Source: http://forum-pl-cz.com/index.php/en/home/22-polska/polityki-publiczne/53-dobrochna-bach-golecka-o-deficycie-transpozycji-refleksje-na-temat-transpozycji-prawa-europejskiego-w-polsce?tmpl=component&print=1&page=
Timestamp: 2020-08-03 15:15:08
Legal References Found: art. 4
 art. 2
 art. 291
 art. 4
 art. 4
 art. 12

Art. 5
 art. 11
 art. 11
 art. 267
 art. 10
 art. 10
 art. 4
 art. 258
 art. 288
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 260
 art. 258
 art. 260
 art. 260
 art. 258
 art. 260
 art. 260
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 art. 258
 Art. 18
 art. 258
 art. 92
 Art. 288
 art. 352
 Art. 3
 art. 298
 art. 4
 art. 260
 art. 260
 art. 260
 art. 258

Document Content:
Dobrochna Bach-Golecka, O deficycie transpozycji. Refleksje na temat transpozycji prawa europejskiego w Polsce
Category: Polityki publiczne
Published on Friday, 10 January 2014 13:21
Hits: 37716
Niniejszy artykuł ma na celu zdiagnozowanie sytuacji związanej ze stanem transpozycji prawa europejskiego w Polsce[1]. W pierwszej części przedstawione zostaną zasady dotyczące stosowania prawa europejskiego, określone zarówno w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), jak i orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego (TK). Uwagi te mają na celu zarysowanie szerszego tła problematyki dotyczącej implementacji prawa europejskiego w ramach systemów prawa krajowego, obowiązującego na terytorium państw członkowskich.
Problematyka transpozycji związana jest w znacznej mierze ze stosowaniem dyrektyw jako tych źródeł prawa europejskiego, które wiążą państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając organom krajowym swobodę wyboru formy i środków[2]. W tym kontekście dyrektywy mają zasadniczo odmienny, „nieinwazyjny” charakter w porównaniu do rozporządzeń, które wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich, bez konieczności podejmowania działań zmierzających do ich implementacji do systemu krajowego. Stosowanie rozporządzeń prowadzi do unifikacji prawa państw członkowskich, ze względu na obowiązywanie norm o identycznej treści w prawie krajowym. Dyrektywy nie wywierają podobnego skutku ze względu na różnorodność środków podejmowanych przez władze krajowe, zmierzających do osiągnięcia rezultatu wskazanego w dyrektywie. W tym kontekście kluczowym zagadnieniem staje się efektywność działań implementacyjnych. Problematyce tej poświęcona jest część druga artykułu, w ramach której zostaną przedstawione zalecenia opracowane przez Komisję Europejską (KE), mające na celu upowszechnienie tych sposobów transpozycji, które zostały zidentyfikowane jako najbardziej efektywne na poziomie państw członkowskich.
Praktyka transpozycji państw członkowskich zostanie przedstawiona na podstawie cyklicznych raportów Komisji Europejskiej (KE), zawierających odniesienia do praktyki krajów członkowskich Unii w ramach tzw. tabel rynku wewnętrznego (internal market scoreboard). Analiza tych danych ma na celu diagnozę stanu transpozycji prawa europejskiego w Polsce w ramach szerszego tła (Europy-13, czyli państw nowej Unii oraz Europy-15, czyli państw starej Unii), umożliwiając dokonywanie porównań wyników implementacji.
Część trzecia poświęcona jest analizie zmian instytucjonalnych w polskim rządowym systemie decyzyjnym, wprowadzonych w celu transpozycji prawa europejskiego. W szczególności, podjęta zostanie próba zdefiniowania „europejskiej ścieżki” stanowienia prawa w ramach unormowań dotyczących procesu legislacyjnego. Część czwarta artykułu zawiera diagnozę obecnej sytuacji w Polsce w zakresie transpozycji prawa europejskiego, wraz z próbą określenia jej przyczyn i uwarunkowań. Część piąta, stanowiąca podsumowanie artykułu, dotyczyć będzie prognozy dalszego rozwoju działań transpozycyjnych w Polsce, w tym próby określenia możliwości, prawdopodobieństwa i skuteczności ewentualnego transferu instytucjonalnego.
Wydaje się, że dla prawidłowego umiejscowienia problematyki transpozycji prawa europejskiego w Polsce korzystne będzie przedstawienie ogólnych zasad stosowania prawa Unii Europejskiej na płaszczyźnie krajowej. W tym kontekście w doktrynie przedstawiane są różne katalogi zasad[3], jak przykładowo: zasada autonomii prawa europejskiego, zasada przyznania (kompetencji powierzonych), zasada pomocniczości (subsydiarności), zasada pierwszeństwa prawa europejskiego, zasada skutku pośredniego i bezpośredniego, zasada odpowiedzialności odszkodowawczej.
Wydaje się, że w ramach problematyki transpozycji prawa europejskiego do prawa krajowego istotne są następujące zasady: reguła przyznania (kompetencji powierzonych), zasady pomocniczości i proporcjonalności, zasada skutku pośredniego oraz zasada pierwszeństwa prawa europejskiego. Pierwsze trzy zasady – przyznania, pomocniczości i proporcjonalności – są związane z określeniem podmiotu podejmującego decyzje legislacyjne, z kolei dwie ostatnie – skutku pośredniego oraz pierwszeństwa prawa europejskiego – dotyczą wzajemnych relacji między prawem krajowym a prawem Unii Europejskiej. Zasady te były rozwijane w ramach orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, ale także w ramach orzeczeń wydanych przez krajowe trybunały sądowe, w tym polski Trybunał Konstytucyjny. Korzystne zatem będzie przedstawienie sposobu argumentacji stosowanej przez polski TK odnośnie do zakresu obowiązywania, sposobu rozumienia i stosowania podstawowych zasad prawa europejskiego w Polsce. Analiza ta jest bowiem swoistym „podglebiem” procesów transpozycji w Polsce.
W odniesieniu do reguły przyznania (kompetencji powierzonych) oraz ściśle powiązanej z nią zasady pomocniczości (subsydiarności) istotne są unormowania traktatowe, określone w ramach Traktatu z Lizbony, zawarte w art. 4-5 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 2-6 TfUEspec[4]. Stanowią one o ograniczeniu kompetencji Unii do ściśle określonych „kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów” (art. 5 ust. 2 TUE). Dodatkowo, unormowania traktatowe podkreślają, że wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii należą do państw członkowskich, zaś wykonywanie kompetencji przez Unię podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności.
W tym kontekście polski Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu dotyczącym Traktatu z Lizbony[5] posługuje się pojęciem „tożsamości traktatowej Unii Europejskiej”. Koncepcja Unii Europejskiej wyrażona jest w unormowaniach traktatowych, które przesądzają o jej tożsamości. Koncepcja ta zakłada nieautonomiczny charakter konstrukcji Unii, która jest zależna od woli państw członkowskich. Unia stanowi organizację międzynarodową, będącą związkiem państw członkowskich o zróżnicowanym ustroju wewnętrznym: republik i monarchii, państw unitarnych i federalnych. Owa różnorodność uznawana jest za jedną z przyczyn braku możliwości utworzenia federacji europejskiej, gdyż federacja zakłada analogiczną strukturę wewnętrzną jej komponentów składowych.
Przekazanie wybranych kompetencji na poziom Unii Europejskiej oznacza możliwość podejmowania działań w tych obszarach wyłącznie przez Unię[6]. W tym zakresie państwa członkowskie przekazały wykonywanie kompetencji na rzecz podmiotu międzynarodowego, jakim jest Unia. Polski TK opisuje ten proces w następujący sposób: „(…) w sferze kompetencji przekazanych państwa zrzekły się uprawnienia do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi do trwałego ograniczenia suwerennych praw tych państw, ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracalne, a relacje między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają charakter dynamiczny. Państwa członkowskie przyjęły jedynie zobowiązanie do wspólnego wykonywania funkcji państwowych w dziedzinach objętych współpracą i dopóki utrzymają pełną zdolność do określania form wykonywania funkcji państwowych, współistotną do „określania własnych kompetencji”, pozostaną w świetle prawa międzynarodowego podmiotami suwerennymi”[7].
Trybunał podkreśla zatem element czasu – poprzez sformułowania odnoszące się do nietrwałości przyjętych rozwiązań, braku nieodwracalności oraz dynamicznego charakteru relacji między kompetencjami wyłącznymi Unii a konkurencyjnymi. A contrario, można jednak domniemywać, że przekazanie kompetencji oznacza pozytywne ograniczenie suwerenności państw członkowskich w granicach czasowych dokonanego przekazania. Państwa członkowskie pozostają zatem „panami Traktatu”[8] w zakresie możliwości odwołania przekazania kompetencji oraz powrotu do stanu uprzedniego, status quo ante. W czasie obowiązywania unormowań przekazujących wykonywanie określonych kompetencji na poziom organizacji międzynarodowej, to instytucje Unii podejmują działania w wymienionych obszarach.
Argumentem na rzecz uznania suwerenności państw członkowskich także w kontekście przekazania kompetencji na poziom Unii Europejskiej może być specyfika konstrukcji Unii jako organizacji międzynarodowej. Jej zasadnicze instytucje, jak Rada Europejska, Rada czy Parlament Europejski (PE), stanowią organy reprezentujące bądź przedstawicieli egzekutywy państw członkowskich bądź obywateli Unii, będących obywatelami państw członkowskich. Państwa członkowskie uczestniczą zatem w wykonywaniu kompetencji wyłącznych Unii przez jej instytucje „przedstawicielskie”.
W tym kontekście instytucją o autonomicznym, „europejskim” charakterze jest Komisja Europejska, gdyż powiązania z instytucjami państw członkowskich nie mają charakteru bezpośredniego[9]. Możliwe jest jednak wyodrębnienie sfery oddziaływania państw członkowskich na funkcjonowanie KE w ramach wykonywania przez nią uprawnień wykonawczych. Zgodnie z art. 291 TfUE KE może przyjmować akty prawne dla celu ustalenia jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów unijnych (aktów podstawowych). Proces prawotwórczy Komisji podlega kontroli wykonywanej z jednej strony przez PE i Radę oraz z drugiej strony przez państwa członkowskie[10]. Kontrola instytucji Unii wykonywana jest w ramach tzw. procedury „żółtej kartki”, a zatem wniosku do Komisji o ponowne rozpatrzenie projektu aktu wykonawczego, bez możliwości żądania dokonania zmian lub wycofania projektu przez KE, gdyż zgodnie z postanowieniami rozporządzenia 182/2011 w takim przypadku Komisja dokonuje przeglądu projektu aktu wykonawczego, uwzględniając wyrażone stanowiska, oraz informuje PE oraz Radę o tym, czy zamierza podtrzymać, zmienić lub wycofać projekt aktu. Treść decyzji pozostaje jednak w ramach władztwa dyskrecjonalnego Komisji.
Kontrola dokonywana przez państwa członkowskie związana jest z tzw. procedurami komitologii[11]. W obecnym stanie prawnym obowiązują dwa typy procedur: sprawdzająca (mająca charakter zasadniczy) oraz procedura doradcza (komplementarna). Zgodnie z procedurą sprawdzającą, jeżeli opinia komitetu jest pozytywna, Komisja przyjmuje projekt aktu wykonawczego; jeżeli zaś opinia komitetu jest negatywna, Komisja nie przyjmuje projektu. W przypadku, gdy komitet nie wyda żadnej opinii, Komisja może przyjąć projekt aktu. W niektórych przypadkach przewodniczący komitetu może przedstawić zmienioną wersję projektu aktu wykonawczego temu samemu komitetowi albo przedstawić komitetowi odwoławczemu projekt, który uzyskał negatywną opinię. W odniesieniu do opinii komitetu odwoławczego stosowane są analogiczne zasady „czerwonej kartki”: w przypadku opinii pozytywnej Komisja przyjmuje projekt aktu; jeżeli zaś opinia jest negatywna, Komisja nie przyjmuje projektu. Dodatkowo, Komisja może przyjąć projekt aktu wykonawczego w przypadku, gdy nie została wydana żadna opinia.
W odniesieniu do procedury doradczej, komitet wydaje opinię o projekcie aktu wykonawczego, zaś Komisja decyduje o tym, jaki projekt ma zostać przyjęty. Rozporządzenie 182/2011 stanowi ogólnie, że Komisja jest zobowiązana do uwzględnienia w jak największym stopniu opinii wydanej przez komitet oraz wniosków płynących z dyskusji. Rozporządzenie nie zobowiązuje jednak wprost KE do przyjęcia opinii komitetu.
Rozporządzenie 182/2011 podkreśla rolę przewodniczącego komitetu (z urzędu jest nim przedstawiciel Komisji) dla wypracowania stanowiska kompromisowego, które cieszyłoby się „największym możliwym poparciem”; dodatkowo powinien on także rutynowo wyjaśniać sposób, w jaki wzięto pod uwagę dyskusje i propozycje poprawek. Określona w ten sposób rola przewodniczącego odzwierciedla kulturę organizacyjną Komisji, opartą na wypracowywaniu rozwiązań o otwartej formule, wyrażających ponadnarodowy interes ogólny Unii Europejskiej, ale równocześnie dążących do przynajmniej częściowej realizacji interesów narodowych państw członkowskich[12]. Badania wskazują, że specyficzna kultura organizacyjna Komisji oddziałuje także na przedstawicieli państw członkowskich zasiadających w komitetach[13]. Początkowo postrzegają oni siebie zasadniczo jako reprezentantów interesów narodowych, powołanych do wyrażania w komitecie stanowiska przyjętego przez władze krajowe. Stopniowo auto-percepcja członków komitetu ulega zmianie: najpierw związana jest z postrzeganiem własnych pozycji instytucjonalnych jako niezależnych ekspertów, następnie sfera lojalności przesuwa się w kierunku komitetu jako grupy osób systematycznie współdziałających w celu wypracowania stanowiska wyrażającego zbiorowy, ponadnarodowy interes europejski. Przedstawiciele państw członkowskich jako zintegrowana wspólnota z własnym esprit de corps dążą zatem do opracowania wspólnego stanowiska, do którego następnie starają się przekonać władze krajowe.
Jako remedium na zjawisko zmiany lojalności reprezentantów państw członkowskich można uznać postanowienia rozporządzenia 182/2011 odnoszące się do obowiązku prowadzenia rejestru prac komitetów przez Komisję. Z jednej strony wyrażają one zobowiązania związane z przestrzeganiem zasady transparentności (otwartości)[14], z drugiej strony mogą stanowić instrument kontroli państw członkowskich nad działalnością własnych przedstawicieli w komitetach. KE zobowiązana jest do udostępniania szerokiego zakresu informacji dotyczących prac komitetów, takich jak: wykazu komitetów, porządków dziennych ich posiedzeń, zbiorczych sprawozdań wraz z danymi przedstawicieli państw członkowskich, projektów aktów wykonawczych, wyników głosowań, ostatecznych projektów aktów wykonawczych oraz odpowiednich danych statystycznych. Analiza tych danych może stanowić podstawę dla samodzielnej oceny działań KE, jak również przyczynia się do sprawowania kontroli i ewaluacji aktywności komitetów, dokonywanej przez państwa członkowskie, w sposób niezależny od materiałów dostarczanych przez reprezentanta państwa w komitecie.
Problematyka kontroli procesu integracji europejskiej jest istotna z kilku względów. Po pierwsze, kontrola taka jest konieczna z powodu specyficznych cech procesu integracji, związanych z jej dynamicznym rozwojem, a co za tym idzie niepewnością i ryzykiem dotyczącym nieprzewidywalności przyszłego kształtu instytucjonalnego Unii. Polski Trybunał Konstytucyjny odnosi się do dynamizmu procesu integracji europejskiej przez porównanie cech Traktatu Akcesyjnego i klasycznych umów międzynarodowych. Te ostatnie, zdaniem Trybunału, „(…) zakładały przewidywalność przyszłego funkcjonowania już w momencie zawierania umowy, to system Unii Europejskiej ma charakter dynamiczny. Przewiduje on możliwość zmian treści prawa w porównaniu ze stanem w momencie akcesji. Przewiduje też możliwość ewolucji zasad i zakresu funkcjonowania Unii. W momencie akcesji nie występuje zatem całkowita pewność co do wszystkich elementów dalszego rozwoju. Zarazem jednak kompetencje przekazane przez państwa członkowskie zapewniają wpływ tychże państw na podejmowane działania i decyzje całego systemu. Jest to istotna gwarancja jego prawidłowości i akceptowalności. Decyzja o objęciu przez Unię nowego obszaru działania, w celu osiągnięcia jednego z celów wspólnoty, wymaga wszakże jednomyślności państw członkowskich w rozstrzyganej sprawie”[15].
Po drugie, kontrola procesu integracji europejskiej konieczna jest dla zapewnienia ładu i harmonii prawnej w ramach krajowego systemu prawnego. TK podkreśla, że struktura systemu prawa obowiązującego w Polsce ma charakter wieloskładnikowy (multicentryczny): „(…) obok aktów prawnych, stanowionych przez krajowe (polskie) organy prawodawcze, w Polsce obowiązują i są stosowane także akty prawa międzynarodowego (…). Prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne), kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) – w Parlamencie Europejskim. Na terenie Polski obowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni oraz kooperatywnego współstosowania”[16]. Zdaniem Trybunału, dla zapewnienia ładu i harmonii prawnej w systemie prawa obowiązującego na terytorium Polski, konieczne jest stosowanie odpowiednich metod interpretacji (wykładni) prawa. W tym kontekście w odniesieniu do prawa europejskiego należy stosować specyficzną metodę interpretacji, określaną jako „wykładnia przyjazna dla prawa europejskiego” lub „proeuropejska wykładnia prawa krajowego”.
W doktrynie prawa europejskiego taki typ wykładni określany jest jako zasada skutku pośredniego. Jest ona szczególnie istotna w odniesieniu do implementacji dyrektyw, gdyż uzupełnia środki krajowe przyjęte przez państwo członkowskie dla dokonania transpozycji dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Zasada skutku pośredniego wyodrębniona została w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE; rozumiana jest jako uszczegółowienie zasady lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 TUE. Proeuropejska wykładnia prawa krajowego oznacza zobowiązanie ciążące na organach państwa członkowskiego do takiego stosowania prawa wewnętrznego, w szczególności postanowień specjalnych wprowadzonych w celu wykonywania dyrektywy, które „tak dalece jak jest to możliwe” interpretuje unormowania krajowe „w świetle treści i celu dyrektywy”, aby osiągnąć skutek w niej zamierzony[17]. Trybunał podkreśla, że wszystkie władze państw członkowskich zobowiązane są do zapewnienia pełnej skuteczności postanowień prawa europejskiego; organy władzy wykonawczej i ustawodawczej winny współdziałać w celu skutecznej transpozycji dyrektyw do prawa krajowego, zaś sądy krajowe winny dokonywać wykładni prawa krajowego w świetle brzmienia dyrektywy i realizowanego przez nią celu.
W tym kontekście istotny jest element czasu, określający moment wejścia w życie dyrektywy oraz upływ terminu przeznaczonego dla jej transpozycji. W okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji państwa członkowskie zobowiązane są do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, których charakter poważnie zagrażałby osiągnięciu rezultatu wskazanego przez dyrektywę. Podobne zobowiązanie spoczywa na sądach krajowych, które powinny tak dalece jak jest to możliwe powstrzymywać się od dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w sposób poważnie zagrażający osiągnięciu rezultatu wskazanego w dyrektywie. Z momentem upływu terminu przeznaczonego dla transpozycji dyrektywy państwa członkowskie zobowiązane są do przyjęcia środków krajowych, które skutecznie i w pełni implementują postanowienia aktu europejskiego. W przypadku bezskutecznego upływu terminu dla dokonania transpozycji dyrektywy, sądy krajowe zobowiązane są do „(…) dokonywania wykładni prawa wewnętrznego tak dalece jak jest to możliwe, w świetle brzmienia dyrektywy i realizowanego przez nią celu, tak by osiągnięte zostały rezultaty wskazane dyrektywą, przychylając się do najbardziej zgodnej z tym celem wykładni przepisów krajowych oraz do przedstawienia rozstrzygnięcia zgodnego z postanowieniami tej dyrektywy”[18].
Polski Trybunał Konstytucyjny wskazuje na granice wykładni przyjaznej dla prawa europejskiego w orzeczeniu dotyczącym Traktatu Akcesyjnego[19]. Wskazuje, że nie może ona prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych (wykładnia contra legem) i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych realizowanych przez Konstytucję. „Minimalny i nieprzekraczalny próg”, który nie może zostać zakwestionowany ani obniżony, dotyczy norm Konstytucji w dziedzinie praw i wolności jednostki.
Kontrola procesu integracji europejskiej wyraża się, po trzecie, poprzez zagwarantowanie odpowiedniej alokacji kompetencji, zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności). Traktat o Unii Europejskiej nawiązuje do problematyki kompetencji państw członkowskich w ramach art. 4 ust. 2, zgodnie z którym: „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”. W oparciu o powyższe unormowania traktatowe sądy konstytucyjne państw członkowskich wypracowały pojęcie „tożsamości konstytucyjnej”, odwołującej się do kompetencji, które objęte są zakazem przekazania na poziom ponadnarodowy. Polski TK definiuje termin „tożsamości konstytucyjnej” w następujący sposób: „(…) jest zatem pojęciem wyznaczającym zakres „wyłączenia spod kompetencji przekazania materii należących (…) do „twardego jądra”, kardynalnych dla podstaw ustroju danego państwa (…). Niezależnie od trudności związanych z ustaleniem szczegółowego katalogu kompetencji nieprzekazywalnych, należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem przekazania postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji oraz postanowienia dotyczące praw jednostki wyznaczające tożsamość państwa, w tym w szczególności wymóg zapewnienia ochrony godności człowieka i praw konstytucyjnych, zasadę państwowości, zasadę demokracji, zasadę państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę pomocniczości, a także wymóg zapewnienia lepszej realizacji wartości konstytucyjnych i zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji”[20]. Porównanie obu pojęć: tożsamości narodowej oraz tożsamości konstytucyjnej wskazuje, że wymienione w Traktacie pojęcie tożsamości narodowej ma znaczenie szersze niż wypracowane w orzecznictwie krajowych sądów konstytucyjnych pojęcie tożsamości konstytucyjnej. Tożsamość narodowa zawiera w sobie odniesienia do tożsamości politycznej i konstytucyjnej, ale zawiera także odwołania do odrębności historycznej i kulturowej państw członkowskich.
