Source: http://www.analizy.edu.pl/analizy/pomoc-materialna-dla-doktorantow-wybrane-problemy.html
Timestamp: 2017-10-17 15:07:13
Legal References Found: art. 179
 art. 179
 art. 200
 art. 179
 art. 179
 art. 179
 art. 179
 art. 3
 art. 179
 art. 133
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 753
 art. 182
 art. 182
 art. 18
 art. 13
 art. 183
 art. 183
 art. 179
 art. 179

Document Content:
polska.edu.pl - Analizy - 2015-11-19 - Pomoc materialna dla doktorantów – wybrane problemy
Podczas analizy części zagadnień posiłkowano się rozstrzygnięciami dotyczącymi świadczeń dla studentów, np. liczba skarg do sądów administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy materialnej dla studentów jest znacznie większa niż w odniesieniu do analogicznych świadczeń dla doktorantów, a tym samym i materiał badawczy jest znacznie obszerniejszy.
– przybliżenie wybranych problemów, z którymi stykają się członkowie organów przyznających pomoc materialną, z uwzględnieniem przepisów nowelizacji Prawa o szkolnictwie wyższym z 2011 r. [Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 18 marca 2011 r., DzU z 2011 r., nr 84, poz. 455; dalej zwana „ustawą z 18 marca 2011 r.”] i 2014 r. [Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw z 11 lipca 2014 r., DzU z 2014 r., poz. 1198; dalej zwana „ustawą z 11 lipca 2014 r.”] oraz wskazaniem niekonsekwencji ustawodawcy [szerzej o tym: Pomoc materialna dla studentów – próba oceny w: Pakuła J. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Nowe prawo – aktualne problemy, Toruń 2012, s. 187 i nast.; O pomocy materialnej dla studentów na kanwie nowelizacji ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w: Pakuła J. (red.), Współczesne problemy nauki i szkolnictwa wyższego. Continuum, Toruń 2014, s. 193 i nast.];
– wskazanie źródeł rozpowszechnionej opinii, że pomoc – zarówno adresowana do studentów, jak i doktorantów – nie zawsze trafia do osób, które zasługują na takie wsparcie.
W niniejszym opracowaniu nie są analizowane problemy pomocy materialnej dla doktorantów będące następstwem powszechnych i ewidentnych naruszeń prawa wynikających z nieznajomości podstawowych zasad postępowania czy przepisów materialnych. Jako przykład można tu wymienić:
– niedostosowanie prawa uczelnianego do zmian wprowadzonych w wyniku kolejnych nowelizacji PSW;
– brak konsultacji z właściwym organem samorządu doktorantów zarówno co do treści regulaminu pomocy materialnej, jak i w odniesieniu do podziału funduszu pomocy materialnej oraz wysokości świadczeń;
– przyznawanie więcej niż dwóch zapomóg jednej osobie w ciągu roku akademickiego;
– brak wezwania do usunięcia braków formalnych;
– nienależyte uzasadnianie decyzji odmawiających prawa do świadczenia.
Powyższe błędy mogą być eliminowane przy zachowaniu „minimum staranności” przez organ przyznający pomoc materialną.
Znacznie więcej trudności nastręcza grupa przepisów tak sformułowanych, że pozornie dopuszczalna jest możliwość różnej interpretacji, a co za tym idzie – różnych wniosków co do przedmiotowego zakresu obowiązywania. To właśnie te zagadnienia stanowią jądro niniejszej pracy. Swoje uwagi koncentruję wokół dwóch podstawowych świadczeń, jakimi są stypendium socjalne oraz stypendium dla najlepszych doktorantów, a także wokół zapomóg, które wpisują się w pomoc doraźną.
