Source: http://forumsamorzadowe.pl/aktualnosci/3024,0,8,,tomalik_komentuje_stanowcza_reakcja_na_cios_w_nasze_srodowisko.html
Timestamp: 2018-09-23 14:52:00
Legal References Found: art. 18
 art. 3
 art. 37
 art. 37
 art. 37
 art. 7
 art. 37
 art. 37
 art. 96
 art. 101
 art. 8
 art. 91

Document Content:
Tomalik komentuje: Stanowcza reakcja na cios w nasze środowisko
Drodzy Czytelnicy Forum Samorządowego, w środę 6 czerwca na spotkaniu w Opolu burmistrzowie i wójtowie podpisali wspólne stanowisko wyrażające protest przeciwko decyzji rządu powodującej obniżenie o 20 procent wynagrodzenia m.in. burmistrzów i wójtów.
W stanowisku burmistrzów i wójtów gmin Śląska Opolskiego czytamy:
„W dniu 15 maja 2018 r. Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2018 poz. 936) powodujące obniżenie - średnio o 20 procent - minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego osób pełniących funkcje zarządzające w jednostkach samorządu terytorialnego lub związkach jednostek samorządu terytorialnego, zatrudnianych na podstawie wyboru albo powołania. Obniżenie wynagrodzeń wymienionych osób będzie obowiązywać od 1 lipca 2018 roku.
My niżej podpisani burmistrzowie i wójtowie gmin Śląska Opolskiego protestujemy przeciwko decyzji rządu, która z woli posła Jarosława Kaczyńskiego ma odciągnąć uwagę opinii publicznej od afery z nagrodami, które premier Beata Szydło przyznała sobie i innym ministrom z rządu PiS.”.
Dalej w stanowisku przywołano dwa dokumenty. Po pierwsze art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w którym czytamy:
Po drugie Oświadczenie z 16 maja 2018 r. Strony Samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, w którym czytamy: „Rozporządzenie przyjęto w sposób niezgodny z prawem: z art. 3 pkt 5 ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, to znaczy bez opinii Komisji.”.
W ostatniej części stanowiska z Opola czytamy: „Rządzący obóz wymierzył kolejny cios w nasze środowisko. Musimy się bronić tak, jak przed poprzednią inicjatywą posła Jarosława Kaczyńskiego w sprawie dwukadencyjności liczonej wstecz. Wtedy nasza walka była skuteczna. Warto więc wrócić do tych form, które rok temu sprawdziły się w działaniu i do pomysłów zgłaszanych na wielkim zjeździe samorządowców.
Wzywamy pozostałych wójtów, burmistrzów i prezydentów do podjęcia lokalnych i regionalnych inicjatyw, do wznowienia działalności Ruchu Obrony Polskiej Samorządności. Wzywamy do reaktywowania Samorządowego Komitetu Protestacyjnego powołanego w Warszawie 16 marca 2017 r. Utwórzmy ponownie wspólny front w sprawie obrony samorządności terytorialnej i szeroko rozumianej demokratycznej praworządności.”.
Wybitny ekspert z zakresu prawa, radca prawny i adwokat, prof. dr hab. Hubert Izdebski sporządził na zlecenie Unii Metropolii Polskich ekspertyzę pt. „Opinia w przedmiocie ustalania wynagrodzenia prezydenta miasta”. Unia Metropolii Polskich ma siedzibę w Warszawie, a na czele Zarządu Unii stoi Prezydent Wrocławia. Dzięki współpracy samorządowej mogłem poznać ekspertyzę Pana Profesora.
Prof. H. Izbebski odpowiada w niej na pytanie, jak w związku z wydaniem ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r.(Dz. U. 2018 poz. 936), zwanego dalej Rozporządzeniem, ustalić wysokość wynagrodzenia prezydenta miasta, w świetle ustawowego limitu wynagrodzeń określonego art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
Profesor porównując podane w Rozporządzeniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w okresie do 30 czerwca 2018 r. i od 1 lipca 2018 r. zauważa, że „co do okresu po 1 lipca 2018 r. jest to pewien rodzaj powrotu do wysokości określonych w 2005 r. (Dz.U. Nr 146, poz. 1223), a więc 15 lat temu (przy łącznym wskaźniku inflacji za cały ten okres co najmniej 25%, według danych GUS) w sytuacji, w której obecnie generalnie obserwuje się szybki wzrost wynagrodzeń ze stosunku pracy.”.
