Source: https://gov.legalis.pl/lifting-funduszy-unijnych-rzad-usprawni-procedury-i-spojrzy-na-rece-jst/
Timestamp: 2020-07-13 23:41:17
Legal References Found: art. 49
 art. 49
 art. 14
 art. 33
 art. 3
 art. 107
 art. 33
 art. 6
 art. 7
 art. 8
 art. 5
 art. 39
 art. 4
 art. 4
 art. 134
 art. 4
 art. 2
 art. 89
 art. 82
 art. 89
 art. 71

Document Content:
Lifting funduszy unijnych. Rząd usprawni procedury i spojrzy na ręce JST | Legalis Administracja Lifting funduszy unijnych. Rząd usprawni procedury i spojrzy na ręce JST – Legalis Administracja
Firmy chcą szybszego wdrażania programów
Zmiany odczują i przedsiębiorcy, i samorządowcy
2 września wejdzie w życie większość przepisów nowelizacji ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1475). Zmiany, które wprowadza, mają wspólny mianownik zarówno dla firm, jak i samorządów. Dlatego dziś wyjątkowo łączymy dwa działy (Firma i Prawo oraz Samorząd i Administracja), by nie podawać tych samych informacji dwa razy.
Firmy zainteresuje chęć usprawnienia i przyspieszenia procedur. Teoretycznie powinno się to udać, ale czy wyjdzie w praktyce? Nie wiadomo. Wiele zależy bowiem od determinacji urzędników.
Z kolei samorządom kością w gardle staje to, że w nadzorze nad rozdziałem pieniędzy dużą rolę będzie teraz odgrywał wojewoda.
Dotacje unijne to nie są łatwe do zdobycia pieniądze. Trudno je pozyskać i rozliczyć. Dzięki znowelizowanej ustawie wdrożeniowej (ustawa z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1475) mają być łatwiej dostępne dla firm.
Zmiany, na które przedsiębiorcy czekali od dawna, budzą jednak ich niedosyt. Wiele wskazuje na to, że poprawione przepisy, które zaczną obowiązywać już od 2 września br., nie rozwiążą w pełni głównego problemu, jakim jest przewlekłość procedur.
Ciągnące się konkursy
– W niektórych województwach na ogłoszenie wyników konkursów trzeba czekać nawet pół roku, choć urzędy marszałkowskie powinny się z tym uporać w ciągu 90 dni – podkreśla Piotr Buchalski, prezes firmy Dotacje Exportgroup. – Wystarczy, że zainteresowanie danymi dotacjami jest wyjątkowo duże i na konkurs wpływa znaczna liczba wniosków, a na rozstrzygnięcie trzeba czekać tygodniami – dodaje.
Tłumaczy, że przez cały ten czas przedsiębiorca tkwi w niepewności, czy uda mu się zdobyć dofinansowanie i rozpocząć realizację zaplanowanej inwestycji. Wiąże się z tym element ryzyka, które musi ponieść firma, jeśli np. przewidziała w projekcie udział zespołu badawczego, a ten, nie mogąc się doczekać decyzji o przyznaniu lub odmowie dotacji, zaangażował się w inne przedsięwzięcie. Wydłużenie procedury i przesunięcie w czasie realizacji projektu może też zwiększyć koszty. – Zawsze uderza to w przedsiębiorcę, a nie w urząd, który nie radzi sobie z oceną wniosków – podkreśla ekspert.
Niestety, nowela ustawy wdrożeniowej raczej tego problemu nie rozwiąże. Nie przewiduje bowiem żadnych sankcji za niedotrzymywanie terminów. Urzędom wdrażającym fundusze unijne nic nie grozi także za nieterminowe rozpatrzenie odwołania od decyzji o nieprzyznaniu dotacji (czyli tzw. protestu). A zdarza im się to nagminnie. W efekcie, choć ogłaszany jest kolejny konkurs o dotacje, firmy startujące do poprzedniego nadal nie wiedzą, czy ich wniosek uzyska dofinansowanie.
Ponieważ urzędnicy nie przejmowali się dotąd obowiązującymi terminami, raczej nie będą restrykcyjnie przestrzegać także nowych – uważają przedsiębiorcy. Przy czym zgodnie ze nowelizowaną ustawą urząd będzie miał na weryfikację zasadności protestu 14, a nie – jak dotąd – 21 dni, a na jego rozpatrzenie 21 zamiast 30 dni.
Pieniądze z poślizgiem
Nowe przepisy nie rozwiązują także problemu zatorów płatniczych, z którymi boryka się wielu przedsiębiorców tylko dlatego, że instytucje często spóźniają się z wypłatą zaliczek na realizację projektu oraz refundacją poniesionych kosztów.
