Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/ebook/p0207127i020
Timestamp: 2019-12-06 20:26:33
Legal References Found: de lege ferenda
de lege lata
de lege ferenda
 art. 43
 art. 16
 art. 12
 art. 81
 art. 2
 art. 2
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 1
 art. 86
 art. 1
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86

Document Content:
Telekomunikacyjne organy regulacyjne w Unii Europejskiej [Inga Kawka] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
01391 020247 16248270 na godz. na dobę w sumie
Autor: Inga Kawka Liczba stron: 513
ISBN: 978-83-264-2380-2 Data wydania: 2006-05-31
Przedmiotem monografii jest analiza roli telekomunikacyjnych organów regulacyjnych w prawie Wspólnoty Europejskiej oraz wybranych państw członkowskich. W książce przedstawiono problem niezależności krajowych organów regulacyjnych oraz jej znaczenia dla demokratycznej legitymacji ich działalności. Ponadto interpretacji poddane zostały kompetencje administracji telekomunikacyjnej i kwestie związane z wykonywaniem tych kompetencji, a także mechanizmy i sposoby współpracy krajowych organów regulacyjnych, Komisji Europejskiej i krajowych organów ochrony konkurencji.
Analiza telekomunikacyjnego prawa wspólnotowego i ustawodawstwa wybranych państw członkowskich oraz porównanie przyjętych przez te państwa przepisów pozwoliły na określenie, jak powinna wyglądać prawidłowa implementacja wspólnotowych dyrektyw dotyczących łączności elektronicznej, a także jakie możliwości rozwiązań dopuszczają dyrektywy. W książce omówiono również sposoby właściwego, zgodnego z wymogami wspólnotowymi, stosowania przepisów przez krajowe organy regulacyjne. Monografia przeznaczona jest dla prawników, operatorów telekomunikacyjnych i specjalistów zajmujących się sprawami łączności oraz administracji telekomunikacyjnej.
Wstęp Współczesne państwa gwarantują podmiotom gospodarczym swobodę w zakresie przedsiębiorczości. Nie oznacza to jednak, że zupełnie nie wpływają na zachodzące na rynku procesy ekonomicz- ne. Przejawami takiego wpływu są mechanizmy regulacyjne w sek- torach infrastrukturalnych. Problem regulacji działalności telekomunikacyjnej pojawił się we Wspólnocie Europejskiej w 1987 r. wraz z propozycją liberalizacji tego sektora zawartą w zielonej księdze Komisji Europejskiej. Libera- lizacji, a więc znoszeniu krajowych praw wyłącznych i specjalnych przysługujących poszczególnym operatorom telekomunikacyjnym, towarzyszyło ustanowienie nowych przepisów na poziomie wspól- notowym, które miały umożliwić kształtowanie przyszłych zachowań przedsiębiorców. Celem tej regulacji jest tworzenie konkurencyjnego rynku, zapewnienie świadczenia usług użyteczności publicznej oraz wpieranie rozwoju wspólnotowego rynku wewnętrznego. Regulacja jest również środkiem do stworzenia „społeczeństwa informacyjne- go”, będącego podstawą rozwoju gospodarczego, powstawania no- wych miejsc pracy i poprawy jakości życia Europejczyków. Telekomunikacja, podobnie jak gospodarka wodna, energetyka i transport kolejowy, nazywana jest w prawie europejskim przemy- słem sieciowym. Świadczenie usług w tych dziedzinach wymaga stałej infrastruktury (np. linii kolejowych, sieci telekomunikacyjnych czy sieci elektrycznych). Przez wiele lat uważano sektor telekomuni- kacyjny za monopol naturalny ze względu na korzyści skali wystę- pujące we wszystkich sektorach sieciowych, w których aż do pełnego obciążenia sieci możliwe jest dowolne zwiększanie świadczeń przy nieznacznym tylko wzroście kosztów. Brak konkurencji rodził jednak 19 Wstęp wiele negatywnych konsekwencji, w tym przede wszystkim nieefek- tywność gospodarczą będącą następstwem m.in. braku odpowiedniej alokacji kapitału i pracy oraz utrzymywania zawyżonych cen. W ciągu ostatnich dwóch dekad działalność przedsiębiorstw sieciowych w Europie przeszła znaczące zmiany. W tym czasie przed- siębiorstwa te zostały przekształcone ze struktur monopolistycznych w struktury poddane w większym lub mniejszym stopniu zasadom wolnej konkurencji. W dziedzinie telekomunikacji pod presją postępu technicznego proces liberalizacji rozwinął się w sposób najbardziej spektakularny. Kluczowe znaczenie dla działania rynku telekomu- nikacyjnego miały regulacje, które doprowadziły do powstania wy- specjalizowanych organów administracyjnych pełniących funkcję regulatorów tego rynku. Celem książki jest analiza roli telekomunikacyjnych organów re- gulacyjnych w prawie Wspólnoty Europejskiej oraz w prawie wybra- nych państw członkowskich. Przedstawiony zostanie przede wszyst- kim problem niezależności k.o.r. oraz kwestia, czy niezależność ta ma znaczenie dla demokratycznej legitymacji działalności tych organów. Ponadto poddano analizie kompetencje k.o.r. i problemy związane z ich wykonywaniem oraz mechanizmy i sposoby współpracy k.o.r., Komisji i krajowych organów ochrony konkurencji. Przedmiotem opracowania jest zarówno telekomunikacyjne pra- wo wspólnotowe, jak i ustawodawstwo wybranych państw człon- kowskich. Zbadanie krajowych rozwiązań dotyczących prawa teleko- munikacyjnego jest istotne, gdyż przepisy wspólnotowe wydawane w sprawach telekomunikacji mają przede wszystkim formę dyrektyw, a więc aktów prawnych, które pozostawiają organom krajowym wy- bór form i środków, za pomocą których rezultat przez nie określony ma zostać osiągnięty. Porównanie przyjętych przez państwa człon- kowskie przepisów pozwala na określenie, jak powinna wyglądać prawidłowa implementacja oraz jakie możliwości rozwiązań do- puszczają dyrektywy. Chodzi więc zarówno o zbadanie możliwych sposobów implementacji dyrektyw dotyczących telekomunikacji do porządku krajowego, jak i analizę właściwego stosowania przepisów, zgodnego z wymogami wspólnotowymi, przez krajowe organy re- gulacyjne (także polskie), co jest szczególnie ważne ze względu na nasze przystąpienie do UE 1 maja 2004 r. 20 Wstęp W pracy podjęto również problem funkcjonowania rynku te- lekomunikacyjnego, a zwłaszcza związku między jego liberalizacją a mechanizmami konkurencji. Do jej wspierania konieczne są odpo- wiednie instrumenty prawne, tzw. regulacja na rzecz konkurencji (regulation for competition). Państwo, wycofując się z bezpośredniego wykonywania usług użyteczności publicznej, musi również zapew- nić dalsze ich świadczenie przez odpowiednią regulację. Potrzeba regulacji ma podstawy nie tylko krajowe, ale również wspólnotowe i wynika z tworzenia wspólnotowego rynku wewnętrznego. Pierwszy rozdział książki dotyczy znaczenia pojęcia „regu- lacji”, różnicy między „regulacją” a innymi rodzajami ingerencji państwa w działalność podmiotów gospodarczych, podstawowych celów polityki regulacyjnej oraz przedmiotu i istoty instrumentów regulacyjnych. W drugim rozdziale dokonano analizy przyczyn regulacji sek- tora telekomunikacyjnego — źródeł zawodności rynku telekomu- nikacyjnego, które powodują konieczność interwencji administracji regulacyjnej, takich jak: cechy monopolu naturalnego, bariery ogra- niczające wejście nowych operatorów na rynek telekomunikacyjny i utrudniające