Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Rynkowe_uslugi_uzytecznosci_publicznej_w_Unii_Europejskiej__W_poszukiwaniu_konsensu_i_pewnosci_prawnej-ebook/p1020098i1147115
Timestamp: 2018-11-15 13:22:51
Legal References Found: art. 88
 art. 14
 art. 106
 art. 16
 art. 86
 art. 60
 art. 50
 art. 50

Document Content:
Rynkowe usługi użyteczności publicznej w Unii Europejskiej. W poszukiwaniu konsensu i pewności prawnej [Jerzy Ząbkowicz] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00328 006702 13422137 na godz. na dobę w sumie
Rynkowe usługi użyteczności publicznej w Unii Europejskiej. W poszukiwaniu konsensu i pewności prawnej - ebook/pdf
Autor: Jerzy Ząbkowicz Liczba stron: 487
ISBN: 978-83-255-9887-7 Data wydania:
Wydawca: Dorota Ostrowska-Furmanek Redakcja merytoryczna: Grażyna B. Rataj Projekt okładki i stron tytułowych: Grażyna Fałtyn Ilustracja na okładce: Daft_Lion_Studio/iStockphoto.com Recenzent: dr hab. Paweł Chmielnicki, prof. WSIZ dr hab. Sylwia Morawska, prof. SGH Seria: Unia Europejska © Wydawnictwo C.H.Beck 2017 Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o., ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa, tel. (22) 33 77 600 Skład i łamanie: IDENTIA Michał Majchrzak Druk i oprawa: www.booksfactory.pl ISBN 978-83-255-9886-0 ISBN e-book 978-83-255-9887-7 „Bez uszczerbku dla artykułu 4 Traktatu o Unii Europejskiej i artykułów 93, 106 i 107 ni- niejszego Traktatu oraz zważywszy na miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii, jak również ich znaczenie we wspie- raniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Unia i Państwa Członkowskie, każde w gra- nicach swych kompetencji i w granicach stosowania Traktatów, zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, w szczególności gospodarczych i finan- sowych, które pozwolą im wypełniać ich zadania. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, ustanawiają te zasady i określają te warunki, bez uszczerbku dla kompetencji, które Państwa Członkowskie mają, w poszanowaniu Traktatów, do świadczenia, zlecania i finansowania takich usług”. Artykuł 14 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Spis treści Wykaz skrótów ......................................................................................................... Wstęp ........................................................................................................................ Część pierWsza. pOWierzeNie WYKONaNia zaDaNia UŻYTeCzNOśCi pUBLiCzNeJ. GraNiCe iNGereNCJi UNii eUrOpeJsKieJ ................................... rozdział 1. Klasyfikacja usług w sferze publicznej – problemy definicyjne ......... rozdział 2. aspekt rynkowy usług użyteczności publicznej i jego konsekwencje prawne ................................................................................................................ rozdział 3. selekcja wykonawców i wybór ścieżki realizacji usługi użyteczności publicznej jako przedmiot ingerencji prawa unijnego .................................... 3.1. Podmiot wewnętrzny i jego zależność od instytucji zamawiającej a wybór 9 15 19 21 36 45 procedury powierzania zadania. Stosunki między instytucjami publicznymi ................................................................................................... 46 3.2. Partnerstwo publiczno-prywatne. Zamówienie publiczne czy koncesja? ........ 111 3.3. Procedura przyznania zamówienia a wybór dyrektywy. Problem zamówień mieszanych .................................................................................................... 168 3.4. Podział zamówień publicznych na części i modyfikacja umów w czasie ich obowiązywania. Problem omijania procedur przetargowych ......................... 186 3.5. Prawa wyłączne i specjalne, zastrzeżony obszar, porozumienie o współpracy. Konieczność czy wygodne instrumenty eliminowania konkurencji? ............... 220 Część DrUGa. FiNaNsOWaNie rYNKOWYCH UsŁUG UŻYTeCzNOśCi pUBLiCzNeJ. GraNiCe aKCepTaCJi DLa pOMOCY pUBLiCzNeJ ....................... 267 rozdział 4. pomoc publiczna – dopuszczalna, ale tylko zgodnie z zasadami unijnymi .............................................................................................................. 269 rozdział 5. reguła de minimis ................................................................................ 281 rozdział 6. pakiety Altmark – nowe podejście pomocowe i kompensacyjne ...... 304 6.1. Sprawa Altmark – lokalny spór, unijne konsekwencje ................................... 304 6.2. Pierwszy pakiet Altmark ................................................................................ 