Zasady obliczania dochodu w rodzinie doktoranta, zgodnie z art. 179 PSW, oparte są na przepisach Ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. [DzU z 2015 r., poz. 114], z wyłączeniem dochodów wymienionych w art. 179 ust. 5 PSW. Taki zabieg ze strony ustawodawcy musi generować rozdźwięk pomiędzy dochodami faktycznie uzyskiwanymi a dochodami przedstawianymi w związku z ubieganiem się o stypendium socjalne. Stąd też w poprzednim stanie prawnym (przed 1 października 2014 r.) zdarzało się, że doktorant pobierający stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 PSW, mógł otrzymywać również stypendium socjalne, bowiem to pierwsze nie było wliczane do dochodu.
Ubiegając się o stypendium socjalne, doktorant musi przedstawić informację o dochodach. Zgodnie z art. 179 ust. 4 PSW chodzi tu o dochody samego wnioskodawcy, ewentualnie o dochody małżonka, a także będące na utrzymaniu doktoranta dzieci. Możliwe jest również – gdy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 179 ust. 6 PSW zwana dawniej samodzielnością finansową – zaliczenie do rodziny doktoranta jego rodziców i będące na ich utrzymaniu dzieci. Może się na przykład zdarzyć, że w skład rodziny doktoranta wchodzi jego siostra w wieku 20 lat, studiująca i będąca matką wychowującą dziecko, na które otrzymuje alimenty, a przy tym oświadczająca, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z rodzicami doktoranta. Pojawia się więc pytanie, kogo zaliczyć do rodziny, a w konsekwencji jakie dochody powinny wchodzić do budżetu; czy chodzi tu tylko o siostrę, czy również o jej dziecko oraz alimenty?
Literalne brzmienie art. 179 ust. 4 pkt 3 PSW wskazuje, że chodzi tu tylko o siostrę, co generuje pytanie o ewentualne włączenie do budżetu rodziny alimentów otrzymywanych na rzecz jej dziecka. Z drugiej strony, mając na uwadze odesłanie zawarte w art. 179 ust. 5 PSW, rozważyć należy treść art. 3 pkt 16 Ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym do członków rodziny nie zalicza się m.in. pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, co w powyższym przykładzie oznaczałoby wyłączenie siostry doktoranta z grona rodziny.
W powyższej sprawie trafne jest stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 czerwca 2009 r. [sygn. III SA/Lu 118/09, CBOSA], którego wywody dotyczyły studenta, ale można je odnieść również do doktoranta. W ocenie sądu regulacja zawarta w art. 179 ust. 4 PSW stanowi zamknięty katalog członków rodziny studenta, których dochody uwzględnia się przy ustalaniu wysokości dochodu studenta uprawniającego do ubiegania się o określone stypendium.
Nadal jednak mogą budzić wątpliwości alimenty, jakie otrzymuje siostra doktoranta na dziecko. Trzeba przyjąć, że konsekwencją zaliczenia konkretnej osoby w poczet rodziny powinno być uwzględnianie ewentualnych dochodów, jakie są z nią związane. Skoro jednak w myśl art. 133 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy z 25 lutego 1964 r. [DzU z 2012 r., poz. 788] celem alimentów jest zabezpieczenie materialnych potrzeb dziecka, to co do zasady należy przyjąć, że nie należy ich wliczać do dochodu rodziny. Fakt, że otrzymuje je faktycznie matka dziecka (siostra doktoranta), nie ma tutaj znaczenia, bowiem istota tego świadczenia sprowadza się do zabezpieczenia potrzeb materialnych dziecka, które w opisywanym przypadku nie będzie wchodzić w skład rodziny. Nieuzasadnione zaś byłoby wyłączenie dziecka z kręgu rodziny przy jednoczesnym uwzględnianiu alimentów, co miałoby przełożenie na nieuzasadnione zawyżenie dochodu w rodzinie doktoranta ubiegającego się o stypendium socjalne.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych stwarza inne problemy. Utrata dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 23 tej ustawy, oraz uzyskanie dochodu, w myśl art. 3 ust. 24, ma istotny wpływ na dochód przy ubieganiu się o stypendium socjalne. Należy zwrócić uwagę, że oba wyżej wymienione mechanizmy stanowią katalog zamknięty zdarzeń [zob. wyrok WSA w Łodzi z 27 czerwca 2014 r., sygn. III SA/Łd 468/14, CBOSA]. Tym samym tylko i wyłącznie zdarzenia wymienione odpowiednio w art. 3 ust. 23 i 24 Ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą być traktowane jako modyfikujące dochód. Skutkuje to m.in. tym, że dochód z tytułu umowy o dzieło – w przeciwieństwie np. do dochodu z umowy-zlecenia – nie stanowi dochodu utraconego ani też dochodu uzyskanego.