wyjście z rynku, tzw. korzyści skali oraz problem za- sobów rzadkich. Rozdział trzeci poświęcony jest wspólnotowym podstawom działalności regulacyjnej w sektorze telekomunikacji oraz jej roz- wojowi. Przedstawiono tu ewolucję wspólnotowych ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji od zielonej księgi z 1987 r. do pakietu sześciu nowych dyrektyw przyjętych w 2002 r. oraz problem relacji między tymi nowymi przepisami a uprzednio obowiązującym po- rządkiem prawnym. Funkcjonowanie administracji regulacyjnej na poziomie państw członkowskich (działalność krajowych organów regulacyjnych) oraz wspólnotowym (działalność Komisji Europejskiej) — przeanalizo- wano w rozdziałach czwartym, piątym i szóstym. Pojęcie organów regulacyjnych obejmuje nie tylko niezależne k.o.r. (w Polsce jest to Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, we Francji — Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes, w Anglii — Office of Communications, w Niemczech — Bundesnetzagentur), ale również ministrów właściwych do spraw łączności (w Polsce 21 Wstęp — Ministra Transportu i Budownictwa, w Anglii — The Department of Trade and Industry, we Francji — Secretariat d’Etat à l’Industrie, w Niemczech — Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit). Roz- dział czwarty dotyczy wymogu niezależności k.o.r. Niezależność ta przejawia się w szczególnej pozycji ustrojowej tych organów, której zapewnieniu służy wiele gwarancji organizacyjnych, przede wszyst- kim kadencyjność i nieodwoływalność członków k.o.r. Rozdział piąty zawiera analizę kompetencji przysługujących k.o.r. Są to kompetencje polegające na rozwiązywaniu sporów między operatorami (np. dotyczących połączeń między sieciami telekomu- nikacyjnymi), kompetencje nadzorcze (np. kontrola wykonywania uprawnień do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej przy- znanych w zezwoleniach, nakładanie sankcji), kompetencje ochronne obejmujące ochronę użytkowników i konsumentów (zagwarantowa- nie jakości i niezawodności świadczonych usług telekomunikacyjnych oraz ochrony prywatności i danych osobowych użytkowników sieci i usług telekomunikacyjnych) oraz przede wszystkim kompetencje pozwalające na nakładanie obowiązków regulacyjnych na przedsię- biorstwa. W rozdziale szóstym przedstawiono współpracę k.o.r., Komi- sji Europejskiej oraz krajowych organów ds. konkurencji, która ma prowadzić do koordynacji działań regulacyjnych. Współpraca ta jest konieczna ze względu na różnorodność systemów prawa admini- stracyjnego w poszczególnych państwach członkowskich, co może zagrozić jednolitemu i efektywnemu stosowaniu wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego na terytorium całej Unii. Przy podejmowaniu tematu dotyczącego regulacji sektora tele- komunikacyjnego decydujące znaczenie miał fakt, że regulacja ta ma na celu nie tylko zapewnienie funkcjonowania wolnej konkurencji, ale jest środkiem do stworzenia „społeczeństwa informacyjnego”. Po- nadto tematyka ta jest szczególnie interesująca ze względu na szybki rozwój tego sektora (problem dostosowania rozwiązań prawnych do zmian technologicznych i gospodarczych) oraz całkowitą liberali- zację działalności telekomunikacyjnej (w państwach członkowskich UE od 1 stycznia 1998 r., a w Polsce od 1 stycznia 2003 r. wraz ze zniesieniem wyłącznych praw TP S.A. w zakresie świadczenia mię- 22 Wstęp dzynarodowych usług telefonicznych) w przeciwieństwie do innych rodzajów działalności infrastrukturalnej. W polskiej literaturze prawniczej dotyczącej wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego szczególne znaczenie ma monografia Stanisława Piątka — Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003. Ponadto wymienić tu należy prace: W. Gromskie- go, J. Kolasy, A. Kozłowskiego, K. Wójtowicza, Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, Warszawa 2004 oraz D. Adamskiego, Euro- pejskie prawo łączności elektronicznej. Telefonia, telewizja, Internet, War- szawa 2005. Prawem administracji regulacyjnej w Polsce zajął się w trzech artykułach T. Skoczny (Ochrona konkurencji a prokonkurencyjna regulacja sektorowa, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 7–34; Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej w Polsce (w:) Ius Publicum Europeum, H. Bauer, P.M. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003, s. 115–164; Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascendi (w:) Pra- wo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 231–250.) Powstała również monografia dotycząca tego problemu autorstwa M. Szydły, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005. W światowej literaturze prawniczej temat ten poruszają m.in. następujące prace: EC Competition and Telecommunications Law, Ch. Koenig, A. Bartosch, J. Braun (red.), Hague–London–New York 2002; S. Farr, V. Oakley, EU Communications Law, Bembridge 2002; P. Larouche, Competition Law and Regulation in European Communi- cations, Oxford 2000; A. Blandin–Obersnersser, Le régime juridique communautaire des services de télécommunications, Paris 1996; P. Niho- ul, Droit européen des télécommunications. L’organisation des marchés, Bruxelles 1999. Natomiast problem roli krajowych organów regulacyjnych do spraw telekomunikacji w państwach członkowskich UE nie był do- tąd przedmiotem kompleksowej monografii w polskiej literaturze prawniczej ani w znanej mi literaturze światowej. Szczególnie sła- bo opracowana jest problematyka implementacji nowych dyrektyw telekomunikacyjnych do krajowych porządków prawnych. Książka poświęcona temu problemowi ma wyjaśniać kwestie istotne dla pro- 23 Wstęp wadzenia działalności telekomunikacyjnej oraz dla funkcjonowania administracji publicznej. Może być przydatna dla operatorów teleko- munikacyjnych (przede wszystkim przedsiębiorstw, które chciałyby wejść na rynek telekomunikacyjny), prawników i specjalistów zajmu- jących się sprawami telekomunikacji i administracji telekomunika- cyjnej, ponieważ analiza istniejących polskich rozwiązań prawnych w tym zakresie oraz wnioski de lege ferenda dotyczące dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego są szczególnie ważne w pierwszych latach po przystąpieniu Polski do UE. Oprócz szeroko uwzględnionej polskiej i obcej literatury przed- miotu podstawę naukowego warsztatu stanowiły: – akty prawnie wiążące (akty prawa wspólnotowego: dyrekty- wy, rozporządzenia i decyzje, ustawodawstwo poszczególnych państw członkowskich oraz ustawodawstwo polskie); – tzw. akty wspólnotowego prawa miękkiego niemające charak- teru wiążącego (np. raporty, zielone księgi, komunikaty); – akty o charakterze indywidualnym (np. decyzje Komisji Euro- pejskiej z zakresu prawa konkurencji w dziedzinie telekomu- nikacji, decyzje krajowych organów regulacyjnych adresowane do operatorów); – orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące telekomunikacji. Zagadnienia będące przedmiotem monografii zostały omówio- ne w ujęciu porównawczym polegającym na zestawieniu instytucji i rozwiązań prawnych dotyczących działalności