Source: http://slideplayer.pl/slide/807843/
Timestamp: 2018-02-19 18:09:36
Legal References Found: Art. 10
 art. 95

Art. 95
 art. 95
 Art. 95
 art. 95
 art. 3
 art. 125
 art. 125
 Art. 174
 art. 174
 art. 112
 art. 112
 art. 169
 art. 12
 art. 23
 art. 69
 art. 69
 art. 154
 art. 169
 art.112
 art. 154
 art. 154
 art. 160
 art. 117
 art. 162
 art. 226
 art. 226
 art. 216
 art. 111
 art. 226
 art. 151
 art. 153
 art. 159
 art. 34
 art. 44
 art. 178
 Art. 30
 art. 111
 art. 95
 art. 111
 art. 95
 art. 111
 art. 136
 art. 136
 art. 2
 art. 7
 art. 2
 Art. 4
 art. 11
 art. 14
 art. 15
 art. 107
 art. 107
 art. 107
 art. 6
 Art. 14

Art. 13
 Art. 6
 art. 95
 art. 95
 art. 137

Document Content:
Funkcja kontrolna parlamentu - ppt pobierz
Funkcja kontrolna parlamentu
OpublikowałKonstantyn Malcherek Został zmieniony 4 lata temu
Prezentacja na temat: "Funkcja kontrolna parlamentu"— Zapis prezentacji:
1 Funkcja kontrolna parlamentu
2 Funkcja kontrolna parlamentu
Wg. R. Mojaka Parlamentarna kontrola egzekutywy ma długą tradycję ustrojową. Geneza instytucji kontroli parlamentu wobec egzekutywy sięga początków parlamentaryzmu. Należy łączyć ją z walką polityczną toczoną przez wiele lat między angielskim parlamentem stanowym a monarchą o prawo kontroli nad dochodami i wydatkami monarchy. Początki tej walki sięgają 1215 r., kiedy to parlament narzucił Janowi bez Ziemi Wielką Kartę Wolności (Magna Charta Libertatum), a w zasadniczym stopniu przybrała ona na sile w XVII w. Uwieńczeniem wielowiekowych zmagań parlamentu z królem o poszerzenie zakresu władzy parlamentu była zwycięska rewolucja w 1688 r. Wówczas to w uchwalonej przez parlament ustawie Bill of Rights została sformułowana prawna zasada periodycznego uzyskiwania zgody parlamentu na pobór podatków i dokonywanie wydatków przez monarchę. Ten kierunek ewolucji pozycji parlamentu uległ istotnej zmianie, kiedy podporządkowany dotąd monarsze gabinet utrwalił swoją zależność od Izby Gmin (druga połowa XVIII wieku, a definitywnie lata 1830). Faktycznie pod koniec XIX wieku jasne jest, że Izba Gmin podzielona jest na większość rządową oraz mniejszość opozycyjną, co określa relacje między gabinetem a parlamentem w sferze kontroli parlamentarnej.
3 Funkcja kontrolna parlamentu
Rolą kontroli parlamentarnej w państwach przyjmujących w ślad za Wielką Brytania tzw. westminsterski system parlamentarny jest: stałe monitorowanie pracy rządu i jego członków, regularne wzywanie członków rządu do udzielania wyjaśnień (klasyczne stwierdzenie klasyka konstytucjonalizmu brytyjskiego W. Bagehot ‘ a w English Constitution „Nie ma granic dla ciekawości parlamentu”), w razie potrzeby poszukiwanie i podejmowanie działań zaradczych. Działania zaradcze nie mogą jednak wkraczać w domenę rządu, zastępować (wyręczać) rządu w jego funkcjach i kompetencjach. Pamiętać przy tym należy, że zasadniczo działania kontrolne Izby Gmin podporządkowane są zasadzie większości; w efekcie rolą większości jest obrona interesów gabinetu, a rolą opozycji kontrola działań gabinetu.
4 Funkcja kontrolna parlamentu
Z kolei inny ciąg rozwojowy kontroli parlamentarnej obserwujemy na kontynencie europejskim. Z jednej strony zainicjowana ona została pod koniec XVIII wieku w Polsce (Konstytucja 3 maja): „W przypadku gdyby większość dwóch trzecich wotów sekretnych obydwóch Izb złączonych na Sejmie ministra bądź w Straży bądź w urzędzie odmiany zażądała, król natychmiast na jego miejsce innego mianować powinien” oraz we Francji (konstytucja z 3 września 1791r.): Ministrowie winni corocznie przedstawiać Ciału ustawodawczemu po otwarciu sesji sprawozdanie na temat wydatków przewidzianych departamentu oraz na temat sposobu zużycia sum, które na ten cel zostały przeznaczone; winni również wskazywać na nadużycia, które mogły mieć miejsce w różnych dziedzinach zarządu., lecz rozwój tych instytucji uległ przerwaniu (rozbiory, Restauracja Burbonów).
5 Funkcja kontrolna parlamentu
Dopiero rozwój monarchii konstytucyjnej sprawił, że funkcja kontrolna o podobnej genezie jak w Anglii (powstrzymywanie monarchy) rozwija się na kontynencie. Wraz z rozwojem parlamentarnego systemu rządów, rząd uzyskuje niezależność od monarchy lecz staje się zależny od parlamentu. Parlamentaryzm europejski nie jest jednak dwublokowy jak w Wielkiej Brytanii, lecz działa w warunkach sfragmentaryzowanego systemu partyjnego. Zasadami ustrojowymi, które zaznaczyły swoje oddziaływanie na funkcji kontrolnej parlamentu były: zasada suwerenności narodu, zgodnie z którą pełna i niepodzielna władza należy do suwerena; zakres tej władzy nie jest przedmiotowo ograniczony i obejmuje także prawo suwerena do kontroli działań organów państwa. Kontrola dokonywana względem parlamentu miała charakter periodycznej weryfikacji jego działań poprzez wybory, natomiast wobec rządu dokonywana była przez przedstawicieli suwerena (reprezentantów) zasiadających w legislatywie. Jednak jak zauważał jeden z ideologów liberalizmu, J. S. Mill „Bez trudu da się wskazać, że teoretycznie najlepsza forma rządu to taka, w której suwerenność, czyli najwyższa władza kontroli przysługuje całej zbiorowości społeczeństwa” . Warto przy tej okazji zwrócić, że szwajcarskie instytucje ustrojowe przewidujące szerokie stosowanie instytucji demokracji bezpośredniej, mają także pewien kontrolny wymiar względem władz federalnych i lokalnych. Rozwinięciem
6 Funkcja kontrolna parlamentu
Rozwinięciem koncepcji uprawnień kontrolnych parlamentu jako następstwa zasady suwerenności jest głoszona intensywnie w anglosaskich naukach ustrojowych koncepcja tzw. chain of accountability (łańcucha odpowiedzialności) zgodnie z którym, suweren dokonując wyboru reprezentantów deleguje na nich obowiązek zgodnego z ich oczekiwaniami rządzenia, w tym wyłonienia rządu, realizującego określoną politykę (delegowania zadań na rząd). Rząd z kolei, działając w tym kierunku określa zadania i nakłada obowiązki (deleguje je) na dalsze podmioty (np. ministrów, agencje rządowe itd.). W ten sposób tworzy się łańcuch delegowania uprawnień i odpowiedzialności. Elementem tej delegacji jest możliwość kontroli, na ile podmiot, któremu delegowano zadania i obowiązki wykonuje je zgodnie z oczekiwaniami. Tak więc administracja rozliczana jest (kontrolowana) przez rząd, rząd rozliczany jest (kontrolowany) parlament, natomiast parlament rozliczany jest przez suwerena.
7 Funkcja kontrolna parlamentu
zasada podziału władzy, zgodnie z którą legislatywa wyposażona jest w prawo kontroli egzekutywy; szczególnym uzasadnieniem dla tego jest przedstawicielski charakter władzy ustawodawczej. W systemie kontynentalnym w XIX i na początku XX wieku głęboko demokratyczne (wynikające z zasady suwerenności) uzasadnienie dla funkcji kontrolnej parlamentu doprowadziło do przechyłu parlamentarnego (oskarżenia o absolutyzm parlamentarny), a nawet nadużycia środków kontrolnych, co szczególnie wyraźne było na tle „uporządkowanego” parlamentaryzmu westminsterskiego. W efekcie tego, rozwinięciu uległa istniejąca, lecz pozostająca w ustrojowym „uśpieniu” zasada równowagi władz, w opinii niektórych badaczy będąca składową zasady podziału władzy, zaś w opinii innych zasadą dodatkową. W efekcie jej zastosowania zaprowadzono równowagę między legislatywą a egzekutywą (kontrola parlamentu podlega pewnemu powstrzymywaniu przez egzekutywę);
8 Funkcja kontrolna parlamentu
Współczesne spojrzenie na funkcję kontrolną parlamentu: Wg. P. Sarneckiego: „Działalność egzekutywy, polegająca na realizacji ustaw, czy też na samodzielnym ustalaniu polityki, czyli władczym zawiadywaniu sprawami publicznymi, musi być w państwie demokratycznym poddana kontroli politycznej, aby nie realizowała własnych celów, lecz działała wyłącznie w interesie Narodu.”
9 Funkcja kontrolna parlamentu
Opinia wybitnego niemieckiego znawcy parlamentaryzmu Klausa von Beyme: znaczenie funkcji kontrolnej parlamentu na przestrzeni lat ( 1789 – 2000)przez niego analizowanych podlega radyklanemu osłabieniu. W jego opinii wynika to z faktu konsolidacji parlamentu, który przestał być zbiorem indywidualnych parlamentarzystów formujących przeciwwagę dla monarchy jak było to w XIX wieku, a stał się z reguły większościowym zapleczem dla rządu parlamentarnego. W efekcie kontrola stała się w istocie domeną mniejszości parlamentarnej, ale też przez fakt, że jest ona mniejszością kontrola parlamentarna ma charakter ograniczony. Ponadto w jego opinii polityka państwa staje się tak szeroka przedmiotowo i skomplikowana merytorycznie, iż parlament traci systematycznie zdolność do kontrolowania jej tradycyjnymi w dużej mierze metodami.
10 Funkcja kontrolna parlamentu
W sprawie konieczności przewartościowania funkcji parlamentów europejskich wypowiedział się J. Szymanek: Widać, że tzw. funkcja europejska, będąca następstwem członkostwa państwa w UE i związanej z tym reorganizacji zdolności decyzyjnych organów państwowych, tworzy zupełnie nowy obszar decyzyjny krajowej legislatury. Wydaje się, że obszar ten specyficzny jest z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, choć nawiązuje — w jakimś sensie — do standardowych funkcji parlamentu (tj. ustawodawczej i kontrolnej, a po części również i kreacyjnej), tak naprawdę nie jest żadną z nich, i wykazuje własne, specyficzne cechy. Po drugie, wyraźnie przecież zmienia się zakres spraw poddanych decyzji parlamentu, gdyż — co jest prostą konsekwencją procesów integracyjnych — wychodzi on zdecydowanie ad extra z domeny publicznej zamkniętej w granicach tradycyjnego państwa narodowego. Z punktu widzenia pola decyzyjnego legislatury ma to znaczenie zasadnicze, gdyż stanowi z pewnością największą osobliwość w przeformowaniu tego pola.
11 Funkcja kontrolna parlamentu
Dotychczas bowiem parlament, nawet jeśli oddziaływał na szeroko rozumianą problematykę stosunków zewnętrznych państwa, to czynił to raczej w sposób mocno pośredni, albo wyrażając zgodę na ratyfikację określonego rodzaju umów międzynarodowych, albo korzystając z wachlarza uprawnień kontrolnych, stosowanych względem krajowej egzekutywy a propos realizowania przez nią polityki zagranicznej. Widać więc, że integracja w ramach UE rzeczywiście mocno interferuje na pole decyzyjne parlamentu. Z jednej bowiem strony, redukcji ulega zakres spraw, w których parlament narodowy miał do tej pory przysłowiową „wolną rękę”. Z drugiej jednak, za sprawą funkcji europejskiej, ciągle zmienia się zakres oddziaływania parlamentu, który przekracza coraz częściej granice klasycznie ujmowanego państwa. Dlatego — jak się zdaje — nie da się sformułować jednej generalnej oceny dokonujących się procesów transpozycji pola decyzyjnego legislatywy.
12 Funkcja kontrolna parlamentu
Do współczesnych środków kontroli parlamentarnej zaliczamy środki powszechnie występujące takie jak: debaty parlamentarne, pytania parlamentarne, działalność komisji parlamentarnych (w tym komisji śledczych), przesłuchania parlamentarne kontrola wydatków publicznych, kontrola służb specjalnych, kontrola użycia sił zbrojnych poza granicami kraju. Ponadto znane są indywidualne rozwiązania takie jak petycje parlamentarne i inne.
