Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Pomoc_spoleczna-ebook/p0204875i020
Timestamp: 2019-05-23 07:46:13
Legal References Found: art. 2
 art. 39
 art. 51
 art. 58
 art. 119
 art. 4
 art. 11
 art. 4
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 2
 art. 11
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 8
 art. 12
 art. 6
 art. 3
 art. 16

Document Content:
Pomoc społeczna [Iwona Sierpowska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00343 006796 14673310 na godz. na dobę w sumie
Autor: Iwona Sierpowska Liczba stron: 390
ISBN: 978-83-264-5460-8 Data wydania: 2013-03-12
Opracowanie przeznaczone jest dla pracowników socjalnych i pracowników administracji samorządowej – ułatwi im wykonywanie obowiązków i pomoże znaleźć rozwiązania w kontrowersyjnych nieraz sytuacjach, z którymi mogą się zetknąć w pracy. Książka będzie przydatna także pracownikom naukowo-dydaktycznym zajmującym się pomocą społeczną oraz sędziom.
Pomoc społeczna w pytaniach i odpowiedziach Pomoc społeczna Prawo do świadczeń Zasady przyznawania świadczeń Pracownicy pomocy społecznej Decyzje w sprawach pomocy społecznej Iwona Sierpowska Warszawa 2013 Stan prawny na 15 lutego 2013 r. Wydawca Magdalena Stojek-Siwińska Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Elżbieta Jóźwiak Łamanie Justluk Łukasz Drzewiecki, Justyna Szumieł, Krystyna Szych Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN 978-83-264-4214-8 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl SpiS treści 5 SpiS treści Wykaz skrótów .................................................................................. 7 Wstęp ............................................................................................... 11 rozdział 1 Zasady i cele pomocy społecznej. Zakres podmiotowy prawa do świadczeń ..................................................................................... 13 rozdział 2 Dochód ............................................................................................. 54 2.1. pojęcie i składniki dochodu ......................................................... 54 2.2. Dochód a alimenty ..................................................................... 79 2.3. Dochód z gospodarstwa rolnego ................................................... 84 2.4. Ustalanie i zmiana dochodu ......................................................... 95 rozdział 3 świadczenia ...................................................................................... 120 3.1. świadczenia pieniężne ................................................................. 120 3.2. świadczenia niepieniężne ............................................................ 184 rozdział 4 proceduralne aspekty udzielania pomocy społecznej ............................. 204 4.1. przebieg postępowania administracyjnego ..................................... 204 4.2. rodzinny wywiad środowiskowy .................................................. 224 4.3. Decyzje w sprawach pomocy społecznej ........................................ 240 rozdział 5 Jednostki organizacyjne pomocy społecznej ......................................... 269 5.1. Domy pomocy społecznej ............................................................ 269 5.2. środowiskowe domy samopomocy ................................................ 299 5.3. inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej ........................... 314 5.4. podmioty niepubliczne w pomocy społecznej ................................. 322 6 SpiS treści rozdział 6 Kadry pomocy społecznej ................................................................... 336 6.1. pracownicy socjalni .................................................................... 336 6.2. Kierownicy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej .............. 373 6.3. inni pracownicy pomocy społecznej .............................................. 382 Bibliografia ...................................................................................... 387 Wykaz skrótóW 7 Wykaz skrótóW Akty prawne – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 z późn. zm.) – ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowa- nia administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) – ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opie- kuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.) – ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320) – ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – prawo geodezyjne i karto- graficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) – rozporządzenie Ministra pracy i polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samo- pomocy (Dz. U. Nr 238, poz. 1586) – rozporządzenie Ministra polityki Społecznej z dnia 3 sierp- nia 2012 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnie- nie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. poz. 954) – rozporządzenie rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 z późn. zm.) k.c. k.k. k.k.w. k.p. k.p.a. k.p.c. k.r.o. nowelizacja z dnia 16 lutego 2007 r. p.g.k. r.ś.d.s. r.u.p.u. r.w.p.s. 8 u.d.p.p. u.e.l. u.e.r. u.j.m. u.o.p.l. u.o.z.p. u.p.d.o.f. u.p.o.u.a. u.p.r. u.p.s. Wykaz skrótóW – ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) – ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i do- wodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) – ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. Nr 209, poz. 1243 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokato- rów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodek- su cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) – ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psy- chicznego (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 z późn. zm.) – ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.) – ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom upraw- nionym do alimentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.) – ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) – ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182) u.p.sam. – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samo- u.p.z. u.r.o.n. rządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) – ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnie- nia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) u.s.o. u.s.u.s. u.ś.o.z. u.ś.r. KrUS NBp NSA ONSA WSA OSp OSS pr. pracy rpeiS Sam. teryt. SKO SN tK USc WSA ZUS Wykaz skrótóW 9 – ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) – ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubez- pieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. 