Source: https://orzeczenia.net/orzeczenie/8gy89l7v0
Timestamp: 2020-03-30 17:02:02
Legal References Found: art. 1
 art. 3
 art. 1
 art. 67
 art. 77
 Art. 1
 art. 5
 art. 1
 art. 77
 Art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 73
 art. 3
 art. 1
 art. 15
 art. 3
 art. 1
 art. 67
 art. 77
 art. 1
 art. 3
 art. 52
 art. 1
 art. 1
 art. 15
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 73
 art. 1
 art. 1
 art. 73
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 15
 art. 1
 art. 73
 art. 15
 art. 73
 art. 1
 art. 1
 art. 15
 art. 3
 art. 1
 art. 73
 art. 67
 art. 3
 art. 23
 art. 1
 art. 1
 art. 67
 art. 3
 art. 4
 art. 15
 art. 6
 art. 7
 art. 12
 art. 27
 art. 15
 art. 67
 art. 3
 art. 1
 art. 3
 art. 4
 art. 23
 art. 12
 art. 15
 art. 3
 art. 3
 art. 1
 art. 3
 art. 73
 art. 73
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 73
 art. 1
 art. 73
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 1
 art. 3
 art. 1
 art. 73
 art. 1
 art. 15
 art. 8
 art. 31
 art. 5
 art. 3
 art. 67
 art. 1
 art. 1
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 5
 art. 3
 art. 7
 art. 52
 art. 15
 art. 1
 art. 73
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 70
 art. 71
 art. 71
 art. 1
 art. 73
 art. 73
 art. 73
 art. 73
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 73
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 73
 art. 1
 art. 73
 art. 1
 art. 73
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 Art. 3
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 67
 art. 3
 art. 52
 art. 5
 art. 3
 art. 52
 art. 4

Document Content:
Wyrok TK z 1996-10-23 (K 1/96) - Orzeczenia.net
Wyrok TK z dnia 23.10.1996 sygn. K 1/96
Sygrantura: K 1/96
Skład: Ferdynand Rymarz , Jadwiga Skórzewska-Łosiak , Janusz Trzciński (przewodniczący), Lech Garlicki , Zdzisław Czeszejko-Sochacki (sprawozdawca)
Sygn. akt K. 1/96
Zdzisław Czeszejko–Sochacki – sprawozdawca
po rozpoznaniu na rozprawie 23 października 1996 r. sprawy z połączonych wniosków Rady Gminy i Miasta Bogatynia, Sejmiku Samorządowego Województwa Legnickiego i Rady Gminy w Ustroniu Morskim, z udziałem umocowanych przedstawicieli: Wnioskodawców, Sejmu RP, Ministra Finansów i Prokuratora Generalnego, o zbadanie:
zgodności art. 1 pkt 13 oraz art. 3 ustawy z 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 154, poz.794) z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami)
1. Art. 1 pkt 13 w związku z art. 5 ustawy z 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 154, poz. 794) w zakresie, w jakim nałożył na gminy obowiązek wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej dotyczącej roku 1996, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729 i z 1996 r. Nr 106, poz. 488), ponieważ narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasadę zaufania do państwa i do stanowionego przezeń prawa;
2. Art. 1 pkt 13 powołanej w pkt. 1 ustawy z 22 grudnia 1995 r. w pozostałym zakresie jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych i nie jest niezgodny z art. 3 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych oraz z art. 73 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
umorzyć postępowanie w części dotyczącej art. 3 ustawy z 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin.
Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły wnioski Rady Gminy i Miasta Bogatynia, Sejmiku Samorządowego Województwa Legnickiego oraz Rady Gminy w Ustroniu Morskim o stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisów ustawy z 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 154, poz. 794; dalej: ustawa z 22 grudnia 1995 r.).
1. Rada Gminy i Miasta Bogatynia (dalej: Rada w Bogatyni) 3 stycznia 1996 r. wniosła o stwierdzenie niezgodności ustawy z 22 grudnia 1995 r., w szczególności przepisów określonych w art. 1 pkt 13 wprowadzającym art. 15a i 15b oraz w art. 3 przedmiotowej ustawy z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami; dalej: przepisy konstytucyjne).
Rada w Bogatyni zwraca uwagę, że Sejm uchwalając ustawę z 22 grudnia 1995 r. nałożył na gminy spełniające warunki określone w art. 1 pkt 13 tej ustawy obowiązek dokonywania wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej. Jednocześnie ustawa ta w art. 3 określiła w sposób arbitralny odmienne zasady postępowania związane z opracowaniem budżetów gmin w stosunku do zasad obowiązujących przed jej uchwaleniem, między innymi poprzez wydłużenie terminu do opracowania projektu budżetu oraz epizodyczne uchylenie art. 52 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Zdaniem Rady w Bogatyni art. 1 pkt 13 ustawy wprowadził “swoisty haracz w stosunku do gmin o określonym potencjale gospodarczym” powodując jaskrawe naruszenie równości podmiotów wobec prawa, a także podstawowej zasady jaką jest zasada sprawiedliwości społecznej.
Rada w Bogatyni podnosi ponadto , że “tak istotna zmiana praw i obowiązków dotyczących właściwego i zgodnego z prawem działania gmin na zakończenie roku budżetowego wymagać musi wyjątkowej staranności parlamentu”, ciąży bowiem na nim “obowiązek bezwzględnego przestrzegania przepisów prawa i zaufania obywateli do państwa, które wywieść należy z art. 1 przepisów konstytucyjnych”. W tym miejscu powołuje się także na Trybunał Konstytucyjny, który “wskazywał na konieczność bezwzględnego przestrzegania tych zasad, wywodząc jednocześnie z nich obowiązek wprowadzania przez ustawodawcę stosownego okresu dostosowaczego jako niezbędnej przesłanki do właściwego przygotowania się w sposób organizacyjny oraz ekonomiczny do tych warunków”. W przypadku Gminy Bogatynia, która uchwaliła budżet 14 listopada 1995 r., zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, wejście w życie ustawy z 22 grudnia 1995 r. spowodować musiało “zachwianie całej konstrukcji budżetu, w którym przyjęto określone działania inwestycyjne – inwestycje kontynuowane oraz inwestycje nowe. Dokonanie zmian w budżecie spowoduje zaniechanie realizacji nowych inwestycji oraz może spowodować wstrzymanie inwestycji kontynuowanych i narażenie gminy na kary umowne wynikające z zawartych umów”. W takiej sytuacji kuriozalny wydaje się art. 15b, który w ust. 1 pkt 2 nakłada na Ministra Finansów obowiązek informowania gmin w terminie do 31 października roku poprzedzającego rok budżetowy o wysokości rocznej wpłaty z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej, zważywszy na fakt, że zaskarżona ustawa zostaje uchwalona z końcem bieżącego roku budżetowego”.
2. Sejmik Samorządowy Województwa Legnickiego (dalej: Sejmik) 29 lutego 1996 r. wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność art. 1 ust. 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych oraz z art. 73 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami; dalej: Mała Konstytucja).
Sejmik zwraca uwagę, że ustawa z 22 grudnia 1995 r. wprowadziła nową instytucję tzw. wyrównywania poziomego (redystrybucji poziomej) w postaci wpłat uiszczanych przez niektóre gminy na rzecz budżetu państwa z przeznaczeniem na zwiększenie kwoty subwencji ogólnej. Zgodnie z dodanymi przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 13 ustawy, gminy, w których wskaźnik należnych podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest większy niż 150% analogicznego wskaźnika obliczonego dla wszystkich gmin w kraju, są zobowiązane do dokonywania wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej. Przy ustalaniu sposobu wyliczania wysokości tej wpłaty zastosowano skalę zbliżoną do skali progresji ciągłej (art. 15a ust. 3). Tym samym należna od gmin kwota rocznej wpłaty będzie tym większa, im wyższe będą należne podstawowe dochody podatkowe osiągnięte w gminie na jednego mieszkańca w porównaniu do “średniej krajowej”. Wprowadzone przepisy (art. 15b ust. 1 pkt 2, 15a ust. 5) zobowiązują Ministra Finansów do poinformowania gmin o wysokości rocznych wpłat, których łączna kwota ma być ujmowana w ustawie budżetowej, natomiast gminy są zobligowane do dokonywania wpłat na rachunek dochodów budżetu państwa w 12 równych ratach w terminie do dnia 15 każdego miesiąca. Niedotrzymanie tego terminu powoduje, że doliczane będą odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych, a do nie wpłaconych w terminie kwot stosować się będzie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sejmik stoi na stanowisku, że w wyniku wprowadzenia takiego mechanizmu redystrybucji poziomej następuje przejęcie roli i funkcji samorządowej funduszu wyrównawczego przez subwencję, która jest zawsze elementem wyrównywania pionowego, a więc pomiędzy budżetem państwa a budżetami lokalnymi, a nie wyrównywania poziomego. Są to więc świadczenia budżetu państwa na rzecz samorządu terytorialnego stanowiące zarazem takie instytucje prawa publicznego, które rodzą prawa podmiotowe po stronie samorządu wobec wszystkich i podlegają ochronie sądowej zarówno na gruncie prawa publicznego jak i cywilnego.