– W skrajnych wypadkach beneficjenci czekają do sześciu miesięcy na wypłatę należnych środków. Przy dużych kwotach prowadzi to nawet do zachwiania płynności firm – podkreśla Piotr Buchalski.
Tymczasem przedsiębiorcy są zobowiązani realizować projekt terminowo. Nie otrzymując środków na czas, muszą sami kredytować inwestycje. Z własnych zasobów regulują więc zobowiązania wobec pracowników, płatności za media, czynsz itd. Takich problemów można byłoby uniknąć, gdyby instytucjom wdrażającym poszczególne programy za niedotrzymanie ustawowego, 30-dniowego terminu na wypłatę zaliczek i refundację groziły sankcje. Niestety resort rozwoju nie przewidział takiego rozwiązania.
Za mało obiektywizmu
W noweli ustawy wdrażającej znalazł się za to kontrowersyjny zapis dotyczący procedury odwoławczej od wyników konkursów o unijne dotacje. Otóż firma, która spotka się z odmową dofinansowania, będzie mogła złożyć protest w tej samej instytucji, która organizowała konkurs i negatywnie oceniła jej wniosek.
– To oznacza, że przedsiębiorcy nie będą mogli liczyć na bezstronną ponowną ocenę swoich projektów. Protesty powinna rozpatrywać instytucja niezależna od tej, która organizowała konkurs, np. w przypadku regionalnych programów operacyjnych zarządzanych przez marszałków powinno to być Ministerstwo Rozwoju – stwierdza Małgorzata Lelińska, ekspertka ds. funduszy europejskich Konfederacji Lewiatan.
Organizacja ta apelowała o zmianę procedury w tym zakresie, ale resort nie uwzględnił jej postulatu. Tak więc w przypadku sporu firmom pozostanie dochodzić praw przed sądami administracyjnymi. Niestety ta droga jest długotrwała.
Wątpliwości budzi także brak w ustawie zapisów uniemożliwiających udział w konkursach organizowanych przez daną instytucję jej samej lub podmiotów z nią powiązanych. Konfederacja Lewiatan zwracała na to uwagę podczas konsultacji noweli ustawy wdrożeniowej, proponując wprowadzenie zasady, że projekty takiej instytucji lub związanych z nią podmiotów powinien oceniać inny urząd. Niestety, ministerstwo nie zareagowało.
Instytucja fasadowa czy usprawnienie?
Nie wiadomo też, jak w praktyce sprawdzi się pomysł, aby w każdej instytucji zarządzającej programami operacyjnymi powołać rzecznika funduszy europejskich. Co do zasady, ma to być osoba dbająca o interesy beneficjentów. Jednak w praktyce może być to niewykonalne – pracodawcami rzeczników będą przecież poszczególne urzędy odpowiedzialne za rozdział dotacji.
– Popieramy to rozwiązanie, co do zasady, ale zobaczymy, jak będzie działało w praktyce. Wszystko zależy od tego, jak ten urząd będzie wykorzystywany. To może być klasyczny listek figowy bądź instytucja fasadowa lub rzeczywiste usprawnienie systemu – zauważa Małgorzata Lelińska.
Zmian proceduralnych bez liku, ale drobnych
Ograniczenie liczby składanych dokumentów, więcej możliwości wnoszenia poprawek, przyspieszenie terminów – to tylko niektóre zmiany, które mają służyć przedsiębiorcom. Rewolucją jest rezygnacja z wytycznych programowych i instytucja rzecznika
Ustawa o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw wprowadza wiele zmian w obecnym systemie korzystania ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz budżetu krajowego. Nowe rozwiązania mają szeroki zakres: odnoszą się do całego procesu dofinansowania, począwszy od składania wniosku, jego oceny, realizacji projektu, aż po prowadzenie postępowania egzekucyjnego względem beneficjenta oraz ponowne wykorzystanie zwróconych środków.
Nie ulega wątpliwości, że wiele z tych usprawnień jest korzystnych dla przedsiębiorców. Są jednak wśród nich i takie, które budzą kontrowersje, a nawet sprzeciw niektórych środowisk.
Teraz więcej profesjonalizmu
Ustawodawca uznał, że konieczne jest wprowadzenie zmian poprawiających funkcjonowanie instytucji uczestniczących w podziale unijnych środków oraz w ocenie wniosków. Tak by odbywało się to na bardziej merytorycznych, profesjonalnych zasadach i w efekcie przebiegało sprawniej niż do tej pory.
