Source: https://ordoiuris.pl/dzialalnosc-miedzynarodowa/analiza-dotyczaca-projektu-rozporzadzenia-parlamentu-europejskiego-i
Timestamp: 2019-06-16 03:48:31
Legal References Found: art. 43
 art. 43
 art. 1
 art. 4
 art. 1
 art. 3
 art. 5
 art. 7
 art. 63
 art. 2
 art. 15
 art. 17
 art. 83
 art. 43
 art. 43
 art. 33
 art. 38
 art. 40
 art. 41
 art. 42
 art. 43
 art. 117
 art. 5
 art. 43
 art. 43
 art. 43
in fine
 art. 8
 art. 5
 art. 43
 art. 43
 art. 43
 art. 43
 art. 43
 art. 43
 art. 43
 art. 43
 art. 29
 art. 29
 art. 29
 art. 29
 art. 29
 Art. 29
 art. 38
 art. 8
 art. 43
 art. 43
 art. 67
 art. 78
 art. 78
 art. 78
 art. 78
 art. 2
 art. 77
 art. 43
 art. 79
 art. 43
 art. 5
 art. 78
 art. 43
 art. 16
 art. 43
 art. 43
 art. 77
 art. 105
 art. 42
 art. 79
 art. 43
 art. 2
 art. 2
 art. 78

Document Content:
Analiza dotycząca projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej | Ordo Iuris
Pismem z 12 września 2018 r., COM (2018) 631 final, 2018/0330 (COD) Komisja Europejska wystąpiła z wnioskiem dotyczącym projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uchylającego wspólne działanie Rady 98/700/WSiSW, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1052/2013 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 (dalej jako: „Wniosek z 2018 r.”)[1].
We Wniosku z 2018 r. Komisja zaproponowała utworzenie stałej formacji liczącej 10 000 funkcjonariuszy straży granicznej – Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Komisja zaproponowała ponadto zapewnienie wsparcia finansowego na zakup wyposażenia i wyszkolenie krajowego komponentu Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w państwach członkowskich, aby mogły one zwiększyć swoją zdolność operacyjną, wzmocnienie istniejących narzędzi oraz opracowanie ogólnoeuropejskich systemów informatycznych w dziedzinie granic, zarządzania migracjami i bezpieczeństwa[2]. Jakkolwiek Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna istnieje już od 2016 r., to Komisja Europejska proponuje zmianę formuły jej funkcjonowania i nadanie jej nowych kompetencji.
Wniosek Komisji procedowany jest w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. W związku z tym został przesłany do parlamentów narodowych, Parlamentu Europejskiego oraz Rady. Aktualnie projekt jest na etapie pierwszego czytania, które odbiega jednakże od „modelowego” trybu prowadzenia prac legislacyjnych w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Zasadniczo bowiem projekt powinien być wpierw rozpatrzony przez Parlament Europejski, który może wprowadzić doń poprawki, a dopiero w dalszej kolejności odnieść się do nich powinna Rada (instytucja, w skład której wchodzą ministrowie państw członkowskich umocowani do zaciągania zobowiązań w imieniu danego państwa)[3]. Niekiedy jednak możliwe są różnego rodzaju odstępstwa od tych podstawowych reguł. Tak stało się w przypadku wniosku Komisji z 2018 r., nad którym jednocześnie pracowano w organach Rady, jak i w komisjach Parlamentu Europejskiego.
W stosunku do wniosku Komisji z 2018 r. zostało już zatem przygotowane stanowisko, które Sekretariat Generalny Rady przedłożył Komitetowi Stałych Przedstawicieli (COREPER)[4]. Ma ono stanowić podstawę do negocjacji z Parlamentem Europejskim. Jednocześnie zakończone zostały prace w Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego (dalej również jako: „LIBE”). LIBE przyjęła 511 poprawek do proponowanych przez Komisję rozwiązań oraz przygotowała projekt rezolucji[5], który przedłożony zostanie Parlamentowi Europejskiemu na posiedzeniu 15 kwietnia 2019 r.[6] Niemniej jednak, zważywszy zarówno na podobieństwo kluczowych zmian (przede wszystkim dotyczących brzmienia art. 43 proponowanego rozporządzenia) w propozycji Komisji, jak i poparcie największych frakcji parlamentarnych (Europejskiej Partii Ludowej oraz Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów), politycznie szanse powrotu do pierwotnych propozycji Komisji w zakresie rozwiązań budzących największe kontrowersje (przede wszystkim – art. 43 proponowanego rozporządzenia) ocenić należy jako nadzwyczaj nikłe.
