Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Problemy_pogranicza_prawa_administracyjnego_i_prawa_ochrony_srodowiska-ebook/p137930i256659
Timestamp: 2018-09-25 15:58:11
Legal References Found: art. 9
de lege lata
de lege ferenda
 art. 83
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 74
 art. 74
 art. 31
 art. 68
 art. 86
 art. 164
 art. 6
 art. 74
 art. 7
 art. 4
 Art. 84
 art. 64
 art. 5
 art. 12
 art. 7
 art. 3

Document Content:
Problemy pogranicza prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska [Aneta Kaźmierska-Patrzyczna, Piotr Korzeniowski, Małgorzata Stahl] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00332 005644 13106357 na godz. na dobę w sumie
Autor: Aneta Kaźmierska-Patrzyczna, Piotr Korzeniowski, Małgorzata Stahl Liczba stron: 700
ISBN: 978-83-8107-457-5 Data wydania:
problemy pogranicza prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska redakcja naukowa Małgorzata Stahl, Piotr Korzeniowski Aneta Kaźmierska-Patrzyczna MONOGRAFIE WARSZAWA 2017 Stan prawny na 1 października 2016 r. Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego Recenzent Prof. dr hab. Jerzy Stelmasiak Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Małgorzata Jarecka Opracowanie redakcyjne Dagmara Wachna Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2017 ISBN 978-83-8092-624-0 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz skrótów .............................................................................................................. Wprowadzenie ............................................................................................................... ZADANIA ADMINISTRACJI W ZAKRESIE OCHRONY ŚRODOWISKA Część I Paulina Łazutka Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot wykonujący zadania publiczne z zakresu ochrony środowiska ................................................. Paweł Romaniuk Systemy zarządzania i kontroli wybranych organów administracji publicznej ukierunkowane na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska ...................................................................................................................... Ewaryst Kowalczyk Obowiązki i uprawnienia podmiotów administracji w zamówieniach publicznych w zakresie ochrony środowiska w świetle dyrektywy 2014/24/WE ................................................................................................................... Eryk Kosiński, Maria Grzymisławska-Cybulska Budowa elementów systemu ochrony brzegu morskiego jako usługa związana z ochroną środowiska morskiego w rozumieniu ustawy o podatku od towarów i usług ....................................................................................................... 11 13 17 35 45 58 6 Spis treści DOSTĘP DO INFORMACJI, UDZIAŁ SPOŁECZEŃSTWA W PODEJMOWANIU DECYZJI ORAZ DOSTĘP DO SPRAWIEDLIWOŚCI Część II W SPRAWACH DOTYCZĄCYCH ŚRODOWISKA Aneta Kaźmierska-Patrzyczna, Agnieszka Rabiega-Przyłęcka Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie – uwagi na tle nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 9 października 2015 r. ............................... Grzegorz Czerwiński Wybrane zagadnienia dotyczące udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska .............. Anna Haładyj Skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy w świetle art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus ...................................................................................................... 73 89 99 Magdalena Micińska-Bojarek Umowy międzynarodowe Federacji Rosyjskiej w dziedzinie ochrony środowiska – pozycja ustrojowa i przegląd ..................... 112 PLANOWANIE W OCHRONIE ŚRODOWISKA Część III Anna Barczak Polityka ochrony środowiska – od dokumentu do działań .................................. 135 Marcin Kamiński Administracyjnoprawne normy celowe w prawie ochrony środowiska ............ 143 Diana Trzcińska Związki prawne między ochroną środowiska a planowaniem przestrzennym ... 160 Maciej Kruś, Dawid Trela Aktualne problemy dotyczące ujawniania udokumentowanych złóż kopalin w studium ....................................................................................................................... 173 Piotr Ruczkowski Lokalizacja krematoriów (instalacji do spopielania zwłok) w świetle przepisów o ochronie środowiska i innych wybranych regulacji prawnych ..... 184 Spis treści 7 Jakub Polanowski Utrzymanie obiektu budowlanego w zgodzie z wymogami ochrony środowiska ...................................................................................................................... 194 Jan Stoksik Działanie rolnośrodowiskowoklimatyczne w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (zagadnienia wybrane) ........................................... 210 Przemysław Niemczuk Stan wody na gruncie w prawie administracyjnym ............................................... 227 OCHRONA POWIETRZA I ODNAWIALNE ŹRÓDŁA ENERGII Część IV Ilona Przybojewska Paryskie porozumienie klimatyczne: przełom czy stagnacja? ............................. 243 Joanna Lemańska Uchwały „antysmogowe” ............................................................................................ 254 Zygmunt Wiśniewski Nowe regulacje prawne odnawialnych źródeł energii a bezpieczeństwo energetyczne Polski. Zagadnienia wybrane ............................................................. 267 Dominik J. Kościuk, Artur K. Modrzejewski Farmy fotowoltaiczne i wiatrowe a ochrona środowiska w procesie inwestycyjnym – uwarunkowania prawne ............................................................... 282 Joanna Wyporska-Frankiewicz Strona postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Zagadnienia wybrane ................................................................................................... 295 Patrycja Zgoła Nadzór nad wykorzystaniem źródeł promieniowania jonizującego .................. 314 GOSPODAROWANIE ODPADAMI I POSTĘPOWANIE Z SUBSTANCJAMI Część V CHEMICZNYMI Marek Górski Plany gospodarki odpadami ....................................................................................... 327 8 Spis treści Krystian M. Ziemski, Maciej Kiełbus Próba oceny form działania organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki odpadami na przykładzie wojewódzkich planów gospodarki odpadami .................................................................................................. 340 Karolina Karpus Prawo o odpadach i granice przedmiotu jego regulacji w świetle zasady zrównoważonego rozwoju .......................................................................................... 352 Małgorzata Szwejkowska, Elżbieta Zębek Obowiązki reglamentacyjne podmiotów w zakresie gospodarki odpadami w kontekście prawno-administracyjnym i środowiskowym ................................ 363 Ewa Badowska-Domagała Realizacja obowiązków wynikających z ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi poprzez przystąpienie do porozumienia .......... 379 Magdalena Łysek Problemy gmin we wdrażaniu przepisów znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ....................................................... 395 Agnieszka Jaworowicz-Rudolf Zarys obowiązków przedsiębiorstw związanych z substancjami chemicznymi ze szczególnym uwzględnieniem tzw. substancji SVHC w świetle rozporządzenia REACH ............................................................................ 