Zadniem Sejmiku środki przekazywane w ramach redystrybucji poziomej (międzygminnej) powinny być przedmiotem odrębnych mechanizmów. Rozdział tych środków winien być w gestii organów samorządowych, a nie państwowych. Nie powinny one w żadnym przypadku tworzyć po stronie administracji rządowej wyłącznych praw decyzyjnych. Tymczasem w przypadku zaskarżonych regulacji prawnych mamy – w opinii Sejmiku – do czynienia z opodatkowaniem na rzecz budżetu państwa gmin, w których należny podstawowy dochód podatkowy na jednego mieszkańca jest stosunkowo wysoki. Regulacja ta jest więc także przejawem centralizacji finansów publicznych.
Sejmik stoi na stanowisku, że wprowadzenie tego mechanizmu przez art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. narusza przepis art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji. Z przepisu konstytucyjnego wynika bowiem, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne tych jednostek, subwencje i dotacje, a więc Ustawy Konstytucyjnej nie przewiduje możliwości przejmowania przez państwo chociażby części dochodów własnych gmin. Sejmik twierdzi ponadto, że przy obecnej regulacji konstytucyjnej nie ma prawnej możliwości wprowadzenia redystrybucji poziomej. Z przyjętej bowiem przez przepisy Małej Konstytucji zasady samorządności terytorialnej wynika jednoznacznie, że sprawy lokalne winny być zarządzane przez organy wybierane przez mieszkańców odpowiedniego terenu, a mieszkańcy ci tworzą z mocy prawa wspólnotę o charakterze korporacyjnym o odrębnej od państwa osobowości prawnej i powołaną do wykonywania tego zarządu. Zarządzanie sprawami lokalnymi (szczególnie dysponowanie dochodami własnymi) odbywać powinno się samodzielnie, a organy centralne mogą posiadać jedynie prawo nadzoru nad ich działalnością. Celem takiego nadzoru może być jedynie kontrola przestrzegania ustaw przez organy samorządowe, nie zaś władcza ingerencja w sprawy związane z dochodami własnymi i ich podziałem. Bez znaczenia jest tu przy tym fakt, iż kwoty obowiązkowych wpłat na rzecz budżetu państwa są następnie dzielone i zasilają gminy o niższych dochodach podatkowych.
Sejmik stwierdza ponadto, że wprowadzona przez art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. zmiana narusza przepis art. 1 przepisów konstytucyjnych, w szczególności przez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i związanej z nią zasady praw słusznie nabytych. Zwłaszcza, że w momencie uchwalenia ustawy poszczególne gminy znajdowały się w toku daleko zaawansowanych prac nad uchwalaniem budżetów lokalnych, a w niektórych gminach budżety te były już uchwalone. Gminy te postawione zostały w niezwykle trudnej sytuacji, bowiem w trakcie roku budżetowego zmuszone są zmieniać swoje budżety, zmniejszając kwoty wydatków wskutek niezawinionej utraty części dochodów własnych. Taka sytuacja i taki stan prawny narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych.
3. Rada Gminy w Ustroniu Morskim (dalej: Rada w Ustroniu Morskim) we wniosku z 7 maja 1996 r., inaczej niż Rada w Bogatyni i Sejmik, wniosła o stwierdzenie, że art. 15a ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600; zm.: z 1994 r. Nr 105, poz. 509; z 1995 r. Nr 101, poz. 504, Nr 124, poz. 601; dalej ustawa o finansowaniu gmin) w brzmieniu ustalonym ustawą z 22 grudnia 1995 r. jest sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych i art. 73 Małej Konstytucji.
Zdaniem Rady w Ustroniu Morskim wpłata określona w art. 15a ma charakter podatku, chociaż ustawodawca użył innego określenia. Za tym, że jest to podatek przemawiać mają trzy okoliczności: a) obowiązek jego płacenia, b) w razie zwłoki w terminie zapłaty nalicza się odsetki ustawowe w wysokości ustalonej dla zobowiązań podatkowych, c) w zakresie ściągania stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rada w Ustroniu Morskim stoi na stanowisku, że nałożenie takiego zobowiązania podatkowego pozostaje w sprzeczności z art. 73 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej bowiem narusza zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dochodów własnych. Ustawa z 22 grudnia 1995 r. została ogłoszona ponadto w Dzienniku Ustaw z 30 grudnia 1995 r. a jej wejście w życie ustalone zostało na 1 stycznia 1996 r. Ustawa zaczęła więc obowiązywać bez żadnego vacatio legis i przed otrzymaniem Dziennika Ustaw przez gminę. Tym samym wprowadzenie obowiązku podatkowego nowelizacją ustawy o finansowaniu gmin dokonane 22 grudnia 1995 r. narusza zasadę pewności prawa i zaufania do prawa, a więc art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Rada w Ustroniu Morskim pokazuje w swoim wniosku także to w jaki sposób nałożenie dodatkowego podatku określonego jako “wpłata” może uniemożliwić gminie realizację wcześniej zaplanowanych zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (dokończenie budowy sieci wodociągowej).
4. Z przedstawionych wniosków wynika, że w zasadzie dotyczą one tego samego zagadnienia, choć różnie określają przedmiot i zakres kontroli zgodności z konstytucją.
We wniosku Rady w Bogatyni i wniosku Sejmiku kwestionuje się konstytucyjność art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. wprowadzającego do ustawy o finansowaniu gmin dwa nowe artykuły 15a i 15b, ustanawiające instytucję “wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej”. Rada w Ustroniu Morskim jako przedmiot kontroli wskazany został natomiast art. 15a ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin w brzmieniu ustalonym ustawą z 22 grudnia 1995 r. Z uzasadnienia wynika jednak, że również w tym przypadku kwestionuje się konstytucyjność ustanowienia tej instytucji.
Odrębnym zagadnieniem jest jedynie stwierdzenie niezgodności z przepisami konstytucyjnymi także art. 3 ustawy z 22 grudnia 1995 r. o co wnosi Rada w Bogatyni.
We wszystkich trzech wnioskach Wnioskodawcy domagają się stwierdzenia, że ustanowienie w ustawie z 22 grudnia 1995 r. obowiązku dokonywania przez niektóre gminy wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej jest sprzeczne z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Sejmik i Rada w Ustroniu Morskim występują ponadto o stwierdzenie niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 73 Małej Konstytucji. Rada w Bogatyni żąda ponadto stwierdzenia niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 67 ust. 2 a Sejmik z art. 3 przepisów konstytucyjnych.
Zbieżne są też podane we wszystkich wnioskach motywy zarzutów o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Podnoszone w nich argumenty, niezależnie od dających się zauważyć różnic w sposobie ich sformułowania, można ująć w trzy grupy. We wszystkich wnioskach podnosi się, że wprowadzając instytucję wpłat ustawodawca naruszył konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego i tym samym przekroczył granice swobody władzy ustawodawczej określone przez normy konstytucyjne. Jednocześnie Wnioskodawcy zarzucają ustawie z 22 grudnia 1995 r. naruszenie zasad pewności prawa i zaufania do prawa, a więc pogwałcenie zasad demokratycznego państwa prawnego. Wszyscy Wnioskodawcy wskazują również na skutki dokonanych zmian dla budżetów gmin i planowanych w nich wydatków na rok 1996.