Przy prezesie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości będą mogły zostać powołane: rada programowa ds. kompetencji oraz rady sektorowe ds. kompetencji. Będą to ciała opiniodawczo-doradcze. Do ich zadań należeć będzie organizacja współpracy z przedsiębiorcami, uczelniami oraz innymi placówkami systemu oświaty w zakresie diagnozowania potrzeb kwalifikacyjno-zawodowych występujących na rynku pracy.
Dodatkowo celem rad sektorowych będzie pozyskiwanie wiedzy od przedsiębiorców na temat potrzeb kwalifikacyjno-zawodowych występujących na rynku pracy w danym sektorze gospodarki.
Rady mogą stać się forum wymiany informacji oraz formułowania rzeczywistych postulatów we wskazanym zakresie. Jednak ich faktyczna rola będzie zależeć w praktyce od osób je tworzących.
Komisje oceny projektów
Nowe przepisy uszczegóławiają także zasady funkcjonowania komisji oceny projektów. Tak jak dotychczas w ich skład wejdą pracownicy danej instytucji, ale nowela wprowadza dodatkowe zastrzeżenie. Otóż muszą być to wyłącznie osoby mające wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem operacyjnym, w ramach której jest dokonywany wybór projektu. W skład komisji mogą dodatkowo zostać powołani eksperci (specjaliści w określonych dziedzinach) oraz pracownicy tymczasowi.
Tego typu regulacja ma zapewnić możliwie najbardziej fachowy skład komisji, a przez to wybór najlepszych projektów w konkursie. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały ww. wymogów dla członków komisji oceny projektów, stąd też możliwe było oddelegowanie do niej również pracowników nieposiadających odpowiednich kompetencji i wiedzy. Na marginesie należy dodać, że w skład ciała oceniającego będą mogli wchodzić także pracownicy tymczasowi, co obecnie jest wykluczone.
Większa rola ekspertów
Nowe przepisy zwiększą także rolę ekspertów, którzy nie tylko – jak do tej pory – będą mogli być powoływani do udziału w wyborze projektów do dofinansowania, lecz także do wykonywania zadań związanych z realizacją praw i obowiązków właściwej instytucji wynikających z umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu.
W związku z tym postanowienia dotyczące ekspertów powoływanych przez instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych przeniesiono z art. 49 ustawy do nowo utworzonego rozdziału 15a. Dotychczasowy art. 49 ustawy był w rozdziale dotyczącym wyboru projektów, pozostawienie zatem przepisów o ekspertach w tym miejscu mogłoby być mylące.
Dzięki tej zmianie instytucje uczestniczące w realizacji projektów będą mogły korzystać z fachowej wiedzy specjalistów również na późniejszych etapach wdrażania dofinansowania. W efekcie może to wpłynąć na podwyższenie poziomu merytorycznego realizacji umów zawartych z beneficjentami.
Ustawodawca uszczegółowił także wymagania wobec ekspertów oraz przebieg procesu ich wyboru, w tym wprowadził regulacje odnoszące się do umów zawieranych z nimi przez ww. instytucje.
Rzecznik funduszy
Jedną z nowości, która jest istotna z punktu widzenia przedsiębiorców, jest wprowadzenie rzeczników funduszy europejskich (dalej: RFE). Ta nowa instytucja została zapisana w dodanym art. 14a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa).
Takiego rzecznika, przedsiębiorcy będą mogli znaleźć w każdej instytucji zarządzającej funduszami unijnymi (czyli np. przy Ministerstwie Rozwoju lub przy marszałkach województw). A możliwe, że także przy instytucjach uczestniczących w realizacji programów operacyjnych (np. pośredniczących) – o ile te zdecydują się go powołać.
Zadania rzecznika będą miały głównie informacyjny oraz racjonalizatorski charakter. Ustawodawca wyposażył go bowiem w następujące kompetencje:
1) przyjmowanie zgłoszeń dotyczących utrudnień i propozycji usprawnień w zakresie realizacji programu operacyjnego przez właściwą instytucję,
2) analizowanie zgłoszeń, o których mowa w pkt 1,
3) udzielanie wyjaśnień w zakresie zgłoszeń, o których mowa w pkt 1,
4) dokonywanie okresowych przeglądów procedur w ramach programu operacyjnego obowiązujących we właściwej instytucji,
Jak widać rzecznicy będą raczej posiadali znikome kompetencje. Niemniej mogą stanowić źródło rzetelnej informacji dla wnioskodawców i beneficjentów. Te zaś mogą być niezwykle przydatne, zwłaszcza że w ramach zmian zrezygnowano z wytycznych programowych. Niestety z pomocy rzecznika firmy nie będą mogły skorzystać w postępowaniu odwoławczym, co – ze względu na to, że będzie on pracownikiem danej instytucji – jest zrozumiałe. Zresztą powoływanie rzecznika spośród pracowników danej instytucji jest jednym z najpoważniejszych mankamentów tej nowej funkcji. Wielu przedsiębiorców twierdzi, że taki sposób powoływania RFE już na starcie podważa jego wiarygodność.