telekomunikacyjnej przyjętych w poszczególnych państwach członkowskich i w Polsce. Przedstawiony problem był rozwiązywany za pomocą językowo–lo- gicznej analizy tekstów prawnych. Analiza i opracowywanie wyników badań polegało na formu- łowaniu wniosków dotyczących obecnie obowiązującego prawa, jego rozumienia i stosowania (wnioski de lege lata) oraz wniosków pod adresem przyszłego ustawodawstwa i sądownictwa (wnioski de lege ferenda i sententia ferenda). W tym miejscu chciałabym szczególnie podziękować prof. dr. hab. Sławomirowi Dudzikowi za opiekę naukową, uwagi i wszechstronną pomoc podczas pisania książki. Pragnę także wy- 24 Wstęp razić wdzięczność prof. dr. hab. Stanisławowi Biernatowi za wspie- ranie mojego rozwoju naukowego na każdym jego etapie, a także recenzentowi — prof. dr. hab. Stanisławowi Piątkowi za wszystkie cenne uwagi. Za pomoc w realizacji badań naukowych — zebranie materiału, literatury prawniczej — chciałabym również podziękować pani Jolancie Steppie z Urzędu Komunikacji Elektronicznej w War- szawie oraz pani Françoise Laforge z francuskiego Urzędu Regulacji Łączności Elektronicznej i Poczty w Paryżu. 25 26 Rozdział 1 Administracyjne prawo regulacji na przykładzie sektora telekomunikacyjnego 1. Pojęcie administracyjnego prawa regulacji W systemie gospodarki mieszanej państwo odgrywa interwen- cyjną rolę na rynku. Interwencja ta polega na stosowaniu przez organy władzy publicznej specjalnych środków korygujących lub zastępu- jących działanie mechanizmów gospodarki rynkowej, tak aby moż- liwe było wypełnienie wszystkich społeczno–ekonomicznych zadań państwa1. Powody tej interwencji i jej formy prawne są różne i zmie- niają się w zależności od państwa oraz od specyfiki danego sektora gospodarki. W przeszłości typowe było gwarantowanie przedsiębior- stwom świadczącym usługi użyteczności publicznej monopolu lub uprzywilejowanej pozycji na rynku. Widać to na przykładzie Francji, gdzie nastąpiły po sobie trzy fale nacjonalizacji: pierwsza w latach 1936–1937 (rząd Frontu Ludowego), druga w latach 1945–1946 (rząd generała Charlesa de Gaulle’a i następujący po nim rząd trójpartyjny), trzecia w 1982 r. (rząd większości socjalistycznej wyłoniony w wy- borach 1981 r.)2. Obecnie opisywane tendencje uległy odwróceniu i przejawiają się w prywatyzacji wcześniej znacjonalizowanych sek- torów i ich liberalizacji (znoszeniu wyłącznych lub specjalnych praw przysługujących poszczególnym firmom). Tę ewolucję widać bardzo 1 J. Grabowski, Rola i funkcje prawa w systemie gospodarki rynkowej (w:) Instytucje współ- czesnego prawa administracyjnego, I. Skrzydło–Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Kraków 2001, s. 219. 2 R. Chapus, Droit administratif général, Paris 2000, s. 350. 27 Administracyjne prawo regulacji na przykładzie sektora telekomunikacyjnego wyraźnie na przykładzie sektora telekomunikacyjnego w państwach europejskich. Jest to w UE pierwszy z tzw. sektorów sieciowych (jego działalność wymaga istnienia stałej infrastruktury), który został cał- kowicie otwarty na konkurencję od 1 stycznia 1998 r. W Europie tradycyjne ujmowanie zagadnienia telekomunikacji, podobnie jak innych sektorów sieciowych, charakteryzowało się prze- konaniem, że taka działalność musi być podejmowana przez przed- siębiorstwa, których właścicielem jest państwo lub które są przez pań- stwo kontrolowane, aby władze publiczne mogły mieć bezpośredni wpływ na zarządzanie nimi. Takie przedsiębiorstwa powinny również być chronione przed wolną konkurencją i w tym celu mieć prawnie zagwarantowany monopol. Z przyczyn socjalnych i historycznych ich działalność odpowiada świadczeniu usług w interesie publicznym, które tradycyjnie we Francji nazywane są służbą publiczną (services publics), a w Stanach Zjednoczonych — public utilities3. Termin public utilities po raz pierwszy został użyty w stosunku do sektora teleko- munikacji w Stanach Zjednoczonych przez Teodora Vaila, prezesa AT T w 1907 r. Rozwinął on strategię marketingową, którą nazwał usługą powszechną (universal service). Zgodnie z nią celem AT T było świadczenie podstawowych usług telefonicznych po przystęp- nych cenach w całych Stanach Zjednoczonych. Vail mówił o telefonie jako o konieczności i opisywał usługę powszechną jako środek do jej zapewnienia. Pomysł Vaila został podchwycony przez amerykański rząd, który zaniepokojony I wojną światową, był bardzo zaintereso- wany rozwojem sektora telekomunikacyjnego w USA. Ze względów wojskowych, gospodarczych i politycznych rząd amerykański uznał, że łączność jest środkiem do zjednoczenia Stanów i przyjął koncepcję usługi powszechnej jako podstawę polityki narodowej. Tym samym ustanowił federalny Fundusz Usługi Powszechnej (Universal Service Fund), aby pokrywał on koszty instalowania telefonów na terenach nieprzynoszących zysku, gdzie prywatni operatorzy nie mogliby pozwolić sobie na świadczenie usług4. Również w Europie przed- siębiorstwa świadczące usługi telekomunikacyjne, będące najczęściej 3 A. Buzelay, De la dérégulation des télécommunications dans L’Union. De l’usager contraint par le monopole au service contraint par la concurrence, Revue du Marché commun et de l’Union Européenne 2000, nr 434, s. 24 i n. 4 S.K. Black, Telecommunications Law in the Internet Age, Morgan Kaufmann Publishers, San Francisco–San Diego–New York–Boston–London–Sydney–Tokyo 2002, s. 24–26. 28 Pojęcie administracyjnego prawa regulacji monopolami państwa, musiały stawiać czoło dwóm logikom: logi- ce rynkowej, wymagającej zapewnienia rentowności świadczonych usług, oraz logice państwa traktującego je jako instrument realizacji celów socjalnych i politycznych. Liberalizacja sektora telekomunikacyjnego w UE doprowadziła do poddania przedsiębiorstw telekomunikacyjnych wolnorynkowym regułom zarządzania. Nie oznacza to, że należy przeciwstawiać inte- res publiczny otwarciu rynku telekomunikacyjnego na konkurencję. Przeciwnie — konkurencja między przedsiębiorstwami ma zapewnić efektywniejsze świadczenie usług po niższych cenach i rozwój tech- nologiczny sektora telekomunikacyjnego. Państwo pozostawia więc w możliwie jak największym stopniu regulowanie świadczenia usług użyteczności publicznej mechanizmom rynkowym. Nie prowadzi to jednak do całkowitego braku ingerencji państwa w działalność dane- go sektora, a jedynie stanowi przejście od regulacji dyskrecjonalnej w obrębie interwencjonizmu publicznego do regulacji wynikającej z sił rynkowych mającej zagwarantować skuteczność, stabilność świadczenia usług użyteczności publicznej oraz powszechny dostęp do nich. Spełniająca tę funkcję ingerencja państwa w działalność dane- go sektora gospodarki, w tym również sektora telekomunikacyjnego, nazywana jest regulacją, a normy prawne stanowiące jej podstawę — prawem administracji regulacyjnej5. Regulacja stanowi więc jeden z rodzajów reglamentacji działalności gospodarczej, a specyficzne ce- chy i funkcje prawa administracji regulacyjnej pozwalają na wyróż- nienie go spośród norm publicznego prawa gospodarczego. Polska literatura prawnicza6 dla określania norm prawnych stanowiących relacje między państwem a gospodarką posługuje się dwoma pojęciami: publiczne prawo gospodarcze lub administracyjne prawo gospodarcze. Terminem „administracyjne prawo gospodar- cze” posługują się autorzy uznający normy prawne regulujące rela- cję między państwem a rynkiem za wyspecjalizowaną część prawa administracyjnego, wyodrębnioną ze względu na przedmiot, jakim 5 T. Skoczny, Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej w Polsce (w:) Ius Publicum Europeum, H. Bauer, P.M. Huber, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2003, s. 115–163. 