328 6.3. Krytyczna ocena pierwszego pakietu Altmark ............................................... 354 7 6.4. Drugi pakiet Altmark ..................................................................................... 379 6.5. Trzeci pakiet Altmark? ................................................................................... 420 zamiast zakończenia ............................................................................................... 437 akty prawne, orzecznictwo, dokumenty ................................................................ 447 Bibliografia ............................................................................................................... 475 indeks ....................................................................................................................... 481 Spis treściWykaz skrótów akty prawne (wspólnotowe i unijne) dyrektywa 92/50/EWG ............ dyrektywa Rady 92/50/EWG z 18.06.1992 r. odnosząca się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi (Dz.Urz. WE L 209 z 24.07.1992) dyrektywa 93/36/EWG ............ dyrektywa Rady 93/36/EWG z 14.06.1993 r. koordynują- ca procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy (Dz.Urz. WE L 199 z 9.08.1993, s. 1 i n.) dyrektywa 93/37/EWG ............ dyrektywa Rady 93/37/EWG z 14.06.1993 r. dotycząca koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (Dz.Urz. WE L 199 z 9.08.1993, s. 54 i n.) dyrektywa 93/38/EWG ............ dyrektywa Rady 93/38/EWG z 14.06.1993 r. koordynująca procedury udzielania zamówień publicznych przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, trans- portu i telekomunikacji (Dz.Urz. WE L 199 z 9.08.1993, s. 84 i n.) dyrektywa 2002/22/WE .......... dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE z 7.03.2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użyt- kowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.Urz. WE L 108 z 24.04.2002) dyrektywa 2002/39/WE .......... dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/39/WE z 10.06.2002 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w zakre- sie dalszego otwarcia usług pocztowych Wspólnoty na kon- kurencję (Dz.Urz. WE L 176 z 5.07.2002) dyrektywa 2004/17/WE .......... dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31.03.2004 r. koordynująca procedury udzielania zamó- wień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.Urz. UE L 134 z 30.04.2004) 9 Wykaz skrótów dyrektywa 2004/18/WE .......... dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/18/WE z 31.03.2004 r. w sprawie koordynacji procedur udziela- nia zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.Urz. UE L 134 z 30.04.2004) dyrektywa 2006/123/WE ........ dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE z 12.12.2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.Urz. UE L 376 z 27.12.2006) dyrektywa 2014/23/UE ........... dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z 26.02.2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.Urz. UE L 94 z 28.03.2014) dyrektywa 2014/24/UE ........... dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26.02.2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylają- ca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.Urz. UE L 94 z 28.03.2014) dyrektywa 2014/25/UE ........... dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26.02.2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez pod- mioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energe- tyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz.Urz. UE L 94 z 28.03.2014) rozporządzenie (EWG) ............ rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 z 26.06.1969 r. w sprawie działania Państw Członkowskich dotyczącego zo- nr 1191/69 bowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w trans- porcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz.Urz. WE L 156 z 28.06.1969) rozporządzenie (EWG) ............ rozporządzenie Rady (EWG) nr 1107/70 z 4.06.1970 r. w sprawie przyznawania pomocy w transporcie kolejowym, nr 1107/70 drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz.Urz. WE L 130 z 15.06.1970) rozporządzenie (WE) .............. rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z 22.03.1999 r. ustanawiająca szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE nr 659/1999 (Dz.Urz. WE L 83 z 27.03.1999) rozporządzenie (WE) .............. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1370/2007 z 23.10.2007 r. dotyczące usług publicznych nr 1370/2007 w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskie- go oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) 1107/70 (Dz.Urz. UE L 315 z 3.12.2007) rozporządzenie (UE) ............... rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17.12.2013 r. ustanawiające wspólne nr 1303/2013 przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Re- gionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Fundu- szu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Fundu- szu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regio- nalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz Urz. UE L 347 z 20.12.2013) 10 Wykaz skrótów TFUE, Traktat ........................... Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonso- lidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 7.06.2016) TUE .......................................... Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. TWE ......................................... Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skon- solidowana: Dz.Urz. UE C 321E, 29.12.2006) UE C 202 z 7.06.2016) inne Abl. .......................................... Amtsblatt der Europäischen Union [Dziennik Urzędowy Unii BVerwG .................................... Bundesvervaltungsgericht (Federalny Sąd Administracyjny, Europejskiej (Wspólnot Europejskich)] Niemcy) CN ............................................ Combined Nomenclature (Nomenklatura Scalona Unii Eu- ropejskiej) COD ......................................... ordinary legislative procedure (zwykła procedura ustawo- dawcza) CPA .......................................... Classification of Products by Activity (Klasyfikacja Produk- CPC .......................................... Central Product Classification (Centralna Klasyfikacja Pro- tów wg Działalności) duktów) CPC Prov. ................................. Central Product Classification Provisional (Centralna Klasy- fikacja Produktów tymczasowa) CPV .......................................... Common Procurement Vocabulary (Wspólny Słownik Zamó- wień) DG Growth ............................... Directorate-General for Internal Market, Industry Entre- preneurship and SMEs (Dyrekcja Generalna ds. Rynku We- wnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP) Dz.U. ........................................ Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Dz.Urz. UE (WE) ...................... Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (Wspólnot Europej- skich) EAGCP ..................................... Economic Advisory Group on Competition Policy (Ekono- miczna Grupa Doradcza ds. Polityki Konkurencji) ECLI ......................................... European Case Law Identifier (europejska sygnatura orzecz- nictwa) EFSF ......................................... European Financial Stability Facility (Europejski Instrument Stabilności Finansowej) EFSM ....................................... European Financial Stabilisation Mechanizm (Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej) EKES ........................................ Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny EPSU ........................................ European Federation of Public Service Unions (Europejska ESFS ......................................... European System of Financial Supervision (Europejski Sys- Federacja Związków Służb Publicznych) temu Nadzoru Finansowego) ESM ......................................... European Stability Mechanism (Europejski Mechanizm Sta- ETS .......................................... Europejski Trybunał Sprawiedliwości bilności) 11 Wykaz skrótów EWG ......................................... Europejska Wspólnota Gospodarcza IRR ........................................... Internal Rate of Return (wewnętrzna stopa zwrotu) KE, Komisja .............................. Komisja Europejska KR ............................................ Komitet Regionów KWE ......................................... Komisja Wspólnot Europejskich MŚP ......................................... mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa NACE ....................................... Nomenclature statistique des Activités économiques dans la Communauté Européenne (Statystyczna Klasyfikacja Dzia- łalności Gospodarczych we Wspólnocie Europejskiej) OJ ............................................ Official Journal [Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich)] PBefG ....................................... Personenbeförderungsgesetz (ustawa o przewozie osób w transporcie lądowym, Niemcy) PE, Parlament........................... Parlament Europejski PKD .......................................... Polska Klasyfikacja Działalności PKWiU ...................................... Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług PPP........................................... partnerstwo publiczno-prywatne pr. poczt. z 2012 r. ................... ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. PSO .......................................... public service obligation (obowiązki z tytułu świadczenia z 2016 r. poz. 1113) usług publicznych) PUZ .......................................... prywatne ubezpieczenie zdrowotne RE ............................................ Rada Europejska RES .......................................... Risk Equalisation Scheme (system wyrównywania ryzyka) ROC ......................................... Return on Capital (stopa zwrotu z kapitału, rentowność ka- pitału) ROE.......................................... Return on Equity (stopa zwrotu z kapitału własnego, ren- towność kapitału własnego) RUE, Rada ................................ Rada Unii Europejskiej RWE ......................................... Rada Wspólnot Europejskich SGEI ......................................... services of general economic interest (usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym) SGI ........................................... services of general interest (usługi świadczone w interesie ogólnym) SPI ........................................... Sąd Pierwszej Instancji [do 1.12.2009 r.], obecnie: Sąd TED .......................................... Tenders Electronic Daily (elektroniczny biuletyn zamówień publicznych UE) tekst jedn. ................................ tekst jednolity TEN .......................................... EESC’s Section for Transport, Energy, Infrastructure and Information Society (Sekcja ds. Transportu, Energii, Infra- struktury i Społeczeństwa Informacyjnego Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego) TS UE, Trybunał ....................... Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej UE ............................................ Unia Europejska UKE .......................................... Urząd Komunikacji Elektronicznej UOIG ........................................ usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym UOKiK ...................................... Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów 12 Wykaz skrótów WE, Wspólnota ......................... Wspólnota Europejska ze zm. ...................................... ze zmianami Zielona Księga (PPP) ................ Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, dokument Komisji COM(2004) 327 ZPPP ........................................ zinstytucjonalizowane partnerstwo publiczno-prywatne Wstęp Gdy jedziemy miejskim autobusem lub odbieramy przesyłkę od listonosza, zwy- kle nie zastanawiamy się nad tym, że właśnie korzystamy z usług użyteczności publicznej, potocznie zwanych usługami publicznymi. Są dla nas czymś tak naturalnym i w oczywisty sposób nam „należnym”, że trudno sobie wyobra- zić, abyśmy kiedykolwiek mogli zostać ich pozbawieni. Dlatego z pewnością bliskie jest nam przekonanie Komisji Europejskiej, że „obywatele oraz przed- siębiorstwa słusznie oczekują dostępu do wysokiej jakości usług użyteczności publicznej świadczonych po przystępnych cenach na terytorium całej Unii Eu- ropejskiej”. Dostępu, który „stanowi zasadniczy element obywatelstwa europej- skiego i jest niezbędny do tego, aby umożliwić obywatelom Unii pełne korzy- stanie z ich fundamentalnych praw”1. Funkcjonujące w otoczeniu rynkowym usługi użyteczności publicznej uzna- wane są za probierz nowoczesności państwa i jego systemu społeczno-gospo- darczego. Sposób, w jaki funkcjonują usługi, nie jest zatem wyłącznie odzwier- ciedleniem zamożności danego państwa. To również kwestia podejścia do roli, jaką mają one odgrywać, a także metod realizacji wyznaczonych im zadań. W Unii Europejskiej szczegółowe określenie usług użyteczności publicznej, które mają być dostarczane obywatelom, oraz sposób ich świadczenia pozostają w gestii państw członkowskich. To właśnie odpowiednie władze krajowe, regio- nalne oraz lokalne są odpowiedzialne za definiowanie, organizowanie, finan- sowanie oraz kontrolowanie usług użyteczności publicznej. Władze publiczne 1 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Biała Księga nt. usług użyteczności publicznej, COM/2004/0374 końcowy, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela, 12.05.2004, http:eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pl/com/2004/ com2004_0374pl01.pdf, ppkt 2.1. 