Nowelizacja uchyla art. 33 ust. 6 ustawy, który przewiduje zakaz zawierania porozumień i umów partnerskich przez podmioty powiązane. Przy czym samo partnerstwo może być zawiązane – tak jak dotychczas – w celu wspólnej realizacji projektu przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe.
Dotychczasowy zakaz partnerstwa dotyczył przedsiębiorstw, które pozostawały w jednym z poniższych związków:
1) przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka;
2) przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa;
3) przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo na podstawie umowy zawartej z tym przedsiębiorstwem lub postanowień w jego statucie lub umowie spółki;
4) przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, na mocy umowy z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie (zgodnie z definicją przedsiębiorstwa powiązanego, o której mowa w art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE z 2014 r. L 187, s. 1).
Po nowelizacji istnienie takich powiązań między podmiotami nie będzie stanowiło przeszkody do zawiązania wskazanego na wstępie partnerstwa. Umożliwi to w szczególności realizację wspólnych projektów przez jednostki samorządu terytorialnego wraz z ich spółkami –uchylono art. 33, ust. 6.
Wprowadzono także, istotną z praktycznego punktu widzenia, możliwość zmiany partnera w trakcie realizacji projektu. Jednak jak czytamy w uzasadnieniu projektu nowelizacji, zmiana partnera będzie możliwa wyłącznie w uzasadnionych przypadkach – po uzyskaniu zgody właściwej instytucji, która zawarła z partnerem wiodącym umowę o dofinansowanie projektu (podjęła decyzję o dofinansowaniu projektu) oraz jeżeli zmiana ta jest niezbędna dla zapewnienia prawidłowej i terminowej realizacji projektu.
Rezygnacja z wytycznych
Prawdziwą rewolucją dla przedsiębiorców jest rezygnacja z wytycznych programowych. Ustawodawca nie kryje, że chodzi o to, by ograniczyć liczbę dokumentów, których postanowienia beneficjenci będą zobowiązani stosować przy realizacji projektu.
Dziś dokumentów, które firmy muszą uwzględnić, sięgając po unijne dotacje, jest tak wiele, że po prostu gubią się oni w ich gąszczu. Mało kto jest w stanie przedrzeć się przez biurokratyczny pakiet obowiązkowej lektury bez wsparcia profesjonalnych doradców. Jak wylicza resort rozwoju – obecnie jest stosowanych kilkadziesiąt rodzajów dokumentów, m.in.:
● 58 wytycznych horyzontalnych oraz programowych,
● 20 zaleceń i instrukcji oraz
● 27 szczegółowych opisów osi priorytetowych programów operacyjnych.
I tak wytyczne programowe są wydawane przez instytucje zarządzające na podstawie wytycznych horyzontalnych ministra rozwoju. Stanowią one dokładne omówienie poszczególnych kwestii związanych z przyznawaniem oraz rozliczaniem dofinansowania. Natomiast wytyczne horyzontalne stanowią dokument o znacznie mniejszym stopniu szczegółowości.
Nowelizacja przewiduje rezygnację z wytycznych programowych oraz pozostawienie jedynie tych wydawanych przez ministra rozwoju (po nowelizacji zwanych już tylko wytycznymi; zmiany zawarto m.in. w art. 6 ust. 2, art. 7 i art. 8 ustawy wdrożeniowej).
Zadania rzecznika funduszy europejskich będą miały głównie informacyjny oraz racjonalizatorski charakter.
Ustawodawca nie dokonał przy tym zmian w zakresie tych wytycznych. Niemniej art. 5 ustawy pozostał na tyle ogólny, że treść wytycznych ministerialnych może być redagowana w ten sposób, aby znalazły się w nich także rozwiązania bardziej szczegółowe. To zatem dopiero praktyka stosowania przedmiotowej zmiany pokaże, czy rezygnacja z wytycznych programowych nie pozostawia nadmiernej luki informacyjnej dla przedsiębiorców. Wytyczne stanowią bowiem dla beneficjentów znaczące źródło wiedzy.
Mniej załączników
Ograniczono także możliwość żądania od wnioskodawców zaświadczeń i dokumentów, do których instytucja będzie miała dostęp w inny sposób, np. z zasobów własnych lub zewnętrznych (m.in. rejestrów publicznych).