407 Martyna Wilbrandt-Gotowicz Problemy administracyjnej kontroli wprowadzania do obrotu produktów biobójczych (na przykładzie kontroli sanitarnej) .................................................. 418 Część VI OCHRONA PRZYRODY Bartosz Rakoczy Stanowienie aktów prawa miejscowego w zakresie form ochrony przyrody. Ocena de lege lata i postulaty de lege ferenda .......................................................... 433 Adrianna Ogonowska Zakaz podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 ....................................................................... 446 Spis treści 9 Dorota Lebowa Skarga na czynności związane z przeprowadzeniem przez dyrektora parku narodowego przetargu na rozporządzanie nieruchomością ............................... 454 Michał Kasiński Ochrona własności a ochrona przyrody. Siedem mitów w sprawach reglamentacji usuwania drzew i krzewów ............................................................... 463 Małgorzata Szwejkowska, Wojciech Truszkowski, Elżbieta Zębek Usuwanie drzew i krzewów z nieruchomości gminnych – wybrane zagadnienia teorii i praktyki ................................................................... 472 Agnieszka Skóra Adresaci decyzji o usunięciu drzewa lub krzewu. Wybrane aspekty procesowe art. 83 u.o.p. ............................................................................................... 485 Agnieszka Wilczyńska, Przemysław Wilczyński Lasy jako dobro publiczne .......................................................................................... 497 Część VII OCHRONA KRAJOBRAZU Janusz Sługocki Problemy ochrony prawnej krajobrazowych wartości przyrodniczych i kulturowych – uwagi o próbie wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu .. 521 Anna Fogel Nowe podejście do ochrony krajobrazu – założenia czy faktyczna zmiana modelu działań administracji? ................................................................................... 535 Piotr Aszkiełowicz Praktyka organów administracji publicznej względem zakazów na obszarach chronionych przyrody po wejściu w życie ustawy krajobrazowej ....................... 546 Renata Lewicka Ochrona krajobrazu w planowaniu przestrzennym .............................................. 558 Anna Ostrowska Bariery ochrony krajobrazu w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego .............................................................................................................. 576 10 Spis treści INSTRUMENTY FINANSOWO-PRAWNE I ODPOWIEDZIALNOŚĆ PRAWNA W OCHRONIE ŚRODOWISKA Część VIII Leszek Bielecki Ulgi w spłacie opłat i kar w zakresie korzystania ze środowiska w świetle rozwiązań ustawowych ................................................................................................ 597 Katarzyna Golat Wybrane problemy odpowiedniego stosowania instytucji przedawnienia do środków finansowo-prawnych ochrony środowiska ........................................ 608 Marek Lewicki Opłaty podwyższone w prawie ochrony środowiska – zagadnienia wybrane .. 622 Piotr Korzeniowski Wyzwania związane z określeniem charakteru prawnego kary pieniężnej za nielegalne przemieszczanie odpadów .................................................................. 640 Adam Habuda Nowe wyzwania wynikające z ewolucji odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska ................................................................................................ 654 Małgorzata Szalewska Model odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania ....................................................................................... 663 Zakończenie ................................................................................................................... 673 Bibliografia .................................................................................................................... 677 Akty prawne k.c. k.k. Konstytucja RP k.p.a. k.p.c. p.o.ś. pr. wod. u.o.p. u.p.z.p. u.s.g. u.s.p. u.u.i.ś. WYKAZ SKRÓTÓW – – – – – – – – – – – – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. Dz. U. poz. 1137 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admi‐ nistracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywil‐ nego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.) ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.) ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) 12 Wykaz skrótów Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne NZS ONSA ONSAiWSA OSNP OSP OTK OTK-A PiP PiS ST ZNSA Inne CBOSA NSA SN TK TSUE WSA – – – – – – – – – – – – – – – – – Nowe Zeszyty Samorządowe Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódz‐ kich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Spo‐ łecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Se‐ ria A Państwo i Prawo Prawo i Środowisko Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wojewódzki sąd administracyjny WPROWADZENIE Niniejsza monografia poświęcona jest tematyce pogranicza prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Wokół tej problematyki skupiła się grupa przedstawicieli teorii i praktyki zajmujących się tymi dwoma obszarami systemu prawa. W teorii prawa podział systemu prawa na gałęzie jest najczęściej uzasadniany względami teoretycz‐ nymi i praktycznymi. Przesłanki teoretyczne tworzą podział wówczas, gdy normy na‐ leżące do jednej gałęzi prawa charakteryzują się w takim stopniu wspólnymi cechami odróżniającymi je od innych norm, że w całości stanowią w miarę jednolity przedmiot. Tymi cechami mogą być szczególne dla danej gałęzi prawa cele, instytucje prawne, cechy stosunków społecznych oraz sposób regulacji tych stosunków. Praktyka uza‐ sadnia podział prawa względami teoretycznymi, pod warunkiem że mają one wpływ na procesy tworzenia, stosowania i wykładni prawa. Warunkiem dokonania systema‐ tyzacji działów prawa jest wybór i stosowanie określonych kryteriów. Obecny stan dyskusji nad kryteriami podziału prawa na gałęzie cechuje duża liczba propozycji i brak szerzej uznanych rozwiązań teoretycznych, przy praktycznej akcep‐ tacji tradycyjnie istniejących podziałów i wątpliwościach co do wyodrębniania nowych gałęzi prawa. Najczęściej proponuje się stosowanie następujących kryteriów podziału prawa: 1) kryterium przedmiotowe, które wskazuje na rodzaj stosunków społecznych regulowanych przez dane normy (występujące tutaj trudności wiążą się z charaktery‐ styką przedmiotów przeprowadzoną w sposób pozwalający na ścisłe ich odgranicze‐ nie); 2) kryterium metody regulacji prawnej; 3) kryterium zadaniowe wskazujące na istnienie szczególnych zadań realizowanych przez daną grupę norm; 3) kryterium sys‐ temowe podkreślające istnienie łącznego układu wewnętrznego norm, posiadającego własne zasady, za pomocą których ustalany jest określony porządek instytucji praw‐ nych funkcjonujących w ramach tego układu. Kryteria te można zastosować przy ana‐ lizie zagadnień przedstawionych w monografii. Wobec dynamicznych zmian zacho‐ dzących obecnie w systemie prawa trudno wskazać ściśle metodologiczne odrębności prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Można przypuszczać, że wymiana doświadczeń i poglądów zaprezentowanych w tej publikacji pozwoli na wyciągnięcie wniosków dotyczących doskonalenia stosowania szeregu przepisów prawa. Wyróżnienie działów i wyodrębnianie się różnych dyscyplin 14 Wprowadzenie szczegółowych nauk prawnych jest jednym z podstawowych zadań nauki prawa. W ba‐ daniu systemu prawa wciąż aktualna