164, poz. 1027 z późn. zm.) – ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach ro- dzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) inne – Kasa rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – Narodowy Bank polski – Naczelny Sąd Administracyjny – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i woje- wódzkich sądów administracyjnych – Orzecznictwo Sądów polskich – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – prawo pracy – ruch prawniczy, ekonomiczny i Społeczny – Samorząd terytorialny – samorządowe kolegium odwoławcze – Sąd Najwyższy – trybunał Konstytucyjny – Urząd Stanu cywilnego – wojewódzki sąd administracyjny – Zakład Ubezpieczeń Społecznych WStęp 11 WStęp Blisko 9-letni okres obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o po- mocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182) skłania do podsu- mowań i oceny trafności założeń przyjętych przez ustawodawcę. Większość przepisów ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych – wyrazem tego jest ugruntowana wykładnia, jednolita linia orzecznictwa, a także ukształto- wana praktyka działania organów pomocy społecznej. Niemniej stosowanie prawa zawsze natrafia na problemy, ujawnia niedoskonałości legislacyjne, luki w prawie i błędy ustawodawcy. Nie jest przesadą twierdzenie, że to właś- nie praktyka jest miarą skuteczności prawa stanowionego. Niniejsza publikacja powstała na kanwie doświadczeń związanych ze stosowaniem ustawy o pomocy społecznej i jej przepisów wykonawczych. Sta- nowi ona zbiór zagadnień problemowych, które pojawiły się w działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych. Znaczna część pytań zrodziła się w wyniku analizy konkretnych stanów faktycznych. inne powstały w związ- ku z brakiem jednolitego stanowiska judykatury. Zróżnicowane poglądy składów orzekających były również inspiracją do krytycznej analizy nie- których wyroków i postanowień. Nierzadko głos sprzeciwu wobec nich pły- nie z najniższych szczebli administrowania pomocą społeczną, a pytania i wątpliwości rodzi zarówno praca w środowisku, jak i bezpośredni kontakt z adresatami świadczeń. celem tej książki, adresowanej głównie do pracowników ośrodków po- mocy społecznej, jest ułatwienie wykonywania spoczywających na nich obo- wiązków oraz zwrócenie uwagi na kontrowersyjne sytuacje, z którymi mogą się zetknąć. Opracowanie powinno przyczynić się do lepszego zrozumienia przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ułatwić jej stosowanie i rozwią- zywanie kwestii spornych. ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 13 rozdział 1 ZASAdy i cele pomocy SpołecZneJ. ZAKreS podmiotoWy prAWA do śWiAdcZeń 1. Jakie znaczenie dla udzielenia świadczeń z pomocy społecznej ma wykorzystanie „własnych uprawnień, zasobów i możliwości” przez osoby starające się o pomoc? Jak należy interpretować te pojęcia? odpowiedź Brak możliwości wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możli- wości jest podstawową przesłanką udzielenia świadczeń z pomocy społecz- nej. Ocena tych możliwości wymaga indywidualnego podejścia do każdego przypadku. Uzasadnienie Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej udzie- lane są osobom będącym w trudnej sytuacji życiowej, które nie są w stanie jej przezwyciężyć, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Zatem pierwszą przesłanką udzielenia pomocy jest trudna sytuacja, drugą – brak samowystarczalności. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie zaznaczano, iż uprawnienia wynikające z przepisów u.p.s. mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej być przyznana pomoc społeczna (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., i OSK 1910/07, leX nr 569575; wyrok NSA z dnia 23 września 2008 r., i OSK 1511/07, leX nr 489093; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 r., i OSK 840/07, leX nr 489090). 14 rOZDZiAł 1 Samodzielność potencjalnych świadczeniobiorców ustawodawca sprowadza do wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwo- ści. przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trud- nych warunków materialnych osoby zainteresowanej, ale powinno być uzasadnione również jej nieporadnością bądź nieskutecznością działań (K. Stopka, Zasada subsydiarności a prawo do świadczeń z pomocy spo- łecznej, Sam. teryt. 2008, nr 11, s. 41). pomoc społeczna jest udzielana, kiedy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zaso- bów i możliwości, bo ich nie ma, lub gdy nie potrafi zrobić z nich użytku. W pierwszym przypadku wsparcie następuje poprzez udzielenie świadcze- nia pieniężnego lub niepieniężnego, w drugim – rola pomocy społecznej polega na wskazaniu podmiotowi sposobów i możliwości wykorzystania własnych środków i uprawnień. Ustawodawca nie definiuje pojęć upraw- nień, zasobów ani możliwości – będą one oceniane indywidualnie, jednak z pewnością chodzi tu o: wartościowe przedmioty, nieruchomości, wierzy- telności, możliwości dochodzenia innych świadczeń, a także obowiązki rodzinne, w tym uprawnienia alimentacyjne. Warto w tym miejscu dodać, że ocena wykorzystania własnych uprawnień, zasobów ma swoje granice, np. w postaci możliwości dochodzenia wierzytelności przez osobę będącą w trudnej sytuacji czy celowości lub możliwości spieniężenia wartościo- wego przedmiotu. Sposób wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwo- ści był poruszany w orzecznictwie. W wyroku z dnia 6 sierpnia 1998 r., i SA 551/98, leX nr 45786, NSA stwierdził, że skoro osoba zaintereso- wana nie wykorzystuje swoich uprawnień wynikających z ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jej bierność w pozyski- waniu pieniędzy na cel wskazany we wniosku nie może być rekompenso- wana ze środków w ramach form przewidzianych przez ustawę o pomocy społecznej. pogląd ten podtrzymuje również późniejsze orzecznictwo – w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., i SA/Wa 1176/09, leX nr 600022, WSA w Warszawie stanął na stanowisku, iż niedopuszczalne jest wyko- rzystywania środków pomocy społecznej przez osoby, które mając moż- liwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. jeżeli wnioskodawca bez żadnego uzasadnienia nie wykorzystuje swoich uprawnień wynikających z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), oznacza to brak jego współdzia- ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 15 łania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życio- wej, w której się znalazł. 2. Jak w pomocy społecznej należy interpretować pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej? odpowiedź potrzeba niezbędna to taka, bez której nie mogłoby być zachowane mi- nimum standardów bytowania człowieka. Uzasadnienie pojęcie potrzeby nie zostało prawnie zdefiniowane. W języku prawnym i prawniczym pojawia się ono często z dookreśleniami „bytowa”, „życiowa”, „socjalna”. potrzeba utożsamiana jest ze stanem braku lub inaczej stanem niepokoju, w jakim znajduje się człowiek. Stan ten może być usunięty po zaspokojeniu potrzeby. Źródłem potrzeb mogą być uwarunkowania biolo- giczne i społeczne – tym samym możemy mówić o potrzebach wewnętrz- nych i zewnętrznych. te ostatnie uznaje się za wyraz zależności człowieka od otoczenia (S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 73). Zaspokajanie potrzeb bytowych w pomocy społecznej polega przede wszystkim na udzieleniu pomocy w przezwyciężeniu sytuacji kryzysowej. pomoc ta ma zwykle złożony charakter i oprócz dostarczenia konkretnych dóbr materialnych obejmuje również usługi. takie spojrzenie na potrzeby bytowe zwraca uwagę na fakt, że w zasięgu zainteresowania pomocy spo- łecznej są zarówno materialne, jak i niematerialne potrzeby człowieka. Ustawodawca wyraźnie zaznacza, że przedmiotem zainteresowania po- mocy społecznej są potrzeby niezbędne (art. 16 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 119 ust. 1 pkt 6 u.p.s.). i choć w niektórych przepi- sach nie ma mowy o niezbędności, to nie ulega wątpliwości, że istota pomocy społecznej finansowanej ze środków publicznych sprowadza się do zaspoka- jania właśnie takich potrzeb. Stwierdzenie, że celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, wskazuje, że organy pomocy uruchamiają stosowne działania w sytuacjach, w których zostały zagrożone 16 rOZDZiAł 1 podstawowe warunki egzystencji człowieka lub też jeśli jakość życia osiągnę- ła poziom poniżej społecznie akceptowanego minimum (j. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992, s. 39). W normowaniu potrzeb pojawia się pojęcie prawnie niedookreślone, szacunkowe. W literaturze wskazuje się, że potrzeba niezbędna to taka, bez której nie mogłoby być zachowane minimum standardów bytowania czło- wieka. pod tym pojęciem należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. jest to potrze- ba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (W. Maciejko (w:) W. Maciejko, p. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 18 i 192). Nie- zbędność powinna być odnoszona do biologicznej egzystencji, a także do zaspokajania różnorodnych potrzeb społecznych (e. Kulesza, Uwagi o mode- lu pomocy społecznej ukształtowanym ustawą z 29 listopada 1990 roku, Acta Universitatis lodziensis 1993, Folia iuridica, nr 58, s. 272). Ocena czy dana potrzeba powinna być uznana za niezbędną wymaga indywidualnego podejścia. to, co w jednym przypadku oceniane jest jako niezgodne z celami pomocy społecznej, w innym może być uznane za po- trzebę niezbędną. Wiele interesujących spostrzeżeń w tej kwestii dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 28 maja 1999 r., i SA 141/99, leX nr 47400, NSA wyraził pogląd, że zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie kosztów leczenia w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej, jeżeli leczenie takie stanowi niezbędną potrzebę życiową ubiegającej się o pomoc osoby. Za dopuszczalną prawnie sąd uznał możli- wość przyznania stronie pomocy finansowej na pokrycie kosztów dojazdu do sądu na rozprawę. Uzasadnieniem takiego stanowiska było to, że udział w rozprawie, której wynik mógł spowodować poprawę sytuacji materialnej strony, może być potraktowany jako wykorzystywanie przez stronę możli- wości poprawy sytuacji bytowej w drodze własnych działań w rozumieniu art. 4 u.p.s. (wyrok WSA w łodzi z dnia 6 czerwca 2008 r., ii SA/łd 330/08, leX nr 488499). 3. czy istnieje katalog niezbędnych potrzeb bytowych, które powinna zaspokajać pomoc społeczna? ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 17 odpowiedź Katalog niezbędnych potrzeb bytowych nie został określony przez usta- wodawcę, wskazówek w zakresie ustalania takich potrzeb dostarczają prze- pisy u.p.s., rozporządzenie Ministra polityki Społecznej z dnia 7 październi- ka 2005 r. w sprawie progu interwencji socjalnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1762) oraz orzecznictwo. Uzasadnienie Katalog potrzeb, których zaspokajaniem zajmuje się pomoc społeczna, nie został bezpośrednio sformułowany w ustawie, można go ustalić na pod- stawie rodzajów świadczeń oraz okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wśród potrzeb zaspokajanych przez pomoc społeczną należy wy- mienić potrzeby podstawowe związane z egzystencją, których zaspokojenie może być sprawą przeżycia. chodzi tu o potrzebę zaspokojenia głodu, posia- dania odzieży, a w dalszej kolejności również schronienia i pochówku. Warto dodać, że zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji, branych pod uwagę przy ustalaniu progu interwencji socjalnej, obejmuje wydatki na: żywność, mieszkanie, odzież i obuwie, edukację, ochronę zdrowia i higienę, transport i łączność oraz kulturę, sport i wypoczynek. Oprócz podstawowych potrzeb egzystencjalnych pomoc społeczna zaspokaja potrzeby w zakresie opieki, wychowania, integracji i przystosowania, poczucia bezpieczeństwa, ochro- ny macierzyństwa i wielodzietności, ochrony ofiar handlu ludźmi. poprzez świadczenia rzeczowe i finansowe zaspokajane są indywidualne potrzeby beneficjentów, np. brak opału, leków, żywności, sprzętu rehabilitacyjnego, konieczność przeprowadzenia drobnych remontów i inne. Natomiast za niezbędną potrzebę bytową w orzecznictwie sądowym nie zostały uznane: spłata zaciągniętego kredytu, sfinansowanie udziału ad- wokata jako pełnomocnika przed sądem, pokrycie zaległości w opłatach za mieszkanie, spłacenia długu, zakup biletu miesięcznego, uiszczenie opłaty paszportowej, posiadanie telefonu, pokrycie kosztów przekształcenia prawa do lokalu i związanych z tym opłat notarialnych, potrzeby zwierząt domo- wych, wydatki na naprawy obuwia i na dodatki krawieckie, zakup przy- borów biurowych, prasy, książki lub biletu do kina, opłaty za radio i te- lewizję, pocztę, zakup zniczy i kwiatów, wynajęcie firmy ochroniarskiej, zapłata podatku od nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., i SA 2129/99, leX nr 55040; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., 18 rOZDZiAł 1 i SA 1450/99, leX nr 48594; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2008 r., iV SA/Wr 638/07, leX nr 500633; wyrok NSA z dnia 18 lutego 1998 r., i SA 1174/97, leX nr 45813; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r., i SA/Wa 153/07, leX nr 320875; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., i OSK 1022/06, leX nr 349601; wyrok WSA w poznaniu z dnia 28 maja 2008 r., iV SA/po 20/08, leX nr 500646; wyrok WSA w Gorzowie Wielko- polskim z dnia 30 kwietnia 2008 r., ii SA/Go 134/08, leX nr 500776; wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2008 r., ii SA/Ke 655/07, leX nr 500614; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., Viii SA/Wa 793/08, leX nr 533546; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r., ii SA/Bk 592/07, leX nr 504753; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 paź- dziernika 2005 r., i SA/Wa 1916/04, leX nr 188731). O ile niektóre potrzeby mogą być zaspokojone w sensie dosłownym, np. udzielenie schronienia, przekazanie ubrania, zorganizowanie pogrzebu, o tyle zaspokajanie innych może być jedynie stymulowane czy wspomaga- ne przez struktury administracji. Udzielenie pomocy ze względu na bez- domność, bezrobocie, przemoc w rodzinie, alkoholizm, narkomanię może spowodować przezwyciężenie trudnej sytuacji, ale nie jest bezpośrednim zaspokojeniem konkretnej potrzeby, a raczej uruchomieniem działań, które do tego celu mają doprowadzić. przyczyny popadnięcia w sytuacje kryzyso- we, a więc niejako czynniki wyzwalające potrzeby, nie mają znaczenia dla udzielenia pomocy. jeśli jednak trudna sytuacja jest spowodowana określo- ną postawą osoby potrzebującej wsparcia (np. brak zainteresowania pracą zarobkową), to pomoc może nie być przyznana, a udzielone świadczenie może zostać zwrócone. Zasadniczo przedmiotem zaspokojenia są potrzeby aktualne, a pomoc społeczna nie działa wstecz, oznacza to między innymi, że świadczenia pieniężne nie są przyznawane na pokrycie długów. ponieważ pomoc społeczna zaspokaja potrzeby indywidualne, ewentualne roszczenia o świadczenia nie mogą być cedowane na osoby trzecie. Nie negując niemożliwości pełnego zaspokojenia potrzeb w analizowa- nym obszarze, należy jedynie podkreślić, że ograniczenia administracji po- winny wynikać z obiektywnych okoliczności i powinny uwzględniać zasadę sprawiedliwości społecznej i równości. Owa limitacja zaspokajalności wyni- ka z kryteriów dochodowych przyjętych w ustawie, maksymalnej wysokości niektórych świadczeń, z zaangażowania samych świadczeniobiorców w po- prawę swojej sytuacji i ich współdziałania z organem pomocy społecznej, a także z przyjętej hierarchii potrzeb oraz zasad i wartości pomocy społecz- ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 19 nej. Wśród tych ostatnich szczególne miejsce zajmuje godność osoby ludz- kiej. Artykuł 3 u.p.s., wyznaczający cele pomocy społecznej, jednym z nich czyni umożliwienie osobom i rodzinom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lu- tego 2000 r., i SA 2212/99, leX nr 53935, stwierdził, że pomoc inwalidzie w zakupie pralki może okazać się tym czynnikiem, który pozwoli mu na stworzenie godnych warunków bytowych. 