Source: http://ww.cyfroteka.pl/ebooki/Samorzad_terytorialny__Podstawy_ustroju_i_dzialalnosci__Wydanie_3-ebook/p0201526i020
Timestamp: 2020-08-14 06:05:30
Legal References Found: art. 16
 art. 163
 art. 163
 art. 7
 art. 61
 art. 63
 art. 25
 art. 70
 art. 10
 art. 5
 art. 126
 art. 90
 art. 146
 art. 3
 art. 15
 art. 15

Document Content:
Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności. Wydanie 3 [Hubert Izdebski] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00091 003324 18798762 na godz. na dobę w sumie
Autor: Hubert Izdebski Liczba stron: 481
ISBN: 978-83-278-0508-9 Data wydania: 2014-06-15
Hubert Izdebski jest profesorem zwyczajnym Uniwersytetu Warszawskiego, od 1993 r. dyrektorem Instytutu Nauk o Państwie i Prawie Wydziału Prawa i Administracji. Wykonuje także zawód radcy prawnego. Jest autorem książek przede wszystkim z zakresu prawa publicznego oraz jego podstaw doktrynalnych i historycznych, autorem lub współautorem wielu projektów ustaw z zakresu administracji publicznej.
Spis treści . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Słowo wstępne ROZDZIAŁ I. Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych . 21 1. Pojęcie władz publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 . . . . . 25 2. Samorząd jako instrument decentralizacji władzy publicznej 3. Samorząd a instytucje społeczeństwa obywatelskiego . . . . . . . . . . 34 4. Miejsce samorządu terytorialnego w systemie instytucji samorządu . . 44 9 ROZDZIAŁ II. Europejskie modele ustroju samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1. Uwagi ogólne. Samorząd w państwie federalnym oraz w państwie opartym na autonomii regionalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 62 2. Samorząd w ramach „niecentralizacji” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Samorząd w ramach decentralizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4. Podstawowe kwestie wspólne samorządowi europejskiemu . . . . . . 71 ROZDZIAŁ III. Tradycje i rozwój samorządu terytorialnego w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 1. Samorząd w dawnej Rzeczypospolitej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2. Samorząd terytorialny w okresie porozbiorowym . . . . . . . . . . . . 78 3. Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej . . . . . . . . . . . . . . . 79 4. Samorząd terytorialny w latach 1944/45–1950 . . . . . . . . . . . . . 84 5. Rady narodowe zamiast samorządu (lata 1950–1990) . . . . . . . . . 86 6. Przywracanie samorządu terytorialnego po 1989 r. i jego rozwój . . . 88 ROZDZIAŁ IV. Podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet nia 1997 r. . . . . . . . 98 2. Europejska Karta Samorządu Lokalnego i inne umowy międzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 3. Prawo Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 5 Spis treści 4. Ustawy ustrojowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 5. Przepisy wprowadzające podstawowe ustawy ustrojowe . . . . . . . . 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 6. Ustawa o gospodarce komunalnej 7. Ustawa o finansach publicznych i inne ustawy finansowe . . . . . . . . 124 8. Ustawy z zakresu prawa materialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 9. Statuty jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . 125 ROZDZIAŁ V. Podstawowe cechy obecnego modelu samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 ROZDZIAŁ VI. Zasada pomocniczości i zadania samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 1. Zasada pomocniczości jako podstawa do okreś lenia zadań jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 2. Zadania jednostek samorządu terytorialnego w świet le podstawo- wych ustaw ustrojowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Podział zadań i kompetencji między szczeble samorządu terytorial- nego w ustawach prawa materialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Sposoby wykonywania zadań przez samorząd terytorialny . . . . . . . 151 179 183 ROZDZIAŁ VII. Podział terytorialny państwa i jednostki samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 1. Podstawy zasadniczego podziału terytorialnego państwa . . . . . . . . 207 2. Tryb zmiany zasadniczego podziału terytorialnego . . . . . . . . . . . 213 3. Podziały i jednostki pomocnicze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 4. Podziały terytorialne dla celów rządowej administracji niezespolonej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 . . . . . . . . . 227 5. Podział terytorialny a przepisy o statystyce publicznej ROZDZIAŁ VIII. Demokracja bezpośrednia w samorządzie terytorialnym – referendum lokalne i obywatelska inicjatywa ustawodawcza . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 1. Wypełnienie nakazu Konstytucji RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 2. Stosunek ustawy o referendum lokalnym do ustaw ustrojowych . . . . 232 3. Przedmiot referendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 4. Procedura inicjowania i przeprowadzania referendum . . . . . . . . . 239 5. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 246 ROZDZIAŁ IX. Organy jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . 246 1. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Organy gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 3. Organy jednostek pomocniczych gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 4. Organy powiatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 5. Organy województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 6 www.lexisnexis.pl. . . . . . 278 ROZDZIAŁ X. Aparat jednostek samorządu terytorialnego 1. Urzędy jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . 278 2. Samorządowe jednostki organizacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 ROZDZIAŁ XI. Pracownicy samorządowi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 ROZDZIAŁ XII. Mienie jednostek samorządu terytorialnego 1. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 2. Nabycie mienia przez jednostki samorządu terytorialnego . . . . . . . 306 3. Zasady zarządzania i gospodarowania mieniem samorządowym . . . 315 290 ROZDZIAŁ XIII. Finanse jednostek samorządu terytorialnego . . . . 317 1. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 2. Samorządowe jednostki sektora finansów publicznych . . . . . . . . . 325 3. Podstawy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 4. Procedura opracowywania i uchwalania bud żetu . . . . . . . . . . . . 332 5. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . 333 ROZDZIAŁ XIV. Samorząd terytorialny a prawo do informacji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 ROZDZIAŁ XV. Zagadnienia etyczne w działalności samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 1. Uwagi ogólne 2. Przepisy odnoszące się do zagadnień etyki w samorządzie terytorialnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 ROZDZIAŁ XVI. Szczególne problemy zadań i ustroju samorządu dużych miast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 ROZDZIAŁ XVII. Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 1. Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . 395 2. Ogólnopolskie organizacje i reprezentacja samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 ROZDZIAŁ XVIII. Normotwórstwo samorządu terytorialnego – prawo miejscowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 1. Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie źródeł prawa . . . . . . 407 2. Prawo miejscowe w podstawowych ustawach ustrojowych . . . . . . . 409 3. Materia prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 4. Ogłaszanie aktów prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422 ROZDZIAŁ XIX. Obywatelskie prawo zaskarżania uchwał organów samorządu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 7 Spis treściROZDZIAŁ XX. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 1. Nadzór a zasady decentralizacji i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 2. Organy nadzorcze i ich uprawnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440 3. Postępowanie w sprawach nadzorczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 ROZDZIAŁ XXI. Międzynarodowa współpraca jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 2. Szczególne cechy współpracy województw . . . . . . . . . . . . . . . . 451 3. Przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 4. Współpraca transgraniczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456 5. Ogólne instytucjonalne formy współpracy . . . . . . . . . . . . . . . . . 461 Zamiast zakończenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 467 Spis treściwww.lexisnexis.plWykaz skrótów EKPC EKSL – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wol- ności z 4 lis topada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) – Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) europejska konwencja – europejska Konwencja ramowa o współpracy transgra- nicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi, ramowa sporządzona w Madrycie 21 maja 1980 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 287) k.c. – ustawa z 23 kwiet nia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121) – ustawa z 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Konstytucja marcowa z 1921 r. Konstytucja kwietnio- – ustawa konstytucyjna z 23 kwiet nia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, wa z 1935 r. Konstytucja RP Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.; uchylona) – poz. 227 ze zm.; uchylona) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet nia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) k.p. k.p.a. k.p.c. KPP k.s.h. k.w. Lexis Nexis Mała Konstytucja – ustawa z 26 czerw ca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) – ustawa z 14 czerw ca 1960 r. – Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – ustawa z 17 lis topada 1964 r. – Kodeks postępowania cy- wilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) – Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wersja skon- solidowana Dz.Urz. UE 2010 C 83/389) – ustawa z 15 wrześ nia 2000 r. – Kodeks spó łek hand lowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1030) – ustawa z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.) – Lexis.pl – Serwis Prawniczy Lexis Nexis Polska – ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajem- nych stosunkach między władzą ustawodawczą i wyko- nawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie tery- torialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.; uchylona) 9 Wykaz skrótów nowelizacja z 2001 r. NP NSA NUTS ONSA ONSAiWSA – ustawa z 11 kwiet nia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorzą- dzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorzą- dzie województwa, o administracji rządowej w wojewódz- twie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497 ze zm.) – „Nowe Państwo” – Naczelny Sąd Administracyjny – unijna klasyfikacja jednostek terytorialnych – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i woje- wódzkich sądów administracyjnych Ordynacja podatkowa – ustawa z 29 sierp nia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądów Polskich – „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzę- dowy – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria B – Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnospraw- nych – „Państwo i Prawo” – „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” – ustawa z 30 sierp nia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – „Prokuratora i Prawo” – ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach sa- morządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – ustawa z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadza- jące ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – Regionalna Izba Rachunkowa – system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer – Sąd Najwyższy – „Samorząd Terytorialny” – „Studia Prawnicze” Ordynacja