Source: http://docplayer.pl/1697227-771-n-a-j-w-y-z-s-z-a-i-z-b-a-k-o-n-t-r-o-l-i-kontrola-panstwowa-warszawa-rocznik-lv-numer-6-335-listopad-grudzien-2010-r.html
Timestamp: 2018-06-21 08:50:49
Legal References Found: art. 216
 art. 151
 art. 59
 art. 9
 art. 2
 art. 70
 art. 68
 art. 175
 art. 176
 art. 177
 art. 236
 art. 6
 art. 54
 art. 54
 art. 54
 art. 46
 art. 48
 art. 57
 art. 262
 art. 54
 art. 54
 art. 7
 art. 146
 art. 12
 art. 146
 art. 62
 art. 3
 art. 94
 art. 17
 art. 143

Document Content:
[771] N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I KONTROLA PAŃSTWOWA WARSZAWA ROCZNIK LV NUMER 6 (335) LISTOPAD GRUDZIEŃ 2010 R. - PDF
[771] N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I KONTROLA PAŃSTWOWA WARSZAWA ROCZNIK LV NUMER 6 (335) LISTOPAD GRUDZIEŃ 2010 R.
Download "[771] N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I KONTROLA PAŃSTWOWA WARSZAWA ROCZNIK LV NUMER 6 (335) LISTOPAD GRUDZIEŃ 2010 R."
1 [771] N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I KONTROLA PAŃSTWOWA WARSZAWA ROCZNIK LV NUMER 6 (335) LISTOPAD GRUDZIEŃ 2010 R.
2 ISSN [772] * Cytat z pisma ministra skarbu Księstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowanego w związku z pracami przygotowawczymi do dekretu z dnia 14 grudnia 1808 roku o Głównej Izbie Obrachunkowej.
3 [773] Ryszard Szostak GOSPODARKA FINANSOWA I ZAMÓWIENIA PUBLICZNE A KONTROLA W JEDNOSTKACH SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH W pierwszej części opracowania poświęconego kontroli zarządczej (opublikowanego w poprzednim numerze Kontroli Państwowej ) przedstawione zostały zagadnienia ogólne, zwłaszcza dotyczące celów, charakteru prawnego i organizacji tej kontroli, a także jej procedur, kryteriów i standardów. Druga część dotyczy praktycznych aspektów przeprowadzania kontroli w odniesieniu do zmienionych zasad gospodarki finansowej, nowych rozwiązań budżetu zadaniowego, zaciągania zobowiązań finansowych oraz zreformowanych wymagań udzielania i realizacji zamówień publicznych. Są to obecnie kluczowe sfery z punktu widzenia potrzeby dalszego usprawniania sektora publicznego. Zasady gospodarowania środkami publicznymi Zgodnie z art. 216 ust. 1 Konstytucji, gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych odbywa się według zasad ustalonych ustawowo, tworzących swoisty reżim finansów publicznych, nacechowany wieloma ograniczeniami. W zakresie wydatków publicznych liczą się wyłącznie tytuły ustawowo określone: dotacja, zasiłek, stypendium, zamówienie publiczne itd. Każdemu z nich przypisano bezpośrednio w ustawie o finansach publicznych (dalej w skrócie: ufp) lub w przepisach odrębnych odpowiednie do celów warunki proceduralne i wykonawcze. Pośród tych zasad na czoło wysuwa się jawność i przejrzystość finansów publicznych (art. 33 i n. ufp), wyrażająca się przede wszystkim jawnością proce-
4 4 Ryszard Szostak [774] dury budżetowej, sprawozdawczością budżetową, a także urzędową klasyfikacją dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów publicznych, która umożliwia należytą ich kontrolę. Kluczowe znaczenie ma też bieżący dostęp do informacji publicznej. Ustawowy wymóg planowania budżetowego (art. 51 i n. ufp) stanowi gwarancję zachowania celowości i gospodarności. Zasadnicze znaczenie mają plany ogólne w postaci budżetu państwa oraz budżetów samorządowych. Kształtowane są z uwzględnieniem dyspozycji wynikających z planów wieloletnich, zapewniających stabilizację finansowania zadań publicznych w dłuższym czasie. W odpowiedniej korelacji z budżetem pozostają też plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych, zwłaszcza jednostek budżetowych, stanowiące w istocie rozwinięcie dyspozycji budżetowych. Jednak rozliczenia niektórych jednostek z budżetem ograniczają się jedynie do wpłaty nadwyżki (na przykład Narodowy Bank Polski, agencje wykonawcze) albo poboru dotacji (instytucje kultury, szkoły wyższe, zakłady opieki zdrowotnej). Obowiązuje zakaz tak zwanego funduszowania, polegający na tym, że środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczone na finansowanie imiennie wymienionych wydatków (art. 42 ust. 2 ufp), ale krąg ustawowo dopuszczonych wyjątków jest szeroki. Zamieszczenie w budżecie (państwa lub samorządu) albo w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa lub samorządu wobec osób trzecich, ani czyichkolwiek roszczeń wobec państwa lub samorządu (art. 51 ufp). Oznacza to, że dyspozycje budżetowe, zwłaszcza wydatkowe, nie działają automatycznie, wymagają każdorazowo dodatkowego tytułu realizacyjnego, na przykład udzielenia dotacji, przyznania zasiłku lub zawarcia umowy. Ujęte w budżecie lub planie finansowym dochody (przychody) są wynikiem należytej prognozy ich wielkości, natomiast wydatki (rozchody) stanowią nieprzekraczalny limit (art. 52 ufp). Wydatki obejmujące koszty ponoszone w jednostce mogą być jednak zwiększone, jeśli zrealizowano wyższe od prognozowanych przychody, a wzrost kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji budżetowej lub planowanego stanu zobowiązań. Wydatków publicznych dokonuje się wyłącznie na cele i w wysokości ustalonej w budżecie lub planie finansowym jednostki, zgodnie z przepisami dotyczącymi ich poszczególnych rodzajów (art. 44 ust. 1-2 ufp). Naruszenie tej zasady pociąga za sobą odpowiedzialność dyscyplinarną. Ponadto wydatki ponosi się w sposób celowy i oszczędny, umożliwiający terminową realizację zadań publicznych, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z dokonywanych nakładów, w wysokości wynikającej z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (art. 44 ust. 3 ufp).