Niemniej jednak wciąż pozostają kwestie nierozstrzygnięte, w których stanowisko Rady oraz Parlamentu (ściślej LIBE) pozostaje rozbieżne. Dotyczy to tak istotnych zagadnień, jak choćby określenie liczebności Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w perspektywie czasowej (docelowo ma ona liczyć 10 000 pracowników operacyjnych wedle wszystkich trzech instytucji). Może to przyczynić się do przedłużenia całej procedury, która nie zakończy się na etapie pierwszego czytania.
W związku z tym poniższa analiza uwzględnia pierwotne propozycje Komisji oraz poprawki zaproponowane przez Radę i Komisję Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego (LIBE).
2. Historyczny rozwój Frontexu i Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz aktualny stan prawny
Aktualnie koordynacja współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi UE powierzona jest Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex – pierwotnie pod nazwą: Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich UE), powołanej rozporządzeniem Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiającym Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (dalej jako: „Rozporządzenie z 2004 r.”)[7], które zastąpione zostało przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 i uchylające rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 i decyzję Rady 2005/267/WE (dalej jako: „Rozporządzenie z 2016 r.”)[8]. Rozporządzenie z 2004 r. przewidywało, że Frontex będzie miał charakter wyspecjalizowanego organu eksperckiego, który będzie jedynie koordynował współpracę między państwami członkowskimi w zakresie kontroli i ochrony granic zewnętrznych UE. Zasadniczo jednak odpowiedzialność za kontrolę i ochronę granic zewnętrznych spoczywała na państwach członkowskich, co wyraźnie potwierdzono zarówno w treści preambuły (pkt 3-4), jak i w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia z 2004 r.
Umocnienie współpracy państw członkowskich oraz Frontexu nastąpiło po powołaniu europejskiego systemu ochrony granic (EUROSUR). Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1052/2013 z dnia 22 października 2013 r. ustanawiającym europejski system nadzorowania granic (EUROSUR) (dalej jako: Rozporządzenie z 2013 r.)[9], EUROSUR ma służyć wymianie informacji i współpracy w dziedzinie ochrony granic zewnętrznych UE (zob. art. 4), co przyczynić się ma do poprawy wykrywalności i zwalczania nielegalnej imigracji i przestępczości transgranicznej oraz do zapewnienia ochrony i ratowania życia migrantów (zob. art. 1).
W obliczu drastycznego wzmożenia ruchów migracyjnych, jakie zaobserwowano w 2015 r.[10] zdecydowano się na zmianę formuły funkcjonowania Frontexu oraz zacieśnienie współpracy w kwestiach związanych z kontrolą i ochroną granic zewnętrznych UE. Zgodnie z art. 3 Rozporządzenia z 2016 r. Frontex oraz organy krajowe państw członkowskich odpowiedzialne za zarządzanie granicami, w tym straże przybrzeżne w zakresie realizowanych przez nie zadań kontroli granicznej, tworzą Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną. W świetle Rozporządzenia z 2016 r. odpowiedzialność za kontrolę i ochronę granic zewnętrznych nie spoczywa już wyłącznie na państwach członkowskich (jak było to jeszcze w Rozporządzeniu z 2004 r.), bowiem jakkolwiek ich odpowiedzialność ma charakter „pierwszorzędny”, to jest odpowiedzialnością „wspólną” służb krajowych i Frontexu (zob. art. 5 ust. 1 Rozporządzenia z 2016 r.). Jednocześnie w preambule Rozporządzenia z 2016 r. wskazano, że: „Agencja powinna realizować swoje zadania nie naruszając zakresu odpowiedzialności państw członkowskich w odniesieniu do utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego” (pkt 12); „Agencja powinna realizować swoje zadania nie naruszając kompetencji państw członkowskich w dziedzinie obrony” (pkt 13); „Agencja powinna organizować odpowiednią pomoc techniczną i operacyjną dla państw członkowskich (…). Taka pomoc nie powinna naruszać kompetencji właściwych organów krajowych do wszczynania postępowań przygotowawczych w sprawach karnych. (…)” (pkt 23) oraz że „Wdrożenie niniejszego rozporządzenia nie wpływa na podział kompetencji pomiędzy Unią i państwami członkowskimi zgodnie z traktatami (…)” (pkt 45 in principio). Zgodnie z art. 7 Rozporządzenia z 2016 r. Frontex odpowiada przed Parlamentem Europejskim i Radą. Bieżącym zarządzaniem zajmuje się Dyrektor Wykonawczy oraz Zarząd, w skład którego wchodzą przedstawiciele państw członkowskich (po jednym z każdego państwa przynależnego do strefy Schengen). Poza tym w skład Zarządu wchodzą przedstawiciele Komisji Europejskiej (zob. art. 63 ust. 1 Rozporządzenia z 2016 r.).