wyborcza OSNAPiUS OSNC OSP OSS OTK OTK-A OTK-B PFRON PiP PPK p.p.s.a. Prok. i Pr. przepisy wprowadza- jące z 1990 r. przepisy wprowadza- jące z 1998 r. RIO SIP SN ST St. Praw. 10 www.lexisnexis.plWykaz skrótów TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skon- TK Traktat lizboński TS TUE u.b.w.w.b.p. u.d.i.p. u.d.j.s.t. u.d.p.p.w. u.f.p. solidowana Dz.Urz. UE 2010 C 83/01) – Trybunał Konstytucyjny – Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporzą- dzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) – Trybunał Sprawied liwości – Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE 2010 C 83/01) – ustawa z 20 czerw ca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 ze zm.) – ustawa z 6 wrześ nia 2001 r. o dostępie do informacji pu- blicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – ustawa z 13 lis topada 2003 r. o dochodach jednostek sa- morządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) – ustawa z 24 kwiet nia 2003 r. o działalności pożytku pu- blicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) – ustawa z 27 sierp nia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) u.f.p. z 2005 r. – ustawa z 30 czerw ca 2005 r. o finansach publicznych u.g.k. u.k.w.r. u.o.a.n. u.o.p.dz.g. u.p.s. u.p.s. z 1990 r. u.p.z.p. (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; uchylona) – ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) – ustawa z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samo- rządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypo- spolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 759) – ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatyw- nych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) – ustawa z 21 sierp nia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) – ustawa z 21 lis topada 2008 r. o pracownikach samorządo- wych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) – ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządo- wych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.; uchylona) – ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicz- nych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.) 11 u.r.i.o. u.r.l. u.s.g. u.s.p. ustawa Wykaz skrótów – ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach ob- rachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) – ustawa z 15 wrześ nia 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 706) – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst – jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) ustawa z 5 czerw ca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) – ustawa z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 191) ustawa o NSA – ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administra- ustawa o podziale terytorialnym ustawa o PPP u.s.w. cyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.; uchylona) – ustawa z 24 lipca 1998 r. wprowadzeniu zasadniczego trój- stopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603 ze zm.) – ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-pry- watnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.) – ustawa z 5 czerw ca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) u.u.m.s.W. – ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego u.u.m.s.W. z 1994 r. – ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) u.w.a.r.w. u.z.j.s.t. WSA ZIT ZNSA Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.; uchylona) – ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) – ustawa z 15 wrześ nia 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodo- wych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz.U. Nr 91, poz. 1009 ze zm.) – wojewódzki sąd administracyjny – zintegrowane inwestycje terytorialne – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego www.lexisnexis.plSłowo wstępne Od 1990 r. w gminie, a od 1999 r. także w odtworzonym powiecie i nowo ukształtowanym województwie działa samorząd terytorialny – nadzwyczaj ważny składnik systemu władz publicznych, najbliższy mieszkańcom za- równo ze względu na zadania, jak i obywatelski charakter jego organów stanowiących, zapewniający też – zwłaszcza w gminie – możliwości realne- go utrzymywania więzi władzy publicznej z wyborcami. Samorząd teryto- rialny stanowi standardową instytucję demokratycznego państwa prawne- go o gospodarce rynkowej, będącą w coraz większym stopniu przedmiotem unormowania prawnomiędzynarodowego. Rolę samorządu istotnie umoc- niła Konstytucja RP z 2 kwiet nia 1997 r. Jeden z autorów dzieła przywracania instytucji samorządu terytorialnego w naszym kraju – reformy gminnej z 1990 r. oraz reformy powiatowej i wojewódzkiej z 1998 r. – trafnie podkreś lił, oceniając pierwsze dziesię- ciolecie funkcjonowania przywróconego samorządu, że „niezależnie od popełnienia różnego rodzaju błędów I i II etapu reformy samorządowej […] można z całą stanowczością stwierdzić, że: 1) oto po raz pierwszy w historii naszej państwowości zdołano zbudować przejrzysty i jednolity dla całego kraju system władz publicznych, na- dając im samorządowy charakter, co spełnia standardy współczesnej administracji w Europie, 2) powołano tym samym podmioty, które działając w oparciu o zasadę pomocniczości, zdolne są do efektywnego rozwiązywania problemów społecznych, 3) podmioty te zdolne są do współpracy ze sobą oraz do współpracy z po- dobnymi podmiotami czy to bezpośrednio, czy to w ramach organizacji międzynarodowych i tym samym będą potrafiły wykorzystywać do- 13 Słowo wstępne świadczenia samorządu innych krajów z pożytkiem dla funkcjonowa- nia małych ojczyzn”1. Już bezpośrednio po przeprowadzeniu II etapu reformy twierdzono, że do- szło do realizacji zasady pomocniczości, a ustrój terytorialny kraju został konsekwentnie oparty na zasadzie samorządu. Szacowano, że w obrębie administracji świadczącej samorząd lokalny (gminny i powiatowy) reali- zował 65 zadań, szczebel regionalny 30 , a szczebel centralny – 5 za- dań; w obszarze