15 Wstęp muszą zatem dysponować niezbędnymi instrumentami działania oraz odpo- wiednim poziomem wiedzy umożliwiającym wypełnienie tej misji. Zarazem jednak usługi użyteczności publicznej funkcjonują w kontekście (wymiarze) europejskim, pozostając podstawowym czynnikiem zapewniającym społeczną i terytorialną spójność oraz konkurencyjność gospodarki unijnej. Po- ciąga to za sobą podział zadań i uprawnień między Unią oraz państwami człon- kowskimi, co prowadzi także do podziału odpowiedzialności. Wyraźnie wska- zuje na to art. 14 TFUE2, zgodnie z którym „zważywszy na miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych war- tości Unii, jak również ich znaczenie we wspieraniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Unia i Państwa Członkowskie, każde w granicach swych kom- petencji i w granicach stosowania Traktatów, zapewniają, aby te usługi funk- cjonowały na podstawie zasad i na warunkach, w szczególności gospodarczych i finansowych, które pozwolą im wypełniać ich zadania”. Traktat stanowi zarazem (w art. 106 ust. 23), że przedsiębiorstwa zobowią- zane do zarządzania tymi usługami podlegają jego normom w takim zakresie, w jakim jest to konieczne, aby umożliwić wypełnianie ich misji użyteczności publicznej. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia jakichkolwiek sprzeczności efektywna realizacja zadań użyteczności publicznej ma pierwszeństwo nad za- stosowaniem zasad Traktatu. Należy przez to rozumieć, że ochronie podlegają misje – jednak już nie sposób, w jaki są one realizowane. W dwóch dziedzinach – finansowania oraz przyznawania kontraktów na świadczenie usług użyteczności publicznej – prawo unijne ingeruje w pra- wo krajowe do decydowania i kształtowania misji tych usług. Mimo zatem, że szerokie uprawnienia państw członkowskich umożliwiają im decydowanie, czy i przy użyciu jakich mechanizmów je finansować, to jednak muszą być przy tym przestrzegane określone reguły wynikające z postanowień traktatowych. Głównym ograniczeniem prawa władz publicznych do tego typu decyzji jest wymóg, że owe mechanizmy finansowania nie mogą naruszać zasad konkuren- cji obowiązujących w ramach jednolitego rynku. Podobnie posiadanie przez państwa członkowskie szerokich uprawnień w zakresie organizowania usług użyteczności publicznej oznacza w zasadzie swobodę decydowania, czy dana usługa będzie dostarczona przez same wła- dze publiczne, czy też jej świadczenie zostanie powierzone zewnętrznemu pod- miotowi publicznemu lub prywatnemu. Już jednak sama procedura udziela- nia zamówień publicznych na usługi użyteczności publicznej podlega zasadom 2 Dawny art. 16 TWE. 3 Dawny art. 86 ust. 2 TWE. 16 Wstęp Traktatu, w tym zasadom swobodnego przepływu towarów, swobody przedsię- biorczości oraz swobody świadczenia usług. Co za tym idzie, każdorazowo przy powierzaniu zadania użyteczności publicznej muszą być przestrzegane zasady: równego traktowania, niedyskryminacji, wzajemnego uznawania, proporcjo- nalności oraz przejrzystości. Strażnikiem Traktatu, egzekwującym pełne przestrzeganie wszystkich po- wyższych zasad obowiązujących państwa członkowskie Unii Europejskiej, a więc także ich władze publiczne oraz instytucje zamawiające, jest Komisja Europejska wspierana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. O ile postanowienia Traktatu pozwalają, co do zasady, na pogodzenie ze sobą celów polityki publicznej państw członkowskich z konkurencyjnymi celami, jakie stawia przed sobą Unia Europejska jako całość, o tyle codzienna praktyka organizowania i finansowania usług użyteczności publicznej przez instytucje zamawiające rodzi wiele konfliktów między władzami publiczny- mi i Komisją Europejską. Instytucje zamawiające oskarżane są o nieprzestrze- ganie zasad sformułowanych w unijnym prawie wtórnym, ich błędne od- czytywanie lub wręcz zamierzoną nadinterpretację. Same z kolei skarżą się, że prawo to jest skomplikowane, niejasne, niespójne i nie nadąża za zmia- nami zachodzącymi w otoczeniu rynkowym, interpretacje Komisji zaś – nad- miernie rygorystyczne, zawężające i kierujące się wyłącznie suchą literą, a nie duchem prawa. Rzeczywiście, harmonijne połączenie mechanizmów rynkowych z misją usług publicznych wydaje się wręcz syzyfowym zajęciem, chociaż co do takiej potrzeby już od dawna istnieje powszechny konsens. Sama Komisja Europejska przyznała w przeszłości, że nie zawsze jasno określone jest to, w jakich warun- kach rekompensata z tytułu rynkowych usług użyteczności publicznej stanowi istotnie pomoc państwa, obowiązki zaś związane z przyznawaniem tej pomocy lub jej zmianą stwarzają dodatkowe obciążenie administracyjne, które często okazuje się niewspółmierne do dość skromnych kwot pomocowych. Dlaczego zatem przez dekady nie udało się wypracować