Istotną nowością wprowadzoną Rozporządzeniem z 2016 r. było utworzenie zespołów Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Zgodnie z art. 2 pkt 4 Rozporządzenia z 2016 r. są to zespoły złożone z funkcjonariuszy straży granicznej i innych właściwych członków personelu z uczestniczących państw członkowskich, w tym funkcjonariuszy straży granicznej i innych właściwych członków personelu oddelegowanych jako eksperci krajowi przez państwa członkowskie do Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Na wniosek państw członkowskich zespoły takie mogą dokonywać wspólnych operacji oraz tzw. szybkich interwencji na granicach zewnętrznych (zob. art. 15 oraz art. 17 Rozporządzenia z 2016 r.). Jak wskazano we Wniosku z 2018 r.: „Zgodnie z decyzją zarządu ogólna liczba funkcjonariuszy straży granicznej wykonujących działania operacyjne Agencji wynosi 5 000. Rzeczywista liczba członków zespołu Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej zarejestrowanych w systemie OPERA Agencji wynosi jednak ponad 7 000. Zdolności te uzupełnia 1 500 funkcjonariuszy straży granicznej wyznaczonych przez rezerwę szybkiego reagowania. W obszarze powrotów Agencja ponadto posiada obecnie do dyspozycji trzy rezerwy, które zgodnie z decyzją zarządu powinny składać się odpowiednio z 600 eskort powrotu, 50 specjalistów ds. powrotów oraz 40 obserwatorów przymusowych powrotów”[11].
Nawet tak pobieżna analiza historycznego rozwoju Frontexu pozwala na stwierdzenie, że jego ewolucja była zupełnie nadzwyczajna, bowiem w ciągu 12 lat przerodził się on z nielicznego organu eksperckiego służącego jako swoiste centrum koordynacyjne w autonomiczną agencję dysponującą funkcjonariuszami straży granicznej i przybrzeżnej delegowanymi przez państwa członkowskiego. Obecnie Frontex stoi natomiast przed perspektywą dysponowania własną, autonomiczną formacją w liczbie10 000 funkcjonariuszy straży granicznej i przybrzeżnej.
3. Proponowane zmiany
Zgodnie z Wnioskiem z 2018 r. podstawowym celem nowego rozporządzenia miało być wprowadzenie szeregu zmian w stosunku do obecnego stanu prawnego, w szczególności utworzenie własnego pionu operacyjnego Frontexu: stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej liczącej 10 000 pracowników operacyjnych posiadającej uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do wszystkich działań Frontexu, aby skutecznie wspierać państwa członkowskie bezpośrednio na obszarach przygranicznych[12]. Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna – wg Wniosku z 2018 r. – miała osiągnąć docelowy stan liczebny do 2020 roku[13]. Aktualnie stanowisko LIBE oraz Rady odnośnie do czasu osiągnięcia oczekiwanego stanu liczebnego tej formacji jest rozbieżne (różni się też od stanowiska Komisji). W poprawkach 5-7, 45, 103, 289 w ogóle usunięto liczbę 10 000, niemniej jednak LIBE proponuje dodanie motywu 5a, wedle którego: „Stały korpus 10 000 pracowników operacyjnych powinien składać się głównie z personelu operacyjnego oddelegowanego z państw członkowskich. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za dopilnowanie, by stały korpus został niezwłocznie utworzony i był operacyjny”. Komisja w ogóle odstąpiła od określania daty rocznej osiągnięcia tej liczby, wskazując tylko, że nastąpić to ma w 5 roku od wejścia rozporządzenia w życie (zob. poprawka do załącznika I). W propozycji Rady stan liczebny Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej wynosić ma 10 000 pracowników dopiero w 2027 r. (zob. propozycja zmiany załącznika 1).