administracji orzeczniczej szczeblowi lokalnemu przypa- dało 58 zadań, samorządowi województwa 11 , a wojewodzie – 31 ; rozkład zadań pomiędzy tymi samymi szczeblami w sferze administracji normotwórczej wyrażał się w stosunku 70:23:72. Z kolei sześć lat po przeprowadzeniu tego etapu – zauważając także zjawi- ska zagrażające pełnemu wdrożeniu, a następnie utrzymaniu dopiero co zbudowanego systemu ustroju terytorialnego: dopuszczenie do działań niezgodnych z założeniami reformy, niekonsekwencje w realizowaniu ko- lejnych etapów reformy oraz nieprowadzenie pogłębionych studiów i prac nad przekształceniami jakościowymi zarządzania publicznego ani nad wzmocnieniem pozytywnych wartości tkwiących w decentralizacji – zaan- gażowane w dzieło reform osoby mogły podkreś lać, że „Polska jest jedy- nym spośród krajów postkomunistycznych, który […] potrafił zdecydowa- nie oderwać się od centralistycznego modelu administracji państwowej z poprzedniego okresu […]. Sukces polskiej reformy upatrywany jest w tym, że udało się nam rozbić system centralistyczny, właś ciwy dla państw komunistycznych (choć mający też swoje historyczne korzenie w doktrynie i praktyce absolutyzmu państwowego), nie wpadając przy tym w sidła klasycznej dziewiętnastowiecznej decentralizacji, opartej na zasadzie pełnego rozdziału odpowiedzialności publicznoprawnej […]. Jed- nostki polskiego samorządu terytorialnego w wykonywaniu swoich zadań współdziałają z władzami centralnymi, które z kolei mają odpowiadać za funkcjonowanie po szczególnych systemów w skali ogólnokrajowej […]. 1 J. Stępień, Decentralizacja – 10 lat doświadczeń odrodzonego samorządu terytorialne- go, „Nowe Prawo Samorządu Terytorialnego. Komentarze, wyjaś nienia, przepisy”, red. H. Izdebski, M. Dercz, t. 5, cz. 2, kom. 22. 2 J. Gąciarz, Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, w: Admi- nistracja publiczna, red. J. Hausner, Warszawa 2011, s. 200 – z powołaniem się na ra- port MSWiA Polska administracja publiczna po reformie. Ustrój – Kompetencje – Liczby z 1999 r. 14 www.lexisnexis.plSłowo wstępne Nam […] udało się zrealizować nowoczesny, otwarty model aktywnej ad- ministracji współpracującej (administracji kooperatywnej), zbudowanej na zasadzie wielości ośrodków decyzyjnych (model sieciowy)”3. Zarazem jednak nie można nie godzić się ze znacznie mniej optymistyczną oceną innego ojca-założyciela naszego samorządu, wyrażoną dwa lata po pierwszej z przedstawionych tu opinii: „Proces budowania Polski lokalnej posuwa się zbyt wolno. Za dużo pary idzie w gwizdek, zbyt duże są opory ze strony sił przeciwnych decentralizacji. W gruncie rzeczy kierownictwa partii politycznych boją się decentralizacji. Właś ciwie wszystkie partie chcą rządzić z góry, centralnie, narzucać obywatelom swoje poglądy. Jest to mentalny wzorzec peerelowski, z którego nie potrafimy się jako społe- czeństwo wydostać”4. Diagnoza ta musiała zostać powtórzona w dwudzie- stą rocznicę I etapu reformy samorządowej: „w ciągu 20 lat funkcjonowa- nia naszej niepodległości partie zawłaszczyły poważną sferę spraw publicznych. Trzeba ją z powrotem przekazać społeczeństwu. Należy uspołecznić samorząd terytorialny, aby obywatele mogli mieć rzeczywisty wpływ na rozwój swych gmin i powiatów”5. Trudno nie zauważyć, że obok istotnych postępów w tworzeniu nie tylko podstaw prawnych, ale i realnych instytucji samorządu, co pewien czas wprost występują regresy w kierunku centralizacji. Zwrócono na to uwagę m.in. w – ogłoszonym niedawno – Raporcie o stanie samorządności teryto- rialnej w Polsce. Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania opowiadając się za zainicjowaniem reformy samorządności tery- torialnej ukierunkowanej na „stworzenie w Polsce samorządu terytorial- nego samodzielnego, zintegrowanego wewnętrznie, wykorzystującego en- dogenne źródła rozwoju, profesjonalnie zarządzanego, współpracującego z partnerami wewnętrznymi i zewnętrznymi”6. Byłby to, w rezultacie, swoisty III etap reformy samorządowej. Umocnienie i rozwój idei samorządności i instytucji samorządu terytorial- nego zależą od odpowiedniego kierunku zmian w mentalności społecznej 3 D. Kijowski i in., Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce, ST 2004, nr 1–2, s. 24–25. 4 J. Regulski, Głos w debacie. Między zniechęceniem a lenistwem, NP 2002, nr 11, s. 16. 5 J. Regulski, Zadania dla nowo wybranych władz samorządowych, „Gazeta Samorządu i Administracji” 2010, nr 24 (326), s. 30. 6 J. Bober i in., Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce. Narastające dys- funkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania, Kraków 2013, s. 95 i 96. 15 Słowo wstępne i mentalności politycznej – ku ugruntowaniu podstaw demokratycznego państwa prawnego o gospodarce rynkowej, opartego na zasadzie decen- tralizacji władzy publicznej, a nie ich podważaniu. Na zmiany te może od- działywać wiele czynników. Należy do nich także rzetelna informacja o doświadczeniach i trudnościach, które napotykają jednostki samorządu lokalnego i – szczególnie ważnego w ramach członkostwa w Unii Europej- skiej – samorządu wojewódzkiego jako samorządu regionalnego. Zagadnienia samorządu terytorialnego musiały stać się przedmiotem badań oraz opracowań naukowych i popularnonaukowych, a podjęli je zarówno prawnicy i specjaliści nauk o administracji publicznej, jak i przedstawiciele wielu innych dyscyplin naukowych. W rezultacie literatura przedmiotu, o charakterze zarówno analityczno-monograficznym, jak i syntetycznym, jest nadzwyczaj bogata. Wśród najbardziej znanych syntez prawnoadministracyjnych można wy- mienić typowo podręcznikowe opracowanie, nieżyjącego już, Z. Leońskie- go: Samorząd terytorialny w RP (Warszawa 2006), książkę Samorząd tery- torialny w Polsce pod red. J.P. Tarno (Warszawa 2004) czy podręcznik B. Dolnickiego: Samorząd terytorialny (Warszawa 2012). Ukazują się coraz to nowe pozycje typu podręcznikowego, w tym Polski samorząd terytorial- ny (Warszawa 2006) oraz Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej (Warszawa 2010) E.J. Nowackiej, Prawo samorzą- du terytorialnego w Polsce K. Bandarzewskiego, P. Chmielnickiego i W. Ki- siela (Warszawa 2006), Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne A.K. Pia- seckiego (Warszawa 2009) oraz Z. Bukowskiego, T. Jędrzejewskiego i P. Rączki: Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce (Toruń 2013), a także takie prace zbiorowe jak Władza i finanse lokalne w Polsce i krajach ościen- nych pod red. B. Dolnickiego i E. Ruśkowskiego (Bydgoszcz 2007), Samo- rząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka pod red. P. Sarneckiego (Warszawa 2005). Wzrasta aktywność badawcza i publikacyjna przedsta- wicieli nauk politycznych oraz nauk ekonomicznych – warto w tym miej- scu wymienić Samorząd terytorialny w Polsce E. Zielińskiego (Warszawa 2004), Samorząd terytorialny. Studium politologiczne pod red. J. Marsza- łek-Kawy (Toruń 2007), Samorząd terytorialny w Polsce i w Europie. Do- świadczenia i nowe wyzwania pod red. A. Lutrzykowskiego i J. Marszałek- -Kawy (Toruń 2008), Ustrój terytorialny państwa a decentralizacja systemu władzy publicznej pod red. A. Lutrzykowskiego (Toruń 2012) i 20 lat samo- rządu terytorialnego w Polsce. Sukcesy, porażki, perspektywy pod red. 16 www.lexisnexis.plSłowo wstępne K. Mieczkowskiej-Czerniak i K. Radzik-Maruszak (Lublin 2012) oraz Sa- morząd lokalny – dobro publiczne pod red. J. Kleera (Warszawa 2008). Co- raz liczniejsze są książki zawierające opracowania przedstawicieli różnych dyscyplin naukowych, np. Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne współautorstwa M. Barańskiego, S. Kubasa, M. Kuś i S. Kantyki (Warsza- wa 2007). Osobno trzeba wymienić obszerną Encyklopedię samorządu te- rytorialnego pod red. K. Miaskowskiej-Daszkiewicz i B. Szmulika (Warsza- wa 2010) oraz dwutomową Encyklopedię samorządu terytorialnego dla każdego pod red. B. Jaworskiej-Dębskiej i M. Stahl (Warszawa 2010–2011). Wzrasta coraz bardziej liczba monografii poświęconych samorządowi w innych państwach, zwłaszcza europejskich, oraz po szczególnym zagad- nieniom samorządu w naszym kraju, a także komentarzy do najistotniej- szych ustaw z jego zakresu. Oddaję w ręce Czytelników ósme wydanie niniejszej książki (trzecie w no- wej formule wydawniczej). Pierwsze wydanie ukazało się w 2001 r., a ko- lejne uwzględniają zmiany stanu normatywnego, nowe orzecznictwo, a także nowe prace z zakresu problematyki samorządu. Ogólna konstruk- cja książki, jak dotąd, nie ulega jednak zmianie. Moim zamiarem było, by – jak staram się to czynić w całej mojej działalności zawodowej – połączyć w niej prawnicze wątki natury akademickiej, w tym wątki ogólnodoktry- nalne, historyczne i porównawcze, z problemami i doświadczeniami prak- tyki. Punktem wyjścia rozważań są podstawowe idee i pojęcia, przepisy Konstytucji RP i podstawowych aktów międzynarodowych, prowadzące do przedstawiania treści obowiązującego prawa jako „prawa w działaniu” (stąd szerokie uwzględnianie doświadczeń praktyki, w szczególności orzecznictwa, przede wszystkim sądów administracyjnych) oraz – gdy za- chodzi potrzeba – do prób jego oceny. Książka składa się z 21 rozdziałów. Trzy pierwsze mają charakter ogólnego wprowadzenia i dotyczą, kolejno, miejsca samorządu terytorialnego w sys- temie władz publicznych jako, w szczególności, instrumentu decentraliza- cji w ramach społeczeństwa obywatelskiego, samorządowych instytucji innych krajów europejskich oraz tradycji samorządu terytorialnego w Pol- sce. Rozdział IV został poświęcony omówieniu źródeł prawa dotyczącego samorządu terytorialnego: od Konstytucji RP do statutów jednostek samo- rządu, a rozdział V – ogólnej charakterystyce obecnego modelu samorzą- du, ukształtowanego w wyniku reformy z 1998 r., choć podlegającego dal- szym zmianom. Przedmiotem rozdziału VI jest analiza zadań samorządu 17 Słowo wstępne z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pomocniczości. Zarówno w roz- ważaniu optymalnych rozwiązań, jak i w analizie stanu aktualnego mate- ria zadań powinna poprzedzać, poza problematyką zasobów (material- nych, kadrowych, informacyjnych, organizacyjnych), materię struktur i aparatu, mających służyć wykonywaniu zadań. Tym ostatnim zagadnieniom poświęciłem cztery kolejne rozdziały: prze- chodząc od podziału terytorialnego państwa poprzez instytucje demokra- cji bezpośredniej w postaci referendum lokalnego do organów jednostek samorządu terytorialnego i obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz do ich aparatu w postaci urzędów i samorządowych jednostek organizacyj- nych. Mieści się w tym zagadnieniu problematyka wyborów, które poczy- nając od najbliższej kadencji organów jednostek samorządu terytorialne- go, będą w pełni przeprowadzane na podstawie ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy7. Kolejny rozdział dotyczy statusu pracowników urzę- dów i jednostek organizacyjnych samorządu. W rozdziałach XIII i XIV zaj- muję się materialnymi podstawami funkcjonowania samorządu: mieniem oraz finansami. W rozdziale XIV staram się zwrócić uwagę na znaczenie, jakie ma w działalności samorządu realizacja konstytucyjnego prawa oby- wateli do informacji publicznej, ugruntowanego dzięki ustawie z 6 wrześ- nia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej8, a w rozdziale XV – na szczęśliwie coraz lepiej dostrzegane kwestie etyki w odniesieniu do samo- rządu. Rozdział XVI dotyczy – zaniedbanej w toku reformy z 1998 r. i wciąż ustawowo niedostrzeżonej (przy obecnych próbach wprowadzenia no- wych rozwiązań) – oczywistej specyfiki zadań i ustroju dużych miast, przy czym szczególnie dużo miejsca trzeba poświęcić, w związku z występują- cym od 1990 r. odrębnym unormowaniem ustawowym, ustrojowi Warsza- wy. Rozdziały XVIII–XX podejmują problematykę uchwał organów samo- rządu jako źródeł prawa miejscowego, jako przedmiotu obywatelskiej skargi do sądu oraz jako przedmiotu nadzoru sprawowanego przez właś- ciwe organy państwowe. Książkę kończy – coraz ważniejsza w dobie globa- lizacji oraz „powrotu” Polski do Europy – materia międzynarodowej i euro- pejskiej współpracy jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszym wydaniu, poza oczywistym wykorzystaniem nowych aktów prawnych i najnowszego orzecznictwa, uwzględniono także propozycje 7 Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm. 8 Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. 