5. Wnioski Rady Gminy i Miasta Bogatynia, Sejmiku Samorządowego Województwa Legnickiego oraz Rady Gminy w Ustroniu Morskim podlegały wstępnemu rozpatrzeniu przez Trybunał na posiedzeniach niejawnych w składzie jednoosobowym, w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami). Postanowieniami z: 29 stycznia, 2 marca i 22 maja 1996 r. Trybunał nadał dalszy bieg wszystkim tym wnioskom.
Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z: 25 marca i 28 maja 1996 r. sprawy wszczęte tymi wnioskami zostały połączone pod sygnaturą K. 1/96.
6. Do wniosków ustosunkował się Prokurator Generalny, w pismach z 2 kwietnia, 25 kwietnia i 3 lipca 1996 roku.
Odnosząc się do wniosku Rady w Bogatyni, Prokurator Generalny stwierdził (pismo z 2 kwietnia 1996 r.), że przepisy art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. nie naruszają art. 1 oraz art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, natomiast postępowanie w sprawie konstytucyjności przepisu art. 3 wymienionej ustawy podlega umorzeniu, stosownie do przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wobec wygaśnięcia jego obowiązywania.
Prokurator Generalny uznał, że zakwestionowanie przez Radę w Bogatyni konstytucyjności przepisów art. 15a i 15b nie jest uzasadnione, ponieważ “próba niwelacji nierównej sytuacji finansowej gmin, spowodowana sytuacjami niezależnymi od tych gmin nie może być traktowana jako godząca w zasadę sprawiedliwości i równości społecznej lub inne zasady kostytucyjne”, a zaskarżone przepisy nie mają charakteru samodzielnego w odniesieniu do regulowanej materii i wiążą się ściśle z rozwiązaniami przyjętymi w całej ustawie, a zwłaszcza z jej art. 6, art. 7, art. 12a oraz 14 w związku z art. 27 i 27a ustawy. Przepisy art. 15a i 15b stanowią spójny element głębokiej i wielokierunkowej zmiany ustawy o finansowaniu gmin. Dlatego zakwestionowanie przez Radę w Bogatyni tylko tych przepisów wydaje się być chybione.
Zarzut naruszenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych jest z kolei nietrafny dlatego, że przepis ten odnosi się do obywateli nie zaś do osób prawnych, którą niewątpliwie jest gmina. Zmiany wprowadzone zaskarżonymi przepisami – zdaniem Prokuratora Generalnego – w pełni mieszczą się w suwerennych uprawnieniach konstytucyjnych ustawodawcy, czemu Trybunał Konstytucyjny dał wyraz w swoich licznych orzeczeniach (np.: K. 3/89, K. 3/91, K. 11/94, K. 12/94, K. 4/95).
Prokurator Generalny przyznał natomiast, że bardziej złożona jest problematyka wynikająca z zaskarżonego art. 3 ustawy z 22 grudnia 1995 r. Przepis ten zobowiązał jego adresatów do działania na podstawie przepisów formalnie jeszcze nie obowiązujących oraz wywołał konieczność zmiany budżetów gminnych uchwalonych w terminie i według zasad obowiązujących w czasie ich uchwalania. Powstała sytuacja, w której gminy zobowiązane były do zmiany prawnie uchwalonych budżetów na podstawie formalnie nie obowiązującej jeszcze ustawy z 22 grudnia 1995 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego był to przepis niekonstytucyjny, bo naruszał art. 1 jak i art. 3 obowiązujących przepisów konstytucyjnych. Przepis ten miał jednakże tylko jednorazowe zastosowanie przy opracowywaniu budżetu na 1996 r. i po tym czasie utracił moc prawną. W tych warunkach, nie dopatrując się aby przepis ten nadal wywoływał skutki prawne niekorzystne dla gmin, Prokurator Generalny uznał, że postępowanie w tej części – stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – podlega umorzeniu.
Prokurator Generalny odniósł się również do strony procesowej wniosku, podnosząc, że został on złożony przez przewodniczącego Rady Gminy i Miasta Bogatynia, gdy tymczasem z art. 23 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że z wnioskiem takim może wystąpić tylko rada gminy. Uchwaly tej rady dołączone do wniosku nie upoważniają przy tym jej przewodniczącego do zaskarżenia przytoczonych przepisów jako niekonstytucyjnych. Zdaniem Prokuratora Generalnego wniosek nie spełnia także warunków określonych w art. 12 uchwały Sejmu z 31 lipca 1985 r. w sprawie szczególnego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184;zm.:z 1995 r. Nr 2, poz. 7), gdyż “w rzeczywistości nie zawiera argumentów prawnych i nie wskazuje dowodów uzasadniających twierdzenie jakoby art. 15a i 15b były niekonstytucyjne oraz aby rzeczywiście niekorzystnie wpływały na sytuację finansową reprezentowanej gminy”. Wreszcie – zwraca uwagę Prokurator Generalny – że w uzasadnieniu wniosku Rady w Bogatyni mówi się o naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, chociaż “petitum wniosku nie zawiera wprost takiego zarzutu i nie został poparty argumentami uprawdopodabniającymi go”.
Zajmując dodatkowe stanowisko w odniesieniu do wniosku Sejmiku Prokurator Generalny stwierdził (pismo z 25 kwietnia 1996 r.), że wobec zbieżności tego wniosku z wnioskiem Rady w Bogatyni co do przedmiotu zaskarżenia podtrzymuje stanowisko zajęte w piśmie z 2 kwietnia 1996 r.
Odnosząc się do nowych zarzutów Prokurator Generalny podkreślił, że w myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego art. 3 przepisów konstytucyjnych ustanawia zasadę praworządności formalnej (art. 3 ust. 1) oraz zasadę legalności – nie zaś praworządności materialnej (art. 3 ust. 2). Ponieważ Sejmik zarzucając we wniosku naruszenie art. 3 przepisów konstytucyjnych nie podał w uzasadnieniu żadnych argumentów przemawiających za tą tezą, trudno jest merytorycznie odnieść się do tego zarzutu – zwłaszcza, że analiza zaskarżonego przepisu nie prowadzi do takiego wniosku. Ponadto, jeżeli zarzuca się niezgodność zaskarżonego przepisu także z art. 1 przepisów konstytucyjnych, który ma szerszy zakres i obejmuje nim zasadę praworządności określoną w art. 3 tych przepisów, uzasadnione jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – wskazanie głównego przepisu konstytucyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżonym przepisem także art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji, Prokurator Generalny podnosi, że pogląd, jaki zdaje się wyrażać Sejmik, iż Sejm nie jest władny do ustalania w drodze ustawy redystrybucji poziomej (międzygminnej) dochodów gminy, nie znajduje uzasadnienia w przepisach konstytucyjnych. Działalność ustawodawcza jest suwerennym prawem Sejmu a samodzielność samorządu terytorialnego nie może być rozumiana jako nie podlegająca woli ustawodawcy wyrażanej w drodze ustawy, chyba że ustawa byłaby sprzeczna z przepisami konstytucyjnymi. Tymczasem z treści art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji nie wynika aby pozostawał on w bezpośrednim związku z zaskarżonym przepisem. Nie dotyczy on bowiem dochodów, a tylko warunków i zasad częściowego ich przekazywania na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego, znajdujących się w niekorzystnej sytuacji ekonomicznej, z przyczyn od nich niezależnych.
Kolejne ustawy dotyczące majątku i finansów gmin oraz ich zmiany mają na celu zapewnienie gminom w miarę jednolitych warunków do wykonywania zadań powierzonych im ustawą o samorządzie terytorialnym oraz innymi ustawami. Taki charakter ma – zdaniem Prokuratora Generalnego – także zaskarżony przepis. Pozostaje więc w zgodzie z przepisami konstytucyjnymi, w tym także z zasadą podziału władz, którą zdaje się mieć na uwadze Sejmik, przez podanie w wątpliwość omawianego uregulowania z tą zasadą. Tymczasem zasada podziału władz – jak już stwierdził Trybunał Konstytucyjny (sygn. K. 4/95) – “bezpośrednio nie odnosi się do samorządu terytorialnego” a “Konstytucja nie stwarza żadnych podstaw dla tworzenia konstrukcji odrębnej władzy samorządowej”. Co więcej Mała Konstytucja “pozostawia ustawodawcy zwykłemu szeroką swobodę powierzania zadań publicznych samorządowi terytorialnemu, jak również klasyfikowania tych zadań”. W opinii Prokuratora Generalnego, przytoczona wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego chociaż na tle innej sytuacji, zdaje się mieć analogiczne odniesienie do przedmiotowej sprawy.