5 [775] Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne a kontrola... 5 Prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów (równy dostęp), o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 43 ufp). Jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy o dostawy, usługi lub roboty budowlane na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych (art. 44 ust. 4 ufp). Udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy wybranemu niezgodnie z ustawą uzasadnia unieważnienie umowy, a ponadto jest zagrożone odpowiedzialnością dyscyplinarną. Jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania służące sfinansowaniu w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i inne składki obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich (art. 46 ufp). Dysponent części budżetowej (minister, wojewoda) albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może ustalić dla podległych jednostek dodatkowe ograniczenia odnośnie do zaciągania zobowiązań i wydatkowania środków publicznych. Z powyższego przepisu wynika, że wydatki na wynagrodzenia i pochodne, a także na zobowiązania z lat poprzednich są obligatoryjne, muszą być zaplanowane przed innymi. Do wydatków obligatoryjnych zalicza się też nakłady na zadania przymusowe z mocy przepisów odrębnych (na przykład na dowóz uczniów do szkół, usługi opiekuńcze, wykonanie zastępcze obowiązków objętych egzekucją). Zaciągnięcie zobowiązania wykraczającego poza rok finansowy wymaga upoważnienia ustawowego lub zgody twórcy budżetu. Dyspozycje zawarte w wieloletnim planie finansowym same przez się nie upoważniają do zaciągania zobowiązań wieloletnich. Wyjątkowo jednak uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może zawierać upoważnienie do zaciągania zobowiązań dotyczących planowanych przedsięwzięć wieloletnich lub umów, których realizacja w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki (art. 228 ufp). Przedpłaty i zaliczki ze środków publicznych są w zasadzie wykluczone z uwagi na pierwszeństwo świadczenia niepieniężnego przed pieniężnym. Tylko wyjątkowo, w niektórych wypadkach ustawa dopuszcza zaliczki, zwłaszcza na realizację zamówienia publicznego w granicach art. 151a Prawa zamówień publicznych (dalej w skrócie: pzp). Wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych (art. 164 i 256 ufp). Niezrealizowane kwoty wydatków budżetowych wygasają z upływem roku budżetowego; pozostają na rachunku budżetu jako tak zwane wolne środki. Rada Ministrów bądź
6 6 Ryszard Szostak [776] organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może jednak ustalić wykaz wydatków niewygasających na koniec roku, określając ostateczny termin ich realizacji, nie dłuższy niż do 31 marca (samorządowych do 30 czerwca) roku następnego. Ustala się odrębny plan dla tych wydatków, a środki przewidziane na ich realizację przekazuje się na wyodrębniony rachunek bankowy (subkonto). W sferze finansów publicznych występuje obowiązek dochodzenia roszczeń. Nieustalenie lub niedochodzenie należności pieniężnej, dochodzenie jej w wysokości niższej aniżeli wynika to z prawidłowego obliczenia bądź dopuszczenie do przedawnienia są zagrożone odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W odniesieniu do zamówień publicznych liczy się przede wszystkim dochodzenie zastrzeżonych kar umownych oraz wyjątkowo dopuszczalne ich miarkowanie. Umorzenie należności, odroczenie terminu jej spłaty albo rozłożenie na raty są dopuszczalne w granicach ustawowo określonych. W zakresie należności podatkowych właściwe są przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, natomiast dla niepodatkowych należności publicznoprawnych przepisy art ufp. Należności pieniężne o charakterze cywilnoprawnym przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i funduszom celowym mogą być umarzane w całości lub w części bądź odraczane lub rozkładane na raty na zasadach wskazanych w art ufp. Dopuszczalność umorzeń oraz ulg w należnościach przypadających innym jednostkom wynika z przepisów odrębnych. W wypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub podległym jej jednostkom, mogą być umorzone albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podjętej w trybie art. 59 ufp. Kontrola wykonania budżetu budżet zadaniowy W celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych nowa ustawa o finansach publicznych wprowadza obowiązek sporządzania skonsolidowanego planu wydatków budżetu państwa w układzie zadaniowym, a także skorelowanych z nim planów wydatków jednostek państwowych w ujęciu zadaniowym na rok budżetowy i dwa kolejne lata. Dotyczy to państwowych jednostek budżetowych, funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz niektórych innych państwowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych na podstawie art. 9 pkt 14 upf. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ufp, przez układ zadaniowy rozumie się zestawienie planowanych wydatków (kosztów) budżetu państwa oraz ustawowo wskazanych jednostek, sporzą-
7 [777] Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne a kontrola... 7 dzone według funkcji państwa oraz zadań budżetowych obejmujących wydatki według celów i podzadań budżetowych składających się z działań niezbędnych do realizacji tych celów i zadań. Podzadania zostały wyodrębnione wraz z rozwiniętym opisem celów poszczególnych zadań w ramach działalności państwa, łącznie z bazowymi i finalnymi miernikami stopnia realizacji celów (wartościowymi, ilościowymi lub opisowymi), ze wskazaniem bazowego i docelowego poziomu efektów osiąganych z ponoszonych nakładów 1. Funkcje państwa (22) 2 tworzą główną jednostkę klasyfikacji zadaniowej i grupują wydatki przewidziane dla jednego obszaru działalności państwa, na przykład: zarządzanie państwem, bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny, bezpieczeństwo zewnętrzne i ochrona granic, ochrona praw i interesów Skarbu Państwa, nauka polska. Zadania tworzą drugi stopień klasyfikacji wydatków w układzie zadaniowym, którym przypisuje się środki finansowe na realizację celów występujących w ramach poszczególnych funkcji państwa. Trzeci stopień klasyfikacji zadaniowej obejmuje podzadania i ma charakter operacyjny. W celu osiągnięcia dostatecznej przejrzystości wyodrębnia się jeszcze czwarty (najniższy) stopień klasyfikacji w postaci działań obejmujących wszystkie elementy osiągania celów, podzadań i zadań. Na poziomie działań wyszczególnia się rodzaje wydatków ze względu na ich treść ekonomiczną. Rozwiązania powyższe są wzbogacone zwłaszcza wieloletnim planowaniem zadaniowym, rozwiniętymi objaśnieniami do budżetu, planami działalności sporządzonymi przez właściwych ministrów oraz corocznymi sprawozdaniami z wykonania tych planów. Do budżetu w układzie zadaniowym dopasowana została też odpowiednio kontrola zarządcza efektywności i skuteczności realizacji budżetu państwa oraz planów jednostek na podstawie miernika stopnia realizacji zakładanych celów. Zadaniowy układ planowania wydatków usprawni niewątpliwie funkcjonowanie tej kontroli. Dotychczasowy sposób planowania wydatków, w oderwaniu od konkretnych funkcji i zadań państwa, utrudniał ocenę efektywności. Opierał się bowiem na prostym dzieleniu środków stawianych do dyspozycji poszczególnych ministrów, wojewodów i innych dysponentów, którzy następnie raczej dystrybuowali to co otrzymali, niż kreowali wydatkowanie w powiązaniu z zadaniami i celami działalności państwa 3. Nie uwzględniano też w skonsolidowanym uję- 1 O strukturze budżetu zadaniowego zob. M. Postuła i P. Perczyński: Wdrażanie budżetu zadaniowego, Warszawa 2009, s. 15 i n. 2 Por. załącznik 76 do rozporządzenia ministra finansów z r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2011 (DzU nr 42, poz. 245). 3 Por. T. Lubińska: Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie środkami publicznymi, Warszawa 2007, s. 16 i n.