Na straży poszanowania zasady pomocniczości w kontekście aktywności legislacyjnej Unii zostały postawione parlamenty krajowe. Zgodnie z unormowaniami art. 12 TUE parlamenty państw członkowskich przyczyniają się do „prawidłowego funkcjonowania Unii”[21]. Ich kompetencje związane z udziałem w pierwszej fazie procedury stanowienia prawa europejskiego mają charakter konsultacyjny; parlamenty mogą wydać opinię dotyczącą niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości. Procedura tzw. żółtej kartki zakłada konieczność poddania projektu aktu prawnego ponownej analizie; jednak po jej przeprowadzeniu KE może postanowić o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu. Kompetencje KE mają charakter dyskrecjonalny. Władztwo Komisji jest ograniczone jedynie przez wymóg przedstawienia uzasadnionej opinii określającej przyczyny podtrzymania projektu w niezmienionej formie (onus of justification) oraz analizującej zgodność projektu z zasadą pomocniczości.
Art. 5 ust. 3-4 TUE odnosi się do zasad pomocniczości i proporcjonalności. Zgodnie z zasadą pomocniczości „w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym i lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. (…) Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celów Traktatów”. Zasada pomocniczości zakłada zatem konieczność dokonania odpowiedniej alokacji kompetencji na właściwy poziom podejmowania decyzji. Najniższy szczebel związany jest z jednostką, zakładając jej rudymentarną odpowiedzialność za zaspokajanie swoich potrzeb. W przypadku braku możliwości realizacji potrzeb jednostki możliwa jest interwencja ciał pośredniczących: wspólnot rodziny, znajomych, grup religijnych, stowarzyszeń czy organizacji społeczeństwa obywatelskiego. W przypadku braku możliwości realizacji potrzeb na poziomie „obywatelskim” kompetencje do działania zyskują organy władzy publicznej.
Unormowania traktatowe dotyczące zasady pomocniczości odnoszą się do tzw. pomocniczości wertykalnej, określającej rozdział kompetencji między różne szczeble władz publicznych. W tym kontekście wskazuje się na szczegółowe kryteria dotyczące właściwej alokacji, takie jak: kryterium konieczności (przekazanie kompetencji na wyższy szczebel decyzyjny jest konieczne, gdyż szczeble niższe nie są w stanie zrealizować określonego celu działania); kryterium korzyści (działanie podejmowane przez wyższy szczebel decyzyjny przynosi dodatkową korzyść w porównaniu do działań na niższym szczeblu); kryterium obywatela (decyzje powinny być podejmowane na szczeblu jak najbliższym obywatela); kryterium autonomii (działania podejmowane przez dany szczebel decyzyjny powinny gwarantować sferę wolności jednostki). W ten sposób pojęcie pomocniczości zyskuje także wymiar horyzontalny, związany z poszanowaniem praw jednostki oraz organizacji obywateli oraz zagwarantowaniem ich współudziału w działalności ukierunkowanej na interes ogólny (dobro wspólne), bez konieczności ubiegania się o wyraźne upoważnienie lub zezwolenie władz publicznych. Taka koncepcja subsydiarności związana jest z ideami uspołecznienia państwa oraz określenia zadań „społeczeństwa odpowiedzialnego”, współuczestniczącego w procesie zarządzania sprawami publicznymi. Pewne zalążki takiego rozumienia konstrukcji ustrojowej Unii widoczne są w unormowaniach dotyczących zasad demokratycznych (art. 9-12 TUE). Postanowienia te wskazują, że podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska; decyzje podejmowane są w sposób jak najbardziej otwarty (zgodnie z zasadą transparentności) i zbliżony do obywatela, zaś każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii.
Zgodnie z unormowaniami art. 11 TUE instytucje Unii zobowiązane są do utrzymywania „otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim”. Obywatele mają prawo do uczestniczenia w debacie publicznej, zaś instytucje Unii są zobowiązane do przyjęcia środków wspomagających udział stowarzyszeń obywatelskich w publicznej wymianie poglądów. Komisja Europejska zobowiązana jest ponadto do prowadzenia konsultacji społecznych dla zapewnienia przejrzystości i spójności działań Unii. Traktat z Lizbony uzupełnił regulacje odnoszące się do zasad demokratycznych Unii poprzez wprowadzenie instytucji europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Zgodnie z postanowieniami art. 11 ust. 4 TUE „obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii.”.
Europejska inicjatywa obywatelska stanowi nowy instrument w prawie Unii Europejskiej. Jego podstawowe znaczenie związane jest ze swoistym „uzupełnieniem” mechanizmów demokracji przedstawicielskiej, elementami demokracji bezpośredniej. W tym kontekście inicjatywa zakłada ponadnarodową współpracę i uczestnictwo obywateli w procesie tworzenia inicjatywy, zbierania deklaracji poparcia oraz w kontaktach z KE. Z formalnoprawnego punktu widzenia inicjatywa stanowi słaby instrument demokratyzacji, gdyż jej skutki zbliżone są raczej do konsekwencji petycji: wiążące zobowiązania Komisji do zajęcia się inicjatywą są ograniczone do przesłania danych o charakterze informacyjnym. Inicjatywa nie narusza w tym zakresie władzy dyskrecjonalnej Komisji[22].
Wśród potencjalnych konsekwencji społecznych stosowania inicjatywy można wskazać takie skutki, jak: wzrost aktywności społecznej, poczucie sprawczości obywateli, potencjalne kształtowanie się europejskiego podmiotu zbiorowego (demos), upowszechnienie europejskiej debaty publicznej, większe zaangażowanie mediów. W tym kontekście można wskazać na możliwe ukształtowanie się procesów zmierzających do raportowania o problemach w sposób ponadnarodowy przez mass-media, co przyczynić się może do powstania dyskursu europejskiego. Mechanizm ten może prowadzić do wyrażania i upowszechniania się także opinii eurosceptycznych.
Wśród potencjalnych konsekwencji instytucjonalnych stosowanie inicjatywy obywatelskiej może przyczynić się z jednej strony, do zapoczątkowania i zacieśnienia współpracy organizacji pozarządowych w wymiarze transgranicznym. Potencjalna dynamika instytucjonalna korzystania z europejskiej inicjatywy obywatelskiej dotyczy w szczególności wzmocnienia działań zbiorowych podejmowanych na poziomie UE czy tworzenia europejskich koalicji politycznych. W tym kontekście pewne zagrożenie może wiązać się z możliwością wykorzystania tego instrumentu przez pośredników – grup nacisku, zmierzających do ochrony interesów partykularnych grup gospodarczych czy społecznych. Możliwym zagrożeniem jest także zniekształcenie treści czy celu inicjatywy podczas procesu legislacyjnego. Niewątpliwie, kluczowe znaczenie będzie miało stanowisko KE w odniesieniu do pierwszych inicjatyw, które osiągną wymaganą ilość deklaracji poparcia. W szczególności istotna będzie gotowość Komisji do zainicjowania procesu legislacyjnego zmierzającego do realizacji celów inicjatywy.
Zasada proporcjonalności powiązana jest z zasadą pomocniczości[23]; o ile zasada pomocniczości wskazuje kto ma podjąć dane działanie, zasada proporcjonalności wskazuje jak należy działać, określa zakres i intensywność czynności. Niekiedy dokonuje się także rozróżnienia zasad w oparciu o kryterium czasu: pomocniczość stosowana jest zanim zostanie podjęte działanie przez instytucje Unii, proporcjonalność stosowana jest już po podjęciu danego działania. W tym kontekście zasada proporcjonalności pełni funkcję komplementarną wobec zasady pomocniczości.
Proporcjonalność jest ujmowana w orzecznictwie TSUE jako jedna z ogólnych zasad prawa europejskiego, często w powiązaniu z zasadą pewności prawa. Unormowanie traktatowe odnosi się do instytucji Unii, zakazując podejmowania przez nie działań wykraczających poza zakres konieczny dla osiągnięcia celów. Zasada proporcjonalności wymaga każdorazowego rozważenia czemu służą konkretne kompetencje organów Unii, w powiązaniu z celami integracji europejskiej określonymi w Traktacie. Weryfikacja obejmuje uprawnienie do realizacji celu i jego zasadność w konkretnych okolicznościach oraz wybór służących mu środków, które nie mogą być nadmierne i wykraczać poza to, co konieczne w tym względzie. Wymaga to wykazania nie tylko niezbędności, ale także najmniejszej uciążliwości (dolegliwości) wynikającej z niemożności posłużenia się środkami mniej uciążliwymi. Instytucje Unii posiadają kompetencje do podejmowania wszelkich niezbędnych działań dla egzekwowania przestrzegania prawa, muszą ze szczególną starannością dobierać środki prewencyjne i represyjne.
Proporcjonalność powiązana jest z ogólną ideą rządów prawa, zgodnie z którą władza może podejmować środki wobec obywateli wyłącznie na podstawie normatywnego upoważnienia. Zasada proporcjonalności nakłada dodatkowe kryteria związane z wykonywaniem kompetencji przez instytucje władzy publicznej, przeciwdziałając nadużyciom władzy i korzystaniu z uprawnień w sposób dowolny i arbitralny, niezależnie od celu i przeznaczenia, dla których zostały one wydane. Trybunał Sprawiedliwości UE wskazuje na konieczność stosowania zasady proporcjonalności jako probierza legitymizacji środków podejmowanych przez państwa członkowskie w ramach doktryny wymogów imperatywnych interesu publicznego[24]. Zasada proporcjonalności ogranicza dowolność władz krajowych i chroni przed nadużywaniem klauzul wyłączających lub utrudniających stosowanie norm prawa europejskiego odnoszących się do swobód fundamentalnych.
Po czwarte, kontrola procesu integracji europejskiej wyraża się przez uprawnienia państw członkowskich do dokonywania kontroli prawidłowości przebiegu procesu legislacyjnego Unii. W tym kontekście istotne są unormowania traktatowe (art. 263-264 TfUE), zgodnie z którymi Trybunał Sprawiedliwości UE bada skargi wniesione m.in. przez państwa członkowskie, które kwestionują legalność aktów prawnych przyjętych w ramach procedury ustawodawczej Unii oraz innych aktów instytucji Unii zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Zarzuty stawiane w ramach skargi mogą dotyczyć braku kompetencji organu wydającego dany akt, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia Traktatów lub reguły związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy.
Procedura kontroli legalności aktów prawa europejskiego ma wymiar szerszy niż działanie ukierunkowane wyłącznie na wycofanie z obrotu prawnego aktu obarczonego istotną wadą proceduralną. Kompetencje do sprawowania kontroli nad prawidłowością przebiegu unijnego procesu legislacyjnego wpisują się bowiem w szerszą perspektywę wzajemnych powiązań władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej państw członkowskich oraz instytucji Unii. W tym kontekście krajowa władza ustawodawcza oddziałuje na proces prawotwórczy Unii Europejskiej poprzez procedury związane z przestrzeganiem zasad pomocniczości i proporcjonalności. Władza wykonawcza kontroluje proces prawotwórczy Unii w sposób bardziej bezpośredni, poprzez udział przedstawicieli krajowej egzekutywy w wykonywaniu kompetencji instytucji Unii. Władza sądownicza uczestniczy w dokonywaniu oceny legalności aktów prawa europejskiego poprzez procedurę pytań prejudycjalnych, kierowanych do TSUE na podstawie art. 267 TfUE, dotyczących ważności i wykładni aktów prawa unijnego.
Dodatkowy wymiar związany z kontrolą legalności aktów prawa europejskiego odnosi się do zjawiska wzajemnego dialogu sądów konstytucyjnych państw członkowskich oraz Trybunału Sprawiedliwości UE. W tym kontekście możliwe jest wyodrębnienie dialogu horyzontalnego, odnoszącego się do pewnej wspólnoty sądów konstytucyjnych państw członkowskich oraz dialogu wertykalnego, odnoszącego się do relacji między sądami krajowymi a TSUE. Dialog horyzontalny związany jest ze zjawiskiem przenikania się argumentacji, linii rozumowania, analizy unormowań europejskich w orzecznictwie krajowych sądów konstytucyjnych. Ich praktyka orzecznicza wskazuje w coraz większym stopniu na uwzględnianie w treści wyroku wymiaru komparatystycznego, zakładającego bieżącą wzajemną znajomość treści wydawanych orzeczeń oraz chęć nawiązania do nich w kolejnych wyrokach[25]. Dialog wertykalny dotyczy reakcji sądów konstytucyjnych państw członkowskich na orzeczenia TSUE, odnoszące się do zasad stosowania prawa europejskiego czy dokonujące wiążącej wykładni prawa unijnego.
Przykładami orzeczeń sądów konstytucyjnych, w ramach których trybunały krajowe nawiązują do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i zajmują własne stanowisko w sprawie, mogą być wyroki dotyczące zasady pierwszeństwa prawa europejskiego. Polski Trybunał Konstytucyjny wyraził swoje stanowisko odnoszące się do zasady pierwszeństwa w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. dotyczącym Traktatu Akcesyjnego[26]. TK podkreślił wyłączne kompetencje TSUE do orzekania o ważności i wykładni prawa europejskiego. Podkreśla jednak, że wykładnia dokonywana przez Trybunał powinna: „(…) mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje – po stronie ETS – powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych”[27]. Polski TK odnosi się do zasady lojalnej współpracy, wyrażonej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Ówczesne regulacje traktatowe stanowiły expressis verbis jedynie o zobowiązaniu państw członkowskich do podejmowania środków sprzyjających osiąganiu celów integracji i powstrzymywania się od podejmowania środków mogących zagrozić urzeczywistnieniu tych celów, bez odniesienia do analogicznych zobowiązań ciążących na instytucjach Unii. W tym kontekście polski Trybunał stwierdza, że adresatami zasady solidarności z art. 10 TWE są także instytucje Unii, a w szczególności Trybunał Sprawiedliwości[28].
Założenie to implikuje po stronie TSUE powinność respektowania krajowych systemów prawnych, wyrażanych w szczególności przez wspólne tradycje konstytucyjne państw członkowskich. Polski TK podkreśla, że: „(…) prawo wspólnotowe nie powstaje więc w abstrakcyjnej oraz wolnej od wpływu państw członkowskich i ich społeczności przestrzeni europejskiej. Nie jest tworzone w sposób arbitralny przez instytucje europejskie. Stanowi natomiast efekt wspólnych działań państw członkowskich”[29]. W tym kontekście TK podkreśla, że ze względu na wspólność założeń i wartości prawa krajowego oraz prawa europejskiego, prawdopodobieństwo wystąpienia nieusuwalnej sprzeczności między normą Konstytucji a normą prawa europejskiego jest niewielkie. Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale może ona pojawić się wyjątkowo, także ze względu na stosowanie wykładni prawa krajowego przyjaznej dla prawa europejskiego.
Polski TK odnosi się do zasady pierwszeństwa wypracowanej w ramach orzecznictwa TSUE i podkreśla wysoką rangę przyznawaną tej zasadzie przez europejski Trybunał. TK stwierdza, że: „(…) taki stan rzeczy jest uzasadniany celami integracji europejskiej oraz potrzebami tworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni prawnej. Zasada ta stanowi niewątpliwie wyraz dążeń do zagwarantowania jednolitego stosowania i egzekucji prawa europejskiego. Nie ona jednak – na zasadzie wyłączności – determinuje ostateczne decyzje podejmowane przez suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy wspólnotowym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną. (…) Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować”[30].
Przytoczona powyżej in extenso argumentacja polskiego TK wskazuje, że nie uznaje on bezwarunkowego „automatyzmu” obowiązywania prawa europejskiego na terytorium Polski. W tym kontekście podkreśla on znaczenie kompetencji nadzorczych państw członkowskich, związanych z zapewnieniem prawidłowości procesu prawotwórczego Unii. Uprawnienia te nie zostały całkowicie przekazane na poziom instytucji Unii, gdyż „(…) państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego”[31].
Zasada pierwszeństwa prawa europejskiego nie stanowi reguły absolutnej, gdyż TSUE dopuszcza możliwość modyfikacji regulacji unijnych przez poszczególne państwa członkowskie. Przykładem takiego dozwolonego zróżnicowania mogą być środki krajowe ograniczające zakres stosowania swobód fundamentalnych w odniesieniu do działań sprzecznych z zasadami porządku publicznego czy moralności publicznej[32]. Trybunał podkreśla, że prawo europejskie nie narzuca państwom członkowskim jednolitej skali wartości w odniesieniu do oceny zachowania, które może być uważane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Czynniki natury moralnej, religijnej lub kulturowej, jak również szkodliwe konsekwencje danej działalności, zarówno dla jednostki, jak i społeczeństwa, mogą służyć jako uzasadnienie istnienia po stronie władz krajowych pewnego rodzaju marginesu uznania (margin of appreciation), wystarczającego do uzdolnienia owych władz do określenia, czego wymaga ochrona praw jednostki oraz zachowanie porządku publicznego. W tym zakresie decyzja dotycząca zakazania, ograniczenia bądź dopuszczenia określonej działalności powinna być podjęta przez władzę ustawodawczą. Parlament jako organ władzy o charakterze przedstawicielskim wyraża system wartości obowiązujący w danym społeczeństwie. Trybunał podkreśla, że nie może zastępować swoim osądem sprawy wyboru dokonanego przez władze ustawodawcze danego państwa członkowskiego.
Kompetencje władz krajowych do określenia zakresu ograniczeń danej działalności, mających charakter prewencyjny oraz ochronny, stanowią niejako o „władzy osądzania” (power of assessment). Państwa członkowskie mogą zakazać częściowo lub całkowicie prowadzenia konkretnej działalności na swoim terytorium, mogą także ją jedynie ograniczyć, wraz z ustanowieniem instrumentów kontrolnych. Możliwe jest zatem współistnienie wielu różnych regulacji prawnych dotyczących tej samej działalności gospodarczej w poszczególnych krajach Unii Europejskiej. Owe unormowania winny być oceniane w świetle celów, jakie mają osiągnąć.
Środki restrykcyjne przyjmowane przez władze krajowe powinny spełniać ogólne wymogi sprecyzowane w orzecznictwie Trybunału[33]. Wszelkie ograniczenia muszą zatem być uzasadnione wymogami imperatywnymi interesu publicznego, muszą być odpowiednie dla osiągnięcia zakładanego celu oraz nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia, zgodnie z zasadą proporcjonalności. Ponadto, muszą być stosowane bez dyskryminacji. Niemożliwe jest powoływanie się na argumenty wyłącznie finansowe. Muszą być interpretowane w odniesieniu do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności praw podstawowych.
Zróżnicowanie zakresu obowiązywania norm prawa europejskiego w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich może być związane z modyfikacjami przyjętymi na etapie negocjacji zmian Traktatów. W tym kontekście można wskazać unormowania Protokołu nr 30 w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa. Protokół został wynegocjowany przez Wielką Brytanię, jednak w czerwcu 2007 r. Polska i Irlandia zastrzegły sobie możliwość przystąpienia do Protokołu brytyjskiego[34]. Z możliwości tej skorzystała jedynie Polska. Przystąpienie Polski do Protokołu było uzasadniane obawami przed możliwą rozszerzającą wykładnią Karty przez TSUE. Protokół miał także stanowić zabezpieczenie przed przyznaniem sobie przez Unię nowych kompetencji, naruszających unormowania krajowe w sprawach „wrażliwych” moralnie, jak problematyki aborcji, regulacji związków homoseksualnych czy nadmiernego poszerzenia norm antydyskryminacyjnych. Dodatkowym impulsem do przystąpienia do Protokołu były obawy związane z możliwością wykorzystania postanowień Karty dla odzyskiwania nieruchomości w Polsce przez osoby narodowości niemieckiej. Wydaje się, że podobne motywy kierowały także władzami czeskimi, które w październiku 2009 r. na szczycie Rady Europejskiej doprowadziły do uzgodnienia przystąpienia Republiki Czeskiej do Protokołu polsko-brytyjskiego w momencie akcesji Chorwacji do UE. Obecnie zatem stosowanie Karty Praw Podstawowych w odniesieniu do Polski, Wielkiej Brytanii oraz Czech ma charakter zmodyfikowany przez konieczność uwzględnienia treści Protokołu nr 30.
W podsumowaniu rozważań poświęconych wzajemnym relacjom prawa krajowego i prawa europejskiego należy podkreślić kilka kwestii. Po pierwsze, organy krajowe i instytucje Unii są zobowiązane do podejmowania wzajemnej lojalnej współpracy, okazywania szacunku i udzielania wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów. W kontekście problematyki związanej z transpozycją prawa europejskiego do prawa krajowego, owa współzależność dotyczy z jednej strony współpracy w procesie legislacyjnym zmierzającym do przejęcia dyrektyw na poziomie Unii, z drugiej strony zapewnienia jednolitego stosowania prawa europejskiego w państwach członkowskich. Jednolitość stosowania wyraża się w nakazie nie tylko obowiązywania regulacji analogicznych pod względem treści, ale także zapewnienia równoczesnego stosowania prawa unijnego (jednolitość pod względem czasu).
Po drugie, państwa członkowskie zachowują instrumenty kontroli i oceny legalności aktów prawa unijnego. Kontrola ta zakłada współpracę krajów członkowskich z Trybunałem Sprawiedliwości UE. Po trzecie należy podkreślić, że co do zasady państwa członkowskie cieszą się autonomią dotyczącą wyboru środków transpozycji, ograniczoną jednak postanowieniami dyrektyw dotyczących wyniku, jaki ma zostać osiągnięty oraz terminu, do którego należy przyjąć działania implementacyjne. W przypadku braku transpozycji, opóźnień w transpozycji lub transpozycji niepełnej państwo członkowskie uchybia jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów (art. 258 TfUE).
Zobowiązanie państw członkowskich do dokonania terminowej i prawidłowej transpozycji aktów prawa europejskiego dotyczy w zasadniczej mierze dyrektyw[35]. Opiera się na fundamentalnej dla porządku prawnego Unii Europejskiej zasadzie lojalnej współpracy, określanej także jako zasada solidarności[36]. Zobowiązuje ona państwa członkowskie oraz instytucje Unii do wzajemnego szacunku i udzielania sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie powinny podejmować „wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonywania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii”. Zobowiązanie ciążące na państwach członkowskich ma wymiar zarówno pozytywny, do aktywnego podejmowania działań na rzecz realizacji celów Unii, jak i wymiar negatywny, polegający na zaniechaniu podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Zgodnie z orzecznictwem TSUE państwa członkowskie nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki czy okoliczności związane z funkcjonowaniem ich wewnętrznych systemów prawnych dla usprawiedliwienia nieprzestrzegania zobowiązań i terminów przewidzianych w dyrektywach[37].