13 Funkcja kontrolna parlamentu
Jak zauważa M. Stębelski, kontrola, jako rodzaj działania obejmuje z jednej strony sprawdzenie i ocenienie czegoś, formułowanie wniosków, ustalenie faktów, względnie działalności, zestawienie stanu faktycznego ze stanem wymaganym oraz ustalenie ewentualnych odstępstw. Jakkolwiek w znaczeniu potocznym mówienie o kontroli bądź kontrolowaniu może także oznaczać oddziaływanie, wpływanie lub sprawowanie władztwa na czymś (nad kimś). Wskazuje się, że ta wieloznaczność wynika z połączenia w naszym języku dwóch odmiennych sposobów rozumienia słowa „kontrola”, jakie wywodzi się języka francuskiego i angielskiego. W tradycji francuskiej kontrola odnosi się do weryfikowania i oceny prawidłowości działania (znaczenie węższe), podczas gdy anglosaskie znaczenie tego określenia jest równoznaczne ze sprawowaniem władzy zwierzchniej, a więc także z oddziaływaniem o charakterze władczym (znaczenie szersze).
14 Funkcja kontrolna parlamentu
Pojęcie kontroli w znaczeniu użytym na oznaczenie kierunku aktywności Sejmu: Wg. Z. Czeszejko – Sochackiego, kontrola parlamentarna traktowana jest jako „parlamentarny proces nadzoru i decydowania (względnie wpływania) o sposobie zachowania się innych organów, a w szczególności rządu i administracji, przy możliwości bezpośredniego (większość parlamentarna) lub pośredniego (opozycja) stosowania określonych środków i sankcji w stosunku do tego zachowania się w toku czterech faz: pozyskiwania informacji, przetwarzania informacji, oceny informacji (aprobaty lub krytyki) i – na zakończenie – wyrażania politycznego stanowiska względnie podjęcia prawnie wiążącej decyzji. Wg. L. Garlickiego kontrola parlamentarna to działania parlamentu, które służą uzyskiwaniu informacji o działalności podmiotów kontrolowanych oraz przekazywaniu tym podmiotom poglądów, opinii i sugestii parlamentu. Wyrok TK sygn. K 8/99 Kontrola parlamentarna oznacza prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności.
15 Funkcja kontrolna parlamentu
Wydaje się, że spór o zakres pojęciowy kontroli parlamentarnej związany jest z faktem, że środki kontroli wykorzystywane dla jej realizacji mają zróżnicowany charakter; tworzą go środki zarówno o silnym oddziaływaniu, kategoryczne w skutkach oraz środki o mające na celu głównie uzyskanie informacji czy wywarcie pewnego nacisku na organy poddane kontroli parlamentarnej, celem wywołania zmiany w ich działaniu. Jest to też skutkiem różnie uzależnienia konkretnego modelu kontroli parlamentarnej od charakteru kontrolowanego podmiotu. Pewna grupa podmiotów posiada na tyle niezależną pozycję ustrojową, iż wykluczone jest podejmowanie wobec nich drastycznych środków kontroli, np. odwołania piastuna/ów danego organu.
16 Funkcja kontrolna parlamentu
L. Garlicki na tle polskich rozwiązań konstytucyjnych i ustawowych dostrzega szeroki wachlarz różnorodnych pod względem materialnym kompetencji kontrolnych. Tworzą je: środki stricte kontrolne, głównie informacyjne, które mają na celu uzyskanie informacji o działalności kontrolowanych podmiotów, środki o charakterze inspiracyjnym, zapewniające wpływ Sejmu (niekiedy i Senatu) na sposób działania podmiotów kontrolowanych (nazywane niekiedy parlamentarnym prawem żądania wysłuchania), najbardziej kontrowersyjne są te środki, które zakotwiczone zostają w prawie parlamentu do żądania wykonania; w doktrynie (P. Sarnecki) zwraca się uwagę, iż istnieje zagrożenie, iż środki te mogą naruszyć konstytucyjną zasadę podziału władzy, „rozmywając” odpowiedzialność za decyzje rządowe podjęte pod przymusem parlamentarnym.
17 Funkcja kontrolna parlamentu
Funkcja kontrolna polskiego parlamentu. Wg. opinii R. Mojaka „ (…) w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, kontrola parlamentu wobec egzekutywy wyznacza jedną z zasadniczych płaszczyzn stosunków ustrojowych między legislatywą a rządem w parlamentarnym systemie rządów. Konstrukcja relacji między parlamentem a rządem w tym systemie rządów polega na tym, że to władza ustawodawcza kontroluje władzę wykonawczą, a nie na odwrót. Pozycja parlamentu wobec rządu, wskazująca także na jego kompetencje w zakresie kontroli, jest naturalnie powiązana w dużym stopniu z rolą ustrojową Sejmu i Senatu jako przedstawicielskich organów Narodu. Ich mandat, a w szczególności Sejmu, obejmuje zarówno władzę ustawodawczą, czyli stanowienie prawa, jak i prawo kontroli działalności Rady Ministrów i ministrów”. Art. 10 i 95 Konstytucji RP nie zawiera pełnej charakterystyki pozycji ustrojowej obu izb parlamentu, „nie mniej wskazuje na dwie fundamentalne funkcje ustrojowe Sejmu i Senatu: ustawodawczą, której wykonywanie należy do Sejmu i Senatu oraz kontrolną - powiązaną z atrybutami władzy Sejmu.” W opinii J. Szymanka, taka – nawet ogólna – regulacja obu funkcji w tekście konstytucji to pokłosie procesu racjonalizacji parlamentaryzmu, w istocie niepotrzebna, gdyż wynikająca z istoty parlamentu.
18 Funkcja kontrolna parlamentu
Konstytucja w art. 95 ust. 2 wykonywanie kontroli powierza Sejmowi. Zgodnie z tym przepisem „Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw”. Podobne rozwiązanie znane było już Konstytucji marcowej z 1921 r., co wskazuje na istnienie pewnej tradycji w zakresie wyraźnego określenia w ustawie zasadniczej funkcji kontrolnej Sejmu. Konsekwencją tej regulacji jest zasada wyłączności Sejmu jako jedynej izby polskiego parlamentu uprawnionej do realizacji funkcji kontrolnej (monopol Sejmu); tak np. M. Kruk, R. Mojak, L. Garlicki. Odmiennie P. Sarnecki w opinii którego „Konstytucja z jednej strony nie zawiera explicite zakazu działalności kontrolnej Senatu wobec egzekutywy, a z drugiej – implicite ją dopuszcza zarówno poprzez przyznanie mu prawa udziału w całości funkcji ustawodawczej, jak i poprzez skonstruowanie tej izby jako organu przedstawicielskiego (przedstawicielstwa politycznego) narodu. Wskazać należy, że fragmentarycznie występują w działalności Senatu elementy kontroli np. w zw. z ustawą o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej .
19 Funkcja kontrolna parlamentu
Wyrok TK K 8/00 Celem kontroli parlamentarnej jest zapewnienie funkcjonowania aparatu państwa zgodnie z interesem Narodu(…). Kontrola parlamentarna służy informowaniu społeczeństwa o funkcjonowaniu innych organów państwowych i zapewnia poddanie aparatu państwowego pod kontrolę opinii publicznej. Uprawnienia kontrolne parlamentu muszą być rozpatrywane również w kontekście konstytucyjnego prawa każdego obywatela do uzyskiwania informacji o sprawach publicznych i działalności organów władzy publicznej. Instrumenty kontroli parlamentarnej stanowią jeden ze środków urzeczywistnienia tego prawa, a pośrednio – również prawa do uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi.
20 Funkcja kontrolna parlamentu
Funkcja kontrolna pozostaje w ścisłym związku z zasadą podziału władzy. Zasada ta zakłada, że system organów państwowych powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy zapobiegające koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie zgodnie z wolą Narodu i przy poszanowaniu wolności i praw jednostki. Powierzenie parlamentowi funkcji kontrolnej jest jednym ze środków realizacji wymienionych celów. Uprawnienia kontrolne legislatywy stanowią istotny element w systemie powiązań i „hamulców” między władzami, zapewniających równowagę władz. Kontrola parlamentarna służy nie tylko zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale umożliwia także egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu i jego członków.
21 Funkcja kontrolna parlamentu
Art. 95 ust. 2 Konstytucji a zakres podmiotowy kontroli. W opinii większości konstytucjonalistów (np. L. Garlicki, M. Kruk, M. Domagała, P. Winczorek) użyte przez ustrojodawcę w art. 95 ust. 2 określenie „Rada Ministrów” oznacza cały rządowy segment władzy wykonawczej (a więc z wyłączeniem Prezydenta RP); w żadnym natomiast razie nie oznacza zawężenia kontroli do kolegialnej postaci działania rządu. W opinii R. Mojaka: Ustrojową funkcję kontroli parlamentu należy bowiem rozszerzyć także na inne konstytucyjne organy państwa, w stosunku do których ustrojodawca przewidział kontrolę parlamentu. Przykładowo, można tu wskazać takie organy, jak: Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Podobny pogląd, mówiący o kontroli sensu largo wyraża W. Odrowąż – Sypniewski, opowiadający się o możliwości stosowania środków kontrolnych także wobec jednostek samorządu terytorialnego.
22 Funkcja kontrolna parlamentu
Wyrok TK K 8/99 Art. 95 ust. 2 konstytucji poddaje pod kontrolę Sejmu działalność Rady Ministrów, a także podległych jej organów administracji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego konstytucja nie wyklucza przyznania Sejmowi w drodze ustawy uprawnień umożliwiających uzyskiwanie informacji dotyczących działalności innych organów i instytucji publicznych, wyraźnie wskazanych w ustanowionych przepisach, pod warunkiem, że ustawodawca nie narusza norm konstytucyjnych, a w szczególności zasady podziału władzy oraz zasad niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Należy podkreślić, że Sejmowi przysługują tylko takie kompetencje (środki) kontrolne, które zostały wyraźnie określone w konstytucji i ustawach. Wszelkie działania kontrolne Sejmu muszą mieć podstawę w przepisach ustawy zasadniczej lub ustawy zwykłej.
23 Funkcja kontrolna parlamentu
Zakres przedmiotowy kontroli parlamentarnej wynika z zakresu działania Rady Ministrów oraz jej członków oraz podległej administracji. Zakres ten określony jest generalnie przez Konstytucję poprzez zaklasyfikowanie rządowego segmentu władzy państwowej jako składowej egzekutywy, w więc jest pochodną zasady podziału władzy. Ponadto, generalny zarys zadań rządu wynika z konstytucji, w tym zasady domniemania kompetencji. Szczegółowy zakres zadań i kompetencji szeroko rozumianego rządu wynika z ustaw i stanowić on może przedmiot zainteresowania kontrolnego Sejmu. Dodatkowo, jeśli przyjąć w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym, że funkcja kontrolna Sejmu może być realizowana także wobec innych organów, o ile przewidują to ustawy, to zakres tej kontroli powinien także wynikać z tych ustaw. Granice kontroli: art. 95 ust. 2 Konstytucji RP stwierdza, że kontrola Sejmu sprawowana jest w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw. Oznacza to, że Sejm nie może dokonywać kontroli w zakresie podmiotowym lub przedmiotowym wykraczającym poza regulacje konstytucyjne i ustawowe. W szczególności. Regulamin Sejmu może jedynie doprecyzować (uszczegółowić) zadania i kompetencje kontrolne wynikające co do zasady z Konstytucji i ustaw.
24 Funkcja kontrolna parlamentu
Wyrok TK K 8/99 Zasada podziału władzy z jednej strony stanowi przesłankę powierzania parlamentowi funkcji kontrolnej, a z drugiej strony określa granice tej funkcji. Wykładnia przepisów konstytucyjnych i ustawowych dotyczących kompetencji kontrolnych parlamentu musi uwzględniać dyrektywy wynikające z wymienionej zasady. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „wymóg <rozdzielenia> władz oznacza m.in., iż każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty” (orzeczenie z 21 listopada 1994 r., sygn. K. 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 91). Kształtując kompetencje poszczególnych organów państwowych, ustawodawca nie może naruszyć „istotnego zakresu” danej władzy (orzeczenie z 22 listopada 1995 r., sygn. K. 19/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 150–151).
25 Funkcja kontrolna parlamentu
Zakaz ingerencji w istotę danej władzy wyznacza nie tylko zasady kształtowania zakresu kompetencji organów państwowych w ustawodawstwie, ale również sposób korzystania z kompetencji przyznanych poszczególnym organom państwowym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do kompetencji kontrolnych Sejmu. Kompetencje muszą być wykorzystywane w taki sposób, aby nie ingerować w istotny zakres pozostałych władz. Realizacja uprawnień kontrolnych nie może w szczególności prowadzić do naruszenia kompetencji Rady Ministrów w zakresie kierowania administracją rządową.
26 Funkcja kontrolna parlamentu
Zasada podziału władzy zakłada szczególny sposób określenia stosunków między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami. W stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą możliwe są różne formy wzajemnych oddziaływań i współpracy, dopuszcza się również istnienie obszaru, w którym kompetencje organów należących do obu władz przecinają się lub nakładają. Natomiast relacje między władzą sądowniczą a pozostałymi muszą opierać się na zasadzie „separacji” (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 6/94). Koniecznym elementem zasady podziału władzy są niezależność sądów i niezawisłość sędziów. (…) zasady konstytucyjne wyłączają w szczególności kontrolę ze strony władzy ustawodawczej nad działalnością jurysdykcyjną sądów. (…) Wymienione zasady nie wykluczają natomiast pewnych form nadzoru ze strony innych organów nad działalnością administracyjną sądów. Z uwagi jednak na ścisły związek funkcji jurysdykcyjnych i administracyjnych sądów i trudność w rozgraniczeniu tych dwóch sfer, wszelka ingerencja ze strony organów pozasądowych może być dokonywana jedynie wyjątkowo i musi posiadać odpowiednie uzasadnienie merytoryczne (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1993 r.)
