Source: http://absta.pl/rozdzia-i-pojcie-i-przedmiot-postpowania-administracyjnego.html?page=2
Timestamp: 2018-10-15 10:27:04
Legal References Found: art. 138
 art. 138
 art. 139
 art. 138
 art. 138
 art. 105
 art. 138
 art. 139
 art. 138
 art. 138
 art. 138
 art. 138
 art. 138
 art. 105

Document Content:
ROZDZIAŁ III - Rozdział I pojęcie I przedmiot postępowania administracyjnego
1. Orzeczenia utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzją.
Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W języku potocznym utrzymanie w mocy określane jest często mianem „zatwierdzenia decyzji”. Decyzja organu pierwszej instancji posiada samoistny charakter prawny, a więc bez względu na to, czy jest ona prawidłowa czy wadliwa, po terminie wniesienia do odwołania wchodzi do obrotu prawnego. Z uwagi na to, że skuteczność decyzji ma znaczenie samoistne, nie jest potrzebny żaden akt „zatwierdzający” tę decyzję, jak zdawałoby się to w sugerować potocznie używane określenie.54 Istnieją dwie przyczyny wydania orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Pierwsza z nich ma miejsce gry organ odwoławczy uzna rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, czyli zgodne z prawem i celowe.55 Druga ma miejsce, kiedy organ odwoławczy stwierdza wadliwość postępowania przed pierwszą instancją, jednakże wadliwość ta nie ma istotnego wpływy na zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, lub jej usunięcie nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Przeprowadzenie wówczas postępowania wyjaśniającego, którego zadaniem byłoby usunięcie istniejącej wadliwości stałoby się po prostu bezcelowe. Nie ma, bowiem sensu kasacja rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia o takim samym brzmieniu. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wadliwości postępowania, a ocenę ich wpływu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pozostawia organowi odwoławczemu. „Organ jednak ten powinien w uzasadnieniu orzeczenia wyczerpująco udowodnić brak związku przyczynowego między wadami postępowania a decyzją pierwszej instancji”.56 Jednak w przypadku, kiedy wadliwość postępowania przed pierwszą instancją będzie miała znaczny wpływ na decyzję organu pierwszej instancji, organ ten jest zobowiązany usunąć tę wadliwość. Utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo będzie, bowiem skutkowało wydaniem decyzji naruszającej prawo, będzie, bowiem skutkowało wydaniem decyzji także (już po raz drugi) te prawo naruszającej.57 Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oznacza, więc że organ odwoławczy po ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej nie znalazł przesłanek do unieważnienia decyzji a jego rozstrzygnięcie jest zgodne z rozstrzygnięciem wydanym przez organ pierwszej instancji.58
2. Orzeczenie reformatoryjne.
Jeżeli po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji dojdzie do wniosku, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie pokrywa się z jego rozstrzygnięciem, organ ten może dokonać całkowitej lub częściowej reformacji decyzji na podstawie posiadanych przez niego uprawnień merytoryczno – reformacyjnych. Brak pokrycia rozstrzygnięć oznacza, że organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem bądź nieprawidłową z punktu widzenia celowości. W takim przypadku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie jaki uzasadnia jej uchylenie i wydaje nowe rozstrzygnięcie merytoryczne.59 Owo nowe rozstrzygnięcie realizuje w pełni istotę postępowania odwoławczego, jednak spośród wszystkich rozstrzygnięć zapadających w tym postępowaniu jest ono rozstrzygnięciem niewątpliwie najtrudniejszym. Jest ono, bowiem jak pisze W Dawidowicz, decyzją merytorycznie konkurencyjną w stosunku do decyzji wydanej uprzednio w pierwszej instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien wykazać się większą znajomością prawa oraz umiejętnością jego stosowania i interpretowania.60 Etap podjęcia decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy jest tym trudniejszy, im bardziej rozstrzygnięcie to ma „współgrać” z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Nie jest, bowiem proste orzekanie tylko co do pewnego uznanego za wadliwy zakresu. Istotne jest tu, bowiem skorelowanie zakresu nowej regulacji z zakresu regulacji uchylonej. O wiele prostsze jest uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zupełnie nowego orzeczenia.61
Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza organu odwoławczego żadnymi podstawami uchylenia decyzji pierwszej instancji, to jednak należałoby choć przykładowo wskazać sytuacje, w których organ ten ma obowiązek uchylenia decyzji i podjęcia nowego merytorycznego rozstrzygnięcia. Będą to przypadki, kiedy decyzja:
została wydana na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego,
opiera rozstrzygnięcie sprawy na okolicznościach, których istnienie nie zostało udowodnione,