Komisja Europejska jest instytucją upoważnioną do kontrolowania działań podejmowanych przez państwa członkowskie, zmierzających do transpozycji dyrektyw do prawa krajowego. W tym celu Komisja stosuje procedurę z art. 258-260 TfUE dotyczącą stwierdzenia naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań, które ciążą na nim na mocy Traktatów. Procedura zawiera odrębną, uproszczoną ścieżkę postępowania sądowego przed TSUE w przypadku, gdy państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą (art. 260 ust. 3 TfUE). W takim przypadku KE może bezpośrednio wnioskować do Trybunału o nałożenie na państwo członkowskie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej, w przypadku uznania przez TSUE, że doszło do naruszenia prawa europejskiego.
Doświadczenia Komisji Europejskiej związane z transpozycją dyrektyw do prawa krajowego państw członkowskich zostały zebrane w ramach zalecenia w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego (2005/309/WE)[38]. Zalecenie podkreśla istnienie zjawiska deficytu transpozycji, ze względu na ciągły brak właściwej i terminowej transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie. Niektóre państwa członkowskie konsekwentnie osiągają jednak lepsze wyniki w transpozycji prawa europejskiego, co świadczy o przyjęciu przez nie bardziej skutecznych struktur, procedur i praktyk implementacyjnych. W tym kontekście zalecenie przedstawia rozwiązania stanowiące „dobre praktyki” transpozycji. Państwa członkowskie wezwane są do dokonania wyboru tych procedur i praktyk, które mogłyby przyczynić się do usprawnienia procesu transpozycji prawa europejskiego do prawa krajowego.
Zgodnie z postanowieniami art. 288 TfUE zalecenie nie posiada formalnej mocy wiążącej. Państwa członkowskie zachęcane są zatem do tego, by dobrowolnie zbadały praktyki wskazane w dokumencie oraz przyjęły te z nich, które mogłyby przyczynić się do poprawy szybkości lub jakości transpozycji dyrektyw. Proces transferu dobrych praktyk powinien jednak uwzględniać krajowe tradycje instytucjonalne. Państwa członkowskie wezwane są do dokonania przeglądu przyczyn nieprawidłowości w procesie transpozycji oraz do podjęcia kroków niezbędnych do ich skutecznego usunięcia. W szczególności, państwa członkowskie zachęcane są do ograniczania zakresu przedmiotowego regulacji krajowych dokonujących transpozycji, tak by potencjalne włączenie działań implementacyjnych do szerszej procedury legislacyjnej, nie było źródłem opóźnień i przekroczenia terminu transpozycji. Dodatkowo, państwa członkowskie powinny regularnie publikować raporty dotyczące wykazu dyrektyw, które nie zostały terminowo i prawidłowo implementowane (na rządowej stronie internetowej). Informacje na temat przyjętych przepisów krajowych, implementujących dyrektywy w sposób całościowy lub częściowy, powinny być przesyłane do wiadomości Komisji Europejskiej.
Unormowania zalecenia 2005/309/WE wskazują na szczegółowe praktyki państw członkowskich, które ułatwiają prawidłową i terminową transpozycję dyrektyw. Dotyczą one zarówno wewnętrznej organizacji administracji rządowej, jak i postulatów odnoszących się do procesu stanowienia prawa. Państwa członkowskie powinny uznać prawidłową i terminową transpozycję za zadanie priorytetowe, zapewniając w tym celu nie tylko wystarczające środki finansowe, ale także wsparcie polityczne. Mogą one rozważyć celowość powołania odrębnego ministra (sekretarza stanu), odpowiedzialnego za monitorowanie transpozycji prawa europejskiego. Do jego/jej kompetencji należałoby opracowanie wytycznych określających sposób transpozycji oraz zapewniających jednolite podejście do problematyki implementacji w całej administracji; przygotowanie centralnej krajowej bazy danych na temat transpozycji; opracowywanie i nadzór nad realizacją harmonogramu transpozycji. Minister odpowiedzialny za monitorowanie transpozycji działa jako krajowy koordynator w zakresie współdziałania z Komisją Europejską.
Postanowienia zalecenia 2005/309/WE podkreślają zasadność wyznaczenia w każdym ministerstwie urzędnika odpowiedzialnego za monitorowanie procesu transpozycji, działającego w charakterze punktu kontaktowego[39]. Między urzędnikami powinna zostać nawiązana współpraca horyzontalna (sieć krajowa). Korzystne jest także zapewnienie współpracy roboczej pomiędzy urzędnikami negocjującymi tekst dyrektywy na poziomie Unii a urzędnikami przygotowującymi transpozycję do prawa krajowego. Takie rozwiązanie umożliwia dokonanie ewentualnych korekt jeszcze w trakcie procesu negocjacji samego tekstu aktu prawa europejskiego, w przypadku powołania się na możliwe trudności implementacyjne na poziomie krajowym.
W odniesieniu do rekomendacji dotyczących techniki legislacyjnej, zalecenie wskazuje na celowość podjęcia przygotowań do transpozycji na stosunkowo wczesnym etapie: harmonogram transpozycji powinien być przygotowywany równolegle do procesu negocjacji właściwego aktu prawa europejskiego. W odniesieniu do każdej dyrektywy harmonogram powinien wskazywać podmioty odpowiedzialne za transpozycję (ministerstwo odpowiedzialne za implementację oraz wykaz innych organów współpracujących w procesie implementacji) oraz zawierać porównanie przepisów prawa krajowego i przepisów proponowanej dyrektywy. Właściwy moment na przygotowanie projektu regulacji krajowych to publikacja aktu prawa europejskiego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W toku opracowywania przepisów krajowych celowe jest sporządzanie tzw. tablic korelacji, wskazujących jak poszczególne przepisy dyrektywy są transponowane do prawa krajowego.
Zgodnie z postanowieniami zalecenia 2005/309/WE proces transpozycji powinien mieć charakter „wyłączny”, a zatem należy unikać dodawania przepisów uzupełniających, które nie są niezbędne dla dokonania prawidłowej implementacji. W szczególności zastrzeżenie to dotyczy łączenia procesu transpozycji z szerszą reformą unormowań krajowych regulujących dane zagadnienie. Praktyka wskazuje bowiem, że poszerzanie zakresu zmian legislacyjnych przyczynia się do zwiększenia ilości czasu przeznaczonego na przeprowadzenie debaty parlamentarnej i dokonanie prac legislacyjnych, co skutkuje następnie opóźnieniami w procesie transpozycji.
W kontekście zachowania terminu implementacji korzystne jest podjęcie bliskiej współpracy rządu z parlamentem, wyrażającej się m.in. przez regularne informowanie władz ustawodawczych o terminach transpozycji czy zachęcanie do dokonania transpozycji w możliwie najkrótszym czasie już po upływie terminu przeznaczonego na implementację. Korzystne jest opracowanie szczególnej, „europejskiej” ścieżki legislacyjnej, związanej z transpozycją dyrektyw, przykładowo przez możliwość przyjęcia aktu prawnego w jednym czytaniu lub w ramach innej przyspieszonej procedury ustawodawczej. Innym sposobem jest stosowanie takich instrumentów jak dekrety rządowe lub rozporządzenia, jeżeli wewnętrzny porządek prawny umożliwia ich wykorzystanie. Komisja zachęca państwa członkowskie do notyfikacji zarówno działań dotyczących struktur organizacyjnych w administracji krajowej odpowiedzialnych za sprawy transpozycji, ale także wewnętrznych procedur związanych z implementacją dyrektyw. W przypadku potencjalnych opóźnień w transpozycji istotne jest zachowanie właściwej komunikacji administracji krajowej oraz KE.
Równolegle do promowania mechanizmów ułatwiających państwom członkowskim dokonanie prawidłowej i terminowej transpozycji dyrektyw, Komisja Europejska stosuje instrumenty miękkie, mające na celu zmobilizowanie państw członkowskich przez wywieranie nacisku opinii publicznej oraz presji otoczenia (peer pressure) w związku z upublicznianiem wyników działań transpozycyjnych państw w ramach specjalnej tabeli wyników rynku wewnętrznego (Internal Market Scoreboard). Publikacja ta ukazuje się regularnie, począwszy od 1997 r. Przedstawia w sposób szczegółowy „niedociągnięcia” państw członkowskich związane z procesem transpozycji. Raporty dotyczą co do zasady dyrektyw związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku; połączone są jednak z okresowymi analizami na temat dyrektyw z zakresu polityki społecznej i ochrony środowiska. W tym kontekście istotny jest harmonijny, zrównoważony rozwój, przynoszący postęp w dziedzinie społecznej, gospodarczej i środowiskowej. Taki postęp określany jest jako długoterminowy cel funkcjonowania Unii Europejskiej.
Tabele rynku wewnętrznego mają na celu zmobilizowanie państw członkowskich Unii do stosowania efektywnych środków transpozycji, przez stosowanie metody benchmarkingu. W tym kontekście Komisja dokonuje w sposób systematyczny analizy czynników, które sprawiają, że transpozycja dyrektyw w danym państwie członkowskim jest wykonywana skutecznie oraz stara się wskazywać innym krajom najlepsze praktyki (best practices) procesu implementacji. Regularność ukazywania się tabel rynku wewnętrznego wzmacnia proces porównywania rezultatów osiąganych przez poszczególne państwa oraz umożliwia dokonywania ewaluacji zmian w procesie transpozycji. Dodatkowo, tabelom towarzyszy raport na temat stanu rynku wewnętrznego, dotyczący nie tylko procesu implementacji, ale także wdrożenia prawa europejskiego oraz postępowań związanych z naruszeniem prawa europejskiego przez państwa członkowskie. W tym kontekście wydaje się, że znaczenie raportów nie ogranicza się do celów statystyczno-monitorujących, ale stanowi także element pozytywnej zmiany zachowań państw członkowskich Unii. Raporty stanowią dodatkowo wygodny instrument analityczny dla badania wzajemnych relacji między prawem europejskim a prawem krajowym.
Równolegle do publikowania raportów zawierających dane statystyczne ustalane są kryteria procesu implementacji. Decyzje dotyczące ustalenia wysokości poszczególnych związanych z nimi wskaźników są podejmowane przez Radę Europejską. W 2001 r. w Sztokholmie podjęto decyzję o dopuszczalnym poziomie wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1,5%; zaś w 2007 r. w Brukseli obniżono ów poziom do 1%[40]. W 2002 r. na szczycie w Barcelonie ustalono politykę „zero tolerancji” (zero tolerance) dla braku implementacji dyrektyw w terminie powyżej 2 lat od określonego w unijnym akcie prawnym. W tym kontekście można wskazać, że dopuszczalne warunki transpozycji zakładają pewien okres opóźnień w implementacji dyrektyw (maksymalnie do 2 lat) oraz pewną ilość nieprawidłowo transponowanych dyrektyw (do 1% ogółu dyrektyw).
W raporcie nr 1 z 1997 r. deficyt transpozycji (rozumiany jako liczba dyrektyw niewdrożonych w stosunku do wszystkich obowiązujących) sytuował się w przedziale 2-10%. W tym kontekście można wskazać państwa o dobrej praktyce transpozycji (Dania, Szwecja, Holandia), z wynikami mieszczącymi się w przedziale 0-3%; kraje o średniej praktyce transpozycji (Finlandia, Wielka Brytania, Hiszpania, Irlandia, Portugalia, Luksemburg, Francja), z wynikami mieszczącymi się w przedziale 3,1-6%; oraz kraje o słabej praktyce transpozycji (Grecja, Włochy, Belgia, Niemcy, Austria), z wynikami mieszczącymi się w przedziale 6,1-10%. Deficyt transpozycji może być także mierzony poprzez wskazanie na średnią długość opóźnienia w implementacji; w tym względzie różnice między państwami członkowskimi sięgają od 6 miesięcy (Dania) do 26 miesięcy (Francja). Ogółem w wymienionym okresie 26,7% dyrektyw nie było prawidłowo transponowanych do prawa krajowego państw członkowskich.
Dodatkowym kryterium pomiaru deficytu transpozycji jest zachowanie państw po otrzymaniu od Komisji noty formalnej lub uzasadnionej opinii (w ramach procedury z obecnego art. 258 TfUE): udzielenie odpowiedzi Komisji (następuje to w 70-100% przypadkach) oraz potencjalne opóźnienia w przesłaniu stanowiska (średni czas na przesłanie odpowiedzi to ok. 110 dni). W tym kontekście istotne jest badanie statystyczne i wskazywanie działań konkretnych państw podlegających procedurze z art. 258 TfUE, włącznie z rozpoczęciem postępowania sądowego przed Trybunałem (kończącego się wydaniem orzeczenia potwierdzającego naruszenie prawa europejskiego przez dane państwo) oraz ponownego postępowania, w tym także postępowania przed Trybunałem (kończącego się wydaniem orzeczenia zasądzającego karę pieniężną dla państwa). Od momentu rejestracji skargi przez Komisję do wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości mijają średnio ok. 3 lata, choć w przypadku bardziej skomplikowanych spraw termin ten może być wydłużony nawet do ok. 6 lat lub dłużej.
Kolejny raport, nr 2 z maja 1998 r., wskazał na znaczną poprawę w procesie transpozycji dyrektyw, gdyż deficyt sytuował się w przedziale 2-7,1%. Państwami o dobrej praktyce transpozycji były Finlandia, Szwecja, Holandia, Dania; do państw o średniej praktyce transpozycji należały tym razem Hiszpania, Wielka Brytania, Austria, Niemcy, Irlandia, Grecja, Francja, Luksemburg, Portugalia; zaś krajami o słabej praktyce transpozycji okazały się Włochy i Belgia. Radykalna poprawa w procesie transpozycji nastąpiła szczególnie w przypadku dwóch niemieckojęzycznych państw: Austrii (z 10,1% do 5,2%) oraz Niemiec (z 8,5% na 5,4%). Ogółem w wymienionym okresie 18,2% dyrektyw nie było prawidłowo transponowanych do prawa krajowego państw członkowskich, zatem również w zakresie tego kryterium nastąpiła znacząca poprawa.
Raport nr 3 z listopada 1998 r. zawiera dalsze dane wskazujące na poprawę transpozycji w państwach członkowskich: grupa państw o dobrej praktyce transpozycji poszerza swój skład (Finlandia, Szwecja, Dania, Holandia, Niemcy, Hiszpania), pozostałe kraje zaliczają się do grupy o średniej praktyce transpozycji, poza Luksemburgiem (z wynikiem granicznym, 6,2%). Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw ponownie zmalała (do 14,9%).
Raport nr 4 z czerwca 1998 r. potwierdza tendencję do podziału państw członkowskich zaledwie na dwie grupy: państw o dobrej praktyce transpozycji (Finlandia, Dania, Hiszpania, Szwecja, Holandia, Niemcy) oraz państw o średniej praktyce transpozycji (pozostałe państwa, spośród których najgorszy wynik w transpozycji osiągnęła Portugalia – 5,7%). Analiza danych zawartych w raporcie wskazuje, że znaczącą poprawę w procesie transpozycji dyrektyw można osiągnąć poprzez wzmożony wysiłek administracji krajowej połączony z polityczną determinacją elit najwyższego szczebla. Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw ponownie zmalała (do 12,8%).
Zgodnie z raportem, procedura dotycząca naruszenia prawa europejskiego z powodu braku lub częściowej transpozycji dyrektywy (uregulowana w ramach obecnego art. 258 TfUE) ma na celu zainicjowanie dialogu między Komisją a państwem członkowskim. Po dokonaniu wnikliwej analizy faktów oraz unormowań prawnych, Komisja może wystosować do władz krajowych notę formalną na temat domniemanego naruszenia, oczekując na opinię w sprawie zainteresowanego państwa. W większości przypadków odpowiedź władz krajowych powoduje zakończenie sprawy; jedynie w sytuacji, gdy Komisja uzna, że państwo członkowskie nie zaprzestało dokonywania naruszenia prawa europejskiego, przedstawia uzasadnioną opinię, oczekując na stanowisko władz danego państwa. Po przeanalizowaniu odpowiedzi państwa członkowskiego Komisja może zdecydować o skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Raport podkreśla, że zainicjowanie powyższej procedury wyraża jedynie opinię Komisji na temat możliwego naruszenia prawa europejskiego, zaś formalne stwierdzenie jego naruszenia następuje wyłącznie w drodze orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości. Praktyka wskazuje, że w większości przypadków do postępowania sądowego nie dochodzi, gdyż Komisja i państwo członkowskie osiągają porozumienie na wcześniejszym etapie procedury.
Zgodnie z danymi przedstawionymi w raporcie nr 5 z listopada 1999 r. radykalna poprawa procesu transpozycji dyrektyw do prawa krajowego związana jest z kilkoma czynnikami. Po pierwsze, wyeliminowane zostało opóźnienie spowodowane brakiem transpozycji „starszych” dyrektyw. Po drugie, większość państw członkowskich zaadaptowała kulturę szybkiej transpozycji (w tym kontekście średnie opóźnienie implementacji spadło z 17 do 10 miesięcy). Po trzecie, istotny jest czynnik mobilizacji tych państw członkowskich, które osiągają najgorsze wyniki transpozycji w danym raporcie. W stosunku do państw wykazujących największe opóźnienia formułowane są szczegółowe, zindywidualizowane zalecenia; zaś w kolejnych raportach analizowana jest skuteczność działań podjętych przez władze krajowe. Przykładowo, raport nr 5 wskazuje, że aż 10 państw członkowskich wykazuje deficyt transpozycji na poziomie niższym niż 4%; podkreśla postęp dokonany przez Włochy i zachęca do podobnych działań inne państwa: Grecję, Luksemburg, Francję, Portugalię oraz Irlandię. W tym kontekście nowe standardy wskazują na państwa o dobrej praktyce transpozycji, osiągające wyniki w przedziale 0-4% oraz państwa o słabej praktyce transpozycji, z wynikami powyżej 4%. Z kolei ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw uległa nieznacznemu zmniejszeniu (do 12,6%).
Raport nr 6 z maja 2000 r. podkreśla wysiłki tych państw, które w sposób systematyczny dążą do zmniejszenia swego deficytu transpozycji (Luksemburg, Austria, Włochy, Belgia, Wielka Brytania, Hiszpania). Na drugim biegunie znajdują się państwa, które trwale utrzymują swoje wskaźniki w przedziale powyżej 4% (Grecja, Portugalia, Francja, Luksemburg). Z kolei państwa, które w najbardziej skuteczny sposób ograniczają deficyt transpozycji (Finlandia, Hiszpania, Szwecja), zdołały doprowadzić do zmniejszenia wskaźnika poniżej 1,5%. Z kolei ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw pozostała relatywnie stabilna (13%). Raport nr 7 z listopada 2000 r. określa ten wskaźnik jako tzw. czynnik fragmentacji (fragmentation factor), wykazując, że jego wysokość na poziomie 12,8% oznacza, że co ósma dyrektywa nie jest transponowana do prawa krajowego przez wszystkie państwa członkowskie. Państwa skandynawskie (Dania, Finlandia i Szwecja) nadal mają najniższe wskaźniki deficytu transpozycji (poniżej 1,5%), Grecja kontynuuje politykę „marudera” (6,5%), podczas gdy Francja i Portugalia podjęły działania naprawcze (wskaźniki 4,5-4,4%).
Raport nr 8 z maja 2001 r. podkreśla, że średni wskaźnik deficytu transpozycji wynosi 2,5%; jego wysokość zmieni się, jeżeli zostanie zróżnicowany przedmiotowo – przykładowo, w odniesieniu do dyrektyw z zakresu ochrony środowiska wynosi on 7,1%. Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw uległa nieznacznemu zmniejszeniu (do 11,2%). Portugalia i Luksemburg dokonały znacznego postępu w implementacji dyrektyw; z kolei Grecja (4,8%) oraz Francja (3,5%) zaliczają się do państw o najsłabszych wynikach. Komisja podkreśla, że regularne publikowanie raportu wraz ze szczegółowymi danymi na temat transpozycji wszystkich państw członkowskich umożliwia rzetelną analizę stanu faktycznego oraz zdiagnozowanie potencjalnych przyczyn opóźnień. Dodatkowo, raporty nabrały znaczenia politycznego, stanowiąc czynnik mobilizujący państwa członkowskie do podjęcia działań na rzecz poprawy wskaźników terminowej transpozycji.
Według raportu nr 9 z listopada 2001 r. do grupy państw skandynawskich, o najniższych wskaźnikach deficytu transpozycji, dołączyły Holandia i Hiszpania. Raport wskazuje także na wyniki w odniesieniu do poszczególnych dziedzin; przykładowo w dziedzinie polityki społecznej średni wskaźnik deficytu wynosi 5,4% (gdzie Austria i Belgia odnotowane są jako państwa o słabej praktyce transpozycji, z dwucyfrowymi wskaźnikami deficytu); w odniesieniu do dyrektyw z zakresu ochrony środowiska średni wskaźnik wynosi 6,2% (gdzie najgorsze wyniki odnotowały Francja, Niemcy, Hiszpania i Wielka Brytania). Raport podaje także liczbę wszczynanych przez Komisję spraw dotyczących naruszenia prawa europejskiego przez państwa członkowskie (1500), wskazując, że ok. 30% z nich związanych jest z działaniami Włoch i Francji. W omawianym okresie średni wskaźnik deficytu transpozycji wyniósł 2%, jednak raport podkreśla, że docelowo jego wysokość powinna być na poziomie 0%. Średni czas opóźnienia transpozycji dyrektyw (od momentu upłynięcia terminu wyznaczonego na dokonanie implementacji) wyniósł 13 miesięcy. Ogólna liczba nietransponowanych dyrektyw zmniejszyła się do 10%; oznacza to jednak, że rynek wewnętrzny w Unii Europejskiej funkcjonuje na 90%. Największe państwa europejskie: Francja, Niemcy i Wielka Brytania mają najdłuższe okresy opóźnień w transpozycji, co przyczynia się do sytuacji niepewności co do prawa.