18 www.lexisnexis.plSłowo wstępne nowych unormowań, przede wszystkim w postaci wniesionego do Sejmu w sierpniu 2013 r. przez Prezydenta RP projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw. Ze względu na obszerność materii i wspomnianą obfitość literatury nie wydawało się celowe szerokie powoływanie odpowiednich pozycji. W przypisach powołuję zatem tylko opracowania najistotniejsze, przede wszystkim najnowsze, zwracając uwagę na pozycje ogłoszone w zasłużo- nym miesięczniku „Samorząd Terytorialny”, redagowanym, do śmierci w styczniu 2013 r., przez M. Kuleszę, oraz, jeśli chodzi o nieco starsze po- zycje, także w specjalnym tomie „Nowe Prawo Samorządu Terytorialne- go”, ukazującym się w latach 1999–2001 pod redakcją niżej podpisanego oraz M. Dercza, w ramach „Zbioru Praw” Domu Wydawniczego ABC. W tekście dość często odwołuję się do orzecznictwa, które stanowi dość istotny materiał do poznania samorządowego „prawa w działaniu”. Autor Rozdział I Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych 1. Pojęcie władz publicznych Konstytucja RP z 2 kwiet nia 1997 r. nie zawiera definicji samorządu tery- torialnego ani ogólniejszej definicji samorządu, lecz dostarcza wielu ele- mentów konstrukcyjnych do sformułowania takich definicji. Uznaje ona zatem samorząd, a w szczególności samorząd terytorialny, za część składową systemu władz publicznych. 1 Wynika to przede wszystkim z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytu- cji RP, które mają następujące brzmienie: „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ra- mach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imie- niu włas nym i na włas ną odpowiedzialność”; „Samorząd terytorialny wy- konuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Konstytucja RP jako pierwsza polska ustawa zasadnicza posługuje się – i to wielokrotnie – terminem „władza publiczna” lub „władze publiczne”. Nie- koniecznie zresztą czyni to w sposób konsekwentny. W cytowanym art. 163 jest mowa o „organach władz publicznych”, lecz w art. 7, deklaru- jącym zasadę legalizmu, tj. działania na podstawie i w granicach prawa, w art. 61, dotyczącym dostępu do informacji publicznej, oraz w art. 63, dotyczącym prawa składania petycji, wnios ków i skarg, używa się terminu „organy władzy publicznej”, z kolei art. 25 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na „władze publiczne” obowiązek zachowania bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, a art. 70 ust. 4 21 2 3 Rozdział I. Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych – obowiązek zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia itd. Ponieważ samorząd niewątp liwie należy do „władz publicznych”, a jego organy do „organów władz publicznych”, władzami publicznymi w rozu- mieniu Konstytucji nie są wyłącznie trzy władze wymienione w art. 10: władza ustawodawcza (Sejm i Senat), władza wykonawcza (Prezy­ dent i Rada Ministrów) oraz władza sądownicza (sądy i trybunały). Poprzednio podobny termin wystąpił tylko raz, i to okazjonalnie, w Konstytucji marcowej z 1921 r. (art. 107: „Obywatele mają prawo wnosić pojedyncze lub zbiorowe petycje do wszelkich ciał reprezentacyj- nych i władz publicznych, państwowych i samorządowych”), przy czym, choć miał węższy zakres (nie objął „ciał reprezentacyjnych”), również od- nosił się do samorządu. Szeroko natomiast termin „władze publiczne” funkcjonuje w prawie, także konstytucyjnym, Francji. Już art. 5 Konstytucji V Republiki z 1958 r. stwierdza, że Prezydent Republiki „zapewnia przez swój arbitraż prawi- dłowe funkcjonowanie władz publicznych”. Trzeba dodać, że we francu- skiej terminologii prawniczej zasadniczo nie występuje pojęcie „organ”, a zatem nie istnieje termin „organy władz publicznych”. Za organy władzy publicznej (bądź władz publicznych) w rozu- mieniu Konstytucji RP można – powtarzając słowa P. Winczorka – uznać wszystkie te instytucje, które mają ustawowe kompetencje do podejmowania decyzji władczych wiążących obywateli i inne pod­ mioty prawa1. Władza łączy się zatem z uprawnieniami do wykonywania władztwa publicznego – czyli, wedle terminologii przejętej od Rzymian, wykonywania imperium. Wprowadzenie do Konstytucji RP – i to szeroko – terminów „władza pu- bliczna” lub „władze publiczne” oraz „organy władzy publicznej” („organy władz publicznych”) miało na celu, jak można sądzić, uniknięcie skutków wieloznaczności terminów „państwo” oraz „organy państwowe”. Pojęcie „państwo”, a w rezultacie także „organy państwowe”, ma bowiem co naj- mniej dwa znaczenia: szersze i węższe2. 1 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet nia 1997 r., Warszawa 2008, s. 28. 2 Por. H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne. Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2012, s. 50–51. 