Source: http://www.swiatproblemow.pl/wydatkowanie-srodkow-z-oplat-za-korzystanie-z-zezwolen-na-sprzedaz-detaliczna-napojow-alkoholowych-najczesciej-popelniane-bledy/
Timestamp: 2019-01-19 20:52:42
Legal References Found: art. 41
 art. 182
 art. 10
 art. 10
 art. 182
 art. 90
 art. 91
 art. 111
 art. 41
 art. 182
 art. 263
 art. 4
 art. 41
 art. 221
 art. 4
 art. 14
 art. 13

Document Content:
Wydatkowanie środków z opłat na sprzedaż alkoholu – Miesięcznik „Świat Problemów”
Wydatkowanie środków z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych – najczęściej popełniane błędy
Dane z Najwyższej Izby Kontroli i Regionalnych Izb Obrachunkowych pokazują, że niewydatkowane środki z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu najczęściej zasilają budżet gminy, i w zależności od jej kondycji finansowej – albo stają się częścią nadwyżki budżetowej, albo zmniejszają deficyt budżetowy gminy. Bywa też tak, że dochody te są przeznaczane na pokrycie kosztów zadań wynikających z innych zobowiązań gminy. Wszystkie te rozwiązania naruszają zapisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487) w art. 41 nakłada na samorządy lokalne szereg zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Na sfinansowanie realizacji tych zadań zapewniono dodatkowe środki z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych. W art. 182 ustawy zapisano, że dochody te mogą być przeznaczone wyłącznie na:
• realizację zadań wynikających z gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (rozdział klasyfikacji budżetowej 85154 – Przeciwdziałanie alkoholizmowi) oraz gminnych programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii (rozdział klasyfikacji budżetowej 85153 – Zwalczanie narkomanii), a także na
• realizację zadań realizowanych przez placówkę wsparcia dziennego, o której mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnych programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii.
Podstawą do realizacji zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych jest gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiący część strategii rozwiązywania problemów społecznych. Program ten jest uchwalany corocznie przez radę gminy i uwzględnia cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.
Dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych z roku na rok są coraz wyższe. W 2015 roku w skali całego kraju wyniosły one 743,8 mln zł. Wysokość dochodów z opłat za zezwolenia jest bardzo zróżnicowana; najwyższe osiągają największe miasta – każde z ośmiu największych miast osiągnęło w 2015 roku dochody w wysokości ponad 10 mln zł (najwyższe – ponad 46 mln zł). Natomiast w ponad 15% gmin dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu nie przekroczyły 50 tys. zł. Najniższe dochody w 2015 roku wyniosły 7,5 tys. zł.
Nadzór nad zgodnością realizacji i finansowania zadań z ustawą o wychowaniu w trzeźwości oraz innymi ustawami obowiązującymi samorządy lokalne sprawuje kilka instytucji. Urzędy wojewódzkie sprawdzają, czy podejmowane przez rady gmin uchwały są zgodne z zapisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Regionalne Izby Obrachunkowe poddają kontroli środki wydawane w ramach realizacji gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Najwyższa Izba Kontroli kontroluje zarówno kwestie związane z finansowaniem realizacji zadań, jak też ich zgodność z zapisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto działania gmin w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych są monitorowane przez Państwową Agencję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, przede wszystkim poprzez coroczne badania „PARPA G1 – Sprawozdanie z działalności samorządów gminnych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych”.
Niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie najczęstszych rozstrzygnięć i wniosków powyższych instytucji oraz pokazanie powtarzających się błędów popełnianych przez samorządy gminne przy realizacji art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W opracowaniu wzięto pod uwagę informacje przekazane przez urzędy wojewódzkie, Regionalne Izby Obrachunkowe, Ministerstwo Finansów oraz dane z PARPA G1 za 2015 rok, a także wyniki kontroli przeprowadzonych w 2012 roku przez Najwyższą Izbę Kontroli (jest to najbardziej szczegółowa seria kontroli przeprowadzonych przez NIK w zakresie realizacji zadań ustawy o wychowaniu w trzeźwości).
Zgodnie z art. 90 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), wójt zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 1, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka wojewoda w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że gminne programy rozwiązywania problemów alkoholowych są poddawane kontroli pod kątem ich legalności.