6 Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, M. Wierzbowski i M. Wykrzykow- ski (red.), Warszawa 2001; C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 1999; M. Zdyb, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków–Lublin 1997. 29 Administracyjne prawo regulacji na przykładzie sektora telekomunikacyjnego jest gospodarka7. Inni nie podzielają tego poglądu i używają terminu „publiczne prawo gospodarcze”, uznając, że państwo oddziałując na gospodarkę wykorzystuje nie tylko metody administracyjnoprawne i ujmują to pojęcie szerzej jako wykraczające poza tradycyjne ramy prawa administracyjnego8. Należy zgodzić się, że słuszne jest ujęcie szerokie i przyjąć za C. Kosikowskim9, iż prawo publiczne gospodar- cze jest zbiorem form normatywnie uregulowanej dopuszczalności ingerencji państwa w sferę stosunków gospodarczych. W polskiej doktrynie prawa publicznego gospodarczego nie istnieje ogólnie zaakceptowany katalog zadań administracji gospo- darczej. T. Kocowski10 wskazuje na dwie podstawowe funkcje wyko- nywane przez państwo w sferze gospodarki: reglamentację gospodar- czą oraz policję gospodarczą. Jako kryterium rozróżnienia wskazuje on cel, jaki ma zostać osiągnięty przez realizację obu tych funkcji. Policja gospodarcza ma „gwarantować nienaruszalność dotychcza- sowego stanu porządku prawnego, mienia i niektórych poddanych ochronie administracyjnoprawnej dóbr osobistych człowieka, takich jak życie i zdrowie”11. Natomiast celem reglamentacji gospodarczej jest „ochrona interesów gospodarczych pewnych zbiorowości (także interesu gospodarczego i politycznego państwa) w przeciwstawieniu do indywidualnych interesów przedsiębiorców”12. Zarówno policja, jak i reglamentacja gospodarcza mają wspólną cechę. Polega ona na stanowieniu warunków (w formie nakazów i zakazów), których spełnienie ogranicza swobodę przedsiębiorców. Wśród norm prawa publicznego gospodarczego o charakterze policyjnym i reglamentacyjnym A. Chełmoński13 wyróżnia normy „kształtujące” — zawierające nakazy i zakazy wiążące przedsię- 7 C. Banasiński, Istota prawa administracyjnego gospodarczego (w:) Prawo gospodarcze..., s. 21. 8 T. Rabska, Jakie prawo gospodarcze — próba odpowiedzi, RPEiS 1993, nr 1, s. 22; M. Zdyb, Działalność gospodarcza. Podstawowe akty normatywne ze sfery publicznego prawa gospo- darczego, Lublin 1995, s. 5. 9 C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 37. 10 T. Kocowski, Reglamentacja gospodarcza (w:) Administracyjne prawo gospodarcze, A. Bor- kowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Wrocław 2004, s. 429 i n. 11 Ibidem, s. 430. 12 Ibidem, s. 434. 13 A. Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny w administracyjnym prawie gospodarczym (w:) Administracyjne prawo gospodarcze..., s. 458–459. 30 Pojęcie administracyjnego prawa regulacji biorców oraz normy nadzorcze. Dzieli on nadzór na bieżący (nad zachowaniem przedsiębiorców w toku już podjętej i prowadzonej działalności gospodarczej) oraz nadzór zapobiegawczy (obejmują- cy stany faktyczne i działania przygotowawcze przed rozpoczęciem działalności gospodarczej). Inny podział norm prawa publicznego gospodarczego propo- nuje C. Kosikowski14. Stwierdza on, że publiczne prawo gospodarcze obejmuje swoim zakresem: prawo ustroju administracji gospodarczej i jej partnerów, prawo planowania gospodarczego, prawo podejmo- wania i prowadzenia działalności gospodarczej, prawo publicznej działalności gospodarczej, prawo ochrony rynku, jego mechanizmów i uczestników oraz prawo kontroli i nadzoru nad działalnością go- spodarczą. Żaden z autorów polskich podręczników publicznego prawa gospodarczego nie wymienia regulacji w typologii zadań administra- cji gospodarczej. Również niemieckie administracyjne prawo gospo- darcze nie traktuje regulacji jako samodzielnej funkcji15. Podobnie jest w przypadku francuskiej literatury poświęconej publicznemu prawu gospodarczemu, która nie wymienia regulacji wśród form wpływania państwa na gospodarkę16. Na przykład P. Delvolvé17 wyróżnia inter- wencję państwa polegającą na przyjmowaniu władczych środków skierowanych do przedsiębiorstw prywatnych (interwencja przez kierowanie — interventions par voie de direction) oraz interwencję po- legającą na samodzielnym podejmowaniu przez podmioty publiczne działalności gospodarczej (interwencja przez zarządzanie — interven- tions par voie de gestion). W przypadku pierwszego rodzaju interwencji wyróżnia on policję administracyjną, która ma zapewnić określony porządek gospodarczy, oraz planowanie. W swojej klasyfikacji nie uwzględnia więc regulacji. Ze względu na to, że regulacja nie znalazła jeszcze własnego miejsca w typologii funkcji prawa gospodarczego 14 C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze..., s. 20–21. 15 R. Schmidt, Öffentliche Wirtschaftsrecht. Allgemeiner Teil, Springer–Verlag 1990, s. 48; R. Stober Allgemeines Wirtschaftverwaltungsrecht. Grundlagen und Prinzipien. Wirtschaft- sverfassungsrecht, Stuttgart 2000, s. 285 i n., za: T. Skoczny, Stan i tendencje..., s. 161. 16 A.–S. Mescherakoff, Droit public économique, Paris 1996; A. de Laubadère, P. Delvolvé, Droit public économique, Dalloz, Paris 1985. 17 P. Delvolvé, Droit public de l’économie, Paris 1998, s. 19, 321. 31 Administracyjne prawo regulacji na przykładzie sektora telekomunikacyjnego publicznego, T. Skoczny18 nazywa prawo regulacji prawem w po- czątkowej fazie kształtowania się (in statu nascendi). Przyjmując jako słuszny dokonany przez T. Kocowskiego po- dział prawa gospodarczego publicznego na policję gospodarczą i re- glamentację gospodarczą, należy stwierdzić, że regulacja jest specy- ficzną formą reglamentacji gospodarczej. Nie obejmuje ona jednak norm nadzorczych wchodzących w skład reglamentacji gospodar- czej. Wyraźne rozróżnienie między nadzorem a regulacją wprowa- dza T. Skoczny. Ustalając miejsce regulacji wśród wymienianych w literaturze funkcji prawa publicznego gospodarczego, proponuje on przeciwstawienie regulacji nadzorowi. Przyjmuje, iż administra- cja nadzorcza byłaby „władczą działalnością administracyjną, która zapewnia indywidualne przestrzeganie ustawowych obowiązków policyjno–prawnych i ustawowych obowiązków administracyjno– prawnych”. Natomiast administrację regulacyjną autor ten określa jako „władczą działalnością administracyjną, która — na podstawie norm kompetencyjnych — zapewnia indywidualne, skierowane przy- szłościowo kształtowanie uczestnictwa w rynku i/lub zachowania na rynku określonych przedsiębiorstw (ew. w określonych sektorach) [przede wszystkim] w celu rozwoju konkurencji oraz wolnego do- stępu do urządzeń kluczowych, względnie wolnego i powszechnego dostarczania usług powszechnych”. W polskiej literaturze prawniczej nie ma ogólnie przyjętej defi- nicji regulacji. Oprócz definicji T. Skocznego występują również inne. M. Szydło19 określa regulację jako funkcję państwa, której istotą jest podejmowanie określonych działań w odniesieniu do sektorów in- frastrukturalnych polegających na stanowieniu norm prawnych oraz na władczym stosowaniu tychże norm w określonych przypadkach. Wszystkie te działania państwa zmierzają, zdaniem M. Szydło, do re- alizacji ściśle określonych celów, takich jak stworzenie i promowanie konkurencji w sektorach infrastrukturalnych oraz zapewnienie zainte- resowanym określonych usług, a stanowienie norm prawnych w tym zakresie wynika najczęściej z implementacji dyrektyw sektorowych 18 T. Skoczny, Stan i tendencje..., s. 162–163. 