Zgodnie z intencjami Komisji, proponowane zmiany mają zwiększyć zdolność do wymiany informacji między służbami granicznymi państw członkowskich i wspierać działania państw członkowskich w obszarze tzw. polityki powrotowej (polityki dotyczącej powrotu do kraju pochodzenia obywateli państw niebędących członkami Unii Europejskiej, którzy przebywają na jej obszarze nielegalnie)[14]. Komisja proponuje również objęcie planowaną regulacją europejskiego systemu nadzorowania granic (EUROSUR) w celu usprawnienia jego funkcjonowania i poszerzenia zakresu działania w taki sposób, aby obejmował większość elementów zintegrowanego zarządzania granicami[15]. W związku z tym w ramach proponowanych rozwiązań ma zostać zwiększony aktualny zakres zastosowania EUROSUR-u z ochrony granicy lądowej i morskiej do kontroli granicznej (dodając odprawy na przejściach granicznych i ochronę granicy powietrznej, które obecnie państwa członkowskie zgłaszają na zasadzie dobrowolności), aby zapewnić pełną orientację sytuacyjną w zakresie granic zewnętrznych oraz rozszerzyć wachlarz zdolności reagowania[16]. Do ram Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej włączony ma być również system FADO (fałszywe i autentyczne dokumenty on-line)[17].
W nowej formule funkcjonariusze Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej stanowić będą nowy rodzaj pracowników UE, którym powierzone zostaną uprawnienia wykonawcze, w tym uprawnienie do użycia siły, gdy działają jako członkowie zespołu rozmieszczeni w ramach służby stałej[18]. Wyraźnie określa to art. 83 ust. 6 zdanie pierwsze projektowanego rozporządzenia (tj. Wniosku z 2018 r). LIBE proponuje zmianę tej regulacji w poprawce 395. Zastrzeżenia odnośnie do tego przepisu zgłosiła także Rada. Zestawienie propozycji przedstawia się następująco:
Podczas wykonywania swoich zadań i uprawnień członkowie zespołów są uprawnieni do użycia siły, w tym użycia broni służbowej, amunicji i wyposażenia, za zgodą rodzimego państwa członkowskiego i przyjmującego państwa członkowskiego lub – w przypadku personelu Agencji – za zgodą Agencji, w obecności funkcjonariuszy straży granicznej przyjmującego państwa członkowskiego i zgodnie z prawem krajowym przyjmującego państwa członkowskiego.
Propozycja LIBE:
Podczas wykonywania swoich zadań i uprawnień członkowie zespołów mogą być uprawnieni do użycia siły, w tym użycia broni służbowej, amunicji i wyposażenia za zgodą rodzimego państwa członkowskiego i przyjmującego państwa członkowskiego lub – w przypadku personelu Agencji – za zgodą Agencji i przyjmującego państwa członkowskiego, w obecności funkcjonariuszy straży granicznej przyjmującego państwa członkowskiego i zgodnie z prawem krajowym przyjmującego państwa członkowskiego.
Propozycja Rady:
Wykonywanie zadań przez członków zespołów, w tym statutowych członków personelu, podczas rozmieszczenia wiążącego się z użyciem siły, w tym posiadaniem oraz używaniem broni służbowej, amunicji i wyposażenia, wymaga zatwierdzenia ze strony przyjmującego państwa członkowskiego oraz zgody rodzimego państwa członkowskiego lub, w przypadku statutowych członków personelu, zgody Agencji. Użycie siły, w tym posiadanie oraz używanie broni służbowej, amunicji i wyposażenia, powinno następować w zgodzie z prawem wewnętrznym państwa przyjmującego oraz w obecności funkcjonariuszy straży granicznej tego państwa.