Przywołane powyżej alimenty mogą być przyczynkiem do obejścia prawa. Chodzi tu bowiem o sytuację, w której doktorant deklaruje we wniosku, że otrzymuje od rodzica alimenty, a tym samym – co wynika z charakteru alimentów – nie musi przedstawiać informacji o dochodach tego rodzica. Dlatego też istotną rolę odgrywa sposób dokumentowania alimentów. Zgodnie z art. 3 pkt 5 lit. h) Rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z 3 stycznia 2013 r. [DzU z 2013 r., poz. 3] doktorant powinien przedstawić jeden z dokumentów: odpis orzeczenia sądu zasądzającego alimenty lub odpis protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej lub odpis zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem. W praktyce zamiast orzeczenia doktorant może przedłożyć postanowienie o zabezpieczeniu powództwa, zgodnie z art. 753 par. 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego z 17 listopada 1964 r. [DzU z 2014 r., poz. 101]. Należy zwrócić uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego, zgodnie z którą orzeczenie sądu o zabezpieczeniu roszczeń alimentacyjnych jest orzeczeniem, w którym „stwierdzono” obowiązek łożenia na utrzymanie dzieci [Uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z 17 czerwca 1993 r., sygn. I KZP 4/93, OSNKW 1993/7-8/39]. Nie bez znaczenia jest tu aktywność doktoranta w postaci wystąpienia z pozwem o alimenty, a następnie dokonywana jest ocena roszczenia skutkująca zabezpieczeniem pozwu na czas trwania postępowania. Tym samym więc – chociaż ustawodawca nie wymienia wyżej wymienionego postanowienia o zabezpieczeniu powództwa alimentacyjnego jako dokumentu potwierdzającego pobieranie alimentów – zasadnym jest jego uwzględnienie.
Wątpliwości może również nasuwać wprowadzenie w miejsce stypendium mieszkaniowego nowego świadczenia, o którym mowa w art. 182 PSW. Literalne brzmienie przepisu wskazuje, że chodzi tu o stypendium socjalne w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w domu studenckim lub w obiekcie innym niż dom studencki. Ma to istotne znaczenie w przypadku wydawania aktów uczelnianych przez rektora ustalających m.in. wysokość stawek stypendialnych, np. poprzez określenie, że stypendium socjalne wynosi od 400 do 600 zł, a zwiększone stypendium – 800 zł. W praktyce o to świadczenie może ubiegać się doktorant, ale również jego bezrobotna małżonka lub dziecko, o ile mieszkają z nim. Gdyby bowiem traktować, że świadczenie to może otrzymać tylko doktorant, to art. 182 ust. 2 PSW byłby zbędny. Nie bez znaczenia są tu cechy osób związanych z doktorantem: niepracujący małżonek oraz dziecko. Stanowi to przykład troski państwa o rodzinę, o której mowa w art. 18 i 71 Konstytucji RP. Przy zastosowaniu powyższych stawek mogłoby to oznaczać, że doktorant będzie otrzymywać 2400 zł (800 zł x 3 osoby). Takie rozwiązanie jest jednak nieprawidłowe, bowiem stypendium socjalne powinien otrzymywać tylko doktorant, zaś dopiero zwiększenie on sam i jego rodzina. Stąd też uzasadnione jest posługiwanie się pojęciem tzw. dopłaty mieszkaniowej [Pakuła J., Pomoc materialna dla studentów. Podręczny komentarz. Przegląd orzecznictwa. Wzory pism, Toruń 2014, s. 33-34].