19 M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospo- darki, Warszawa 2005, s. 88. 32 Pojęcie administracyjnego prawa regulacji uchwalanych na poziomie wspólnotowym. A. Walaszek–Pyzioł20 opisuje regulację jako „indywidualne czynności prawne skierowane do konkretnego adresata, które wywołują bezpośrednie skutki dla jego praw i obowiązków”. Zdaniem S. Piątka21 regulacja w sektorze telekomunikacyjnym oznacza „wszelkie wykonawcze formy oddzia- ływania państwa na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej, w postaci wydawania przepisów wykonawczych, podejmowania in- dywidualnych rozstrzygnięć oraz wykonywania czynności kontrol- nych”. Dwie ostatnie definicje nie precyzują jednak, na czym polega specyfika administracyjnego prawa regulacji pozwalająca na jego wyróżnienie wśród norm publicznego prawa gospodarczego. Nie istnieje również w doktrynie jednolite stanowisko dotyczące specyficznych cech regulacji. J. Masing22 zalicza do szczególnych dla regulacji koncepcji i mechanizmów: zagadnienie dostępu do rynku, sposób użytkowania sieci, regulację cen usług, ogólną organizację konkurencji oraz gwarantowanie interesów z zakresu dobra ogółu (usługi uniwersalne i ochrona środowiska). Natomiast T. Skoczny23 do specyficznych cech regulacji, która powstała na szczeblu wspól- notowym zalicza: jej sektorowy charakter, szczególną rolę urządzeń kluczowych w sektorach regulowanych, duże zróżnicowanie sekto- rów regulowanych, ścisły związek z prawem konkurencji. Przyjmując definicję T. Skocznego jako punkt wyjścia dla dal- szych rozważań na przykładzie prawa telekomunikacyjnego, można sprecyzować pojęcie regulacji przez zbadanie: – prawnych podstawy działalności regulacyjnej, – podstawowych celów polityki regulacyjnej, – szczególnych cech organów administracji regulacyjnej, – środków regulacyjnych, – przedmiotu regulacji. 20 A. Walaszek–Pyzioł, W. Pyzioł, Prawo energetyczne: komentarz, Warszawa 1999, s. 23–24. 21 S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2001, s. 4. 22 J. Masing, Stan i tendencje rozwojowe regulującego prawa administracyjnego (w:) Ius Publicum Europeum..., s. 171. 23 T. Skoczny, Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascendi (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, C. Mik (red.), Toruń 2002, s. 241. 33 2. Wspólnotowe podstawy działalności regulacyjnej 2.1. Zasada wolności gospodarczej w prawie wspólnotowym W systemach prawnych państw europejskich zasada wolności gospodarczej ma rangę prawa podstawowego (niezależnie od tego, czy zostało to potwierdzone w prawie zwyczajowym i orzecznic- twie czy w prawie stanowionym). Ma to decydujące znacznie dla uznania systemu gospodarczego w tych państwach za taki, którego podstawą są zasady gospodarki rynkowej, a władze publiczne nie powinny czynić niczego, co mogłoby utrudniać korzystanie z wolno- ści gospodarczej24. Również w prawie wspólnotowym na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zasada ta została uznana za prawo podstawowe25. Prawa podstawowe są obok zasad należących do kanonów de- mokratycznych i praworządnych państw jedną z kategorii ogólnych zasad prawa stanowiących niepisaną część wspólnotowego prawa pierwotnego26. Wolności gospodarczej jako prawa podstawowego nie można utożsamiać27 z jedną ze swobód służących realizacji wspólnotowego rynku wewnętrznego, którą jest swoboda przedsiębiorczości (swo- boda zakładania i prowadzenia przedsiębiorstw) wyrażona w art. 43 TWE. Swoboda ta ma bowiem zastosowanie tylko do sytuacji po- nadnarodowych. Jej realizacja ma gwarantować wolny wybór miej- sca prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium WE przez osoby fizyczne i przedsiębiorstwa28. Zasada wolności gospodarczej 24 S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza w Europie, Zakamycze 2000, s. 179. 25 Orzeczenie ETS z 12 listopada 1969 r. w sprawie 29/69 Stauder przeciwko City of Ulm, ECR 1969, s. 419; orzeczenie ETS z 17 grudnia 1970 r. w sprawie 11/70 Internationale Handelsgesellschaft przeciwko Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, ECR 1970, s. 1125; orzeczenie ETS z 14 maja 1974 r. w sprawie 4/73 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung przeciwko Komisji, ECR 1974, s. 491. 26 S. Biernat, Źródła prawa Unii Europejskiej (w:) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia sys- temowe, Warszawa 2003, s. 186 i n. 27 Zob. szerzej: J. Barcz, Swoboda przedsiębiorczości (w:) Prawo Unii Europejskiej, Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 79. 28 Ibidem. 34 Wspólnotowe podstawy działalności regulacyjnej ma więc znacznie szerszy zakres niż swoboda przedsiębiorczości. Nie oznacza to jednak, że prawo wspólnotowe nie chroni wolności gospodarczej jako prawa podstawowego. Koncepcja ochrony praw podstawowych jest dziełem ETS. Przełomowe w tym zakresie było orzeczenie w sprawie Stauder29. ETS stwierdził w nim, że „podstawowe prawa człowieka są zawarte w ogólnych zasadach prawa wspólnotowego i chronione przez Try- bunał”, potraktował więc prawa podstawowe jako część składową wspólnotowego porządku prawnego. Działania ETS dotyczące wzmocnienia ochrony praw podsta- wowych były wspierane również przez inne instytucje wspólnotowe. Przejawem tego w ostatnich latach było uchwalenie w 2000 r. w Nicei Karty Praw Podstawowych, która zawiera katalog praw podstawo- wych obowiązujących w prawie wspólnotowym. Obecnie karta nie ma charakteru wiążącego dla państw członkowskich ani dla sądów wspólnotowych. Związane jej postanowieniami są jedynie instytu- cje, które ją proklamowały (Parlament Europejski, Rada i Komisja). Mogłoby to ulec zmianie w związku z tym, że karta została włączo- na w całości do traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Wraz z jego wejściem w życie stałaby się ona zatem wiążąca nie tyl- ko dla Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, ale również dla państw członkowskich i sądów wspólnotowych oraz będzie podstawą roszczeń jednostek. Zgodnie z art. 16 Karty Praw Podstawowych30, „uznaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej, zgod- nie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi”. Zwrot „zgodnie z prawem wspólnotowym” oznacza, że po wejściu w życie traktatu konstytucyjnego orzecznictwo ETS w tym zakresie byłoby nadal aktualne. Trybunał nie określił w swoim orzecznictwie treści wolności gospodarczej31. Opracował natomiast test, mający zastosowanie do wszystkich praw podstawowych i pozwalający na stwierdzenie, czy 29 Orzeczenie ETS z 12 listopada 1969 r. w sprawie 29/69. Na temat tego orzeczenia zob. S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza..., s. 187. 