4. W praktyce i w literaturze osoby korzystające z pomocy społecznej nazywane są często klientami. W orzecznictwie sądowym i działaniach or- ganów kontrolno-nadzorczych raczej nie używa się tego określenia. czy jest ono poprawne? odpowiedź Określanie świadczeniobiorcy mianem klienta może być uzasadnione na gruncie większości nauk społecznych, jednakże w naukach prawnych nie zasługuje ono na aprobatę. Uzasadnienie posługiwanie się określeniem „klient” w działaniach opiekuńczych czy w pracy socjalnej uzasadniane jest eksponowaniem partnerskich relacji za- chodzących pomiędzy pracownikiem socjalnym a świadczeniobiorcą. Dla- tego określenie to funkcjonuje głównie na gruncie takich nauk jak: pedago- gika, polityka społeczna, psychologia. W prawie administracyjnym, którego częścią jest pomoc społeczna, nie stosuje się takiego terminu, utrzymuje się natomiast podział na podmioty administrujące i administrowane. Uściślając te ostatnie, na gruncie ustawy o pomocy społecznej właściwe jest używanie pojęć takich jak: świadczeniobiorca, adresat świadczeń czy – patrząc przez pryzmat postępowania administracyjnego – strona lub osoba zainteresowana. Warto podkreślić, że ustawodawca nie posługuje się określeniem „klient”, choć w praktyce taki termin funkcjonuje. Nie jest on jednak właś- ciwy dla prawa administracyjnego, zaliczanego do prawa publicznego, stąd też określenie to nie znajduje szerszego zastosowania w działalności sądów administracyjnych ani organów administracji. Współcześnie pojęcie to ozna- 20 rOZDZiAł 1 cza interesanta, kupującego, osobę korzystającą z usługi. Być może takie nazewnictwo ma podkreślać godność danej osoby i jej prawo do pomo- cy, przełamywać bariery i upokorzenie, likwidować poczucie prośby o jał- mużnę. Określenie to eksponuje również dwustronne obowiązki pracowni- ka socjalnego i beneficjenta pomocy społecznej, jednocześnie kojarząc się z zawieraniem umowy i płaceniem za usługi. Nazywanie świadczeniobiorcy klientem pomocy społecznej może budzić sprzeciw, ponieważ wypacza słu- żebną rolę administracji wobec obywatela i jej obowiązki w zaspokajaniu potrzeb publicznych, zaciera również nierównorzędną pozycję stron stosun- ku administracyjno-prawnego. 5. na czym powinno polegać współdziałanie świadczeniobiorcy z orga- nem pomocy społecznej i jego pracownikiem? czy okoliczności wymienione w art. 11 ust. 2 u.p.s. można traktować jako brak współdziałania? odpowiedź W orzecznictwie sądowym przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) rozumie się gotowość do podjęcia współ- pracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i roz- sądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzi- nie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1994 r., SA/Gd 37/94, OSS 1994, nr 4–5, poz. 172; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., i SA/Wa 551/10, leX nr 750844; wyrok WSA z dnia 9 listopada 2010 r., iii SA/Kr 1188/09, leX nr 756872). Uzasadnienie problematyka współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy spo- łecznej poruszana jest w ustawie kilkakrotnie. przede wszystkim wymieniana jest wśród zasad i celów pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.). Brak współdzia- łania osób korzystających z pomocy może być podstawą weryfikacji decyzji przyznających świadczenia, może też przesądzić o odmowie ich udzielenia. W art. 4 u.p.s. jako jeden z celów pomocy społecznej wymienia aktywi- zację świadczeniobiorców. pomoc ma charakter przejściowy i zakłada wy- kształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu po- ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 21 konania życiowych trudności. taka rola pomocy społecznej stawia przede wszystkim na edukację jej beneficjentów. powinna ona wzmocnić ich od- powiedzialność oraz uświadomić im prawo do samostanowienia o sobie. istotne jest również przeciwdziałanie uzależnieniu od pomocy społecznej. Wsparcie powinno przyjmować postać tzw. pomocy do samopomocy. Należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzial- ności, wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracow- nikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Obowią- zek ten przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy – niektó- re świadczenia charakteryzuje opiekuńczość, inne bez zaangażowania ich adresata nie mają racji bytu. W szczególności wymóg współpracy zostaje sprecyzowany w kontrakcie socjalnym. Niektórym ze świadczeń towarzyszą programy indywidualne określające obowiązki świadczeniobiorcy w zamian za przyznaną pomoc – programami tymi mogą być objęci bezdomni, uchodź- cy, osoby usamodzielniane. Za brak współdziałania mogą być uznane zachowania rzeczywistych i potencjalnych świadczeniobiorców wymienione w art. 11 ust. 2 u.p.s., takie jak: odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego posta- nowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, stażu, szkolenia, robót publicznych czy prac społecznie użytecznych przez osobę bezrobot- ną, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego przez osobę uzależnioną. Mimo że art. 11 ust. 2 u.p.s. wymienia brak współdzia- łania jako odrębny przykład negatywnych zachowań świadczeniobiorców, to z punktu widzenia wykładni wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości fakt, iż pozostałe typy zachowań są przykładem szeroko rozumianego braku współdziałania osób starających się o pomoc lub z niej korzystających w roz- wiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. inspiracją dla interpretacji przepisów o współdziałaniu jest orzeczni- ctwo sądowe. Sądy administracyjne oceniają problematykę współdziałania przez pryzmat rodzinnego wywiadu środowiskowego. Utrudnianie i unie- możliwianie jego przeprowadzenia bądź nieudzielanie informacji są prze- jawem braku współdziałania. Do innych tego typu przykładów sądy zalicza- ją: nieprzedstawienie dowodów na poniesione wydatki, odmowę podjęcia pracy z powodu zbyt niskiego wynagrodzenia lub pracy nieodpowiadającej wysokim kwalifikacjom osoby starającej się o pomoc, niewyrażenie zgody 22 rOZDZiAł 1 na konsultację psychologiczną, odmowę przyjęcia pomocy rzeczowej połą- czonej z żądaniem zamiany jej na świadczenie pieniężne, nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia, oraz permanentne korzystanie ze świadczeń przy jednoczesnym braku jakiej- kolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych (wyrok WSA w poznaniu z dnia 3 listopada 2010 r., iV SA/po 285/10, leX nr 758473; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010 r., i OSK 1255/09, leX nr 594997; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r., ii SA/Gd 295/08, leX nr 509582; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2008 r., iV SA/Gl 969/07, leX nr 