Regionalne Izby Obrachunkowe każdego roku kompleksowo kontrolują wybrane samorządy gminne w zakresie ich gospodarki finansowej, w tym przestrzegania zapisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kontroli poddawane są kwestie formalne, jak zapisy wydatków do odpowiednich paragrafów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej czy kwestie naliczania opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, ale także analizowana jest prawidłowość wydatkowania środków finansowych na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Kontrole Najwyższej Izby Kontroli dotyczące zgodności działań samorządów gminnych z zapisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości w najbardziej szerokim zakresie były prowadzone w 2012 roku (kontroli poddano wówczas dane za lata 2010, 2011 i pierwszą połowę 2012). Objęły one urzędy marszałkowskie, regionalne ośrodki polityki społecznej oraz po cztery samorządy lokalne w każdym z kontrolowanych sześciu województw. Kontroli podlegały kwestie wywiązywania się samorządów z obowiązku ustalenia aktem prawa miejscowego zasad usytuowania i maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, uchwalania i realizacji gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz programów przeciwdziałania narkomanii, przestrzegania zasad i warunków udzielania zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych i egzekwowanie od przedsiębiorców przestrzegania zasad zapisanych w zezwoleniach oraz wykorzystania dochodów uzyskanych z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Czy dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń są traktowane jako środki dodatkowe?
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 111 ust. 1 wskazuje, że „w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych”. Analiza dochodów z opłat za korzystanie z zezwoleń oraz wydatków przewidzianych ustawą (wskazanych w rozdziałach klasyfikacji budżetowej 85154 i 85153) pokazuje, że co roku w skali całej Polski ok. 4-5% dochodów z opłat za korzystanie z zezwoleń na detaliczną sprzedaż alkoholu nie zostaje wydatkowanych na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania programów alkoholowych oraz gminnych programów przeciwdziałania narkomanii. W 2015 roku niemal 3/4 gmin nie wykorzystało wszystkich dochodów z opłat na zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a prawie 3% gmin nie wykorzystało w sposób właściwy ponad połowy dochodów z opłat za zezwolenia. Tylko co czwarta gmina wykorzystuje na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii środki wyższe niż wskazane wcześniej dochody. Niektóre gminy co roku przekazują na ten cel co najmniej drugie tyle z własnego budżetu lub innych źródeł. Ale takie gminy są w znaczącej mniejszości.
Dane z Najwyższej Izby Kontroli i Regionalnych Izb Obrachunkowych pokazują, że niewydatkowane środki najczęściej zasilają budżet gminy, i w zależności od jej kondycji finansowej – albo stają się częścią nadwyżki budżetowej, albo zmniejszają deficyt budżetowy gminy. Bywa też tak, że dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu są przeznaczane na pokrycie kosztów zadań wynikających z zupełnie innych zobowiązań gminy. Wszystkie te rozwiązania naruszają zapisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wynika to bowiem z art. 182 ww. ustawy, który stanowi, że dochody z opłat za zezwolenia nie mogą być przeznaczane na inne cele niż te wymienione w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Oznacza to m.in., iż kwota środków finansowych niewykorzystanych w danym roku budżetowym powinna zwiększyć pulę środków przeznaczonych w następnym roku na realizację gminnych programów. Niewykorzystane w danym roku budżetowym środki przeznaczone na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych mogą zostać przeniesione na następny rok (pod pewnymi warunkami) – jako wydatki niewygasające. Należy jednak pamiętać, że obowiązujący obecnie art. 263 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) znacznie ogranicza instytucję wydatków niewygasających. Możliwość ustalenia wydatków niewygasających dotyczy obecnie jedynie wydatków, w odniesieniu do których zostały zawarte umowy o zamówienie publiczne lub wkrótce takie umowy zostaną zawarte – w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. W takich przypadkach organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić w drodze uchwały wykaz wydatków, które nie wygasną z upływem roku budżetowego oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku, ujętego w tym wykazie, w następnym roku budżetowym (najpóźniej do 30 czerwca następnego roku).
Czy dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń wydatkowane są zgodnie z zapisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi?
Zarówno kontrole NIK, jak i RIO zwracały uwagę nie tylko na kwestię niewykorzystania środków z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, ale także na zgodność wydatkowanych środków zapisanych w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych z zapisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Jednym z elementów kontroli prowadzonej przez NIK była prawidłowość kwalifikowania wydatków jako kosztu realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Wątpliwości dotyczyły m.in. kwalifikowania jako wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości zadań np. z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (wyposażenie policji czy finansowanie gotowości placówki pełniącej funkcję izby wytrzeźwień do przyjęcia nietrzeźwych z sąsiednich gmin). Za niezgodne z ustawą o wychowaniu w trzeźwości uznano też finansowanie zadań z zakresu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Uwagę kontrolerów zwróciły także wydatki na remont lub budowę placów zabaw i boisk sportowych. Uznano, że koszty takich działań wynikają z odrębnych zadań własnych gminy.