30 Część II traktatu konstytucyjnego zawiera postanowienia Karty Praw Podstawo- wych. 31 S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza..., s. 206. 35 Administracyjne prawo regulacji na przykładzie sektora telekomunikacyjnego nie zostały one naruszone przez instytucje wspólnotowe lub państwa członkowskie32. Jednym z najważniejszych orzeczeń w tej kwestii jest orzeczenie w sprawie Hauer33. W orzeczeniu tym, dotyczącym zarówno możliwości ograniczenia prawa własności, jak i wolności gospodarczej, ETS stwierdził, że wolność gospodarcza może zostać ograniczona, jeżeli: – wiąże się to z realizacją ogólnego interesu Wspólnoty, – ograniczenia te nie stanowią nieproporcjonalnej i niedopusz- czalnej ingerencji w prawa danych podmiotów oraz – nie naruszają istoty prawa podstawowego34. ETS dopuszcza więc w pewnych sytuacjach ingerencję państw członkowskich lub instytucji Wspólnoty w wolność działalności go- spodarczej. Ingerencja taka występuje na rynku telekomunikacyjnym. Od wydania w 1987 r. zielonej księgi o rozwoju wspólnego rynku wy- posażenia i usług telekomunikacyjnych35 europejską politykę w dzie- dzinie telekomunikacji charakteryzował podwójny cel: osiągnięcie maksimum efektywności przy jednoczesnym zapewnieniu realizacji interesu publicznego. To odpowiadało dwóm rodzajom działania: – progresywnemu znoszeniu monopoli i stosowaniu reguł wolnej konkurencji (liberalizacji), – harmonizacji i tworzeniu odpowiednich ram prawnych. 2.2. Artykuł 86 TWE jako podstawa liberalizacji rynku telekomunikacyjnego Liberalizacja jest pojęciem często występującym w literaturze dotyczącej sektora telekomunikacyjnego36. We wspólnotowym pra- 32 ETS bada przestrzeganie praw podstawowych przez państwa członkowskie, jeżeli podejmują one działania w ramach prawa wspólnotowego. 33 Orzeczenie ETS z 13 grudnia 1979 r. w sprawie 44/79 Hauer przeciwko Land Rheinland– Platz, ECR 1979, s. 3727. 34 Na ten temat zob. S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza..., s. 203 i n. 35 Komisja Europejska, Zielona księga z 30 czerwca 1987 r. w sprawie rozwoju wspólnego rynku usług i urządzeń telekomunikacyjnych, Bruksela, COM (87) 290 final. 36 J. Jaume, La libéralization du secteur des télécommunications: aspects techniques et juridiques, Revue du Marché Unique Européen 1992, nr 1, s. 118; P. Larouche, Telecommunications 36 Wspólnotowe podstawy działalności regulacyjnej wie telekomunikacyjnym należy ją rozumieć jako ograniczanie lub eliminowanie praw wyłącznych lub specjalnych przysługujących nie- którym przedsiębiorcom37. Podstawą liberalizacji telekomunikacji we Wspólnocie jest arty- kuł 86 TWE. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że państwa członkowskie w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych oraz takich, którym przyznane są prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami TWE, w szcze- gólności z art. 12 (zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową) oraz z art. 81–89 (reguły konkurencji). Artykuł 86 ust. 1 dotyczy zatem dwóch typów przedsiębiorstw: przedsiębiorstw pu- blicznych (państwowych) oraz takich, którym państwa członkowskie przyznały specjalne lub wyłączne prawa. Termin „przedsiębiorstwa publiczne” został zdefiniowany w dy- rektywie Komisji w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicz- nymi, jak również przejrzystości finansowej w ramach niektórych przedsiębiorstw38. Zgodnie z art. 2 lit. b dyrektywy o przejrzystości przedsiębiorstwem publicznym jest każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą bezpośrednio lub pośrednio wywierać domi- nujący wpływ na mocy prawa własności do przedsiębiorstwa, finan- sowanego uczestnictwa w przedsiębiorstwie lub na mocy przepisów, którym ono podlega. Według art. 2 ust. 2 tej dyrektywy domniemywa się, że taki wpływ istnieje, jeżeli władze publiczne: – posiadają większą część kapitału zakładowego przedsiębior- stwa; – posiadają większość głosów przypadających na akcje (udziały) wyemitowane przez przedsiębiorstwo; – mogą wyznaczać ponad połowę członków organów administra- cyjnych, zarządzających lub nadzorczych przedsiębiorstwa. (w:) The Liberalization of State monopolies in the European Union and Beyond, D. Geradin (red.), The Hauge–London–Boston 2000, s. 19; D. Geradin, The Opening of State Monopolies to Competition: Main Issues of the Liberalization Process (w:) The Liberalization..., s. 188. 37 S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2003, s. 98. 38 Dyrektywa Komisji 80/732/EWG z 25 czerwca 1980 r., Dz. Urz. WE L 193/75 z 29 lipca 2000 r., zmieniona dyrektywą Komisji 85/413/EWG oraz dyrektywą Komisji 2000/52/WE. 37 Administracyjne prawo regulacji na przykładzie sektora telekomunikacyjnego ETS w orzeczeniu Francja, Włochy, Wielka Brytania przeciw Komisji39 stwierdził, że definicja ta została przyjęta jedynie dla celów dyrektywy o przejrzystości, a nie dla określenia pojęcia „przedsię- biorstwo publiczne” występującego w art. 86 TWE. Jednakże jedno- cześnie zaakceptował taką bardzo szeroką definicję, orzekając, iż Ko- misja, definiując przedsiębiorstwo publiczne, nie przekroczyła swoich kompetencji wynikających z art. 86 ust. 3. Również doktryna prawa europejskiego zaakceptowała tę definicję przedsiębiorstwa publicz- nego40. Należy więc uznać, że przedsiębiorstwami publicznymi są te przedsiębiorstwa, na które władze publiczne mają dominujący wpływ. Operatorzy telekomunikacyjni mogą być uznawani za przed- siębiorstwa publiczne tak długo, jak długo państwa członkowskie będą wywierać dominujący wpływ na zarządzanie nimi. Drugą kategorią podmiotów objętych zakresem art. 86 ust. 1 TWE są przedsiębiorstwa, którym przyznano prawa wyłączne lub specjalne. Przyznanie prawa wyłącznego następuje wtedy, gdy pań- stwo członkowskie nadaje jednemu lub kilku przedsiębiorstwom prawo zastrzegające dla nich prowadzenie danej działalności lub świadczenie usług, wykluczając w ten sposób konkurencję ze strony innych podmiotów gospodarczych. Definicję taką przyjmuje zarówno ETS41, jak i Komisja. W sektorze telekomunikacyjnym Komisja de- finiuje prawa wyłączne jako: „prawa przyznawane przez państwo członkowskie jednemu z przedsiębiorstw w drodze jakiegokolwiek instrumentu prawnego, regulacyjnego lub administracyjnego, rezer- wującego dla niego prawo świadczenia usług łączności elektronicznej lub podejmowania działalności z zakresu łączności elektronicznej na ustalonym obszarze geograficznym” 42. 