opiera rozstrzygnięcie na znaczeniu normy materialnej, sprzecznej ze znaczeniem przyjętym o orzecznictwie sądowym lub powszechnie akceptowanych poglądach doktryny,
błędnie ustala konsekwencje stosowanej normy prawa materialnego.62
W związku z tym, że organ drugiej instancji nie posiada nieograniczonej swobody w podejmowaniu decyzji, adekwatnie do sytuacji wymienionych powyżej należałoby też wskazać te, które podają organ odwoławczy poważnym ograniczeniom. Po pierwsze – duże znaczenie ma tu wadliwość nieistotna (omówiona w poprzednim punkcie), po wtóre granicę swobody zawęża zawarty w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peins (omówiony szczegółowo w punkcie 5 tego rozdziału).63
Podsumowując należy stwierdzić, iż orzeczenie reformatoryjne odgrywa niewątpliwe ważną rolę w realizacji zasad postępowania odwoławczego. Istotą jego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oraz wydanie odpowiedniej decyzji, co w rozumieniu interesu każdego obywatela oznacza zmianę rozstrzygnięcia na jego korzyść. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 138 § 3 k.p.a., który wszedł w życie 01.01.1999 roku64, a wiec stosunkowo niedawno. Zgodnie z nim „w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządów terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wykonania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwsze instancji”. Zgodnie z powyższym przepisy prawa pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu samorządowego. Organ odwoławczy nawet gdyby nie podzielał stanowiska pierwszej instancji, nie może zmienić zaskarżonej decyzji, kończą się tu, bowiem jego kompetencje merytoryczno – reformatoryjne.
3. Decyzja kasacyjna.
Decyzja kasacyjna kończąca rozpatrzenie umowy.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie przed tym organem. Ponieważ przepis ten nie wskazuje przesłanek do podjęcia tego rodzaju decyzji przez organ odwoławczy, za podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania należy przyjąć art. 105 k.p.a.65 na podstawie jego treści rozstrzygnięcie tego typu dopuszczalne jest w przypadku, kiedy postępowania stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Są to sytuacje, w których decyzja organu pierwszej instancji:
została wydana w postępowaniu, które należy uznać za bezprzedmiotowe,
została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą,
dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzja ostateczną.66
W powyższych sytuacjach organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o umorzeniu postępowania albowiem niedopuszczalny jest dalszy tok postępowania administracyjnego.67 Wydanie w takiej sytuacji przez organ odwoławczy merytorycznej, merytoryczno – reformatoryjnej lub kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rażącym naruszeniem prawa.68
Istotą tego typu decyzji kasacyjnej jest, więc uchylenie decyzji organu pierwszej instancji bez rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co do jej istoty.69 Poprzez taką regulację kodeks postępowania administracyjnego wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie właśnie wypływa z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy postępowania to było bezprzedmiotowe.70
Decyzja kasacyjna powodująca przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ten rodzaj decyzji kasacyjnej w przeciwieństwie do typowej decyzji kasacyjnej wiąż się z tym, że organ odwoławczy może ją wydać nawet, kiedy według niego istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.71 Jednak zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak, więc organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy:
organ pierwszej instancji wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (wymaga to zatem przeprowadzenia tego postępowania w całości),
organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednak z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (co wymaga przeprowadzenia tego postępowania w znacznej części).72
W obu tych przypadkach organ odwoławczy, który chcąc wydać w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, musi uprzednio przeprowadzić rozstrzygnięcie postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej jego części. Podjęcie przez organ drugiej instancji działań tego typu jest w postępowaniu odwoławczym niedopuszczalne, albowiem jak pisze W. Dawidowicz „oznaczałoby, że w danej sprawie administracyjnej postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone tylko w jednej (drugiej) instancji, to zaś stanowiłoby naruszenie reguły, iż strona winna mieć zapewniony udział w postępowaniu w obu instancjach”.73 Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę udziału strony w postępowaniu. Taki sam skutek odniosłoby podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ drugiej instancji, podczas gdy wiedział on o istniejącym braku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego bądź jego znacznej części, a mimo tonie uchylił decyzji organu pierwszej instancji, lecz rozstrzygnął sprawę co do jej istoty.
