Source: http://www.korporacje.com/wordpress/blog/2008/11/23/odpowiedzialnosc-panstwa-czlonkowskiego/
Timestamp: 2019-10-22 15:54:12
Legal References Found: art.57
 Art.288
 art.22
 Art.3
 art.38
in casu
 art.51
 art.43
 art.1
 art.3
 art.6
 Art.13
 art.17
 art.13
 art.14
 art.15
 art.13
 art.15
 art.16
 art. 15
 art.15
 art.2
 art.103
 art.25
 art.4

Document Content:
Odpowiedzialność państwa członkowskiego | Królak
Odpowiedzialność państwa członkowskiego
Władysław Czapliński 2008-11-23
1. Kodyfikacja prawa o odpowiedzialności międzynarodowej państw z jednej strony, oraz wydarzenia towarzyszące włączeniu się NATO w proces siłowego rozwiązania konflikty w byłej Jugosławii z drugiej, postawiły przed społecznością międzynarodową nowy problem: zakresu, podstaw i sposobów egzekwowania odpowiedzialności organizacji międzynarodowych na gruncie prawa międzynarodowego. Do tej pory problematyka ta nie była przedmiotem obszerniejszych rozważań doktryny prawa międzynarodowego, z wyjątkiem nielicznych monografii i artykułów. Komisja Prawa Międzynarodowego ONZ (dalej: KPM) w swych pracach nad odpowiedzialnością międzynarodową państw zaproponowała art.57, wyłączający problematykę odpowiedzialności organizacji międzynarodowych spod zakresu swych zainteresowań. Stanowisko to zostało następnie zaakceptowane przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w rezolucji 56/83 z 12 grudnia 2001 roku. Następnie jednak KPM zdecydowała się włączyć odpowiedzialność międzynarodową do swego programu pracy. Prace te znajdują się nadal w początkowym stadium1 , jakkolwiek w ostatnim okresie Komisja podjęła kilka niezwykle interesujących kwestii. Jedną z nich jest ewentualna odpowiedzialność państw członkowskich. Celem niniejszego opracowania jest nie tyle szczegółowa analiza problemu, lecz jedynie podjęcie najważniejszych wątków dotyczących stosunku pomiędzy odpowiedzialnością międzynarodową państw członkowskich i odpowiedzialnością organizacji międzynarodowej.
Organizacja międzynarodowa o charakterze międzyrządowym2 powinna ponosić odpowiedzialność za działania lub zaniechania sprzeczne z prawem międzynarodowym. Zasady dotyczące odpowiedzialności tych organizacji generalnie odpowiadają regułom rządzącym odpowiedzialnością międzynarodową państw, jakkolwiek można spotkać również pogląd, jakoby ta ostatnia miała szerszy zakres. Stanowisko to oparte jest na specjalnym charakterze podmiotowości organizacji międzynarodowych w porównaniu z odpowiedzialnością państw. Przypomnijmy, iż podmiotowość organizacji międzynarodowych ma charakter wtórny, wywodzi się z podmiotowości państw członkowskich, co siła rzeczy zawęża kompetencje organizacji do działania w stosunkach międzynarodowych. Nie wydaje się jednak, naszym zdaniem, by różnice te znacząco wpływały na charakter odpowiedzialności międzynarodowej poszczególnych podmiotów, z wyjątkiem kwestii wskazanych poniżej. Przesłanki odpowiedzialności międzynarodowej są określone w następujący sposób: po pierwsze, dana organizacja musi posiadać podmiotowość międzynarodową (włączając dorozumianą podmiotowość w zakresie zgłaszania roszczeń z tytułu naruszenia prawa międzynarodowego), po drugie, musi istnieć możliwość przypisania konkretnego działania lub zaniechania organizacji międzynarodowej, (przy czym pewne wątpliwości powstają w odniesieniu do aktów ultra vires), oraz po trzecie, musi mieć miejsce naruszenie zobowiązania międzynarodowego wiążącego daną organizację. Odpowiedzialność może dotyczyć zarówno naruszenia konkretnej umowy międzynarodowej zawartej przez organizację, jak i powszechnego prawa międzynarodowego. Nie jest natomiast oczywiste, czy organizacja międzynarodowa ponosi odpowiedzialność w kształcie opisanym w projekcie KPM wyłącznie w stosunku do państw trzecich (nieczłonkowskich), czy też również wobec państw członkowskich. W każdym razie należy podkreślić, że ponieważ organizacje międzynarodowe nie mają loci standi przed sądami międzynarodowymi, zdecydowana większość roszczeń jest rozstrzygana na drodze dyplomatycznej. Przykładowo ONZ zawarła porozumienia ryczałtowe z Kongo i Belgią (odpowiednio 27 listopada 1961 oraz 20 lutego 1965) w celu rozwiązania sporów wynikłych na tle szkód wyrządzonych przez siły zbrojne ONZ (ONUC) w czasie wojny secesyjnej w Katandze. Umowy te miały charakter modelowy dla innych porozumień dotyczących odszkodowania za szkody wyrządzone przez działania sił zbrojnych ONZ, m.in. z Wielką Brytanią, Francją, Szwajcarią itp.3
2. Podmiotowość organizacji międzynarodowych implikuje bierną i czynną odpowiedzialność międzynarodową. Na tę odpowiedzialność mogą się powoływać państwa członkowskie danej organizacji, państwa nieczłonkowskie, inne podmioty prawa międzynarodowe, a w wyjątkowych sytuacjach również jednostki. Organizacje międzynarodowe akceptują odpowiedzialność za działania ich funkcjonariuszy, organów, wojsk oddanych pod ich komendę, a niekiedy także państw upoważnionych przez nie do działania (w dalszym ciągu niniejszego opracowania przedstawimy m.in. odpowiedzialność ONZ za szkody wyrządzone w czasie operacji pokojowych albo w przypadkach działań zmierzających do przywracania lub utrzymywania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa).