koncepcji, która – harmonizując w wymiarze unijnym zasady funkcjonowania w państwach członkowskich rynkowych usług użyteczności publicznej – mogłaby zarazem uwzględnić w odpowiedni sposób różnorodność typową dla poszczególnych tego typu usług, jak również specyfikę sytuacji, w których usługi takie są świad- czone? Wydawałoby się, że kilkadziesiąt lat, które najpierw Wspólnoty, a obec- nie Unia Europejska poświęciły na budowanie ekonomicznych i prawnych fundamentów tej sfery usług w jej europejskim kontekście, powinno być dosta- tecznie długim okresem, żeby już dawno uzyskać oczekiwany efekt. Bez wąt- pienia wiele osiągnięto, ale równie liczne były porażki. W dużej mierze właśnie 17 Wstęp przeszkodom, jakie stawały na drodze ku wytyczonym celom, została poświę- cona ta książka. Chociaż zamiarem autora jest pokazanie, jak zawiłe mogą być ścieżki docho- dzenia do konsensu w sferze, która należy do kluczowych w wymiarze zarów- no ekonomicznym, jak i społecznym (a to oznacza, że również politycznym), to już na wstępie wypada przyznać, czym ta książka nie jest. Otóż z pewnością nie ma ambicji, by być przewodnikiem po sferze rynkowych usług użyteczności publicznej w Unii Europejskiej i jej ewolucji. Nie jest także uporządkowanym, chronologicznym przeglądem i omówieniem aktów prawa wtórnego regulu- jących jej funkcjonowanie. Przyjęty podział tekstu na dwie części odpowia- da istnieniu wspomnianych dwóch dziedzin – powierzania wykonania zadania użyteczności publicznej oraz jego finansowania – w których przynależne pań- stwom członkowskim prawo decydowania i kształtowania misji usług użytecz- ności publicznej zazwyczaj ingeruje w prawo unijne. Książka ma stanowić próbę pokazania, w niewielkim fragmencie, za to (miejmy nadzieję) na wiele mówiących przykładach, z jakim nagromadzeniem ścierających się sprzecznych, partykularnych interesów ekonomicznych i poli- tycznych mamy do czynienia zarówno podczas tworzenia unijnego prawa regu- lującego sferę rynkowych usług użyteczności publicznej, jak i później – w burz- liwej praktyce jego egzekwowania. Przedstawia różnice podejść uczestników niekończącego się dialogu i zgłaszane argumenty prowadzące (lub nie) do le- gislacyjnego konsensu, często bardzo ułomnego. Nierzadko wynegocjowany produkt finalny okazywał się tak niedoskonały, że skargi wnoszone do unijne- go Trybunału i jego wyroki wymuszały kolejne zmiany w prawie. Stąd niektóre z orzeczeń wydanych w trybie prejudycjalnym, ze względu na ich wagę i kon- sekwencje, posłużyły za ilustrację przyczyn zachodzących zmian. Książka ma również pokazać, że cały powyższy proces stanowi swoistą nie- kończącą się opowieść, never-ending story, gdyż zarówno same usługi użytecz- ności publicznej, jak i kontekst, w którym są świadczone, krajowy i unijny, ule- gają ciągłym zmianom i – co nie ulega wątpliwości – w przyszłości nadal będą podlegać ewolucji. Rynku usług użyteczności publicznej z czasów EWG, w jego ówczesnym kształcie i specyfice, już dawno nie ma. Nawet ten sprzed zaledwie dekady, sprzed ostatniego globalnego kryzysu, powoli odchodzi w przeszłość. Dzisiejszy – z jego niedoskonałymi unijnymi i krajowymi mechanizmami ekonomicznymi i regulacjami prawnymi, choć najlepszymi, jakie przy istniejących ogranicze- niach udało się wypracować – także nie wytrzyma próby czasu, co nie znaczy, że nie warto i nie należy poświęcić czasu na wyciągnięcie wniosków z tych zda- rzeń i procesów, które już nastąpiły. 18 Część pierwSza POWIERZENIE WYKONANIA ZADANIA UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ. GRANICE INGERENCJI UNII EUROPEJSKIEJ rozdział 1. Klasyfikacja usług w sferze publicznej – problemy definicyjne Zdefiniowanie usług użyteczności publicznej wydaje się zadaniem łatwym. Nic bardziej mylnego. W praktyce do określenia tego typu usług wykorzystuje się wiele pojęć, takich jak chociażby: usługi publiczne, usługi świadczone w inte- resie ogólnym, usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, usługi powszechne, usługi użytku publicznego, usługi społeczne – często mylonych lub uznawanych (zazwyczaj niesłusznie) za synonimy. Efektem jest nie tylko czysto językowy chaos terminologiczny, brak precyzyjnych definicji i substytu- owanie różnie rozumianych pojęć. Istniejące „niedopracowanie” stanowi od lat poważne źródło konfliktów prawnych i kompetencyjnych między organizato- rami i realizatorami tych usług a instytucjami unijnymi regulującymi i nadzo- rującymi proces ich świadczenia. Wspomniany chaos terminologiczny swoje istnienie zawdzięcza też, i to w nie- małej mierze, różnemu umocowaniu usług użyteczności publicznej w systemach prawnych poszczególnych państw członkowskich. Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer zwraca uwagę, że w niektórych z nich (np. we Włoszech, Francji i Hiszpanii) pojęcie to jest mocno zakorzenione w regulacjach prawa administracyjnego, w innych z kolei „rusztowania «régime administratif» nie są podtrzymywane, ani też «publicatio» nie nabiera znaczącej mocy”1. Prowadzi to do braku har- monizacji na szczeblu unijnym2. 1 Opinia rzecznika generalnego D. Ruiz-Jarabo Colomera przedstawiona 2.06.2009 r. w spra- wie C-196/08 Acoset SpA v. Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa i inni, ECLI:EU:C:2009:332, pkt 60. W języku oryginału użyty został termin el servicio público, przetłumaczo- ny w polskiej wersji językowej jako „usługa publiczna”. Pojęcie to jest obarczone poważnymi wadami, o czym mowa poniżej. 2 D. Ruiz-Jarabo Colomer w swojej opinii stwierdził obrazowo, że prawodawca wspólnotowy nie zharmonizował „gmatwaniny” usług publicznych. Zob. opinia rzecznika generalnego D. Ruiz-Jarabo Colomera w sprawie C-196/08 Acoset, pkt 61. 21 Zanim spróbujemy zidentyfikować poszczególne terminy, zatrzymajmy się na samym pojęciu „usługa”. Jaki bowiem sens i szanse powodzenia mają wszel- kie próby uporządkowania terminologii odnoszącej się do sfery usług bez fun- damentu w postaci jednoznacznej definicji pojęcia podstawowego? Jeżeli sięgniemy do unijnych aktów prawa wtórnego regulujących sferę usług (w tym np. zagadnienia koordynacji procedur udzielania zamówień pu- blicznych na usługi), przekonamy się, że zazwyczaj, narzucając określone roz- wiązania prawne, nie próbują one nawet zdefiniować pojęcia „usługa” – uzna- jąc w tym względzie, pośrednio, za wystarczające bardzo ogólne postanowienia traktatowe3. Te jednak, w wymiarze praktyki gospodarczej, mają dość ograni- czoną wartość poznawczą, także z powodu oparcia się na zasadzie definiowa- nia „przez negację”4. Artykuł 57 TFUE, który stanowi, że: „(...) usługami w rozumieniu niniejszego Traktatu są świadczenia wykony- wane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postano- wieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób. Usługi obejmują zwłaszcza: a) działalność o charakterze przemysłowym, b) działalność o charakterze handlowym, c) działalność rzemieślniczą, d) wykonywanie wolnych zawodów” – jedynie przenosi w dosłownym brzmieniu dawny art. 60 liczącego pół wieku Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą5. W unijnym prawie wtórnym czynność usługi jest czymś równie szerokim, co nieokreślonym. Już niejednokrotnie w przeszłości ustawodawca uchylał 3 Klasycznym przykładem uchylenia się od próby zdefiniowania pojęcia „usługa” jest dyrek- tywa Parlamentu Europejskiego i Rady 96/71/WE z 16.12.1996 r. dotycząca delegowania pracow- ników w ramach świadczenia usług (Dz.Urz. WE L 18 z 21.01.1997). W przypadku np. dyrektywy 2006/123/WE prawodawca ograniczył się de facto do bezpośredniego odwołania się do Traktatu, stwierdzając, że „«usługa» oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. 50 Traktatu” (art. 4 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE z 12.12.2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, Dz.Urz. UE L 376 z 27.12.2006). 4 Można zaryzykować twierdzenie, że Unia Europejska, starając się zdefiniować pojęcie „usługa” przez negację, wyraźnie pozostaje „w głównym nurcie”. Podobna zasada funkcjonuje w przepisach polskiego prawa zamówień publicznych, zgodnie z którymi przez usługi należy rozumieć „wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy” (termin wprowadzony przez ustawę z 22.06.2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1020). Przy okazji warto sięgnąć do klasycznej definicji sformułowanej przez O. Langego, według której „wszelkie czynności związane bezpośrednio lub pośrednio (np. przy podziale produktów) z zaspokajaniem potrzeb ludzkich, ale niesłużące bezpośrednio do wytwarzania przedmiotów, nazywa- my usługami” [Lange, 1967, s. 25]. 5 W międzyczasie funkcjonującego jako art. 50 TWE. 22 Część pierwsza. Powierzenie wykonania zadania użyteczności publicznej…
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Rynkowe_uslugi_uzytecznosci_publicznej_w_Unii_Europejskiej__W_poszukiwaniu_konsensu_i_pewnosci_prawnej-ebookRO/p1020098i1147115" target="_blank" title="Rynkowe usługi użyteczności publicznej w Unii Europejskiej. W poszukiwaniu konsensu i pewności prawnej [Jerzy Ząbkowicz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Rynkowe usługi użyteczności publicznej w Unii Europejskiej. W poszukiwaniu konsensu i pewności prawnej [Jerzy Ząbkowicz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>