W 2001 r. Rada Europejska na spotkaniu w Sztokholmie podjęła decyzję o wyznaczeniu celu ograniczającego wysokość wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1,5%. W 2001 r. wyniki państw skandynawskich oraz Holandii i Hiszpanii mieściły się w ramach wyznaczonego limitu, zaś wysokość deficytu najsłabszego państwa, Grecji, spadła do poziomu 3%. Raport nr 10 z maja 2002 r. wskazuje, że zakładany poziom wskaźnika deficytu transpozycji (1,5%) osiągnęło zaledwie siedem państw (państwa skandynawskie, Holandia, Hiszpania, Belgia i Wielka Brytania), określonych jako peleton grupy, podczas gdy większości pozostałych państw członkowskich nie udało się wypracować analogicznych wyników. Statystyki te są istotne z tej racji, że w grupie „maruderów” znalazły się takie kraje, jak Francja i Niemcy, których opóźnienia wywierają szkodliwy wpływ na funkcjonowanie wspólnego rynku ze względu na znaczący udział tych państw w gospodarce europejskiej (ok. 40%).
Raport z 2002 r. wskazuje, że postulowanym celem dla państw członkowskich jest osiągnięcie 0% deficytu transpozycji (zero tolerance), zwłaszcza w odniesieniu do dyrektyw, w stosunku do których opóźnienie jest większe niż dwa lata. W tym kontekście podjęcie największych wysiłków w celu osiągnięcia zakładanego poziomu transpozycji spodziewane jest u takich państw, jak Francja, Niemcy, Grecja oraz Irlandia. Poprawa wskaźników transpozycji jest szczególnie podkreślana w odniesieniu do takich państw, jak Belgia i Wielka Brytania, w których proces stanowienia prawa odbywa się przy wykorzystaniu skomplikowanej i złożonej struktury politycznej. Komisja odrzuca zasadność przedstawianych przez państwa członkowskie uzasadnień opóźnień w transpozycji dyrektyw, które odnoszą się do słabej struktury administracyjnej (administrative laxity) czy trudności z włączeniem się do harmonogramu prac parlamentarnych. Wskazuje, że bardziej prawdopodobne i rzeczywiste powody deficytu transpozycji dotyczą wewnętrznych podziałów politycznych, trudności technicznych związanych z implementacją postanowień dyrektywy czy wręcz zwykłej niechęci (sheer unwillingness) do podjęcia działań wdrażających dyrektywę do prawa krajowego.
Komisja podkreśla negatywne skutki braku transpozycji dyrektyw: zaburzenie konkurencji, ograniczanie mobilności pracowników, narażanie obywateli na potencjalne ryzyka związane z ograniczeniem ochrony zdrowia lub środowiska. Raport z 2002 r. zawiera bardziej szczegółowe analizy w porównaniu do poprzednich raportów, wskazując przykładowo na opóźnienia danych państw w transpozycji konkretnych dyrektyw. Czynnik fragmentacji, wskazujący na ogólną liczbę nietransponowanych dyrektyw w porównaniu do całkowitej liczby dyrektyw związanych z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, zmniejszył się w omawianym okresie do 7,7%.
Raport nr 11 z listopada 2002 r. wskazuje na podwyższenie średniej wartości wskaźnika deficytu transpozycji (z 1,8% do 2,1%). Czynnik fragmentacji wyniósł 9%, co oznacza, że mniej niż 1 dyrektywa na 10 nie została implementowana przez wszystkie państwa członkowskie. Komisja podkreśla, że proces transpozycji wymaga stałego i ciągłego zaangażowania władz krajowych; każde osłabienie działań administracji państwa członkowskiego może spowodować ponowne opóźnienia transpozycji dyrektyw. Wydaje się, że najczęstszym powodem deficytu jest brak czytelnej woli politycznej związanej z implementacją prawa europejskiego do prawa krajowego. W tym kontekście interesujący jest fakt, że kraje skandynawskie, takie jak Dania czy Finlandia – stanowiące czołówkę państw transponujących dyrektywy w wyznaczonym terminie – nie wyznaczyły w tym zakresie specjalnej „europejskiej” ścieżki legislacyjnej czy innych odrębnych metod współpracy rządu i parlamentu.
Raport nr 12 z maja 2003 r. wskazuje, że średni wskaźnik deficytu transpozycji dyrektyw wzrósł do 2,4%. Oznacza to kolejne pogorszenie sytuacji w porównaniu do dwóch poprzednich raportów. Komisja stara się przy tym zidentyfikować przyczyny pogorszenia wyników transpozycji. Wskazuje, że jej deficyt nie wydaje się być zależny od konieczności zaangażowania władz regionalnych w proces implementacji, gdyż wyniki państw zdecentralizowanych (jak Belgia czy Wielka Brytania) są znacznie lepsze niż zcentralizowanych (jak Portugalia czy Grecja), gdzie proces legislacyjny odbywa się w ramach parlamentu krajowego. Istotnymi dla procesu transpozycji wydają się być takie czynniki, jak precyzyjne planowanie, wczesne rozpoczęcie działań implementacyjnych (przygotowywanych nawet w trakcie negocjacji dyrektyw na poziomie Unii) oraz ścisła współpraca rządu z parlamentem.
Niezależnie od poziomu wskaźnika deficytu transpozycji, określającego liczbę nieimplementowanych dyrektyw do prawa krajowego, istotna jest również długość opóźnienia w transpozycji. W 2003 r. wahała się ona od 3 do 14 miesięcy. W praktyce oznacza to, że średni czas przyjęcia i implementacji aktów prawnych wynosi w Unii Europejskiej ponad 4 lata; w odniesieniu do materii skomplikowanych, jak przykładowo, usługi finansowe, może wynosić ponad 7 lat. Komisja Europejska na szczeblu Dyrekcji Generalnej Rynku Wewnętrznego podjęła także bilateralne robocze spotkania z państwami o wysokich wskaźnikach deficytu transpozycji (Francja, Włochy, Belgia, Portugalia, Grecja i Austria), by wspomóc proces implementacji dyrektyw w formie „dialogu prewencyjnego” (preventive dialogue).
Raport nr 13 z lipca 2004 r. po raz pierwszy analizuje dane dotyczące transpozycji dyrektyw w UE po rozszerzeniu na państwa Europy Środkowej. Wskazuje na możliwość załamania się procesu transpozycji w starych państwach członkowskich (Europa-15) i zwiększenia wskaźników deficytu transpozycji. Dane dotyczące nowych państw członkowskich (Europa-10) mają charakter szacunkowy, ale wskazują na znaczne rozpiętości w liczbie dyrektyw, które nie zostały notyfikowane Komisji. Wśród państw o najmniejszej liczbie dyrektyw nieimplementowanych są Litwa (0,8%), Polska (3,9%), Słowenia (5,7%), Estonia (8,3%); grupa państw o średniej liczbie dyrektyw nieimplementowanych zawiera takie kraje, jak Węgry (11%), Słowacja (12,6%), Cypr (18,1%) oraz Łotwa (19%); z kolei państwa o najwyższym wskaźniku dyrektyw nieimplementowanych to Czechy (23,6%) oraz Malta (40,4%). Dane te mają jednak charakter wstępny i szacunkowy. Przykładowo, ocena stopnia implementacji dokonana samodzielnie przez nowe kraje członkowskie przynosi inny rozkład wskaźników, zgodnie z którym Polska osiąga wynik 16,8%, zaś Czechy 10,7%.
Raport nr 14 z czerwca 2005 r. przynosi dokładniejsze dane dotyczące rozkładu wskaźnika deficytu transpozycji wśród „starych” i „nowych” państw członkowskich Unii. Komisja podkreśla, że nieoczekiwanie to nowe państwa Europy-10 mają lepsze wskaźniki transpozycji niż państwa Europy-15, pomimo tego, że były zobowiązane do implementacji większej liczby dyrektyw w krótszym czasie. Średni wskaźnik deficytu transpozycji dla krajów Europy-10 wyniósł 1,7%, podczas gdy dla państw Europy-15 osiągnął 2,1%. Dodatkowo nowe kraje członkowskie „zdetronizowały” państwa skandynawskie z pozycji lidera implementacji: to Litwa, Węgry i Słowenia mają najniższy wskaźnik deficytu transpozycji (0,7%). Polska, ze wskaźnikiem w wysokości 1,7%, nieznacznie przekracza zakładany możliwy deficyt na poziomie 1,5%; Czechy przekraczają ów limit ponad dwukrotnie – wskaźnik ich deficytu wynosi 3,6%. W kontekście statystyk dotyczących wszczęcia przez Komisję postępowania dotyczącego naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatu przez państwa członkowskie, najmniejsza liczba spraw została podjęta w stosunku do Litwy, Estonii, Słowenii i Węgier; Czechy sytuują się w grupie państw o średniej ilości skarg (5), podczas gdy w stosunku do Polski procedura została wszczęta najczęściej (13 skarg).
Raport nr 15 z lipca 2006 r. wskazuje na stopniowe osłabianie zapału implementacyjnego nowych państw członkowskich. Średni wskaźnik deficytu transpozycji dla całej Unii wyniósł 1,9%; na pozycję lidera wróciła Dania ze wskaźnikiem deficytu na poziomie 0,5%. Czechy, Portugalia, Grecja, Włochy i Luksemburg znalazły się w grupie państw o najwyższej wysokości wskaźnika deficytu, powyżej 3%. Średni czas opóźnienia w implementacji dyrektyw wynosi ok. 8 miesięcy. Komisja wskazuje, że istnieje korelacja między wdrożeniem mechanizmów zawartych w zaleceniu 2005/309/WE a niskim wskaźnikiem deficytu transpozycji państw członkowskich.
Raport nr 16 z lipca 2007 r. wskazuje na nowe ustalenia Rady Europejskiej dotyczące maksymalnej wysokości wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1% (ma on zacząć obowiązywać w przeciągu 2 lat). Średni wskaźnik deficytu transpozycji dla całej Unii wyniósł 1,6%, zaś z uwzględnieniem nowych państw członkowskich – Rumunii i Bułgarii – 1,8%. Państwa bałtyckie, wraz ze Słowacją, dołączyły do grupy państw skandynawskich, osiągających najniższy poziom deficytu transpozycji. Komisja podkreśla słabą pozycję Polski i Czech – wysokość deficytu tych państw przekroczyła granicę 1,5%. W omawianym okresie czynnik fragmentacji wyniósł 8%, co oznacza, że jedna dyrektywa na dwanaście nie jest transponowana do prawa krajowego przez wszystkie państwa członkowskie.
Zgodnie z raportem nr 17 z lipca 2008 r. założony przez Radę Europejską cel dotyczący osiągnięcia 1% wskaźnika deficytu demokracji został osiągnięty przed upływem wyznaczonego terminu; 18 państw członkowskich osiągnęło wskaźnik na poziomie 1%, a Bułgaria jest pierwszym państwem członkowskim, które uzyskało wynik 0% opóźnień. W ogonie transpozycji znajdują się natomiast Czechy, Luksemburg, Portugalia, Polska i Cypr. Podział deficytu transpozycji na sektory działalności wskazuje, że najwięcej niewdrożonych dyrektyw związanych jest ze swobodą przepływu osób oraz z usługami finansowymi. Kolejny raport nr 18 z lutego 2009 r. wskazuje na utrzymywanie się średniego wskaźnika deficytu transpozycji na rekomendowanym poziomie 1%. Czechy znacząco obniżyły swój deficyt, podczas gdy Polska i Luksemburg znalazły się w grupie państw o jego najwyższym poziomie. Raport nr 19 z lipca 2009 r. wskazuje na konieczność dokonywania systematycznych wysiłków przez wszystkie państwa członkowskie, w celu utrzymania wskaźnika deficytu transpozycji na odpowiednim poziomie.
Raport nr 20 z grudnia 2009 r. wskazuje na kilka wyzwań związanych z procesem transpozycji: po pierwsze, określa jako cel osiągnięcie średniego wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 1%; po drugie, przypomina o docelowej wysokości owego wskaźnika na poziomie 0%; po trzecie, wskazuje na konieczność zmniejszenia długości opóźnień transpozycji dyrektyw oraz po czwarte, na poprawę jakości legislacji państw członkowskich, tak by zapewnić pełną zgodność (conformity) prawa krajowego z celami określonymi w dyrektywie. Odnośnie do celu pierwszego wskazuje, że po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej składającej się z 27 państw członkowskich udało się osiągnąć średni deficyt transpozycji na poziomie 0,7%. W tym kontekście Komisja podkreśla, że kluczowym elementem zapewniającym powodzenie staraniom państw członkowskich okazało się przyjęcie środków rekomendowanych w zaleceniu Komisji 2005/309/WE oraz skoncentrowanie wysiłków władz krajowych na implementacji dyrektyw o najdłuższym czasie opóźnienia w transpozycji. Pod koniec 2009 r. 20 państw członkowskich osiągnęło wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie poniżej 1% (na pierwszym miejscu znalazła się Litwa oraz Malta). Polska i Czechy znalazły się w grupie państw, które przekroczyły ten próg. W odniesieniu do wyzwania drugiego, które dotyczy implementacji „starych” dyrektyw, Komisja wskazuje, że poprawa zaistniała dzięki działaniom podjętym przez te państwa, które miały dużą liczbę dyrektyw o długim okresie opóźnienia: Luksemburg, Belgię, Polskę, Wielką Brytanię, Czechy i Słowenię. Czynnik fragmentacji sytuuje się na poziomie 5%, co oznacza, że wspólny rynek funkcjonuje jedynie w ramach 95% regulacji. Połowa z nietransponowanych dyrektyw związana jest opóźnieniami wyłącznie jednego lub dwóch państw członkowskich. Większość opóźnień w procesie transpozycji związana jest z unormowaniami dotyczącymi transportu i ochrony środowiska. Państwa o najwyższym wskaźniku deficytu transpozycji: Grecja i Włochy to równocześnie państwa przodujące pod względem liczby postępowań zainicjowanych przez Komisję, związanych z nieprawidłowościami w stosowaniu prawa europejskiego.
Zgodnie z raportem nr 21 z maja 2010 r. Czechy i Polska nadal osiągają gorsze wyniki w transpozycji dyrektyw w porównaniu do innych państw członkowskich, gdyż ich wskaźniki deficytu znajdują się na poziomie 1,5-1,8%. Raport zawiera także tabelę dotyczącą wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego (internal market enforcement table), analizującą takie kryteria jak: wysokość deficytu transpozycji, zmiany w liczbie nieimplementowanych dyrektyw w przeciągu 6 ostatnich miesięcy, liczba dyrektyw nieimplementowanych w przeciągu dwóch lub więcej lat, opóźnienie w transpozycji dyrektyw (liczone w miesiącach), liczba nietransponowanych dyrektyw, liczba spraw wszczętych w ramach procedury z art. 258 TfUE od listopada 2007 r., liczba spraw aktualnie rozpatrywanych, średni czas rozwiązania sporu o naruszenie prawa (infringement resolution), stosunek spraw rozwiązanych na wczesnym etapie sporu (early resolution). Tabela ma na celu zintegrowanie różnych kryteriów w celu zdiagnozowania stanu przestrzegania prawa europejskiego przez poszczególne państwa członkowskie. W tym kontekście Czechy sytuują się w grupie państw o średnim stopniu przestrzegania prawa europejskiego, podczas gdy wskaźniki odnoszące się do Polski sytuują ją w grupie państw o słabym stopniu przestrzegania prawa europejskiego.
Raport nr 22 z grudnia 2010 r. wskazuje, że to Malta osiąga najlepsze wyniki w ramach tabeli wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego. Grecja i Portugalia zdołały dokonać znaczącej poprawy w porównaniu do stanu z poprzedniego raportu; z kolei Włochy i Węgry doprowadziły do pogorszenia swoich wskaźników. Państwa, które przekroczyły dopuszczalną wysokość wskaźnika deficytu implementacji to Austria, Czechy, Estonia, Cypr, Węgry, Polska i Włochy. Spośród tej grupy państw „maruderów”, jedynie Polska i Czechy zdołały obniżyć swój poziom deficytu w porównaniu do poprzedniego raportu. W odniesieniu do „starych” dyrektyw Czechy zachowują czyste konto, zgodnie z wezwaniem do 0% deficytu implementacji, podczas gdy wyniki Polski są najgorsze spośród wszystkich państw członkowskich. W tym kontekście Komisja podkreśla, że zarówno obciążenie administracji (administrative burdens), jak i skomplikowanie materii legislacyjnej dyrektyw nie mogą być traktowane jako legitymizowane uzasadnienie opóźnień w transpozycji prawa europejskiego. Przeciwnie, należy zwrócić uwagę na takie czynniki, jak zapewnienie odpowiedniego wsparcia politycznego, precyzyjne planowanie, rozpoczęcie prac transpozycyjnych w czasie finalizowania prac legislacyjnych na poziomie Unii, regularne kontakty egzekutywy z parlamentem. Wyraźna poprawa nastąpiła w odniesieniu do średniego okresu opóźnień w transpozycji: okres ten zmalał z ok. 9 do 5,8 miesięcy.
Komisja podkreśla, że dla zapewnienia pełnego obowiązywania prawa europejskiego w systemach krajowych państw członkowskich istotny jest nie tylko wskaźnik deficytu transpozycji, okres średniego opóźnienia w implementacji dyrektyw, ale także zapewnienie zgodności (conformity) regulacji krajowych z celami określonymi w unormowaniach europejskich. Poprzez powiązanie tych dwóch czynników: braku transpozycji oraz nieprawidłowej implementacji dyrektyw dokonywanej przez państwa członkowskie możliwe jest precyzyjne określenie liczby dyrektyw niewywierających zakładanego w normach prawnych skutku. Średni wskaźnik obrazujący wysokość tych dwóch danych wyniósł w 2010 r. 1,6%, czyli prawie dwukrotność średniego deficytu transpozycji. Belgia, Polska, Włochy i Grecja mają najwyższą liczbę dyrektyw implementowanych w sposób niezapewniający osiągnięcia celów regulacji unijnej. Niektóre z państw członkowskich, jak Polska i Włochy, wykazują zarówno wysoki wskaźnik deficytu transpozycji, jak i wskaźnik nieprawidłowej implementacji.
Czynnik fragmentacji z raportu nr 22 wyniósł 5%. Oznacza to, że rynek wewnętrzny nie funkcjonuje w pełni w sposób jednolity, ale fragmentaryczny, ze względu na zaburzenia związane z brakiem implementacji dyrektyw przez niektóre z państw członkowskich. Sytuacja ta zaburza jednolitość stosowania prawa europejskiego pod względem treści i czasu oraz przyczynia się do zwiększenia niepewności prawnej (legal uncertainty). Raport wskazuje, że ilość spraw związanych z wszczęciem postępowania o naruszenie zobowiązań wynikających z Traktatu przez państwa członkowskie systematycznie maleje. W 2010 r. wyniosła ona 1091 spraw (w 2007 r. było ich 1332), związanych głównie z postępowaniami z zakresu podatków i ochrony środowiska. Największa liczba aktualnie rozstrzyganych spraw dotyczy Belgii, Grecji i Włoch. Z kolei proces zmniejszenia się ilości spraw rozstrzyganych w trybie art. 258 TfUE związany jest ze stosowaniem alternatywnych metod rozwiązywania problemów (problem solving) i rozpatrywania skarg (complaints handling)[41]. Ilość czasu przeznaczonego na rozstrzygnięcie spraw dotyczących naruszenia prawa europejskiego przez państwa członkowskie zmalała w odniesieniu do państw starej Unii (E-15), a wzrasła w odniesieniu do państw nowej Unii (E-12). Średnia ilość czasu konieczna do rozstrzygnięcia sprawy wynosi 19 miesięcy. Komisja podkreśla znaczenie szybkiego rozstrzygania (early resolution) spraw dotyczących nieprawidłowej implementacji dyrektyw. Państwa członkowskie zachęcane są do szybkiego podejmowania działań naprawczych (rapid corrective measures), zmierzających do osiągnięcia celów implementacji, a w szczególności przyjmowania środków zapewniających wdrożenie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości (w tym kontekście średni czas dla podjęcia skutecznych działań przez państwa członkowskie wynosi ponad 18 miesięcy). Tabela wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego wskazuje na lekką poprawę wskaźników odnoszących się do stanu wdrożenia prawa europejskiego w Polsce oraz znaczną poprawę w Czechach.
Raport zawiera także przykłady skutecznej praktyki (success stories) wybranych państw członkowskich. W Portugalii przyjęto specjalne zasady dotyczące legislacji mającej na celu wdrożenie regulacji europejskich oraz reguły dotyczące regularnych spotkań na szczeblu sekretarzy stanu, poświęconych transpozycji dyrektyw. W Grecji utworzono specjalne Biuro Spraw Międzynarodowych i Europejskich, podporządkowane premierowi. Kompetencje Biura są związane z zarządzaniem całością procesu transpozycji, monitorowaniem aktywności ministerstw oraz zapewnieniem odpowiedniego wsparcia merytorycznego w procesie legislacyjnym. Dodatkowo, kompetencje Biura związane są z rozpatrywaniem skarg dotyczących braku transpozycji lub nieprawidłowej implementacji dyrektyw. Luksemburg przyjął zasadę spotkań Rady Ministrów poświęconych wyłącznie zagadnieniu deficytu transpozycji oraz regułę dotyczącą przyjmowania projektu krajowego aktu prawnego w terminie do 6 miesięcy od daty publikacji dyrektywy w „Dzienniku Urzędowym UE”. Malta, będąca prymusem transpozycji, oparła swoje rozwiązania instytucjonalne na Sekretariacie Unii Europejskiej funkcjonującym w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Kluczowym elementem procesu transpozycji jest zasada opracowywania roboczych memorandów przez tzw. ministerstwo wiodące już w momencie opublikowania przez Komisję propozycji (proposal) dyrektywy. Memoranda poświęcone są analizie aspektów prawnych, ekonomicznych i politycznych projektu, podlegają rozpatrzeniu przez Radę Ministrów i parlament, stanowiąc podstawę dla wypracowania stanowiska negocjacyjnego przedstawicieli państwa członkowskiego w unijnym procesie legislacyjnym. Dodatkowo, Sekretariat odpowiedzialny jest za opracowanie harmonogramu krajowych działań legislacyjnych oraz za zapewnienie przestrzegania przyjętych terminów.