Praktyka dotycząca odpowiedzialności kontraktowej organizacji międzynarodowych w stosunku do jednostek jest dość szeroko rozpowszechniona. Ma ona oczywiście charakter prywatnoprawny i zazwyczaj podlega prawu wewnętrznemu państwa, w którym dany kontrakt został zawarty. Ma to szczególne znaczenie w przypadku umów dotyczących świadczenie pewnych usług oraz zapewnienia organizacji odpowiedniej infrastruktury. Niektóre organizacje (tak uniwersalne, jak regionalne) wypracowały nawet praktykę poddawania umów prywatnoprawnych prawu konkretnego państwa: Światowy Związek Pocztowy (UPU) oraz Światowa Organizacja Zdrowia zawierają umowy na podstawie prawa szwajcarskiego, zaś Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego – zgodnie z prawem kanadyjskiej prowincji Quebec. Wreszcie zdarzają się sytuacje, że wybór prawa właściwego jest uzależniony od technicznego charakteru umowy. I tak Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju (IBRD) oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy (IMF) poddają umowy pożyczki prawu państwa zaciągającego pożyczkę, prawu państwa, na którego terytorium ma siedzibę bank prywatny zawierający umowę lub obsługujący pożyczkę, wreszcie prawu stanu Nowy Jork. Prawo właściwe powinno zostać ustalone czy to na podstawie jasnych i oczywistych postanowień kontraktu (odzwierciedlających wolę stron), albo też zgodnie z zasadami kolizyjnymi.
Jeżeli nie ma innej regulacji, odpowiedzialność deliktowa również podlega prawu miejsca, w którym delikt nastąpił. Dotyczy to np. naruszeń prawa międzynarodowego (humanitarnego, wojennego), które miały miejsce podczas operacji pokojowych ONZ. Jednakże w niektórych sytuacjach odpowiedzialność deliktowa może być dochodzona na podstawie ogólnych zasad prawa. Doktryna nie określiła wszystkich przesłanek odpowiedzialności organizacji międzynarodowych. Zazwyczaj podkreśla się, że w odróżnieniu do odpowiedzialności państw, mającej charakter obiektywny, odpowiedzialność organizacji może być oparta na zasadzie winy. Problem wymaga dalszych, szczegółowych studiów, w szczególności w kontekście możliwego rozróżnienia pomiędzy odpowiedzialnością deliktową a odpowiedzialnością za działania niezabronione przez prawo międzynarodowe.
Wobec faktu ukończenia przez KPM prac nad kodyfikacją odpowiedzialności międzynarodowej państw, wydaje się wskazane rozważenie, w jakim zakresie rozwiązania wypracowane w tym zakresie mogą mieć zastosowanie do odpowiedzialności organizacji międzynarodowych. Zwracamy w tym kontekście na przypadek Konwencji wiedeńskiej z 1986 roku o prawie umów międzynarodowych pomiędzy organizacjami międzynarodowymi oraz pomiędzy państwami i organizacjami międzynarodowymi, która nawiązywała mutatis mutandis do Konwencji wiedeńskiej z 1969 roku o prawie umów międzynarodowych. Jakkolwiek Konwencja ta nigdy nie weszła w życie, może jednak być powoływana jako kodyfikacja prawa zwyczajowego. Do problematyki tej powrócimy niżej.
3. Przed przystąpieniem do analizy problematyki odpowiedzialności organizacji międzynarodowych na gruncie powszechnego prawa międzynarodowego, chcielibyśmy przedstawić pewne szczególne postanowienia statutów niektórych organizacji międzynarodowych, regulujące odpowiedzialność za szkody majątkowe lub finansowe wyrządzone innym podmiotom, w szczególności jednostkom. Art.288 TWE przewiduje odpowiedzialność deliktową Wspólnoty tak za działania samej Wspólnoty, jak też jej organów i funkcjonariuszy. Przepis ten nie zawiera szczegółowych zasad dotyczących dochodzenia odpowiedzialności, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że odpowiedzialność może być dochodzona zgodnie z ogólnymi zasadami prawa wspólnymi dla systemów prawnych państw członkowskich. ETS zaproponował pewne istotne ograniczenia odpowiedzialności Wspólnoty, wymagając przede wszystkim, by do naruszenia prawa doszło w związku z wykonywaniem oficjalnych zadań instytucji, przy czym inkryminowany akt powinien być nielegalny i musiał doprowadzić do wyrządzenia poważnej szkody majątkowej. Podobnie art.22 Aneksu III do Konwencji NZ o prawie morza (1982) proklamował zasadę odpowiedzialności deliktowej administracji dna morskiego za naruszenia prawa, zaistniałe w związku z ich funkcjami i działalnością. Musimy jednak przyznać, że tego rodzaju postanowienia są stosunkowo rzadkie.
Niemal wszystkie organizacje międzynarodowe dopuszczają skargi swych funkcjonariuszy, związane z naruszeniami prawa pracy. W przypadkach ONZ, MOP oraz NATO utworzone zostały nawet specjalne trybunały, właściwe dla rozstrzygania takich sporów. Z drugiej strony, postępowania przed sądami krajowymi przeciwko organizacji są znacznie utrudnione, chociażby ze względu na immunitet organizacji czy też trudności związane z ustaleniem prawa właściwego dla roszczeń. Możliwe formy reparacji odpowiadają formom przyjętym w przypadkach odpowiedzialności państw. W niektórych sytuacjach organizacji międzynarodowej udawało się uniknąć odpowiedzialności poprzez wypłatę świadczeń ex gratia. Wreszcie praktyka międzynarodowa zna również przypadki odrzucenia odpowiedzialności lub faktycznej niemożności spełnienia świadczenia, spowodowanej bankructwem organizacji. Najbardziej spektakularnym przykładem jest oczywiście Międzynarodowa Organizacja Cyny; casus ten nie może jednak stanowić podstawy dla uogólnienia, ponieważ Izba Lordów podjęła swoją decyzję na podstawie prawa angielskiego, a nie prawa międzynarodowego publicznego.