8 8 Ryszard Szostak [778] ciu innych źródeł finansowania tych zadań, zwłaszcza środków pochodzących z państwowych funduszy celowych i środków europejskich. W piśmiennictwie podnosi się 4, że zadaniowe zestawienie wydatków pozwala uzyskać odpowiedź na pięć trudnych pytań: a) jakie zadania wykonują poszczególni dysponenci części budżetowych w budżecie państwa; b) jakie wydatki przeznacza państwo na poszczególne zadania i z jakich źródeł mają one być finansowane (środki budżetu państwa, środki funduszy celowych, inne źródła); c) jakie cele mają być osiągnięte dzięki przeznaczeniu wydatków na określone zadania; d) jakie efekty (rezultaty) mają być osiągnięte przez realizację zamierzonych celów; e) w jakim stopniu dzięki dokonanym wydatkom udało się doprowadzić do osiągnięcia zamierzonych celów. Zgodnie z art. 70 ufp, minister kierujący działem sporządza do końca listopada każdego roku plan działalności na rok następny dla kierowanych przez niego działów administracji rządowej. Plan ten wyznacza cele w ramach poszczególnych zadań budżetowych wraz ze wskazaniem podzadań służących ich osiągnięciu oraz mierniki określające stopień realizacji celów i ich planowane wartości. Sposób sporządzenia oraz elementy planu działalności określa minister finansów w corocznym rozporządzeniu o materiałach do projektu ustawy budżetowej. Minister finansów w komunikacie z 12 kwietnia 2010 r. wyznaczył ponadto standardy definiowania celów dla jednostek sektora finansów publicznych w zadaniowym planie wydatków. Nadrzędne znaczenie mają: adekwatność celów planu do uwarunkowań społeczno-gospodarczych oraz ich zgodność z priorytetami wynikającymi ze strategii rozwoju kraju, kierunków polityki społeczno-gospodarczej rządu oraz rządowych programów operacyjnych. W ramach szczegółowych standardów definiowania celów zalecono, aby każdy z nich był: istotny, precyzyjnie określony, spójny w ramach hierarchii strukturalnej budżetu zadaniowego, mierzalny za pomocą kryteriów planowania zadaniowego oraz określony w czasie (z punktu widzenia okresu przewidzianego na jego osiągnięcie) i realistyczny pod względem ryzyka realizacyjnego. Minister kierujący działem sporządza do końca kwietnia każdego roku sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz składa oświadczenie o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanych przez niego działów administracji rządowej, które podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Wzór oświadczenia określa rozporządzenie ministra finansów. Ocena kontroli obejmuje wszystkie sfery jej funkcjonowania oraz kryteria przeprowa- 4 Zob. zwłaszcza C. Kosikowski: Budżet zadaniowy a naprawa fi nansów publicznych w Polsce, Państwo i Prawo nr 8/2008, s. 14.
9 [779] Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne a kontrola... 9 dzania, określone w art. 68 ufp. Minister kierujący działem może zobowiązać kierownika jednostki funkcjonującej w danym dziale do sporządzenia planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sprawozdania z jego wykonania i złożenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w kierowanej przez niego jednostce. Stosownie do art. 175 ufp, dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę: nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych, w tym nad dokonywaniem przez te jednostki wstępnej oceny celowości poniesionych wydatków oraz realizacją właściwych procedur; wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa; realizacji zadań finansowanych z budżetu państwa; efektywności i skuteczności realizacji planów w układzie zadaniowym na podstawie mierników stopnia realizacji celów. Przedmiotem nadzoru i kontroli zarządczej jest w szczególności: prawidłowość i terminowość pobierania dochodów; zgodność wydatków z planowanym przeznaczeniem; prawidłowość wykorzystania środków finansowych, w tym w zakresie zrealizowanych zadań; wysokość i terminy przekazywania dotacji; prawidłowość wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa pod względem zgodności z przeznaczeniem oraz jej wysokości i stopnia realizacji zadań przewidzianych do sfinansowania dotacją z budżetu państwa. Minister finansów może dokonać oceny planowania i gospodarowania środkami publicznymi w jednostkach sektora finansów publicznych (z wyłączeniem samorządowych) w trybie inspekcyjnym, określonym w art. 176 ufp. Oceny dokonują osoby upoważnione przez ministra, które kierują się wskazówkami zawartymi w standardach audytu wewnętrznego. Mają prawo wstępu do pomieszczeń jednostki oraz wglądu do wszelkich dokumentów, informacji i danych oraz do innych materiałów związanych z funkcjonowaniem jednostki, w tym zawartych na elektronicznych nośnikach danych, jak również do wykonywania z nich kopii, odpisów, wyciągów, zestawień lub wydruków, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. W razie niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań czy łamania zasad gospodarki finansowej może zostać podjęta decyzja o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych w trybie art. 177 ufp. Jest to rozwiązanie niezależne od ewentualnej odpowiedzialności osobistej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Blokowanie oznacza okresowy lub obowiązujący do końca roku