39 Orzeczenie ETS z 6 lipca 1982 r. w sprawie 188–19080 Francja, Włochy, Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, ECR 1982, s. 2545, pkt 25, 26. 40 P. Craig, G. de Búrca, EU Law. Text, Cases, and Materials, Oxford 1998, s. 1063; S. Dudzik, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej. Między neutralnością a zaangażowaniem, Kraków 2002, s. 172–177; V. Emmerich, Monopole a przedsiębiorstwa publiczne (w:) Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, M.A. Dauses (red.), Warszawa 1999, s. 901. 41 Orzeczenie ETS z 10 grudnia 1991 r. w sprawie Merci Convenzionali Porto di Genova, ECR I–1889, pkt 14. 42 Dyrektywa Komisji 2002/77/WE z 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na ryn- kach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz. Urz. WE L 201/37 z 31 lipca 2002 r., art. 1 ust. 5. 38 Wspólnotowe podstawy działalności regulacyjnej W przypadku praw specjalnych ETS nigdy nie wypowiedział się, w jaki sposób należy je definiować, natomiast zgodnie z jego orzecznictwem należy wyraźnie odróżnić prawa wyłączne od specjal- nych43. Komisja objęła pojęciem praw specjalnych sytuacje, w których państwa członkowskie przyznają określone korzyści ograniczonej liczbie przedsiębiorstw na zasadach dyskryminujących, niepropor- cjonalnych oraz nieobiektywnych, w wyniku czego naruszona zosta- je zdolność konkurencyjna innych firm. W ten sposób Komisja po raz pierwszy zdefiniowała prawa specjalne w dyrektywie z 1994 r. dotyczącej łączności satelitarnej44. Słuszny wydaje się pogląd V. Em- mericha45, który wskazuje, że skutkiem przyznawania praw specjal- nych jest „szczególna bliska relacja państwa, dająca temu państwu dodatkowe możliwości oddziaływania na przedsiębiorstwo uprzy- wilejowane”. Możliwość przyznawania praw wyłącznych i specjalnych przez państwa członkowskie była przedmiotem orzecznictwa ETS. D. Edwards i M. Hoskins46 przedstawiają cztery możliwe rozwiązania, które mogą zostać przyjęte przez ETS. Są one następujące: 1) państwa członkowskie mają wyłączną kompetencję, jeśli chodzi o przyznawanie praw wyłącznych i specjalnych (reguła całko- witej suwerenności); 2) państwa członkowskie mają możliwość przyznawania praw wyłącznych i specjalnych, jeżeli nie będzie to w nieunikniony sposób prowadziło do naruszenia traktatu (reguła ograniczonej suwerenności); 3) przyznawanie praw wyłącznych lub specjalnych stanowi za- wsze naruszenie art. 86 ust. 1 TWE, gdyż w sposób nieunikniony sprawia, że uprzywilejowane przedsiębiorstwo uzyskuje po- zycję dominującą i może dopuszczać się antykonkurencyjnych praktyk (reguła absolutnej konkurencji); 43 Orzeczenie ETS z 17 listopada 1992 r. w sprawie C–271/90 Królestwo Hiszpanii i inni przeciwko Komisji, ECR 1992, s. I–5833, pkt 31; orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C–202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I 1223, pkt 45. 44 Dyrektywa Komisji 94/46/WE z 13 października 1994 r. zmieniająca dyrektywę 88/301/EWG i dyrektywę 90/388/EWG w szczególności jeśli chodzi o łączność sate- litarną, Dz. Urz. WE L 268/15 z 19 października 1994 r., art. 1 lit. b. 45 V. Emmerich, Monopole a przedsiębiorstwa..., s. 273–274. 46 D. Edwards, M. Hoskins, Article 90: Deregulation and EC Law. Reflections Arising from the XVI FIDE Conference, Common Market Law Review 1995, nr 23, s. 159. 39 Administracyjne prawo regulacji na przykładzie sektora telekomunikacyjnego 4) państwa członkowskie mogą przyznawać prawa wyłączne lub specjalne, jeżeli są one usprawiedliwione słusznymi ce- lami, a ograniczenie konkurencji nie przekracza tego, co jest konieczne dla realizacji tych celów (reguła ograniczonej kon- kurencji). W swoim orzecznictwie ETS odrzucił regułę całkowitej suwe- renności państw członkowskich. W sprawie urządzeń telekomunika- cyjnych47 ETS nie przychylił się do stanowiska rządu francuskiego, który twierdził, że państwa członkowskie mogą swobodnie ustana- wiać monopole. Ponadto ETS orzekł, iż nawet jeżeli art. 86 ust. 1 TWE przewiduje istnienie praw wyłącznych i specjalnych, to nie wszystkie z nich są zgodne z traktatem. Orzeczenie w sprawie urządzeń telekomunikacyjnych po- twierdziło, że państwa członkowskie nie mogą w sposób dowolny przyznawać praw wyłącznych lub specjalnych. Wydaje się, że ETS poszukuje równowagi między przyznawaniem tych praw a wolną konkurencją, jego orzecznictwo nie jest jednak jednolite48. Z orzeczeń w sprawach Höfner49 i La Crespelle50 wynika, że państwa człon- kowskie mogą przyznawać prawa wyłączne lub specjalne, jeśli nie prowadzi to w sposób konieczny do naruszenia przepisów traktatu. Inaczej Trybunał orzekł natomiast w sprawach ERT i Merci Conven- zionali. Stwierdził on, że przyznanie praw wyłącznych lub specjal- nych nie jest sprzeczne z traktatem, chyba że (induce, lead) zachęca przedsiębiorstwo do naruszenia reguł konkurencji. Europejski Try- bunał Sprawiedliwości poszedł jeszcze dalej w orzeczeniu Corbeau51. 47 Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C–202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I–1223. 48 Przeglądu orzecznictwa ETS, jeśli chodzi o przyznawanie przez państwa członkow- skie praw wyłącznych lub specjalnych przedsiębiorstwom dokonują: M. Sudoł, Relacja między instytucjami Wspólnoty Europejskiej a organami państw członkowskich w dziedzinie konkurencji, Kraków 2004, w maszynopisie, s. 25 i n.; P. Craig, G. de Búrca, EU Law..., s. 1061 i n.; D. Edwards, M. Hoskins, Article 90..., s. 157 i n.; A. Jones, B. Sufrin, EC Competition Law, Text, Cases, and Materials, Oxford 2001, s. 429 i n. 49 Orzeczenie ETS z 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C–41/90 Höfner przeciwko Macrotron, ECR 1991, s. I–1979. 50 Orzecznie ETS z 5 października 1995 r. w sprawie C–323/93 Centre d’insémination de la Crespelle przeciwko Coopérative d’élevage et d’insémination artificielle du département de la Mayenne, ECR 1994, s. I–05077. 51 Orzeczenie ETS z 19 maja 1993 r. w sprawie C–320/91 Corbeau, ECR 1993, s. I–02533. 40 Wspólnotowe podstawy działalności regulacyjnej Stwierdził w nim, że wszelkie gwarantowanie praw wyłącznych lub specjalnych jest sprzeczne z traktatem, chyba że należy dopuścić ich przyznanie zgodnie z art. 86 ust. 2 TWE w stosunku do działalno- ści stanowiącej realizację usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Analiza orzecznictwa ETS prowadzi do wniosku, który potwier- dzają nowsze orzeczenia w sprawach Albany52 z 1999 r. i Deutsche Post53 z 2000 r., iż przyznawanie praw wyłącznych lub specjalnych nie jest sprzeczne z traktatem, chyba że zachęca przedsiębiorstwa do naruszania postanowień traktatu lub sprawia, że podobne naruszenia stają się nieuniknione. Nawet w takiej sytuacji ich przyznanie może być jednak uzasadnione zgodnie z art. 86 ust. 2 TWE. Ustęp 2 art. 86 TWE stanowi, że „przedsiębiorstwa, którym powierzone zostało świadczenie usług w ogólnym interesie gospo- darczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają nor- mom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w gra- nicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzo- nych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostają- cy w sprzeczności z interesami Wspólnoty”. W przeciwieństwie do ust. 1 art. 86 TWE, ust. 2 tego artykułu skierowany jest nie tylko do państw członkowskich, lecz również do przedsiębiorstw. Należy za- uważyć, że na jego podstawie można uzasadnić nie tylko sprzeczne z prawem konkurencji zachowania indywidualnych firm, ale również działania państw członkowskich naruszające art. 86 ust. 1 w związku z innymi przepisami TWE. Wyjątkowe wyłączenie reguł konkurencji na podstawie art. 86 ust. 2 może nastąpić jedynie w przypadku rzeczywistej niemożliwo- ści pogodzenia ich stosowania ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym. Wyłączenie to nie może wykraczać poza zakres konieczny do realizacji tych usług54. 