4. Wspomnieliśmy już, iż nie ma żadnych wątpliwości odnośnie do odpowiedzialności organizacji międzynarodowej za naruszenia prawa międzynarodowego. Przesłanki odpowiedzialności są formułowane w sposób analogiczny do odpowiedzialności państw i obejmują: naruszenie zobowiązania międzynarodowego ciążącego na danej organizacji oraz przypisanie deliktu organizacji4 (oczywiście należy przy tym założyć, iż dana organizacja ma podmiotowość prawną wynikającą ze statutu tej organizacji, odrębną od podmiotowości prawnej państw, jak chciał tego MTS w opinii doradczej w sprawie odszkodowania za szkody poniesione w służbie ONZ5 ). Rozwiązanie przyjęte w pierwszej redakcji Projektu KPM artykułów o odpowiedzialności międzynarodowej organizacji międzynarodowych idzie w tym samym kierunku. Art.3 formułuje ogólne zasady odpowiedzialności organizacji: zachowanie polegające na działaniu lub zaniechaniu powinno być przypisane organizacji międzynarodowej na gruncie prawa międzynarodowego; i powinno ono stanowić naruszenie zobowiązania międzynarodowego tej organizacji. Komentarz KPM nie zawiera żadnej szczegółowej analizy tego zagadnienia, odwołując się do raportu Sekretarza Generalnego ONZ w sprawie operacji pokojowych6 , opinii doradczej MTS dotyczącej immunitetu procesowego specjalnego sprawozdawcy Komisji Praw Człowieka7 ; a na zakończenie również do analizy dokonanej przez R.Ago w jego 3. Raporcie w sprawie odpowiedzialności międzynarodowej państw.
Najciekawszym, a zarazem najtrudniejszym zagadnieniem jest istnienie, a także w drugiej kolejności zakres odpowiedzialności państw członkowskich za naruszenia prawa międzynarodowego. Na gruncie tradycyjnego rozumienia podmiotowości prawnej organizacji międzynarodowych, sformułowanej w przywoływanej wyżej opinii doradczej z 1949 roku w sprawie szkód poniesionych w służbie ONZ, państwa członkowskie są podmiotami odrębnymi od samej organizacji. Tym samym nie mogą one ponosić odpowiedzialności za akty organizacji międzynarodowej. Ta konkluzja wynika z ogólnej zasady prawa wynikającej z prawa rzymskiego: Si quid universitati debetur, singulis non debetur, nec quod debet universitas singuli debent Bezpośrednia skuteczność tej zasady została zanegowana przez praktykę międzynarodową, w szczególności w decyzji arbitrażowej w sprawie Westland Helicopter Ltd. v. AOI,8 a następnie potwierdzona przez decyzję sądów szwajcarskich w procedurze odwoławczej, która odwróciła tę sentencję. Powinniśmy jednak pamiętać, że sprawa ta dotyczyła odpowiedzialności kontraktowej (prywatnoprawnej), a nie na gruncie prawa międzynarodowego publicznego. Również w literaturze, większość autorów rozpatrywała problem z perspektywy odpowiedzialności państw członkowskich za zobowiązania organizacji międzynarodowej. Można spotkać trzy poglądy w tej sprawie. Zgodnie z pierwszym, odpowiedzialność państwa należy do podstawowych zasad prawa międzynarodowego i żadne państwo nie może się od niej uwolnić poprzez utworzenie organizacji międzynarodowej9 . Odpowiedzialność organizacji ma w tych okolicznościach charakter subsydiarny10 . Inni autorzy sugerują, że państwa członkowskie nie mogą odpowiadać za działania organizacji ze względu na odrębną podmiotowość międzynarodową, chyba że traktat założycielski stwierdza inaczej albo też można znaleźć jakieś inne podstawy przypisania działania państwu11 . To stanowisko zostało zmodyfikowane przez I.Pernice, zdaniem którego organizacja międzynarodowa powinna odpowiadać za działania swych organów, podczas gdy państwa członkowskie będą odpowiadać za własne działania, nawet wtedy, gdy będą one podejmowane na zlecenie lub pod kontrolą organizacji12 . Podobnie C.F.Amerasinghe uznał, że zasada odpowiedzialności solidarnej państw członkowskich za działania organizacji międzynarodowej nie jest znana prawu międzynarodowemu, a przynajmniej nie jest ogólną zasadą prawa w rozumieniu art.38 Statutu MTS13 . Wreszcie, ostatnia grupa autorów stoi na stanowisku, iż nie można stwierdzić obowiązywania żadnej reguły w tym zakresie, a wszelkie rozstrzygnięcia powinny być podejmowane in casu, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności sprawy oraz wszystkie odnośne dokumenty międzynarodowe, w szczególności traktaty założycielskie danej organizacji14 .
Nasze stanowisko w odniesieniu do poglądów prezentowanych przez poszczególnych autorów nie jest jednoznaczne. Organizacja międzynarodowa powinna ponosić pełną odpowiedzialność za działania swych organów i ciał pomocniczych (na tej podstawie NATO odpowiada za działania KFOR). Jednocześnie jednak należy brać pod uwagę, że organizacje międzynarodowe często nie posiadają odpowiednich środków ani możliwości, aby wykonywać swe zadania i funkcje. W takich okolicznościach zadania takie mogą być zlecane państwom członkowskim lub ich organom, stawianym do dyspozycji organizacji. Zdaniem niektórych autorów, organizacje nie tylko nie dysponują odpowiednimi środkami, ale również nie mają możliwości stanowienia prawa w celu uniknięcia naruszenia prawa przez organy państwowe, wykonujące zadania w imieniu tej organizacji15 . W związku z tym często zawierają one umowy międzynarodowe w celu określenia zasad odpowiedzialności w takich sytuacjach. Nie ma jednak możliwości generalnego przejęcia odpowiedzialności przez państwa członkowskie, ze względu na wspomnianą już kilkakrotnie odrębną podmiotowość międzynarodową. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy traktaty założycielskie nie określają zakresu odpowiedzialności i procedury dochodzenia roszczeń, a także gdy państwa nie sprawują efektywnej kontroli aktów ultra vires danej organizacji. Odpowiedzialność państw członkowskich będzie miała charakter posiłkowy, chyba że państwa te ustanowiły takie zasady odpowiedzialności organizacji, które uniemożliwiły lub uczyniły zbytnio utrudnione dochodzenie roszczeń wobec tej organizacji międzynarodowej. Opinia taka została jednak sformułowana w doktrynie i nie znajduje wsparcia w praktyce międzynarodowej; prowadzi też do osłabienia pozycji organizacji międzynarodowej.