10 10 Ryszard Szostak [780] zakaz dysponowania częścią lub całością wydatków budżetowych. Decyzje o blokadzie może podjąć dysponent części budżetowej albo minister finansów w odniesieniu do całego budżetu państwa. Nieco inaczej przedstawia się kontrola wykonania budżetu samorządowego, z uwagi na brak obowiązku sporządzania planu wydatków w układzie zadaniowym. Obecnie tylko niektóre jednostki samorządu terytorialnego fakultatywnie konstruują budżet zadaniowy, rozwijając dyspozycje wydatkowe przedstawione w układzie odpowiadającym wymaganiom art. 236 ufp, przez funkcjonalne powiązanie ich z zadaniami budżetowymi i celami działalności, a także opisem mierników realizacji. Przykładowo zakres działania i zadania gminy określa art. 6-7 ustawy o samorządzie terytorialnym, dodatkowo gmina wykonuje zadania rządowe zlecone jej ustawowo lub powierzone na podstawie porozumienia. Obligatoryjnie zaś w planie wydatków budżetu samorządowego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i majątkowych. Do wydatków majątkowych zalicza się nakłady na inwestycje budowlane, zakup (objęcie) akcji i udziałów oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Pozostałe to wydatki bieżące. Za wykonanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego odpowiada jej organ wykonawczy, który zapewnia też kontrolę zarządczą w tym zakresie. Może on zablokować w całości lub w części planowane wydatki w wypadku stwierdzenia przez niego niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków lub naruszenia zasad gospodarki finansowej. Jak już wspomniano, jest to kontrola niezależna względem kontroli prowadzonej przez organ stanowiący (komisję rewizyjną), której podstawowym elementem jest ocena wykonania budżetu i wniosek o udzielenie (nieudzielenie) organowi wykonawczemu absolutorium. Kontrola operacji gospodarczych i finansowych Według art. 54 ust. 1 ufp, kierownik jednostki powinien zorganizować kontrolę każdej operacji gospodarczej i finansowej. Przeprowadza ją główny księgowy na wniosek właściwego pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za operację lub bezpośrednio samego kierownika. Podlegają jej projekty planów finansowych, propozycje podziału funduszy, dokumentacja kosztów, warunki zamówień publicznych, projekty umów itd. Kontrola ta ma uprzedni i wyraźnie prewencyjny charakter, poprzedza planowaną operację. Pracownik rzeczowo właściwy (kierownik) zawczasu przedkłada księgowemu stosowne dokumenty lub ich projekty. Ten zaś bada zgodność zamierzonej operacji z planem finanso-
11 [781] Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne a kontrola wym jednostki, a także kompletność i rzetelność dokumentów jej dotyczących. Zgodnie z art. 54 ust. 3 ufp, dowodem dokonania przez głównego księgowego wstępnej kontroli jest jego podpis złożony na dokumentach dotyczących zamierzonej operacji. Złożenie podpisu przez głównego księgowego obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo oznacza, że: nie zgłasza zastrzeżeń do przedstawionej oceny prawidłowości zamierzonej operacji i jej zgodności z prawem; nie ma zastrzeżeń co do kompletności oraz formalnorachunkowej rzetelności i prawidłowości przedłożonych dokumentów; zobowiązania wynikające z zamierzonej operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. W razie ujawnienia nieprawidłowości główny księgowy zwraca dokumenty właściwemu rzeczowo pracownikowi, a jeśli nie zostaną one usunięte, odmawia podpisania dokumentów. O odmowie i jej przyczynach księgowy zawiadamia pisemnie kierownika jednostki, który może wstrzymać realizację zakwestionowanej operacji albo wydać pisemne polecenie jej dokonania (art. 54 ust. 5 ufp). Jeżeli kierownik wyda polecenie realizacji zakwestionowanej operacji, niezwłocznie zawiadamia o tym na piśmie dysponenta części budżetowej, a w wypadku jednostek samorządowych organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast gdy polecenie wyda bezpośrednio wójt (burmistrz), starosta lub marszałek województwa, zawiadamia on organ stanowiący gminy, powiatu lub województwa oraz właściwą regionalną izbę obrachunkową. Takie zawiadomienie może uruchomić kontrolę instytucjonalną w celu ostatecznego wyjaśnienia sprawy. W zakresie realizacji swoich uprawnień kontrolnych główny księgowy ma prawo żądać od kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki udzielenia niezbędnych informacji i wyjaśnień, jak również udostępnienia do wglądu dokumentów i wyliczeń będących ich źródłem. Może też wystąpić z wnioskiem do kierownika jednostki o określenie trybu, zgodnie z którym mają być wykonywane przez poszczególne komórki organizacyjne prace niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarki finansowej oraz ewidencji księgowej, kalkulacji kosztów i sprawozdawczości finansowej. Doniosłe znaczenie praktyczne ma kontrasygnata głównego księgowego (skarbnika) zobowiązań umownych, zwłaszcza z tytułu zamówień publicznych. Obowiązuje w tym zakresie podwójna regulacja prawna: zawarta w przedstawionym wyżej art. 54 ufp oraz odrębna, zawarta w art. 46 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 5, art. 48 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie po- 5 DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.