Raport nr 23 z września 2011 r. wskazuje na pogorszenie się średniego wskaźnika deficytu transpozycji do wysokości 1,2%. Polska i Czechy znajdują się w grupie państw o najsłabszych wynikach transpozycji (1,7% i 2%). Dodatkowo Polska ma wysoki wskaźnik nieprawidłowo implementowanych dyrektyw (1,6%), zaś zalecanym dla państw członkowskich poziomem jest 0,5%. Zarówno Czechy, jak i Polska, doprowadziły do poprawy niektórych wskaźników w ramach kryteriów tabeli wdrożenia regulacji rynku wewnętrznego. W kontekście analizy skutecznych praktyk transpozycji w raporcie nr 23 przedstawione zostały mechanizmy zastosowane w Belgii. Belgia, wskazując na przyjęte procedury transpozycji, podkreśla zadania tzw. koordynatorów europejskich, działających w każdym ministerstwie, monitorujących proces implementacji dyrektyw oraz cyklicznie spotykających się w ramach „networku” europejskiego, grupującego ok. 110 osób. Na szczeblu rządowym został przyjęty plan działań (action plan), mający na celu spowodowanie zakończenia postępowań Komisji przeciwko Belgii w ramach art. 258 TfUE oraz wdrożenie wydanych orzeczeń TSUE.
Raport nr 24 z lutego 2012 r. podsumowuje osiągnięcia dokonane w ramach 2011 roku. Wskazuje na podwyższenie wskaźnika deficytu transpozycji do 1,2%, zatem powyżej zakładanego progu na poziomie 1%. W tym kontekście Polska i Czechy znajdują się w grupie państw o najsłabszych wynikach transpozycji, z wysokością wskaźnika deficytu powyżej 1,2%. Wydłużeniu uległ także średni czas postępowań związanych z naruszeniem prawa europejskiego przez państwa członkowskie, wszczynanych na podstawie art. 258 TfUE. Raport zawiera zbiorcze zestawienie danych dotyczących funkcjonowania rynku wewnętrznego w poszczególnych państwach członkowskich w ramach tabeli nazwanej „Fitness check”. W tym kontekście najlepsze, wyłącznie pozytywne, wyniki zostały osiągnięte przez Estonię; najsłabsze wyniki (sytuujące się w połowie na średnim i w połowie na poniżej średnim poziomie) wypracowała Grecja. Spośród zjawisk pozytywnych raport podkreśla poprawę w procesie transpozycji „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw oraz odnotowuje spadek liczby postępowań o naruszenie prawa europejskiego ze względu na współpracę państw członkowskich z Komisją na etapie przedsądowym. Poprawa tych wskaźników jest związana ze stosowaniem różnych instrumentów rządzenia (governance tools), ale także z podejmowaniem działań o charakterze praktycznym, stosunkowo mało istotnych.
Komisja podkreśla, że większość państw członkowskich przyjęła odpowiednie zmiany legislacyjne i techniczne związane z procesem implementacji dyrektyw (pierwszy etap transpozycji); aktualne wyzwania są raczej związane z problemami organizacyjnymi, komunikacyjnymi czy promocją podejmowanych działań (drugi etap transpozycji). W ramach drugiego etapu implementacji istotne jest rzeczywiste wdrożenie przyjętych instrumentów oraz działania zmierzające do upowszechnienia wiedzy (awareness-raising) na temat znaczenia transpozycji dla zapewnienia jednolitego stosowania prawa europejskiego pod względem treści i czasu oraz ze względu na prawidłowe funkcjonowanie jednolitego rynku wewnętrznego. Komisja podkreśla znaczenie podejmowania efektywnej współpracy przez różne podmioty państwowe w procesie transpozycji dyrektyw oraz konieczność stosowania odpowiednich narzędzi komunikacyjnych, zapewniających klarowną i dobrze ukierunkowaną promocję aktywności implementacyjnej państwa.
W tym kontekście warto podkreślić stosowanie przez KE innowacyjnych instrumentów oddziaływania na państwa członkowskie w celu zapewnienia przestrzegania norm prawa europejskiego – Komisja zainicjowała programy nieformalnej współpracy dwustronnej oraz wielostronnej (program EU Pilot). Nowatorski charakter tych programów związany jest z podejściem holistycznym do kwestii przestrzegania prawa europejskiego przez dane państwo członkowskie: spotkania przedstawicieli KE i reprezentantów państwa członkowskiego mają charakter roboczy, zmierzają do dokonania przeglądu pakietu spraw oraz wypracowania porozumienia bez konieczności wszczęcia formalnej procedury z art. 258 TfUE. Współpraca wielostronna polega na spotkaniach roboczych przedstawicieli KE z reprezentantami różnych państw członkowskich w celu przyspieszenia pełnej implementacji prawa europejskiego w tych krajach. Komisja dąży do zmobilizowania państw członkowskich do nadrobienia zaległości w implementacji dyrektyw dla zapewnienia faktycznej skuteczności prawodawstwa Unii. Programy te stanowią instrumenty „wczesnego reagowania” i rozwiązywania problemów (early problem-solving mechanisms). Element czasu jest niezwykle istotny, gdyż nawet wszczęcie postępowania sądowego nie zawsze prowadzi do podjęcia działań transpozycyjnych przez dane państwo członkowskie.
Celem Komisji jest skrócenie długości trwania procedury z art. 258 i 260 TfUE, związanej z naruszeniem prawa europejskiego przez państwo członkowskie oraz zmotywowanie władz krajowych do dokonywania transpozycji dyrektyw w terminach przewidzianych przez ustawodawcę unijnego, by zapewnić faktyczną skuteczność prawodawstwa Unii. W tym kontekście istotne są zmiany w procedurze przewidzianej w art. 258 i 260 TfUE, wprowadzone w ramach Traktatu z Lizbony[42]. Po pierwsze, polegają one na skróceniu tzw. przedsądowej fazy postępowania, poprzedzającej formalne skierowanie sprawy przez KE do TSUE. W obecnym stanie prawnym w przypadku, gdy KE uzna, że doszło do naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatów przez dane państwo członkowskie, jest ona zobowiązana do przedstawienia temu państwu uzasadnionej opinii, po uprzednim umożliwieniu mu przedstawienia swych uwag (art. 258 TfUE). W przypadku braku zaprzestania naruszenia prawa europejskiego przez to państwo, możliwe jest skierowanie sprawy do TSUE. Skonstruowany w ten sposób etap przedsądowy ma skrócić średni czas trwania procedury z art. 258 i 260 TfUE do ok. 8-18 miesięcy.
Druga zmiana dotyczy bezpośrednio postępowania przed Trybunałem; nowe unormowanie art. 260 ust. 3 TfUE określa możliwość wniosku Komisji o nałożenie na państwo członkowskie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej, w przypadku gdy Trybunał uzna, że doszło do naruszenia prawa europejskiego. Uprawnienie KE do wszczęcia procedury z art. 258 TfUE oraz połączenia jej z wnioskiem o wydanie wyroku z określeniem sankcji finansowych, ograniczone jest do szczególnego przypadku naruszenia prawa europejskiego, związanego z nieprawidłowościami w transpozycji dyrektyw. Państwo członkowskie może bowiem podlegać procedurze z art. 260 ust. 3 TfUE w przypadku, gdy KE uzna, że uchybiło ono obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą[43].
Komunikat Komisji 2011/C 12/01 podkreśla znaczenie powyższej innowacji: „(…) Traktat z Lizbony odzwierciedla w ten sposób ogromne znaczenie terminowej transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie. Jest to nie tylko kwestia ochrony interesów ogólnych regulowanych przez prawodawstwo UE, w przypadku których opóźnienia są niedopuszczalne, ale również i przede wszystkim kwestia ochrony obywateli europejskich, których prawa podmiotowe znajdują swe źródło w tym właśnie prawodawstwie. Chodzi wreszcie także o wiarygodność całości prawa Unii, która zostaje podważona, jeżeli wywołanie pełnego skutku prawnego aktów w państwach członkowskich trwa lata”[44].
Procedura z art. 260 ust. 3 TfUE określana jest jako „innowacyjny instrument”, który w zamierzeniu ma stanowić remedium na powszechny problem opóźnionej transpozycji dyrektyw. Komisja jako „strażnik Traktatów” pozostaje dysponentem procedury z art. 258 TfUE i jest uprawniona do połączenia jej z wnioskiem o nałożenie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej w związku z art. 260 ust. 3 TfUE. W tym kontekście uprawnienia KE mają charakter analogiczny do kompetencji związanych z inicjatywą legislacyjną: zarówno w odniesieniu do rozpoczęcia procedury legislacyjnej, jak i procedury dotyczącej naruszenia prawa europejskiego przez państwo członkowskie, Komisji przysługuje władztwo dyskrecjonalne. W szczególności, KE korzystając ze swojej swobody oceny, może prowadzić swoistą politykę stosowania sankcji w odniesieniu do konkretnych przypadków naruszenia prawa.
Komisja posiada znaczną swobodę decyzyjną dotyczącą możliwości korzystania z instrumentu określonego w art. 260 ust. 3 TfUE, w szczególności w odniesieniu do określenia kar finansowych dla państw członkowskich, gdyż Trybunał jest zobowiązany do ustalenia kary w granicach wskazanych przez KE. Przykładowo, KE nie wyklucza możliwości łączenia obu rodzajów kar: ryczałtu oraz okresowej kary pieniężnej w jednym wyroku. Wysokość kary nie może być jedynie czysto symboliczna, gdyż dla zapewnienia jej skuteczności istotne jest zapewnienie jej odstraszającego, prewencyjnego skutku. Kary proponowane Trybunałowi przez KE nie mogą mieć charakteru arbitralnego, ale ich wysokość powinna być przewidywalna dla państw członkowskich, z wykorzystaniem jasnej i jednolitej metody. W tym kontekście istotne jest przestrzeganie zasady proporcjonalności oraz zasady równego traktowania państw członkowskich.
Każda kara pieniężna ma charakter zindywidualizowany i musi być zawsze dostosowana do konkretnego przypadku. KE wskazuje jednak na trzy fundamentalne kryteria, które powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu wysokości kary, a mianowicie na: powagę uchybienia, długość jego trwania oraz konieczność zapewnienia efektu odstraszającego kary w celu uniknięcia kolejnych uchybień. Dodatkowym kryterium jest współczynnik dotyczący zdolności płatniczych danego państwa. W tym kontekście wymiar kary jest zróżnicowany zarówno przedmiotowo (rodzaj i czas trwania naruszenia), jak i podmiotowo (dane państwo członkowskie).
KE bierze pod uwagę działania władz krajowych zmierzające do zaprzestania dokonywania naruszenia prawa europejskiego; przykładowo, jeżeli państwo członkowskie poinformuje KE o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy, Komisja wycofa sprawę z Trybunału w tych przypadkach, gdy zaproponowała nałożenie jedynie okresowej kary pieniężnej[45]. Jeżeli państwo członkowskie lojalnie zasygnalizuje, że poinformowało KE jedynie częściowo o środkach podjętych w celu transpozycji, może to stanowić przesłankę dla zastosowania niższego współczynnika wagi uchybienia, niż miałoby to miejsce w odniesieniu do całkowitego braku informacji o środkach transpozycji. W tym kontekście, Komisja skłonna jest do współdziałania z państwem członkowskim w celu wyeliminowania naruszenia prawa unijnego oraz dla zapewnienia skutecznej i szybkiej transpozycji dyrektyw.
Raport nr 25 z września 2012 r. wskazuje na średni wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,9%, a zatem ponownie mieszczący się w ramach zakładanego limitu 1%. Komisja podkreśla poprawę wyników transpozycji takich państw, jak: Czechy, Węgry, Grecja oraz Holandia; trzy ostatnie kraje zmniejszyły swoje wskaźniki deficytu o połowę, podczas gdy Czechy o dwie trzecie! Czeski wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,6% umożliwił temu państwu znalezienie się po raz pierwszy w grupie państw o prawidłowej wysokości deficytu, w ramach zakładanego limitu 1%. W grupie państw o nieprawidłowej wysokości deficytu transpozycji (1,5-2,4%) znalazły się m. in. Słowenia, Belgia, Cypr, Polska i Włochy. W kontekście transpozycji „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw jedynie pięć państw (Belgia, Bułgaria, Holandia, Polska, Włochy) nie dokonało implementacji pięciu dyrektyw w okresie dłuższym niż dwa lata po upływie terminu transpozycji. W odniesieniu do wszystkich tych państw KE wszczęła postępowanie o stwierdzenie naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatów, na podstawie art. 258 TfUE. Średnie opóźnienie w implementacji dyrektyw wyniosło w omawianym okresie ok. 5 miesięcy. Wskaźnik fragmentaryzacji, powiązany z występowaniem luk prawnych (lacunae), wyniósł 5% i dotyczył w szczególności dyrektyw z zakresu transportu, ochrony środowiska oraz usług finansowych. Liczba toczących się postępowań dotyczących naruszenia prawa europejskiego przez państwa członkowskie uległa dalszemu zmniejszeniu, do 843 spraw. W tym kontekście istotnym zjawiskiem jest to, że wszystkie państwa członkowskie doprowadziły do redukcji spraw związanych z naruszeniem prawa europejskiego. Postępowania dotyczą w większości nieprawidłowości w stosowaniu prawa europejskiego, a w mniejszym stopniu nieprawidłowości w procesie transpozycji.
Tabela wdrożenia rynku wewnętrznego wskazuje na najlepsze wyniki osiągnięte przez państwa bałtyckie oraz Luksemburg. Ponadto, Komisja podkreśla przykład Czech i Grecji jako tych państw, które dokonały znacznej poprawy stanu transpozycji w stosunkowo krótkim czasie. Raport zawiera także odniesienia do tzw. dobrych praktyk (good practices) państw, którym udało się poprawić wskaźniki wdrożenia rynku wewnętrznego. W odniesieniu do praktyk związanych z procesem transpozycji Cypr wskazał na praktykę wyznaczania tej samej osoby, która brała udział w procesie negocjacji dyrektywy w unijnym procesie legislacyjnym jako przedstawiciel państwa członkowskiego, do udziału w wypracowaniu środków krajowych zmierzających do transpozycji dyrektywy. Specjalnie wyodrębniona jednostka w administracji publicznej, Biuro Planistyczne, koordynuje aktywność poszczególnych ministerstw przygotowujących projekt krajowych regulacji implementacyjnych. Co 4 miesiące przygotowywane są raporty na temat transpozycji dla Rady Ministrów, Parlamentu oraz sekretarzy stanu. Raporty są dwa: jeden z nich dotyczy transpozycji dyrektyw, których termin implementacji upłynął; drugi raport dotyczy transpozycji dyrektyw z aktualnym terminem implementacji.
Grecki podmiot odpowiedzialny za prawidłową transpozycję dyrektyw do prawa krajowego to Biuro Spraw Europejskich i Międzynarodowych, funkcjonujące w ramach Sekretariatu Generalnego Rządu. Na podstawie odpowiedzi udzielonych na pytania zawarte w szczegółowym kwestionariuszu rozesłanym do jednostek zajmujących się implementacją, Biuro było w stanie zidentyfikować istniejące przeszkody w zapewnieniu skutecznej, pełnej i terminowej transpozycji dyrektyw oraz mogło zapoznać się z pytaniami i wątpliwościami występującymi po stronie urzędników ministerstw. Z powodów praktycznych pracownicy Biura zdecydowali się na wytypowanie osób do udziału w przygotowaniu środków implementacyjnych; w każdym ministerstwie został powołany zespół ds. transpozycji, składający się zarówno z urzędników służby cywilnej, jak i członków gabinetów politycznych ministra. Takie połączenie kadrowe okazało się niezwykle skutecznym rozwiązaniem, zapewniającym zarówno wiedzę merytoryczną i ekspercką z zakresu przedmiotu regulacji, jak i niezbędne wsparcie polityczne działań implementacyjnych. W ramach Biura przygotowano wewnętrzną, niemającą charakteru otwartego, bazę danych dotyczącą transpozycji każdej dyrektywy, w ramach której wszelkie działania podejmowane przez podmioty zajmujące się implementacją były odnotowywane w godzinnych odstępach czasowych. Takie rozwiązanie umożliwia szybką reakcję na trudności w implementacji, poprzez wykorzystanie środków komunikacji elektronicznej, organizowanie spotkań roboczych, seminariów i konferencji. Dodatkowo, aktywność Biura spowodowała powstanie swoistego „networku”, nieoficjalnych i roboczych, a przez to elastycznych powiązań między osobami pełniącymi funkcje w różnych organach władzy wykonawczej i ustawodawczej. W konsekwencji nie tylko uległa poprawie terminowość krajowych środków transpozycyjnych, ale również wzrosła jakość stanowionego prawa.
Władze we Francji zaplanowały podjęcie działań zmierzających do poprawy procesu transpozycji dyrektyw do prawa krajowego po przeprowadzeniu konsultacji z członkami rządu oraz parlamentu. W lipcu 2011 r. została opracowana deklaracja Rady Ministrów wraz z przewodnikiem dobrych praktyk implementacyjnych. Dokumenty te zostały następnie rozesłane do ministerstw. Nowa francuska praktyka transpozycyjna opiera się na działaniach antycypacyjnych, podejmowanych od rozpoczęcia negocjacji legislacyjnych na poziomie Unii. W tym celu opracowywane jest robocze „studium oddziaływania” (impact study), by określić wpływ proponowanych rozwiązań na obowiązujące regulacje krajowe, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym (lokalnym). Studium oddziaływania podlega zmianom zgodnie z postępem negocjacji legislacyjnych na poziomie Unii; opracowywane są tzw. tabele zgodności (concordance tables). Studium przesyłane jest do Parlamentu, w celu poinformowania izb ustawodawczych o projektach dyrektyw. Spójność stanowiska władz krajowych w procesie negocjacyjnym, a następnie działań implementacyjnych, zależy od zapewnienia ciągłości kadrowej, czyli trwałości i niezmienności zespołów osób zajmujących się transpozycją. Podstawowy zespół roboczy (task force) składa się z urzędników posiadających wiedzę ekspercką, ale wspomagany jest przez członka gabinetu ministra oraz urzędnika zajmującego się sprawami europejskimi (prawem europejskim), niekiedy także przez przedstawiciela parlamentu. Koordynację między ministerstwami zapewnia Sekretariat Generalny Spraw Europejskich, który przesyła robocze raporty Premierowi. Specjalna umowa transpozycyjna zawierana jest między Sekretariatem a ministerstwem odpowiedzialnym za transpozycję konkretnej dyrektywy. Umowa zawiera dokładny harmonogram prac legislacyjnych, których postępy są następnie systematycznie monitorowane. W celu zapewnienia przejrzystości procesu implementacji określane są szczegółowe wskaźniki mające wskazywać na dokonywany postęp w transpozycji. Informacje te są stale dostępne w rządowej sieci informatycznej (intranet). Proces transpozycji podlega monitorowaniu przez członków rządu oraz przedstawicieli komisji parlamentarnych, spotykających się regularnie co kwartał w celu omówienia zagadnień dotyczących implementacji dyrektyw.
W raporcie nr 25 z września 2012 r. Komisja wyraziła największe uznanie dla postępów dokonanych przez władze czeskie, które doprowadziły do znaczącego obniżenia wskaźników deficytu transpozycji. W ten sposób Czechy po raz pierwszy spełniły zalecenie utrzymania wskaźnika deficytu na poziomie 1% lub niższym. Rezultat ten został osiągnięty poprzez determinację i konsekwentną postawę wszystkich instytucji krajowych zaangażowanych w proces prawotwórczy. Władze państwowe rozpoczęły prace transpozycyjne od dokonania przeglądu obowiązujących mechanizmów implementacyjnych. Wstępne wyniki analizy nie wskazywały na konieczność przyjęcia nowych, dodatkowych mechanizmów czy zobowiązań. Problemem natomiast okazało się istnienie szeregu regulacji o charakterze wyjątkowym, przyznanym różnym podmiotom w administracji publicznej. Modyfikacje te dotyczyły, przykładowo, możliwości niestosowania norm podstawowych dotyczących terminów przedkładania projektów legislacyjnych, ze względu na różnorodne przyczyny, związane z koniecznością podjęcia pilnych i uzasadnionych działań. W celu poprawy procesu transpozycji wszystkie normy o charakterze wyjątkowym, stanowiące modyfikacje unormowań podstawowych, zostały usunięte. Wszystkie instytucje uczestniczące w procesie implementacji zostały zobowiązane do przestrzegania jednolitych wymogów podstawowych. Ponadto został ulepszony system monitorowania prac legislacyjnych w celu jak najszybszego wychwycenia wszelkich opóźnień i wdrożenia środków naprawczych. By to osiągnąć, przyjęto zasadę opracowania na potrzeby rządu comiesięcznych raportów transpozycji, wskazujących na istniejące opóźnienia, możliwe środki naprawcze oraz na ostateczne terminy potrzebne dla usunięcia opóźnień. Jednym z najbardziej istotnych instrumentów zapewniających terminową transpozycję dyrektyw jest jak najwcześniejsze wstępne oszacowanie wpływu regulacji europejskich na prawo krajowe. Taka analiza powinna być dokonana przez zespół administracyjny odpowiedzialny za koordynowanie transpozycji prawa europejskiego jeszcze przed publikacją dyrektywy w Dzienniku Urzędowym Unii. Ostateczny termin opracowania analizy został określony na 20. dzień po opublikowaniu dyrektywy. Analiza powinna zawierać szczegółowy harmonogram działań transpozycyjnych oraz dokonywać identyfikacji tych norm prawa krajowego, których przyjęcie jest konieczne dla prawidłowej implementacji dyrektywy oraz norm prawa krajowego, które muszą być zmienione bądź usunięte. Analizy przesyłane są do Kancelarii Rządu, gdzie podlegają przeglądowi. Zaproponowany harmonogram musi uwzględniać procedurę przyjmowania aktów legislacyjnych, zgodnie z którą projekt aktu krajowego implementującego dyrektywę jest rozpatrywany w ramach procedury międzyministerialnej na 11 miesięcy przed upływem terminu przeznaczonego na transpozycję, a przekazywany do zatwierdzenia rządowi na 9 miesięcy przed upływem terminu. W odniesieniu do rozporządzeń i aktów wykonawczych analogiczne terminy są skrócone do odpowiednio 4 i 2 miesięcy. Zasady te odpowiadają średniej długości trwania czeskiego procesu legislacyjnego. Istotne są także mechanizmy komunikacji elektronicznej i elektronicznego gromadzenia informacji o transpozycji w ramach baz danych.
