Source: http://iar.pl/aktualnosci/2017-07-25_Opinia_RL_o_projekcie_uofzo.html
Timestamp: 2018-11-15 18:58:45
Legal References Found: art. 3
 art. 3
 art. 11
 art. 89
 art. 7
 art. 11
 art. 89
 art. 25
 art. 50
 art. 45
 art. 48
 art. 50
 art. 53
 art. 26
 art. 26

Document Content:
Opinia Rady Legislacyjnej o projekcie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych
2017-07-25, autorzy: Bogdan Stępień > powrót
Dokument Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów - o sygn. RL-0303-25/17 z dnia 7 lipca 2017 r.
II. Zasadność wprowadzenia odrębnego aktu normującego finansowanie zadań oświatowych
III. Przedmiot regulacji
IV. Systematyka
V. Uwagi szczegółowe
Nie do końca zgodna z prawdą jest treść art. 3 ust. 1 projektowanej ustawy, który stanowi, że: „Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, są finansowane na zasadach określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego”. Powyższe zadania są bowiem finansowane również na podstawie między innymi: ustawy o finansach publicznych, P.o. oraz ustawy – Przepisy wprowadzające Prawo oświatowe.
Wątpliwości budzi także sformułowanie art. 3 ust. 2 projektowanej ustawy, zgodnie z którym: „Środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego”. Ani w tym przepisie ani żadnym innym miejscu nie ma wyjaśnienia co oznacza pojęcie: „środków niezbędnych do realizacji zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego” oraz jakiego rodzaju miałyby to być gwarancje i o jakie dochody chodzi. Zdaniem Rady Legislacyjnej przywołany przepis zawiera niezbyt jasną deklarację, która nie rodzi żadnych skutków prawnych. Należy zaznaczyć, że jego brzmienie jest tożsame z art. 11 ust. 5 u.P.o, który na mocy art. 89 opiniowanego projektu ma być uchylony.
Do opiniowanego projektu zostały przeniesione znaczne fragmenty obowiązujących obecnie uregulowań z u.s.o., niektóre z nich w zmodyfikowanej treści. Jednakże zmiany części z tych przepisów nie wyeliminowały dotychczasowych błędów o charakterze systemowym. W tym względzie należy wskazać na projektowany art. 7, z którego wynika obowiązek przeznaczenia na realizację określonych zadań (szkolnictwo specjalne) środków, w nie mniejszej wysokości, niż wynika to z kwoty obliczanej dla tych zadań, przekazywanych w ramach części oświatowej subwencji ogólnej. Tej samej treści przepis znajduje się obecnie w art. 11 ust. 6 P.o. i ma być uchylony przez art. 89 opiniowanego projektu. Z istoty subwencji ogólnej, określanej w obowiązujących przepisach u.d.j.s.t. wynika, że o przeznaczeniu środków z subwencji ogólnej decydują organy tych jednostek. Projektowane rozwiązanie sprawi, że ta część subwencji ogólnej przybierze de facto postać dotacji celowej. Z opiniowanych przepisów wynika bowiem obowiązek rozliczania tych kwot przez jednostki samorządu terytorialnego. Tego rodzaju przepis oznaczałby, że części subwencji nadaje się inny charakter prawny, niż pozostałym częściom. Ogranicza się tym samym zakres samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowany przez regulacje określające istotę subwencji.
Przy przyjęciu koncepcji bardzo szczegółowego uregulowania przez projektowaną ustawę zasad, trybu i kryteriów przyznawania oraz rozliczania dotacji na rzecz jednostek samorządu terytorialnego w związku z realizowanymi przez nie zadaniami oświatowymi oraz dotacji przekazywanych przez te jednostki na rzecz podmiotów „zewnętrznych”, prowadzących placówki oświatowe, możemy mieć do czynienia z jednej strony z sytuacją „przeregulowania”, z drugiej zaś z niedostatecznym uregulowaniem wszystkich kwestii, z tym że braki lub niedoskonałości tego rodzaju regulacji będą możliwe do stwierdzenia dopiero w praktyce ich stosowania. Trzeba jednak odnotować, że już obecnie niektóre z przepisów budzą wątpliwości interpretacyjne. Wskazać tu należy przykładowo na przepisy, które uzależniają wielkość dotacji dla placówki wychowania przedszkolnego od pierwszeństwa wpisania ucznia do dziennika zajęć. Przykładem tego jest art. 25 ust. 2, który w proponowanym brzmieniu może rodzić trudności w prawidłowym określeniu faktycznego miejsca pobierania nauki.