Również RIO w trakcie kontroli poddawały analizie zasadność kwalifikowania środków w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Zwracano uwagę na dokonywanie wydatków na zadania nieobjęte gminnym programem lub też na ujęcie w gminnym programie zadań, które w opinii kontrolujących nie wiązały się z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, np. finansowanie koncertu, pokrycie kosztów przejazdu wycieczki szkolnej czy obsługa imprez okolicznościowych.
Wojewodowie w rozstrzygnięciach nadzorczych związanych z wydatkowaniem środków finansowych wskazywali m.in. na brak uzasadnienia części wydatków wynikających z ustawy. W rozstrzygnięciach nadzorczych również zakwestionowano finansowanie izb wytrzeźwień. Stwierdzono, że przeznaczanie środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na finansowanie działalności izby wytrzeźwień wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Tym samym objęcie takiego zadania gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowi istotne naruszenie art. 4¹ ust. 1 i 2 ustawy.
Jak wskazano na wstępie, również Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych za pomocą wypełnianego co roku przez samorządy gminne sprawozdania PARPA G1 monitoruje działalność samorządów lokalnych, w tym wykorzystywanie środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Finansowanie niektórych zadań budzi wątpliwości, czy powinny być realizowane w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ponieważ jednak te wydatki są w gminach powszechne, pytania o nie znajdują się w sprawozdaniu PARPA G1.
Na jeden z takich wydatków − finansowanie remontu lub budowy placów zabaw czy boisk sportowych, zwracała też uwagę Najwyższa Izba Kontroli. Jest to odrębne zadanie gminy i nie powinno być finansowane z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu.
Z nieco innych powodów nie powinny być wydawane publiczne pieniądze na działalność grup Anonimowych Alkoholików. Pomimo że w art. 41 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wskazano jako jedno z zadań własnych gminy „wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych” – to wsparcie finansowe grup AA, Al-Anon czy Al-Ateen jest niezgodne z zasadami będącymi podstawą funkcjonowania tych grup, przede wszystkim zasadą anonimowości i samopomocy. Należy pamiętać, że wymienione podmioty są całkowicie pozaformalną, dobrowolną i nieprofesjonalną wspólnotą trzeźwościową. Zgodnie z ideami funkcjonowania ruchu AA, udzielanie jakichkolwiek dotacji z zewnątrz na rzecz działań lub programów tego ruchu jest niedozwolone.
Ponadto należy także wskazać na unormowania prawne w tym zakresie, które również uniemożliwiają finansowanie takich grup z uwagi na ściśle określone procedury. Realizacja zadań, o których mowa w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, może odbywać się na kilka sposobów. Gmina może udzielać dotacji celowej organizacjom pozarządowym lub też zawierać umowy o charakterze zakupu usług od podmiotów prawnych lub osób fizycznych. Udzielanie dotacji celowej jednostkom spoza sektora finansów publicznych, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, np. organizacjom pozarządowym, reguluje art. 221 ust. 2 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 pkt 7 Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.), dotacje udzielane na podstawie innych ustaw nie podlegają przepisom tej ustawy. Ustawę – Prawo zamówień publicznych – stosuje się natomiast w przypadku wszystkich innych niż dotacyjne umów zawieranych przez gminy na realizację zadań gminnego programu profilaktyki, których wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartość 30 tys. euro (netto). Finansowanie ww. grup nie będzie miało ani charakteru dotacji, ani zakupu usług, a będzie oznaczało indywidualne wsparcie, które jest niedopuszczalne.
W artykule zostały opisane wydatki, które najczęściej były kwestionowane przez instytucje prowadzące nadzór, kontrole czy monitoring. W obliczu wejścia w życie z dniem 3 grudnia 2015 roku ustawy o zdrowiu publicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1916, ze zm.), zmianie ulegnie sposób powierzania realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Przepisy tej ustawy w art. 14 określają, że powierzanie realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego przez odpowiedniego dysponenta środków, o których mowa w art. 13 ustawy o zdrowiu publicznym, odbywa się w trybie konkursu ofert ogłaszanego przez tego dysponenta. Można przypuszczać, że pojawią się nowe wątpliwości i nowe rozstrzygnięcia w zakresie realizacji zadań zapisanych w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Poprzedni artykuł Nowoczesne Centrum
Kolejny artykuł Osoba terapeuty a wyniki psychoterapii