Ustawodawca dostrzegł, że obecnie od potencjalnych beneficjentów żąda się wielu dokumentów, do których dostęp mają również instytucje uczestniczące w realizacji programów. I uznał, że ich dostarczanie jest po prostu zbędne (art. 50a ustawy wdrożeniowej). Zatem po zmianie instytucje w toku postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie, w tym w trakcie procedury odwoławczej, oraz udzielania dofinansowania nie będą mogły żądać zaświadczeń ani dokumentów na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli będą one znane instytucji z urzędu, albo możliwe do ustalenia przez instytucję na podstawie rejestrów publicznych (np. KRS) bądź przedstawionych przez wnioskodawcę do wglądu dokumentów urzędowych (np. zaświadczeń bądź decyzji wydanych przez inne organy administracji publicznej).
Z drugiej strony dodano przepis, w myśl którego właściwa instytucja może wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania lub zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o jego dofinansowaniu. Niestety nie sprecyzowano, o jakie dokładnie oświadczenia chodzi. Co więcej, tego typu dokumenty będą składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Zmiana ta ma przede wszystkim przesądzić o tym, że powyższe oświadczenia nie stanowią obligatoryjnego elementu wniosku o dofinansowanie. Ma to zapewnić instytucji zarządzającej większą elastyczność w konstruowaniu treści takich wniosków. Chodzi tutaj zatem z jednej strony o dane wskazywane przez zainteresowany podmiot we wniosku (np. co do jego kondycji finansowej czy też jego doświadczenia), jak również składane przez niego oświadczenia (np. o niezaleganiu w podatkach, zgodności projektu z prawem krajowym i unijnym, braku podstaw do wykluczenia z ubiegania się o dofinansowanie itp.).
Większa ochrona własności intelektualnej
Pozytywnie należy ocenić rozszerzenie ochrony dokumentów oraz informacji przedkładanych przez wnioskodawców. Dotychczas obejmowała ona jedynie dokumenty i informacje przedstawiane przez podmioty, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu. Co więcej, wyłączenie ich spod ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczyło jedynie okresu do rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji o projekcie wybranym do dofinansowania.
Po zmianie wszelkie dokumenty i informacje przedstawione przez ubiegających się o dofinansowanie nie będą podlegać ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Przy czym zakaz ten jest nieograniczony czasowo.
W tym miejscu warto podkreślić, że obowiązująca przed nowelizacją zasada czasowego wyłączenia jawności pozostanie w mocy, jednak tylko w odniesieniu do treści wytworzonych lub przygotowanych przez instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, czyli np. ocen poszczególnych wniosków. Będą one ujawnione dopiero po rozstrzygnięciu konkursu albo zamieszczeniu informacji o projekcie wybranym do dofinansowania.
Wybór wniosku o dofinansowanie w trybie konkursowym będzie mógł zostać podzielony na rundy – tak przewiduje nowo dodany art. 39 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Każda z nich będzie obejmować nabór projektów, ocenę spełniania kryteriów wyboru projektów i rozstrzygnięcie właściwej instytucji w zakresie wyboru projektów do dofinansowania. Do rund będzie się stosować te same zasady, co do rozstrzygania konkursów.
Nowelizacja dopuszcza dzielenie konkursu na części. Do każdej z nich będą miały zastosowanie takie same zasady jak do całego konkursu. Dzięki temu podmioty, których projekt nie zyska dofinansowania w jednej części, będą mogły próbować szczęścia w kolejnej części konkursu.
Dzięki tej zmianie nabory beneficjentów do projektów będą mogły być dokonywane w częściach. Jeżeli zatem dany konkurs przewidywał tylko jeden nabór, to i tak możliwe będzie podzielenie go na mniejsze rundy. Wprowadzony przepis umożliwi też instytucjom bardziej elastyczne zarządzanie naborami i alokacją, co powinno przełożyć się na sprawniejszy wybór projektów do dofinansowania.
Regulacja jest korzystna również dla wnioskodawców. W praktyce krócej będą czekać na decyzję komisji konkursowej o wyborze ofert do dofinansowania. Poza tym podmioty, które nie zdążą złożyć kompletnego wniosku konkursowego w danym terminie, będą mogły to zrobić w kolejnej rundzie.
K.p.a. nie do wezwań
Zasadą jest, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie omawianej ustawy nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA), poza kilkoma wyjątkami. Nowela eliminuje jeden z tych wyjątków oraz wprowadza rozwiązanie szczegółowe wykluczające stosowanie kodeksu.