Projektowane przepisy nie przewidują dostatecznie klarownego sposobu weryfikacji przez jednostki samorządu terytorialnego liczby uczniów w placówkach otrzymujących dotacje z budżetu tych jednostek, w sytuacjach, gdy może zachodzić uzasadnione podejrzenie, że istniejące w dokumentacjach informacje o liczbie uczniów są nierzetelne.
Przewidziany w opiniowanym projekcie art. 50 określa zasady obliczania i przekazywania dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie wydatków bieżących związanych z realizacją zadań w zakresie wychowania przedszkolnego. Zgodnie z jego ust. 2, podziału tych środków dokonuje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, zaś w myśl z ust. 9 dotacji tej udzielają wojewodowie. Należy zauważyć, że w przywołanych przepisach nie określono jasno reguł podejmowania decyzji w tych kwestiach. Treść ust. 9 budzi dodatkowo wątpliwości, co do terminu przekazania pierwszej części dotacji oraz zasad jej obliczania. Tryb udzielania i rozliczania powyższych dotacji miałby określać w drodze rozporządzenia minister, jednak jak wynika z brzmienia upoważnienia ustawowego, wytyczne co do treści tego rozporządzenia nie są wystarczająco jasne.
Kolejne wątpliwości wywołuje przepis art. 45 ust. 2 opiniowanego projektu, według którego: „roszczenie o niewypłaconą w całości lub części dotację (…) przedawnia się z upływem trzech lat od końca roku budżetowego na który została przyznana”. Wiążą się one z tym, że z ust. 1 tego artykułu wynika, iż przyznanie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych. Wykorzystanie w tym przypadku instytucji prawa cywilnego (roszczenie o przyznanie dotacji) nie wydaje się właściwe i równocześnie rodzi kolejne wątpliwości dotyczące kognicji sądu (administracyjnego albo powszechnego) w razie konieczności rozstrzygnięcia sporu mogącego powstać w związku z przekazywaniem dotacji na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Wypada zaznaczyć, że kwestie te są od dawna przedmiotem sporów, zatem przygotowywane zmiany w obowiązującym porządku prawnym w tym zakresie byłyby dobrą okazją do kategorycznych rozstrzygnięć i wyeliminowania powyższych wątpliwości.
Zdaniem Rady Legislacyjnej nie ma potrzeby wprowadzania w art. 48 ust. 2 zwolnienia z podatków lokalnych (od nieruchomości, rolnego i leśnego) dla wymienionych w powołanym artykule podmiotów, skoro ustawa regulująca te podatki wprowadza ogólne zwolnienie dla jednostek organizacyjnych oświaty, a P.o. wymienia enumeratywnie te jednostki.
Należy zauważyć, że kwestie rozliczania dotacji oraz ich ewentualnych zwrotów do budżetu, z którego zostały udzielone, regulują w sposób systemowy przepisy u.f.p. Wprowadzenie dodatkowych regulacji przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (w art. 50 ust. 10) w zakresie szczególnych rodzajów dotacji dodatkowo komplikuje system ich udzielania i zwiększa niepewność co do poprawności stosowania przepisów zawartych w różnych aktach prawnych.
Rada Legislacyjna dostrzega pozytywne rozwiązania wynikające z opiniowanego projektu między innymi w zakresie uproszczenia procesów rozliczania dotacji na wyposażenie w podręczniki i inne materiały edukacyjne. Równocześnie pragnie wskazać, że poszerzenie w tym względzie kompetencji dyrektorów nie obejmuje jednak dotacji dla uczniów niepełnosprawnych (chodzi tu o kompetencję dyrektora szkoły do wyrażenia zgody na zwiększenie kosztów zakupu tego rodzaju materiałów edukacyjnych, zawężoną przez art. 53 ust. 4 i 5 projektu ustawy). Przyczyna takiego rozróżnienia nie została podana w uzasadnieniu do opiniowanego projektu.