Prof. H. Izdebski stwierdza, że Rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Szukając w tej Ustawie wytycznych dla rozporządzenia Profesor stwierdza: „Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości, że taką podstawową wytyczną można znaleźć w art. 37 ust. 3 Ustawy, zgodnie z którym wynagrodzenie nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 373, z późn.zm.).”.
Szczególnie ważny fragment ekspertyzy Profesora: „Zarazem konieczne jest zwrócenie uwagi na to, że odpowiednich przepisów Ustawy nie można interpretować w oderwaniu od aktu mającego przed nią pierwszeństwo, tj. w oderwaniu od art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zapewniającej wszystkim przedstawicielom wybieranym do władz lokalnych, a więc i prezydentom miast, swobodne wykonywanie ich mandatu, w tym poprzez wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę – niezależnie od ogólnej konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), której wyrazem jest ustawowe powierzenie ustalania wynagrodzenia osób pełniących funkcje wykonawcze organom stanowiącym.”.
Po przeprowadzeniu analizy zgodności przepisów Rozporządzenia z Konstytucją RP oraz Europejską Kartą Samorządu Lokalnego Profesor dochodzi do bardzo ważnego wniosku:
„[…] określanie wynagrodzeń organów wykonawczych powinno być uznane za realnie należące do organów stanowiących, a nie określane w znacznej mierze przez Radę Ministrów - najwyżej przy ustawowym określeniu czynników uwzględnianych przez organ stanowiący (co w istocie sprowadzałoby się do przesłanek wskazanych, ale w innym celu, w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 3 Ustawy). W takiej sytuacji, nie byłoby też miejsca na – odnoszący się do osób pełniących kierownicze funkcje w państwie – limit określony w art. 37 ust. 3 Ustawy.”.
W dalszej części czytamy zarzut: „Polskie Rozporządzenie, stanowiąc ingerencję rządu w podsektor instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym, odwołuje się do przepisów dotyczących kierowniczych stanowisk państwowych. Obok powołanych postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, także w świetle powołanego rozporządzenia unijnego taka ingerencja, stanowiąca przeniesienie przepisów z rozporządzenia z 1981 r. z okresu jednolitego systemu władzy w PRL musi budzić zasadnicze wątpliwości. Rada Ministrów, odpowiadająca za stan budżetu państwa, może w oczywisty sposób mieć kompetencję regulowania wynagrodzeń wypłacanych z budżetu państwa. Wynagrodzenia prezydentów i innych pracowników samorządowych są natomiast w całości ponoszone z budżetów właściwych jednostek samorządu. W konsekwencji, można mieć poważne wątpliwości w ogóle co do konstytucyjnego umocowania Rady Ministrów do określania poziomu wynagrodzeń członków organów wykonawczych jednostek samorządu, przede wszystkim zaś bezpośrednio wybieranych organów wykonawczych gmin.”.
Po dalszych analizach na kolejnych stronach prof. H. Izdebski odpowiada na kluczowe pytanie, czy i jakie czynności powinny podjąć rady miast w związku z wejściem w życie Rozporządzenia – w szczególności w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2018 r. Profesor swoich odpowiedzi udziela w zależności od jednej z dwóch możliwych podstawowych formuł przyjętych w dotychczasowych uchwałach rad w przedmiocie wynagrodzenia prezydentów. Chodzi o formułę otwartą (ogólne przyznanie prezydentowi wynagrodzenia w wysokości maksymalnej, dodatku funkcyjnego w wysokości maksymalnej i dodatku specjalnego w maksymalnej kwocie procentowo przewidzianej) lub o formułę kwotową (kwotowe określenie wynagrodzenia zasadniczego).
Profesor pisze:„W odniesieniu do pierwszej formuły, ze względu na jej otwartą treść można rozważać, czy w ogóle potrzebna jest uchwała rady zmieniająca dotychczasową uchwałę – a potrzeba może dotyczyć jedynie ewentualnej zmiany powołania w podstawie prawnej uchwały, obok niezmienionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Ustawy, nowego Rozporządzenia. Może to zależeć od konstrukcji sformułowania podstawy prawnej, ale za ogólną zasadę można by przyjąć brak potrzeby zmiany dotychczasowej uchwały. Co więcej, trudno sobie wyobrazić w tej sytuacji, zwłaszcza wobec bliskiego końca kadencji, zastosowanie jakichkolwiek mechanizmów nadzoru – czy to w trybie art. 96 czy z wykorzystaniem art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.; w obowiązujących przepisach nie ma podstawy do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego. W takim razie, odrębną kwestią stanie się to, jakie wynagrodzenie ma od 1 lipca pobierać prezydent – i jak, w ramach czynności z zakresu prawa pracy, ma ono być ustalone, przy wyraźnym wskazaniu w art. 8 ust. 2 Ustawy, że wynagrodzenie ustala rada gminy, a wobec tego nie należy to ani do przewodniczącego rady, ani do innej osoby, o której mowa w tym przepisie; w ramach konstrukcji Ustawy nie jest możliwe uznanie, że zmiana następuje z mocy prawa automatycznie, bez dokonania odpowiednich czynności z zakresu prawa pracy. Wynika z tego, że Rozporządzenie ma w tym zakresie pewne cechy lex imperfecta, a jedyna nadająca się do rozważenia sankcja to zastosowanie przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej, ale tu wystąpiłby problem, kogo można by obciążyć taką odpowiedzialnością.”.