Z drugiej strony, niektórzy autorzy podkreślają, że państwo siedziby mogłoby być odpowiedzialne za działania organizacji międzynarodowej działającej na jego terytorium, a jednocześnie państwa członkowskie mogłyby ponosić odpowiedzialność za te akty, które mogłyby im zostać przypisane zgodnie z tradycyjnymi zasadami przypisania deliktu. Decydujące znaczenie miałby test efektywnej kontroli. Nie możemy wykluczyć, iż wspomniane tu opinie doktrynalne są związane z trudnościami praktycznymi związanymi z implementacją odpowiedzialności organizacji międzynarodowej oraz z obawami, że naruszenia prawa międzynarodowego pozostaną bezkarne (pamiętamy przy tym, że odpowiedzialność międzynarodowa ma jednak charakter zbliżony do odpowiedzialności cywilnoprawnej, a nie karnej).
Należy wreszcie zwrócić uwagę na przepis art.XXII Konwencji o odpowiedzialności międzynarodowej za szkody wyrządzone przez obiekty kosmiczne16 . Ma on wyjątkowy charakter i upoważnia państwo poszkodowane do dochodzenia roszczeń w stosunku do państw członkowskich organizacji międzynarodowej eksploatującej statek kosmiczny, jeżeli dana organizacja nie wypłaci odszkodowania w terminie. Regulacja ta dotyczy wszelako odpowiedzialności za działania niezabronione przez prawo międzynarodowe.
5. W celu ustalenia podziału odpowiedzialności pomiędzy organizację międzynarodową i jej państwa członkowskie należy odwołać się do praktyki międzynarodowej. Chcemy odnieść się tutaj do czterech ważnych organizacji międzynarodowych: ONZ, NATO, Rady Europy i Unii Europejskiej17 .
Możemy w tym kontekście przedstawić szereg interesujących przykładów18 . I tak w ramach operacji pokojowych prowadzonych pod egidą ONZ w Somalii, Rwandzie (1993-1994) oraz Bośni i Hercegowinie (zwłaszcza w sprawie Srebrenicy, 1995) wielokrotnie doszło do naruszenia prawa międzynarodowego. Akty te zostały przypisane poszczególnym kontyngentom narodowym. Naruszenia prawa były ścigane zgodnie z ustawodawstwem wewnętrznym zainteresowanych państw (Belgii, Kanady, Holandii). Jednakże zarówno powodowie cywilni, którzy dochodzili szkód poniesionych w wyniku wymienionych operacji ONZ, a także rządy zainteresowanych państw podejmowały próby uzyskania odszkodowania w postępowaniach sądowych, albo też na płaszczyźnie politycznej. Należy jednak podkreślić, że widoki na sukces takich roszczeń są niezwykle ograniczone. W szczególności porozumienie wzorcowe w sprawie statusu sił zbrojnych w operacjach pokojowych19 stanowi w art.51, że wszelkie roszczenia o charakterze prywatnoprawnym przeciwko siłom ONZ będą rozwiązywane przez stałe komisje do spraw roszczeń, utworzone wspólnie przez Sekretarza Generalnego ONZ oraz rząd danego państwa. Ponadto, w przypadkach naruszeń prawa międzynarodowego (zwłaszcza prawa humanitarnego) przez siły zbrojne utworzone pod egidą ONZ ma zastosowanie zasada kierownictwa operacyjnego i kontroli. Szczegółowe zasady użycia kontyngentów militarnych wymagają, że o ile nie zostało zawarte porozumienie przewidziane przez art.43 Karty NZ, jednostki te podlegają prawu krajowemu. Oznacza to, że funkcjonariusze ONZ nie mogą m.in. powierzać im żadnych zadań poza wyznaczonymi przez dowódców narodowych, dzielić lub łączyć jednostek, sprawować jurysdykcji dyscyplinarnej czy też zmieniać zasad organizacji wewnętrznej kontyngentu. Takie zasady zostały sformułowane przykładowo w regulacjach amerykańskiej i niemieckiej, dotyczących użycia sił zbrojnych za granicą.
Poważny spór zaistniał w tym kontekście w związku z atakami lotniczymi sił NATO przeciwko Jugosławii (operacja Allied Force wiosną 1999 roku)20 . Szczególnie interesujące są kwestie związane z bombardowaniem stacji telewizyjnej i ambasady chińskiej w Belgradzie. Problemy wynikły stąd, że ani kluczowa rezolucja Rady Bezpieczeństwa 1244(1999), ani żaden inny akt prawny w sposób wyraźny i jednoznaczny nie upoważnił NATO do użycia siły21 . Pytania dotyczą m.in. tego, czy NATO jest związane międzynarodowym prawem humanitarnym, a także jaki jest zakres norm zwyczajowych w tej materii. Nie jest też oczywiste, za jakie działania NATO miałaby być odpowiedzialna: za użycie siły bez zgody Rady Bezpieczeństwa, za nieprawidłowy wybór celów militarnych, czy też za szczegółowe decyzje dotyczące atakowania konkretnych celów, wydane pilotom przez ich dowódców narodowych? Jeżeli przyjmiemy, że NATO nie odpowiada za działania militarne w Jugosławii, taka odpowiedzialność musiałaby zostać przypisana wszystkim państwom członkowskim, skoro decyzje o bombardowaniach zostały podjęte jednomyślnie przez właściwe organy statutowe NATO. MTS nie odrzucił a priori roszczeń wniesionych przez Jugosławię przeciwko państwom członkowskim, z wyjątkiem skarg przeciwko USA i Hiszpanii, w stosunku do których od razu stwierdził brak jurysdykcji. 15 grudnia 2004 r. Trybunał zdecydował, że nie ma jurysdykcji w sprawach wniesionych przez Serbię-Czarnogórę przeciwko pozostałym państwom NATO, przyjmując, że w momencie wniesienia skargi Serbia nie była członkiem ONZ ani stroną Statutu MTS. Nawet jeżeli ta decyzja jest zgodna z praktyką organów politycznych ONZ w latach 1990-ych, wskazuje jednak na pewną niekonsekwencję Trybunału w świetle odmowy ponownego wszczęcia postępowania w sprawach stosowania konwencji o zakazie zbrodni ludobójstwa (wyroki z 1993 i 1996 r.22 ). Jest przy tym interesujące, że jedynym państwem NATO konsekwentnie odrzucającym jakąkolwiek formę odpowiedzialności państw członkowskich za działania organizacji była Kanada. Przypomnijmy też, iż USA natychmiast uznały swą odpowiedzialność za omyłkowe zbombardowanie ambasady chińskiej w Belgradzie, jakkolwiek doszło do niego w ramach operacji NATO; odpowiedzialność ta została potwierdzona przynajmniej przez niektórych autorów23 . Fakt ten osłabia znacząco ekscepcję powoływaną przez Kanadę.