Podobnie z określeniem „codzienny dojazd”. Nie chodzi tu o automatyczne przyznanie dopłaty mieszkaniowej tylko dlatego, że doktorant mieszka w określonej odległości od uczelni, ani tym bardziej, że spłaca kredyt na zakupioną nieruchomość. Trafny jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że oceniając sytuację wnioskodawcy, nie może być to – z uwagi na plan zajęć na poszczególnych latach studiów – traktowane dosłownie, bowiem nie zawsze rozkład zajęć wymaga od studenta codziennego pobytu na uczelni [wyrok NSA z 19 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1446/09, CBOSA].
Odnosząc się do stypendiów naukowych dla doktorantów, wskazać należy różnicę pomiędzy stypendium dla najlepszych doktorantów (art. 199 ust. 1 pkt 3 PSW) a stypendium doktoranckim i tzw. stypendium projakościowym. Pierwsze z tych świadczeń wpisuje się w wąsko rozumianą pomoc materialną, a tym samym jego celem jest ułatwienie uzyskania wyższego wykształcenia. W przypadku dwóch pozostałych świadczeń można przyjąć, że są one związane z pracą zawodową doktoranta i pełnią niejako rolę wynagrodzenia za pracę. Przesłanki wszystkich trzech świadczeń są podobne, co w praktyce oznacza, że i krąg osób otrzymujących te stypendia jest zbliżony.
Stypendium dla najlepszych doktorantów może być przyznane na pierwszym roku studiów doktoranckich osobie, która osiągnęła bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym. W praktyce jednak można mieć wątpliwości, ile takich stypendiów na pierwszym roku powinno być przyznanych oraz jak należy rozumieć pojęcie „bardzo dobre wyniki”; czy jednostka może w ramach autonomii przyjąć, że przez takie wyniki rozumie się uzyskanie przynajmniej 75 proc. punktów możliwych do uzyskania w postępowaniu rekrutacyjnym, co może powodować taką sytuację, że żadna z osób przyjętych na studia nie otrzyma takiego wyniku i tym samym nie otrzyma stypendium. Wydaje się to zbyt daleko idące. Skoro ustawodawca przewidział możliwość otrzymania stypendium na podstawie wyników rekrutacyjnych, to stypendium takie powinno trafić przynajmniej do jednej osoby. Co więcej, stypendium przyznawane jest „na wniosek”, co pozwala przypuszczać, że nie zawsze osoba, która zajęła pierwsze miejsce na liście rankingowej, wystąpi o stypendium, a wówczas otrzyma je kolejna osoba z listy, która wniosek złożyła. W takim wypadku lista uprawnionych do stypendium – zawierająca przynajmniej jedną osobę – powinna być tworzona na podstawie listy rankingowej, ale tylko przy uwzględnieniu wyników tych osób, które złożyły wniosek.
W przypadku doktorantów na drugim roku i kolejnych latach studiów konieczne jest spełnienie kilku przesłanek. Chodzi tu o: 1) bardzo dobre lub dobre wyniki egzaminów objętych programem studiów doktoranckich; 2) postępy w pracy naukowej i przygotowywaniu rozprawy doktorskiej; 3) szczególne zaangażowanie w pracy dydaktycznej.
Należy zaznaczyć, że warunek niemożliwy do spełnienia nie może stanowić przesłanki negatywnej dla doktoranta przy ubieganiu się o stypendium. Na przykład jeśli ustawodawca odsyła do bardzo dobrych wyników egzaminów objętych programem studiów, a w praktyce program studiów na II roku nie uwzględnia żadnych egzaminów, to nie można pozbawić doktoranta prawa do ubiegania się o to stypendium.