Bardzo ważne są kolejne zdania Profesora: „Inaczej jest w odniesieniu do drugiej formuły, w której – jeżeli kwotowo ustalone wynagrodzenie prezydenta będzie przekraczało kwoty, w szczególności „widełki” ustalone w Rozporządzeniu, z punktu widzenia legalistycznego można przyjmować, że rada powinna podjąć odpowiednią uchwałę. Także jednak w tym przypadku nie ma realnej sankcji prawnej za niewypełnienie tego obowiązku.”.
Po podsumowaniu powyższych rozważań na czas do końca kadencji, Profesor stwierdza:
„Inaczej, oczywiście, będzie w nowej kadencji – gdyż, jeżeli rada podjęłaby nową uchwałę niezgodną z Rozporządzeniem (zakładając, że nadal by ono obowiązywało), wojewoda miałby instrument nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.”.
Zachęcam do szczegółowego przeanalizowania całego tekstu ekspertyzy prof. Huberta Izdebskiego, tu przeze mnie jedynie omówionego.
Wydanie wyżej omówionej ekspertyzy prawnej zbiegło się z przyjazdem ważnej misji z Rady Europy (ang. Council of Europe, fr. Conseil de l’Europe). Przypomnijmy za Wikipedią, że jest to międzynarodowa organizacja rządowa skupiająca prawie wszystkie państwa Europy oraz kilka państw spoza tego kontynentu. Jej głównym celem jest „osiągnięcie większej jedności między jej członkami, aby chronić i wcielać w życie ideały i zasady stanowiące ich wspólne dziedzictwo oraz aby ułatwić ich postęp ekonomiczny i społeczny” (art. 1a Statutu Rady Europy). Realizując tak określony cel, organizacja ta zajmuje się przede wszystkim promocją i ochroną praw człowieka, demokracji i współpracą państw członkowskich w dziedzinie kultury. W Radzie Europy zrzeszonych jest47 państw (a w UE - 28 państw).
W dniach 5–7 czerwca Polskę odwiedziła misja monitorująca CLRAE - Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (ang. Congress of Local and Regional Authorities of Europe). CLRAE to organ doradczy, reprezentujący władze lokalne i regionalne członków Rady Europy. Składa się z Izby Władz Lokalnych i Izby Regionów. Od 1994 r. jest organem stałym zbierającym się raz do roku w Strasburgu. Poprzednikiem Kongresu, była istniejąca od 1987 roku Stała Konferencja Władz Lokalnych i Regionalnych.
CLRAE wykonuje następujące zadania: doradza Komitetowi Ministrów i Zgromadzeniu Parlamentarnemu Rady Europy w sprawach polityki regionalnej i lokalnej; przygotowuje raporty o sytuacji polityki regionalnej i lokalnej w krajach członkowskich Rady i krajach kandydujących; zapewnia poszanowanie Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Celem obecnej misji monitorującej było sprawdzenie, czy państwa sygnatariusze przestrzegają zapisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
Przypomnijmy za Wikipedią, że Europejska Karta Samorządu Lokalnego (ang. European Charter of Local Self-government) jest dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz danego państwa oraz w relacji do władz innych państw i działających w nich samorządów. Karta przyjęta została dnia 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy. Weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Polska ratyfikowała Kartę w 1994 r., jako jeden z nielicznych krajów, ratyfikowała ją w całości.
Mamy nadzieję, że stanowisko z Opola zostanie poparte przez prezydentów, burmistrzów i wójtów z innych województw. Liczymy, że pozytywnie zareagują założyciele Ruchu Obrony Polskiej Samorządności i sygnatariusze oświadczenia o powołaniu Samorządowego Komitetu Protestacyjnego z 2017 r., że wspólnie będziemy bronić samorządności terytorialnej i szeroko rozumianej demokratycznej praworządności.