Jednocześnie Prokurator Generalny zwrócił uwagę na rozbieżności występujące między uchwałą Nr 41/IX/96 Sejmiku z 4 stycznia 1996 r. wskazującą na sprzeczność zaskarżonego przepisu tylko z art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 124, poz. 601) a dołączonym do uchwały wnioskiem do TK podpisanym przez przewodniczącą tego Sejmiku w części, dotyczącej zwłaszcza zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 3 przepisów konstytucyjnych oraz z art. 73 Małej Konstytucji, nie pokrywającym się z tą uchwałą. W opinii Prokuratora Generalnego wniosek w tej części nie podlega rozpoznaniu wobec sformułowania w nim zarzutów przez osobę nieuprawnioną do zmiany uchwały Sejmiku.
Prokurator Generalny podziela natomiast niezadowolenie wnioskodawców – czemu dał wyraz we wcześniejszym stanowisku – dotyczące zbyt późnego wprowadzenia zaskarżonego przepisu, w stosunku do określonych nim zadań i terminu ich wykonania. Jednak przepis wprowadzający tę zasadę w życie miał charakter normy czasowej i już ekspirował, a zadania określone zaskarżonym przepisem niewątpliwie zostały już wykonane i dalszych skutków prawnych przepis ten już nie wywołuje.
Odnosząc się do wniosku Rady w Ustroniu Morskim Prokurator Generalny stwierdził (pismo z 3 lipca 1996 r.), że nie zawiera on nowych, istotnych argumentów prawnych, uzasadniających zmianę zajętego przez niego wcześniej stanowiska lub polemikę z wyrażonymi we wniosku poglądami prawnymi. W związku z tym nadal wyraża pogląd, że zaskarżony przepis nie narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz art. 73 Małej Konstytucji.
7. Minister Finansów ustosunkował się do wniosków w pismach z: 4 marca, 29 kwietnia i 28 czerwca 1996 roku.
W związku z wnioskiem Rady gminy w Bogatyni Minister Finansów przypomniał (pismo z 4 marca 1996 r.), że konieczność zmiany ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin była związana ze zmianą sposobu ustalania udziałów gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Obowiązujący sposób ustalania tych udziałów miał charakter przejściowy i wygasał z końcem 1995 r. Na mocy ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 101, poz. 504) – z dniem 1 stycznia 1996 r. wszystkie gminy zostały ponadto zobowiązane do przejęcia prowadzenia szkół podstawowych jako zadań własnych.
Ustawa o zmianie ustawy o finansowaniu gmin w swym ostatecznym kształcie została uchwalona przez Sejm 22 grudnia 1995 r. Na wszystkich etapach uchwalania tej ustawy zaskarżone przepisy art. 15a i 15b pozostawały niezmienione. Zgodnie z art. 15a ust. 1 – gminy, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca gminy (wskaźnik G) jest wyższy od 150% analogicznego wskaźnika obliczonego łącznie dla wszystkich gmin (wskaźnik P) – dokonują wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej. O wysokości rocznej wpłaty Minister Finansów – zgodnie z art. 15b ust. 1 – informuje poszczególne gminy w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego rok budżetowy. Minister, pismem z 29 października 1995 r., Nr BP6–440–963/95, powiadomił wszystkie gminy m.in. o projektowanych na 1996 r. wysokościach rocznej wpłaty. Ich wielkość została ustalona według zasad określonych w projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansowaniu gmin. Ponadto Minister Finansów – w pismach z 29 października 1995 r., Nr BP7–440–326/95 oraz z 6 grudnia 1995 r. Nr BP7–440–341/95 – przekazał wszystkim gminom informacje o zasadniczych zmianach zaproponowanych w przyjętym przez rząd projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansowaniu gmin, a także o niektórych założeniach i wskaźnikach przyjętych do opracowania projektu budżetu państwa na 1996 r., które byłyby pomocne przy opracowywaniu projektów uchwał budżetowych gmin oraz poinformował o trwających w parlamencie pracach nad projektem ustawy o zmianie ustawy o finansowaniu gmin. Obowiązek dokonywania przez gminy wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej ma zastosowanie od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 1996 r. Termin określony w art. 15b ust. 1 pkt 2 stał się jednak niemożliwy do spełnienia w odniesieniu do roku 1996. Ustawa o zmianie ustawy o finansowaniu gmin nie zawiera bowiem żadnego przepisu przejściowego w tym zakresie, który umożliwiłby Ministrowi Finansów poinformowanie gmin o wysokości rocznej wpłaty po wejściu w życie tej ustawy.
W związku z powyższym Minister Finansów uważa, że w zaistniałej sytuacji właściwe byłoby uwzględnienie przez gminy przy uchwalaniu budżetu na 1996 r. rezerwy na dokonywanie wpłat na zwiększenie subwencji ogólnej, co najmniej do czasu zakończenia trwających w Parlamencie prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy o finansowaniu gmin. Zwłaszcza, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zwolnienia gminy przez Ministra Finansów z obowiązku dokonywania ustalonej na dany rok wpłaty. Jednocześnie Minister Finansów przyznaje, że brak jest spójności pomiędzy przepisami art. 1 pkt 13 i art. 3 ustawy z 22 grudnia 1995 r. Zdaniem Ministra brak tej spójności stanowi niewątpliwie niedoskonałość ustawy, tym niemniej nie sposób jednoznacznie i kategorycznie stwierdzić, iż niespójność ta powoduje sprzeczność wymienionych przepisów z przepisami konstytucyjnymi. Minister Finansów jeszcze raz zwraca uwagę na to, że podjął wszelkie możliwe działania umożliwiające organom samorządu prawidłowe opracowanie projektów budżetów.
Odnosząc się do sformułowanego we wniosku Sejmiku zarzutu niezgodności art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. z art. 73 Małej Konstytucji Minister Finansów stwierdza (pismo z 29 kwietnia 1996 r.), że zaskarżonego przepisu nie można rozpatrywać w oderwaniu od celu, w jakim został on wprowadzony. Wyjaśnia, że dochody własne gmin są ogromnie zróżnicowane a wpłaty gmin, w których wskaźnik należnych podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca jest większy niż 150% analogicznego wskaźnika obliczonego łącznie dla wszystkich gmin – przeznaczone są na zwiększenie subwencji ogólnej. Umożliwia to zasilenie finansowe budżetów gmin o niskich dochodach i złagodzenie dysproporcji w poziomie środków finansowych przeznaczonych na realizowane przez nie zadania publiczne. W tej sytuacji, biorąc ponadto pod uwagę, że zasada przekazywania wpłat przez gminy została zrealizowana w formie ustawowej, zmiany sposobu finansowania gmin objęte art. 1 pkt 13 mieszczą się – zdaniem Ministra – w uprawnieniach konstytucyjnych ustawodawcy i nie godzą w zasady sprawiedliwości społecznej.
Przedstawiając wyjaśnienia dotyczące wniosku gminy w Ustroniu Morskim Minister Finansów uznał (pismo z 28 czerwca 1996 r.), że jego wcześniejsze stanowiska zawarte w pismach: z 4 marca i 29 kwietnia 1996 r. są zasadne również w odniesieniu do tego wniosku. Uzupełniając jednocześnie przedstawione w tej sprawie stanowiska dodał, że wpłat, o których mowa w art. 15a ustawy z 22 grudnia 1995 r., nie można uznać za zobowiązania podatkowe, ponieważ ustawa stanowi jedynie, iż od kwot wpłat nie wpłaconych w terminie należy naliczać odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Również w świetle rozporządzenia RM z 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40; zm.: z 1990 r. Nr 1, poz. 4) nie można tych wpłat traktować jako zobowiązań podatkowych. Minister Finansów nie może ponadto zaniechać poboru tych wpłat w trybie art. 8 ustawy z 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, ani również umorzyć zaległych wpłat w trybie art. 31 tej samej ustawy (Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486).