Istotne są tu kryteria i to właśnie zestawienie z nimi osiągnięć zgłaszanych przez doktoranta stwarza liczne wątpliwości. Skoro celem studiów doktoranckich jest obrona rozprawy doktorskiej, to szczegółowe kryteria powinny być tak skonstruowane, żeby doktorant przede wszystkim skupiony był na pracy nad dysertacją doktorską. W przeciwnym wypadku doktoranci prześcigają się w liczbie konferencji. O randze konferencji może świadczyć status, np.: międzynarodowa, ogólnopolska czy lokalna, a tym samym uprawnione jest różnicowanie ich punktowania, a nawet punktowanie tylko konferencji międzynarodowych. Musi to jednak wynikać z kryteriów. Pomocne w projektowaniu kryteriów może być Rozporządzenie ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym z 12 lipca 2012 r. [tekst jednolity: DzU z 2014 r., poz. 1126]. Zgodnie z par. 12 tego rozporządzenia przy ocenie ministerialnej uwzględnia się tylko te konferencje krajowe, w których wzięli udział reprezentanci przynajmniej 5 jednostek naukowych, a konferencje międzynarodowe muszą spełniać warunek, żeby wśród uczestników jedna trzecia prezentujących referaty reprezentowała zagraniczne ośrodki naukowe.
Dopuszczalne jest różnicowanie punktów związanych z autorstwem zarówno artykułu naukowego, jak i pracy zbiorowej. Zasadą powinno być powiązanie punktów z nakładem pracy. Z tego powodu dość często liczbę przypisaną do artykułu dzieli się przez liczbę jej autorów (w naukach doświadczalnych artykuły kilku autorów stanowią swoistą normę, a np. w naukach prawnych nadal dominują prace indywidualne).
Możliwe jest także punktowanie artykułów już opublikowanych oraz tych „w druku”. Powinno to jednak wynikać z kryteriów, bowiem pojęcie „publikacja” było przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten odwołał się – wobec braku definicji legalnej – do potocznego rozumienia wyrażenia, przyjmując, że potocznie przez publikację rozumie się rzecz publicznie dostępną, a nie mającą być w przyszłości przedmiotem publikacji. Skutkiem tego było przyjęcie, iż publikacją jest artykuł opublikowany, natomiast artykuł przyjęty do druku nie jest przedmiotem punktacji, jeśli regulamin tego nie przewiduje [wyrok WSA w Krakowie z 1 października 2014 r., sygn. III SA/Kr 399/14, CBOSA].
Analiza wniosków o stypendium musi również prowadzić do pytania, jak szerokie mogą być punktowane zainteresowania naukowo-badawcze doktoranta, który aplikuje o stypendium dla najlepszych doktorantów. Czy podobnie należy punktować jego prace z zakresu prawa (kierunek studiów) i fizyki (zainteresowania „prywatne”)? Wydaje się, że skoro celem studiów, o czym była mowa powyżej, jest obrona pracy doktorskiej, to granice powinny być zakreślone przez dyscypliny naukowe i artystyczne. Ma to związek z art. 13 ust. 1 Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki z 14 marca 2003 r. [tekst jednolity: DzU z 2014 r., poz. 1852]. Zgodnie z przywołanym przepisem rozprawa doktorska powinna „stanowić oryginalne rozwiązanie problemu naukowego lub oryginalne dokonanie artystyczne oraz wykazywać ogólną wiedzę teoretyczną kandydata w danej dyscyplinie naukowej lub artystycznej oraz umiejętność samodzielnego prowadzenia pracy naukowej lub artystycznej”. Sformułowanie „w danej dyscyplinie” nie pozostawia tutaj zbyt dużego pola do interpretacji.