Z uwagi na to, że kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek, jakie powinny wystąpić aby organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję, należałoby przyjąć, iż ocenę taką pozostawia się organowi drugiej instancji.74 W przypadku, gdy organ dokona takiej oceny i uzna wydanie decyzji kasacyjnej za uzasadnione, w uzasadnieniu decyzji może wskazać organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2). O zasadności takiej regulacji pisze S. Marcinkiewicz, wyrażając pogląd, iż właśnie uzasadnienie w decyzji kasacyjnej powinno zawierać wskazanie wadliwości przeprowadzonego postępowania oraz sposoby ich usunięcia.75 Co prawda rozwiązanie takie ma na celu wskazanie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy,76 jednakże „stosunek organów administracji powinien być wolny od wszelkich elementów organizacyjnej nadrzędności i podporządkowania. Dlatego niedopuszczalne jest w przepisach postępowania administracyjnego upoważnień do wydawania przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji jakichkolwiek insrukcji”.77 Tak, więc pomimo prawnie istniejącej możliwości wskazania owych okoliczności, nawet w przypadku jej zastosowania przez organ odwoławczy o treści rozstrzygnięcia decydować może tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji.78
Mimo że w przytoczonym wcześniej przepisie k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość podjęcia rozstrzygnięcia uchylającego, traktowane jest ono przez kodeks jako sytuacja wyjątkowa. Bezwątpienia art. 139 „rysuje (...) zupełnie wyraźnie charakter organu odwoławczego jako instytucji przed wszystkim merytorycznej, w drugim zaś rzędzie kasacyjnej. Tutaj a nie przed organem pierwszej instancji, powinno – zgodnie z właściwie pojętą zasadą dwuinstancyjności oraz zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej w każdym stadium postępowania” – zapaść powtórnie rozstrzygnięcie merytoryczne, chyba, że zachodzi wyjątkowa sytuacja określona w cytowanym już § 2.79 istotę rozstrzygnięcia merytorycznego podkreśla także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 roku, II S.A. 400/81: „Jeżeli organ administracji państwowej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do tanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia”.80
Coraz częstsze stosowanie tego typu praktyki orzeczniczej zaobserwował R. Hauser. Jego zdaniem działania organów drugiej instancji budzą obecnie niepokój, bowiem coraz częściej stosują orzecznictwo kasatoryjne, które wyraźnie przeważana nad reformatoryjnym. Niektóre organy zdają się wręcz kształtować swoją pozycję jako organów kasacyjnych, co ujawnia się w szczególności w orzecznictwie samorządowych kolegiów odwoławczych. Postępując w ten sposób organy odwoławcze unikają rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co sprzeczne jest nie tylko z przepisami prawa, ale przed wszystkim godzi w prawa obywatela. Dla zabezpieczenia owych praw służy możliwość wniesienia skargi no Naczelnego Sądu Administracyjnego – także na decyzje kasacyjne. W ten sposób sąd administracyjny ma możliwość zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia.81 O ile decyzja kasacyjna została wydana na podstawie omówionego wcześniej art. 138 § 2 k.p.a., o tyle uznaje się taką decyzję za uzasadnioną, trudno jednak znaleźć uzasadnienie dla orzeczeń, które zapadły z powodu zwykłego wygodnictwa lub podyktowane zostały innymi tego rodzaju pobudkami.