12 12 Ryszard Szostak [782] wiatowym 6 i art. 57 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa 7. Zgodnie z tymi odrębnymi unormowaniami, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązania pieniężnego, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Skarbnik, który odmówił kontrasygnaty dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę (sejmik) i regionalną izbę obrachunkową. Wyjątkowe unormowanie zawiera art. 262 ufp, stanowiący, że kontrasygnata skarbnika dla czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, udzielaniu poręczeń lub gwarancji, a także emisji obligacji przez jednostkę samorządu terytorialnego wymagana jest pod rygorem nieważności tej czynności. Powyższe zróżnicowanie regulacji przesądza, niestety, o niejednorodnym znaczeniu kontrolnego aktu kontrasygnaty. Według zasad ogólnych zawartych w art. 54 ust. 5-6 ufp, brak kontrasygnaty nie wpływa na ważność zobowiązania (umowy), uzasadnia jedynie odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 8. Rozwiązanie to jest właściwe dla jednostek sektora państwowego, a także komunalnych osób prawnych, zwłaszcza instytucji kultury i zakładów opieki zdrowotnej. Drugie rozwiązanie właściwe dla jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek wewnętrznych jest bardziej rygorystyczne, ponieważ brak kontrasygnaty powoduje wadliwość czynności prawnej (umowy) uzasadniającą bezskuteczność zawieszoną 9. Dodatkowo w grę wchodzi osobista odpowiedzialność dyscyplinarna. Brak kontrasygnaty może być jednak usunięty przez późniejsze jej udzielenie. Druga strona umowy może wyznaczyć jednostce samorządu terytorialnego odpowiedni termin udzielenia kontrasygnaty, a po jego bezskutecznym upływie staje się wolna, umowa zaś nieważna. Jedynie w odniesieniu do zobowiązań pożyczkowo-kredytowych i poręczycielskich brak kontrasygnaty od razu pociąga bezwzględną nieważność czynności prawnej (umowy). Rola tej sankcji też nie jest dostatecznie jasna, skoro w wypadku gdy skarbnik 6 DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1592, ze zm. 7 DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1590, ze zm. 8 Więcej o tym R. Szostak: Zakaz udzielania zamówień publicznych bez dostatecznego pokrycia finansowego [w:] Ustawowe ograniczenia swobody kontraktowej zagadnienia wybrane (red. B. Gnela), Warszawa 2010, s. 148 i n. 9 Por. zwłaszcza wyrok Sądu Najwyższego z r. (III CKN-608/98), z glosą M. Pyziak- -Szafnickiej [w:] Orzecznictwo Sądów Polskich nr 1/2001, poz. 4 i R. Szarka [w:] Samorząd terytorialny nr 5/2001, s. 34 i n. oraz wyrok z r. (IV CSK-117/09), Rzeczpospolita z r., dodatek: Prawo co dnia, a także A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 319; J. Glumińska-Pawlic: Sprawozdawczość i kontrola fi nansowa jednostek samorządu terytorialnego [w:] Finanse samorządowe (red. C. Kosikowski), Warszawa 2006, s. 466 i n. oraz R. Szostak: Zakaz, op. cit., s. 150 i n.
13 [783] Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne a kontrola odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie organu wykonawczego. Jeśli ma być ona wykonywana pod rygorem bezwzględnej nieważności umowy, musi nastąpić przed jej zawarciem lub w bezpośrednim związku z tym zdarzeniem. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera żadnej wskazówki co do następstw kontrasygnaty bezprawnie udzielonej przez skarbnika, zwłaszcza na zaciągnięcie zobowiązania bez dostatecznego pokrycia finansowego. Wobec braku wyraźnej dyspozycji ustawowej nie może być mowy o nieważności zobowiązania. Przed utratą zdolności płatniczych jednostkę samorządu terytorialnego chroni ustawowo wyznaczony maksymalny limit zadłużenia, w połączeniu z nadzorem regionalnej izby obrachunkowej. Przejściowy niedobór finansowy pociąga ograniczenie wydatków, a dopiero w dalszej perspektywie może przyczynić się do zwiększenia zadłużenia; do niewypłacalności dochodzi rzadko. Znaczne mienie służy wprawdzie zaspokajaniu potrzeb publicznych, ale nie jest wyłączone z egzekucji. Wydatków nieprzewidzianych, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, dokonuje się bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel (art. 256 ufp). Kontrola operacyjna obejmuje także weryfikację podstaw zapłaty za wykonane świadczenia niepieniężne. Przy dostawach kontrola merytoryczna ogranicza się do odbioru zamówionego przedmiotu, natomiast przy usługach i robotach budowlanych obejmuje cały proces realizacji zamówionych prac, zamykający się ich odbiorem. Stąd jeśli wykonawca spóźnia się z rozpoczęciem lub kontynuacją prac tak dalece, że nie jest prawdopodobne, aby zakończył je w umówionym terminie, zamawiający może od razu odstąpić od umowy. To samo dotyczy sytuacji, w której prace są wykonywane wadliwie lub w sprzeczności z umową. Odbiór świadczenia niepieniężnego spełnia funkcję weryfikacyjną i aprobacyjną. Odpowiada zań właściwy pracownik merytoryczny lub sam kierownik jednostki zamawiającej. Nie ma podstaw do przyjęcia świadczenia niekompletnego lub wadliwego. Wykluczony jest też odbiór warunkowy. Można zaś ograniczyć odbiór do części świadczenia (niewadliwej). Odbiór świadczenia wymaga stosownego udokumentowania. Zwyczajowo odbiór robót budowlanych odbywa się komisyjnie i protokolarnie. Faktura wystawiona przez wykonawcę i towarzyszące jej niekiedy wezwanie do zapłaty (termin zapłaty wynika z umowy) są weryfikowane najpierw przez właściwego rzeczowo pracownika uczestniczącego w odbiorze lub nadzorującego te czynności, a w ostateczności przez kierownika jednostki zamawiającej. Dopiero potem główny księgowy sprawdza podstawy zapłaty, na wniosek właściwego pracownika. Złożenie przez niego podpisu na przedłożonym dokumencie rozliczeniowym, obok podpisu pracownika merytorycznego, oznacza