Odnotowania wymaga również koncepcja współuczestnictwa konkurencyjnego w postępowaniu administracyjnym. Chodzi tu o założenie, że liczba dóbr jest mniejsza niż liczba osób ubiegających się o te dobra, przez co interesy tych osób należy traktować jako sporne. Jest to widoczne w przypadku stypendium dla najlepszych doktorantów. Wpisuje się ono w kategorię dóbr ograniczonych względnie, bowiem organ odpowiedzialny za liczbę miejsc stypendialnych może w ramach tzw. rezerwy przyznać dodatkowe stypendia. W wyniku oceny złożonych wniosków powstaje zaś lista rankingowa. Przyjęcie takiej koncepcji musi jednak skutkować poważnymi obowiązkami organu wobec osób ubiegających się o stypendium. Po pierwsze, każda decyzja, nawet pozytywna, wymagać będzie uzasadnienia. Po drugie, organ odwoławczy dla prawidłowej oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu powinien badać inne wnioski, a przynajmniej ich „próbę” [Jakubowski A., Współuczestnictwo konkurencyjne w postępowaniu administracyjnym, PiP 11/2013, s. 46-61 i przywołana tam literatura]. Z tych powodów nabierają znaczenia szczegółowe zasady przyznawania stypendium. Jeśli bowiem ocena wniosków jest ze sobą połączona, np. najlepsza osoba w danej kategorii otrzymuje 100 proc. i proporcjonalnie nalicza się punkty innym osobom, to dla oceny, czy punkty zostały naliczone prawidłowo, będzie wymagana weryfikacja wniosku osoby najlepszej w każdej kategorii.
Na uwagę zasługuje również świadczenie charakteryzujące się uznaniem administracyjnym. O ile zapomoga ma charakter pomocniczy względem innych świadczeń, o tyle postępowanie w przedmiocie jej przyznania generuje pewne trudności.
Przede wszystkim, zgodnie z treścią art. 183 ust. 1 PSW, zapomoga może być przyznana studentowi, który z przyczyn losowych znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej. Tym samym ustawodawca określił dwie przesłanki przyznania zapomogi: zaistnienie zdarzenia losowego oraz wystąpienie przejściowo trudnej sytuacji finansowej wywołanej tym zdarzeniem [inaczej traktuje tę kwestię prof. Dariusz Dudek, który przyjmuje, że chodzi tu o jedną przesłankę, tj. przejściowo trudną sytuację materialną powstałą z przyczyn losowych: Dudek D., Komentarz do art. 183 w: Pyter M. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2012].
Co do zasady, katalog zdarzeń losowych wypełniają takie sytuacje, jak: śmierć członka rodziny, utrata pracy, nagła choroba lub wypadek. Wystąpienie któregokolwiek zdarzenia losowego uruchamia potrzebę zbadania, czy zdarzenie to miało ujemne przełożenie na sytuację materialną doktoranta. Z tego powodu – oprócz dokumentów ilustrujących wystąpienie zdarzenia losowego – doktorant powinien również nakreślić swoją sytuację materialną sprzed tego zdarzenia, jak i dowieść jej pogorszenia po zdarzeniu, np. wskazać na utratę dochodów.
Wnikliwa i prawidłowa ocena organu powinna skutkować różnymi wysokościami zapomóg. Trzeba jednak pamiętać, że uznanie administracyjne, na podstawie którego zapomogi są przyznawane, nie może oznaczać dowolności. Organ bowiem powinien kierować się jasnymi kryteriami przyznawania konkretnej kwoty zapomogi.
Charakter zapomogi przesądza również o potrzebie zakreślenia pewnych ram czasowych, w których można ubiegać się o przyznanie świadczenia, począwszy od wystąpienia zdarzenia losowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na „czasową bliskość” między zdarzeniem losowym a wystąpieniem o zapomogę [wyrok WSA w Gdańsku z 31 lipca 2014 r., sygn. III SA/Gd 457/14, CBOSA]. Jednocześnie w tym samym wyroku zwrócono uwagę, że objęcie studenta inną pomocą materialną (w formie comiesięcznych stypendiów socjalnych, a także specjalnych) może rzutować na zasadność przyznania zapomogi. Podobnie można odmówić przyznania zapomogi, gdy doktorant pobiera stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych i ubiega się o pomoc z tytułu ponoszenia niewielkich kwot związanych z niepełnosprawnością.