52 Orzeczenie ETS z 21 września 1999 r. w sprawie C–67/96 Albany International BV przeciwko Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, ECR 1999, s. I–05751. 53 Orzeczenie ETS z 10 lutego 2000 r. w sprawach połączonych C–147–148/97 Deutsche Post AG przeciwko Gesellschaft für Zahlungssysteme mbH (GZS) i Citicorp Kartenservice GmbH, ECR 2000, s. I–00825. 54 T. Skoczny, Państwa członkowskie a państwowe monopole handlowe i przedsiębiorstwa pub- liczne (w:) Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 264. 41 Administracyjne prawo regulacji na przykładzie sektora telekomunikacyjnego Pojęcie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodar- czym jest pojęciem prawa wspólnotowego. Nie należy utożsamiać go z terminem o zbliżonym znaczeniu, używanym w systemach praw- nych niektórych państw członkowskich, jakim jest służba publiczna (fr. service public, wł. servizzio pubblico)55. Pojęcia tego nie definiuje jednak traktat, a orzecznictwo sądów wspólnotowych ma charakter kazuistyczny56. Wydaje się, że ETS i sąd pierwszej instancji celo- wo nie dążą do stworzenia jednolitej definicji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ze względu na szybkie zmiany gospodarcze, jakie zachodzą w tym zakresie57. Przyznanie danemu przedsiębiorstwu praw wyłącznych lub specjalnych mogło być uzasadnione koniecznością realizacji przez to przedsiębiorstwo usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym, w mo- mencie gdy do przyznania tych praw doszło. Natomiast zmiany wa- runków gospodarczych, społecznych lub technologicznych mogły sprawiać, że z upływem czasu wyłączenie całości lub części działań danego przedsiębiorstwa spod reguł konkurencji nie było już koniecz- ne58. Na przykład w sprawie Corbeau59 monopol pocztowy został ustanowiony ustawodawstwem belgijskim w 1956 i 1971 r. W tym czasie popyt na usługi kurierskie świadczone przez pana Corbeau nie istniał lub był niewielki. W 1993 r. natomiast warunki na rynku pocztowym zmieniły się i popyt ten znacznie wzrósł. W swoim orze- czeniu Trybunał rozpatrywał, czy istnienie monopolu pocztowego 55 Na temat usług świadczonych w interesie ogólnym zob. G. Druesne, Prawo materialne i polityki Wspólnot i Unii Europejskiej, Warszawa 1996, s. 224; S. Dudzik, Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w prawie Wspólnoty Europejskiej (w:) Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, Cezary Mik (red.) Toruń 2002, s. 289–313; tenże, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej. Między neutralnością a zaangażowaniem, Kraków 2002, s. 232 i n.; M. Mielecka, Sytuacja przedsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym w świetle wspólnotowe- go prawa konkurencji (w:) Studia z prawa Unii europejskiej, S. Bierant (red.), s. 437–456. 56 Rodzaje działalności, które były zaliczone do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym przez Komisję i sądy wspólnotowe wymienia S. Dudzik, Pomoc państwa..., s. 340. Są to m.in.: działalność portu rzecznego, dostawa wody, działalność w zakresie tworzenia i zarządzania sieciami telekomunikacyjnymi, działalność w zakresie radia i telewizji, dystrybucja energii elektrycznej, świadczenie określonych usług transpor- towych, podstawowe usługi pocztowe. 57 S. Dudzik, Usługi..., s. 291. 58 D. Edwards, M. Hoskins, Article 90..., s. 167–168. 59 Orzeczenie ETS z 19 maja 1993 r. w sprawie C–320/91. 42 Wspólnotowe podstawy działalności regulacyjnej obejmującego również usługi kurierskie jest zgodne z art. 86 TWE, biorąc pod uwagę sytuację na rynku w 1993 r., a nie w momencie ustanawiana tego monopolu. Orzeczenie to potwierdziło, że państwa członkowskie, przyznając lub utrzymując wyłączne i specjalne pra- wa, powinny brać pod uwagę zmiany gospodarcze i technologiczne występujące na danym rynku60. Na zmiany, które mogą zajść, jeśli chodzi o dopuszczalność ogra- niczania stosowania zasad konkurencji do niektórych rodzajów dzia- łalności na podstawie art. 86 ust. 2 TWE, wskazuje również historia rozwoju konkurencji na rynku telekomunikacyjnym. Przyznawanie praw specjalnych lub wyłącznych przedsiębiorstwom telekomunika- cyjnym przez państwa członkowskie zostało przez Komisję uznane za naruszenie art. 86 ust. 1 TWE w związku z innymi przepisami TWE (dotyczącymi swobody przepływu towarów i usług oraz reguł konkurencji). Wyjątek stanowiła telefonia głosowa i infrastruktura telekomunikacyjna. Jedynie w tym zakresie na podstawie art. 86 ust. 2 państwa członkowskie mogły przyznawać przedsiębiorstwom i utrzymywać prawa wyłączne i specjalne, jednak tylko do 1 stycznia 1998 r. Zmiany sytuacji na rynku telekomunikacyjnym, które zaszły przed 1998 r. spowodowały, że nie było już konieczne wyłączenie niektórych przedsiębiorstw spod stosowania wspólnotowego prawa konkurencji dla zapewnienia świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym61. Artykuł 86 ust. 3 TWE nakłada na Komisję obowiązek nadzoru nad stosowaniem postanowień ust. 1 i 2 art. 86 TWE i interwencji w przypadku stwierdzenia naruszeń. Powierza on w tym celu Ko- misji nie tylko prawo wydawania decyzji, ale również stanowienia ogólnych i abstrakcyjnych norm w postaci dyrektyw. To, że Komisji przysługuje kompetencja do stanowienia dyrektyw, potwierdził ETS62. W swoim orzecznictwie podkreślił on jednak, że zadaniem Komisji wynikającym z art. 86 ust. 3 TWE nie jest tworzenie nowych zobo- wiązań, a jedynie identyfikowanie tych, które już istnieją w ogólnych 60 D. Edwards, M. Hoskins, Article 90..., s. 168. 61 Na ten temat zob. rozdział 3. 62 Orzeczenie ETS z 19 marca 1991 r. w sprawie C–202/88 Francja przeciwko Komisji, ECR 1991, s. I–1223, pkt 21; orzeczenie ETS z 6 lipca 1982 r. w sprawie 188–190–80 Francja, Włochy, Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, ECR 1982, s. 2545, pkt 12. 43
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Telekomunikacyjne_organy_regulacyjne_w_Unii_Europejskiej-ebookRO/p0207127i020" target="_blank" title="Telekomunikacyjne organy regulacyjne w Unii Europejskiej [Inga Kawka] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Telekomunikacyjne organy regulacyjne w Unii Europejskiej [Inga Kawka] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>