pozostaje potrzeba kompleksowego ujęcia róż‐ norodnych jego gałęzi w procesie ich wzajemnego oddziaływania i nakładania się na siebie ich zakresów. Rodzą się tu jednak pewne pytania. Jak należy rozumieć pojęcie całości w prawie? Czy całością jest system prawa, czy też całość taką tworzą dopiero kompleksowe gałęzie prawa i kompleksowe dyscypliny prawa, do których można nie‐ wątpliwie zaliczyć zarówno prawo administracyjne, jak i prawo ochrony środowiska? Słowo „pogranicze” oznacza obszar w pobliżu granicy dzielącej pewne przestrzenie. Tak rozumiane pogranicze na gruncie nauki prawa może oznaczać obszar styku prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Związki prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska, ich współdziałanie i wzajemne przenikanie się stanowi jedną z cech stosunków administracyjnoprawnych, którym przedmiotem jest środo‐ wisko lub jego zasoby. Zastosowanie metody administracyjnoprawnej na gruncie prawa ochrony środowiska bardzo często wymaga uwzględnienia m.in., że instytucja prawna lub instrument prawny zawiera w sobie elementy prawa administracyjnego i prawa ochrony środo‐ wiska. Z wypowiedzi autorów książki wyłania się potrzeba wspólnego ukierunkowania prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Analizy badanych zagadnień pokazują współistnienie, współdziałanie oraz wzajemne przenikanie się regulacji pra‐ wa administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Niewątpliwie problemy graniczne przedstawione w monografii charakteryzują się także szczególną złożonością będącą konsekwencją kompleksowego charakteru tych dwóch obszarów regulacji. W zamyśle autorów monografia traktuje o podstawowych zagadnieniach teoretycz‐ nych i praktycznych dwóch systemów obejmujących prawo administracyjne i prawo ochrony środowiska. Gdy ujmujemy wszystkie normy prawne chroniące środowisko w powiązaniu ze sobą, wówczas okazuje się, że to, co jednostkowe i to, co ogólne jest w nich powiązane przy pomocy: instytucji, instrumentów oraz metod regulacji nale‐ żących zarówno do prawa administracyjnego, jak i prawa ochrony środowiska. Zamierzeniem tej publikacji jest otwarcie dyskusji nad zagadnieniami pogranicza pra‐ wa administracyjnego i prawa ochrony środowiska, a więc często wywołującymi wątp‐ liwości czy spory pomiędzy przedstawicielami doktryny. Celem opracowania jest także przyczynienie się do usunięcia podłoża przynajmniej niektórych z tych sporów przez wskazanie oczywistych związków oraz koniecznego zakresu współdziałania prawa ad‐ ministracyjnego i prawa ochrony środowiska. Mamy również nadzieję, że prezentowana monografia stanie się inspiracją do podjęcia dalszych badań naukowych dotyczących zagadnień w niej poruszanych. Część I ZADANIA ADMINISTRACJI W ZAKRESIE OCHRONY ŚRODOWISKA Paulina Łazutka Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot wykonujący zadania publiczne z zakresu ochrony środowiska 1. Wprowadzenie We współczesnym świecie ochrona środowiska jest niezwykle cenna. Dobry stan śro‐ dowiska wpływa nie tylko na zdrowie obywateli, ale również na kondycję gospodarki w ujęciu narodowym i globalnym. Tak postrzegana ochrona środowiska wymaga zatem nie tylko dobrej jakości przepisów prawnych, ale także właściwych mechanizmów ich realizowania. Jednostki samorządu terytorialnego zostały obciążone licznymi zadaniami z zakresu ochrony środowiska. Zadania te wymagają od nich zarówno specjalistycznych działań organizatorskich czy technicznych, jak i dużych nakładów finansowych. Aby skom‐ plikowane i wielopłaszczyznowe zadania ochronne wykonywać jak najlepiej, wiele jednostek samorządu terytorialnego zdecydowało się na powołanie związków, które pozwalają na skumulowanie sił i środków w celu maksymalizacji efektywności działa‐ nia w tym zakresie. Niniejsze opracowanie ma na celu przedstawienie podstaw formalnych takiej współ‐ pracy i realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska wraz z powołaniem się na przy‐ kłady z praktyki. 18 Paulina Łazutka 2. Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska Obecnie obowiązująca Konstytucja RP zajmuje się problematyką ochrony środowiska w kilku miejscach, a jej postanowienia są niezwykle korzystne dla środowiska i jego bezpieczeństwa1. Najważniejsze postanowienia w tej materii zawiera bez wątpienia art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swo‐ jego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kie‐ rując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Realizacja wskazanych w tym artykule za‐ dań należy do wszystkich władz publicznych Rzeczypospolitej, tj. do organów usta‐ wodawczych, wykonawczych i sądowniczych, a także do organów samorządu, zwłasz‐ cza terytorialnego. Każdy z tych pionów władzy i organów powinien działać z właści‐ wymi mu kompetencjami i w odpowiednich dla niego formach prawnych i organizacyjnych2. Z. Bukowski podkreśla, że art. 5 Konstytucji RP zawiera podwójną regulację odnoszącą się do ochrony środowiska. Po pierwsze, jest to wprowadzenie zasady zrównoważonego rozwoju jako zasady ustrojowej odnoszącej się do podstawo‐ wych zadań państwa, zaś po drugie, chodzi o określenie ochrony środowiska jako jednej z podstawowych funkcji państwa3. Tym samym ochrona środowiska została zaliczona do zasadniczych wartości państwa takich jak: niepodległość, nienaruszalność teryto‐ rium państwa, ochrona praw i wolności człowieka i obywatela czy dziedzictwa naro‐ dowego. Jak wskazuje A. Barczak, Konstytucja RP traktuje ochronę środowiska jako wartość w aspekcie ogólnospołecznym, a nie tylko indywidualnym. Jest to bardzo no‐ woczesne ujęcie, które nawiązuje do ogólnoświatowej strategii ochrony środowiska, opartej na dokumentach ONZ i harmonizuje pod tym względem z podstawami praw‐ no-ustrojowymi Unii Europejskiej4. Rozwinięciem postanowień art. 5 jest art. 74 Konstytucji RP. Określa on zadania władz publicznych w dziedzinie polityki ekologicznej i ma charakter programowy5. Konsty‐ tucyjny obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom dotyczy działań politycznych. Nie jest on skoncentrowany tylko i wyłącznie na polityce ochrony środowiska. Władze publiczne mają prowadzić wszelkie możliwe polityki w sposób zapewniający bezpieczeństwo 1 L. Gardjan-Kawa, Administrowanie zasobami środowiska po reformie ustrojowej, Warszawa 2000, s. 25. 2008, s. 26. nr 4, s. 65. 2 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 3 Z. Bukowski, Konstytucyjne podstawy obowiązków państwa w zakresie ochrony środowiska, PiŚ 2002, 4 A. Barczak, Zadania samorządu terytorialnego z zakresu ochrony środowiska (w:) A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu terytorialnego w ochronie środowiska. Aspekty materialne i finansowe, Warszawa 2015, s. 39–40. 5 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji..., s. 176. Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot... 19 ekologiczne6. Zdaniem P. Korzeniowskiego art. 74 Konstytucji RP akcentuje przede wszystkim obowiązek ochrony środowiska znajdujący się po stronie władz publicz‐ nych7, który powinien stanowić samodzielną i odrębną od innych funkcję państwa8. Jak zaznacza P. Winczorek, uregulowania tego przepisu są przykładem praw człowieka najnowszej generacji i jakkolwiek dotyczą jednostek, to w istocie odnoszą się do wiel‐ kich zbiorowości ludzkich. W naszych czasach mają charakter zdecydowanie ponad‐ lokalny i ponadpaństwowy9. Dodatkowo jest to nakaz perspektywicznego spojrzenia na problemy ochrony środowiska, zobowiązujący władze publiczne do podejmowania działań kształtujących, prewencyjnych i reglamentacyjnych nie tylko zgodnie z kryte‐ rium legalności, ale również gospodarności, oszczędności i efektywności10. Przywołane powyżej przepisy wraz z art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 86 i 232 Konstytucji RP tworzą konstytucyjne podstawy ochrony środowiska. Pomimo tego, że normy kon‐ stytucyjne odnoszą się nie tylko do ochrony środowiska, to umieszczenie jej wśród fundamentalnych założeń funkcjonowania państwa sprawia, że prawa i wolności oraz obowiązki obywateli i władz publicznych należy rozpatrywać i interpretować w oparciu o treść zasady ochrony środowiska i jej wymogi11. 