Najnowszy raport, nr 26 z lutego 2013 r., wskazuje na średni wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,6%. Irlandia transponowała wszystkie dyrektywy w wymaganym czasie; Estonia, Malta i Szwecja mają opóźnienia w odniesieniu do zaledwie 1-2 dyrektyw. Raport wskazuje na trzy grupy państw: o bardzo dobrych wynikach (very good performers), poniżej proponowanego limitu wskaźnika deficytu transpozycji na poziomie 0,5% (Irlandia, Malta, Estonia, Szwecja, Czechy, Francja, Słowacja, Dania, Holandia, Rumunia, Łotwa, Grecja, Węgry); państwa o dobrych wynikach (good performers), osiągających wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie poniżej 1% (Bułgaria, Niemcy, Hiszpania, Luksemburg, Litwa, Finlandia, Włochy, Cypr, Słowenia, Wielka Brytania)[46]; oraz państwa o słabych wynikach (weak perfomers), osiągających wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie powyżej 1% (Portugalia, Austria, Polska i Belgia). W odniesieniu do grupy państw o słabych wynikach transpozycji KE podkreśla, że ulega ona systematycznemu zmniejszeniu i obecnie liczy jedynie 4 państwa (w poprzednim raporcie liczba tych państw wynosiła 11). Kluczowe w tym kontekście są dyrektywy z zakresu ochrony środowiska, transportu oraz usług finansowych.
KE wskazuje, że osiągnięcie określonego poziomu wskaźnika deficytu transpozycji nie jest zjawiskiem stałym, a zmiany wyników implementacji mogą dotyczyć zarówno poprawy, jak i pogorszenia wysokości wskaźnika. Przykładowo, Włochy obniżyły wskaźnik deficytu z poziomu 2,4% do poziomu 0,8%, po raz pierwszy osiągając wyniki mieszczące się w ramach wyznaczonego limitu 1%[47]. Z kolei Belgia, która osiągnęła w poprzednich badaniach wynik wskaźnika deficytu na dopuszczalnym poziomie 0,7%, obecnie pogorszyła proces implementacji do poziomu 2,0%, zajmując ostatnie miejsce w wynikach transpozycji dyrektyw ze wszystkich państw członkowskich. Kluczowe zatem wydaje się nie tylko nabycie umiejętności dokonywania terminowej i prawidłowej transpozycji przez władze publiczne danego państwa, ale także osiągnięcie pewnej trwałości i regularności podejmowanych działań implementacyjnych.
W odniesieniu do celu zakładającego brak nieimplementowanych dyrektyw w okresie dłuższym niż 2 lata od terminu wyznaczonego w unijnym akcie prawnym, raport podkreśla pogorszenie wyników państw członkowskich z 2 do 8 „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw. Pięć państw członkowskich nie spełnia kryterium „zero tolerancji”: Belgia, Niemcy, Włochy, Polska, Wielka Brytania. W odniesieniu do wszystkich opóźnionych dyrektyw KE wszczęła postępowania o naruszenie zobowiązań wynikających z Traktatów przez państwa członkowskie (art. 258 TfUE). Zdaniem KE, opóźnienie nie może wynikać ani ze stopnia skomplikowania dyrektyw, ani z powodów potencjalnych obciążeń administracji państw członkowskich.
Średni czas opóźnienia w implementacji dyrektyw uległ wydłużeniu do blisko 10 miesięcy – pomimo prawidłowego wskaźnika deficytu transpozycji, mieszczącego się na poziomie poniżej 1%. Komisja stwierdza, że taki paradoksalny stan wyników implementacji dyrektyw przez państwa członkowskie jest związany z faktem, że stosunkowo wiele państw członkowskich nie implementowało dyrektyw ze znacznym opóźnieniem od formalnego terminu implementacji. Przykładowo, Cypr osiągnął wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,8%; jednak z 12 nietransponowanych dyrektyw, 6 to dyrektywy „stare”, których opóźnienie w implementacji przekroczyło 1 rok od wyznaczonego terminu. Znacząco uległ wydłużeniu czas transpozycji dyrektyw w przypadku Polski oraz Belgii – ze względu na zwiększenie liczby „starych” dyrektyw w porównaniu do ogólnej liczby nietransponowanych aktów prawa unijnego.
Komisja podkreśla konieczność zapewnienia zgodności celów wskazanych przez dyrektywy oraz transponujących je regulacji krajowych. W tym kontekście proponuje stosowanie tzw. wskaźnika deficytu zgodności (compliance deficit), który wskazywałby numerycznie na stopień prawidłowości unormowań krajowych. Deficyt zgodności określany jest w odniesieniu do liczby spraw wszczętych przez KE na podstawie art. 258 TfUE, odnoszących się do naruszenia zobowiązania wynikającego z Traktatów przez państwo członkowskie. W tym kontekście naruszenie prawa europejskiego dotyczy nieprawidłowej implementacji dyrektywy, tzn. implementacji, która nie prowadzi do osiągnięcia celów wskazanych w unijnym akcie prawnym. Deficyt zgodności określany jest jako liczba dyrektyw transponowanych w sposób nieprawidłowy i w odniesieniu do których zostało wszczęte postępowanie przez KE, w porównaniu do ogólnej liczby transponowanych dyrektyw. Zalecany poziom deficytu to 0,5%.
Raport nr 26 wskazuje na średni poziom deficytu zgodności na poziomie 0,6%, zatem stosunkowo blisko zalecanego poziomu 0,5%. O realności zalecanego wskaźnika świadczy również liczba państw spełniających kryterium (11) lub osiągających zbliżone wyniki (5 państw). Poziom wskaźnika deficytu zgodności nie jest analogiczny do wskaźnika deficytu transpozycji. Przykładowo, można wskazać w tym kontekście Włochy oraz Cypr – oba państwa osiągnęły wskaźnik deficytu transpozycji na poziomie 0,8, jednak ich wskaźniki deficytu zgodności są radykalnie odmienne: 2,1% w przypadku Włoch oraz 0,2% w przypadku Cypru. Bardziej problematyczna sytuacja odnosi się do Polski, która posiada wysoki poziom zarówno wskaźnika deficytu transpozycji (1,8%), jak i wskaźnika deficytu zgodności (1,4%). Analogiczny rozkład poziomu obu deficytów widoczny jest także w odniesieniu do Belgii, która osiągnęła deficyt transpozycji na poziomie 2%, zaś deficyt zgodności na poziomie 1%. Wydaje się, że oba kraje członkowskie winny podjąć pilne działania zmierzające do poprawy procesu transpozycji dyrektyw.
Raport wskazuje, że poziom fragmentaryzacji („niekompletności”) rynku wewnętrznego utrzymuje się stabilnie na wysokości 5%. Oznacza to w liczbach absolutnych, że nie zostały implementowane 73 dyrektywy, z czego 28 dyrektyw nie zostało transponowanych wyłącznie przez jedno państwo członkowskie. Komisja podkreśla efektywność projektu EU Pilot, w ramach którego skuteczność rozstrzygnięcia spraw o nieprawidłowe stosowanie prawa europejskiego wynosi 80%. Obecnie w projekcie uczestniczą wszystkie państwa członkowskie[48]. Przyczynia się on do zmniejszenia liczby spraw, w stosunku do których konieczne jest wszczęcie formalnej procedury z art. 258 TfUE. Aktualna liczba spraw to 829, średnio na jedno państwo członkowskie przypada ich 31. W rzeczywistości jednak rozkład liczby spraw między poszczególnymi krajami jest zróżnicowany: przykładowo, w stosunku do Litwy toczy się jedynie 7 postępowań, zaś w odniesieniu do Włoch 67, Hiszpanii 66 i Grecji 61. Blisko połowa wszystkich toczących się postępowań dotyczy opóźnień w transpozycji dyrektyw (34,7%) lub ich nieprawidłowej implementacji (15,1%); pozostałe sprawy odnoszą się do nieprawidłowości w stosowaniu norm traktatowych, rozporządzeń i decyzji (27,6%) lub nieprawidłowości w stosowaniu dyrektyw (22,6%). Średni czas rozpatrywania pojedynczej sprawy w ramach procedury z art. 258 i 260 TfUE to 26 miesięcy. W tym kontekście KE wskazuje na zalecany okres rozpatrywania skarg na poziomie 18 miesięcy.
Tabela wdrożenia rynku wewnętrznego wskazuje, że najlepsze wyniki w odniesieniu do wszystkich wskaźników osiągnęła Rumunia; dobre wyniki osiągnęły także takie państwa, jak: Estonia, Cypr, Czechy oraz Litwa. Z drugiej strony, najgorsze wyniki osiągnęła Belgia, słabe – Hiszpania, Polska, Niemcy, Włochy i Wielka Brytania.
Raport nr 26 zawiera także odniesienia do przykładu dobrych praktyk państw, które podjęły działania na rzecz poprawy wskaźników odnoszących się do deficytu transpozycji oraz deficytu zgodności: Irlandii, Rumunii oraz Włoch. Sprawozdanie Irlandii podkreśla powołanie odpowiedniej jednostki w strukturze administracyjnej, zajmującej się sprawami implementacji dyrektyw. Jesienią 2011 r. został powołany międzyministerialny komitet do spraw europejskich, na którego czele stanął minister do spraw europejskich. Komitet funkcjonuje w ramach Kancelarii Premiera, w skład jego wchodzą wysocy rangą przedstawiciele wszystkich ministerstw, prokuratury oraz komisji parlamentarnych. Komitet spotyka się cyklicznie, w przedziałach czasowych 2-3 miesięcy. Jego zadania odnoszą się ogólnie do spraw europejskich, w szczególności do analizowania udziału przedstawicieli władz irlandzkich w procesie tworzenia prawa europejskiego, monitorowania przebiegu procesu transpozycji prawa europejskiego, prowadzenia spraw dotyczących postępowań w zakresie potencjalnego naruszenia zobowiązań wynikających z Traktatu w ramach art. 258 i 260 TfUE. Celem działań Komitetu jest poprawa wskaźników Irlandii dotyczących transpozycji prawa europejskiego oraz unikanie lub minimalizowanie ryzyka otrzymania kar pieniężnych w ramach wyroku TSUE. Podgrupa Komitetu, w ramach której zasiadają urzędnicy ministerialni zajmujący się implementacją oraz potencjalnymi naruszeniami (infringements) prawa europejskiego, spotyka się regularnie i przygotowuje raporty dotyczące istotnych i problematycznych zagadnień pojawiających się w procesie transpozycji. W tym kontekście możliwe jest monitorowanie przebiegu procesu transpozycji oraz wywieranie, w razie potrzeby, koniecznego nacisku formalnego i ‘moralnego’ dla zachowania wyznaczonego terminu (deadline) implementacji oraz ograniczenia liczby naruszeń prawa europejskiego. Wdrożony system koordynacji administracji zadziałał skutecznie, zapewniając po raz pierwszy w historii irlandzkiego członkostwa w Unii terminową implementację wszystkich dyrektyw w lutym 2013 r. oraz zmniejszając liczbę spraw o naruszenie prawa europejskiego z ok. 90 do ok. 30.
W przypadku Włoch sukces działań implementacyjnych opierał się na trzech czynnikach: po pierwsze, przyjęciu krajowego systemu transpozycji dyrektyw; po drugie, lepszej koordynacji wewnętrznej postępowań o naruszenie zobowiązania wynikającego z Traktatów; po trzecie, większej determinacji instytucji uczestniczących w procedurze implementacyjnej. Raport włoski podkreśla, że poprzednio obowiązujący system transpozycji prawa europejskiego miał charakter kompleksowy, ponieważ był powiązany z podejmowaniem działań legislacyjnych również w związku z postępowaniami o naruszenie prawa europejskiego na podstawie art. 258 TfUE. Opóźnienia w przyjmowaniu projektów związane były z dynamiką parlamentu (projekty musiały być rozpatrzone przez obie izby parlamentu) oraz ze względu na problemy polityczne, szczególnie w kontekście postępowań o naruszenie prawa europejskiego. Nowe prawo transpozycyjne z grudnia 2012 r. przyznaje wiodącą rolę koordynacyjną dla Departamentu Polityki Europejskiej oraz wprowadza zasadę rozdziału projektów ustaw, które mają dotyczyć wyłącznie transpozycji lub wyłącznie procedury o naruszenie prawa europejskiego. W ramach Departamentu powołano specjalną jednostkę koordynującą działania instytucji krajowych oraz odpowiedzialną za kontakty z instytucjami europejskimi związanymi z postępowaniami z art. 258 TfUE.
W 2011 r. wskaźnik deficytu transpozycji Rumunii przekroczył zalecany poziom 1%, co stanowiło asumpt dla podjęcia działań reformujących krajową procedurę implementacji dyrektyw. Ministerstwo Spraw Europejskich dokonało przeglądu punktów kontaktowych w każdym ministerstwie oraz przyjęło nową metodę działań, polegającą na wyznaczeniu sztywnych terminów transpozycji (transposition deadlines) dla przyjęcia projektów aktów prawnych zmierzających do implementacji dyrektyw. Nowa procedura zakłada, że projekty ustaw muszą zostać przyjęte na 4 miesiące przed upływem terminu transpozycji; decyzje rządowe oraz ustawodawstwo pochodne na 2 miesiące przed upływem terminu, a pakiety legislacyjne na 6 miesięcy przed upływem terminu. Rząd corocznie przyjmuje memorandum europejskie, stanowiące dokument polityki publicznej określający dyrektywy podlegające implementacji i notyfikacji. Proces transpozycji jest monitorowany na bieżąco, z obowiązkiem sporządzania co miesiąc raportów implementacyjnych.
Jako podsumowanie wniosków płynących z raportów można uznać wskazania zawarte w zaleceniu Komisji w sprawie środków na rzecz poprawy funkcjonowania jednolitego rynku (2009/524/WE)[49]. Rekomendacje odnoszące się do działań zmierzających do poprawy transpozycji dyrektyw wskazują na konieczność odpowiednio wczesnego przygotowania do implementacji; krajowe oceny skutków dyrektywy powinny być opracowywane w momencie przedstawienia projektu dyrektywy przez KE, a zatem jeszcze przed przyjęciem tekstu ostatecznego aktu prawnego w ramach procedury legislacyjnej. Po drugie, istotne jest zachowanie ciągłości personalnej, czyli osób uczestniczących w procesie negocjacji projektu dyrektywy na szczeblu europejskim oraz przygotowujących projekt krajowych środków implementujących dyrektywę. W tym kontekście istotne jest zapewnienie ścisłej współpracy między urzędnikami zaangażowanymi w negocjacje, transpozycję i egzekwowanie dyrektywy. Po trzecie, podkreślona jest rola zachowania efektywnej współpracy i komunikacji z parlamentami krajowymi, a także w przypadku państw zdecentralizowanych z organami regionalnymi (lokalnymi). W procesie legislacyjnym należy unikać dodawania przepisów uzupełniających, które nie są niezbędne dla implementacji dyrektywy, ale które mogą powodować opóźnienia w transpozycji poprzez poszerzenie zakresu regulacji krajowej. W tym kontekście wskazane jest powołanie struktury w administracji rządowej odpowiedzialnej za przegląd projektów aktów prawnych pod kątem kontroli treści wykraczających poza wymogi dyrektyw. Korzystne jest także stosowanie tzw. tabel korelacji, wykorzystywanych zarówno w procesie monitoringu, ale także dla szerszych celów informacyjnych[50].
Państwa członkowskie winny zagwarantować dla procesu transpozycji wolę polityczną[51]. Postawa administracji krajowej powinna wskazywać zaangażowanie w unijny proces decyzyjny. W szczególności, władze krajowe powinny zapewnić odpowiedni przepływ informacji na temat prawa unijnego oraz powstrzymywać się w procesie transpozycji od „pozłacania” (gold-plating) oraz „wybierania co lepszych kąsków” (cherry-picking). Istotne jest także osadzenie działań implementacyjnych w szerszym kontekście: przyjmowanie dyrektyw, ich transpozycja, wdrażanie i egzekwowanie.
Zalecenie 2009/524/WE zawiera odrębną część poświęconą przyjęciu środków zmierzających do informowania obywateli i przedsiębiorstw o ich prawach w ramach jednolitego rynku. Państwa członkowskie są zobowiązane do udostępniania opinii publicznej danych dotyczących transpozycji, w ramach uproszczonej bazy danych dostępnej internetowo na stronach ministerstw. Dodatkowo, organy krajowe winny podjąć akcję informacyjną odnośnie do nowych regulacji związanych z transpozycją w terminie co najmniej 12 tygodni przed ich wejściem w życie.
W podsumowaniu rozważań dotyczących wniosków wynikających z raportów zawierających tabele rynku wewnętrznego należy odnieść się do konkluzji merytorycznych zawartych w raportach. Uwagi KE wielokrotnie podkreślają znaczenie terminowej i prawidłowej transpozycji dyrektyw dla funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz dla Unii jako wspólnoty obywateli i przedsiębiorców. Prawidłowość przebiegu implementacji dyrektyw oznacza, że unijne prawodawstwo wywiera rzeczywiste skutki prawne; z kolei nieprawidłowości przebiegu implementacji dyrektyw osłabiają wiarygodność prawa europejskiego. W tym kontekście stosowanie dyrektyw jako aktu prawa może prowadzić do nadmiernego wydłużenia procesu wdrożenia prawa; przykładowo okres pełnej implementacji dyrektywy może w praktyce wynosić ok. 4 lat, zaś w przypadku regulacji o bardziej skomplikowanym charakterze do 7 lat.
KE podkreśla te działania państw członkowskich, które sprawdziły się w praktyce krajów o dobrym rekordzie implementacji. Zwraca uwagę na konieczność zapewnienia wsparcia politycznego dla procesu transpozycji; wola polityczna powinna być połączona z działaniami administracji oraz przełożona na konkretne struktury operacyjne. Skuteczność transpozycji zależy od uwzględnienia zasady otwartości (transparentności) oraz zagwarantowania stałego monitorowania przebiegu procesu przyjmowania regulacji krajowych. W tym kontekście każde opóźnienie w implementacji dyrektyw, nawet nieznaczne lub w stosunku do małej ilości aktów prawnych, powoduje wzrost wskaźnika deficytu transpozycji. Zdaniem KE należy zatem unikać takich opóźnień.
Na podstawie omówionych powyżej raportów dotyczących wdrożenia unormowań z zakresu rynku wewnętrznego można także wysnuć pewne wnioski o charakterze instytucjonalnym, dotyczącym już nie treści, ale formy raportów. Przede wszystkim należy podkreślić otwarty i transparentny charakter publikowanych informacji. Raporty stanowią obiektywny „probierz” funkcjonowania rynku wewnętrznego. Mają one zasadniczo charakter statystyczny, wskazują na występujące prawidłowości zjawisk, analizują przebieg ewolucji i zmian w kształtowaniu się wysokości wskaźników podlegających pomiarom, prognozują pojawienie się trendu wznoszącego lub opadającego. Znaczenie raportów nie ogranicza się jednak do analizy rzeczywistego funkcjonowania wspólnego rynku UE oraz do badania procesu transpozycji prawa europejskiego w państwach członkowskich. Mają one także znaczenie monitorujące przebieg implementacji dyrektyw do prawa krajowego. Nie stanowią przy tym instrumentów prawnie wiążących, nie są elementem formalnej procedury z art. 258 i 260 TfUE. Raporty stanowią instrument „miękkiego” oddziaływania na władze krajowe, powodujący jedynie dobrowolne zmiany w działaniach państw członkowskich. W tym kontekście poprawa wyników transpozycji prawa europejskiego wynika z siły argumentów, a nie z argumentu siły.
Raporty oddziaływają na państwa członkowskie poprzez możliwość porównania wyników transpozycji danego kraju w odniesieniu do innych państw: krajów sąsiednich, krajów o podobnej strukturze instytucjonalnej, krajów o zbliżonej ścieżce rozwoju historycznego, krajów podobnych geograficznie i demograficznie, etc. W tym kontekście możliwe jest prześledzenie pewnych paraleli wyników transpozycji w stosunku do tradycyjnie wyodrębnionych grup państw, jak państwa skandynawskie czy państwa bałtyckie. Możliwe jest także badanie oddziaływania poszczególnych czynników historycznych na ewolucję wskaźników transpozycji poszczególnych państw.
Inna sfera oddziaływania treści raportów to konsekwencje wynikające z reform instytucjonalnych podejmowanych przez państwa członkowskie. Opis przykładów skutecznej praktyki (success stories) może powodować upowszechnianie się tych mechanizmów, które okazały się efektywnymi instrumentami zmian. Komisja nie tylko wspiera ów proces „benchmarkingu” w ramach umieszczania w raportach sprawozdań krajowych, dotyczących doświadczeń indywidualnego państwa członkowskiego, ale stara się też dokonać wstępnej analizy pozytywnych czynników zmian w kierunku ich identyfikacji i upowszechnienia.
Oddziaływanie raportów można zatem porównać do oddziaływania instrumentów „miękkiego prawa” (soft law), czyli zaleceń i rekomendacji pozbawionych formalnej mocy wiążącej. Ich faktyczna skuteczność może być jednak zbliżona do oddziaływania instrumentów „twardego” prawa, czyli norm prawnych o formalnej mocy wiążącej. Państwa członkowskie mogą dobrowolnie stosować się do zaleceń przedstawianych przez Komisję, aby przez poprawę wskaźnika deficytu transpozycji znaleźć się w bardziej prestiżowej grupie państw o lepszych wynikach implementacji (peer pressure). W tym kontekście można badać skuteczność indywidualnych ocen KE, zawierających z jednej strony „nagany” dla państw regularnie osiągających słabe rezultaty transpozycji, bez wykazywania poprawy przynajmniej niektórych wskaźników funkcjonowania wspólnego rynku; z drugiej strony stwierdzeń podkreślających efektywność działań krajowych zmierzających do transpozycji dyrektyw.
System rządowej koordynacji polityki europejskiej w Polsce został wypracowany w toku ewolucji, rozpoczętej etapem adaptacji a wieńczonej etapem współuczestnictwa w Unii Europejskiej[52]. Czerpano także z doświadczeń i rozwiązań przyjętych w innych państwach członkowskich. Obecny system mieści się w ramach modelu scentralizowanego, zakładającego interwencyjną rolę premiera w procesie uzgodnień resortowych. Koordynacja odbywa się w toku uzgodnień komitetów i komisji międzyministerialnych, z zapewnieniem strumienia przepływu informacji z administracji rządowej do parlamentu. W każdym urzędzie utworzono struktury i stanowiska do spraw europejskich. Podjęto również decyzję o poszerzeniu kompetencji ministra spraw zagranicznych, w związku z postępującą europeizacją polityki zagranicznej.