Do niedawna jedynymi przesłankami będącymi podstawą wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji były te omówione powyżej, czyli zawarte w § 2 art. 138. obecnie podstawa prawna do wydawania tego typu rozstrzygnięcia została poszerzona o § 3, który dodano do art. 138 1 stycznia 1999 roku.82 Zgodnie z nową regulacją w przypadku, gdy przepisy prawa pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu samorządowego, organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy, albowiem w dalszej części przepis ten ogranicza go wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Takie rozwiązanie wydaje się zaskakujące, bowiem całkowicie pozbawia organ odwoławczy jego uprawnień merytoryczno – reformacyjnych, które przecież stanowią o merytorycznym charakterze, który jest podstawą funkcjonowania tej instancji.
W przeciwieństwie do przesłanek wypływających z pierwszego zadania § 2 omawianego artykułu, wydaje się uzasadnione w tym przypadku zastosowanie jego dalszej części, czyli wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie stwierdza braku postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji, nie znajduje w nim żadnych wadliwości. Oznacza to, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w całości i zgodnie z prawem. Skoro organ drugiej instancji nie uchyla tej decyzji na podstawie § 2 art. 138 k.p.a. oznacza to, że nie zgadza się z meritum rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponieważ nie może on jednak rozstrzygnąć w tym wypadku sprawy co do jej istoty, za całkowicie zasadne uważać należy wskazanie przez ten organ okoliczności faktycznych, które powinny być uwzględniane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
4. Orzeczenie umarzające postępowanie odwoławcze.
Stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze, a ponieważ artykuł nie definiuje podstaw do wydania takiej decyzji, przesłanek ku temu należy doszukiwać się w art. 105 k.p.a.83 decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego może być, więc wydana w przypadku, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.84
Po pierwsze – w takie sytuacji za przesłankę bezprzedmiotowości należy uznać cofnięcie odwołania przez stronę postępowania. Żądanie strony nie powinno napotykać na żadne przeszkody, o ile organ odwoławczy nie stwierdzi, iż cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji, która narusza prawo bądź interes społeczny.85
Po drugie – „przesłanką bezprzedmiotowości jest śmierć strony w toku postępowania odwoławczego, w sprawie dotyczących interesów o charakterze ściśle osobistym (zmiana imienia lub nazwiska, przyznawanie obywatelstwa) albo zrzeczenie się uprawnień przez stronę lub uchylenie przepisów, które poprzednio uzależniały prawną dopuszczalność wykonania pewnej działalności od uprzedniego uzyskania pozwolenia”.86
Przesłanki te są jedynymi mającymi zastosowanie w tym przypadku, ponieważ inne wchodzą w grę wyłącznie przy decyzji kasacyjnej typowej. Za przykład może tu posłużyć sytuacja, gdy zapadło orzeczenie w sprawie, która nie stanowiła przedmiotu postępowania administracyjnego. Wówczas organ odwoławczy musi uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem. Nie może, więc wydać orzeczenia umarzającego postępowanie odwoławcze.87
Decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego skutkuje tym, że zaskarżona odwołaniem decyzja pozostaje w obrocie prawnym już jako rozstrzygnięcie ostateczne.88
5. Zakaz „reformatiouis in peins“.
Artykuł 139 k.p.a. stanowi, iż „organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny”.