Społeczna percepcja systemu pomocy materialnej
Za przyczynę negatywnej oceny systemu pomocy materialnej należy uznać przede wszystkim sposób tworzenia i stosowania prawa. Trudno przyjąć, że procesowi powstawania regulacji ustawowych w zakresie pomocy materialnej towarzyszy głębsza refleksja. Jako przykład można wskazać, że ustawą z 18 marca 2011 r. zniesiono stypendium na wyżywienie i mieszkaniowe, wprowadzając jednocześnie stypendium socjalne w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w domu studenckim lub w obiekcie innym niż dom studencki. Również tą ustawą wprowadzono zmianę w stosunku do katalogu dochodów branych pod uwagę przy przyznawaniu stypendium socjalnego. Przypomnieć bowiem należy, że miesięczną wysokość dochodu osoby ubiegającej się o stypendium socjalne ustala się na zasadach określonych w Ustawie o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem m.in. dochodów wymienionych w art. 179 ust. 5 PSW.. Tym samym do dochodu nie powinno się wliczać stypendium doktoranckiego. Natomiast ustawą z 11 lipca 2014 r. wykreślono z art. 179 ust. 5 PSW przepis dotyczący stypendium doktoranckiego, co przesądziło, że od 1 października 2014 r. stypendium doktoranckie ponownie wliczane jest do dochodu osoby ubiegającej się o stypendium socjalne.
Trafna wydaje się ocena tworzenia i stosowania prawa z zakresu szkolnictwa wyższego: „Wątpliwości budzą zagadnienia dotyczące zakresu autonomii szkół wyższych oraz nadzoru właściwego ministra. Znajduje to odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych” [Stachowiak-Kudła M., Tworzenie i stosowanie prawa z zakresu szkolnictwa wyższego – wybrane zagadnienia w: Kotłowski D., Mazuryk M., Sadowski K. (red.), Tworzenie a stosowanie prawa w Polsce. Teoria i praktyka, Warszawa 2014, s. 253].
Trudno przyjąć, że podczas prac nad ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym, która została przyjęta 27 lipca 2005 r., toczyła się rzeczowa dyskusja o kształcie systemu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów. Dopiero w następnych latach można było śledzić niewielką wymianę podglądów, m.in. na łamach „Polityki Społecznej” [zob. Orczyk J., Kilka uwag o stypendiach dla studentów, „Polityka Społeczna” 2007, nr 3; Szatur-Jaworska B., Uwagi do „Kilku uwag o stypendiach dla studentów” Józefa Orczyka, „Polityka Społeczna” 2007, nr 9; Sobczak M., Reforma pomocy materialnej dla studentów raz jeszcze, „Polityka Społeczna” 2009, nr 1], ale bez większego przełożenia na działalność ustawodawcy.
Przyczynkiem do szerszej dyskusji mógł być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 lipca 2002 r. [sygn. akt U 7/01, OTK ZU 2002, nr 4/1, poz. 48], którego przedmiotem była ocena zgodności z Konstytucją RP Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie warunków, form, trybu i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych z 22 stycznia 1991 r. [DzU nr 9, poz. 32, z późn. zm.]. W tamtym okresie o pomoc materialną mogli się bowiem ubiegać tylko studenci studiów dziennych, zaś studenci studiów zaocznych oraz doktoranci byli de facto pozbawieni tego prawa. Trybunał Konstytucyjny uznał wprawdzie, że regulacja ta nie jest niezgodna z konstytucją (chociaż zgłoszono aż sześć zdań odrębnych), dostrzegł jednak wadliwość istniejącego stanu prawnego i postanowił skierować do Sejmu i Rady Ministrów sygnał o konieczności systemowego unormowania problematyki materialnej pomocy dla studentów kształcących się w ramach wszystkich systemów studiów [postanowienie z 2 lipca 2002 r., sygn. akt S 1/02].