500769; wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., i OSK 1864/06, leX nr 496315). egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest nie- zwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Niestety w praktyce beneficjenci często wykazują bierną, a nawet roszczeniową postawę. taka postawa może być powodem odmowy przyznania świadczenia czy wstrzymania wypłaty świadczeń pieniężnych. jednakże za brak współdziałania nie może być uzna- na jego nieumiejętność, nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argu- ment mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Możliwości to nie tylko środki finansowe, ale każda inna forma, która pomoże w przezwyciężeniu trudnej sytuacji i będzie zapobiegać ponownemu wystąpieniu trudnej sytu- acji (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000 r., i SA 1732/99, leX nr 56607). Należy pamiętać, że obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami uzależnionymi czy niepełnosprawnymi intelektualnie. Warto dodać, że współdziałanie może być zupełnie inaczej pojmowane przez świadczeniobiorcę i organ, nieudolność, nieporadność świadczenio- biorcy czy jego ograniczona zdolność percepcji powinny być jednak wy- raźnie oddzielone od postawy roszczeniowej. tytułem komentarza warto przytoczyć fragment wyroku WSA w rzeszowie z dnia 25 stycznia 2012 r., ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 23 ii SA/rz 1173/11, leX nr 1107947, w którym sąd zauważa, że „celem prze- pisu art. 11 ust. 2 u.p.s. jest m.in. zapewnienie skuteczności i efektywności przyznanej pomocy ze środków publicznych, aby uniknąć ryzyka ich mar- notrawienia np. przez osoby dotknięte chorobą alkoholową. jeżeli osobie takiej zaproponowano podpisanie kontraktu socjalnego, w którego posta- nowieniach ujęto m.in.: prowadzenie trzeźwego trybu życia, utrzymywanie abstynencji, podjęcie i ukończenie terapii, leczenie chorób reumatycznych, regularne wizyty u lekarza i stosowanie się do jego zaleceń, poszukiwanie zatrudnienia zgodnie z posiadanym orzeczeniem o niepełnosprawności, to nie można zgodzić się z opinią, że warunki zawarcia kontraktu socjalnego nie pozwalają zachować godności człowieka”. 6. Jak z punktu widzenia celów pomocy społecznej należy potraktować sytuację permanentnego korzystania z pomocy społecznej przez osobę bez- robotną, która od ponad 10 lat nie podjęła żadnej pracy, powołując się wy- łącznie na brak odpowiednich ofert składanych przez urząd pracy? osoba ta złożyła ponowny wniosek o zasiłek okresowy. nadmienia się, że posiada ona wykształcenie wyższe, ma 36 lat, jest sprawna i zdrowa. odpowiedź Bierna postawa świadczeniobiorcy i brak zaangażowania w przezwycię- żenie trudnej sytuacji życiowej oraz niewykorzystywanie własnych zasobów, uprawnień i możliwości mogą być podstawą odmowy udzielenia pomocy. Uzasadnienie pomoc społeczna nie jest instytucją zapewniającą stałe dochody. jej głównym celem jest udzielenie wsparcia umożliwiającego przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej i doprowadzenie do samowystarczalności. W opi- sanym stanie faktycznym cel ten nie został osiągnięty, nie jest to bowiem możliwe bez odpowiedniego zaangażowania świadczeniobiorcy. Ustawową przesłanką korzystania z pomocy społecznej, bez względu na rodzaj świad- czenia, jest nie tylko pozostawanie osoby czy rodziny w trudnej sytuacji życiowej, ale i wykazanie przez starających się o taką pomoc, że ze swej strony podjęli starania, które przy uwzględnieniu ich możliwości, zasobów 24 rOZDZiAł 1 i uprawnień nie pozwoliły jednak na przezwyciężenie tych trudności. Bierne oczekiwanie na świadczenie pomocy społecznej, bez wykazania w ramach możliwej u danej osoby aktywności w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji, nie uprawnia do świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., Viii SA/Wa 31/08, leX nr 499735). Z opisanego stanu faktycznego wynika, że świadczeniobiorca nie wyko- rzystuje swych uprawnień i możliwości, czego potwierdzeniem jest ograni- czenie swojej aktywności w zakresie zdobycia źródła utrzymania do oczeki- wania na oferty złożone przez urząd pracy. już taka postawa powoduje, że nie została spełniona podstawowa przesłanka udzielenia pomocy. ponadto zachowanie wnioskodawcy może być również potraktowane jak brak współ- działania w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji. Zachodzą zatem prze- słanki odmówienia pomocy na podstawie art. 2 ust. 1, jak i art. 11 ust. 2 u.p.s. Dodać należy, że we wskazanej sytuacji zasadne jest rozważenie przy- znania pomocy w formie poradnictwa prawnego i psychologicznego. 7. Jak należy ocenić dysproporcję pomiędzy udokumentowanymi docho- dami a sytuacją majątkową osoby starającej się o pomoc? czy w przypadku stwierdzenia dysproporcji organ jest zobligowany odmówić pomocy? odpowiedź judykatura za wystąpienie dysproporcji pomiędzy udokumentowanymi dochodami a posiadanym majątkiem uznaje taką sytuację, w której po pierw- sze – udokumentowane niskie dochody osoby korzystającej ze świadczeń po- mocy społecznej pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątko- wym, a po drugie – stan majątkowy takiej osoby wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych za- sobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nierucho- mości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r., i SA/Wa 43/10, leX nr 606537). istotą wykazania występowania dysproporcji jest to, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia jest w stanie samodzielnie zaspokajać swoje niezbędne potrzeby, pomimo spełnienia formalnych wymo- gów do otrzymania wnioskowanego świadczenia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2008 r., iV SA/Gl 13/08, leX nr 509434). ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 25 Uzasadnienie pomoc społeczna nie powinna być udzielana, jeżeli osoba lub rodzina jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Moż- liwość samodzielnego pokonania sytuacji kryzysowych zależy zwykle od posiadania odpowiednich środków finansowych, a ich brak jest powodem nieszczęść i skłania do zwracania się o pomoc do instytucji publicznych. przyznanie pomocy społecznej w zdecydowanej większości przypadków uzależnione jest od sytuacji majątkowej potencjalnego świadczeniobiorcy, w szczególności zaś od jego dochodów. Starając się o przyznanie wspar- cia, należy złożyć stosowne oświadczenia i zaświadczenia dokumentujące stan dochodów. Może się zdarzyć, że osoby ubiegające się o świadczenie przedstawią nieprawdziwe dane – na skutek omyłki lub celowego wprowa- dzenia w błąd. ponadto dokumentowane dochody w rzeczywistości mogą być niskie, jednakże nie muszą się one przekładać na sytuację majątko- wą. Osoby takie mogą np. otrzymywać wsparcie od rodziny lub uzyski- wać środki finansowe z nielegalnych źródeł dochodu, mogą również nie ujawniać korzyści osiąganych z czynności prawnych (spadków, darowizn, umów itp.). Mając na względzie możliwość wystąpienia dysproporcji po- między deklarowanymi dochodami a rzeczywistą sytuacją majątkową, ustawodawca zastrzega sobie prawo do odmowy pomocy. Nie wskazuje przy tym, co należy rozumieć pod pojęciem dysproporcji, pozostawiając to ocenie podmiotu zajmującego się przyznawaniem wsparcia. Najbardziej wiarygodnym sposobem ustalenia różnicy w sytuacji dochodowej i mająt- kowej jest rodzinny wywiad środowiskowy. płynące z orzecznictwa przy- kłady za omawianą dysproporcję pozwalają uznać: zakup wartościowych przedmiotów ze środków finansowych uzyskanych z pożyczek, których terminy płatności przypadają na okres poprzedzający lub zgodny z udzie- lonym świadczeniem z pomocy społecznej, oraz możliwość czerpania do- chodów z czynszu w przypadku posiadania domu, w którym wynajmowane są lokale mieszkalne (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r., ii SA/Gd 456/11, leX nr 864334; wyrok WSA w poznaniu z dnia 19 czerw- ca 2008 r., iV SA/po 124/08, leX nr 509351). Odmowa udzielenia pomocy nie ma charakteru obligatoryjnego. Arty- kuł 12 u.p.s. stanowi bowiem wyraźnie, że w przypadku stwierdzonej dys- proporcji organ może odmówić przyznania świadczenia. Wydanie decyzji w tej sprawie przebiega zatem w granicach uznania administracyjnego. 