27 Funkcja kontrolna parlamentu
Klasyfikacja form kontrolnych Sejmu: ze względu na podmiot ją wykonujący: kontrola dokonywana przez całą izbę, jej organy (głównie komisje), oraz indywidualnych posłów, ze względu na miejsce jej dokonywania: kontrola realizowana w Sejmie (np. przez całą izbę, komisje lub indywidualnych posłów, np. w ramach interpelacji) od kontrolę zewnętrzną (np. na posiedzeniach wyjazdowych komisji sejmowych lub przez posłów w okręgu wyborczym), ze względu na poziom nasycenia elementami kontrolnymi konkretnych działań Sejmu, jego organów lub indywidualnych posłów (np. kontrola sensu stricto, w formie dezyderatu komisji, lub sensu largo w ramach szerszych działań, np. w trakcie wysłuchania informacji ministra na posiedzeniu komisji lub w trakcie prac ustawodawczych), ze względu na etap działań rządowych w których następuje kontrola (np. kontrola wstępna, w toku, następcza), ze względu na możliwość prowadzenia kontroli samodzielnie lub z udziałem innych podmiotów (np. Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich)
28 Funkcja kontrolna parlamentu
Kontrola wykonywana przez Sejm na posiedzeniach plenarnych: Debata problemowa – następstwo wysłuchania informacji rządu lub administracji, przedstawionej przez Prezesa Rady Ministrów lub ministrów w sprawie polityki rządu w określonej dziedzinie lub sprawie. Praktyką Sejmu jest odbywanie debat problemowych po informacji w sprawie polityki zagranicznej. Przykładem debaty problemowej, która znajduje stałe zakotwiczenie w regulaminie Sejmu jest debata w następstwie przedstawienia informacji Rady Ministrów o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach Unii Europejskiej (art. 125 a, ust. 1 ). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2010r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej Rada Ministrów przedstawia nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy Sejmowi i Senatowi informację o udziale RP w pracach UE. Ponadto, na żądanie Sejmu, Senatu oraz organu właściwego na podstawie regulaminu Sejmu lub Senatu, Rada Ministrów przedstawia obu izbom lub ich organom informację o sprawie związanej z członkostwem RP w UE. Ustawa nie zawiera szczegółowych unormowań dot. struktury tej informacji jak i procedury jej rozpatrywania.
29 Funkcja kontrolna parlamentu
Lukę tę wypełnia regulamin Sejmu; zgodnie z art. 125a ust. 2 informacja zawiera w szczególności plan prac nad projektami ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej określający terminy ich wniesienia do Sejmu. Informację przesyła się do Komisji do Spraw Unii Europejskiej, która po jej rozpatrzeniu przedstawia Sejmowi projekt uchwały o jej przyjęciu lub odrzuceniu. Zgodnie z art. 125a ust. 4 Reg. Sejmu, Sejm podejmuje uchwałę o przyjęciu lub odrzuceniu informacji Rady Ministrów. Uchwała Sejmu może zawierać ocenę informacji Rady Ministrów.
30 Funkcja kontrolna parlamentu
należy zwrócić uwagę, że podjęcie uchwały odrzucającej np. informację rządu, premiera lub ministra nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku podania się do dymisji rządu lub ministra; w aspekcie politycznym stanowić może prestiżową porażkę lub sygnał o utracie większości parlamentarnej przez rządu (w literaturze przypomina się przypadek odwołania rządu J. Olszewskiego), jest kwestią otwartą, na ile Sejm podejmując uchwałę dot. przedstawionej informacji może podjąć próbę wskazania pożądanych przez siebie kierunków działań, dominuje pogląd, iż rząd jest zobowiązany do „wysłuchania parlamentu”, co nie oznacza obowiązku realizacji jego oczekiwań, przykładem uchwały, która mimo jej podjęcia nie związała działań rządu jest uchwała zakazująca rządowi M. Belki podpisania traktatu konstytucyjnego, który jednak został przez niego podpisany.
31 Funkcja kontrolna parlamentu
B. Prawo wysłuchania: Art. 174 ust. 1 regulaminu Sejmu przewiduje, że wypowiedziane przez posłów w toku posiedzenia Sejmu wnioski i uwagi podlegają wnikliwemu rozpatrzeniu przez właściwe organy państwowe, instytucje i organizacje; uprawnienie to może mieć różny charakter, zarówno kontrolny (krytyka działalności określonego podmiotu) lub inspiracyjny (zgłoszenie postulatów lub uwag), Wnioski i uwagi wypowiadane przez posłów na posiedzeniu Sejmu nie mają charakteru wiążącego; jednak zgodnie z art. 174 ust. 2 regulaminu Sejmu dopuszcza możliwość zwrócenia się przez Marszałek Sejmu może zwrócić się do właściwych organów, instytucji i organizacji o przedstawienie stanowiska w sprawie wniosku lub uwagi wypowiedzianej przez posła w toku posiedzenia Sejmu, Regulamin Sejmu nie precyzuje do jakich organów państwowych, instytucji i organizacji mogą być zgłaszane wnioski i uwagi; zgłaszany jest niekiedy postulat ograniczenia zakresu tych podmiotów poprzez art. 112 Konstytucji (Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm); wydaje się, że jest to podejście zawężające zważywszy, że art. 112 nie mówi ani o instytucjach ani o organizacjach.
32 Funkcja kontrolna parlamentu
C. Informacje – nazwa stosowana wobec różnego rodzaju dokumentów przedkładanych przez organy państwowe Sejmowi na podstawie odpowiednich ustaw; zgodnie z art. 169 ust. 2 Regulaminu Sejmu przedmiotem obrad na posiedzeniach Sejmu są w szczególności: 12) uwagi Najwyższej Izby Kontroli do sprawozdań Rady Ministrów z wykonania zadań społeczno-gospodarczych oraz analiza wykonania budżetu, a także coroczne sprawozdanie z działalności Najwyższej Izby Kontroli, 13) informacje Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z jego działalności i orzecznictwa, 14) coroczne informacje Rzecznika Praw Obywatelskich o jego działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela, 14a) coroczne informacje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o działalności Sądu Najwyższego oraz wynikających z niej istotnych problemach, 14b) informacje Krajowej Rady Sądownictwa z jej rocznej działalności oraz postulaty co do aktualnych problemów i potrzeb wymiaru sprawiedliwości, 14c) coroczne informacje Rzecznika Praw Dziecka o jego działalności oraz uwagi o stanie przestrzegania praw dziecka, 14d) roczne sprawozdania Prezesa Narodowego Banku Polskiego z działalności Narodowego Banku Polskiego, 14e) coroczne sprawozdania z działalności Krajowej Rady Radiofonii iTelewizji, 15) okresowe informacje i sprawozdania z działalności instytucji i organów władzy państwowej innych niż te, o których mowa w pkt 12-14e.
33 Funkcja kontrolna parlamentu
Do ostatniej grupy można zaliczyć np. uprawnienie Rady Polityki Pieniężnej zawarte w art. 12 ust. 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim, zgodnie z którym Rada Polityki Pieniężnej ustala corocznie założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim Prezes NBP w imieniu Rady Polityki Pieniężnej przedstawia Sejmowi : a) kwartalne informacje o bilansie płatniczym, b) roczne zestawienie międzynarodowej pozycji inwestycyjnej; Prezes NBP i inni przedstawiciele organów NBP (Rada Polityki Pieniężnej, Zarząd NBP) są obowiązani do przedstawienia informacji i udzielenia wyjaśnień dotyczących polityki pieniężnej i działalności NBP przed Sejmem i Senatem; Ponadto przedmiotem debaty może być sprawozdanie komisji sejmowej przygotowane na zakończenie kadencji lub jej sprawozdanie z przeprowadzonej działalności kontrolnej,
34 Funkcja kontrolna parlamentu
D. Rezolucje i apele – formy uchwał, za pośrednictwem których Sejm może wzywać do podjęcia określonych działań; zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt. 1 Reg. Sejmu, rezolucje są uchwałami zawierającymi wezwanie określonego organu państwowego do podjęcia wskazanego w rezolucji jednorazowego działania, Zgodnie z art. 69 ust. 2 pkt. 1 Reg. Sejmu, apele są uchwałami zawierającymi wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub zadania; nie zawiera skonkretyzowanego adresata. Obie uchwały nie wywołują zobowiązaniowego skutku prawnego, natomiast można je oceniać z punktu widzenia skuteczności moralnej czy politycznej.
35 Funkcja kontrolna parlamentu
E. Exposé – jest to programowe wystąpienie szefa rządu, wygłaszane w ramach procedury formowania rządu; zgodnie z art. 154 ust. 2 Konstytucji RP Prezes Rady Ministrów, w ciągu 14 dni od dnia powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej, przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania. Zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt. 9 Regulaminu Sejmu, exposé premiera zawiera zasadnicze cele polityczne rządu; debata nad exposé jest nie tylko formą wstępnej kontroli ale jednocześnie próbą sił między siłami politycznymi wspierającymi rząd a opozycją; szczególny charakter exposé polega także na tym, że uchwała zamykająca debatę nad nim (votum zaufania) decyduje o ostatecznym zakończeniu procedury tworzenia gabinetu Zgodnie z art.112 ust. 1 Regulaminu Sejmu elementami debaty są: przedstawienie programu działania Rady Ministrów, wniosku o udzielenie wotum zaufania Radzie Ministrów, przedstawionymi przez Prezesa Rady Ministrów, oraz c) wystąpienia posłów, reguła są w pierwszej kolejności wystąpienia klubowe; Marszałek Sejmu, poza kolejnością mówców zapisanych do głosu, udziela głosu wyłącznie Prezesowi Rady Ministrów; d) po wyczerpaniu listy mówców i zadaniu pytań głos może zabrać wyłącznie Prezes Rady Ministrów. e) zgodnie z art. 154 ust. 2 Regulaminu Sejmu Marszałek Sejmu poddaje pod głosowanie wniosek Prezesa Rady Ministrów. Inne wnioski w tej sprawie są niedopuszczalne. Zgodnie z art. 154 ust. 2 Konstytucji wotum zaufania Sejm uchwala bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
36 Funkcja kontrolna parlamentu
F. Debata nad votum zaufania – zgodnie z art. 160 Konstytucji RP Prezes Rady Ministrów może zwrócić się do Sejmu o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania. Prezes Rady Ministrów podejmuje samodzielnie decyzję o zwróceniu się o potwierdzenie poparcia parlamentarnego dla rządu, konstytucja nie przewiduje obowiązku jego konsultacji z Radą Ministrów, tym bardziej więc Rada Ministrów nie ma formalnego wpływu na decyzję szefa rządu. Instytucja votum zaufania pojawiła się po raz pierwszy w Wielkiej Brytanii, obecnie znana jest także m.in. Niemcom, Francji, Słowenii, Estonii. Istotą votum zaufania w tej formie jest skonsolidowanie większości tworzącej gabinet, wzmocnienie pozycji szefa rządu wobec członków własnej partii parlamentarnej oraz członków gabinetu; niekiedy także doprowadzenie do przedterminowych wyborów. Zgodnie art. 117 ust. 1 Regulaminu Sejmu rozpatrzenie wniosku Prezesa Rady Ministrów o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania następuje na najbliższym posiedzeniu Sejmu, a w wypadku zgłoszenia wniosku w trakcie posiedzenia Sejmu - w czasie jego trwania. W świetle ar. 117 ust. 2 Reg. Sejmu debata nad wnioskiem obejmuje wyłącznie zadawanie pytań Prezesowi Rady Ministrów i jego odpowiedzi na pytania. Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum zaufania większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Zgodnie z art. 162 ust. 2 pkt. 1 Konstytucji, Prezes Rady Ministrów składa Prezydentowi dymisję Rady Ministrów w razie nieuchwalenia jej votum zaufania.
37 Funkcja kontrolna parlamentu
G. Votum nieufności – jest rodzajem kontroli następczej, podejmowanej w reakcji na negatywnie ocenianą działalność rządu (polityczna odpowiedzialność solidarna) lub członków rządu (polityczna odpowiedzialność indywidualna). O ile ocena ta dotyczy samego premiera, konieczne jest uchwalenie votum nieufności dla całego gabinetu. Przegłosowanie wniosku o votum nieufności oznacza, że rząd (członek rządu) nie posiada dla swych działań legitymacji większości parlamentarnej, a aktualna większość negatywnie ocenia zgodność działania rządu (członka rządu) z jej oczekiwaniami czy postulatami programowymi.
38 Funkcja kontrolna parlamentu
Odpowiedzialność polityczna traktowana jest we współczesnym parlamentaryzmie jako szczególna (kwalifikowana) forma kontroli parlamentarnej; sięgnięcie po ten instrument powinno następować w ostateczności, w sytuacji gdy inne instrumenty kontroli parlamentarnej, o bardziej perswazyjnym charakterze zawiodły. Temu poglądowi odpowiada rozbudowanie w konstytucjach i innych aktach normatywnych instrumentów bieżącej kontroli, a jednocześnie próby racjonalizacji użycia środków odpowiedzialności politycznej. Szczególnym przykładem jest tu parlamentaryzm skandynawski, który przedkłada bieżący i szczegółowy wgląd (monitoring) w sprawy prowadzone przez rząd, nad efektowne zmiany rządu.