3. Zadania publiczne z zakresu ochrony środowiska wykonywane przez gminy i powiaty Do grupy podmiotów zobowiązanych i uprawnionych do wykonywania zadań z za‐ kresu ochrony środowiska należą jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej części opracowania zaprezentowane zostaną zadania z zakresu ochrony środowiska wykonywane przez gminy i powiaty. Gmina to podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, która zgodnie z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie za‐ strzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Kontynuacją konstytucyj‐ nych postanowień jest art. 6 u.s.g., formułujący domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. Domniemanie to stanowi podstawową regułę, na której opiera się podział zadań w sprawach publicznych o zna‐ 6 Z. Bukowski, Konstytucyjne podstawy..., s. 69. 7 P. Korzeniowski, Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego jako zadanie władz publicznych. Jak należy rozumieć treść art. 74 ust. 1 Konstytucji RP?, PiŚ 2011, nr 2, s. 113–126, https:// sip- 1lex- 1pl- 1czytelnia- 2czasopism- 2online. han3. lib. uni. lodz. pl/ # / publikacja/ 151129708 (26.08.2016). 8 Ibidem, teza 2. 9 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji..., s. 177. 10 L. Gardjan-Kawa, Administrowanie zasobami..., s. 26. 11 A. Haładyj, Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska, Prawo – Administracja – Kościół 2003, nr 1–2, s. 57. 20 Paulina Łazutka czeniu lokalnym, ma ono również stanowić dyrektywę interpretacyjną w przypadku sporów kompetencyjnych w tym przedmiocie12. Zadania gminy ustawodawca dzieli na zadania własne i zadania zlecone. Zadania włas‐ ne gminy, do których należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządo‐ wej, zostały ujęte w art. 7 u.s.g. Jak akcentuje B. Jaworska-Dębska, obszerna ustawowa egzemplifikacja tych zadań pozwala na ich przyporządkowanie (według przedmiotu) do kilku rodzajów spraw dotyczących: – infrastruktury technicznej, – infrastruktury społecznej, – porządku i bezpieczeństwa publicznego, – ładu przestrzennego i ekologicznego, – promocji gminy i współpracy z organizacjami pozarządowymi, a także współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw13. Zadania powiatu mają komplementarny charakter w stosunku do zadań gminy. W tym przypadku ustawodawca nie wyróżnia już zadań własnych i zleconych, konstruuje na‐ tomiast trzy rodzaje zadań powiatu wskazane w art. 4 i 5 u.s.p., tj. zadania stricte samorządowe, zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane na podstawie zawartego z organem administracji rządowej porozumienia oraz zadania i kompetencje określone w ustawach przypisane kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży14. Zadania samorządowe powiatu, enumeratywnie wymienione w ustawie, można po‐ dzielić na podobne kategorie spraw jak w przypadku gminy, tj.: – ponadpodstawowa infrastruktura techniczna, – ponadpodstawowa infrastruktura społeczna, – porządek i bezpieczeństwo obywateli w wymiarze ponadpodstawowym, – ład przestrzenny i ekologiczny, – promocja powiatu i współpraca z organizacjami pozarządowymi15. Zadania z zakresu ochrony środowiska należą do czwartej kategorii spraw przypisa‐ nych do wykonywania przez gminy i powiaty, tj. do spraw dotyczących ładu prze‐ strzennego i ekologicznego. Jak zauważa słusznie A. Barczak, zadania z zakresu ochro‐ ny środowiska są o tyle istotne, że organy samorządu terytorialnego są obowiązane nie 12 B. Jaworska-Dębska, Zadania gminy (w:) Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2013, s. 416. 13 Ibidem. 14 Bliższe omówienie tych kategorii zadań zob. B. Dolnicki, Monokratyczne organy samorządu terytorialnego, ST 2003, nr 1–2; M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski (kryteria i ich normatywna realizacja), ST 1998, nr 11. 15 B. Jaworska-Dębska, Zadania powiatu (w:) Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Ba‐ dziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne..., s. 417. Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot... 21 tylko je wykonywać, ale również uwzględniać podczas wykonywania innych zadań, niemających charakteru środowiskowego16. Wśród zadań własnych gminy związanych z ochroną środowiska można wymienić m.in. sprawy dotyczące: przyrody, ochrony wodnej, wodociągów i zaopatrzenia w wo‐ dę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komu‐ nalnych, środowiskowych aspektów zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, zieleni gminnej i zadrzewień, a także, w szerszym ujęciu, związane z utrzymaniem gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej17. Do tego katalogu należy również dołączyć zadania związane z kształtowaniem ładu przestrzennego na teryto‐ rium gminy. Jak podkreślono powyżej, powiat wykonuje zadania o charakterze ponadgminnym, które ze względu na swoją specyfikę nie mogą być efektywnie realizowane przez gminy. Tym samym katalog zadań powiatu związanych z ochroną środowiska kształtuje się następująco: zadania publiczne w zakresie ochrony środowiska i przyrody, leśnictwa, zapobiegania nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska, a także, w szerszym ujęciu, zadania związane z utrzymaniem powiatowych obiektów użyteczności publicznej18. Zadania publiczne z zakresu ochrony środowiska przypisane jednostkom samorządu terytorialnego można dalej dzielić. W doktrynie na przestrzeni lat zaproponowano wiele podziałów dotyczących tej materii19, jednak dla niniejszych rozważań zostanie wykorzystany podział zadań ochronnych autorstwa M. Górskiego. Autor dzieli zadania ochronne przypisane jednostkom samorządu terytorialnego na trzy grupy: – zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym (kreatywne, organizatorskie), – zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym, – zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym20. Klasyfikacja M. Górskiego ma szczególne znaczenie, ponieważ określa rolę admini‐ stracji samorządowej w ochronie środowiska, konkretyzując pożądany zakres jej or‐ ganów. Należy jednak podkreślić, że nie jest to hermetyczny rozdział zadań, gdyż w praktyce istnieją wzajemne powiązania i przenikanie się różnych ich typów21. 16 A. Barczak, Zadania samorządu terytorialnego z zakresu ochrony środowiska (w:) A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu..., s. 36. 17 M. Rudnicki, Prawnofinansowe aspekty zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego związanych z ochroną środowiska, Lublin 2005, s. 117. 18 Katalog zadań powiatu w zakresie ochrony środowiska zestawia M. Rudnicki, ibidem, s. 118. 19 Por. A. Barczak, Typologia zadań samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska (w:) A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu..., s. 45–48. 