W stanowisku wyrażonym w piśmie z 26 września 1996 r. Minister Finansów przypomniał, że pismem z 29 października 1995 r., Nr BP6–440–963/95 powiadomił wszystkie gminy o projektowanej kwocie subwencji ogólnej na 1996 r., w tym subwencji na zadania oświatowe, a także o kwocie wpłat gmin na zwiększenie subwencji ogólnej oraz o planowanych dochodach gmin z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych. Kwota wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej na 1996 r. wynosiła 65.280 tys. zł i dotyczyła 76 gmin. Była to jedynie wielkość wstępna, bowiem wielkości ostateczne przekazywane są po uchwaleniu ustawy budżetowej na dany rok i powodują często konieczność zmiany opracowanego już budżetu gminy. Ponieważ ostateczna kwota subwencji ogólnej na 1996 r. oraz kwota wpłat – obowiązek dokonywania wpłat objął wówczas 75 gmin, na łączną kwotę 64.808 tys. zł – podana gminom pismem z 26 lutego 1996 r., Nr BP6–444–1/96 – została ustalona w oparciu o błędnie podaną przez Główny Urząd Statystyczny liczbę mieszkańców w poszczególnych gminach, Minister Finansów ponownie ustalił subwencję ogólną dla gmin oraz kwotę wpłat i powiadomił gminy o nowych kwotach subwencji ogólnej pismem z 26 sierpnia 1996 r., Nr ST6–444–29/96. Jeśli chodzi o wpłaty na zwiększenie subwencji ogólnej, to gdy dla danej gminy nowa wpłata powinna być wyższa od podanej w piśmie Ministra Finansów z 26 lutego 1996 r., pozostawiono jej dotychczasową wysokość. Jeżeli zaś na nowo wyliczona wpłata okazała się niższa od kwoty ostatecznej, nastąpiło odpowiednie jej obniżenie. W związku z powyższym, obowiązek dokonywania wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej na 1996 r. dotyczy obecnie 74 gmin na łączną kwotę 64.547 tys. zł.
8. W związku z zarzutami dotyczącymi strony procesowej wniosku Rady w Bogatyni i wniosku Sejmiku podniesionymi przez Prokuratora Generalnego, Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Wnioskodawców o wyjaśnienie powstałych wątpliwości.
Rada w Bogatyni, w uchwale Nr XXVI/229/96 z 23 kwietnia 1996 r. uznała wystąpienie Przewodniczącego Rady Gminy z wnioskiem z 3 stycznia 1996 r. do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności ustawy z 22 grudnia 1995 r. z przepisami konstytucyjnymi za “właściwe, podjęte za wiedzą i z upoważnienia Rady oraz wykładające jej stanowisko i realizujące interes Gminy Bogatynia – jak też za podpisane przez Radę Gminy”. Uchwałę tę należy rozumieć jako konwalidującą dotychczasowe uchybienia.
W odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego Sejmik uchwałą nr 57/XII/96 z 5 czerwca 1996 r. zmienił swoją wcześniejszą uchwałę dostosowując ją do zakresu wniosku skierowanego do Trybunału.
Na rozprawie, 23 października 1996 r. Wnioskodawcy podtrzymali sformułowane w pisemnych wnioskach zarzuty i argumenty a ponadto:
1) przedstawiciel Rady Gminy i Miasta Bogatyni rozwinął argumentację wniosku w sposób przedstawiony w “stanowisku uzupełniającym” (pismo z 21 października 1996 r.). Zarzucił ponadto niekonstytucyjność art. 5 pkt 1 ustawy z 22 grudnia 1995 r. o finansowaniu gmin ze względu na retroaktywność tego przepisu i brak odpowiedniego vacatio legis. Zarzut naruszenia art. 3 przepisów konstytucyjnych, zdaniem Wnioskodawcy, polegał na ingerencji w ustrojową samorządność gminy. Przyznał, że wskazanie art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych może budzić wątpliwości, Wnioskodawcy chodziło jednak o niezgodność z zasadą sprawiedliwości społecznej;
2) przedstawiciele Sejmiku Samorządowego Województwa Legnickiego przyznali nieprecyzyjność uchwały nr 41/IX/96 z 4 stycznia 1996 r. dotyczące przedmiotu zaskarżenia i rodzaju niekonstytucyjności. Stwierdzili, że Wnioskodawca dopatruje się niekonstytucyjności wprowadzenia mechanizmu redystrybucji poziomej z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej oraz ustanowienia art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. z mocą wsteczną i bez odpowiedniego okresu dostosowawczego.
Przedstawiciel Sejmu przyznał, że ustawa weszła w życie z mocą wsteczną, co jednak – jego zdaniem – wynikało ze szczególnych okoliczności pozwalających na usprawiedliwienie w tym konkretnym wypadku tego uchybienia. Wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ skutki tego uchybienia odnosiły się tylko do opracowania budżetu na rok 1996 i ich następstwa są już nieodwracalne. Ustanowienie mechanizmu redystrybucji poziomej, konsultowane w Sejmie z wszystkimi organizacjami samorządu terytorialnego, uważa za celowe a w każdym razie nie naruszające przepisów i zasad konstytucyjnych.
Przedstawiciele Ministra Finansów wnieśli o uznanie kwestionowanych przepisów za zgodne z konstytucją, przy czym wyjaśnili bliżej zasady i intencje wprowadzenia tego mechanizmu.
Prokurator Generalny podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie.
W celu ustalenia – odpowiednio do wniosków – zgodności z konstytucją art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r., należy wyjaśnić znaczenie tego przepisu oraz określić wywoływane przezeń skutki prawne.
Zaskarżony przepis stanowi, że w ustawie o finansowaniu gmin po art. 15 dodaje się dwa nowe artykuły 15a i 15b. Artykuły te:
– wprowadzają obowiązek dokonywania wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej przez gminy, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca obliczony przez podzielenie kwoty należnych podstawowych dochodów podatkowych gminy w pierwszym półroczu roku bazowego przez liczbę mieszkańców gminy (wskaźnik G) jest większy niż 150% analogicznego wskaźnika obliczonego łącznie dla wszystkich gmin (wskaźnik P – art. 15 a ust. 1 i 2);
– określają sposób obliczenia należnej od gminy kwoty rocznej wpłaty, którą oblicza się mnożąc liczbę mieszkańców gminy przez wskaźnik określający relacje planowanych dochodów budżetu państwa dla roku bazowego do tych dochodów zrealizowanych w pierwszym półroczu i przez kwotę wynoszącą: 1) dla gmin, dla których wskaźnik G jest nie większy niż 200% wskaźnika P – 20% nadwyżki wskaźnika G ponad 150% wskaźnika P 2) dla gmin, dla których wskaźnik G jest większy niż 200% i nie większy niż 300% wskaźnika P – 10% wskaźnika P, powiększoną o 25% nadwyżki wskaźnika G ponad 200% wskaźnika P, 3) dla gmin, dla których wskaźnik G jest większy niż 300% wskaźnika P – 35% wskaźnika P, powiększoną o 30% nadwyżki wskaźnika G ponad 300% wskaźnika P (art. 15a ust. 3);
– wprowadzają obowiązek ujmowania w ustawie budżetowej łącznej kwoty wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej (art. 15a ust. 4);
– określają sposób i termin dokonywania wpłat (na rachunek dochodów budżetu państwa w dwunastu równych ratach, w terminie do 15 każdego miesiąca) oraz skutki niedotrzymania terminu przez gminy (od kwot nie wpłaconych w terminie nalicza się odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych) (art. 15a ust. 5), a także tryb egzekucji nie wpłaconych kwot (w tym przypadku stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 15a ust. 6);
– nakładają na Ministra Finansów obowiązek informowania poszczególnych gmin o: 1) planowanej na dany rok kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych – w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego rok budżetowy, 2) wysokości rocznej wpłaty z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej – w terminie do 31 października roku poprzedzającego rok budżetowy, 3) rocznej łącznej kwocie subwencji ogólnej przyjętej do projektu ustawy budżetowej – w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego rok budżetowy, 4) zmianach kwot subwencji ogólnej w wyniku podziału rezerw subwencji;
– nakładają na zarząd gminy obowiązek dokonywania zmian w dochodach budżetu gminy wynikających ze zmian kwot subwencji ogólnej w wyniku podziału rezerw subwencji.