Zasadnicza część ustawy ma wejść w życie 30 dni po jej ogłoszeniu, czyli 2 września br. Niemniej ustawodawca przewidział kilka istotnych wyjątków, w myśl których przykładowo:
● przepisy dotyczące m.in. rady programowej oraz rad sektorowych mają wejść w życie 1 września 2017 r. (dodany ustęp 5 w art. 4 ustawy z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości; t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 359 ze zm.; dodanie w tej ustawie art. 4c–4e); zmiany w art. 134a oraz 134b w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.),
● przepisy dotyczące Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji mają wejść w życie 1 stycznia 2018 r. (uchylony art. 4 ust. 1c ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, zmiana art. 2 i art. 89 oraz dodanie art. 82a, zm. art. 89 w ustawie z 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji; t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 986 ze zm.).
W konsekwencji kodeks ten nie będzie stosowany również w następujących przypadkach:
● Wezwań do uzupełnienia wniosku. K.p.a. stosować się będzie jedynie do oceny prawnej skuteczności doręczenia wezwania przekazanego na piśmie. Efekt? Dzięki temu odformalizowaniu ulegnie sposób wzywania wnioskodawców. To zaś może pozytywnie wpłynąć na terminy załatwiania spraw. Dotyczy to w szczególności wezwań wysyłanych drogą elektroniczną.
Co ważne, formę i sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją (w tym wzywania wnioskodawcy do uzupełniania lub poprawiania projektu w trakcie jego oceny w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru, a także skutki niezachowania wskazanej formy komunikacji) określać będzie obowiązkowo regulamin konkursu albo wezwanie kierowane w trybie pozakonkursowym. Zatem to instytucja przeprowadzająca nabór będzie określać sposób komunikacji z wnioskodawcą, a także konsekwencje naruszenia tych zasad przez wnioskodawcę (np. pozostawienie bez rozpoznania, odrzucenie itp.).
● Obliczania terminów określonych w wezwaniach. I tak w przypadku wezwania przekazanego drogą elektroniczną liczy się go od dnia następującego po dniu wysłania wezwania, zaś w przypadku wezwania przekazanego na piśmie – od dnia doręczenia. Dotychczas do obliczania tych terminów stosowano wyłącznie zasady określone w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 39–49b).
● Do realizacji zadań przez rzecznika funduszy europejskich, ale z wyjątkiem przepisów dotyczących skarg i wniosków. Wynika to z kompetencji rzecznika, który będzie uprawniony do przyjmowania zgłoszeń dotyczących utrudnień i propozycji usprawnień w zakresie realizacji programu operacyjnego. Zgłoszenia te będą rozpatrywane zatem w trybie przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego „Skargi i wnioski”, ale z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z zakresu jego ustawowych kompetencji. Stosowane będą zatem przepisy dotyczące m.in. ochrony skarżącego, terminów odpowiedzi, skarg i wniosków zgłaszanych przez prasę. Modyfikacje dotyczyć mają przykładowo sposobu załatwienia zgłoszenia. Jak bowiem wskazano wyżej, rzecznik ma jedynie kompetencje do udzielania wyjaśnień oraz formułowania propozycji usprawnień. Nie ma zaś żadnych uprawnień władczych.
W zamieszczonym w ustawie słowniczku zdefiniowano dodatkowo m.in. terminy: „kryteria wyboru projektów” oraz „warunki formalne”. Niezależnie od oceny samych definicji, pojawienie się ich może uczynić ustawę bardziej przejrzystą oraz zapewnić klarowne zasady wyboru wniosków.
Ocena ich rozpocznie się od badania ich warunków formalnych, czyli zgodnie z nową definicją warunków odnoszących się do kompletności, formy oraz terminu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, których weryfikacja odbywa się przez stwierdzenie spełniania albo niespełniania danego warunku.
Instytucja weryfikująca wniosek stwierdziwszy taki brak będzie wzywać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie – nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni (do tej pory nie narzucano w przepisie górnego limitu) – pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Wyjątek będzie stanowić przypadek uchybienia terminowi do złożenia wniosku, w takim wypadku będzie on pozostawiony bez rozpoznania.
Kolejnym etapem będzie ocena wniosku przez komisję oceny projektów. Dokonywana przez nią ocena spełnienia kryteriów wyboru projektów będzie mogła być podzielona na etapy. Po każdym z nich właściwa instytucja zamieszczać będzie na swojej stronie internetowej listę projektów zakwalifikowanych do kolejnego etapu albo listę projektów wybranych do dofinansowania.
Za to rozwiązaniem kontrowersyjnym jest wprowadzenie uprawnienia do samodzielnej ingerencji w złożone dokumenty przez:
● instytucję oceniającą wniosek pod kątem wymogów formalnych – uzyska możliwość poprawienia oczywistej pomyłki we wniosku o dofinansowanie;
● komisję oceny projektów – która za zgodą wnioskodawcy będzie mogła dokonać uzupełnienia lub poprawienia projektu.