14 14 Ryszard Szostak [784] brak zastrzeżeń w rozumieniu art. 54 ust. 3 ufp. Otwiera się droga do zapłaty, o której ostatecznie decyduje kierownik jednostki, natomiast księgowy wykonuje w tym zakresie co najwyżej jego polecenie. Zgodnie z ustawą z 12 czerwca 2003 r. o terminach zapłaty w transakcjach handlowych 10, dopuszczalny termin zapłaty nie może przekraczać 30 dni od dnia odbioru świadczenia niepieniężnego i doręczenia faktury. Przeciwne zastrzeżenie umowne jest nieważne; strony mogą uzgodnić jedynie termin krótszy. Zatem od 31 dnia, począwszy od daty rozpoczęcia biegu terminu zapłaty (odbiór i faktura), w grę wchodzą odsetki za spóźnienie. Ograniczenie to nie dotyczy jednak zamówień finansowanych ze środków europejskich, a także umów, których stronami są wyłącznie podmioty zaliczone do sektora finansów publicznych (art. 4 ustawy). Kontrola udzielania i wykonywania zamówień publicznych Za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego odpowiada kierownik jednostki zamawiającej, a także inne osoby w zakresie, w jakim powierzono im czynności w postępowaniu lub związane z jego przygotowaniem. Inne osoby są nieuprawnione. Ważniejsze czynności związane z przygotowaniem postępowania zostały unormowane ustawowo: opis przedmiotu zamówienia, należyte oszacowanie jego wartości, powołanie komisji przetargowej, dobór trybu postępowania oraz ustalenie specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Czynności te są weryfikowane na bieżąco w ramach samokontroli. Stąd błędy i uchybienia w porę dobrowolnie korygowane przez osoby odpowiedzialne za poszczególne czynności przygotowawcze nie mogą być objęte odpowiedzialnością. Nabierają bowiem pełnego znaczenia prawnego dopiero w związku z wszczęciem postępowania. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego to uporządkowany ciąg czynności prawnych i faktycznych (ocenianych według prawa cywilnego), zapadających sukcesywnie w oznaczonej kolejności, formie i czasie. Jego organizatorem jest zamawiający, reprezentowany przez upoważnione osoby. Z uwagi na biurokratyczny charakter czynności przygotowawczych oraz obligatoryjną naturę postępowania, o doniosłości ujawnianych uchybień przesądzają, obok typowych kryteriów kontroli, także ich następstwa prawne, zwłaszcza w postaci nieważności podjętych czynności, całego postępowania lub umowy finalnej, odpowiedzialności odszkodowawczej oraz odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sytuacja nieco się komplikuje z uwagi na zróżnicowanie przebiegu postępowania w zależności od zastosowanego trybu, jednego z dziesięciu ustawowo określonych. W odnie- 10 DzU nr 139, poz
15 [785] Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne a kontrola sieniu do kontroli wykonywania zamówień kluczowe znaczenie ma przestrzeganie zakazu dokonywania zmian podmiotowych i przedmiotowych w umowach o zamówienia publiczne, istotnych zmian umowy w pozostałym zakresie, zakazu odstępowania od umowy, poza przypadkami ustawowo dozwolonymi, zakazu dopuszczenia do świadczeń wadliwych oraz przestrzeganie obowiązku dochodzenia roszczeń przeciwko wykonawcy, które zostały omówione poniżej. Udzielenie zamówienia wykonawcy niewybranemu w trybie ustawowym stanowi uchybienie karalne (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; dalej w skrócie: uod), dotkliwe z punktu widzenia wymagań należytej realizacji zadań publicznych. Narusza bowiem zasady równego dostępu do zamówień publicznych i uczciwej konkurencji, uniemożliwia ocenę efektywności udzielonego zamówienia i zachowania wymogu oszczędności przy wydatkowaniu środków niezbędnych do jego opłacenia, prowadzi też do nieważności umowy o nabycie rzeczy lub praw, o świadczenie usług czy o roboty budowlane. W rezultacie może dojść do rewizji świadczeń spełnionych w wykonaniu nieważnej umowy. Ponadto idea prewencji generalnej wymaga penalizacji tego rodzaju uchybienia. Odnotować trzeba tu uchwałę Sądu Najwyższego z 13 września 2001 r. (IV CKN-381/00) 11, w świetle której umowa w sprawie zamówienia publicznego zawarta z pominięciem obowiązkowej procedury przetargowej jest nieważna bez względu na to, czy przepisy przewidują wyraźnie skutek nieważności (art. 58 k.c.). Obecny art. 7 ust. 3 pzp jednoznacznie zastrzega, że zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. Stąd niedopuszczalna jest też cesja wierzytelności nabytej w drodze obligatoryjnego przetargu lub w wyniku innego trybu udzielenia zamówienia publicznego (roszczenie o zawarcie umowy na inną osobę) 12 z uwagi na konieczność każdorazowej weryfikacji warunków uczestnictwa (art pzp). Ze względu na szczególną więź nie do pomyślenia jest zawarcie umowy z osobą trzecią, która w ogóle nie poddała się rygorom procedury przetargowej lub została w jej toku wyeliminowana. W praktyce unikanie stosowania procedur przewidzianych w prawie zamówień publicznych jest następstwem wadliwego oszacowania wartości zamówienia i bezpodstawnego skorzystania ze zwolnienia dopuszczalnego przy udzielaniu drobnych zamówień publicznych. 11 Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna, 2002 r., nr 6, poz Por. wyrok Sądu Najwyższego z r. (IV CKN-302/01) z krytyczną glosą W. Kocota [w:] Orzecznictwo Sądów Polskich, 2004 r., nr 5, poz. 77 oraz z aprobującą glosą R. Szostaka [w:] Państwo i Prawo nr 4/2005, s. 115.
16 16 Ryszard Szostak [786] Zawarcie umowy z naruszeniem ustawowych przesłanek stosowania procedur udzielania zamówień (art. 17 ust. 1 pkt 2a uod) zdarza się stosunkowo często. Zamawiający dążą bowiem do wyboru trybu łagodniejszego (biurokratycznie), który ustawa dopuszcza wyjątkowo, a mianowicie do udzielenia zamówienia z wolnej ręki, w trybie negocjacji bez ogłoszenia bądź w trybie tak zwanego zapytania o cenę, natomiast rzadziej zainteresowani są udzieleniem zamówienia w rozwiniętym przetargu, nieograniczonym żadnymi przesłankami. Bezpodstawne zastosowanie negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego lub licytacji elektronicznej stanowi uchybienie o mniejszym znaczeniu, niepodlegające ukaraniu w trybie dyscyplinarnym. Podobnie według art. 146 ust. 1 pzp, umowa zawarta w następstwie bezpodstawnego zastosowania tych procedur nie podlega unieważnieniu. Posłużenie się niedopuszczalną procedurą prowadzi zazwyczaj do pogwałcenia zasady równego dostępu do zamówień publicznych, obniżenia lub całkowitego wyeliminowania konkurencyjności postępowania i w rezultacie do naruszenia zasad gospodarności i efektywności przy wydatkowaniu środków publicznych. Uchylenie się od obowiązku przekazania (zamieszczenia) ogłoszenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego (art. 17 ust. 1 pkt 2b uod) narusza zasady równości, uczciwej konkurencji, a także gospodarności i efektywności przy wydatkowaniu środków publicznych, ponieważ może wpłynąć na wyniki przetargu lub innej procedury. Jednak tego związku przyczynowego nie bada się, gdyż uchybienie powyższe, tak jak większość pozostałych, ma charakter formalny. Opiera się bowiem na normatywnym założeniu, że brak ogłoszenia zawsze ma szkodliwy wpływ na wynik postępowania. Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich przekazuje się ogłoszenia zgodnie z wzorami określonymi w rozporządzeniu Komisji WE nr 1564/2005 z 7 września 2005 r. w sprawie standardowych formularzy do publikacji ogłoszeń w ramach procedur udzielania zamówień publicznych 13, jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty ustalone w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 23 grudnia 2009 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji WE 14. W wypadku zamówień na dostawy i usługi próg ten wynosi 125 tys. euro (a w odniesieniu do zamówień udzielanych przez jednostki sektora samorządowego oraz państwowe szkoły wyższe, instytucje kultury i jednostki badawczo-rozwojowe 193 tys. euro), natomiast przy zamówieniach na roboty budowlane podniesiony został do kwoty 13 DzUrzUE, L-257 z r., s DzU nr 224, poz