Innym przykładem z praktyki sądowej związanym z konfliktem jugosłowiańskim jest orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPCz) w sprawie Banković24 . Wniosek do Trybunału strasburskiego skierowała grupa obywateli jugosłowiańskich poszkodowanych w wyniku uderzenia powietrznego NATO na budynki telewizji w Belgradzie. W tym przypadku również tylko jedno państwo, a mianowicie Francja, zdecydowanie odrzuciło wszelkie formy i przejawy odpowiedzialności państw członkowskich za działania NATO; pozostałe państwa tej kwestii nie podnosiły. Trybunał uznał wniosek za niedopuszczalny, ponieważ Konwencja praw człowieka nie została zawarta po to, by podlegały jej również działania państw-stron poza ich zwierzchnictwem terytorialnym. Nasza opinia na temat tego orzeczenia jest krytyczna, ponieważ strony Konwencji powinny przestrzegać jej postanowień, bez względu na miejsce, w którym dochodzi do działania lub zaniechania ze strony organów danego państwa.
Jeśli chodzi o NATO, istnieje generalna praktyka zawierania umów o stacjonowaniu wojsk NATO, tzw. NATO-SOFA (w wersji oryginalnej z 1951 roku). Umowa przyznaje NATO immunitet procesowy w sprawach cywilnych przed sądami państw członkowskich. Szkody wyrządzone przez stacjonujące w danym państwie jednostki NATO oraz powstałe w wyniku manewrów wojskowych będą oceniane zgodnie z prawem państwa, w którym zaistniały. Ostateczne odszkodowanie wypłaca państwo, którego oddziały wyrządziły szkodę. Należy jednak podkreślić, że NATO-SOFA mają zastosowanie wyłącznie w stosunkach pomiędzy państwami członkowskimi i regulują skutki szkód powstałych na ich terytoriach. Jeśli chodzi o stosunki pomiędzy NATO a państwami nieczłonkowskimi, włączając państwa, które były celami operacji militarnych, mają w nich zastosowanie ogólne zasady odpowiedzialności międzynarodowej państwa w konfliktach zbrojnych. Nie ulega wątpliwości, że siły NATO podlegają normom prawa wojennego oraz prawa humanitarnego. Kluczowe znaczenie ma problem przypisania działania NATO lub państwom członkowskim. Ciekawe, że zasady dotyczące działań sił zbrojnych NATO w Bośni i Hercegowinie został rozwiązany w podobny sposób, zgodnie z pkt.15 Aneksu A-I, Appendix B porozumienia z Dayton25 .
Specjalny charakter ma odpowiedzialność państw za działania zlecone przez organizację międzynarodową albo podejmowane dla osiągnięcia celu wyznaczonego przez nią stanowią przypadek szczególny. Praktyka w tym względzie obejmuje m.in. postępowanie przed organami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Konsekwentna i stała praktyka organów strasburskich odrzuca odpowiedzialność Wspólnoty Europejskiej za naruszenia Konwencji Europejskiej, ponieważ nie jest ona stroną Konwencji. Dwa najbardziej charakterystyczne rozstrzygnięcia zapadły w sprawach CFDT v. EC i jej państwom członkowskim, łącznie i osobno, oraz Tete v. France26 . W pierwszej sprawie Komisja Praw Człowieka wykluczyła odpowiedzialność, uznała też, iż państwa członkowskie nie będą odpowiadały za naruszenia Konwencji, ponieważ nie działały w ramach swej jurysdykcji, w rozumieniu art.1 Konwencji. Z kolei w drugiej wspomnianej sprawie Komisja nie była szczególnie chętna do uznania swej jurysdykcji; podkreśliła jednak, że żadne państwo będące stroną Konwencji nie może przystąpić do jakiejkolwiek organizacji międzynarodowej, ażeby uwolnić się spod jurysdykcji organów strasburskich. Obie decyzje zostały potwierdzone przez późniejsze orzecznictwo.
W swych dalszych orzeczeniach Komisja i Trybunał strasburski zmodyfikowały swe stanowisko wobec kontroli aktów państw członkowskich, przyjętych w celu wykonywania prawa wspólnotowego. Również jednostki zmieniły taktykę i zaczęły pozywać państwa członkowskie-strony Konwencji za ich działania wykonujące prawo wspólnotowe, a naruszające Konwencję. ETPCz rozważał sprawy, aczkolwiek poza wyjątkowymi sytuacjami nie był skłonny uznać naruszenie Konwencji. Po raz pierwszy w sprawie Melchers v. Niemcy27 Komisja zwróciła uwagę, że dopuszczalny jest transfer kompetencji przez państwo na rzecz innego podmiotu prawa międzynarodowego, jednakże nie może to prowadzić do obniżenia stopnia ochrony jednostek, gwarantowanej przez Konwencję. W tym konkretnym przypadku ochrona sądowa zagwarantowana przez ETS była wystarczająca. Również ta decyzja została potwierdzona przez późniejsze orzecznictwo, w szczególności w sprawach Waite i Kennedy v. Niemcy, oraz Beer i Regan v. Niemcy28. W sprawie Cantoni29 Trybunał zdecydował, że jest władny ocenić ustawodawstwo francuskie dotyczące obrotu farmaceutykami z punktu widzenia jego zgodności z Konwencją, a także podkreślił, że kompetencje Trybunału nie mogą być ograniczone tylko wskutek szczególnych podstaw i korzeni ustawodawstwa, ani też przez brak swobody działania państwa, wynikający z członkostwa we Wspólnocie Europejskiej oraz związanych z tym zobowiązań. W sprawie Matthews v. Wielka Brytania trybunał zdecydował, że odmowa Wielkiej Brytanii zorganizowania wyborów do Parlamentu Europejskiego w Gibraltarze naruszyła art.3 Protokołu dodatkowego 1. do Konwencji. W tym przypadku jednak sędziowie strasburscy podkreślili, iż kontrolowany przez nich akt nie miał charakteru wspólnotowego, lecz międzynarodowoprawny; nie podlegał też kontroli ze strony Trybunału luksemburskiego.