22 www.lexisnexis.pl4 5 1. Pojęcie władz publicznych Przez państwo tradycyjnie rozumie się całość władz publicznych czy też „powszechną organizację władz publicznych”3 bądź „strukturę orga- nów władzy publicznej” lub „aparat władztwa publicznego”4. Jest to jed- nak państwo w znaczeniu szerszym, obejmuje ono bowiem także sa­ morząd. Wraz z powstawaniem, w ramach odchodzenia od absolutyzmu monarszego, samorządu terytorialnego (o czym będzie mowa dalej, w szczególności w rozdziale II) pojawiło się także węższe rozumienie pań- stwa – nieobejmujące samorządu, a w skrajnych ujęciach liberalnych zasa- dzające się na przeciwstawianiu państwa i samorządu (zdaniem niektó- rych starszego od państwa). Węższe rozumienie państwa może znaleźć zastosowanie jako wyróżnik samorządu terytorialnego. Umożliwia ono syntetyczne okreś lenie istoty samorządu jako instytucji władzy publicznej znajdującej się poza pań­ stwem, choć pod nadzorem państwa. Takie rozumienie oznacza zajęcie okreś lonego stanowiska w sporze – w naszej literaturze toczonym zwłasz- cza w okresie II Rzeczypospolitej – w przedmiocie państwowego (etatyzm) czy też pozapaństwowego (naturalizm) charakteru samorządu. Spór ten, choć miał charakter ideologiczny i dotyczył podstaw systemu władz pu- blicznych (czyli państwa w szerszym znaczeniu), w praktyce zawsze odno- sił się do zakresu samodzielności samorządu w stosunku do państwa w węższym znaczeniu5. Spór taki – choć w innych uwarunkowaniach politycznych i instytucjonalnych – powrócił zresztą po 1989 r., gdy znów z systemu „jednolitej władzy państwowej” typu radzieckiego wyodrębnia- no, poczynając od gminy, samorząd terytorialny6. Ustawodawca konstytucyjny III Rzeczypospolitej dążył – przez wprowa- dzenie pozbawionego pierwiastków ideologicznych terminu „władze pu- bliczne” – do wyeliminowania podstaw kontynuacji sporu o państwowy charakter samorządu. Posługując się terminem „władze publiczne” i jego wariantami na oznaczenie państwa w szerszym znaczeniu, mógł konse- kwentnie posługiwać się terminami: „władza państwowa” (w myśl art. 126 3 Tak w uchwale TK z 27 wrześ nia 1994 r., W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46. 4 Por. P. Winczorek, Nauka o państwie, Warszawa 2011, s. 65. 5 Por. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 104 i n.; A. Bosiacki, Od naturalizmu do etatyzmu. Doktryny samorządu terytorialnego Drugiej Rzeczypospolitej 1918–1919, Warszawa 2006, s. 87 i n. 6 Por. J. Regulski, Samorządność i społeczeństwo obywatelskie – kilka pytań i wiele wątp liwości, ST 2013, nr 3. 23 6 Rozdział I. Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych ust. 1 Konstytucji RP Prezydent RP jest gwarantem ciągłości władzy pań- stwowej), „organy władzy państwowej” (w myśl art. 90 ust. 1 Konstytu- cji RP Rzeczpospolita Polska może przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwo- wej w niektórych sprawach), „organy państwowe” (art. 210 Konstytucji RP okreś lający pozycję Rzecznika Praw Obywatelskich), „państwowe jednostki organizacyjne” (art. 203 ust. 1 Konstytucji RP okreś lający zakres podmioto- wy kontroli Najwyższej Izby Kontroli) czy „państwowy dług publiczny” (art. 216 ust. 5 Konstytucji RP), w których przymiotnik „państwowy” odpo- wiada węższemu rozumieniu państwa. Jedynym odstępstwem od tej zasady jest – tradycyjne zresztą – uznanie Najwyższej Izby Kontroli za naczelny organ kontroli państwowej (art. 202 ust. 1 Konstytucji RP), przy przyznaniu jej uprawnień kontrol- nych wobec organów samorządu terytorialnego i komunalnych jednostek organizacyjnych, co prawda w zakresie węższym niż wobec instytucji pań- stwowych, z pominięciem bowiem kontroli z punktu widzenia celowości (art. 203 ust. 2 Konstytucji RP). W odniesieniu do administracji – której samorząd stanowi istotną część – ustawodawca konstytucyjny posługuje się terminem „administracja pu- bliczna”, obejmującym w oczywisty sposób samorząd (art. 79 Konstytu- cji RP dotyczący skargi konstytucyjnej), natomiast w ogóle nie stosuje terminu „administracja państwowa”, funkcjonującego do 1999 r. w k.p.a. Wielokrotnie, w tym w tytule rozdziału VI, używa natomiast terminu „ad- ministracja rządowa”. Przeciwieństwem samorządu w strukturach admi- nistracji publicznej nie jest jednak administracja rządowa, lecz administra- cja państwowa, której administracja rządowa stanowi najważniejszą część składową. Takiej konsekwencji jak w odniesieniu do przymiotnika „państwowy” nie znajdziemy w Konstytucji RP w stosunku do rzeczownika „państwo”. Gdy w Konstytucji RP jest mowa o „państwie”, w pewnych przypadkach – na ogół tam, gdzie tak się czyni tradycyjnie – termin ten ma znaczenie szersze i jest wobec tego odpowiednikiem zarówno „władzy publicznej”, jak i znacznie starszego od „państwa” terminu „Rzeczpospolita”. Tak jest np. w preambule („ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa”) i w rozdziale I („demokratyczne państwo prawne”, „państwo jednolite”, „stosunki między państwem a ko- ściołami”), a nawet w art. 146 (Rada Ministrów prowadzi politykę we- 24 www.lexisnexis.pl2. Samorząd jako instrument decentralizacji władzy publicznej wnętrzną i zagraniczną RP i należą do niej „sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialne- go”, z czego wynika, że samorząd terytorialny może zajmować się pewny- mi sprawami z zakresu polityki państwa w tym znaczeniu). W innych sy- tuacjach chodzi niewątp liwie o państwo w znaczeniu węższym – zwłaszcza w odniesieniu do Skarbu Państwa (art. 218) oraz bud żetu państwa (art. 219). Z tymi wszystkimi zastrzeżeniami można powtórzyć stwierdzenie, że „do organów władzy publicznej Konstytucja RP zalicza organy państwa – ustawodawcze, wykonawcze, w tym organy administracji rządowej, sądow- nicze, a także organy samorządów – terytorialnego, zawodowego, gospo- darczego itp.”7. Dodać warto, że wśród konstytucyjnych organów państwa występują organy nienależące do jednej z trzech tradycyjnie wymienianych władz. Są to w szczególności „organy kontroli państwowej i ochrony pań- stwa”, opisane w rozdziale IX Konstytucji RP. 2. Samorząd jako instrument decentralizacji władzy publicznej Państwo w węższym znaczeniu – czyli, jak ustaliliśmy, w znaczeniu przyjętym w Konstytucji RP – jest organizacją hierarchiczną8. Hierar- chia występuje w obrębie władzy wykonawczej, przede wszystkim w ra- mach struktur rządowych, jak również w obrębie władzy sądowniczej, w szczególności w odniesieniu do sądów powszechnych. Mowa oczywiście o państwie, w którym występuje zasada podziału władz, w Polsce zade- klarowana już w Małej Konstytucji z 1992 r. i sformułowana w Konstytu- cji RP z 1997 r. Zasada ta odnosi się do poziomego podziału władz (ist- nieje również pionowy podział władz, ważny z punktu widzenia właś nie pozycji samorządu terytorialnego)9. 