Co prawda właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania projektu będzie zobowiązana do zapewnia równego traktowania wnioskodawców, niemniej regulacja może sprzyjać nadużyciom.
Protest możliwy do wycofania
Obecnie wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku pod kątem spełniania określonych w regulaminie konkursu kryteriów wyboru. Nowela wprowadza możliwość cofnięcia go oraz zakończenia procedury odwoławczej. To zaś ma pozwolić mu na ewentualne aplikowanie w innym konkursie czy też w innej jego rudzie. Proponowane rozwiązanie ma więc usprawnić przebieg procedury odwoławczej i szybsze wyłonienie projektów do dofinansowania, co w efekcie przyspieszy proces zawierania umów z beneficjentami.
W celu przyspieszenia procedury odwoławczej skrócono także niektóre terminy. I tak instytucja, która otrzymała protest, będzie miała 14 dni – a nie jak dotychczas 21 – na weryfikację wyników dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów. Na rozpatrzenie protestu będzie zaś 21 dni, nie jak obecnie 30 dni. Termin ten będzie mógł zostać przedłużony w uzasadnionych przypadkach, nie może jednak przekroczyć 45 dni liczonych od otrzymania protestu.
Odsetki dopiero po 14 dniach
W przypadku nieterminowego złożenia wniosku o płatność obecnie już od pierwszego dnia naliczane są odsetki jak dla zaległości podatkowych. Nakładane są one od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, a liczone są od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Nowe przepisy wprowadzają korzystne rozwiązanie dla beneficjentów, które dopuszcza do wystąpienia drobnego uchybienia terminom składania wniosków o płatność. Odsetki nie będą zatem naliczane, jeżeli taki wniosek zostanie złożony w terminie 14 dni od upływu terminu. Późniejsze wpłynięcie nie uchroni beneficjenta przed naliczeniem odsetek.
Pomoc zwrotna stanowi kolejną, obok dotacji i instrumentów finansowych, formę wsparcia dopuszczoną do stosowania w ramach polityki spójności na mocy rozporządzenia ogólnego. Charakteryzuje się ona tym, że jej część podlega zwrotowi po wykonaniu umowy o dofinansowanie lub decyzji o dofinansowaniu (np. pożyczki).
Natomiast pomoc w formie dotacji jest co do zasady bezzwrotna. Ale i tutaj może dochodzić do przypadków, kiedy beneficjent musi oddać pieniądze. Przykładowo zwrot może wynikać z tego, że początkowo nie było możliwe precyzyjne oszacowanie kwoty niezbędnej do realizacji projektu. Nie stanowi on zatem nieprawidłowości w rozumieniu przepisów rozporządzenia ogólnego. Od tego jednak trzeba odróżnić taki zwrot dotacji, który jest sankcją dla beneficjenta za naruszenie warunków umowy o dofinansowanie.
Ze względu na te odmienności ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie odrębnej regulacji pomocy zwrotnej, a także uregulował zasady ponownego wykorzystania tych środków na wzór rozwiązań omówionych w poprzednim punkcie.
Sposoby i procedurę ich wykorzystania określać będzie nowo dodany w ustawie rozdział 10a „Pomoc zwrotna”.
Egzekucja z dofinansowania
Obecnie w ustawach egzekucyjnych (kodeks postępowania cywilnego, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) istnieją wyłączenia w zakresie egzekucji m.in. z sum i świadczeń przekazanych w ramach dofinansowania, a także środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych powstałych w ramach realizacji projektu, na który były przeznaczone te środki przez okres jego trwałości wskazany w umowie o dofinansowanie.
Nowelizacja skraca ostatni z okresów, a co za tym idzie, utrzymanie ww. wyłączenia spod egzekucji jedynie w okresie realizacji projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie.
Na marginesie przypomnieć należy, że okres realizacji projektu to czas jego wykonywania, w którym zrealizowaniu podlegają wszystkie przewidziane działania oraz wydatkowanie wszystkich środków przeznaczonych na wykonanie projektu. Natomiast okres trwałości projektu to czas, w którym należy zachować efekty projektu. Przykładowo, zgodnie z postanowieniami art. 71 wspomnianego już wcześniej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013, trwałość projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych musi być zachowana przez okres pięciu lat. Liczy się go od daty zakończenia projektu, czyli terminu jego realizacji określonego w umowie o dofinansowanie. Okres trwałości projektu następuje zatem po okresie jego realizacji. Stąd też zmiana w omawianym przepisie – przez zastąpienie okresu trwałości okresem realizacji projektu – pozbawia beneficjenta ochrony przed egzekucją już po dniu następującym po jego zakończeniu. Nie jak dotychczas dopiero po upływie – najczęściej kilkuletniego – okresu jego trwałości.