Polskie doświadczenia związane z akcesją do Unii Europejskiej wskazują, że proces zmian działania administracji publicznej ma charakter stopniowy i ewolucyjny. W szczególności, istotne jest oddziaływanie kultury politycznej i administracyjnej na rozwiązania funkcjonalno-organizacyjne dotyczące kształtowania polityki europejskiej. W tym kontekście możliwe jest wyodrębnienie zróżnicowanych wizji instytucji publicznych w ramach modelu państwa administracyjnego oraz państwa sieciowego[53]. Model państwa administracyjnego opiera się zasadniczo na strukturach administracyjnych, bezpośrednio zaangażowanych w wykonywanie zadań publicznych. Z kolei model państwa sieciowego w większym stopniu oparty jest na zaangażowaniu organizacji pozarządowych; państwo postrzegane jest jako sieć instytucji, w ramach których administracja stanowi jeden z wielu podmiotów współuczestniczących w realizacji polityk publicznych. Zadania administracji nie mają charakteru wyłącznego, ale dopuszczają partnerów społecznych do współdziałania w kształtowaniu polityk. Zadania publiczne mogą być zatem określane w wykorzystaniu potencjału społecznego, co poszerza spektrum dostępnych rozwiązań stosowanych przez administrację. Oddziaływanie organizacji społecznych może nie ograniczać się do współdziałania z instytucjami na poziomie krajowym, ale może wykraczać poza poziom państwa członkowskiego, do podejmowania dialogu i współpracy z instytucjami Unii[54].
Wydaje się, że w kontekście uwarunkowań polskich postrzeganie roli państwa oraz zadań administracji publicznej zbliżone jest do modelu państwa administracyjnego, a nie modelu państwa sieciowego. Świadczą o tym takie czynniki, jak niechęć do aktywnego uczestnictwa w życiu politycznym, dystans oraz nadmierny krytycyzm w odniesieniu do instytucji państwa, brak odpowiednio wykształconych mechanizmów dialogu społecznego. Mankamenty modelu państwa administracyjnego widoczne są w kontekście europejskim jako nieumiejętność włączenia się urzędników w struktury sieciowe polityk europejskich czy nawiązania skutecznej współpracy z organizacjami społecznymi w ramach instytucji europejskich.
W świetle powyższych uwag należałoby analizować dane zebrane w ramach raportów dotyczących tabel rynku wewnętrznego. Wydaje się, że w oparciu o nie możliwe jest dokonanie diagnozy stanu transpozycji prawa europejskiego w Polsce. W odniesieniu do średnich danych z Unii Europejskiej 27 państw widoczna ewolucja poziomu wskaźników deficytu transpozycji (por. tabela niżej) dotyczy zmniejszania się wysokości wskaźnika (od poziomu 1,2% w 2007 r. do obecnego poziomu 0,6%). Bardziej wyraźny trend można zaobserwować w odniesieniu do wskaźników deficytu transpozycji w Czechach: z wysokiego poziomu ok. 2% w latach 2007-2011 do radykalnie niskiego poziomu 0,6-0,2% w roku 2012. Poziom wskaźnika deficytu w odniesieniu do Polski sytuował się na w miarę stabilnym poziomie w granicach 1,7-2,1%.
5.20011
11.20012
Tabela 1. Deficyt transpozycji w Polsce, Czechach i w Unii Europejskiej (Europa 27).
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Tabel rynku wewnętrznego.
Zobowiązania ciążące na państwach członkowskich w kontekście implementacji dyrektyw zostały sprecyzowane w orzecznictwie TSUE. Przykładowo, Trybunał podkreślił konieczność stosowania przez państwa członkowskie środków legislacyjnych[55]. Państwa członkowskie nie mogą osiągnąć zgodności prawa krajowego z prawem unijnym poprzez zastosowanie nieformalnych lub nielegislacyjnych środków (np. środków administracyjnych). Stanowisko swoje Trybunał motywował wymogami płynącymi z zasady pewności prawa. Państwa członkowskie muszą zapewnić terminowość i kompletność transpozycji. Przyjęte środki krajowe muszą obowiązywać na całości terytorium państwa, a nie w odniesieniu do pewnych jego regionów. Zgodność z wymogami dyrektywy mierzy się nie tylko przez przyjęte środki legislacyjne, ale także odpowiednią praktykę organów stosujących prawo europejskie[56].
Zasadnicze podstawy prawne dla obecnie obowiązującego w Polsce systemu transpozycji prawa europejskiego stanowią postanowienia ustawy z 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (KSE)[57]. Proces legislacyjny mający na celu transpozycję aktów unijnych prowadzony jest na podstawie postanowień Regulaminu pracy Rady Ministrów (RM)[58], jednak zawiera dodatkowe elementy uzasadnione specyfiką tego procesu. Transpozycja prawa europejskiego dokonywana jest przy wykorzystaniu systemu e-step – Elektronicznego Systemu Transpozycji Prawa Europejskiego[59]. Baza danych służy z jednej strony umożliwieniu stałego i precyzyjnego monitoringu procesu implementacji oraz po drugie, zapewnieniu informacji o transpozycji prawa unijnego, zawierając dane o nazwie aktu prawnego Unii, terminie wdrożenia wynikającym z prawa unijnego, tabeli korelacji (zbieżności) umożliwiającej zestawienie przepisów aktu prawa UE z przepisami prawa krajowego, informację o tzw. ministerstwie wiodącym, odpowiedzialnym za wdrożenie danego aktu prawa UE oraz nazwę aktu prawa krajowego implementującego regulacje europejskie. Dostęp do bazy danych jest ogólnie dostępny za pomocą strony internetowej oraz zastrzeżony dla urzędników administracji publicznej (dostęp za pomocą hasła), dla umożliwienia tej grupie adresatów dokonywania operacji w systemie. W tym kontekście skuteczność funkcjonowania systemu e-step jest uzależniona od bieżącego uzupełniania danych o implementacji dokonywanej przez właściwe organy administracji rządowej.
Procedura transpozycji aktów prawnych UE jest związana z bieżącym monitorowaniem publikacji w Dzienniku Urzędowym UE (Dz.U. UE)[60]. Krajowy Koordynator Transpozycji Dyrektyw (KKTD), którym z urzędu jest Sekretarz KSE, zobowiązany jest w terminie 7 dni od daty publikacji aktu w Dz.U. UE do umieszczenia w systemie e-step danych dotyczących aktu prawnego, terminu transpozycji oraz ministerstwa wiodącego. Ministerstwo wiodące w terminie 30 dni akceptuje lub odrzuca swoją właściwość; a w przypadku akceptacji właściwości, w ciągu kolejnych 30 dni decyduje o konieczności lub braku konieczności działań transpozycyjnych.
Ministerstwo wiodące określa zakres transpozycji, wskazując listę aktów prawnych wymagających nowelizacji lub przyjęcia jako nowych aktów prawnych wdrażających, oraz przygotowuje tabele zbieżności. Dodatkowo, ministerstwo określa harmonogram prac legislacyjnych, w którym wskazuje termin transpozycji wynikający z dyrektywy, termin przyjęcia projektu aktu prawnego przez KSE, Radę Ministrów (zgodnie z terminarzem Planu pracy RM) oraz Sejm. Akt wdrażający dyrektywę powinien być zawarty w jednym projekcie[61]. W przypadku projektu ustawy, powinien on zawierać – w razie potrzeby – projekty aktów wykonawczych, których data wejścia w życie nie może być późniejsza niż termin wdrożenia dyrektyw. Zakończenie transpozycji dyrektywy następuje po notyfikacji krajowych aktów prawnych w Bazie Notyfikacji Krajowych Środków Wykonawczych (BNKSW).
Dokonując podsumowania i ewaluacji procedury transpozycji dyrektyw w polskim systemie prawnych należy wskazać na jej znaczny formalizm oraz reaktywny charakter. Przykładowo, wydaje się, że termin 7 dni od daty publikacji aktu prawnego w Dz.U. UE jest dość późnym momentem dotyczącym wyznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za transpozycję (ministerstwa wiodącego). Decyzja ta powinna zostać podjęta na etapie wcześniejszym, podczas negocjowania aktu prawnego na forum Unii. Zalecenia Unii odnoszą się do zapewnienia wczesnego przygotowania stanowiska negocjacyjnego (krajowych ocen skutków regulacji) oraz zachowania ciągłości, także w wymiarze personalnym, między instytucjami zaangażowanymi w proces negocjacji, transpozycji i egzekwowania dyrektyw. W tym kontekście spory o właściwość, o ile mogą mieć miejsce, powinny być rozstrzygane na wcześniejszym etapie procedury transpozycji.
Regulacje krajowe przyznające potencjalnemu ministerstwu wiodącemu uprawnienie do badania swojej właściwości, wyrażania na nią zgody lub odrzucania właściwości w terminie 30 dni od wprowadzenia dyrektywy do systemu e-step, są rozwiązaniem nieefektywnym. Wydaje się, że może ono powodować nadmierne opóźnienia w procesie implementacji dyrektyw; może także prowadzić do sporów kompetencyjnych między ministerstwami, o to, które z nich ma zostać ministerstwem wiodącym. W przypadku bowiem, gdy wskazane ministerstwo wiodące odrzuca swoją właściwość, jest zobowiązane do uzasadnienia swojej decyzji i zaproponowania innego ministerstwa wiodącego, które także może swoją właściwość odrzucić, etc. Podobne kompetencje przyznane są ministerstwom współpracującym (termin na podjęcie decyzji jest jednak skrócony do 14 dni). Spory kompetencyjne, jak również wątpliwości i różnice zdań dotyczące konieczności, zakresu i harmonogramu rozstrzyga KSE. W ten sposób pierwsze miesiące od momentu publikacji dyrektywy mogą być zmarnotrawione na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za transpozycję, zamiast wykorzystane na podejmowanie decyzji związanych bezpośrednio z procesem transpozycyjnym.
Komitet do Spraw Europejskich stanowi organ administracji rządowej, w skład którego wchodzą ministrowie (na szczeblu sekretarza stanu lub podsekretarza stanu), Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz – jako przewodniczący – minister spraw zagranicznych. Prezes Rady Ministrów może brać udział w pracach Komitetu; w takim przypadku przewodniczy posiedzeniu. Pozytywnie należy ocenić unormowanie, zgodnie z którym w pracach KSE mogą uczestniczyć zaproszeni przez przewodniczącego przedstawiciele organów administracji rządowej oraz inne zaproszone osoby, bez prawa udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć. Kompetencje pomocnicze przypisane są do funkcji sekretarza Komitetu, który jest powoływany przez Przewodniczącego KSE spośród członków korpusu służby cywilnej, zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra spraw zagranicznych.
Komitet można określić jako organ pomocniczy Rady Ministrów, który może być upoważniony przez RM m.in. do rozpatrywania i rozstrzygania w zakresie dokumentów związanych z koordynacją wdrażania prawa unijnego do polskiego systemu prawa. Rozstrzygnięcia Komitetu zapadają w drodze uzgodnienia; w przypadku braku osiągnięcia uzgodnienia, sporządzany jest protokół rozbieżności, który podlega następnie rozpatrzeniu przez Radę Ministrów. W niektórych przypadkach rozstrzygnięcia KSE stają się rozstrzygnięciami Rady Ministrów. Dodatkowym instrumentem kontroli RM nad pracami KSE jest kompetencja RM do zatwierdzania rocznego planu pracy KSE oraz rozpatrywania półrocznych sprawozdań z realizacji planu. Projekt planu pracy KSE jest opracowywany w szczególności na podstawie harmonogramów prac instytucji UE, planów pracy rządu, zgłoszeń organów wnioskujących oraz Przewodniczącego Komitetu.
Nadmierny formalizm unormowań dotyczących funkcjonowania KSE jest widoczny w ramach niektórych postanowień regulaminu KSE. Przykładowo, § 2.1 Regulaminu stanowi, że: „Udział członków Komitetu w posiedzeniach Komitetu jest obowiązkowy.”; podkreśla konieczność zachowania formy pisemnej w odniesieniu do wskazania sekretarza lub podsekretarza stanu upoważnionego do zastępstwa członka Komitetu[62].
Regulamin KSE określa terminy przeznaczone na przekazanie projektów dokumentów członkom Komitetu; w odniesieniu do projektów aktów prawnych dostosowujących polskie prawo do prawa unijnego terminy są wydłużone, z określeniem minimalnej liczby 5 dni i bez możliwości skrócenia terminu w szczególnie uzasadnionych przypadkach (§ 10). Dodatkowo, szczególne wymogi są związane z koniecznością zachowania wymogów formalnych w zakresie dołączenia informacji o wynikach uzgodnień międzyresortowych, w tym ustosunkowania się organu wnioskującego do zgłoszonych uwag oraz ewentualnego protokołu rozbieżnych stanowisk w przypadku nieuwzględnienia bądź nieuzgodnienia uwag zgłoszonych w toku międzyministerialnej konferencji uzgodnieniowej (§ 11.1).
Regulamin KSE zawiera (§ 24) wskazanie o możliwości rozpatrzenia, rozstrzygnięcia lub uzgodnienia projektu dokumentu w drodze korespondencyjnej (tryb obiegowy). Termin na rozpatrzenie projektu nie może być w tym przypadku krótszy niż 1 dzień, jednak może być on skrócony w przypadku, gdy projekt dokumentu wymaga niezwłocznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia lub uzgodnienia, w szczególności ze względu na terminy wynikające z uczestnictwa Polski w systemie instytucjonalnym UE.
Przedstawione powyżej rozwiązania dotyczące struktur administracji rządowej odpowiedzialnych za sprawy europejskie wymykają się jednoznacznej ocenie. Niekiedy wskazuje się na kierunek zmian instytucjonalnych w Polsce związanych z procesem transpozycji ustawodawstwa europejskiego, który prowadzi do wzmocnienia roli i znaczenia urzędników kosztem otoczenia politycznego[63]. Przekazanie władztwa decyzyjnego na poziom służby cywilnej jest także związane z uprawnieniami koordynacyjnymi w zakresie stanowienia prawa na poziomie centralnych organów władzy wykonawczej. Stopniowo administracja rządowa stara się przejmować wzorce instytucjonalne proponowane przez Komisję Europejską. Inne opinie o systemie rządowej koordynacji europejskiej wskazują na nadmierny formalizm uzgodnień oraz brak przejrzystości i otwartości w dzieleniu się informacjami między uczestnikami koordynacji[64]. Wśród postulatów zmian wskazuje się na takie działania, jak: uproszczenie procedur zatwierdzania dokumentów, wzmocnienie zaplecza eksperckiego dla grup roboczych Rady Unii Europejskiej, usprawnienie przepływu informacji między osobami pełniącymi funkcje koordynacyjne w ministerstwach, szczególnie w kontekście przepływu korespondencji w wersji elektronicznej.
W odniesieniu do wzajemnych relacji administracji rządowej oraz parlamentu krajowego w kontekście stanowienia prawa polskiego wykonującego prawo unijne należy podkreślić określony ustawowo obowiązek współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem[65]. Unormowania systemowe określają zasady tej współpracy w zakresie: stanowienia prawa europejskiego; wnoszenia przez parlament skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE; tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo europejskie; opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w UE oraz współpracy w związku ze sprawowaniem przez przedstawicieli Rady Ministrów prezydencji składów Rady. Rada Ministrów jest zobowiązana do przedstawiania Sejmowi i Senatowi informacji o udziale Polski w pracach UE, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy; dodatkowo na żądanie Sejmu lub Senatu RM jest zobowiązana do przedstawiania informacji zindywidualizowanej, dotyczącej konkretnej sprawy związanej z polskim członkostwem w UE.
W kontekście procedury implementacyjnej aktów prawa europejskiego do krajowego porządku prawnego, unormowania powyższej ustawy o współpracy RM z Sejmem i Senatem są stosunkowo skromne, ograniczając się do regulacji w ramach jednego artykułu. Art. 18 stanowi o terminach wniesienia projektu ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej, nie później niż na 3 miesiące przed upływem terminu wykonania wynikającego z prawa europejskiego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może nie być zachowany. Dodatkowo, Rada Ministrów jest zobowiązana do przedstawiania parlamentowi, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy, informacji o pracach legislacyjnych związanych z wykonywaniem aktów prawa europejskiego, których termin wykonania upłynął lub upływa w ciągu 3 miesięcy od dnia przedstawienia informacji.
Ciekawym studium przypadku ilustrującym systemowe opóźnienia w procesie transpozycji dyrektyw w Polsce mogą być unormowania europejskie dotyczące dziedziny klimatyczno-energetycznej[66]. Dyrektywy te obejmują regulacje tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego oraz unormowania dotyczące efektywności energetycznej, emisji przemysłowych, jakości powietrza oraz ocen oddziaływania na środowisko. Wdrożenie tych unormowań ma przyczynić się do poprawy stanu ochrony środowiska, poprzez zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych[67].
Przykładowo, celem dyrektywy 2009/29/WE[68] jest dążenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych w Unii o co najmniej 20% w porównaniu z poziomem z lat 1990 r. Cel ten ma obowiązywać do 2020 r. w połączeniu z zobowiązaniem Unii do zmniejszenia zużycia energii o 20% oraz wypracowania 20% udziału odnawialnych źródeł energii. Dodatkowe zobowiązanie Unii do dalszej redukcji gazów, w wysokości przekraczającej 20%, ma nastąpić po zatwierdzeniu międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu. Porozumienie takie nie zostało jeszcze zawarte, w szczególności nie udało się go osiągnąć podczas Szczytu Klimatycznego w Warszawie w listopadzie 2013 r.
Dyrektywa 2009/29/WE jako termin transpozycji wskazała dzień 31 grudnia 2012 r. Polska, w celu wykonania dyrektywy, przyjęła ustawę z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych[69]. Wydawać by się mogło, że ustawa dokonuje pełnej transpozycji dyrektywy 2009/29/WE do prawa polskiego. Szczegółowa analiza przepisów ustawy wskazuje jednak, że transpozycja dyrektywy została dokonana jedynie częściowo, gdyż do prawa krajowego dokonano transpozycji wybranych elementów dyrektywy, które umożliwiały rządowi polskiemu dokonanie notyfikacji wniosku do Komisji Europejskiej w zakresie wyjątku od zasady sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na aukcji. W marcu 2012 r. zostały przyjęte założenia do projektu ustawy dokonującej transpozycji dyrektywy 2009/29/WE. Projektowana regulacja ma dotyczyć funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie rozliczeniowym 2013-2020. Nowe rozwiązania mają polegać m.in. na odejściu od darmowych przydziałów uprawnień do emisji. Uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych mają być kupowane na aukcji uprawnień do emisji. Dodatkowo, projekt ustawy powinien zawierać także projekt rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia aukcji uprawnień do emisji.
Ze względu na brak ukończenia prac legislacyjnych zmierzających do pełnej transpozycji dyrektywy Komisja Europejska wszczęła postępowanie w celu zapewnienia zgodności prawa krajowego z prawem UE, na podstawie art. 258 TfUE (nr naruszenia wg ewidencji KE: 2010/0166). We wrześniu 2013 r. Komisja oficjalnie wezwała Polskę do zgłoszenia transpozycji dyrektywy. Wezwanie to zostało przedstawione w formie tzw. uzasadnionej opinii, stanowiącej drugi etap postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Tym samym zakończył się etap nieformalnych konsultacji z państwem członkowskim, a rozpoczęła faza przedsądowa, poprzedzająca skierowanie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE przez Komisję.
Trybunał Sprawiedliwości UE wskazuje w ramach orzecznictwa na szereg zasad charakterystycznych dla społeczeństwa demokratycznego: wolność i tolerancję, pluralizm oraz otwartość społeczeństwa, prawa jednostki oraz zasadę rządów prawa (rule of law). Odnosząc się do pojęcia demokracji Trybunał stwierdził, że: „podstawową zasadą demokratyczną jest reguła dotycząca tego, że ludy (peoples) winny brać udział w wykonywaniu władzy za pośrednictwem rządów przedstawicielskich”[70]. Zasady demokratyczne stanowią „podstawowy element konstrukcji wspólnotowej”[71]; wymagają odpowiedniego zaangażowania i reprezentacji obywateli lub grup obywateli w proces podejmowania istotnych decyzji politycznych (policy-making), jak również zagwarantowania ochrony prawnej dla indywidualnych interesów obywateli[72]. ETS stwierdził, że dwa wymiary rządów demokratycznych: prawo ludu do uczestniczenia w funkcji legislacyjnej przez ciała przedstawicielskie oraz zdolność jednostek do obrony swych praw w postępowaniu sądowym są wzajemnie powiązane. Wolność działań jednostki nie powinna być ograniczona bardziej niż jest to konieczne ze względu na interes publiczny[73].
KE podkreśla, że ochrona praw jednostki może być skuteczna jedynie w przypadku terminowej i prawidłowej implementacji prawa europejskiego do porządku krajowego. Wiąże się to z zobowiązaniem ciążącym na każdym państwie członkowskim do podjęcia skutecznych działań zmierzających do transpozycji aktów unijnych. W szczególności, dla zagwarantowania terminowości przyjmowania środków krajowych jest możliwe rozważenie stosowania innowacyjnych instrumentów prawnych, takich jak dyrektywy rządowe lub rozporządzenia z mocą ustawy. KE podkreśla, że należałoby rozważyć stosowanie powyższych aktów prawnych w sytuacji stałego braku terminowej transpozycji dyrektyw danego państwa członkowskiego oraz wtedy, gdy zezwala na to wewnętrzny porządek prawny.
W odniesieniu do sytuacji polskiej był wysuwany postulat wzmocnienia efektywności prawa unijnego w polskim porządku prawnym poprzez nowelizację art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, którego postanowienia ograniczają możliwość wydawania tzw. rozporządzeń wykonawczych[74]. W tym kontekście propozycje nowelizacji Konstytucji RP zawierają unormowania dotyczące przyznania kompetencji dla Rady Ministrów, która w celu wykonania prawa UE mogłaby wydawać rozporządzenia z mocą ustawy, następnie przedkładane Sejmowi do zatwierdzenia. Rozporządzenia obowiązywałyby jedynie do momentu wejścia w życie zastępującej je ustawy. Zwolennicy podkreślają wyjątkowy charakter proponowanych rozwiązań, gdyż możliwość stosowania rozporządzeń byłaby ograniczona wyłącznie do procesu implementacji dyrektyw. Motywacją dla przyjęcia takich instrumentów prawnych jest chęć przyspieszenia terminów transpozycji. Zwolennicy tego rozwiązania podkreślają, że problemy w dotrzymaniu terminów transpozycyjnych związane są z brakiem skutecznych działań po stronie rządu, a nie parlamentu. W tym kontekście propozycja włączenia rozporządzeń wykonawczych do źródeł prawa obowiązującego w Polsce stanowiłaby poszerzenie instrumentarium polskiej władzy wykonawczej.