Wymienić należy również serię orzeczeń dotyczących orzeczeń prejudycjalnych w kontekście art.6 Europejskiej konwencji. Zarówno Komisja, jak i Trybunał podkreśliły w nich, że odmowa zadania pytania prejudycjalnego przez sąd krajowy nie stanowi, co do zasady, naruszenia Konwencji Europejskiej. Jednakże w każdym przypadku Trybunał badał okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę ewentualny arbitralny charakter odmowy. We wszystkich badanych przypadkach Trybunał wskazał, że sądy krajowe odwoływały się do doktryny acte clair i acte éclairé. Podkreślił też, iż obowiązek zadania pytania prejudycjalnego nie ma charakteru absolutnego30 .
Powszechnie wiadomo, że sądy strasburski i luksemburski starają się zachować wzajemną neutralność i szanować swe kompetencje, nawet jeśli dokonywana przez nie wykładnia Konwencji nie była jednolita. Nie zamierzamy jednak szczegółowo przedstawiać w tym miejscu owego problemu.
6. Nie jest niespodzianką, że obecne prace KPM uwzględniają orzecznictwo trybunału strasburskiego. W istocie jest to jedyna, tak rozbudowana praktyka. Projekt KPM o odpowiedzialności organizacji międzynarodowych odwołuje się do praktyki jeszcze kilku innych organizacji. Projekt nie odnosi się jednak szczegółowo do kluczowej kwestii zakresu odpowiedzialności państw członkowskich za akty organizacji. Rozdział IV, przyjęty w 2005 r., rozpatruje tylko niektóre aspekty sprawy31 . Art.13 dotyczy odpowiedzialności organizacji za działania państw (głównie państw członkowskich, jakkolwiek nie możemy wykluczyć również odpowiedzialności w stosunkach z państwami nieczłonkowskimi). Treść dyspozycji koresponduje z art.17 Projektu artykułów o odpowiedzialności państw, przyjętego przez KPM i zaakceptowanego przez Zgromadzenie Ogólne NZ w rezolucji 56/83 z 12 grudnia 2001 roku. Organizacja międzynarodowa będzie ponosiła odpowiedzialność za działania państw podejmowane pod ich kierunkiem lub kontrolą, jeżeli dana organizacja zna okoliczności deliktu, a sam akt byłby naruszeniem prawa międzynarodowego również wtedy, gdyby popełniła go sama organizacja. Decydującym kryterium przypisania jest zakres swobody działania pozostawiony państwom lub organizacji. Komentarz KPM odwołuje się do definicji „kontroli” oraz „kierowania”, sformułowanych w komentarzu do Projektu artykułów o odpowiedzialności państw. Kontrola obejmuje władztwo nad popełnieniem deliktu, a nie tylko wpływanie na zachowanie państwa czy też przyjęcie go do wiadomości. „Kierowanie” natomiast obejmuje rzeczywistą kontrolę operacyjną. Warunki podobne do sformułowanych w art.13 zostały określone również w art.14 projektu, w odniesieniu do przymusu. Wszelako najbardziej interesujący z naszej perspektywy jest art.15, dotyczący zaleceń, decyzji i zezwoleń na działanie, wydawanych przez organizację międzynarodową innym organizacjom lub państwom. Organizacja powinna ponosić odpowiedzialność międzynarodową, jeżeli przyjmuje wiążącą decyzję, zobowiązującą państwo członkowskie lub inną organizację do popełnienia aktu, który stanowiłby delikt również wtedy, gdyby został popełniony przez te organizację i naruszałby jej zobowiązanie międzynarodowe. Odpowiedzialność powstawałaby również wtedy, gdy organizacja nakazuje lub zleca państwu popełnienie deliktu, a państwo popełnia ów akt, opierając się na tej zgodzie lub zaleceniu. Postanowienia te nie przesądzają o jakichkolwiek kwestiach odpowiedzialności państw w związku z działaniami danej organizacji międzynarodowej.
W obecnej chwili dokonywanie oceny projektu KPM o odpowiedzialności organizacji międzynarodowych byłoby przedwczesne. Jakkolwiek autor zgadza się ze stanowiskiem Komisji w odniesieniu do art.13 i 15, wydaje się jednak, że wzajemny stosunek pomiędzy tymi przepisami nie jest jednoznaczny i wymaga wyjaśnienia, najlepiej w komentarzu Komisji. W szczególności pojęcie przymusu mogłoby być rozumiane jako obejmujące siłę zbrojną, przymus ekonomiczny, ale również obowiązkowe przepisy prawa wewnętrznego danej organizacji. Wydaje się też, że przymus byłby stosowany przede wszystkim wobec państw nieczłonkowskich, zaś wobec państw członkowskich byłby wyjątkowy. Naszym zdaniem, ust.3, art.15 powinien zostać przeredagowany, aby obejmował różne formy działania państw w sytuacjach uzależnionych od zakresu swobody podejmowania przez nie decyzji. Również w tym zakresie można zróżnicować pozycję państw członkowskich i nieczłonkowskich. Należy również jednoznacznie określić różnicę pomiędzy powoływanym wyżej przepisem a art.16.