Należy również zwrócić uwagę na dość dynamiczny proces przyjmowania ustawy z 11 lipca 2014 r., któremu nie towarzyszyła szersza dyskusja. A przecież przed jej uchwaleniem Trybunał Konstytucyjny wydał dwa ważne wyroki: z 5 listopada 2013 r. [sygn. K 40/12] i z 5 czerwca 2014 r. [sygn. K 35/11]. Brak refleksji zarówno co do ewentualnej przebudowy systemu pomocy materialnej, jak i liczne błędy – także te oczywiste, wynikające z nieznajomości prawa – skutkują zaś przeświadczeniem, że pomoc materialna nie spełnia swojej funkcji.
Wskazać trzeba na wysokość poszczególnych świadczeń – pomoc ta jest rozdrobniona, co sprawia, że studenci, a zwłaszcza doktoranci, zmuszeni są do poszukiwania dodatkowych źródeł finansowania studiów.
Wadliwe procedury stosowane podczas dystrybucji środków z Funduszu Pomocy Materialnej skłaniają część obserwatorów do wysunięcia postulatu „wyprowadzenia” tego funduszu ze szkół wyższych. Nie ma jednak pewności, że wyspecjalizowane służby pomocy społecznej będą w stanie zabezpieczyć interesy studentów i doktorantów. Zgodzić się należy z poglądem, że co do zasady studenci i doktoranci mają łatwiejszy dostęp do organów uczelni niż innych instytucji, które miałyby zajmować się przyznawaniem pomocy materialnej [Brzezicki T., Pozycja prawna i zakres działania komisji stypendialnych w: Nowe prawo o szkolnictwie wyższym a podmiotowość studenta, Szadok-Bratuń A. (red.), Wrocław 2007, s. 114]. Za ewentualnym przekazaniem zadań z zakresu pomocy materialnej miałoby przemawiać lepsze rozeznanie co do sytuacji finansowej wnioskodawcy. Zapomina się jednak, że spora grupa studentów i doktorantów mieszka w ośrodkach akademickich, z dala od miejsca zamieszkania przed podjęciem nauki. Przekazanie więc tych spraw do ośrodków pomocy społecznej musiałoby wiązać się albo ze zwiększeniem liczby wnioskodawców w miastach typowo akademickich, albo też – gdyby miały się nimi zająć instytucje właściwe dla miejsca zameldowania – do nieaktualnych danych.
Zaprezentowane powyżej przykłady ilustrują, że problematyka pomocy materialnej dla doktorantów jest złożona. Błędy, jakich dopuszczają się organy, rzutują na negatywną ocenę systemu pomocy materialnej. Jednocześnie nie do końca przemyślane zmiany wprowadzane ustawą z 18 marca 2011 r., a następnie uchylane ustawą z 11 lipca 2014 r. nie przyczyniły się do poprawy obecnego stanu. Nawet jeśli niektóre z poprawek miały charakter porządkujący (np. uznanie, że stypendium doktoranckie stanowi dochód), to nadal jest to system nieszczelny i nieskuteczny. Co do zasady bowiem każdy faktyczny dochód powinien być uwzględniany w przypadku ubiegania się o stypendium socjalne. W przypadku stypendium dla najlepszych doktorantów nie trzeba wprowadzać mocno rozbudowanych szczegółowych kryteriów promujących liczne wyjazdy konferencyjne i jeszcze większą liczbę artykułów naukowych, co de facto odciąga doktoranta od pracy nad rozprawą doktorską. W praktyce bowiem lepiej być autorem kilku dobrych artykułów naukowych i rozprawy doktorskiej napisanej w regulaminowym czasie trwania studiów, aniżeli na przedłużeniu studiów mieć na koncie kilkadziesiąt tekstów naukowych i plan pracy. W niwelowaniu nieprawidłowości pomocne są wszelkiego rodzaju działania edukacyjne. Chodzi tu o proces dokształcania kadr oparty na lekturze opracowań eksperckich czy komentarzy, jak również o udział w szkoleniach służących nabyciu dodatkowej wiedzy, a także wymianie doświadczeń. Bez dokształcania kadr nawet najlepsze prawo będzie generować trudności.