Najważniejszym bezpośrednim skutkiem dodanych przez ustawę z 22 grudnia przepisów art. 15a i 15b jest ustanowienie obowiązku dokonywania przez gminy wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej. Rozwiązanie to wprowadza do polskiego systemu finansowego samorządu terytorialnego instrumenty redystrybucji poziomej (wyrównywania poziomego, międzygminnej redystrybucji dochodów) dochodów. Poziomy podział dochodów w odróżnieniu od pionowego (wertykalnego) ich podziału przeprowadzany jest w obrębie jednostek funkcjonujących na tym samym poziomie terytorialnej organizacji władzy. Istotnym celem poziomej redystrybucji dochodów jest częściowe wyrównywanie dochodów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego tego samego szczebla, z których jedne są słabe, a drugie silne finansowo. W doktrynie prawa finansowego uważa się, że pozioma redystrybucja dochodów podatkowych ma uzupełniające znaczenie w stosunku do pionowego podziału tych dochodów i powinna występować wtedy, gdy pionowy podział dochodów nie jest wystarczający dla przeprowadzenia podziału dochodów uwzględniającego wszystkie istotne okoliczności (w tym np. fakt różnego poziomu rozwoju ekonomicznego i struktury gospodarczej poszczególnych gmin; A. Borodo, Dochody samorządu terytorialnego w Polsce. Studium finansowoprawne, Toruń 1993, s. 20–21).
Pełniejszy obraz skutków wprowadzenia omawianej regulacji uzyskamy, jeżeli weźmiemy pod uwagę także moment ich wejścia w życie. Zgodnie z art. 5 ustawa o zmianie ustawy o finansowaniu gmin weszła w życie z dniem 1 stycznia 1996 r., z tym, że art. 3 tej ustawy wszedł w życie z dniem jej ogłoszenia, a więc 30 grudnia 1995 r. (o problemach związanych z tym przepisem będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia), natomiast art. 7 ustawy o finansowaniu gmin w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z 22 grudnia 1995 r. wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. Oznacza to, że w odniesieniu do projektów budżetów gmin na 1996 r. obowiązywały do 30 grudnia 1995 r. przepisy art. 52 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym projekty takie wraz z informacjami o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami zarządy gmin miały przedłożyć radom najpóźniej do 15 listopada 1995 r. i przesłać projekty do wiadomości regionalnych izb obrachunkowych. Rady natomiast miały obowiązek uchwalić budżety do końca 1995 r. (art. 52 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym). Tym samym w momencie wejścia w życie przepisów nakładających na niektóre gminy obowiązek wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej (art. 15a ust. 1) część rad nie tylko miała zaawansowane prace nad uchwalaniem swoich budżetów, a niektóre rady te budżety nawet uchwaliły zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie opracowywania projektów i uchwalania budżetów. W efekcie rady, których dotyczą zaskarżone przepisy, zostały zmuszone do zmiany swoich, zgodnie z prawem, przygotowanych lub uchwalonych budżetów w trakcie roku budżetowego.
Jak wynika z treści wniosków (nie zawsze jasno sformułowanych) wszyscy Wnioskodawcy kwestionują konstytucyjność wprowadzenia ustawą z 22 grudnia 1995 r. takiego sposobu wyrównywania dochodów gmin zarówno od strony merytorycznej jak i od strony formalno–proceduralnej. Rozwiązaniom przyjętym w art. 15a i 15b Wnioskodawcy zarzucają przede wszystkim niezgodność z art. 1 przepisów konstytucyjnych i art. 73 Małej Konstytucji.
1. Wszechstronne rozpatrzenie wyżej wymienionych zarzutów wymaga w pierwszej kolejności określenia treści konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego, a zwłaszcza jego samodzielności finansowej, konstytucyjnych gwarancji tej samodzielności oraz czy i w jakim zakresie gwarancje te ograniczają ustawodawcę.
Każda z tych kwestii, oddzielnie, była już przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. Obecnie możliwe jest uogólnienie wcześniejszych rozstrzygnięć i powiązanie ich w spójną całościową koncepcję.
Na tę koncepcję składają się następujące elementy:
1) samorząd terytorialny jest instytucją konstytucyjną. Ustawodawca konstytucyjny nie tylko nakazał utworzenie samorządu terytorialnego i usytuowanie go w systemie sprawowania władzy, lecz określił ponadto podstawowe zasady prawne, na których powinien się opierać jego ustrój i funkcjonowanie, niezależnie od potrzeby konkretyzacji tych zasad i ich ewentualnego uzupełnienia w drodze ustawodawstwa zwykłego (uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, s. 190–191);
2) punktem wyjścia dla rozważenia ustrojowej pozycji samorządu terytorialnego jest sformułowana w art. 5 przepisów konstytucyjnych zasada, że Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy. Z zasady tej wynika zobowiązanie państwa do stworzenia prawnych przesłanek uczestniczenia samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy państwowej. W ten sposób ustawodawca konstytucyjny ustanowił prawonopozytywne podstawy działania samorządu terytorialnego i włączył go w struktury sprawowania władzy w demokratycznym państwie prawnym, a tym samym odmówł mu przymiotu władzy suwerennej, o innym niż prawo stanowione przez to państwo – źródle władzy publicznej (uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, s. 191);
3) obecnie zasada z art. 5 – na płaszczyźnie ustawodawstwa konstytucyjnego – znajduje pełniejsze rozwinięcie i dopełnienie w postanowieniach Małej Konstytucji w jej rozdziale 5: Samorząd terytorialny. Unormowanie zawarte w Małej Konstytucji określa pozycję ustrojową samorządu terytorialnego i stanowi (art. 70 i n.), iż samorząd jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, określa istotę funkcji samorządu, kwestie wyborów samorządowych i referendum lokalnego, w szczególności zaś problematykę mienia komunalnego oraz dochodów jednostek samorządu terytorialnego (uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, s. 191, orzeczenie z 18 stycznia 1993 r., sygn. K. 9/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 14);
4) istotą wprowadzenia samorządu terytorialnego w 1990 r. (co znalazło potem stosowne potwierdzenie we wspomnianych już przepisach Małej Konstytucji) było wyraźne rozdzielenie władzy centralnej i szczebla gminnego. Gmina (samorząd terytorialny) stała się podmiotem konstytucyjnych praw i obowiązków, partnerem władzy centralnej, obowiązanym do współdziałania w imię interesu ogólnego, ale zachowującym własną podmiotowość i prawo do ochrony własnych interesów (orzeczenie z 4 października 1995 r., sygn. K. 8/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 58);
5) konstytucyjne prawa i obowiązki samorządu terytorialnego ukształtowane zostały przede wszystkim w oparciu o zasadę jego samodzielności. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności. Mimo wątpliwości związanych z zastąpieniem jasnych sformułowań dotychczasowych przepisów o randze konstytucyjnej zawierających wyraźną zasadę samodzielności gminy i ochrony sądowej tej samodzielności (art. 44 konstytucji w brzmieniu nowelizacji z 8 marca 1990 r.) mniej wyraźnymi przepisami Małej Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że również obecnie na gruncie prawa pozytywnego występuje konstytucyjna zasada samodzielności gminy. Zasada ta daje się bowiem wyprowadzić z obecnie obowiązujących przepisów Małej Konstytucji, a najogólniejszej przesłanki do sformułowania tej zasady dostarcza samo konstytucyjne pojęcie samorządu terytorialnego (art. 70 i 71 Małej Konstytucji oraz art. 5 przepisów konstytucyjnych). Trybunał Konstytucyjny opierając się na zgodnej opinii doktryny uznał, iż istotą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie powierzonych mu ustawowo zadań, a zatem wyrażenie “samorząd terytorialny” jakim posługuje się ustawodawca konstytucyjny implikuje, że chodzi o strukturę, której przysługuje przymiot samodzielności w stosunku do innych struktur władzy publicznej, a w szczególności w stosunku do organów administracji rządowej. Argumentację tę wzmacnia szczegółowa analiza przepisów art. 70 ust. 2 i 3 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Małej Konstytucji, które w sferze prawa publicznego zasadę samodzielności gminy wiążą z tym, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 71 ust. 2) a w sferze prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby prawnej wiążą ponadto z jej uprawnieniami właścicielskimi i innymi prawami majątkowymi (art. 70 ust. 2 i 3 orzeczenie z 24 stycznia 1995 r., sygn. K. 5/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 41, uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, s. 194);