39 Funkcja kontrolna parlamentu
Współczesny zracjonalizowany parlamentaryzm znajduje swój wyraz m.in. w konstytucjonalizacji procedur wyrażania przez parlament dezaprobaty dla rządu w formie specjalnej uchwały właściwej izby, tzw. votum nieufności; cechami tych procedur są: wyraźne określenie formy aktu parlamentu wyrażającego dezaprobatę dla rządu (co odróżnia ją od innych działań parlamentu – np. rezolucji, debat itp. – które są pozbawione skuteczności z punktu widzenia odpowiedzialności politycznej rządu); czyni to decyzję dotyczącą zdymisjonowania rządu bardziej odpowiedzialną i przemyślną, chroni także przed zbyt „łatwym’ wymuszaniem dymisji rządu, często poprzez przypadkowe decyzje sztywna (określona z reguły konstytucyjnie) sekwencja czynności tworzących wspomnianą procedurę wyrażenia dezaprobaty dla dalszej działalności rządu jej podjęcia, oraz określenie wiążącego charakteru skutków prawnych tych procedur (np. w konstytucjach Niemiec, Hiszpanii, Polski).
40 Funkcja kontrolna parlamentu
Votum nieufności dla Rady Ministrów (art. 158 Konstytucji RP): - celem uchwały jest wyrażenie braku poparcia parlamentarnego, -	konstrukcja podobna nieco do niemieckiej instytucji konstruktywnego votum nieufności, pisemny wniosek składany przez grupę co najmniej 46 posłów na ręce Marszałka Sejmu, w którym wyrażana jest wola zdymisjonowania dotychczasowego rządu i wskazany jest kandydat na nowego premiera, debata nad wnioskiem o votum nieufności odbywa się nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia jego złożenia i nie później jak na następnym posiedzeniu Sejmu; obejmuje wystąpienie przedstawiciela wnioskodawców, posłów oraz Prezesa Rady Ministrów (może zabierać głos wielokrotnie) głosowanie wniosku; przyjęcie wniosku następuje bezwzględną większością głosów. Skutki uchwały Sejmu o wyrażeniu votum nieufności Radzie Ministrów: obowiązek Rady Ministrów podania się do dymisji; Prezes Rady Ministrów składa dymisję na ręce Prezydenta RP, obowiązek przyjęcia dymisji rządu przez Prezydenta RP oraz powierzenia dotychczasowemu rządowi sprawowania funkcji do czasu powołania nowego rządu, dokonany został wybór nowego Prezesa Rady Ministrów, który w ciągu 14 dni musi przedstawić Sejmowi skład nowego rządu
41 Funkcja kontrolna parlamentu
Skutki odrzucenia wniosku o votum nieufności Radzie Ministrów: utrzymanie dotychczasowego statusu rządu, zakaz zgłoszenia kolejnego wniosku o votum nieufności wobec Rady Ministrów wcześniej niż przed upływem co najmniej 3 miesięcy od zgłoszenia poprzedniego wniosku, wcześniejsze powtórzenie wniosku o votum nieufności dla rządu możliwe jedynie, gdy zostanie zgłoszony przez nie mniej niż 115 posłów. Wniosek o votum nieufności dla członka Rady Ministrów (z wyjątkiem Prezesa Rady Ministrów): konstrukcja prawna odmienna niż w przypadku votum nieufności dla Rady Ministrów, pisemny wniosek o wyrażenie votum nieufności dla członka Rady Ministrów składa grupa co najmniej 69 posłów; wniosek zawiera wskazanie członka rządu, którego dotyczy (nie może zawierać wskazania kandydata na nowego członka rządu), wniosek kierowany jest do odpowiedniej komisji sejmowej właściwej dla zakresu pracy członka rządu, celem wyrażenia opinii o wniosku; opinia komisji nie jest wiążąca dla Sejmu, debata w trakcie której głos zabierają: przedstawiciel wnioskodawców, członek Rady Ministrów, którego dotyczy wniosek, premier oraz posłowie, wniosek jest uchwalany bezwzględną większością głosów.
42 Funkcja kontrolna parlamentu
Skutki podjęcia przez Sejm uchwały o wyrażeniu votum nieufności dla członka Rady Ministrów: Prezes Rady Ministrów przedkłada wniosek w sprawie odwołania członka rządu, którego dotyczy uchwała, Prezydent RP odwołuje ministra Prezes Rady Ministrów może wystąpić o powołanie nowej osoby na stanowisko zajmowane dotąd przez odwołanego członka Rady Ministrów. Skutki odrzucenia przez Sejm wniosku o votum nieufności dla członka Rady Ministrów: utrzymanie statusu dotychczasowego członka Rady Ministrów, zakaz zgłoszenia kolejnego wniosku o votum nieufności wobec tego członka rządu wcześniej niż przed upływem co najmniej 3 miesięcy od zgłoszenia poprzedniego wniosku, wcześniejsze powtórzenie wniosku o votum nieufności dla tego członka rządu możliwe jedynie, gdy zostanie zgłoszony przez nie mniej niż 115 posłów.
43 Funkcja kontrolna parlamentu
H. Kontrola wykonania budżetu Współcześnie budżet państwa jest jednym z najważniejszych aktów prawnych regulujących finanse, a pośrednio i gospodarkę państwa. Wg. M. Zubika budżet państwa jako instytucja włączony jest w cały mechanizm ustrojowy. Jego elementy kształtowane są zarówno przez rozstrzygnięcia ustrojodawcy o charakterze fundamentalnym dla ustroju państwa, jak i przez normy, zasady i wartości konstytucyjne, szczegółowo odnoszące się do budżetu państwa. Z historycznych względów prawo parlamentu, czyli ciała przedstawicielskiego narodu, do kontroli gospodarowania finansami wysuwa się na plan pierwszy. Stanowi ono kwintesencję współczesnego parlamentaryzmu. Prawo to przekłada się na zasadę wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Na gruncie polskiej konstytucji (art. 219 ust.1) budżet państwa ma być uchwalony w formie ustawy, co stanowi zasadę konstytucyjną. W państwach współczesnych projekt budżetu jest co do zasady przygotowywany przez rząd i występuje szereg rozwiązań konstytucyjnych wspierających monopol rządu i jego szczególnych wpływ na treść budżetu (zasada wyłączności rządowej inicjatywy budżetowej.
44 Funkcja kontrolna parlamentu
Parlamentarna kontrola wykonania budżetu jest następstwem faktu, iż budżet został przyjęty przez parlament, na jego treść największy wpływ wywarł rząd, a obowiązek jego wykonania także spoczął na rządzie. W związku z tym prawo parlamentu do kontroli wykonania budżetu uważane jest za naturalną konsekwencję powyższych czynników, a ponadto jest traktowane jako element funkcji kontrolnej parlamentu wobec rządu. W systemach parlamentarnych, obowiązek złożenia przez rząd sprawozdania z wykonania budżetu oraz prawo parlamentu do badania wykonania budżetu wyrażane są często bezpośrednio w konstytucji (Niemcy, Włochy, Portugalia, Grecja, Finlandia itd.). W polskiej tradycji konstytucyjnej problematyka była stałym przedmiotem regulacji konstytucyjnej (k. marcowa, k. kwietniowa, m.k. z 1947, konstytucja z 1952r., m.k. z 1992r., konstytucja z 1997r.). Konstytucje stosunkowo fragmentarycznie regulują problematykę kontroli wykonania budżetu, np.: obowiązek przedłożenia przez rząd sprawozdania z wykonania budżetu (np. konstytucje Austrii, Belgii, Niemiec, Rosji, Włoch, Rumunii), w terminie określonym konstytucyjnie (np. konstytucje Grecji, Niemiec, Portugalii), udział fachowych organów kontroli finansowej – kontrolerów oraz izb i trybunałów obrachunkowych (np. Szwecja, Islandia, Estonia, Litwa, Belgia, Hiszpania, Niemcy), formę prawną rozliczenia z wykonania budżetu (uchwała – Dania, Grecja Estonia, Słowacja, Niemcy, ustawa – Białoruś).
45 Funkcja kontrolna parlamentu
Tryb realizacji prawa Sejmu do kontroli wykonania budżetu (zasada wyłącznego prawa Sejmu do kontroli wykonania budżetu; zgodnie z art. 226 ust. 1 sprawozdanie z wykonania budżetu przedkładane jest przez Radę Ministrów wyłącznie Sejmowi; wyłącznie Sejm rozpatruje to sprawozdanie, zapoznaje się z opinią NIK, i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenie lub odmowy udzielenia absolutorium). Zgodnie z orzecznictwem polskiego Trybunału Konstytucyjnego, Rada Ministrów ma wyłączność w decydowaniu o sposobie i zakresie realizacji ustawy budżetowej (orzeczenie TK K 6/94): Rolą władzy wykonawczej (a przede wszystkim rządu) pozostaje natomiast wykonywanie budżetu uchwalonego przez parlament. Z jednej strony oznacza to wyłączność rządu w decydowaniu o sposobie i zakresie realizacji ustawy budżetowej, która już została przyjęta przez parlament i weszła w życie. Wszędzie tam, gdzie prawo pozostawia rządowi (jego agendom) wybór sposobu realizacji budżetu, parlament (jego organy) nie może, po uchwaleniu budżetu, ingerować czy współdecydować o jego wykonywaniu. Zatarłoby to rozróżnienie między stanowieniem a wykonywaniem budżetu i byłoby sprzeczne z tymi normami konstytucyjnymi, które powierzają rządowi kierowanie wykonywaniem budżetu (…) i obciążają rząd odpowiedzialnością za jego wykonanie (…).
46 Funkcja kontrolna parlamentu
47 Funkcja kontrolna parlamentu
Procedury kontroli wykonania budżetu: Przedłożenie Sejmowi przez Radę Ministrów sprawozdania z wykonania budżetu (sprawozdanie przyjmuje formę uchwały Rady Ministrów); termin przedłożenia sprawozdania wynika z art. 226 ust. 1 Konstytucji (w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, czyli do 31 maja następnego roku kalendarzowego), sprawozdanie obejmuje cały rok budżetowy, bez względu na to czy wykonywała go ta sama Rada Ministrów czy też dwie lub więcej; Wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Rada Ministrów przedkłada informację o stanie zadłużenia państwa; do tego sprawozdania RM załącza sprawozdanie dotyczące realizacji zakazu wynikającego z art. 216 ust. 5 Konstytucji (zakaz przekroczenia państwowego długu publicznego powyżej wartości 3/5 rocznego produktu krajowego brutto); Ponadto Sejm otrzymuje: analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz opinię przedstawioną przez NIK (art. 204 ust. 1 Konstytucji), a Rada Polityki Pieniężnej przedkłada sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej (art. 227 ust. 6 Konstytucji),
48 Funkcja kontrolna parlamentu
4) Ocena formalnej poprawności sprawozdań przedłożonych Sejmowi dokonana przez Marszałka Sejmu przy udziale Prezydium Sejmu i ewentualnie Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, 5) Skierowanie sprawozdań RM wraz z analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz opinii przedstawionej przez NIK oraz sprawozdania Rady Polityki Pieniężnej z wykonania założeń polityki pieniężnej sejmowej Komisji Finansów Publicznych (art. 106 ust. 1a Reg. Sejmu), 6) Opiniowanie poszczególnych części sprawozdań przez komisje sejmowe, właściwe ze względu na swój zakres działania z udziałem członków Komisji Finansów Publicznych; przedstawianie własnych wniosków i opinii Komisji Finansów Publicznych; szczegółowy tryb pracy komisji określa Prezydium Sejmu na wniosek Komisji Finansów Publicznych, 7) Na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych przedłożone stanowiska właściwych komisji sejmowych do poszczególnych części sprawozdań Rady Ministrów, przedstawiają przedstawiciele tych komisji. Nie mogą oni przedstawiać niezawartych w stanowiskach właściwych komisji wniosków, opinii i propozycji poprawek. Przedstawiciele Komisji Finansów Publicznych, którzy uczestniczyli w pracach właściwych komisji sejmowych, przedstawiają na piśmie opinie w sprawie przedłożonych przez te komisje stanowisk.