Jeżeli spojrzeć na odniesienia Specjalnego Sprawozdawcy, (którym jest włoski profesor, G.Gaja) oraz KPM do odpowiedzialności międzynarodowej UE/WE, sformułowanych w orzecznictwie ETS, to – w naszej opinii – nie są one reprezentatywne dla tej kwestii. Orzecznictwo dotyczy przede wszystkim odpowiedzialności w stosunku do jednostek (w tym zwłaszcza istotne są sprawy Dorsch Consult, oraz Royal Olympic Cruises Ltd a.o.)32 , a nie w stosunku do innych podmiotów prawa międzynarodowego. Należy również brać pod uwagę szczególny charakter prawa wspólnotowego. Nawet jeżeli z punktu widzenia tworzenia prawa może ono być klasyfikowane jako „zewnętrzne” w stosunku do krajowego porządku prawnego, ma ono jednak pewne cechy specyficzne. Różnice między prawem wspólnotowym a klasycznym prawem międzynarodowym zostały uwidocznione m.in. w przepisach polskiej konstytucji z 1997 roku oraz w wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 roku w sprawie zgodności Traktatu Akcesyjnego z konstytucją33 . To samo jest prawdą w odniesieniu do orzecznictwa ETPCz, powoływanego szeroko przez Specjalnego Sprawozdawcę (i cytowanego wyżej). Ponadto, wspomniany wyżej art. 15 wydaje się mieć zastosowanie w stosunkach między organizacją i państwami członkowskimi. Kwestie te powinny jednak zostać pozostawione prawu wewnętrznemu organizacji, włączając odpowiednie przepisy o stosowaniu prawa, a nie podlegać powszechnemu prawu międzynarodowemu.
Mamy również pewne inne wątpliwości, związane z odpowiedzialnością organizacji międzynarodowych. Jak już zaznaczyliśmy, zgodnie z projektem KPM, a w szczególności z art.15, nie została przesądzona żadna kwestia związana z odpowiedzialnością państwa za działania organizacji międzynarodowej. Jest oczywiste, że kwestia ta będzie rządzona przez powszechne prawo o odpowiedzialności państw, nawet jeżeli projekt z 2001 roku nie mówi o tym wprost. Jest tylko jeden istotny problem z tym związany: czy państwa mogą być odpowiedzialne za akty organizacji, których prawo wewnętrzne bezwzględnie zobowiązuje państwa członkowskie do określonych działań34 . Klasycznym przykładem są rezolucje Rady Bezpieczeństwa przyjmowane na podstawie rozdziału VII Karty NZ, które wiążą państwa członkowskie, a do tego – na podstawie art.2(6) Karty – powinny być przestrzegane również przez państwa nieczłonkowskie. Istnieje zgodność poglądów co do tego, że akty Rady Bezpieczeństwa mają charakter polityczny, a zatem nie mogą być poddane kontroli ze strony jakichkolwiek organów, włączając sądowe. W tym przypadku jednak, zgodnie z art.103 Karty NZ, zobowiązania określone w art.25 Karty mają pierwszeństwo przed zobowiązaniami wynikającymi z innych źródeł, w tym artykułów o odpowiedzialności międzynarodowej państw (pozostawiamy tu bez komentarza kwestię ich wejścia w życie i mocy wiążącej). Jest oczywiste, że zobowiązania z Karty mają pierwszeństwo także przed prawem zwyczajowym. Problem odpowiedzialności państw za implementację aktów wspólnotowych o wiążącym charakterze był kilkakrotnie przedmiotem decyzji ETPCz, o czym pisaliśmy wyżej. Zgadzamy się z generalną konkluzją Sądu, że zakres odpowiedzialności państw jest ściśle związany z zakresem swobody działania państw członkowskich. Im bardziej liberalne są regulacje prawne, tym większe prawdopodobieństwo przypisania działań państwu członkowskiemu.
Na koniec należałoby wspomnieć o odpowiedzialności za akty ultra vires. W tym kontekście musimy pamiętać, że podmiotowość organizacji międzynarodowych ma charakter inny niż podmiotowość państw. Jeżeli kompetencje organizacji są ograniczone do wymienionych w traktatach założycielskich (z zastrzeżeniem ewentualnych kompetencji dorozumianych), akty ultra vires będą albo nieważne, albo nieistniejące. Przy przyjęciu tego drugiego rozwiązania, organizacja międzynarodowa nie może być odpowiedzialna za tego rodzaju akty.
7. Możemy zaproponować konkluzję, że zasady rządzące odpowiedzialnością międzynarodową organizacji międzynarodowych są niejasne i w znaczącym stopniu kazuistyczne. Jest jeszcze zdecydowanie za wcześnie, żeby oceniać pracę Komisji nad odpowiedzialnością międzynarodową państw. Za przejaw malkontenctwa można by uznać stwierdzenie, że dotychczasowe doświadczenia nie są zbyt zachęcające: w sprawach, które stanowiły kontynuację prac dotyczących państw, a odnoszących się do organizacji międzynarodowych, nie doszło do zawarcia konwencji. Ponadto bardzo trudno ocenić, czy kodyfikacja będzie stanowiła kodyfikację, czy też przykład postępowego rozwoju prawa międzynarodowego.
1Inna sprawa, że kodyfikacja jest ułatwiona przez to, iż wiele zagadnień dotyczących odpowiedzialności międzynarodowej organizacji międzynarodowych jest regulowana w sposób analogiczny do odpowiedzialności państw.
2Odpowiedzialność organizacji pozarządowych nie podlega prawu międzynarodowemu.
3Jest również interesująca praktyka sądów wewnętrznych, dotycząca odpowiedzialności za szkody powstałe w czasie wojny o secesję Katangi. W sprawie wniesionej przez obywatela belgijskiego Manderliera przed belgijskim sądem cywilnym, ONZ skutecznie powołała się na immunitet sądowy (ILM 45(1972), s.446 nn). Skarga linii lotniczej Starways Ltd. przeciwko ONZ doprowadziła w konsekwencji do rozstrzygnięcia polubownego, aczkolwiek wcześniej arbiter oddalił roszczenie w związku z brakiem loci standi powoda. W istocie rozwiązania przyjęte przez ONZ w odniesieniu do szkód wynikających z użycia siły oraz nielegalnych aktów sił zbrojnych ONZ mają szczególny charakter i nie wydaje nam się,, że mogłyby być szeroko przywoływane jako rozwiązania oparte na zwyczajowym prawie międzynarodowym.