6) za istotny element podmiotowości samorządu terytorialnego Mała Konstytucja (art. 73) uznała samodzielność finansową gminy (orzeczenie z 4 października 1995 r., K. 8/95, OTK ZU Nr 2/95, s. 57); W doktrynie podkreśla się, że “zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy na podstawie budżetu – nie oznacza (...) samodzielności wewnętrznej gminy rozumianej jako dowolność pobierania dochodów i dysponowania nimi. Przeciwnie, w ramach gospodarki finansowej gminom wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. Kompetencje te zaś, w granicach prawa, podlegają ochronie wobec państwa i osób trzecich. Znajdujemy się bowiem na gruncie prawa publicznego – gdzie obowiązuje zasada, iż dozwolone jest to, na co ustawa zezwala (...). Następstwem tak rozumianej samodzielności finansowej gmin jest także to, iż źródła dochodów gmin, wskazane w ustawach mają charakter zamknięty, a nie otwarty – co oznacza, że gmina może korzystać z samodzielności finansowej, ale tylko do tych dochodów, które jej ustawowo przypadają. Nie może natomiast ani stanowić, ani pobierać takich dochodów, na które nie pozwalają jej ustawy (...). Tak więc samodzielność finansową gminy (...) należy uznać za rodzaj decentralizacji, a nie autonomii finansowej, prowadzącej jednak do samoograniczenia władz państwowych” (B. Brzeziński, T. Dębowska–Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 1996, s. 88–89);
7) samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym jego samodzielności finansowej, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie nie wolno jednak absolutyzować, skoro samorząd terytorialny – w myśl art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji – wykonuje zadania publiczne “w ramach ustaw”. W formie ustaw, ale też tylko ustaw, mogą być zatem stwarzane prawne ramy działalności samorządu terytorialnego polegającej na wykonywaniu zadań określonych jako “publiczne”, ale – jak to już wyjaśniał Trybunał Konstytucyjny w sprawie W. 10/93 – charakter publiczny mają w zasadzie wszystkie zadania odniesione do właściwości samorządu. Nie oznacza to, aby w powyższym zakresie ustawodawca mógł działać całkowicie dowolnie (orzeczenie z 24 stycznia 1995 r. K. 5/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 41–42);
8) konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego przy wykonywaniu jego zadań wiąże również organy państwa w zakresie ustawodawstwa. Samodzielność może być przez nie ograniczona w drodze ustawy, ale pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie nad zasadę ochrony samodzielności samorządu terytorialnego zależy od oceny ustawodawcy. Jak bowiem skonstatował już wcześniej Trybunał Konstytucyjny, “ograniczenia zakresu ustawodawstwa traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać” (sygn. K. 6/94). Za niesprzeczne z konstytucją wypada uznać takie ograniczenia, które odpowiadają wymaganiom konstytucyjnym zarówno pod względem fromalno–proceduralnym jak i materialnym;
9) podstawowym warunkiem formalno–proceduralnym ograniczenia samodzielności samorządu terytorialnego, w tym jego samodzielności finansowej, jest nałożenie na gminę obowiązku w drodze ustawy, nie zaś poprzez przyjęcie jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego. Ukształtowane już orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawach z zakresu prawa podatkowego – mające także zastosowanie w tej sprawie – uzależnia ponadto dopuszczalność zmiany obowiązujących uregulowań od przestrzegania przez ustawodawcę pewnych reguł prawidłowej legislacji. Jedną z tych reguł – stanowiącą przejaw zasady pewności prawa – jest nakaz dochowania “odpowiedniej” vacatio legis (orzeczenie z 4 października 1995 r., sygn. K. 8/95, OTK ZU nr 2/1995, s. 57). “Niedopuszczalne jest, by nowe unormowania zaskakiwały swych adresatów. Adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania” (orzeczenie z 18 października 1994 r., sygn. K. 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 49). Ponadto “Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że ustawodawcze modyfikacje dochodów gmin nie mogą zapoznawać faktu, że budżety gminne obowiązują w cyklu rocznym, a planowanie ich opiera się na założeniu trwałości obowiązującego w tym czasie ustawodawstwa o podatkach i opłatach lokalnych” (orzeczenie z 4 października 1995 r., sygn. K. 8/95, op.cit.);
10) również pod względem materialnym ustawowe ograniczenia samodzielności gminy nie mogą być dowolne, lecz muszą znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucji (orzeczenie z 24 stycznia 1995 r., sygn. K. 5/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 42, 45). Ingerencja ustawodawcy nie może ponadto być nadmierna. Zakaz nadmiernej ingerencji wiąże Trybunał Konstytucyjny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Rozważenia, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę powinna zależeć od udzielenia odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela – zasada proporcjonalności (sprawa o sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 133, a także K. 18/95, OTK ZU nr 1/1996, s. 20). Należy jednak pamiętać, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, zwłaszcza w okresie przekształceń ustrojowych (orzeczenie z 7 grudnia 1993 r., sygn. K. 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 410). Z tym poglądem wiąże się inny, wyrażony w orzecznictwie Trybunału pogląd, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę, a w przypadku skierowanego pod adresem ustawodawcy zarzutu sprzeczności ustawy z wymaganiami konstytucyjnymi o tak ogólnym charakterze, jak zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał interweniuje tylko w wypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie tych zasad jest ewidentne (orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., sygn. K. 18/95, OTK ZU nr 1/1996, s. 18).
11) w mającej zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy kwestii samodzielności finansowej samorządu terytorialnego szczególna rola przypada art. 73 Małej Konstytucji, w którym stwierdza się, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne tych jednostek, subwencje i dotacje (ust. 1) a źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo (ust. 2).
W doktrynie prawa finansowego zwraca się uwagę, że w Małej Konstytucji całkowicie pominięto zasady podziału dochodów publicznych pomiędzy państwo a samorząd a samo sformułowanie jej art. 73 budzi zasadnicze zastrzeżenia, co do swej poprawności. Przede wszystkim rodzi się wątpliwość jak należy rozumieć dochody własne – którym przeciwstawione zostały dotacje i subwencje? Zwłaszcza, że ustawa o finansowaniu gmin nie posługuje się pojęciem dochodów własnych, podobnie jak ustawa o samorządzie terytorialnym. Twierdzi się np., że w związku z art. 73 ust. 2 “uznać należy, iż dochody własne – to takie, do których gminom przysługuje prawo podmiotowe, skutkujące erga omnes i podlegające ochronie sądowej, zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i publicznego. A contrario więc “subwencje i dotacje” nie stanowiące dochodów własnych to takie, które praw podmiotowych dla samorządu nie stwarzają. Te więc dotacje i subwencje, które są gwarantowane ustawowo, jako związane z wypełnianiem zadań publicznych – wchodzą w skład pojęcia dochodów własnych – np. subwencje ogólne (B. Brzeziński, T. Dębowska–Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, op.cit, s. 101). W literaturze naukowej spotykamy poza tym inne jeszcze ujęcia dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Uważa się np., że dochody własne związane są z budżetami lokalnymi w sposób trwały, tj. bezterminowy, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł oddanych jak gdyby “na zawsze” we władanie związków samorządowych, badź w zakresie których możemy dopatrywać się władztwa podatkowego (władztwa publicznego) gminy lub które pochodzą ze źródeł będących własnością gminy (Ustawa o finansowaniu gmin z komentarzem E. Chojny–Duch, Warszawa 1996, s. 20–21 i cytowana tam literatura). W doktrynie podkreśla się, że “ta nieprecyzyjność języka prawnego MK stwarza wielkie niebezpieczeństwo dla ochrony praw podmiotowych samorządu, w tym zakresie, zwłaszcza wobec faktu niestabilności podstaw finansowych gmin” (B. Brzeziński, T. Dębowska–Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, op.cit, s. 102).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z art. 73 Małej Konstytucji wynika z jednej strony pozytywny obowiązek ustawodawcy ustanowienia regulacji zapewniających gminom dochody własne w sposób rzeczywisty. Z drugiej strony konsekwencją tego obowiązku jest zakaz dokonywania takich zmian w ustawodawstwie, które prowadziłyby do faktycznego przekreślenia dochodów własnych gmin. Eliminacji określonych źródeł dochodów własnych gmin nie można jednak mylić z ich modyfikacjami, nawet gdy rezultat danej modyfikacji jest niekorzystny dla finansów gmin. Dopóki ustawodawca w sposób drastyczny nie naruszy samej istoty samodzielności finansowej gminy, przysługuje mu – pod warunkiem poszanowania innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych – daleko idąca swoboda w określaniu zarówno źródeł dochodów własnych gmin, jak też poziomu tych dochodów. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał w sprawie o sygn. K. 8/95, że np. “ustanowienie nowych zwolnień od podatku od nieruchomości należy traktować jako taką właśnie dopuszczalną modyfikację, znajdującą oparcie w kompetencji ustawodawcy do regulowania podstaw gospodarki finansowej na wszystkich szczeblach publicznej organizacji państwa (OTK ZU nr 2/1995, s. 57).