17 [787] Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne a kontrola ,845 tys. euro 15. Do emitowanego w wersji elektronicznej Biuletynu Zamówień Publicznych przekazuje się drogą elektroniczną ogłoszenia dotyczące zamówień o wartości niesięgającej europejskiego progu kwotowego (obowiązują urzędowe formularze). Publikacja powinna nastąpić automatycznie, z chwilą przekazania ogłoszenia. Dlatego odpowiedzialność ogranicza się do samego zaniechania tej powinności. Karalne są wyłącznie uchybienia dotyczące ogłoszeń wymagalnych w postępowaniu o udzielenie zamówienia, a więc o wszczęciu postępowania w trybie przetargowym, konkursowym, licytacyjnym i w niektórych procedurach negocjacyjnych (wymóg ogłoszenia odpada przy udzielaniu zamówienia z wolnej ręki, negocjacjach na podstawie zaproszenia i w trybie zapytania o cenę), a także ogłoszeń o udzieleniu zamówienia. Poza tym, wszczynając postępowanie przetargowe oraz w trybie negocjacji z ogłoszeniem lub dialogu konkurencyjnego, zamawiający ma też obowiązek zamieszczenia ogłoszenia w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie oraz na stronie internetowej (art. 40 pzp). Fakultatywnie można opublikować ogłoszenie o zamówieniu również w inny sposób. Zamawiający jest obowiązany udokumentować odpowiednio dzień przekazania albo publikacji ogłoszenia (do BZP albo w DzUrzUE art. 12 ust. 3 pzp). Szkodliwość tego uchybienia bowiem wzrasta, gdyż zaniechanie ogłoszenia urzędowego uzasadnia też unieważnienie umowy o zamówienie publiczne na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 pzp. Uchylenie się od obowiązku zawiadomienia prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania w przypadkach ustawowo przewidzianych lub o wyborze oferty najkorzystniejszej (art. 17 ust. 1 pkt 2c uod) zmierza do uchylenia się zamawiającego od kontroli administracyjnej, w ramach której prezes UZP bada zwłaszcza dopuszczalność zastosowania pozaprzetargowego trybu udzielenia zamówienia, jak i poprawność przebiegu postępowania (art. 161 pzp). W praktyce liczą się przede wszystkim zawiadomienia prezesa UZP o wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia większej wartości z wolnej ręki lub w trybie negocjacji bez ogłoszenia (art. 67 ust. 2 i art. 62 ust. 2 pzp) oraz o zamiarze zawarcia umowy o świadczenie okresowe lub ciągłe na okres dłuższy niż 4 lata (art. 142 ust. 2 pzp). W informacji o wyniku kontroli prezes UZP może stwierdzić naruszenie prawa uzasadniające potrzebę skorygowania lub nawet unieważnienia postępowania wadliwie toczonego (kontrola uprzednia) albo unieważnienie umowy (kontrola następcza). 15 Więcej o tym R. Szostak: Ogłoszenia po nowelizacji, Zamówienia Publiczne Doradca nr 9/2006, s. 4 i n.
18 18 Ryszard Szostak [788] Naruszenie zasad uczciwej konkurencji przy opisie przedmiotu zamówienia lub ustaleniu jego warunków (art. 17 ust. 7 pkt 3 uod) nastręcza wiele trudności w praktyce. Dobrem bezpośrednio chronionym są tu reguły uczciwej konkurencji. Ich treść i zasięg nie są jednak stabilne, nawet na gruncie art. 3 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji 16, w świetle którego czynem nieuczciwej konkurencji jest zachowanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta. Zamawiający organizator postępowania z nikim bowiem nie konkuruje, lecz stymuluje i wykorzystuje konkurencję między oferentami ubiegającymi się o wybór najlepszego wykonawcy i najkorzystniejszego ukształtowania treści umowy. Idzie tu zatem nie tyle o naruszenie, ile o utrudnienie konkurencji zachodzącej w innym układzie podmiotowym. Przez niedozwolone warunki zamówienia rozumieć trzeba przede wszystkim postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia (art. 36 pzp), które odnoszą się bezpośrednio do konkurentów, jako tak zwane warunki ubiegania się o zamówienie wraz z wymaganiami z zakresu ich udokumentowania (art pzp). Zamawiający nie może bowiem określać warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję 17. Karalność uzależniono od zawarcia umowy w wyniku zastosowania wadliwych wymagań proceduralnych, a nie od samego dopuszczenia dyskryminacyjnych warunków zamówienia. Podobnie przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję (art. 29 ust. 3 pzp). Opis powinien być neutralny ze wskazaniem na obiektywne cechy techniczne i jakościowe przedmiotu świadczenia. W szczególności przedmiotu zamówienia nie wolno opisywać przez wskazywanie znaków firmowych i innych znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, chyba że jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający nie może opisać go za pomocą dostatecznie dokładnych określeń (technicznych), a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy lub równoważny. Powyższego przepisu nie można jednak interpretować rozszerzająco, w sposób zmierzający do uniemożliwienia zamawiającemu zamówienia konkretnego świadczenia niezbędnego do zaspokojenia nietypowych często potrzeb publicznych 18. Naruszenia zasad uczciwej konkurencji zdarzają się ponadto w związku z konstruowaniem kryteriów oceny ofert i sposobu operowania nimi przy wartościowaniu korzyści transakcyjnych wyni- 16 DzU z 2003 r., nr 153, poz. 1503, ze zm. 17 Więcej o tym A. Sołtysińska: Zasady kwalifikacji wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego w świetle orzecznictwa ETS, Europejski Przegląd Sądowy nr 10/2006, s. 41 i n. 18 Por. R. Szostak: Komentarz do nowelizacji prawa zamówień publicznych [w:] Prawo zamówień publicznych po nowelizacji, Warszawa 2006, s. 145.
