki przestrzennej oraz być bieżąco wspierany przez GKUA. Nową ustawę przywracającą Polskę Europie należy opracować i wprowadzić w życie możliwie szybko, bowiem każdy dzień działania dotychczasowych regulacji przynosi dalsze, w praktyce nieodwracalne zniszczenia polskiej przestrzeni.
Stuttgart, w lutym 2007 roku
Jędraszko A., Billert A. Polska przestrzeń – polskie miasta. Sodoma i Gomora w sercu Europy. Październik 2006. Internet: Adres poczty elektronicznej jest chroniony przed robotami spamującymi. W przeglądarce musi być włączona obsługa JavaScript, żeby go zobaczyć. .