49 Funkcja kontrolna parlamentu
8) Komisja Finansów Publicznych, po rozpatrzeniu przy udziale przedstawicieli poszczególnych komisji sejmowych sprawozdań Rady Ministrów, opinii NIK oraz sprawozdania RPP, a także stanowisk przekazanych przez komisje, przedstawia na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie wraz z wnioskami: w sprawie przyjęcia lub odrzucenia sprawozdań Rady Ministrów, w przedmiocie absolutorium. W praktyce podejmowana jest przez Sejm jedna uchwała konsumująca oba rodzaje wniosków; Komisja Finansów Publicznych przedkłada równocześnie Sejmowi informacje o nieuwzględnionych wnioskach poszczególnych komisji sejmowych. 9) Zgodnie z art. 111 Regulaminu Sejmu, uchwałę w przedmiocie absolutorium Sejm podejmuje po wysłuchaniu opinii Najwyższej Izby Kontroli przedstawionej przez jej Prezesa. Z charakteru opinii, czyli aktu niewiążącego prawnie jak i ze względu na rodzaj relacji między Sejmem a NIK (art. 202 ust. 2 Konstytucji stanowi, że NIK podlega Sejmowi) stanowisko zawarte w opinii NIK nie krępuje swobody decyzyjnej Sejmu w przedmiocie absolutorium
50 Funkcja kontrolna parlamentu
10) podjęcie uchwały w sprawie absolutorium – jest decyzją Sejmu mieszczącą się w sferze egzekwowania odpowiedzialności politycznej, a więc tym samym oznaczającą udzielenie politycznego skwitowania sposobu wykonania budżetu państwa. Inaczej W. Sokolewicz, wedle którego jedynym kryterium oceny wykonania budżetu powinno być kryterium legalności czyli zgodności wykonania budżetu z ustawą budżetową. Uchwała w przedmiocie absolutorium dotyczy Rady Ministrów in corpore, co potwierdza, że absolutorium jest formą solidarnej odpowiedzialności politycznej. Oznacza to, że absolutorium nie może być przez Sejm uchwalone Radzie Ministrów, z wyłączeniem określonych członków rządu. Nie oznacza to jednak, że w uchwale o udzieleniu absolutorium nie mogą znajdować się krytyczne uwagi pod adresem konkretnych osób lub działań; opowiada się za tym doktryna (A. Szmyt, W. Sokolewicz) oraz praktyka sejmowa. Termin podjęcia przez Sejm uchwały w przedmiocie absolutorium wynika z art. 226 ust.2 i wynosi 90 dni od dnia przedłożenia sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu. Uchwała podejmowana jest zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów
51 Funkcja kontrolna parlamentu
11) Udzielenie absolutorium oznacza potwierdzenie posiadania przez radę Ministrów większościowego zaplecza politycznego w Sejmie; nieco odmiennie W. Sokolewicz, który stwierdza, że udzielenie absolutorium oznacza, że w ocenie Sejmu „rząd jako całość nie naruszył drastycznie ustawy budżetowej w toku jej realizowania”. Udzielenie rządowi absolutorium nie zamyka drogi do pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej za popełnione w związku z wykonywaniem budżetu naruszenie prawa (oczywiście poszczególnych członków RM, gdyż odpowiedzialność ta ma zawsze indywidualny charakter) Nieudzielenie absolutorium nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych; w szczególności konstytucja nie wiąże z tym obowiązku podania się Rady Ministrów do dymisji, jednak od oceny kontekstu sytuacyjnego, w którym podjęta została przez Sejm uchwała o nieudzieleniu absolutorium zależeć będzie decyzja szefa rządu o podaniu gabinetu do dymisji, decyzja Sejmu o uchwaleniu votum nieufności gabinetowi (możliwe także, choć mało prawdopodobne uchwalenie votum nieufności dla poszczególnych członków RM, którzy zostali krytycznie ocenieni w uchwale Sejmu) lub też dalsze trwanie gabinetu.
52 Funkcja kontrolna Sejmu
II. Kontrola parlamentarna dokonywana za pośrednictwem komisji sejmowych. Zasadnicze kompetencje kontrolne komisji sejmowych określone są w regulaminie Sejmu; niekiedy jednak wynikają z ustaw, np. ustawa o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych z 2004r, zgodnie z którą Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia opracowuje projekt planu finansowego Funduszu i przedstawia go, w celu zaopiniowania, w terminie do dnia 15 lipca roku poprzedzającego rok, którego dotyczy ten plan m.in. sejmowym komisjom właściwym do spraw finansów publicznych oraz do spraw zdrowia; zgoda tych komisji wymagana jest także przy zmianie planu. Podobne rozwiązania odwołujące się do opinii komisji sejmowych zawiera ustawa o finansach publicznych czy ustawy odnoszące się do służb specjalnych; Takie rozwiązania są niekiedy dyskusyjne, gdyż włączają komisje do uczestniczenia w procesie rządzenia i mogą być wykorzystane jako pretekst dla przenoszenia odpowiedzialności z rządu na parlament.
53 Funkcja kontrolna Sejmu
Zgodnie z art. 151 ust. 1 Regulaminu Sejmu kompetencjami kontrolnymi komisji sejmowych, wykonywanymi bezpośrednio, na posiedzeniach są w szczególności: rozpatrują sprawozdania i informacje ministrów oraz kierowników naczelnych organów administracji państwowej, a także kierowników innych urzędów i instytucji państwowych; w opinii H. Pajdały, dotyczy to organów administracji rządowej oraz innych organów, o ile z mocy konstytucji lub ustawy ciąży na nich obowiązek przedstawienia sprawozdania lub informacji Sejmowi, analizują działalność poszczególnych działów administracji i gospodarki państwowej, rozpatrują sprawy związane z wprowadzeniem w życie i wykonywaniem ustaw (tzw. kontrola wykonania ustaw) i uchwał Sejmu, a także z realizacją uchwalonych przez siebie dezyderatów, opiniują, skierowane przez Marszałka Sejmu, wnioski w sprawie wyboru, powołania lub odwołania przez Sejm poszczególnych osób na określone stanowiska państwowe.
54 Funkcja kontrolna Sejmu
Art ust. 1 Regulaminu Sejmu, przewiduje tzw. obowiązek obecności na żądanie prezydium komisji ministrowie oraz kierownicy naczelnych organów administracji państwowej, a także kierownicy innych urzędów i instytucji państwowych są obowiązani przedstawiać sprawozdania i udzielać informacji oraz uczestniczyć w posiedzeniach komisji, na których rozpatrywane są sprawy dotyczące ich zakresu działania. W posiedzeniach komisji, w sprawach dotyczących opiniowania projektów ustaw co do ich zgodności z prawem Unii Europejskiej, uczestniczą przedstawiciele ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Osoby te mogą upoważnić pisemnie swego przedstawiciela do udziału w posiedzeniu. Ponadto art. 153 ust. 2 Regulaminu Sejmu przewiduje prawo obecności, zgodnie z którym Prezydium komisji lub jej przewodniczący może zaprosić inne osoby niż wyżej wymienione do wzięcia udziału w posiedzeniu w celu złożenia informacji i wyjaśnień w sprawach będących przedmiotem obrad lub badań komisji.
55 Funkcja kontrolna Sejmu
Regulaminu Sejmu (art. 157) przewiduje tzw. prawo żądania wysłuchania i prawo żądania odpowiedzi: a) Odpowiedzi organów państwowych na dezyderaty, opinie oraz informacje tych organów o przebiegu realizacji dezyderatów rozpatrywane są na posiedzeniu komisji, w razie nieotrzymania odpowiedzi w terminie lub uznania odpowiedzi za niezadawalającą, komisja może: ponowić dezyderat lub opinię, przedłożyć Marszałkowi Sejmu wniosek o zwrócenie odpowiedzi jako niezadawalającej lub przedłożyć Sejmowi projekt odpowiedniej uchwały lub rezolucji. b) Na wypowiedziane przez posłów w toku posiedzenia komisji wnioski i uwagi uczestniczący w posiedzeniu przedstawiciele organów państwowych, instytucji i organizacji udzielają odpowiedzi na tym samym lub najbliższym posiedzeniu komisji; w uzasadnionych wypadkach odpowiedź ta może być udzielona w formie pisemnej; o treści nadesłanych odpowiedzi przewodniczący komisji informuje komisję na najbliższym posiedzeniu.
56 Funkcja kontrolna Sejmu
Kompetencją kontrolną bezpośrednią wykonywaną nie w trybie posiedzenia w siedzibie Sejmu są przeprowadzana w wyznaczonym przez siebie składzie wizytacje oraz badania działalności poszczególnych zakładów oraz spółek udziałem Skarbu Państwa, przedsiębiorstw i innych instytucji państwowych, Kompetencje kontrolne o charakterze pośrednim: inicjatywy uchwałodawcze lub przygotowanie sprawozdań o projektach uchwał oraz projekty rezolucji Sejmu, zawierających postulaty pod adresem Rady Ministrów, wyrażanie opinii w sprawie wniosku o votum nieufności dla członka rządu, przygotowanie przez komisję śledcza lub Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej wniosku wstępnego o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej
57 Funkcja kontrolna parlamentu
Dezyderaty i opinie komisji sejmowych, mają zróżnicowany charakter, zarówno kontrolny (są formą żądania informacji) ale też inspiracyjno – postulatywny (są formą wskazania przez komisję swoich oczekiwań, własnego stanowiska oraz wywarcia presji na organy poddane tym środkom kontroli. Dezyderat (z łac. desideratio – życzenie) jest zgodnie z art. 159 reg. Sejmu uchwałą komisji, Dezyderat zawiera postulaty komisji w określonych sprawach, Dezyderat kierowany jest do (zakres podmiotowy): Rady Ministrów, jej członków (a więc także do premiera), Prezesa NIK, Prezesa NBP, Prokuratora Generalnego i Głównego Inspektora Pracy, Uchwalone przez komisję dezyderatu kierowane są do Marszałka Sejmu, który po dokonaniu kontroli formalnej (dot. np. treści czy podmiotu do którego jest kierowany), kieruje go do adresata; Marszałek może z umotywowanym zaleceniem ponownego rozpatrzenia sprawy może odesłać dezyderat komisji Podmiot, do którego przesłano dezyderat ma obowiązek udzielić nań odpowiedzi w ciągu 30 dni od dnia otrzymania, chyba, że Marszałek Sejmu na wniosek organu oraz w uzgodnieniu z prezydium komisji ustalił inny termin
58 Funkcja kontrolna parlamentu
Odpowiedź na dezyderat jest przedmiotem posiedzenia komisji, W przypadku nieotrzymania odpowiedzi na dezyderat w terminie lub uznania otrzymanej odpowiedzi za niezadowalającą, komisja może ponowić dezyderat, przedłożyć Marszałkowi Sejmu wniosek o zwrócenie odpowiedzi jako niezadawalającej lub przedłożyć Sejmowi projekt odpowiedniej uchwały lub rezolucji; Opinia – uchwała komisji, która zawiera jej stanowisko w określonej sprawie; Opinia kierowana jest do (zakres podmiotowy): Rady Ministrów, jej członków (a więc także do premiera), Prezesa NIK, Prezesa NBP, Prokuratora Generalnego i Głównego Inspektora Pracy oraz innych centralnych urzędów i instytucji państwowych, Uchwalone przez komisję opinie kierowane są do Marszałka Sejmu, który po dokonaniu kontroli formalnej (dot. np. treści czy podmiotu do którego jest kierowany), kieruje go do adresata; Marszałek może z umotywowanym zaleceniem ponownego rozpatrzenia sprawy może odesłać opinię komisji, Komisja może zwrócić się do adresata opinii o przedstawienie stanowiska w sprawach podniesionych w opinii jak również o przedstawienie informacji o przebiegu realizacji wniosków wynikających z tej opinii,
59 Funkcja kontrolna parlamentu
Komisje śledcze – instytucje traktowane jako kwintesencja działalności kontrolnej parlamentu (B. Banaszak przywołuje pogląd M. Webera, iż komisja śledcza jest sposobem uzyskania przez parlament informacji, których inaczej egzekutywa by nie przekazała); polski znawca tematyki (B.Banaszak) zwraca uwagę, że w europejskim orzecznictwie konstytucyjnym coraz częściej wyraża się pogląd, że działalność tej komisji służy także realizacji interesu publicznego; prowadzi go to do wniosku, że przedmiotem prac komisji mogą być wszystkie sprawy o ile leżą one w interesie publicznym. B. Banaszak zwraca ponadto uwagę, że efekty działalności komisji śledczej mogą być wykorzystane w działalności legislacyjnej parlamentu.
60 Funkcja kontrolna parlamentu
Początki komisji śledczych związane są z rozwojem parlamentaryzmu angielskiego; w 1340 r. za panowania Edwarda III powołano komisję do spraw kontroli wydatkowania środków przez monarchę. Praktyka ta rozwinęła się w drugiej poł. XVII w. w okresie restauracji Stuartów, przy czym o ile śledztwa parlamentarne (committee of inquiry, select committee) był częściej stosowane przez Izbę Lordów, to Izba Gmin wykorzystywała inne środki kontroli; komisje śledcze od początku były powoływane ad hoc (nie były komisjami stałymi) dla wyjaśnienia zagadnień społecznych czy finansowych; Uchwały o powołaniu komisji określały jej skład, zakres zagadnień powierzonych do zbadania oraz środki/instrumenty jaki komisja mogła dysponować dla wykonania swego zadania, Komisje nie podejmowały decyzji lecz badały powierzone im zagadnienia i przekazywały sprawozdanie izbie parlamentu;
61 Funkcja kontrolna parlamentu
Wraz z rozwojem konstytucjonalizmu komisje śledcze znajdują zastosowanie w innych państwach; w USA pierwsza komisja śledcza powołana została w Izbie Reprezentantów w 1792r. dla zbadania klęski gen. St. Claira w potyczkach z Indianami; W rewolucyjnej Francji dochodzenia parlamentarne przyjmowały stosunkowo chaotyczną formę, realizowane albo przez całą izbę albo przez komisję np. komisja 24 powołana dla zbadania postępowania Ludwika XVI. W drugiej połowie XIX wieku, gdy w Wielkiej Brytanii utrwalił się dwupartyjny parlamentaryzm i gabinet popierany był przez wyraźną, jednolitą partyjnie większość parlamentarną, utworzenie komisji śledczej mogło mieć miejsce jedynie za zgodą gabinetu. Zmienia się charakter komisji śledczych, które powoływane są dla przeprowadzenia swoistych studiów nad przedmiotem przyszłej regulacji prawnej, a wiedza którą uzyskują od ekspertów ma służyć lepszemu przygotowaniu parlamentarzystów; jednocześnie w latach 1970 – tych utrwalają się praktyki powoływania stałych komisji parlamentarnych, które wykonują w sposób ciągły funkcje kontrolną, podobnie wyposażone w uprawnienia kontrolne zostały stałe komisje obu izb Kongresu.