7 8 Państwo jest jednocześ nie organizacją scentralizowaną – w kilku znaczeniach tego terminu. Przez centralizację w najogólniejszym 9 7 P. Winczorek, Komentarz…, s. 28. 8 Por. T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2011, s. 52. 9 Kwestie poziomego i pionowego podziału władz rozwijam w książce Doktryny…, s. 340 i n. 25 Rozdział I. Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych znaczeniu rozumieć trzeba skupienie władzy w instytucjach central­ nych, połączone z podporządkowaniem tym instytucjom wszelkich insty- tucji publicznych. Termin ten może mieć zastosowanie do państwa w znaczeniu szer- szym – wówczas gdy jest ono jednolite (unitarne); art. 3 Konstytu- cji RP stwierdza, że „Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym”. W państwie unitarnym, którego klasycznym przeciwieństwem jest pań- stwo związkowe, czyli federalne, a obecnie przeciwstawieniem staje się – w przyjętym u nas rozumieniu unitaryzmu – także państwo oparte na au- tonomii regionalnej (por. rozdział II), każda z władz publicznych, w tym każdy z organów samorządu terytorialnego, znajduje podstawy swojego istnienia wyłącznie w przepisach stanowionych przez właś ciwe cen­ tralne organy państwa, nie mogąc powoływać się na jakiekolwiek przymioty suwerenności państwowej. Państwo unitarne jest scentrali- zowane w tym znaczeniu, że może w nim występować tylko poziomy po- dział władz, a nigdy podział pionowy (w płaszczyźnie konstytucyjnej) – odpowiadający podziałowi suwerenności między różnymi szczeblami terytorialnymi państwa. Samorząd terytorialny jako podstawowa instytu- cja decentralizacji w państwie unitarnym odnosi się, jak będzie o tym mowa, tylko do podziału zadań i kompetencji w obrębie władzy wykonaw- czej, a do tego nie łączy się z podziałem suwerenności. W państwie federalnym występuje pionowy podział władz: ustawo- dawczej i wykonawczej, a na ogół także sądowniczej, zgodny z podziałem suwerenności pomiędzy federację (państwo związkowe) i jej części składo- we (stany, kraje, kantony itp.). Stosunki między federacją i jej częściami składowymi są okreś lane przez konstytucję federalną, ale za sformuło- waniami konstytucji stoją różnego rodzaju fakty polityczne i prawne o wy- miarze ponadkonstytucyjnym, powodujące, że ustawodawca konstytu- cyjny jest zmuszony przyjąć formułę federalną. Przez fakt podziału suwerenności pomiędzy dwa szczeble państwowe federacja jest z istoty swojej państwem niescentralizowanym. Państwo unitarne – jak również część składowa federacji – może też być scentralizowane w nieco innym znaczeniu, gdy wszelkie instytucje pu- bliczne są podporządkowane odpowiednim organom centralnym (w przy- padku części składowej federacji – organom centralnym tej części w ra- mach przysługującego jej władztwa publicznego). Centralizacja w tym znaczeniu dotyczy przede wszystkim instytucji władzy wykonawczej, nie 26 10 11 www.lexisnexis.pl12 2. Samorząd jako instrument decentralizacji władzy publicznej mogąc w pełni odnosić się do sądów ze względu na przyjmowaną co naj- mniej od XIX w. zasadę niezawisłości sędziowskiej, a coraz częściej także niezależności sądów10. Centralizacja oznacza zarówno proces podporządkowywania, jak i jego re- zultat. Wobec tego przeciwieństwem tak rozumianej centralizacji będzie decentralizacja – znów jako proces ograniczania podporządkowania oraz jako rezultat tego procesu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji RP ustrój terytorialny Rzeczypospolitej zapewnia decentralizację władzy pu- blicznej. Zasada decentralizacji poprzez samorząd terytorialny, wyrażona w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, jest coraz częściej wymieniana jako zasada ustroju Rzeczypospolitej11. Ze względu na przypisanie samorządowi „istotnej czę- ści zadań publicznych” należy ją traktować jako taką zasadę, stanowiącą, co więcej, ustrojową konkretyzację ogólniejszej zasady pomocniczości, dawniej okreś lanej jako subsydiarność. Zasada pomocniczości została wprost sformułowana w preambule Konstytucji RP (Konstytucję ustana- wia się jako „prawa podstawowe dla państwa oparte […] na zasadzie po- mocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”). Stano- wi ona podstawę do okreś lenia istoty zadań publicznych, do dokonania podziału tych zadań między samorząd terytorialny i państwo, a następnie do dokonania podziału zadań pomiędzy różnymi szczeblami samorządu oraz aparatu państwowego, wreszcie do okreś lenia podstawowych zasad wykonywania zadań publicznych12. Zasada pomocniczości będzie przed- miotem wykładu rozdziału VI. Jej podstawy trzeba jednak omówić już w tym rozdziale – jest to bowiem niezbędne do okreś lenia istoty samorzą- du w ogóle, a samorządu terytorialnego w szczególności. 10 Por. H. Izdebski, Doktryny…, s. 361 i n. 11 Omawianie podstaw konstytucyjnych od zasad pomocniczości i decentralizacji za- częto w raporcie Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicz- nej RP, ST 2002, nr 1–2, s. 35. W opracowaniu M. Brożka [i in.], Zasady ustroju politycz- nego państwa (Poznań 2012) obszernie omówiono zasadę decentralizacji władzy publicznej i samorządu terytorialnego (s. 149 i n.), a w zbiorze Zasady ustroju III Rze- czypospolitej Polskiej pod red. D. Dudka (Warszawa 2009) – zasadę decentralizacji wła- dzy publicznej (s. 255 i n.). P. Winczorek wśród podstawowych zasad ustroju RP wy- mienia – i to na pierwszym miejscu – zasadę pomocniczości, mówiąc jednak również o zasadzie decentralizacji władzy publicznej i samorządności – P. Winczorek, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 65–66. 12 Por. H. Izdebski, Doktryny…, s. 215 i n. 27
Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności. Wydanie 3
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Samorzad_terytorialny__Podstawy_ustroju_i_dzialalnosci__Wydanie_3-ebookRO/p0201526i020" target="_blank" title="Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności. Wydanie 3 [Hubert Izdebski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności. Wydanie 3 [Hubert Izdebski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>