26 rOZDZiAł 1 Odmowa udzielenia pomocy powinna być poprzedzona wnikliwą analizą i rzetelną oceną sytuacji majątkowej osoby lub rodziny. Wydaje się zasadne branie pod uwagę sytuacji rzeczywistej, warunków, w których żyją takie osoby. jeśli dysponują one wartościowymi przedmiotami, trzeba ocenić stosunek emocjonalny do tych rzeczy, a tym samym możliwość ich spie- niężenia. ponadto dobra sytuacja majątkowa może wynikać z posiadania nieruchomości lub wierzytelności, jednakże w danej chwili wierzytelność może być nieściągalna, a nieruchomości nie można sprzedać z powodu nieuregulowanego stanu prawnego. poza tym dobra sytuacja majątkowa, a nawet dochodowa, nie wyklucza wszelkich trudnych sytuacji życiowych – dotyczy to głównie osób starszych, chorych, nieporadnych. Zamożność nie może być powodem pozostawienia ich bez pomocy i opieki, zwłasz- cza wobec unormowania zasad odpłatnego udzielania pomocy i zwrotu świadczeń. 8. osobie wymagającej opieki zostało przyznane świadczenie w postaci usług opiekuńczych. osoba ta prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z córką. dochód osiągany przez rodzinę pozwolił na ustalenie odpłatności za usługi na poziomie 20 . czy na skutek oświadczenia złożonego przez córkę, z którego wynika, że posiada ona oszczędności w wysokości 75 000 zł, organ powinien zmienić decyzję w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze (z 20 na 100 ), czy też nie brać pod uwagę oszczędności na- leżących do córki i niestanowiących dochodu rodziny? odpowiedź Organ powinien zmienić decyzję ze względu na dysproporcję zaistniałą pomiędzy dochodami a stanem majątkowym osoby korzystającej z pomocy. Uzasadnienie Z treści art. 12 u.p.s. wynika z kolei, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzy- stując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 27 znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. przepis ten zwraca uwagę na subsydiarną funkcję pomocy społecznej. pomoc ta nie powinna być udzielana, jeżeli osoba lub rodzina jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Korzystanie z uprawnienia określonego w niniejszym przepisie ocenia- ne jest w ramach uznania administracyjnego. Ustawa o pomocy społecz- nej w art. 12 wprowadza pewien punkt odniesienia, wskazując jakiego typu (rozmiaru) zasoby majątkowe winny być brane pod uwagę. przesłanki okre- ślone w art. 12 u.p.s. uprawniają organ do wszczęcia postępowania w celu zmiany bądź uchylenia decyzji. Mimo że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, zwłaszcza mając na uwadze ograniczone środki przyznane na pomoc społeczną oraz osoby, którym odmówiono wsparcia, udzielając go tym, którzy nie potrafią go właściwie spożytkować lub posia- dają znaczne zasoby finansowe. W opisanym stanie faktycznym rodzina jest w stanie ponosić odpłat- ność za usługi opiekuńcze, pozwalają jej na to posiadane zasoby. ponieważ oszczędności nie stanowią dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., to jed- nak ich posiadania spowodowało wystąpienie dysproporcji pomiędzy docho- dami a majątkiem beneficjentki. Fakt, że oszczędności należą do córki, nie ma tu znaczenia, ponieważ prowadzi ona z matką wspólne gospodarstwo domowe. przepis art. 12 u.p.s. nakazuje wziąć pod uwagę sytuację mająt- kową nie tylko osoby ubiegającej się o pomoc, ale także rodziny. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 u.p.s. rodzina w jej rozumieniu oznacza osoby spokrew- nione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. A zatem skoro korzystająca z pomocy spo- łecznej prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką, posiadanie przez nią znacznych zasobów finansowych nie może pozostawać bez wpływu na sytuację majątkową matki (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r., i SA/Wa 354/08, leX nr 509587). Należy dodać, że oszczędności nie są brane pod uwagę jako dochód, ale jako składnik majątku, który zapewnia rodzinie samowystarczalność. Wobec powyższego zmiana decyzji w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze jest w pełni uzasadniona. Należy zwrócić uwagę na to, że w opi- sanym stanie faktycznym organ słusznie rozważał zastosowanie zasady od- płatnego udzielania świadczenia, zamiast pozostawienia świadczeniobiorcy bez pomocy i opieki. 28 rOZDZiAł 1 9. środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej, są niewy- starczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Zdarza się, że odmawiamy świadczeń, zwłaszcza zasiłków celowych, osobom będącym w bardzo trudnej sytuacji albo, co gorsza, pomoc przyznajemy tylko jednej rodzinie z kilku mających podobną sytuację. powołujemy się wówczas na uznaniowość, którą dopuszcza ustawa o pomocy społecznej przy niektórych świadczeniach. czy takie działanie jest prawidłowe? odpowiedź Brak środków na zaspokojenie wszystkich potrzeb rodzi konieczność odmowy udzielenia pomocy społecznej mimo spełnionych ku temu warun- ków. istotne jest jednak, by organ opierał się na jasnych i zgodnych z prawem kryteriach selekcji, nie przekraczał granic uznania, rzetelnie ustalał stany faktyczne spraw oraz uzasadniał swoje wybory. Uzasadnienie pytanie porusza problematykę łączenia dwóch zasad w pomocy spo- łecznej: uznaniowości i równości. Uznaniowość oznacza znaczną swobodę organu w podejmowaniu decyzji o przyznaniu pomocy. Ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć i uregulować wszystkich możliwych sytuacji, dlate- go musi pozostawić organom stosującym prawo pewien margines swobody. to właśnie te organy oceniają między innymi, czy podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy może wykorzystać własne środki i uprawnienia w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i czy aktywnie uczestniczy w po- konywaniu trudności. jednakże granice uznaniowości muszą być wyznaczo- ne przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2001 r., SA 2116/00, leX nr 79609). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie odnosił się do zasady uznaniowości, zwracając uwagę na niebezpieczeństwo naduży- cia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy, a w szczególności od uzyskiwanych do- chodów przez osoby starające się o pomoc, wielkości i rodzaju ich potrzeb, a także od posiadanych przez organy środków na świadczenia i od liczby ubiegających się o nie osób. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dla- tego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 29 przedstawienia ich oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., i SA 2429/94, niepubl.). Zasada równości wymaga, by podobne stany faktyczne rozstrzygać podob- nie. Zasada ta jest więc realizowana, gdy organy stosujące prawo podejmują rozstrzygnięcia na podstawie norm prawnych bez względu na jednostkowe cechy adresatów z punktu widzenia treści norm (W. jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 75). to, czy mamy do czynienia z takimi samymi czy odmiennymi przypadkami, ocenia organ, korzystając z pewnego marginesu swobody. rozpatrywanie spraw następuje na podsta- wie przepisów prawa stosownie do ich okoliczności. Dostosowanie działań administracji do każdego kolejnego przypadku powinno być przewidywalne, a jednocześnie nie powinno nosić znamion zachowania nierozsądnego lub ar- bitralnego (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjne- go, Warszawa 2000, s. 106). równe potraktowania spraw wymaga porównania ich stanów faktycznych oraz sposobu zdefiniowania cech wstępnie podanych w tekście prawnym. identyczne stany faktyczne mogą teoretycznie być (i prak- tycznie są) traktowane odmiennie, nawet jeśli kryteria podobieństwa wypro- wadza się z tego samego tekstu prawnego (M. Błachut, Postulat neutralności moralnej prawa a konstytucyjna zasada równości, Wrocław 2005, s. 87). Nie można zatem oczekiwać, że wszystkie osoby mające zbliżoną sytuację życiową otrzymają podobne świadczenia z pomocy społecznej (a nawet – że w ogóle je otrzymają). jest to niewykonalne nie tylko w skali całego kraju, ale nawet w ramach jednej gminy. Należy zauważyć, że większość świadczeń z pomocy społecznej przyznawana jest na podstawie decyzji uznaniowych, które pozwa- lają na elastyczne stosowanie prawa, a tym samym na odmówienie pomocy, mimo że dana osoba lub rodzina spełnia warunki do jej otrzymania. Na prob- lem ten wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowym, powołując się nie tylko na uznaniowość, ale również na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2008 r., iV SA/Wr 183/08, leX nr 509355; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2007 r., iV SA/Wr 450/07, leX nr 340497; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., i OSK 1464/06, leX nr 299415; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2006 r., ii SA/Gd 5/05, leX nr 299417). W wyroku z dnia z dnia 21 grudnia 2009 r., Viii SA/Wa 592/09, leX nr 583659, WSA w Warszawie podkreślił, że potrzeby osób i rodzin ko- rzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpo- wiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez 30 rOZDZiAł 1 wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. podobne stanowisko wyraził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 września 2008 r., ii SA/Bd 578/08, leX nr 535004, wskazując, że brak wystarczających środków na pokrycie całości zgłoszonych wniosków o świadczenia uprawnia organ do adekwatnego ograniczenia pomocy. Organ zajmujący się dystrybu- cją świadczeń w ramach pomocy społecznej musi nimi tak dysponować, aby nie dopuścić do rażących dysproporcji w rozmiarze świadczeń przyznawanych osobom uprawnionym. podział środków, którymi dysponuje dany ośrodek po- mocy społecznej, na świadczenia o charakterze uznaniowym musi uwzględniać konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Z punktu widzenia tej zasady istotne jest, by decyzje uznaniowe nie nosiły cech dowolności, by opierały się na rzetelnym materiale dowodowym oraz by organ dysponujący ograniczonymi środkami racjonalnie je wydatkował. pomocne w zachowaniu zasady równości może być obniżenie wysokości świadczeń lub kryteriów do- chodowych albo ustalenie hierarchii potrzeb i kolejności ich zaspokajania. Za sprzeczne z zasadą równości należy uznać przyznawanie świadczeń w kolejno- ści zgłaszanych wniosków (S. Nitecki, Prawo do pomocy…, s. 121–122). 10. osoba spełniająca warunki do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej (zasiłku celowego, zasiłku okresowego, pomocy rzeczowej) doma- ga się przyznania zasiłku celowego o równowartości jednej średniej krajo- wej. Znaczną część tych środków zamierza przeznaczyć na zakup żywności dla swych zwierząt domowych oraz zakup sprzętu do ćwiczeń. Wnioskodaw- ca nie jest zainteresowany pomocą o niższej wartości ani w innej formie. czy w takiej sytuacji należy odmówić udzielenia pomocy? odpowiedź W opisanym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej. Żądania nie mieszczą się ani w możliwoś- ciach, ani w celach pomocy społecznej. Uzasadnienie W myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w moż- ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 31 liwościach pomocy społecznej. Możliwości zaś zależą głównie od posiadanych środków finansowych. Można zatem wnioskować, że podmiot przyznający pomoc może jej odmówić, jeżeli nie ma na ten cel środków. Naczelny Sąd Ad- ministracyjny zwrócił uwagę, że pomoc społeczna zależy nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie, ale także od aktualnej sytuacji finanso- wej ośrodka pomocy społecznej. Ośrodek ten ma objąć pomocą wszystkich, którzy spełniają warunki do jej otrzymania, i oczywiste jest, że udzielając pomocy, może uwzględnić swoje możliwości finansowe (wyrok NSA z dnia 22 marca 1994 r., SA/Gd 2803/93, niepubl.). Stanowisko NSA znajduje po- twierdzenie również w najnowszym orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., i SA/Wa 445/06, leX nr 197469). Sąd podkreślił również, że organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, ale także w możliwościach finansowych, pozwa- lających na zaspokojenie tych potrzeb. Kiedy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnianie sytuacji subiek- tywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., ii SA/Ka 1316/97, OSS 1999, nr 4, poz. 111). Odnosząc stanowisko judykatury do opisanego stanu faktycznego, na- leży w pierwszej kolejności stwierdzić, że żądanie zasiłku celowego w wy- sokości średniej krajowej nie tylko nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej, ale godzi również w zasadę sprawiedliwości społecznej. przyzna- nie żądanej pomocy byłoby marnotrawstwem środków publicznych, jak i ich niewłaściwym wydaniem w obliczu trudnego położenia wielu osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej i utrzymujących się z niskich docho- dów. Nawet gdyby organ pomocy był w stanie przyznać zasiłek w żądanej wysokości, to jego przeznaczenie nie jest zgodne z celami pomocy społecz- nej. Akceptacji nie znajduje roszczeniowa postawa świadczeniobiorcy, który pomoc społeczną sprowadza do zapewnienia sobie stałego źródła dochodu zastępującego pracę zarobkową. Należy dodać, że środki z pomocy spo- łecznej są przeznaczone na zaspokajanie niezbędnych potrzeb ludzi, a nie – jak żąda tego wnioskodawca – zwierząt domowych. W sytuacji, gdy wiele rodzin nie dysponuje wystarczającą ilością pieniędzy na zakup podstawowej żywności i lekarstw, żądanie świadczenia na utrzymanie zwierząt jest nie- stosowne (wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2008 r., ii SA/Ke 655/07, leX nr 500614). 