Powyższą propozycję można byłoby analizować w szerszym kontekście systemowym, związanym z procesem europeizacji prawa[75]. Zjawisko to polega na instytucjonalizowanym oddziaływaniu porządku europejskiego na prawo krajowe państwa członkowskiego. W pierwszym etapie, europeizacja prawa krajowego polega na podejmowaniu działań dostosowawczych w okresie przed akcesją (harmonizacja prawa). Etap drugi jest związany z implementacją prawa unijnego, w szczególności dyrektyw. Członkostwo w Unii Europejskiej prowadzi do powstania szczególnych relacji między systemami prawnymi państw członkowskich a prawem europejskim, jak również do związków między polityką (władzą polityczną) a prawem europejskim. Europeizacja prawa krajowego jest związana z poszerzaniem domeny oddziaływania prawa europejskiego oraz ze stosowaniem różnorodnych instrumentów wyrażających wpływ regulacji unijnych. W tym kontekście można wskazać na rozwój specyficznych instrumentów prawnych Unii, które prowadzą do narzucania nowych ram ustawodawczych dla prawa krajowego, a niekiedy nawet do zastąpienia ich.
W kontekście polskiego opóźnienia w transpozycji dyrektyw należy podkreślić nieefektywny, nadmiernie sformalizowany system koordynacji działań związanych z polityką europejską, czy węziej ujmując z działaniami legislacyjnymi. Organy władzy publicznej zdają się nie poświęcać problematyce transpozycji odpowiedniej uwagi, ani nie gwarantują woli politycznej niezbędnej do przyjęcia projektów zmian na poziomie krajowym. W odniesieniu do opóźnień niektórych dyrektyw można domniemywać obawy związane z kosztami implementacji (tzw. dyrektywy klimatyczno-energetyczne) czy zmiany wewnętrzne w ministerstwach wiodących (jak przykładowo w odniesieniu do dyrektyw zdrowotnych).
Nowe formy oddziaływania na system prawa krajowego stanowią instrumenty tzw. „miękkiego prawa” (soft law)[76]. Pojęcie „prawa miękkiego” jest pojęciem zbliżonym do oksymoronu, odwołuje się do instrumentów pozbawionych formalnie mocy wiążącej, które stanowią jednak o pewnej sferze zobowiązania, rekomendacji czy zalecenia. Paradoksalnym zjawiskiem wydaje się fakt, że KE stosuje instrumenty prawa miękkiego dla celów przestrzegania prawa „twardego”, formalnie wiążącego. W tym kontekście problematyka dotycząca transpozycji prawa europejskiego do prawa krajowego związana jest także z pewną polityką regulacji, próbą oddziaływania na władze krajowe przy użyciu instrumentów innych niż akty prawa. Istotny jest również pewien klimat współzawodnictwa i rywalizacji (peer pressure), motywujący państwa do poprawy wyników stanu deficytu transpozycji.
O znaczeniu norm prawa miękkiego świadczą także regulacje traktatowe, które w ramach katalogu źródeł prawa europejskiego (art. 288TfUE) wymieniają obok klasycznych aktów prawa: rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, także zalecenia i opinie, z podkreśleniem, że nie mają one mocy wiążącej. Pole oddziaływania norm miękkich wiąże się zatem ze sferą rekomendacji określonego działania, rekomendacją przestrzegania pewnych norm czy zasad; wyraża cel regulacyjny lub przygotowujący przyszłą legislację. W tym kontekście należy ujmować zalecenia KE dotyczące transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie.
dr Dobrochna Bach-Golecka - Katedra Prawa Europejskiego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Tekst powstał w ramach projektu „Polska i Republika Czeska – dlaczego nie uczymy się od siebie? Stworzenie dróg wykorzystania doświadczeń kraju sąsiedniego w zakresie rozwiązywania problemów polityk publicznych”, współfinansowanego przez Departament Dyplomacji Publicznej i Kulturalnej Ministerstwa Spraw Zagranicznych w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich. Tekst wyraża jedynie poglądy autora i nie może być utożsamiany z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP.
Tekst jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 3.0 Polska. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz Autorki i Ośrodka Myśli Politycznej. Utwór powstał w ramach konkursu Forum Polsko-Czeskie: wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich, realizowanego za pośrednictwem MSZ RP w roku 2013. Zezwala się na dowolne wykorzystanie utworu, pod warunkiem zachowania ww. informacji, w tym informacji o stosowanej licencji, o posiadaczach praw oraz o konkursie Forum Polsko-Czeskie:wspieranie rozwoju stosunków polsko-czeskich.
[1] W doktrynie terminy „transpozycja”, „implementacja”, „wdrożenie” stosowane są zamiennie; niekiedy jednak przypisuje im się odrębne, specyficzne znaczenie. W ramach niniejszego tekstu pojęcia te są używane jako synonimy, wskazujące na działania władz krajowych zmierzające bezpośrednio do zapewnienia obowiązywania norm prawa europejskiego w porządku krajowym.
[2] Art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). Szerzej na temat specyfiki dyrektyw jako aktu prawa wymagającego podjęcia działań implementacyjnych zob. B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze, Kraków 2004.
[3] Por. J. Helios, W. Jedlecka, Zasady stosowania prawa Unii Europejskiej, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toruń 2013.
[4] Pomocniczo można odwoływać się także do kompetencji Unii w ramach tzw. klauzuli kompetencji dorozumianych z art. 352 TfUE; możliwość podjęcia działania przez Unię uzależniona jest od niezbędności osiągnięcia jednego z celów Unii określonych w Traktatach (w ramach polityk określonych w Traktatach).
[5] Wyrok TK z dnia 24.11.2010 r. w sprawie K 32/09.
[6] Art. 3 ust. 1 TfUE wskazuje w tym kontekście na następujące dziedziny: unia celna, ustanawianie reguł konkurencji, polityka pieniężna w strefie euro, zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, wspólna polityka handlowa. Unia posiada także kompetencje do zawierania umów międzynarodowych.
[7] Wyrok TK w sprawie K 32/09, uzasadnienie orzeczenia pkt. 2.1.
[8] Trybunał odwołuje się w tym kontekście do orzecznictwa innych sądów konstytucyjnych Unii, które wydały wyroki dotyczące Traktatu z Lizbony: Austrii, Czech, Francji, Łotwy, Niemiec i Węgier; por. uzasadnienie orzeczenia pkt. 3. Szerzej na temat praktyki komparatystycznej polskiego TK zob. J. Krzeminska-Vamvaka, Courts as comparatists. References to foreign law in the case-law of the Polish Constitutional Court, NYU School of Law Jean Monnet Working Paper05/12.
[9] KE jest całkowicie niezależna w wykonywaniu swych zadań (art. 17 ust. 3 TUE), a „członkowie Komisji powstrzymują się od wszelkich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji. Państwa członkowskie szanują ich niezależność i nie dążą do wywierania na nich wpływu przy wykonywaniu przez nich zadań” (art. 245 TfUE). Unormowania te mają na celu zapewnienie realizacji interesu ogólnego (europejskiego) oraz ograniczenie wpływu państw członkowskich na funkcjonowanie KE poprzez oddziaływanie personalne, gdyż zarówno Komisarze, jak i pracownicy Komisji są obywatelami poszczególnych państw członkowskich.
[10] Szczegółowe zasady kontroli określa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16.02.2011 r., ustanawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję.
[11] Pojęcie „komitologia” nawiązuje do komitetów, w ramach których zasiadają przedstawiciele państw członkowskich. Komitetom z zasady przewodniczy przedstawiciel Komisji. Komitety uczestniczą w procesie prawotwórczym Komisji. Por. P. Tosiek, Komitologia. Szczególny rodzaj decydowania politycznego, UMCS, Lublin 2007.
[12] Por. G. Edwards, Introduction: The European Commission in perspective, [w:] D. Spence, G. Edwards (red.), The European Commission, John Harper, London 2006, s. 10-14.
[13] Zob. J. Trondal, Beyond the EU membership-non-membership dichotomy? Supranational identities among national EU decision-makers, „Journal of European Public Policy” 9 (2002), s. 468-487.
[14] Por. art. 298 TfUE oraz rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30.05.2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
[15] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 5.1.
[16] Wyrok TK w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 2.2.
[17] Wyrok TSUE z dnia 10.04.1984 r. w sprawie 14/83 S. von Colson i E. Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen. Granicą proeuropejskiej wykładni prawa krajowego jest interpretacja contra legem, czyli wykładni sprzecznej z normalnym (zwyczajnym) rozumieniem danego terminu. Ponadto, interpretacja prawa krajowego nie może stać w sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa, w szczególności z zasadą pewności prawa i zakazu retroakcji.
[18] Wyrok TSUE z dnia 04.07.2006 r. w sprawie C-212/04 K. Adeneler i in. v. Ellinikos Organismom Galaktos (ELOG), uzasadnienie orzeczenia pkt. 124.
[19] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 6.4.
[20] Wyrok TK w sprawie K 32/09, uzasadnienie orzeczenia pkt. 2.1. Trybunał powołuje się na: K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2007, s. 284.
[21] Szczegółowe kompetencje parlamentów krajowych zostały określone w protokołach dodatkowych do Traktatu: Protokole nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej oraz w Protokole nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
[22] Regulacje traktatowe uszczegółowione są przez akt proceduralny, jakim jest Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16.02.2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Por. I. Wróbel, Quasi-prawodawcza inicjatywa obywatelska jako instrument demokracji uczestniczącej w systemie prawnoinstytucjonalnym Unii Europejskiej, „Przegląd Zachodni” 1(2013), s. 69-93.
[23] Zob. J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierowania, Toruń 2007, s. 114-121.
[24] Por. przykładowo wyrok TSUE z dnia 30.11.1995 r. w sprawie C-55/94 R. Gebhard v. Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano.
[25] Por. M. Bobek, Comparative reasoning in European Supreme Courts, Oxford University Press, Oxford 2013; I. Pernice, J. M. Beneyto (red.), Europe´s Constitutional Challenges in the Light of the Recent Case Law-Lisbon and Beyond, Nomos, Baden-Baden 2011.
[26] K 18/04. Por. D. Bach-Golecka, M. Golecki, Zasada prednosti komunitarniho prava v judikature polskeho Ustaviho soudu („Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego”), „Casopis pro pravni vedu a praxi”, PrF MUBrno 2006, t. 14, z. 3, s. 211-218.
[27] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 10.2.
[28] Takie rozumienie zasady lojalnej współpracy (solidarności, lojalności) można było domniemywać z orzecznictwa TSUE. Co więcej, zmiana regulacji traktatowych dokonana w ramach Traktatu z Lizbony potwierdziła takie rozumienie zasady solidarności w art. 4 ust. 3 TUE: „Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów”.
[29] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 6.2.
[30] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 6.4.
[31] Wyrok TK z dnia 11.05.2005 r. w sprawie K 18/04, uzasadnienie orzeczenia pkt. 10.2.
[32] W tym kontekście można wskazać na orzeczenia TSUE dotyczące usług aborcji, prostytucji, działalności hazardowej, handlu artykułami pornograficznymi lub artykułami o charakterze militarnym, pobudzającymi agresję.
[33] Wyrok TSUE z dnia 31.03.1993 r. w sprawie C-19/92 D. Kraus v Land Baden-Württemberg, uzasadnienie orzeczenia pkt. 37. Por. A. Zawidzka, Wymagania imperatywne w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z zakresu rynku wewnętrznego, Warszawa 2001.
[34] Zob. K. Kowalik-Bańczyk, Konsekwencje przyjęcia protokołu polsko-brytyjskiego dotyczącego stosowania Karty Praw Podstawowych, [w:] A. Wróbel (red.), Karta Praw Podstawowych w europejskim i krajowym porządku prawnym, Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 134-137.
[35] W mniejszym zakresie wymagają transpozycji do porządku krajowego: rozporządzenia w zakresie, w jakim skuteczność tego aktu jest uzależniona od przyjęcia określonych przepisów krajowych; decyzje oraz umowy międzynarodowe zawierane przez UE samodzielnie lub wspólnie z państwami członkowskimi.
[36] Zob. C. Mik (red.), Solidarność jako zasada działania Unii Europejskiej, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toruń 2009.
[37] Wyrok TSUE z dnia 13.12.2001 r. w sprawie C-1/00 Komisja v. Republika Francuska (BSE), uzasadnienie orzeczenia pkt. 130-131.
[38] Por. zalecenie Komisji z dnia 12.07.2004 r. w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego (2005/309/WE).
[39] Ustanowienie punktów kontaktowych jest istotne nie tylko w kontekście zapewnienia odpowiedniej koordynacji administracyjnej, ale także jako punkt informacyjny dla obywateli oraz przedsiębiorców.
[40] Obecna propozycja wysunięta przez KE w 2011 r. dotyczy ustalenia dopuszczalnego poziomu wskaźnika transpozycji na poziomie 0,5%.
[41] W tym kontekście można wskazać, w szczególności, takie projekty jak system SOLVIT czy program „EU Pilot”; zob. K. Bromski, SOLVIT jako narzędzie reformy regulacji i wspierania przedsiębiorczości w krajach Unii Europejskiej, „Wrocławski Przegląd Międzynarodowy”, 3-4 (2010), s. 275-284.
[42] Dokładne omówienie zmian w procedurze z art. 260 TfUE zawiera komunikat Komisji (2011/C 12/01) – Stosowanie art. 260 ust. 3 TfUE.
[43] W szczególności, uchybienie zobowiązaniom określonym w powyższej regulacji oznacza: „(…) całkowity brak informacji o środkach podjętych w celu realizacji dyrektywy, jak i przypadki jedynie częściowego poinformowania o środkach transpozycji. Sytuacja taka może zajść, jeżeli środki podjęte w celu transpozycji, o których poinformowano, nie obejmują całego terytorium państwa członkowskiego lub gdy przekazane informacje są niekompletne w odniesieniu do środków transpozycji dotyczących części dyrektywy. Jeżeli państwo członkowskie przedłożyło wszelkie niezbędne wyjaśnienia na temat tego, jak – jego zdaniem – dokonało ono pełnej transpozycji dyrektywy, Komisja może uznać, że dane państwo członkowskie nie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach transpozycji i że w związku z tym art. 260 ust. 3 nie ma zastosowania”. Komunikat Komisji 2011/C 12/01, pkt. III.19.
[44] Komunikat Komisji 2011/C 12/01, pkt. I.7.
[45] Reguła wycofania sprawy z Trybunału nie obowiązuje w przypadku, gdy KE zaproponowała także nałożenie ryczałtu; por. Komunikat Komisji 2011/C 12/01, pkt. IV.22.
[46] Wielka Brytania osiągnęła wskaźnik deficytu transpozycji dokładnie na poziomie 1%.
[47] W przeciągu zaledwie 6 miesięcy Włochy dokonały implementacji aż 21 „opóźnionych” (long overdue) dyrektyw, w stosunku do których opóźnienie w implementacji wynosiło ponad 2 lata.
[48] Polska przystąpiła do programu od 1.1.2011 r. jako jedno z ostatnich państw członkowskich UE.
[49] Zalecenie Komisji z dnia 29.06.2009 r. w sprawie środków na rzecz poprawy funkcjonowania jednolitego rynku (2009/524/WE). Państwa członkowskie zobowiązane są do przedłożenia KE sprawozdania z działań podjętych w celu wdrożenia postanowień zawartych w zaleceniu.
[50] Tabele korelacji mają zwiększyć przejrzystość prawodawstwa krajowego w kontekście ułatwiania dialogu przedstawicieli państwa członkowskiego z Komisją, ale także w celu zintensyfikowania komunikacji zewnętrznej.
[51] Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie sposobów wdrażania i egzekwowania prawodawstwa UE (2006/C 24/13).
[52] Zob. T. Kołodziej, Rządowa koordynacja polityki europejskiej w Polsce. Ewolucja systemowa w okresie od aplikacji o członkostwo do prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, Difin, Warszawa 2012, s. 259.
[53] Tak T. G. Grosse, Wpływ kultury politycznej na kształtowanie polityki europejskiej w Polsce, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, 2010, nr 1, s. 164-165.
[54] Por. P. Guasti, Civil society and the legitimacy of the EU polity. Using network analysis to analyze linkages among actors, [w:] Z. Mansfeldova, H. Pleines (red.), Informal relations from democratic representation to corruption. Case studies from Central and Eastern Europe, Ibidem, Stuttgart 2011, s. 91-124.
[55] Wyrok TSUE z dnia 10.07.1980 r. w sprawie 102/79 Komisja v Belgii.
[56] Por. K. Scheuring, Stosowanie prawa wspólnotowego przez organy administracyjne państw członkowskich UE, Ars boni et aequi, Poznań 2008.
[57] Ustawa z dnia 27.08.2009 r., Dz.U. nr 161, poz. 1277. Instrumenty pomocnicze do ustawy to: Regulamin Komitetu do Spraw Europejskich (M.P. nr 9, poz. 80) oraz uchwała nr 15 Rady Ministrów z dnia 26.01.2010 r. w sprawie upoważnienia Komitetu do Spraw Europejskich do rozpatrywania, rozstrzygania lub uzgadniania w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (M.P. nr 6, poz. 53).
[58] Uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19.03.2002 r.
[59] System ten został uruchomiony w lipcu 2009 r. z inicjatywy Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej w ramach projektu „Wdrożenie procedury transpozycji wspólnotowych aktów prawnych do polskiego porządku prawnego”.
[60] Por. Procedury transpozycji aktów prawnych Unii Europejskiej, w tym koordynowania zobowiązań legislacyjnych wynikających z orzeczeń TSUE i postępowań KE prowadzonych na podstawie art. 258 lub 260 TfUE; dokument przyjęty przez Komitet do Spraw Europejskich w dniu 20.09.2009 r.
[61] Por. Wytyczne techniki legislacyjnej i techniki prawodawczej. Zapewnienie skuteczności prawa Unii Europejskiej w polskim prawie krajowym, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2009.
[62] Pozytywnie jednak należy podkreślić, że Regulamin KSE przewiduje sytuację, w której „w szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz za zgodą Przewodniczącego Komisji w posiedzeniach Komitetu można uczestniczyć za pośrednictwem mediów audiowizualnych”, § 4.
[63] Tak R. Zubek, Core executives and coordination of EU law transposition: evidence from new member states, „Public Administration”, 2010, t. 89, nr 2, s. 435-450.
[64] Tak Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli realizacji zadań w ramach przygotowań organów administracji rządowej do sprawowania przez Rzeczpospolitą Polską przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej, nr 182/2010/I/10-002/KAP, Warszawa 2011.
[65] Ustawa z dnia 08.10.2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Dz.U. nr 213, poz. 1395.
[66] Wśród najnowszych aktów prawa europejskiego można wymienić następujące dyrektywy: dyrektywa 2006/32/WE w sprawie końcowego wykorzystania energii i usług elektrycznych; dyrektywa 2008/50/WE w sprawie czystszego powietrza dla Europy; dyrektywa 2009/28/WE w sprawie odnawialnych źródeł energii; dyrektywa 2009/29/WE w sprawie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych; dyrektywa 2009/30/WE w sprawie czystości paliw; dyrektywa 2009/31/WE w sprawie składowania dwutlenku węgla; dyrektywa 2009/125/WE w sprawie ekoprojektu dla produktów związanych z energią; dyrektywa 2010/30/UE w sprawie informacji o zużyciu energii przez produkty; dyrektywa 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków; dyrektywa 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych; dyrektywa 2011/92/UE o ocenach oddziaływania na środowisko. Analiza zagadnienia przedstawiona jest na podstawie: M. Stoczkiewicz (red.), Implementacja prawa klimatyczno-energetycznego UE w Polsce, Fundacja ClientEarth Poland, Warszawa 2013.
[67] Por. A. Kozińska, Wdrażanie unijnego prawa ochrony środowiska w latach 2001-2011, [w:] M. Rudnicki, A. Haładyj, K. Sobieraj (red.), Dekada harmonizacji w prawie ochrony środowiska, Wydawnictwo KUL, Lublin 2011, s. 101-122.
[68] Dyrektywa 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23.04.2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
[69] Dz.U. 2011, nr 122, poz. 695, z późn. zm. Ustawa weszła w życie w dniu 21.06.2011 r.
[70] Wyrok TSUE z dnia 11.06.1991 r. w sprawie C-300/89 Komisja v. Rada (Titanium Dioxide). Trybunał już wcześniej podkreślał, że Parlament Europejski stanowi „(...) odbicie, chociaż w stopniu ograniczonym, na poziomie wspólnotowym podstawowej zasady demokratycznej, według której ludy uczestniczą w sprawowaniu władzy poprzez instrument zgromadzenia przedstawicielskiego”; wyrok TSUE z dnia 29.10.1980 r. w sprawie138/79 Roquette Frères v. Rada, uzasadnienie orzeczenia pkt. 33.
[71] Wyrok TSUE z dnia 30.4.1996 r. w sprawie C-58/94 Holandia v. Rada, C-58/94, uzasadnienie orzeczenia pkt. 19.
[72] Por. N. Neuwahl, A Europe close to the citizen? The ‘Trinity Concepts’ of subsidiarity, transparency and democracy, [w:] E. Antola et al. (red.), A Citizens’ Europe. In search of a new order, Thousand Oaks, London 1995, s. 54.
[73] Wyrok TSUE z dnia 17.12.1970 r. w sprawie 29/69 Internationale Handelgesellschaft. Trybunał podkreślił, że: „(…) poszanowanie praw fundamentalnych stanowi integralną część ogólnych zasad prawa chronionych przez Trybunał Sprawiedliwości. Ochrona takich praw, inspirowana konstytucyjnymi tradycjami wspólnymi dla wszystkich państw członkowskich, musi być zagwarantowana w ramach struktur i celów Wspólnoty”; uzasadnienie orzeczenia pkt. 2.
[74] Tak J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 458-459 oraz 475-505.
[75] Zob. T. Biernat (red.), Europeizacja prawa, Krakowskie Towarzystwo Edukacyjne, Kraków 2008; F.G. Snyder (red.), The Europeanisation of Law: The Legal Effects of European Integration, Hart Publishing, Oxford 2000.
[76] Por. M. Dawson, Integration through soft law? New governance and the meaning of legality in the European Union, [w:] D. Augenstein (red.), ‘Integration though law’ revisited. The making of the European polity, Ashgate, Farnham 2012, s. 137-156.