62 Funkcja kontrolna parlamentu
W opinii B. Banaszaka do cech współczesnych parlamentarnych komisji śledczych zaliczyć można: a) jest ona wewnętrznym organem parlamentu (lub jednej jego izby), w którego skład wchodzą jego członkowie, b) jest wyposażona w uprawnienia śledcze, c) celem jej działalności jest zbadanie określonego przez parlament (lub jedną z jego izb) stanu faktycznego bądź prawnego, co nie wyklucza badania przez nią odpowiedzialności politycznej bądź prawnej i formułowania w tej kwestii stanowiska, d) dla realizacji tego celu komisja śledcza posiada uprawnienia władcze wobec podmiotów także spoza podlegającego jej kontroli systemu władzy wykonawczej, a zwłaszcza osób fizycznych, do których zwraca się o informacje; uprawnienia te są analogiczne lub podobne do przysługujących organom władzy sądowniczej lub wykonawczej, e) rezultaty prac komisji są podstawą podjęcia przez parlament decyzji w ramach realizowanych przez niego funkcji, f) rezultaty prac komisji służą informowaniu społeczeństwa o sprawie będącej przedmiotem jej badań. Zwrócić przy tym należy uwagę, że nie zawsze komisje śledcze mają charakter komisji ad hoc (niestałych). Obok przykładu USA i Wielkiej Brytanii, na uwagę zasługuje wyposażenie w uprawnienia śledcze stałej Komisji Obrony w niemieckim Bundestagu, czy hiszpańską Komisję do spraw Statusu Deputowanych.
63 Funkcja kontrolna parlamentu
Proponowane typologie komisji śledczych wg. B. Banaszaka: ze względu na charakter dominujących zadań: a) komisje informacyjne, mające pozyskanie dla parlamentu określonych informacji o zagadnieniach będących przedmiotem prac parlamentu, np. ustawodawczych, b) komisje kontrolne, sprofilowane pod kątem kontroli rządu lub instytucji rządowych. W niektórych państwach występują obie kategorie komisji; np. we Włoszech odrębną podstawę prawną mają komisje dochodzenia poznawczego (powoływane dla „uzyskania informacji i dokumentacji”) oraz komisje powoływane dla prowadzenia dochodzenia i przesłuchania, kiedy komisja dysponuje uprawnieniami podobnymi do tych co władza sądownicza.
64 Funkcja kontrolna parlamentu
ze względu na cel działalności komisji śledczej: komisje związane z ustawodawstwem, których zadaniem jest przygotowanie decyzji legislacyjnych poprzez zbadanie stanów faktycznych i wyjaśnienie problemów prawnych, komisje związane ze sprawami wewnątrzparlamentarnymi, których zadaniem jest zbadanie funkcjonowania organów parlamentu lub zachowania się deputowanych, komisje powołane do kontroli rządu i podległych mu organów, komisje powołane do wyjaśnienia afer i skandali.
65 Funkcja kontrolna parlamentu
ze względu na tryb powoływania: a) komisja powołana na wniosek mniejszości, a więc umożliwiająca opozycji wywarcie wpływu na utworzenie tej komisji; pierwowzorem był art. 34 ust. 1 konstytucji Republiki Weimarskiej z 1919r. : „Reichstag ma prawo, a na wniosek jednej piątej swoich członków obowiązek, tworzenia komisji śledczych. Komisje te uzyskują na jawnych posiedzeniach dowody, które one same lub wnioskujące uznają za konieczne. Jawność komisji śledczych może zostać wykluczona większością dwóch trzecich. Regulamin reguluje postępowanie przed komisją i określa liczbę jej członków”; w tym kierunku poszły także: niemiecka Ustawa Zasadnicza z 1949r.: art. 44 ust. 1: „Bundestag ma prawo, a na wniosek jednej czwartej liczby deputowanych obowiązek powołania komisji śledczej, która w postępowaniu jawnym przeprowadza niezbędne dowody. Jawność może zostać wyłączona.” ; Konstytucja Portugalii:, art. 178 ust. 1 „Zgromadzenie Republiki powołuje komisje przewidziane w Regulaminie i może powołać nadzwyczajne komisje śledcze oraz komisje nadzwyczajne w jakimkolwiek innym określonym celu.” i ust. 3: „Niezależnie od powoływania komisji śledczych na ogólnych zasadach, są one obowiązkowo powoływane, gdy zażąda tego jedna piąta ogólnej liczby deputowanych, w granicach jednej komisji na deputowanego i na sesję parlamentarną.”; Konstytucja Czech: Art. 30 ust. 1.”Dla zbadania sprawy o charakterze publicznym Izba Poselska może, na wniosek co najmniej jednej piątej posłów, powołać komisję śledczą.” ; podobnie w Grecji, Słowenii, Macedonii.
66 Funkcja kontrolna parlamentu
b) komisje, powstałe za zgodą większości; złożenie wniosku nie przesądza o powołaniu komisji śledczej; wniosek może być zgłoszony przez 1 deputowanego (np. Wielka Brytania), przez 1 frakcję parlamentarną (np. Portugalia, Francja), 2 frakcje parlamentarne (np. Hiszpania); ze względu na podstawę prawną działania komisji śledczej (konstytucja – Niemcy, ustawa – Francja, regulamin parlamentarny (Wielka Brytania, Irlandia)
67 Funkcja kontrolna parlamentu
Komisja śledcza w polskim prawie parlamentarnym komisja śledcza jest jednym z podstawowych konstytucyjnych narzędzi kontroli parlamentarnej (sygn. U 1/08). sprawa, do zbadania której Sejm może powołać komisję śledczą, musi: 1) dotyczyć działalności organów i instytucji publicznych wyraźnie poddanych przez Konstytucję i ustawy kontroli Sejmu; 2) odnosić się do pewnych faktów lub twierdzeń dotyczących danych okoliczności; 3) „istnieć obiektywnie”; 4) być określona, tzn. stanowić zbiór okoliczności wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji; 5) być określona poprzez cel, który ma zostać zrealizowany w trakcie śledztwa sejmowego (U 4/06)
68 Funkcja kontrolna parlamentu
Znaczenia terminu „określona sprawa” użytego w art. 111 ust. 1 Konstytucji nie można utożsamiać ze „sprawą” w rozumieniu kodeksu postępowania karnego. Celem postępowania karnego jest wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz wykrycie i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sprawcy/sprawców przestępstwa/przestępstw. Natomiast celem powołania przez Sejm komisji śledczej do zbadania określonej sprawy w ramach konstytucyjnych kompetencji kontrolnych jest uzyskanie informacji o działalności administracji rządowej. Sejm może powołać komisję śledczą zarówno w wypadku, gdy zawiodły istniejące procedury wykrywania naruszeń prawa, jak i wtedy, gdy działają one właściwie. (U 1/08)
69 Funkcja kontrolna parlamentu
„podjęcie jakichkolwiek działań śledczych poprzedzone musi być ustaleniem celu, którego realizacji działania te mają służyć. Identyfikacja podmiotów oraz przedmiotu, którymi ma się zajmować komisja śledcza, jest warunkiem sine qua non precyzyjnego ustalenia problemów, które komisja ma rozwiązać, bądź podjąć dla stwierdzenia potrzeby ich rozwiązania” (U 04/06) postępowanie przed komisją śledczą ma głównie za zadanie zbadanie okoliczności, które nie mogą lub tylko pobocznie mogą być wyjaśnione i rozstrzygnięte w postępowaniu innym niż parlamentarne. (sygn. U 1/08). Sejm, wykonując swoje funkcje kontrolne na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji, ma swobodę tworzenia komisji śledczych do badania określonych spraw zaistniałych w określonym w uchwale okresie. Badanie śledcze zawsze dotyczy zdarzeń przeszłych. Przedmiotem śledztwa sejmowego mogą być podlegające kontroli sejmowej zdarzenia z okresu działania przeszłej bądź aktualnie funkcjonującej Rady Ministrów. (sygn. U 1/08).
70 Funkcja kontrolna parlamentu
Informacje uzyskane w toku śledztwa sejmowego mogą doprowadzić do uchwalenia przez Sejm odpowiednich regulacji prawnych, mających zapobiegać w przyszłości występującym nieprawidłowościom czy też naruszeniom prawa lub być podstawą pociągnięcia do odpowiedzialności karnej albo konstytucyjnej określonych osób. Tak wyznaczony cel działania komisji śledczej powoduje, że „określona sprawa” w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji obejmuje zbiór okoliczności, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór ten może zatem dotyczyć różnych przejawów działalności administracji rządowej, które składają się na dający się wyodrębnić i sprecyzować mechanizm postępowania zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Jednocześnie przedmiot działania komisji śledczej musi być tak wyznaczony, by komisja śledcza miała faktyczne możliwości zbadania powierzonej jej sprawy w toku kadencji Sejmu. (U 01/08)
71 Funkcja kontrolna parlamentu
Z art. 95 ust. 2 Konstytucji nie wynika ograniczenie funkcji kontrolnej Sejmu do rządu aktualnie urzędującego. Brak możliwości badania przez sejmową komisję śledczą budzących wątpliwości publiczne działań byłej Rady Ministrów czyniłby kontrolę parlamentarną w dużej mierze iluzoryczną. Z tego też właśnie powodu nie może być konstytucyjnej przeszkody do zlecenia w uchwale zbadania przez sejmową komisję śledczą także sprawy określonej działalności poprzedniej Rady Ministrów, któregoś z jej członków lub innych funkcjonariuszy administracji rządowej. (U 01/08)
72 Funkcja kontrolna Sejmu
Tradycja komisji śledczej w Polsce sięga okresu międzywojennego kiedy używano dla jej oznaczenia pojęcia komisji ankietowej, powoływanej przez Sejm, dla zbadania poszczególnych spraw w prawem przesłuchania stron zainteresowanych oraz wzywania świadków i rzeczoznawców. W konstytucjonalizmie powojennym komisję śledczą przywróciła Mała Konstytucja z 1992r. pod rządami której powołano kilka komisji śledczych. Zgodnie z art. 111 Konstytucji: 1. Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy. 2. Tryb działania komisji śledczej określa ustawa. Regulacją dopełniającą instytucję komisji śledczej jest ustawa sejmowej komisji śledczej z 1999r., która dodatkowo w kwestiach proceduralnych odsyła do kodeksu postępowania karnego oraz do regulaminu Sejmu. Z przepisu konstytucyjnego jasno wynika, że rolą ustrojową komisji jest działalność mieszcząca się w funkcji kontrolnej, nie uczestniczy natomiast w postępowaniu ustawodawczym. Potwierdza to art. 136e Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym komisji śledczej nie przysługuje inicjatywa ustawodawcza i uchwałodawcza. Odmiennie jak się wydaje TK U 01/08.
73 Funkcja kontrolna Sejmu
Powoływanie komisji śledczej: Zgodnie z art. 136a ust. 1 Regulaminu Sejmu, projekt uchwały w sprawie powołania komisji śledczej może być wniesiony przez Prezydium Sejmu lub co najmniej 46 posłów; do projektu dołącza się uzasadnienie wskazujące potrzebę i cel powołania komisji. Uchwała o powołaniu sejmowej komisji śledczej procedowana jest w dwóch czytaniach (jak wszystkie uchwały), przy czym I czytanie odbywa się nie na posiedzeniu komisji lecz na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Sejm powołuje komisję śledczą bezwzględną większością głosów. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji śledczej, uchwała o powołaniu komisji określa zakres jej działania; może ona również określać szczegółowe zasady działania komisji. Niedopuszczalne jest poszerzanie zakresu działania komisji śledczej przez nią samą; w opinii Trybunału Konstytucyjnego oznaczałoby to rodzaj domniemania przez nią prawa „subdelegacji” uprawnień kontrolnych Sejmu. Potwierdza to art. 7 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej stwierdzający, iż „komisja jest związana zakresem przedmiotowym określonym w uchwale o jej powołaniu” Ustawa nakazuje komisji korzystanie z uprawnień wynikających z przepisów ustawy komisja tylko w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy będącej przedmiotem jej działania oraz w taki sposób, aby nie naruszyć dóbr osobistych osób trzecich.
74 Funkcja kontrolna Sejmu
Prowadzenie postępowania lub jego prawomocne zakończenie przez inny organ władzy publicznej nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania przed komisją, jednak przedmiotem działania komisji nie może być ocena zgodności z prawem orzeczeń sądowych. Komisja, za zgodą Marszałka Sejmu, może zawiesić swoją działalność do czasu zakończenia określonego etapu lub całości postępowania toczącego się przed innym organem władzy publicznej. Postępowanie prowadzone przez komisję może zostać zawieszone w szczególności wtedy, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że materiał zebrany w postępowaniu przed innym organem władzy publicznej lub podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie mogłyby być przydatne do wszechstronnego zbadania sprawy przez komisję.