20 M. Górski, Zadania samorządu terytorialnego w dziedzinie ochrony środowiska a nowy podział kompetencji terenowych organów administracji publicznej, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 1998, nr 4, s. 15 i n. 21 A. Barczak, Konkluzje (w:) A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu..., s. 49. 22 Paulina Łazutka Wśród zadań ochronnych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego pierwszorzędne znaczenie mają zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym. Polegają one na eliminowaniu lub ograniczaniu określonych zagrożeń spowodowa‐ nych funkcjonowaniem społeczności lokalnych, takich jak zanieczyszczenie wód, gro‐ madzenie odpadów komunalnych, niszczenie gleby, powierzchni ziemi, terenów zie‐ lonych. Zadania te wykonywane są w imieniu i na rzecz społeczności lokalnych. Mają charakter własny, bo ich źródłem są działania wspólnoty samorządowej powodujące określone zagrożenia, jednak wykonywane są nie tylko w interesie własnym, ale w pierwszym rzędzie w interesie ogólnospołecznym. Zadania te, co do treści, terminów i kolejności wykonania, powinny być kształtowane przez rady, a wykonywane przez organy wykonawcze22. Innymi słowy, polegają one na zobowiązaniu administracji sa‐ morządowej do podejmowania czynności mających bezpośredni wpływ na stan śro‐ dowiska albo do inicjowania podejmowania takich działań, gdzie organy samorządowe wprawdzie wprost czynności nie wykonują, ale są ściśle włączone w ich realizację23. 4. Wykonywanie zadań z zakresu ochrony środowiska przez związek jednostek samorządu terytorialnego – ujęcie statystyczne Zadania publiczne przypisane ustawami na rzecz jednostek samorządu terytorialnego powinny być, co do zasady, wykonywane przez te jednostki. Ustawodawca przewiduje jednak wyjątek od tej reguły, dopuszczając możliwość wykonywania tych zadań w po‐ staci współdziałania publicznoprawnego lub prywatnoprawnego24. Możliwe formy współdziałania publicznoprawnego to związek jednostek samorządu terytorialnego, porozumienie komunalne i stowarzyszenie tworzone w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów25. Pierwszorzędne znaczenie dla dal‐ szych rozważań będzie miała współpraca w formie związku. Na gruncie prawa polskiego współdziałać w formie związku mogą gminy z gminami, gminy z miastem na prawach powiatu, w zakresie, w jakim miasto na prawach powiatu wykonuje zadania gminne, gmina z powiatem w zakresie zadań publicznych o cha‐ rakterze komplementarnym26, powiat z powiatem oraz powiat z miastem na prawach powiatu, w zakresie, w jakim miasto na prawach powiatu wykonuje zadania powiatowe. 22 M. Górski, Zadania własne samorządu terytorialnego (w:) M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 83. 23 Idem, Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniem (w:) J. Jendrośka, J. Jerzmański (red.), Prawo ochrony środowiska dla praktyków, Warszawa 2001, s. 105. 24 Współdziałanie na podstawie umów o partnerstwie publiczno-prywatnym (tzw. PPP) pozostaje poza spektrum zainteresowania niniejszego artykułu. 25 Art. 84 ust. 1 u.s.g. 26 Możliwość ta została dopuszczona nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz. U. poz. 1045 z późn. zm.), która zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2016 r. (art. 72a u.s.p.). Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot... 23 Związek międzygminny na charakter celowy, ponieważ jest powołany do realizacji określonych celów czy zadań samorządów publicznych27. Jego istotą jest wspólne wy‐ konywanie zadań publicznych przez współdziałające podmioty. Wspólne wykonywa‐ nie zadań publicznych należy rozumieć jako uzgodnione przez gminy będące uczest‐ nikami związku przekazanie (powierzenie) zadań gmin na rzecz związku między‐ gminnego, który te zadania będzie realizował we własnym imieniu i na własną odpo‐ wiedzialność28. Związki mogą wykonywać zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, jak i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Jak podkreśla K. Bandarzewski, uzasadnieniem działań zainteresowanych gmin pole‐ gających na tworzeniu związku jest zapewnienie skuteczniejszego i efektywniejszego wykonywania zadań. Po stronie gmin musi istnieć przekonanie, że jedynie przekazanie danych zadań związkowi ułatwi bądź umożliwi ich realizację z większą korzyścią dla społeczności lokalnych, ponieważ to stopień zaspokajania zbiorowych potrzeb wspól‐ noty powinien stanowić kryterium przekazania zadań związkowi29. Wraz z chwilą ogłoszenia statutu związku w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym zadania przekazane związkowi przechodzą na niego i to związek ponosi pełną odpo‐ wiedzialność za ich wykonanie. Oznacza to, że związek staje się podmiotem upraw‐ nionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wy‐ konuje je związek30. Instytucja współdziałania w formie związku jednostek samorządu terytorialnego zo‐ stała wprowadzona do polskiego porządku prawnego wraz z reaktywowaniem samo‐ rządu terytorialnego w 1990 r. W okresie od 1990 r. do stycznia 2016 r. utworzono 312 związków międzygminnych, z czego 207 działa do dziś31. Na przestrzeni ostatnich 25 lat powstawanie związków międzygminnych kształtowało się w sposób opisany poniżej. 27 Z. Leoński, Formy współdziałania w samorządzie (w:) A. Błaś (red.), Związki komunalne w Polsce i w państwach Europy Zachodniej. Materiały konferencji naukowej zorganizowanej dla uczczenia pamięci Profesora Doktora Tadeusza Bigo, Przegląd Prawa i Administracji 1996, t. XXXV, s. 28. 28 K. Bandarzewski, Komentarz do art. 64 (w:) P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. 29 K. Bandarzewski, Związki i porozumienia międzygminne. Uwagi wstępne (w:) P. Chmielnicki (red.), Komentarz, Warszawa 2013, s. 777. Ustawa o samorządzie..., s. 772. 30 Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2006 r., II SA/Go 247/06, LEX nr 322183. 31 Obliczenia własne na podstawie ministerialnego rejestru związków międzygminnych na dzień 30 września 2015 r., http:// mac. bip. gov. pl/ rejestry/ zwiazki- powiatow- i- zwiazki- miedzygminne_ 12_ 12. html (dostęp: 19.12.2015). 24 Rysunek 1. Związki międzygminne w Polsce Paulina Łazutka Źródło: opracowanie własne na podstawie ministerialnego rejestru związków międzygminnych. Powyższa statystyka pokazuje, że instytucja związków międzygminnych przeżywała swój największy rozkwit na początku lat 90. XX w. Taki stan rzeczy wynika zapewne z faktu, że nowo utworzony samorząd terytorialny chciał maksymalnie wykorzystać przyznane mu uprawnienia, rozpoczynając swoją prężną działalność we wszystkich możliwych dziedzinach. Sytuacja ta zaowocowała tym, że związki tworzone były bez właściwej analizy zasadności ich powstawania, a co z tego wynika większość nie prze‐ trwała próby czasu i została zlikwidowana. Kolejny etap wzmożonego zainteresowania instytucją związków międzygminnych przypada na lata 2000–2002. W okresie tym debatowano i wprowadzono dużą nowe‐ lizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach32, która nakładała na gminy dodatkowe obowiązki w tym zakresie. Gminy uznały, że współdziałanie pozwoli im bardziej efektywnie wykonywać nałożone na nie zadania i będzie dla nich korzyst‐ niejsze finansowo niż wykonywanie tych samych zadań samodzielnie. 32 Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.). Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot... 25 W ostatnich latach liczba tworzonych rocznie związków międzygminnych oscyluje wokół 4–8 związków. Nie jest to liczba wysoka, pozwalająca uznać, że instytucja związ‐ ków cieszy się popularnością wśród jednostek samorządu terytorialnego, jednak – co najistotniejsze – zmienia się podejście samorządów do tej formy współdziałania. Zmia‐ na ta jest szczególnie widoczna przy porównaniu liczby utworzonych związków ze związkami działającymi. W ostatnich latach odsetek likwidowanych związków w po‐ równaniu do związków utworzonych zdecydowanie zmalał. Pozwala to wysunąć wnio‐ sek, że coraz częściej instytucja związków międzygminnych jest wybierana z zachowa‐ niem rozwagi i uwzględnieniem perspektywicznego myślenia, powalającego wyelimi‐ nować incydentalną współpracę na rzecz współpracy długofalowej w strategicznych dla samorządów dziedzinach. Od 1 stycznia 1999 r. możliwe jest również tworzenie związków powiatów, jednak instytucja ta nie spotkała się w praktyce z dużym zainteresowaniem, ponieważ do stycznia 2016 r. utworzono zaledwie 5 związków powiatów, z czego 4 są związkami działającymi33. Od 1 stycznia 2016 r. ustawodawca dopuszcza tworzenie związków powiatowo-gmin‐ nych, które mają umożliwić wykonywanie w ich ramach zadań publicznych gmin i po‐ wiatów o charakterze komplementarnym. Z związku z rozszerzeniem katalogu pod‐ miotów mogących tworzyć związki instytucja ta ponownie może zyskać zaintereso‐ wanie samorządów, choć znów to upływ czasu będzie najlepszą weryfikacją wprowa‐ dzonych rozwiązań. Bardzo dużą grupę związków międzygminnych stanowią związki utworzone w celu wykonywania zadań z zakresu ochrony środowiska. 172 związki spośród 207 działa‐ jących wykonują zadania z zakresu ochrony środowiska lub zadania z elementami ochrony środowiska. Stanowi to blisko 83 wszystkich działających obecnie związków międzygminnych. 33 Ministerialny rejestr związków powiatowych, stan na 30 września 2015 r., http:// mac. bip. gov. pl/ rejestry/ zwiazki- powiatow- i- zwiazki- miedzygminne_ 12_ 12. html (dostęp: 19.12.2015). 26 Paulina Łazutka Rysunek 2. Związki wykonujące zadania z zakresu ochrony środowiska Źródło: opracowanie własne na podstawie ministerialnego rejestru związków międzygminnych. Tak duża liczba funkcjonujących związków międzygminnych, które wykonują zadania z zakresu ochrony środowiska, doskonale ilustruje charakter zadań ochronnych przy‐ pisanych jednostkom samorządu terytorialnego. Po pierwsze, samorządy mają do zrealizowania szeroki katalog tych zadań (zagospodarowanie przestrzenne, zaopatrze‐ nie w wodę, odprowadzanie ścieków, gospodarka odpadami komunalnymi, ochrona krajobrazu, zieleni i zadrzewień i wiele innych), po wtóre zaś, specyfika tych zadań wiąże się z dużymi nakładami finansowymi. Wreszcie zadania z zakresu ochrony śro‐ dowiska bardzo trudno ograniczyć do konkretnego terytorium, np. pojedynczej gminy, ponieważ nie mają one charakteru lokalnego, tylko ogólnokrajowy czy wręcz globalny. Tym samym dużo łatwiej podejmować działania należące do tej grupy zadań publicz‐ nych, współpracując z innymi podmiotami, tak aby terytorialny zakres oddziaływania realizowanych czynności był jak najrozleglejszy. Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot... 27 Z uwzględnieniem podziału kraju na poszczególne województwa rozmieszczenie związków międzygminnych wykonujących zadania z zakresu ochrony środowiska kształtuje się następująco. Rysunek 3. Związki międzygminne w podziale na województwa Źródło: opracowanie własne na podstawie ministerialnego rejestru związków międzygminnych. Współdziałanie w formie związku międzygminnego jest najpopularniejsze w woje‐ wództwie wielkopolskim, mazowieckim i małopolskim, choć stosunkowo duża liczba związków w tych województwach może wynikać z ich wielkości. Ponad 80 związków działających w poszczególnych województwach to związki wykonujące zadania z za‐ kresu ochrony środowiska. Szczególną uwagę należy zwrócić na województwo dolno‐ śląskie, gdzie działa 14 związków międzygminnych i wszystkie one zostały utworzone w celu wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska. 28 Paulina Łazutka 5. Związki jednostek samorządu terytorialnego wykonujące zadania z zakresu ochrony środowiska – przykłady dobrych praktyk Wśród zadań z zakresu ochrony środowiska o charakterze bezpośrednio wykonaw‐ czym, jakie przedstawił M. Górski, można wyróżnić zadania organizatorskie, zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach oraz gospodarowania odpadami komunalnymi, zadania w zakresie ochrony terenów zieleni i zadrzewień oraz zadania w zakresie ochrony powierzchni ziemi34. Podział ten zostanie wykorzystany dla przedstawienia dobrych praktyk z zakresu realizacji zadań przez związki jednostek samorządu terytorialnego. Związki wykonujące zadania z zakresu ochrony terenów zieleni i zadrzewień oraz z za‐ kresu ochrony powierzchni ziemi stanowią niezbyt liczną grupę, dlatego też te dwa katalogi zadań zostaną ze względu na ograniczone ramy opracowania pominięte. 5.1. Związki wykonujące zadania organizatorskie Zadania o charakterze organizatorskim polegają na podejmowaniu takich czynności oddziałujących na stan środowiska jako całości lub na poszczególne jego części (ele‐ menty), których celem jest uzyskanie takiego rodzaju stosunków między elementami całości, aby części przyczyniały się do powodzenia całości35. Podstawową rolę w tej grupie zadań przypisuje się instrumentom planistycznym, które, jak podkreśla A. Bar‐ czak, zapewniają racjonalną organizację działań wspólnot samorządowych w zakresie ochrony środowiska36. Zdaniem P. Chmielnickiego wykonywanie tych zadań to jeden z najważniejszych aspektów funkcjonowania aparatu administracyjnego gminy i jedna z dominujących płaszczyzn relacji mieszkańców gminy z urzędem. Rozstrzygnięcia podejmowanie w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego mają de‐ cydujące znaczenie zarówno dla rozwoju całej gminy, jak i dla zdeterminowania real‐ nych możliwości korzystania przez właściciela pojedynczej nieruchomości z jego praw37. Podstawami prawnymi realizacji zadań o charakterze organizatorskim w odniesieniu do instrumentów planistycznych są przede wszystkim ustawa o planowaniu i zagos‐ 34 Wykorzystano podział zaproponowany przez A. Barczak i E. Kowalewską (w:) Zadania samorządu terytorialnego w ochronie środowiska. Aspekty materialne i finansowe, Warszawa 2015. 35 A. Barczak, Zadania o charakterze organizatorskim (w:) A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu..., s. 50. 36 Ibidem, s. 51. 37 P. Chmielnicki, Ład przestrzenny i gospodarka zasobami naturalnymi (w:) P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie..., s. 183. Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot... 29 podarowaniu przestrzennym38 oraz ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddzia‐ ływania na środowisko39. Wśród związków międzygminnych związki wykonujące zadania z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią pojedyncze przypadki. Jako przykład można podać Związek Międzygminny „Planowanie Przestrzenne” z siedzibą w Kiel‐ cach, który zgodnie z ministerialnym rejestrem związków międzygminnych został po‐ wołany w celu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, sporządzania prognoz skutku wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrody, dokonywania analiz przestrzennych i przy‐ gotowywania analiz zmian oraz przygotowywania projektów decyzji w przypadku bra‐ ku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowe możliwości w tym zakresie daje ustawa o związkach metropolitalnych40, która obowiązuje od 1 stycznia 2016 r. Zakłada ona tworzenie jako związków obligatoryjnych związków metropolitalnych z gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego i powiatów, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego. Na wstępie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia bę‐ dzie tworzyła obszary metropolitalne, czyli zgodnie z art. 5 tej ustawy, spójne pod względem przestrzennym strefy oddziaływania miasta będącego siedzibą wojewody lub sejmiku województwa, charakteryzujące się istnieniem silnych powiązań funkcjo‐ nalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, zamieszkałe przez co naj‐ mniej 500 tys. mieszkańców, a następnie w ramach obszarów związki metropolitalne. Zgodnie z art. 12 ustawy o związkach metropolitalnych związki metropolitalne będą wykonywać zadania publiczne m.in. w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, tym samym zadania o charakterze organizatorskim, polegające na opracowywaniu instru‐ mentów planistycznych będą z mocy ustawy wykonywane przez związki jednostek sa‐ morządu terytorialnego. Takie rozwiązanie bez wątpienia pozwala stworzyć spójną koncepcję zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru metropolitalnego, a nie tylko gminy, oraz umożliwia rozłożenie dużych kosztów powyższych działań na kilka podmiotów, nie obarczając nimi tylko jednej jednostki. 38 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.). 39 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.). 40 Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1890). 30 Paulina Łazutka 5.2. Związki wykonujące zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków Grupa zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków regulowana jest ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym od‐ prowadzaniu ścieków41 oraz ustawą – Prawo wodne42. Zadania te należą bez wątpienia do najtrudniejszych obowiązków nałożonych na jed‐ nostki samorządu terytorialnego, ponieważ wymagają inwestycji o charakterze orga‐ nizacyjnym, technicznym i finansowym. Istota zadań z zakresu zbiorowego zaopa‐ trzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków polega na świadczeniu usług odpowiednio w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody bądź odprowadzania i oczyszczania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Celem jest natomiast bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności43. Zdecydowana większość powstających i funkcjonujących związków międzygminnych wykonuje właśnie te zadania, gdyż wspólna ich realizacja, przy uwzględnieniu ich spe‐ cyfiki, co wskazano powyżej, jest efektywniejsza i ekonomiczniejsza dla jednostek sa‐ morządu terytorialnego niż samodzielne działanie. Jako przykład dobrych praktyk można podać kilka związków międzygminnych, które działają od wielu lat z sukcesem przy wykonywaniu tej kategorii zadań. Pierwszym przykładem może być Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu, największy związek międzygminny na Dolnym Śląsku i jeden z więk‐ szych związków w kraju44. Związek powstał w 1991 r. W 1997 r. ze struktury WZWiK w celu prowadzania działalności gospodarczej wydzielono Wałbrzyski Zakład Wodo‐ ciągów i Kanalizacji o statusie prawnym zakładu budżetowego. W 2002 r., w wyniku kolejnego etapu przekształceń, zlikwidowano zakład budżetowy i utworzono jednoo‐ sobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością – Wałbrzyskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji45. W skład związku wchodzi 10 gmin z dwóch powiatów wałbrzyskiego i świdnickiego: Boguszów-Gorce, Czarny Bór, Głuszyca, Jedlina Zdrój, Stare Bogaczowice, Szczawno Zdrój, Świebodzice, Walim oraz Wałbrzych. Związek świadczy usługi wodociągo‐ wo-kanalizacyjne dla 230 tys. mieszkańców Wałbrzycha i okolicznych gmin46. 41 Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.). 42 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.). 43 A. Barczak, Zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (w:) A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu..., s. 93. 44 Zob. http:// www. wzwik. pl/ index. php/ informacje- o- wzwik. html (dostęp: 20.12.2015). 45 Zob. http:// www. wzwik. pl/ index. php/ informacje- o- wzwik/ historia. html (dostęp: 20.12.2015). 46 Zob. http:// www. wzwik. pl/ index. php/ informacje- o- wzwik/ misja- wzwik. html (dostęp: 20.12.2015). Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot... 31 Według art. 7 statutu Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji do zadań związku należy m.in.: bieżące i stałe dostarczanie wody dla jej odbiorców, odbiór ście‐ ków od odbiorców wody oraz ich usuwanie i oczyszczanie, utrzymanie i eksploatacja pozostającej w dyspozycji związku sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i innych urzą‐ dzeń służących zaopatrzeniu w wodę oraz usuwaniu i oczyszczaniu ścieków, dyspo‐ nowanie i gospodarowanie zasobami wodnymi eksploatowanymi na potrzeby sieci wodociągowej zgodnie z pozwoleniami wodnoprawnymi, utrzymanie i eksploatacja urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych służących ochronie wód przed zanieczyszcze‐ niem, będących w dyspozycji związku, utrzymanie i eksploatacja gminnej kanalizacji deszczowej na podstawie zlecenia właściwej gminy, podejmowanie i prowadzenie in‐ westycji w zakresie gospodarki wodnościekowej oraz ochrona wód przed ich zanie‐ czyszczeniem, opracowanie, realizacja i stała aktualizacja programu racjonalnej i oszczędnej gospodarki posiadanymi zasobami wodnymi47. W 1992 r. powstał także Związek Międzygminny Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich w Węgrowie. W jego skład wchodzi 11 gmin: Ceranów, Kosów Lacki, Korytnica, Kotuń, Liw, Łaskarzew, Miedzna, Mokobody, Sterdyń, Suchożebry i Wierzbno. Zadania związku statut określa następująco: prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków gmin – członków związku w zakresie wodocią‐ gów, urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków przekazanych do Związku oraz utrzymanie i eksploatacja studni publicznych gmin – członków związku48. 5.3. Związki wykonujące zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach oraz gospodarowania odpadami komunalnymi Podstawą prawną dla wykonywania zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach oraz gospodarowania odpadami komunalnymi jest ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawa o odpadach49, jak również ustawa – Prawo ochrony środowiska50, jako akt o charakterze ogólnym wobec wskazanych wcześniej ustaw. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 2a wskazuje, że w sytuacji wykonywania zadań określonych tą ustawą przez związek międzygminny, organy tego związku są uprawnione do uchwalania wymaganych w tym zakresie aktów 47 Statut Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji (tekst jedn.: Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2014 r. poz. 3536). z późn. zm.). 48 Statut Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich w Węgrowie (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2007 r. Nr 74, poz. 1715). 49 Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.). 