32 rOZDZiAł 1 11. Skąd należy czerpać informacje na temat hierarchii potrzeb i celów, na które ośrodek pomocy społecznej powinien przeznaczać środki publicz- ne, w sytuacji, gdy środki te są niewystarczające na przyznanie świadczeń wszystkim potrzebującym? W jaki sposób ustalić priorytety wydatkowania środków? odpowiedź Źródłem informacji na temat potrzeb socjalnych powinna być w szcze- gólności lokalna strategia rozwiązywania problemów społecznych. Dodatko- we reguły przyznania świadczeń wynikające z braku środków mogą być usta- lane zarządzeniami wewnętrznymi kierownika ośrodka pomocy społecznej. Uzasadnienie Zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności jest bez wątpienia uwarun- kowane posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. W sytuacji, gdy wszystkie potrzeby nie mogą być zaspokojone, organ pomocy społecznej powinien dokonać ich hierarchizacji. to ośrodek pomocy społecznej powi- nien mieć najlepsze rozeznanie co do problemów występujących na obszarze jego działania. rozpoznanie to powinno zatem stanowić kluczową wytyczną. informacje na temat lokalnych potrzeb wynikają także ze strategii rozwią- zywania problemów społecznych. Zawiera ona w szczególności diagnozę sytuacji społecznej, prognozę zmian w zakresie objętym strategią, określe- nie celów strategicznych projektowanych zmian, kierunków niezbędnych działań, sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych, wskaźników realizacji działań. Na podstawie powyższych informacji kierownik ośrodka pomocy spo- łecznej może w drodze zarządzenia wewnętrznego ustalić dodatkowe reguły przyznawania świadczeń w ramach władzy dyskrecjonalnej. Odgrywają one szczególną rolę w sytuacji, w której organ nie dysponuje odpowiednimi środ- kami na zaspokojenie wszystkich zgłoszonych potrzeb. Wówczas za pośred- nictwem tych aktów wprowadza się dodatkowe bardziej restrykcyjne reguły ich przyznawania. jednakże akty te nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji, nie mają bowiem mocy powszechnie obowiązującej. jest to również powód ich negatywnej oceny przez doktrynę. Akty te w gruncie rzeczy wyznaczają sytuację adresata świadczeń, a ponadto znajdują pierw- ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 33 szeństwo zastosowania przed przepisami ustawy. Mimo ich krytycznej oceny, należy dostrzec jednak ich pozytywną stronę – pozwalają one zapewnić w praktyce realizację zasady równości oraz umożliwiają wsparcie osobom znajdującym się w rzeczywiście najtrudniejszej sytuacji (S. Nitecki, Prawo do pomocy…, s. 242–243). 12. do ośrodka pomocy społecznej zwróciła się o pomoc 78-letnia ko- bieta. toczy się postępowanie, w którym rozważane jest udzielenie usług opiekuńczych lub skierowanie do domu pomocy społecznej. dochód zain- teresowanej nie pozwala na pokrycie w całości wydatków poniesionych na żadne z tych świadczeń. Kobieta ma syna, z którym od lat nie utrzymuje kontaktów, odmawia zwrócenia się do niego o pomoc. czy w tej sytuacji pomoc społeczna powinna ponosić koszty świadczeń? odpowiedź Zgodnie z zasadą pomocniczości osoba potrzebująca pomocy powinna ją otrzymać w pierwszej kolejności od najbliższej wspólnoty, czyli rodziny. Do- piero gdy jest to niemożliwe, pomocy powinny udzielić instytucje publiczne. Uzasadnienie problem wyważenia obowiązków państwa i powinności rodziny wobec osób potrzebujących pomocy jest stale aktualny. państwo powinno zapew- nić swoim obywatelom minimum egzystencji. Udział w wypełnianiu tego obowiązku ma całe społeczeństwo wypracowujące środki na pomoc spo- łeczną. jednakże nie można zapominać o tym, że w pierwszej kolejności osoba potrzebująca powinna szukać wsparcia w najmniejszej i najbliższej wspólnocie, jaką jest rodzina. W sytuacjach wypłacania świadczeń z pomocy społecznej osobom uprawnionym do alimentacji oraz nieściągania od krew- nych świadczeniobiorcy wydatków poniesionych na pomoc, ekonomiczne ciężary udzielonego wsparcia przenoszone są na podatników (M. Andrze- jewski, Świadczenia z pomocy społecznej a obowiązki alimentacyjne członków rodziny, rpeiS 1999, nr 3–4, s. 68). Konstytucja rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz regulacje prawa rodzinnego i pomocy 34 rOZDZiAł 1 społecznej podkreślają, w myśl zasady pomocniczości, prymat obowiązków rodzinnych (alimentacyjnych) wobec prawa socjalnego. Wskazują na po- winność samodzielnego zaspokajania potrzeb osobistych i członków rodzi- ny. pomoc społeczna powinna znajdować zastosowanie, gdy mimo własnej aktywności i wsparcia rodziny, nie można przezwyciężyć trudności. prawo rodzinne wyraźnie określa obowiązki alimentacyjne, które nie są wyłącz- nie determinowane więzami krwi (na przykład występują również między osobami pozostającymi w stosunku przysposobienia). jeżeli istnieją osoby, które zgodnie z obowiązkiem alimentacji mogą dostarczyć osobie potrze- bującej niezbędnych środków utrzymania, to ich powinności wyprzedzają świadczenia z pomocy społecznej. Uprawnienia do korzystania z tej po- mocy należy zatem traktować jako wtórne i uzupełniające wobec alimen- tów. Należy zaznaczyć, że ustawa o pomocy społecznej przyznaje organom uprawnienia do zaktywizowania rodziny w celu udzielenia wsparcia osobie potrzebującej, np. poprzez możliwość wytaczania powództw o roszczenia alimentacyjne czy żądania zwrotu od rodziny świadczeniobiorcy wydatków poniesionych na przyznaną pomoc. ponadto pracownicy jednostek pomocy społecznej mogą poprzez udzielanie porad i perswazję wpływać na osoby starające się o wsparcie, by wystąpiły o alimenty. W opisanym stanie faktycznym organ powinien wyjaśnić stronie zasa- dy udzielenia pomocy i związane z tym obowiązki rodzinne oraz pouczyć o ewentualnych konsekwencjach odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym. Należy również zwrócić się do syna zainteresowanej i rozeznać, czy możliwe jest zawarcie z nim umowy w sprawie ponoszenia kosztów udzie- lonej pomocy, czy też kierownik ośrodka pomocy społecznej powinien zwró- cić się do sądu o zasądzenie alimentów na rzecz matki. 13. Jak należy postąpić w sytuacji, kiedy osoba zwracająca się o pomoc w trakcie postępowania wycofuje pozew o zasądzenie alimentów od córek, obawiając się konfliktów w rodzinie? czy ten fakt uprawnia organ do od- mowy udzielania pomocy? odpowiedź rezygnacja ze zwrócenia się do członków najbliższej rodziny o udziele- nie pomocy może być potraktowana zarówno jako brak współdziałania ze ZASADy i cele pOMOcy SpOłecZNej… 35 strony świadczeniobiorcy, jak i jako niewykorzystanie własnych uprawnień i możliwości. Zachodzą zatem podstawy do odmowy przyznania świadczeń. Organ powinien jednak dokładnie zbadać stan faktyczny i rozważyć inne wa- rianty zobligowania rodziny do ponoszenia wydatków na udzielenie pomocy. Uzasadnienie Nie jest rolą instytucji pomocy społecznej dociekanie motywów wyco- fania pozwu o alimenty, a jedynie wyciągnięcie konsekwencji wobec takie- go zachowania. W istocie swej jest ono rezygnacją przez świadczeniobiorcę z możliwości pokonania swej trudnej sytuacji materialnej przy wykorzystaniu przysługujących mu jego własnych uprawnień (M. Andrzejewski, Świadcze- nia z pomocy…, s. 62). taka postawa stwarza możliwość odmowy udzielenia pomocy lub jej zaprzestania. Niemniej wydanie decyzji negatywnej w takim przypadku wymaga dokładnego zbadania sprawy. trzeba pamiętać, że art. 16 ust. 2 u.p.s. zakazuje gminie i powiatowi odmowy pomocy osobie potrzebu- jącej tylko dlatego, że istnieją osoby fizyczne lub prawne zobowiązane do za- spokojenia jej niezbędnych potrzeb. Do takie
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Pomoc_spoleczna-ebookRO/p0204875i020" target="_blank" title="Pomoc społeczna [Iwona Sierpowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Pomoc społeczna [Iwona Sierpowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>