2. Z powyższych rozważań wynika, że ocenę zgodności art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. z art. 1 przepisów konstytucyjnych można przeprowadzić z dwóch różnych punktów widzenia: formalno–proceduralnego i materialnego. Z wywodów Wnioskodawców – niestety nie zawsze jasnych – zdaje się wynikać, że kwestionują oni konstytucyjność art. 1 pkt 13 z obu punktów widzenia.
Z oceną przeprowadzaną z punktu widzenia materialnego bezpośrednio wiąże się również kwestia zgodności zaskarżonych przepisów z art. 73 Ustawy Konstytucyjnej.
Za rozstrzygające dla oceny przeprowadzanej z punktu widzenia formalno–proceduralnego należy uznać to, że art. 1 pkt 13 wprowadzając z dniem 1 stycznia 1996 r. instytucję “wpłaty z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej” zaskoczył gminy i nie zapewnił im czasu na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji dotyczących wydatków z ich budżetów, zwłaszcza, że niektóre gminy miały już opracowane a nawet uchwalone budżety zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Dla oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów bez znaczenia jest fakt, że Minister Finansów przekazał wcześniej wszystkim gminom informacje o proponowanych zmianach i wynikających z nich wielkościach, skoro nie były to jeszcze obowiązujące przepisy prawne, ani tym bardziej fakt, że obowiązek ten nie dotyczył wszystkich gmin, ani nawet ich większości. Istotne w tym przypadku jest to, że z dniem 1 stycznia 1996 r. gminy te zmuszone zostały na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. do pospiesznej zmiany wcześniej opracowanych lub nawet uchwalonych zgodnie z prawem budżetów w ten sposób, żeby w planowanych wydatkach uwzględnić musiały wysokość rocznej wpłaty, co wiązało się z koniecznością “obcięcia” innych zaplanowanych i niejednokrotnie uchwalonych wydatków. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny, konsekwentnie rozwijając wcześniej wyrażony pogląd, uznał, że ustawodawca ograniczając samodzielność samorządu terytorialnego nie tylko musi zachować “odpowiednią” vacatio legis i pamiętać, że budżety gminne obowiązują w cyklu rocznym, a planowanie ich opiera się na założeniu trwałości obowiązującego w tym czasie ustawodawstwa, ale także nie może zapoznawać faktu, że budżety te powinny być opracowywane i uchwalane w odpowiednim trybie i czasie, tzn. przed końcem roku poprzedzającego rok budżetowy. Z przytoczonych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. – w takim zakresie, w jakim zobowiązał gminy do zmiany w trakcie roku budżetowego budżetów na 1996 r. uchwalonych (lub opracowanych) zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili ich uchwalenia (lub opracowywania) jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
3. Oceniając zgodność art. 1 pkt 13 z art. 1 przepisów konstytucyjnych pod względem materialnym należy pamiętać – o czym była już mowa – że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władz, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym zakresie znaczna swoboda w określaniu treści prawa, a granice tej swobody wyznaczają normy konstytucyjne. Nie ulega też wątpliwości, że zaskarżone przepisy, wprowadzając nowe zasady podziału dochodów gmin, stanowią pewną ingerencję ustawodawcy uszczuplającą ich samodzielność finansową, jednakże powyższe stwierdzenie nie stanowi jeszcze o niekonstytucyjności treści rozpatrywanych przepisów. O tej można byłoby mówić dopiero wówczas, gdy stwierdzona ingerencja nie dałaby się pogodzić z wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą proporcjonalności. Tego jednak o zaskarżonych przepisach powiedzieć nie można, a Trybunał Konstytucyjny, powołany do kontroli konstytucyjności prawa nie bada celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę.
W rozpatrywanym przypadku normą konstytucyjną określającą granice swobody ustawodawcy jest również norma wyrażona w art. 73 Małej Konstytucji, z której wynika zakaz dokonywania takich zmian w ustawodawstwie, które prowadziłyby do faktycznego przekreślenia dochodów własnych gmin. Z materialnego punktu widzenia zmiany obowiązującego ustawodawstwa dokonanej przez art. 1 pkt 13 nie można uznać za taką modyfikację dochodów gminy, która naruszałaby zagwarantowaną jej w art. 73 Małej Konstytucji samodzielność finansową. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pkt 13 nie jest niezgodny z art. 73 Małej Konstytucji.
4. W sprawie zgodności art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. z art. 3 przepisów konstytucyjnych, co rozpatrywano na wniosek Sejmiku, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 3 przepisów konstytucyjnych, ustanawiający zasadę praworządności formalnej (ust. 1) i zasadę legalności (ust. 2), nie ma związku z unormowaniami zawartymi w zaskarżonych we wniosku przepisach ustawy, ani z jego uzasadnieniem. Na brak w uzasadnieniu wniosku Sejmiku argumentów przemawiających za naruszeniem art. 3 przepisów konstytucyjnych zwrócił uwagę również Prokurator Generalny (pismo z 25 kwietnia 1996 r.). Ust. 1 art. 3, który zgodnie z przyjętą w praktyce Trybunału Konstytucyjnego wykładnią odnosi się również do procesu stanowienia prawa, może być podstawą kontroli konstytucyjności prawa zasadniczo tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy przedmiot kontroli wymyka się spod oceny treści innych norm i zasad konstytucyjnych. Art. 3 przepisów konstytucyjnych nie zawiera w swojej treści zasady praworządności materialnej, której istotne elementy uwzględnione zostały w art. 1 tychże przepisów, tj. w treści zasady państwa prawnego (orzeczenie z 24 lipca 1990 r., sygn. K. 5/90, OTK w 1990 r., s. 54–55). Dlatego też Trybunał Konstytucyjny dokonał powyżej oceny zaskarżonych przez Wnioskodawców przepisów z punktu widzenia zasady państwa prawnego. Z przytoczonych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pkt 13 ustawy z 22 grudnia 1995 r. nie jest niezgodny z art. 3 przepisów konstytucyjnych.
Podstawą oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów nie może być również art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych – oceny takiej domaga się w swoim wniosku Rada w Bogatyni – ponieważ wyrażona w tym przepisie norma konstytucyjna odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej obywateli nie zaś do osób prawnych jakimi niewątpliwie są gminy.
5. Odrębnym zagadnieniem jest zarzut niekonstytucyjności art. 3 ustawy z 22 grudnia 1995 r. podniesiony we wniosku Rady w Bogatyni. Artykuł ten stanowi, że “projekt budżetu gminy na 1996 r., wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami, zarząd przedstawia radzie gminy najpóźniej do 28 grudnia 1995 r. i przesyła projekt do wiadomości regionalnej izby obrachunkowej” (ust. 1) oraz że “przy opracowywaniu projektu budżetu gminy na 1996 r. nie stosuje się art. 52 ust 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym” (ust. 2). Przepisy te ściśle wiążą się z art. 5 ustawy, który przewiduje, że art. 3 wchodzi w życie z dniem ogłoszenia tj. w tym przypadku 30 grudnia 1995 r., a więc o jeden dzień wcześniej niż weszła w życie cała ustawa. Jakkolwiek niekonstytucyjność tych przepisów nie budzi wątpliwości, to jednak miały one zastosowanie tylko przy opracowywaniu budżetu na 1996 r. i po tym czasie utraciły moc prawną – przy opracowywaniu następnych budżetów gminy są związane terminem określonym w art. 52 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W związku z tym należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Orzeczenie KIO z dnia 04.04.2008, sygn. KIO/UZP 252/08
Orzeczenie WSA z dnia 29.09.2011, sygn. II SA/Ol 656/11
Orzeczenie WSA z dnia 19.10.2009, sygn. II SA/Gd 457/09
Orzeczenie NSA z dnia 15.03.2011, sygn. I OW 188/10
Orzeczenie KIO z dnia 09.10.2017, sygn. KIO 1939/17