W praktyce ów swoisty okres ochronny może ulec znacznemu skróceniu. To rozwiązanie korzystne dla wierzycieli beneficjentów. Należy się jednak zastanowić, czy nie wpłynie ono zbyt negatywnie na sam dofinansowany projekt, skoro niezwłocznie po zakończeniu jego realizacji oraz niezależnie od obowiązku beneficjenta do zachowania jego trwałości nabyte w jego ramach środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne będą mogły zostać zajęte oraz sprzedane w toku egzekucji. Co więcej, w niektórych rodzajach projektów mogą one wpływać zniechęcająco na potencjalnych wnioskodawców. Dotyczy to zwłaszcza tych projektów, które nie generują przychodu. Potencjalny wnioskodawca pozbawiony ww. ochrony może nie chcieć realizować projektu niedającego gwarancji jego ochrony w okresie trwałości, skoro i tak materialna wartość danej inwestycji może zostać zajęta i sprzedana niezwłocznie po zakończeniu jej realizacji.
Są pewne niebezpieczeństwa
Dr Michał Turczyk lider zespołu ds. innowacji i zachęt inwestycyjnych (Gi3), Deloitte
Dominika Orzołek menedżer w zespole ds. innowacji i zachęt inwestycyjnych (Gi3), Deloitte
Niewątpliwie pozytywnie ocenić należy zmiany formalne. Takie jak na przykład ograniczenie liczby wytycznych, czyli odejście od określenia dodatkowych zasad realizacji projektów na poziomie poszczególnych programów czy też brak obowiązku składania dokumentów, do których instytucja sama może mieć wgląd w ramach dostępnych publicznie rejestrów lub też z urzędu. W dobrym kierunku idą również zmiany dotyczące procedury odwoławczej: skrócenie terminu rozpatrzenia protestu (z 60 do 45 dni) czy jednoznaczne wskazanie możliwości jego wycofania (co jest istotne z uwagi na brak możliwości ponownego aplikowania o dofinansowanie projektu, dla którego rozpatrywane jest dane odwołanie).
Nowelizacja ustawy dopuszcza również możliwość zawierania partnerstw w celu wspólnej realizacji inicjatyw przez podmioty powiązane. Zmiana ta pozwoli na realizację projektów w sposób spójny ze specyfiką działalności grupy przedsiębiorstw, które często lokują kompetencje lub etapy łańcucha wartości w podmiotach posiadających najbardziej odpowiednie zasoby do realizacji celów gospodarczych, a ich jednoczesny udział jest niezbędny do osiągnięcia zakładanych rezultatów dofinansowanego projektu.
Pewne wątpliwości budzą przepisy umożliwiające wprowadzanie w uzgodnieniu z wnioskodawcą zmian we wniosku o dofinansowanie. O ile w przypadku wymagań formalnych jest to działanie bardzo korzystne i przyspieszające proces oceny (w szczególności w przypadku oczywistych pomyłek), o tyle w zakresie kryteriów merytorycznych należy wskazać, że przepisy wykonawcze powinny jednoznacznie regulować zakres, tryb i sposób wprowadzania takich zmian w celu zapewnienia przejrzystości procesu i równego traktowania wnioskodawców. Dopuszczenie możliwości poprawy projektów może w sposób istotny pomóc w umożliwieniu realizacji wielu wartościowych projektów, które z punktu widzenia określonych ekspertów powinny uwzględniać pewne zmiany. Wprowadzenie takiej możliwości otwiera jednak wiele możliwości interpretacyjnych, które w konsekwencji mogą osłabić transparentność oraz szybkość procesu oceny wniosków i narazić proces na zarzuty ze strony innych wnioskodawców.
Konsekwentne przestrzeganie terminów składania kompletnego wniosku jest prawdopodobnie niedoskonałym, ale skutecznym narzędziem zapewniania przejrzystości systemu oceny projektów. Możliwość wprowadzania poprawek w warstwie merytorycznej na etapie oceny może skutkować wydłużeniem czasu jej trwania, jak również naraża system oceny projektów na ryzyko składania nieprzygotowanych należycie starannie lub wręcz nieprzemyślanych projektów z założeniem, że zostanie on poprawiony zgodnie z sugestiami instytucji organizującej konkurs. Ponadto wątpliwość wnioskodawców budzić może zakres równego traktowania – ponieważ dokumentacja powstająca w procesie aplikacyjnym nie stanowi informacji publicznej, nie będzie możliwa również weryfikacja zakresu zmian dopuszczonych w przypadku konkurencyjnych projektów.