Ponadto Rada Legislacyjna sygnalizuje, że opiniowany projekt zawiera liczne usterki o charakterze techniczno-legislacyjnym związane z niewłaściwie sformułowaną treścią poszczególnych artykułów. Przykładowo art. 26 ust. 1 i 3 zawiera tę samą treść odnoszoną do dwóch rodzajów szkół, podobnie jest w przypadku art. 26 ust. 2 i 4. Połączenie ust. 1 i 3 oraz ust. 2 i 4 prowadziłoby do syntetycznego ujęcia regulowanych zagadnień nie powodując nadmiernego rozrostu projektowanej ustawy.
Rada Legislacyjna krytycznie odnosi się do rozwiązań, w efekcie których dochodzi do dekonsolidacji przepisów regulujących daną dziedzinę spraw, a do takiej dekonsolidacji niewątpliwie przyczynia się opiniowany projekt. Nowouchwalona ustawa – Prawo oświatowe z rangi, jaką nadaje jej już sam tytuł, powinna stanowić akt wyczerpująco normujący sprawy oświaty. Projektowana ustawa odseparowuje przepisy dotyczące finansowania zadań oświatowych od norm-zasad Prawa oświatowego, a tym samym staje się potencjalnym źródłem komplikacji w zakresie stosowania prawa, w tym w szczególności dokonywania poprawnej i spójnej jego wykładni.
Istotne zastrzeżenia Rady dotyczą też przedmiotu regulacji opiniowanego projektu ustawy, który pozostawia poza swoim zasięgiem rozwiązania ujęte w u.d.j.s.t., dotyczące części oświatowej subwencji ogólnej oraz kwestie szczegółowego sposobu podziału między jednostki samorządu terytorialnego środków pochodzących z części oświatowej subwencji ogólnej. Ponadto opiniowane przepisy nie dotyczą całości zagadnień oświatowych, lecz tylko pewnej części. Projektowana ustawa nie odnosi się do wszystkich rodzajów dotacji w obszarze realizacji zadań oświatowych (np. nie dotyczy dotacji inwestycyjnych, które są objęte regulacjami innych ustaw). Równocześnie w opiniowanym projekcie zamieszczono przepisy, które nie dotyczą bezpośrednio kwestii finansowania zadań oświatowych, czego przykładem są przepisy rozdziału 4 „Programy rządowe” (dział IV „Finansowanie placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek w formie dotacji z budżetu Państwa”) oraz kwestie formy prawno-organizacyjnej przedszkoli, szkół i placówek publicznych zakładanych i prowadzonych przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego, które powinny być przedmiotem regulacji ustawy – Prawo oświatowe.
Poważne wątpliwości dotyczą też samej systematyki projektowanej ustawy, w tym między innymi braku wyraźnego rozdzielenia kwestii dotacji udzielanych z budżetu państwa dla jednostek samorządu terytorialnego oraz dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań oświatowych przez inne podmioty, czy też połączenia w dziale V opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz rozliczeń finansowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.
Treść proponowanych zmian w przepisach obowiązujących spotkała się generalnie z aprobatą Rady Legislacyjnej, jednak poważne zastrzeżenie dotyczy istotnej nowelizacji Karty Nauczyciela, niemającej związku z materią projektowanej ustawy, jako niewymagającej wyraźnego zaznaczenia w tytule ustawy. Dlatego Rada Legislacyjna sugeruje poszerzenie tytułu o zwrot „oraz o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela”.
Opiniowany projekt nie jest też wolny od błędów natury stylistycznej, logicznej i systemowej, które Rada Legislacyjna dostrzegła w przepisach wskazanych w punkcie V niniejszej opinii.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską oraz dr hab. Jakuba Stelinę, prof. UG Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 7 lipca 2017 r.