19 [789] Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne a kontrola kających z poszczególnych propozycji ofertowych. Liczą się tylko kryteria dotyczące wysokości oferowanej ceny, właściwości przedmiotu zamówienia i innych elementów przedmiotowej strony zobowiązania (art. 91 pzp). Chodzi wyłącznie o zobiektywizowane mierniki korzyści transakcyjnych związane z realnymi interesami zamawiającego. Doniosłe są też właściwie ujęte proporcje pomiędzy przyjętymi kryteriami (wagi), wynikające z ekonomicznego znaczenia każdego z nich, a także przejrzysty sposób operowania, choć ustawa dopuszcza wyłącznie metodę punktacji 19. Spośród pozostałych warunków w praktyce istotny jest wymóg, aby dopuszczony przez zamawiającego dodatkowy obok formy pisemnej sposób przekazywania oświadczeń, wniosków, zawiadomień oraz informacji (faksem lub drogą elektroniczną) nie ograniczał konkurencji. Inne naruszenie ustawy przy udzielaniu zamówienia publicznego jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia (art. 17 ust. 1 pkt 4 uod) to najczęściej występujące w praktyce uchybienie karalne. Do zdarzeń wpływających na wynik procedury sensownie zaliczyć można tylko takie, które pozostają z nim w adekwatnym związku przyczynowym. Poza tym idzie wyłącznie o bezprawne zachowanie, rzutujące bezpośrednio na rezultat postępowania, bez którego byłby on niewątpliwie odmienny 20. Niektóre uchybienia biurokratyczne w pracy komisji przetargowej w ogóle nie mają wpływu na wynik postępowania albo wpływ ten bywa tak nieistotny, że gdyby nawet zostały w porę wyeliminowane, rezultat pozostałby ten sam. Na gruncie art. 94 pzp przez wynik postępowania o udzielenie zamówienia rozumieć należy tylko pierwszą pozycję w rankingu ofert (ofertę najkorzystniejszą). Stąd gdyby uchybienie popełnione w toku procedury pociągało nieprawidłowe uszeregowanie dalszych ofert, nie może być uważane za rzutujące na wynik. Jeśli jednak wykonawca, którego oferta została wybrana, uchyla się od zawarcia umowy lub nie wnosi wymaganego jej zabezpieczenia, zamawiający może wybrać ofertę najkorzystniejszą spośród pozostałych ofert, bez przeprowadzania ich ponownej oceny, o ile nie ma podstaw do unieważnienia postępowania. Wartość kolejnej oferty kształtuje wtedy wynik przetargu. Dodatkowy wybór jest już wykluczony. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z nieprawidłową oceną i wyborem oferty godzi bezpośrednio w zasady równości, uczciwej kon- 19 Por. R. Szostak: Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej w trybie przetargu na zamówienie publiczne, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie nr 809/2009, s. 28 i n. 20 Por. A. Wójcik: Zawarcie umowy w drodze przetargu, Kraków 2000, s. 123; A. Kaźmierczyk- -Henzelmann: Unieważnienie umowy zawartej w drodze przetargu, Przegląd Sądowy nr 7-8/2000, s. 68 oraz R. Szostak: Nieważność umowy o zamówienie publiczne spowodowana wadliwością postępowania przetargowego, Kwartalnik Prawa Prywatnego nr 4/2005, s
20 20 Ryszard Szostak [790] kurencji, gospodarności oraz efektywności wydatków publicznych. Szkodliwość pogłębia się dodatkowo na tle niebezpieczeństwa unieważnienia umowy zawartej w wyniku bezzasadnego wyboru oferty (art. 146 ust. 1 pkt 6 pzp). Rezultat procedury zależy głównie od trzech okoliczności: liczby zakwalifikowanych ofert, rzetelnej oceny zawartych w nich propozycji z zastosowaniem uprzednio przyjętych kryteriów oraz od prawidłowego wyboru oferty najkorzystniejszej 21. Uchybienia wpływające na liczbę zakwalifikowanych do oceny (przetargu) ofert sprowadzają się zazwyczaj do bezpodstawnego niedopuszczenia oferty (jako spóźnionej, złożonej bez wadium lub sprzecznej z wymaganiami warunków zamówienia), bądź też odwrotnie dopuszczenia oferty, którą należało odrzucić. Zdarzają się też wypadki zagrożonego karą sądową nakłaniania konkurenta do rezygnacji z udziału w przetargu lub niedozwolone uzgodnienia pomiędzy konkurentami treści składanych ofert (tak zwana zmowa przetargowa) z zamiarem odpowiedniego wpływu na rezultat przetargu. Najczęściej jednak ujawniane są rozmaite uchybienia przy ocenie ofert przetargowych, którym potencjalnie może towarzyszyć nawet przekupienie członków komisji przetargowej. Zawarcie umowy o zamówienie publiczne bez zachowania formy pisemnej jest karalne z mocy art. 17 ust. 2 pkt 1 uod, ponieważ pociąga bezwzględną nieważność takiej umowy (art. 139 ust. 2 pzp). Obok ujemnych następstw związanych z przerwaniem realizacji zamówienia czy koniecznością rozliczenia wzajemnych świadczeń stron według przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu, uchybienie to naraża zamawiającego jeszcze na rozmaite niepewności i utrudnienia dowodowe, nie licząc kłopotów z ponownym udzieleniem zamówienia 22. Zawarcie umowy na czas dłuższy niż wynika to z ustawy (4 lata) bądź na czas nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych na mocy art. 143 pzp, narusza przede wszystkim gospodarcze interesy publiczne (art. 17 ust. 2 pkt 2 uod) 23. Dopuszczenie do zawarcia umowy przed ogłoszeniem orzeczenia przez Krajową Izbę Odwoławczą (art. 17 ust. 2 pkt 4 uod) uniemożliwia korektę zakwestionowanej przez konkurenta wadliwości procedury i ochronę zamawiającego przed skutkami unieważnionej umowy, a także roszczeniami odszkodowawczymi. Do czasu rozstrzygnięcia odwołania zamawiający nie może zawrzeć umowy (art. 183 ust. 1 pzp). Jednak ewentualne zaskarżenie orzeczenia KIO do sądu okręgowego 21 Por. R. Szostak: Nieważność, op. cit., s Por. szerzej o tym R. Szostak: Następstwa nieważnej umowy, Zamówienia Publiczne Doradca nr 2/2006, s. 4 i n. 23 Więcej o tym zwłaszcza T. Robaczyński: op. cit., s. 112.