50 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 32 Paulina Łazutka prawa miejscowego. Jest to wyraźne upoważnienie ustawowe do wydawania aktów prawa miejscowego przez organy związków międzygminnych. Zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach oraz gospodarowania odpadami komunalnymi są realizowane przez dużą grupę związków międzygminnych. Jako pierwszy przykład można wskazać Związek Gmin Ziemi Kujawskiej, który powstał w 1991 r. z inicjatywy ówczesnego burmistrza Aleksandrowa Kujawskiego przy po‐ parciu pozostałych wójtów i burmistrzów gmin dzisiejszego powiatu aleksandrow‐ skiego. Głównym zadaniem związku jest rozwiązywanie wspólnych problemów go‐ spodarczych, ekologicznych, kulturalnych i społecznych gmin członkowskich51. Człon‐ kami Związku są gminy: Aleksandrów Kujawski, Ciechocinek, Nieszawa, Bądkowo, Koneck, Raciążek, Waganiec i Zakrzewo. Dotychczasowa współpraca wójtów i burmistrzów gmin uczestniczących w związku zaowocowała m.in.: rekultywacją starego wysypiska śmieci i budową nowoczesnego składowiska odpadów zarządzanego przez spółkę będącą własnością ZGZK, zakupem 132 szt. pojemników do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (opakowania szklane, papier, puszki, tworzywa sztuczne) typu „DZWON” o pojemności 1,5 m3 każdy oraz 120 szt. pojemników na odpady typu SM 110l z przeznaczeniem dla miesz‐ kańców strefy wokół składowiska, opracowaniem globalnej „Koncepcji unormowania gospodarki ściekowej dla miast i gmin zrzeszonych w ZGZK”, która stanowi podstawę pierwszego etapu inwestycji obejmującej budowę dwóch oczyszczalni ścieków mecha‐ niczno-biologicznych dla miast Waganiec i Zakrzewo o łącznej przepustowości Qdśr = 763 m3 oraz budowę kanalizacji ściekowej i deszczowej o łącznej długości 32 250 mb w gminach Aleksandrów Kujawski, Waganiec i Zakrzewo. W ramach Lo‐ kalnej Akcji na rzecz Środowiska przy współudziale ZGZK i Starostwa został opraco‐ wany Program Ochrony Środowiska dla powiatu Aleksandrów Kujawski. Ponadto przeprowadzono akcję podwyższania świadomości ekologicznej wśród społeczeństwa, skierowaną głównie do młodszego pokolenia. W trakcie jej trwania wydano komiksy, plakaty i kalendarze propagujące segregację odpadów, które zostały rozdane w szko‐ łach, przeprowadzono szereg audycji radiowych oraz zorganizowano warsztaty edu‐ kacyjne dla nauczycieli. Od 4 lat odbywa się konkurs zbiórki makulatury przeznaczony dla szkół w gminach. Organizowane są również wyjazdy na składowisko i pogadanki dla dzieci szkół podstawowych dotyczące segregacji odpadów i ich powtórnego wyko‐ rzystania. Z wypracowanych nadwyżek budżetowych dotychczas dotowane były Ochotnicza Straż Pożarna, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej i Po‐ wiatowy Lekarz Weterynarii52. Innym przykładem prężnie działającego związku międzygminnego w tej kategorii za‐ dań publicznych jest Związek Międzygminny „Strefa Usług Komunalnych”, który zo‐ 51 Zob. http:// www. biuletyn. abip. pl/ zgzk. a. k/ index. php? komunikat= 1356 parent= 1330 (dostęp: 20.12.2015). 52 Ibidem. Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot... 33 stał utworzony w 1999 r. przez osiem gmin położonych na terenie powiatów kraśnic‐ kiego i lubelskiego. Uczestnikami przedsięwzięcia jest miasto Kraśnik oraz siedem gmin wiejskich – Kraśnik, Wilkołaz, Zakrzówek, Urzędów, Dzierzkowice, Niedrzwica Duża oraz Strzyżewice. Zasadniczym celem przyświecającym organizacji jest wspólna realizacja zadań z za‐ kresu ochrony środowiska, a w szczególności działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Gminy współdziałają w zakresie dowozu, segregacji utylizacji odpadów ko‐ munalnych, koordynują gospodarkę odpadami, a także świadczą usługi z tym związa‐ ne. Poza działaniami inwestycyjnymi związek międzygminny propaguje idee ochrony środowiska naturalnego oraz prowadzi działania promujące swoich uczestników53. Wspólne działania gmin doprowadziły do budowy nowoczesnego, spełniającego nor‐ my unijne składowiska odpadów komunalnych wraz z wydzieloną niecką do składo‐ wania odpadów przemysłowych i zmierzają do budowy Zakładu Segregacji Odpadów, co w połączeniu z nowoczesnym wysypiskiem stworzy funkcjonalny i efektywny sys‐ tem gospodarowania odpadami na terenie związku, pozwalający przez długie lata pro‐ wadzić skuteczną i zgodną z przepisami gospodarkę odpadami54. Związek wydaje również biuletyn pt. „Racjonalna gospodarka odpadami”55, w którym publikowane są informacje o bieżącej działalności związku. 6. Podsumowanie Podsumowując prowadzone rozważania, należy uznać, że ochrona środowiska należy do podstawowych funkcji państwa i musi być realizowana przez wszystkie władze publiczne. Jednostki samorządu terytorialnego należą do głównych podmiotów, które wykonują wiele zadań z zakresu ochrony środowiska, jednak bardzo często ze względu na wysoki stopień skomplikowania i duże nakłady finansowe nie są w stanie same realizować tych działań. Rozwiązaniem tej sytuacji jest sięganie przez samorządy po różne formy współdziałania, w tym tworzenie związków jednostek samorządu teryto‐ rialnego. Obecnie ok. 83 działających w skali kraju związków międzygminnych wy‐ konuje zadania z zakresu ochrony środowiska, co biorąc pod uwagę specyfikę działań ochronnych i ich ponadlokalne, wręcz ogólnonarodowe i globalne oddziaływanie, wy‐ daje się doskonałym rozwiązaniem, nie tylko uwzględniającym oczekiwania i potrzeby 53 Zob. http:// www. zwiazek. krasnik. pl/ (dostęp: 20.12.2015). 54 Zob. http:// www. zwiazek. krasnik. pl/ zwiazek/ (dostęp: 20.12.2015). 55 Biuletyn można pobrać w formacie pdf ze strony internetowej związku. 34 Paulina Łazutka społeczności lokalnych, ale również gwarantującym racjonalne dysponowanie zaso‐ bami środowiska naturalnego i ich ochronę. Mgr Paulina Łazutka, Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji, Zakład Prawa Sa‐ morządu Terytorialnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki. Paweł Romaniuk Systemy zarządzania i kontroli wybranych organów administracji publicznej ukierunkowane na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska 1. Wstęp Działania z zakresu ochrony środowiska są niezwykle potrzebne w każdym rozwijają‐ cym się kraju, choć samo pojęcie ochrony środowiska można traktować w bardzo róż‐ norodnych aspektach. Może to być funkcjonowanie organizacji ekologicznych, dzia‐ łania organów administracji publicznej czy chociażby wszelkie problemy związane z zanieczyszczeniem środowiska. Obecnie kwestie ochrony środowiska dotyczą rów‐ nież i Polski. Dość częstym tematem dyskusji stają się parki narodowe, budowa auto‐ strad, przetwarzanie i utylizacja odpadów czy jakiekolwiek zanieczyszczenie powietrza, wód i lasów. Głośne bywają także w tej dyskusji działania organizacji ekologicznych, które niezwykle aktywnie protestują przeciwko próbom budowania elektrowni ato‐ mowej czy zapór wodnych. Jednak sprawami obejmującymi kwestie ochrony środowiska zajmują się nie tylko or‐ ganizacje ekologiczne. Kluczową rolę odgrywają tutaj organy administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa decydują one o ochronie środowiska naturalnego i jego zasobów, a także zajmują się sprawowaniem kontroli nad tymi działaniami. Celem opracowania jest przedstawienie głównych uprawnień i obowiązków organów administracji publicznej w zakresie za‐ rządzania i kontroli wybranych organów administracji p
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Problemy_pogranicza_prawa_administracyjnego_i_prawa_ochrony_srodowiska-ebookRO/p137930i256659" target="_blank" title="Problemy pogranicza prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska [Aneta Kaźmierska-Patrzyczna, Piotr Korzeniowski, Małgorzata Stahl] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Problemy pogranicza prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska [Aneta Kaźmierska-Patrzyczna, Piotr Korzeniowski, Małgorzata Stahl] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>