75 Funkcja kontrolna Sejmu
Jednocześnie dostrzegalny jest ograniczony wpływ Sejmu na funkcjonowanie komisji śledczej, np. brak obowiązku przedstawiania sprawozdań cząstkowych Sejmowi. Ponadto komisja śledcza badająca sprawę nie jest związana wynikami postępowania, opiniami lub wnioskami innych komisji sejmowych. Uchwała o powołaniu komisji śledczej określa termin złożenia przez nią sprawozdania. Jednak ani konstytucja, ani ustawa nie określają limitu czasu pracy komisji śledczej.
76 Funkcja kontrolna Sejmu
Po powołaniu komisji, Sejm wybiera skład osobowy komisji ; kandydaci na jej członków zgłaszani są Marszałkowi Sejmu przez przewodniczących klubów i kół poselskich w liczbie ustalonej przez Prezydium Sejmu – zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o sejmowej komisji śledczej, komisja może liczyć do 11 członków, przy czym „skład komisji powinien odzwierciedlać reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich mających swoich przedstawicieli w Konwencie Seniorów, odpowiednio do jej liczebności”. Sejm wybiera i odwołuje skład osobowy komisji śledczej bezwzględną większością głosów. Art. 4 ustawy o sejmowej komisji śledczej wyklucza z udziału w niej posła, jeżeli: 1) sprawa, która stanowi przedmiot prac komisji dotyczy go bezpośrednio; 2) brał albo bierze udział, występując w jakiejkolwiek roli procesowej, w sprawie która toczyła się lub toczy przed organem władzy publicznej a pozostaje w związku ze sprawą dla której powołana została komisja śledcza 3) istnieje, inna niż wymienione w pkt 1 i 2, okoliczność, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Z powyższych względów istnieje możliwość wyłączenia posła z komisji na każdym etapie, zarówno w trakcie jej powoływania jak i jej działania
77 Funkcja kontrolna Sejmu
W przypadku odwołania lub wyłączenia ze składu komisji jej członka Sejm dokonuje wyboru uzupełniającego Na zewnątrz komisję reprezentuje oraz działa w jej imieniu przewodniczący komisji lub, z jego upoważnienia, zastępca przewodniczącego, Przewodniczący działa jedynie na podstawie uchwały komisji w sprawach m.in: wzywania osób, zwracania się do właściwego organu o zwolnienie osoby wezwanej przez komisję od obowiązku zachowania tajemnicy, zwracania się do Sądu Okręgowe w Warszawie o ukaranie osoby która nie stawiła się na posiedzenie komisji lub z niego się oddaliła występowania do organów władzy publicznej oraz organy innych osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, o złożenie pisemnych wyjaśnień lub przedstawienie dokumentów będących w ich dyspozycji albo akt każdej sprawy przez nie prowadzonej, na wniosek sądu lub prokuratora udostępnia tym organom zebrane przez siebie materiały, jeżeli pozostają one w związku z toczącym się postępowaniem karnym,
78 Funkcja kontrolna parlamentu
Środki działania komisji: prawo wezwania przez komisję osoby, która ma obowiązek stawić się w wyznaczonym terminie i złożyć zeznania; jeżeli osoba wezwana nie może stawić się przed komisją z powodu choroby lub kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody , komisja może ją przesłuchać w miejscu pobytu (art.11 ustawy o k. śledczej); art. 11 c ust. 1 przewiduje szereg uprawnień procesowych osoby wezwanej (np. ustanowienie pełnomocnika, odmowy zeznań lub uchylenia się od pytania) dla uzyskania wiedzy specjalistycznej komisja może powoływać biegłych (art. 12 a ustawy o sejmowej k. śledczej) zgodnie z art. 14 ustawy o sejmowej k. śledczej, organy władzy publicznej oraz organy innych osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, na żądanie komisji, składają pisemne wyjaśnienia lub przedstawiają dokumenty będące w ich dyspozycji albo akta każdej sprawy przez nie prowadzonej. zgodnie z art. 15 ustawy o sejmowej komisji śledczej, komisja może zwrócić się do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie określonych czynności,
79 Funkcja kontrolna parlamentu
Wyniki prac komisji śledczej: Komisja sporządza sprawozdanie ze swojej działalności, sprawozdanie komisji śledczej zawiera stanowisko komisji w sprawie określonej w uchwale o jej powołaniu; komisja śledcza przyjmuje swoje stanowisko w drodze uchwały, sprawozdanie komisji śledczej może zawierać również zdania odrębne posłów - członków komisji; zdanie odrębne zawiera odmienne stanowisko, co do całości albo części stanowiska komisji. Zdanie odrębne, po jego zgłoszeniu w formie pisemnej, na żądanie wnioskodawcy, zamieszcza się w sprawozdaniu komisji. Na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie komisji śledczej prezentuje wybrany z jej składu poseł sprawozdawca, który obiektywnie przedstawia stanowisko komisji oraz zawarte w sprawozdaniu zdania odrębne. Do sprawozdania komisji w trakcie jego rozpatrywania przez Sejm, poprawek nie zgłasza się. Nad sprawozdaniem komisji Sejm nie przeprowadza głosowania. W przypadku gdy komisja nie zakończyła swojej działalności przed końcem kadencji Sejmu, który ją powołał, postępowanie przez nią prowadzone ulega zamknięciu z dniem zakończenia kadencji. Jeżeli komisja przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze swojej działalności, a Sejm nie rozpatrzył go do końca kadencji, to może ono zostać rozpatrzone przez Sejm następnej kadencji – wyjątek od zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych.
80 Funkcja kontrolna parlamentu
Udział Sejmu w procedurze pociągania do odpowiedzialności konstytucyjnej Polska znajduje się w grupie państw, których organy uczestniczą fragmentarycznie w procedurze pociągania do odpowiedzialności konstytucyjnej chociaż samo jej orzekanie o niej zostało przekazane organowi pozaparlamentarnemu mieszczącemu się w obrębie władzy sądowniczej, choć nie zaliczanemu do organów wymiaru sprawiedliwości (Trybunał Stanu) kontrowersje budzi fakt, że ustawa o Trybunale Stanu zawiera postanowienia odnoszące się do spraw wewnątrzsejmowych, mimo, że konstytucja w art przewiduje wydanie ustawy, której przedmiotem ma być „organizacja Trybunału Stanu oraz tryb postępowania przed Trybunałem”, a więc nie obejmuje parlamentarnego etapu postępowania, tymczasem ustawa o Trybunale Stanu określa m.in. obowiązki Marszałka Sejmu oraz Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej,
81 Funkcja kontrolna parlamentu
Zakres przedmiotowy procedur inicjowanych w Sejmie w zw. z odpowiedzialnością przed Trybunałem Stanu: a) delikt konstytucyjny (w odniesieniu do wszystkich osób podlegających odpowiedzialności przez TS): czyn zawiniony (z winy umyślnej lub nieumyślnej), nie stanowiący przestępstwa, polegający na naruszeniu przepisów Konstytucji i ustaw, został popełniony w związku z zajmowanym stanowiskiem lub zakresem urzędowania danej osoby; czyn stanowiący przedmiot deliktu może być dokonany w formie działania jak i zaniechania; ściganie z tytułu popełnienia deliktu konstytucyjnego trwa przez 10 lat od momentu jego popełnienia, bez względu na sprawowanie określonej funkcji lub urzędu; b) popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego; w odniesieniu do Prezydenta jest to jedyna forma pociągnięcia Prezydenta do odpowiedzialności karnej – odpowiedzialność ta ma charakter zupełny (dot. wszystkich rodzajów przestępstw) oraz wyłączny (odpowiedzialność tylko przed TS); w przypadku Prezesa Rady Ministrów i pozostałych członków Rady Ministrów odpowiedzialność z tytułu przestępstwa ma charakter częściowy (tylko wtedy, gdy przestępstwo miało związek z zajmowanym stanowiskiem) i konkurencyjny (do czasu objęcia oskarżeniem sejmowym członek rządu może ponieść odpowiedzialność przed sądem powszechnym).
82 Funkcja kontrolna parlamentu
c) naruszenie przez posła art. 107 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym w zakresie określonym ustawą nie może prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać tego majątku. Zakres przedmiotowy procedur inicjowanych w Senacie w zw. z odpowiedzialnością przed Trybunałem Stanu: - naruszenie przez senatora art. 107 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym w zakresie określonym ustawą nie może prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać tego majątku.
83 Funkcja kontrolna parlamentu
Inicjowanie procedury odpowiedzialności konstytucyjnej w Sejmie (tzw. wniosek wstępny) w odniesieniu do: Prezydenta RP (osób zastępujących Prezydenta?) przyznano grupie 140 członków Zgromadzenia Narodowego; dodatkowo w tym trybie można zainicjować postępowanie dot. odpowiedzialności prawnokarnej i karnoskarbowej, członków Rady Ministrów, osób, którym premier powierzył kierowanie ministerstwem, Prezesa NBP, Prezesa NIK, członków KRRiT, Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych – grupa 115 posłów, Prezydent RP oraz (z wyjątkiem członków Rady Ministrów) komisja śledcza, wstępny wniosek składany jest Marszałkowi Sejmu, przy czym w odniesieniu do Prezydenta RP, pełni on rolę Przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego, w przypadku gdy doszło do naruszenia przez posła art. 107 ust. 1 Konstytucji wniosek wstępny przygotowuje Marszałek Sejmu, zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o Trybunale Stanu, wstępny wniosek o postawienie w stan oskarżenia lub o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu musi spełniać warunki wymagane przez przepisy kodeksu postępowania karnego w stosunku do aktu oskarżenia i zawierać podpisy wszystkich wnioskodawców, a także wskazywać osobę upoważnioną do występowania w imieniu wnioskodawców w dalszym postępowaniu przed organami Sejmu; jeżeli wniosek nie odpowiada warunkom określonym w ustawie (o Trybunale Stanu i kpk), Marszałek Sejmu, w uzgodnieniu z Prezydium Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, wzywa reprezentanta wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni, wskazując niezbędny zakres uzupełnienia,
84 Funkcja kontrolna parlamentu
w przypadku nieuzupełnienia wstępnego wniosku w określonym w terminie i w zakresie Marszałek Sejmu postanawia o pozostawieniu wniosku bez biegu, prawidłowo sporządzony wniosek wstępny Marszałek Sejmu kieruje do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, która wszczyna postępowanie. Przewodniczący Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej przesyła niezwłocznie osobie objętej wnioskiem odpis wstępnego wniosku, informując ją o prawie do złożenia pisemnych wyjaśnień w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania oraz o innych uprawnieniach przysługujących tej osobie w postępowaniu przed Komisją, Komisja, po wstępnym zapoznaniu się ze zgłoszonymi zarzutami oraz wyjaśnieniami i wnioskami osoby objętej zarzutami, określa zakres i sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego, jeżeli zostanie ujawniona okoliczność, która mogłaby wywołać wątpliwości co do bezstronności członka Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej przy czynności przesłuchania przez Komisję osoby objętej wnioskiem lub świadka, ulega on wyłączeniu z tej czynności (za tą okoliczność nie może być w szczególności uznana przynależność do określonego klubu lub koła poselskiego); o decyzję o wyłączeniu podejmuje Komisja, na wniosek osoby objętej wnioskiem, świadka lub członka Komisji; w głosowaniu nie bierze udziału członek Komisji, którego wyłączenia głosowanie dotyczy,
85 Funkcja kontrolna parlamentu
Uprawnienia Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej: Prawo wzywania świadków i ich przesłuchiwania Prawo żądania od organów władzy publicznej oraz organów osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej pisemnych wyjaśnień lub przedstawienia dokumentów będących w ich dyspozycji, jak także akt każdej sprawy przez nie prowadzonej, Prawo zlecenia Prokuratorowi Generalnemu lub Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia określonej czynności niezbędnej do wyjaśnienia okoliczności sprawy, Prawo do zapoznawania się z dokumentami lub aktami, badając sprawę na miejscu, Dla uzyskania wiedzy specjalistycznej Komisja może powoływać biegłych lub tłumaczy,
86 Funkcja kontrolna parlamentu
Elementy ustroju Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej: Komisję reprezentuje i działa w jej imieniu przewodniczący lub z jego upoważnienia zastępca, Przewodniczący Komisji kieruje posiedzeniem Komisji i czuwa nad jego prawidłowym przebiegiem, dysponując m.in. uprawnieniami do: poucza świadka o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, poucza biegłego lub tłumacza o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywej opinii lub tłumaczenia, poucza świadka o przysługujących mu uprawnieniach w postępowaniu przed Komisją, uchyla pytania sugerujące treść odpowiedzi i pytania nieistotne bądź niestosowne; w trakcie przesłuchania przed Komisją od decyzji przewodniczącego osobie objętej wnioskiem lub świadkowi przysługuje odwołanie do Komisji. Komisja rozstrzyga o odwołaniu w drodze głosowania, większością głosów.