4Por. w tej kwestii m.in. K.Schmalenbach, Die Haftung internationaler Organisationen, Frankfurt/Main 2004, ss.365 i nn; P.Klein, La responsabilite des organisations internationales, Bruxelles 1998, ss.311 i n., oraz F.V.Fernandez, La responsabilidad internacional de Naciones Unidas, Madrid 2002, ss.104 i nn, oraz inni autorzy cytowani w tych publikacjach.
5ICJ Rep. 1949, s.174.
6„The principle of State responsibility – widely accepted to be applicable to international organizations – that damage caused in breach of an international obligation and which is attributable to that State (or to the Organization) entails the international responsibility of the State (or of the Organization)” – zob. Report of the ILC, 55.Session, UN Doc.A/58/10, s. 46 (2003).
7ICJ Rep. 1999, s.88-89.
8ILM 23(1984), s.1071-1082.
9T.Stein, Kosovo and the International Community. The Attribution of Possible Internationally Wrongful Acts: Responsibility of NATO or of its Member States, [w:] C.Tomuschat (red.), Kosovo and the International Community, The Hague 2002, s. 192, przywołuje wspólną i solidarną (joint and several) odpowiedzialność państw członkowskich NATO za działania w Kosowie, opierając swą opinię m.in. na ograniczonych możliwościach budżetu NATO. Ocena dokonana przez A.Pellet, L’imputabilité d’éventuels actes illicites. Responsabilité de l’OTAN ou des Etats members, w tej samej pracy, s. 201, jest mniej stanowczy.
10Tak G.Hoffmann, Der Durchgriff auf die Mitgliedstaaten internationaler Organisationen für deren Schulden – Haftung aufgrund völkerrechtlicher und bundesrechtlicher Bestimmungen, NJW 1988, s.585 ff.; C.T.Ebenroth, L.Fuhrmann, Die zivilrechtliche Haftung internationaler Organisationen und ihrer Mitgliedstaaten, JZ 1989, s.211; H.G.Schermers, N.M.Blokker, International Institutional Law, Boston-Leiden 2003, pkt.1582 ff.; M.Hirsch, The Responsibility of International Organizations towards Third Parties, Dordrecht-Boston-London 1995, s.147-148.
11Por. np. bardzo kategoryczny pogląd R.Higgins, The Legal Consequences for Member States of the Non-Fulfilment by International Organizations of their Obligations Toward Third Parties, AIDI 66-I (1995), s.415; podobnie M.Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, Muenchen 2002,
12I.Pernice, Die Haftung internationaler Organisationen und ihrer Mitgliedstaaten, dargestellt am „Fall” des internationalen Zinnrates, AVR 26(1988), p.406ff.
13C.F.Amerasinghe, Liability to Third Parties of Member States of International Organizations: Practice, Principle and Judicial Precedent, AJIL 85(1991), p.259ff.
14Zob. Zwłaszcza I.Seidl-Hohenveldern, International Economic Law, wyd.2, Dordrecht-Boston-London 1992, s.182 i nn.
15M.Hirsch, The Responsibility, op.cit., s.36; F.Vacas Fernandez, op.cit., s.107.
16Konwencja została otwarta do podpisu 29 marca 1972 r., uchwalona jako rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ 2777(XXVI); tekst por. ILM 10(1971), s.965.
17Dla uproszczenia przyjmujemy tutaj, iż UE jest organizacją międzynarodową, nawet jeśli pogląd ten jest dyskusyjny.
18Interesującą dyskusję tej kwestii przeprowadziła zwłaszcza K.Schmalenbach, Die Haftung, op.cit., passim, jakkolwiek zdecydowała się ona ograniczyć analizę do kwestii związanych z użyciem siły (inna sprawa, ze akurat ta kwestia jest najbardziej dyskusyjna).
19Tzw. Model-SOFA, UN Doc. A/45/594, mająca zastosowanie do operacji ONZ, o ile w danej sprawie nie została zawarta inna umowa lub porozumienie, ani też nie uchwalono żadnej rezolucji Rady Bezpieczeństwa.
20ILM 38(1999), s.951 i nn.
21Opinie autorów w kwestii oceny tej rezolucji zróżnicowane.
22ICJ Rep. 1993, s.3 i 325, oraz 1996, s.595.
23Ph.Weckel, Les devoirs de l’attaquant a la lumiere de la campagne aérienne en Yougoslavie, [w:] C.Tomuschat, op.cit., s.138.
24Wniosek 52207/99 Banković et al. v. Belgia i 16 innych państw członkowskich, decyzja z 12 grudnia 2001.
25Por. ILM 35(1996), s.89 i nn.
26Zob. wniosek 8030/77, decyzja Komisji z 10 lipca 1978, oraz wniosek 11123/84, decyzja z 9 grudnia 1987
27Wniosek 13258/87, decyzja 9 lutego 1990
28Wnioski odpowiednio 26083/94, oraz 28934/95, oba orzeczenia z 18 lutego 1999.
29Wniosek 17862/91, wyrok z 15 listopada 1996
30Por. zwłaszcza: Divagsa v. Spain (wniosek 20631/92, decyzja z 12 maja 1993), FS i NS v. Francja (wniosek 15669/89, decyzja z 28 czerwca 1993), Moosbrugger v. Austria (wniosek 44861/98, decyzja z 25 stycznia 2000 r.), Bakker v. Austria (wniosek 43454/98, decyzja z 13 czerwca 2002 r.). Pafitis v. Grecja (sprawa 163/1996/782/983, wyrok z 26 lutego 1998 r.); Canela Santiago v. Spain (wniosek 60350/00, decyzja z 4 października 2001 r.), Bosphorus v. Irlandia (wniosek 45036/98, wyrok z 30 czerwca 2005 r.).
31Zob. UN Doc. A/60/10, p.73 ff
32Tak sprawy T-184/95, Zb. Orz. 1998-II, p.667 , oraz T-201/99, Zb. Orz. 2000, II-4005
33Sprawa K 18/04, pkt 2.2
34Według art.4(4), pojęcie „przepisy organizacji” oznacza w szczególności: traktaty konstytutywne, decyzje, uchwały i inne akty przyjmowane przez organizację zgodnie z tymi traktatami; a także ukształtowaną praktykę organizacji
Podobne: NATO, ONZ, prawo międzynarodowe