Istotą zakazu zawartego w tym artykule stanowi fundamentalna prawa procesowego, jaką jest prawo strony do obrony. Strona odwołująca się nie powinna być, bowiem ograniczona obawą zmiany na gorsze swej sytuacji, która zresztą już teraz uważa za krzywdzącą.89 Regulacja ta ma, więc na celu „spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji”. Jednak w niektórych sytuacjach zakaz „reformatiouis in peins” nie jest przepisem wiążącym organ odwoławczy. Będzie tak w przypadkach kiedy:
decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo,
decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza interes społeczny,
oprócz strony, która wniosła odwołanie odwołuje się także inna strona bądź strony mające przeciwstawne interesy.90
Ostatnia z wyżej wymienionych przesłanek nie budzi wątpliwości, zastanawiające jest jednak zagadnienie „rażącego naruszenia prawa” oraz „rażącego naruszenia interesu społecznego”. Ustawodawca używając tych określeń stanowi, iż nie każde naruszenie prawa będzie podstawą do zastosowania „reformatiouis in peins”. Nie zdefiniowanie tego wyrażenia stanowi o swobodzie oceny sytuacji przez organ odwoławczy, co budzi poważne wątpliwości w kwestii zastosowania tego zakazu, nawet w przypadkach wskazanych przez k.p.a.
Regulację tą skrytykował W. Dawidowicz pisząc, że „istota przysługującej organowi odwoławczemu kompetencji polega na ponownym (po raz drugi) rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej i że wobec tego nie należy eksponować jakiejś „niemożności” działania tego organu w powyższym zakresie. (...) organ odwoławczy winien chronić obowiązujący porządek prawny przed każdym, a nie tylko przed „rażącym” jego naruszeniem i odpowiednio do tego orzekać o sytuacji prawnej strony”.91
Na podstawie powyższych rozważań należy stwierdzić, że ustawodawca pozwalając na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszających prawo – sam to prawo narusza, sprzeczne jest to, bowiem z podstawową zasadą praworządności.
Skoro istniejący zakaz nie zapewnia stronie ani porządkowi prawnemu, należałoby przeanalizować sytuację, w której dopuszczalne byłoby rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść sprawy. Pozytywnym efektem byłoby na pewno przestrzeganie praworządności, czyli wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji oraz pełna realizacja kompetencji reformacyjnych organu odwoławczego. Niewątpliwie oprócz efektów pozytywnych przyniosłoby to również skutki negatywne. Można, bowiem tu przyjąć za przykład schemat gdzie organ odwoławczy nie będzie związany z zakazem zmiany na gorsze. Wówczas strona będzie obawiała się wnieść odwołanie gdyż mogłoby to pogorszyć jej sytuację, którą już uważa za niekorzystną. W efekcie coraz mnie decyzji wydawanych przez organy pierwszej instancji będzie zaskarżanych w administracyjnym toku instancji. Organ pierwszej instancji utwierdzony w przekonaniu, że strona nie wniesie odwołania w obawie o własną sytuację, będzie naruszał to prawo co raz częściej – czując się w tej kwestii jak pierwsza i zarazem ostatnia instancja. Jedynym ograniczeniem dla tego organu byłyby wydane przez niego decyzje, których zmiana przez organ odwoławczy nie mogłaby już pogorszyć obecnej sytuacji strony. W tym przypadku odwołanie strony jest niejako gwarantowane, gdyż nie tkwi w przekonaniu, że może to może przynieść dla niej skutki.
Powyższy schemat niewątpliwie stanowi zarzut w stosunku do funkcjonowania organu pierwszej instancji, jednakże zniesienie omawianego zakazu doprowadziłoby do większej swobody w orzekaniu. W takiej sytuacji wielce prawdopodobne byłoby pozostawienie w obrocie prawnym większej ilości wadliwych decyzji niż gdyby miałoby to miejsce w obecnej regulacji. Należy, więc zadać sobie pytanie, czy zakaz ten pozwalając niejako na naruszenie prawa – prawdopodobnie go nie ogranicza.
1 E. Bojanowski, J. Lang, „Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu”, Warszawa 1999, s. 9.
2 M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne.” Warszawa 1999, s. 1.
3 B. Adamiak, J Borkowski, „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999, s. 14.
4 M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 17-18.
5 B. Jastrzębski, „Zasady ogólne postępowania administracyjnego, cz. I”, Iława 1999, s. 17-18
6 Tamże...