87 Funkcja kontrolna parlamentu
Elementy procedury postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej: Każda osoba wezwana przed Komisję w charakterze świadka ma obowiązek stawić się w wyznaczonym terminie i złożyć zeznania, świadkowi należy umożliwić swobodne wypowiedzenie się w granicach określonych celem danej czynności, a następnie można zadawać pytania zmierzające do uzupełnienia, wyjaśnienia lub kontroli wypowiedzi. Nie wolno zadawać pytań sugerujących świadkowi treść odpowiedzi ani pytań nieistotnych bądź niestosownych, Osoba objęta wnioskiem ma obowiązek stawić się przed Komisją, składania wyjaśnień ustnie lub na piśmie i zgłaszania wniosków dowodowych; może jednak bez podania powodów odmówić odpowiedzi na poszczególne pytania lub odmówić składania wyjaśnień, korzystania z pomocy nie więcej niż trzech obrońców; uczestniczenia osobiście lub przez obrońcę we wszystkich czynnościach dowodowych przeprowadzanych przez Komisję oraz w czynnościach podejmowanych na jej żądanie, dostępu do materiału dowodowego po uzyskaniu zgody Komisji, końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania przeprowadzonego przed Komisją, Z przesłuchania sporządza się protokół, Protokół podpisuje przewodniczący Komisji i osoba przesłuchiwana. Jeżeli osoba przesłuchiwana odmawia podpisania protokołu lub nie może go podpisać, przewodniczący Komisji zaznacza w protokole przyczynę braku podpisu
88 Funkcja kontrolna parlamentu
Wyniki prac Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej: uchwalenie sprawozdania w sprawie postawienia Prezydenta w stan oskarżenia albo o umorzenie postępowania, uchwala sprawozdanie o wystąpieniu do Sejmu z wnioskiem o pociągnięcie pozostałych osób do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu albo o umorzenie postępowania, w sprawozdaniu Komisji mogą zostać przyjęte wnioski mniejszości zawierać jedynie wnioski o umorzenie postępowania, postawienie w stan oskarżenia albo o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, W przypadku gdy sprawozdanie odnosi się do prezydenta, przedstawiane jest ono Zgromadzeniu Narodowemu; Zgromadzenie Narodowe podejmuje uchwałę większością 2/3 ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego; w przypadku podjęcia uchwały sprawowanie urzędu przez Prezydenta ulega zawieszeniu; zostaje dokonany wybór 2 oskarżycieli posiadających kwalifikacji do zajmowania stanowiska sędziego, w przypadku premiera i członków Rady Ministrów – uchwałę podejmuje Sejm większością 3/5 głosów; w przypadku podjęcia uchwały sprawowanie przez nich urzędu ulega zawieszeniu, wybór dwóch oskarżycieli z których jeden powinien posiadać kwalifikacje sędziowskie, pozostałych osób – uchwałę podejmuje Sejm/Senat bezwzględną większością głosów; w przypadku podjęcia uchwały sprawowanie przez nich urzędu ulega zawieszeniu (nie dot. posłów i senatorów), wybór dwóch oskarżycieli z których jeden powinien posiadać kwalifikacje sędziowskie.
89 Funkcja kontrolna parlamentu
Kontrola parlamentarna służb specjalnych w opinii P. Czarnego: Zagadnienie parlamentarnej kontroli działalności służb specjalnych ma szczególny wymiar z uwagi na specyfikę statusu i sposobów działalności tych służb. Mamy tu do czynienia z kilkoma czynnikami, które tworzą problem jakościowo odmienny niż w przypadku innych fragmentów egzekutywy: nie ulega żadnej wątpliwości, że działalność służb specjalnych ma charakter tajny. Swoista „kultura tajemnicy”, której gwarancję stanowią przepisy o tajemnicy państwowej, związana jest z silnym przekonaniem, że niejawny charakter jest w tym przypadku czynnikiem przesądzającym o skuteczności i należy go zaakceptować z uwagi na żywotne interesy państwa Utrudnia to niewątpliwie proces kontroli, 2) służby specjalne pozostają w bardzo ścisłym związku z centralnym ośrodkiem władzy politycznej. Uzyskanie jakiegokolwiek (nawet pośredniego) wpływu na ich działalność uważać można więc za udział w rządzeniu. Jednocześnie stosowane przez służby metody uważane są za instrument bardzo skuteczny z punktu widzenia realizacji różnych celów państwa. Z tego względu pojawia się silna tendencja, aby wyłączyć parlament i opozycję parlamentarną od wszelkiego (również potencjalnego) wpływu na służby specjalne. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że zakres działania tych służb na przełomie XX i XXI wieku uległ poszerzeniu o takie kwestie jak walka z handlem narkotykami, korupcją, zorganizowaną przestępczością czy działalność na szkodę interesów ekonomicznych państwa,
90 Funkcja kontrolna parlamentu
3) służby specjalne pełnią również w państwie funkcje kontrolne. Instytucje o uprawnieniach kontrolnych, zwłaszcza bardzo szerokich pod względem podmiotowym i „głębokich” pod względem możliwej ingerencji w życie jednostki, trudniej niż inne poddać kontroli. Jest tak zwłaszcza wówczas, gdy kontrolujący ma być z kolei — choćby w innym zakresie działalności — kontrolowany przez instytucję podlegającą jego kontroli. 4) kontrolę parlamentarną utrudnia zjawisko, które określić można jako „autonomizację” lub „usamodzielnienie się” się służb specjalnych; służby, a właściwie ich kierownictwa, uzyskują poprzez dotyczące ich ustawy oraz w drodze praktyki znaczny stopień samodzielności i na tej podstawie dążą do wyłamania się spod kierownictwa rządu i jego członków, jak również nadzoru i kontroli zewnętrznej, Wyróżnia się cztery modele kontroli i nadzoru wobec służb specjalnych: wewnętrzny, polityczny (rządowy), parlamentarny i społeczny. W polskich warunkach dodać do tego należałoby jeszcze model sądowy i kontrolę konstytucyjnych organów kontroli państwowej i ochrony prawa (NIK i RPO).
91 Funkcja kontrolna parlamentu
Sejmowa Komisja do Spraw Służb Specjalnych powstała w kwietniu 1995 r. na mocy uchwały Sejmu, którą dokonano nowelizacji regulaminu Sejmu. Utworzenie KSS stanowiło o początek procesu formowania pewnego nowego modelu kontroli i nadzoru nad służbami specjalnymi oraz koordynacji ich działań. Następnie doszło bowiem do powstania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych przy Radzie Ministrów oraz utworzenia stanowiska ministra-koordynatora służb specjalnych. Służbami specjalnymi w rozumieniu regulaminu Sejmu są: Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Służba Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne. Ponadto sejmowa Komisja do Spraw Służb Specjalnych posiada podstawy prawne działania w ustawie o ABW i Agencji Wywiadu : Art. 14 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu 1. Szefów ABW i AW powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium oraz Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. 2. Prezes Rady Ministrów, na wniosek Szefa właściwej Agencji, powołuje i odwołuje zastępców Szefa ABW i Szefa AW, po zasięgnięciu opinii Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych.
92 Funkcja kontrolna parlamentu
Art. 13 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu 1. Szefów SKW i SWW powołuje i odwołuje, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Kolegium do Spraw Służb Specjalnych i Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. 2. Prezes Rady Ministrów zwracając się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wyrażenie opinii w sprawie, o której mowa w ust. 1, załącza opinie Kolegium do Spraw Służb Specjalnych i Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. 3. Minister Obrony Narodowej , na wniosek Szefa właściwej służby, powołuje i odwołuje zastępców Szefa SKW i Szefa SWW, po zasięgnięciu opinii Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Art. 6 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym 1. Szefa CBA powołuje na czteroletnią kadencję i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. 4. Prezes Rady Ministrów, na wniosek Szefa CBA, powołuje i odwołuje zastępców Szefa CBA po zasięgnięciu opinii Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych.
93 Funkcja kontrolna parlamentu
Martin Bożek: W przypadku służb specjalnych poprzestawanie na stwierdzeniu, że działalność szefów tych służb podlega kontroli Sejmu, jest zdecydowanie niewystarczającym rozwiązaniem. Kompetencje kontrolne parlamentu muszą być jasno i precyzyjnie określone. Najlepiej, aby w ustawach kompetencyjnych wskazano treść kompetencji kontrolnych parlamentu oraz odpowiadające tej treści obowiązki szefów służb. Dopiero wtedy hasło kontroli służb specjalnych przybrałoby konkretne kształty. Niestety, należy to od razu podkreślić, na gruncie obowiązujących rozwiązań tak się jednak nie dzieje. W tekstach ustaw kompetencyjnych znajduje się tylko proste odwołanie do art. 95 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów (a tym samym nad podległymi jej agendami rządowymi). Tylko w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wprowadzono rozwiązania nieco dalej idące. (…) Nie ma bowiem kontroli bez prawnie określonych środków kontroli, czyli bez ustawowej konkretyzacji zasady ogólnej. Wpisanie w ustawy kompetencyjne przepisu tej treści, jaka znajduje się w art. 95 ust. 2 Konstytucji, ma wyłącznie charakter symboliczny. Przypomina się w nim bowiem o czymś, co i tak jest już uregulowane, i to w przepisach rangi konstytucyjnej. Z treści tego przepisu nie wynika jednak nic więcej ponad to, że parlamentarna kontrola działalności szefów służb specjalnych jest jedną z postaci kontroli, jaką Sejm realizuje wobec rządu i jego agend.
94 Funkcja kontrolna parlamentu
zakotwiczenie sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych nie tylko w regulaminie Sejmu lecz także w ustawodawstwie sprawia, iż powołanie przez Sejm tej Komisji jest jej prawnym (ustawowym) obowiązkiem. zgodnie z art. 137 Regulaminu Sejmu, w skład Komisji do Spraw Służb Specjalnych wchodzi nie więcej niż 9 posłów; Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu, w drodze uchwały, ustala liczbę członków Komisji do Spraw Służb Specjalnych, jej wielkość w całym okresie istnienia tej Komisji ulegała zmianie od 5 –do 9 posłów m.in. w zależności od liczby ugrupowań parlamentarnych, zgłoszenia kandydatów na członków Komisji dokonują przewodniczący klubów poselskich lub grupy co najmniej 35 posłów. Zgłoszenie składa się Marszałkowi Sejmu, Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu zgłoszony po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, wybiera skład osobowy Komisji w głosowaniu łącznym, pierwsze posiedzenie Komisji do Spraw Służb Specjalnych zwołuje i prowadzi Marszałek Sejmu. Na posiedzeniu tym Komisja wybiera ze swego grona prezydium komisji w składzie: przewodniczący i do dwóch zastępców. funkcję przewodniczącego Komisji i zastępcy przewodniczącego pełnią kolejno, po 6 miesięcy, członkowie Komisji. uchwały Komisji zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby członków Komisji.
95 Funkcja kontrolna parlamentu
posiedzenia Komisji do Spraw Służb Specjalnych są zamknięte; posiedzenia wspólne odbywane z innymi komisjami mogą być jawne, na żądanie prezydium komisji ministrowie oraz kierownicy naczelnych organów administracji państwowej, a także kierownicy innych urzędów i instytucji państwowych są obowiązani przedstawiać sprawozdania i udzielać informacji oraz uczestniczyć w posiedzeniach komisji, na których rozpatrywane są sprawy dotyczące ich zakresu działania; przewodniczący Komisji zaprasza inne osoby do wzięcia udziału w pracach Komisji [przez co należy rozumieć zarówno udział w ścisłym znaczeniu (obecność) jak i przedstawianie sprawozdań i udzielanie informacji] za pośrednictwem albo po powiadomieniu Marszałka Sejmu oraz w razie potrzeby Prezesa Rady Ministrów, Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz ministra powołanego w celu sprawowania nadzoru nad działalnością służb specjalnych.
96 Funkcja kontrolna parlamentu
Przewodniczący Komisji przyznaje klauzulę tajności dokumentom zawierającym informacje niejawne wytworzonym w wyniku działalności Komisji. Komisja do Spraw Służb Specjalnych uchwala projekt regulaminu Komisji określającego szczegółowy tryb działania i pracy Komisji oraz podejmowania przez nią rozstrzygnięć, w szczególności zasady sprawowania funkcji przewodniczącego Komisji i jego zastępcy; projekt regulaminu Komisji podlega zatwierdzeniu przez Marszałka Sejmu. Marszałek Sejmu zatwierdza albo odmawia zatwierdzenia projektu w całości. Komisja uchwala zatwierdzony projekt regulaminu Komisji. Komisja posiada uprawnienia kontrolne właściwe komisji sejmowej
97 Funkcja kontrolna parlamentu
M. Bożek o celach kontroli parlamentarnej służb specjalnych: Kontrola parlamentarna służb specjalnych powinna załatwiać dwie kluczowe kwestie. Parlament powinien móc, z jednej strony, dokonywać bieżącej oceny aktywności służb specjalnych, z drugiej zaś strony, wyciągać konsekwencje wobec członków rządu nadzorujących te służby. Osiąganie obu tych celów przez parlament możliwe jest tylko poprzez stosowanie odpowiednich środków (instrumentów) kontroli. Konkretne postacie tych środków powinny zostać uregulowane w ustawach kompetencyjnych. Bez tych rozwiązań parlament nie jest w stanie realnie kontrolować służb specjalnych, nie mówiąc już o korygowaniu ich działalności.
Pobierz ppt "Funkcja kontrolna parlamentu"