Jak wskazała Komisja, drugim kluczowym elementem stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej jest obowiązkowy charakter krótko- i długoterminowego wkładu państw członkowskich na jej rzecz, co w ocenie Komisji stanowi jedyne rozwiązanie gwarantujące „dostępność koniecznego wkładu w działania Agencji w duchu solidarności i odpowiedzialności za prawidłowe funkcjonowanie strefy Schengen”[19]. Wzmocnieniu ulec ma także rola dyrektora wykonawczego Frontexu w zakresie proponowania danemu państwu członkowskiemu konkretnych działań operacyjnych, jakie realizować miałaby ta agencja, jeżeli jest to uzasadnione wynikami oceny narażenia, analizy ryzyka lub jeżeli co najmniej jednemu odcinkowi granicy przypisuje się krytyczny poziom ryzyka[20]. W przypadku braku współpracy w zakresie tego rodzaju proponowanych działań należy powiadomić Komisję celem przeprowadzenia oceny i podjęcia decyzji w kwestii, czy dalsze działanie może być konieczne zgodnie z art. 43 dotyczącym sytuacji na granicy zewnętrznej UE wymagającej pilnego podjęcia działań[21].
Aby zapewnić szerzej zakrojoną pomoc państwom członkowskim Komisja zaproponowała rozszerzenie zadań Frontexu, tak by obejmowały one pomoc techniczną i operacyjną we wdrażaniu procedur powrotu[22], w tym poprzez pomoc w sporządzaniu decyzji nakazujących powrót oraz podejmowaniu innych działań go poprzedzających, jak również pomoc w opracowywaniu i obsłudze systemów zarządzania powrotami oraz systemów wymiany informacji[23].
Za szczególnie kontrowersyjne uznać należy propozycje Komisji dotyczące konieczności „pilnego podjęcia działań” przez Europejską Straż Graniczną (art. 43 projektowanego rozporządzenia). Stosownie do art. 43 ust. 1, jeżeli kontrola granic zewnętrznych staje się nieskuteczna do tego stopnia, że stwarza to ryzyko zagrożenia funkcjonowaniu strefy Schengen – ponieważ
[a] państwo członkowskie nie podejmuje niezbędnych środków zgodnie z decyzją zarządu, o której mowa w art. 33 ust. 10 projektowanego rozporządzenia[24] lub
[b] państwo członkowskie stojące w obliczu szczególnych i wyjątkowo trudnych wyzwań na granicach zewnętrznych nie zwróciło się o wystarczające wsparcie ze strony Agencji na podstawie art. 38 i art. 40 (wspólna operacja państwa członkowskiego oraz sił Frontexu lub szybka interwencja sił Frontexu na wniosek państwa członkowskiego), art. 41 (rozmieszczenie – z inicjatywy lub za zgodą państwa członkowskiego – na jego granicy zespołów wspierających zarządzanie migracjami) lub art. 42 (zalecenia dyrektora wykonawczego Frontexu odnośnie do zainicjowania wspólnej operacji, szybkiej interwencji lub innych działań Frontexu na granicy) albo nie podejmuje koniecznych kroków w celu wdrożenia działań na podstawie tych artykułów –
to po zasięgnięciu opinii Frontexu Komisja może niezwłocznie przyjąć decyzję wskazującą środki do wdrożenia przez Frontex, które mają na celu złagodzenie tego ryzyka i zobowiązują dane państwo członkowskie do współpracy z Frontexem przy wdrażaniu tych środków.
Rozwiązanie to wzbudziło zaniepokojenie wśród deputowanych do Parlamentu Europejskiego. Również propozycja Rady zakłada jego przeformułowanie. Propozycje LIBE oraz Rady odnośnie do modyfikacji projektowanego art. 43 ust. 1 pozostają w pełni kompatybilne, co z politycznego punktu widzenia wyklucza powrót do pierwotnego projektu Komisji. Zarówno LIBE, jak i Rada, proponuję przejęcie przez Radę uprawnień, które pierwotnie przysługiwać miały Komisji.
[…] po zasięgnięciu opinii Agencji Komisja może niezwłocznie przyjąć decyzję w drodze aktu wykonawczego, zgodnie z procedurą określoną w art. 117 ust. 3, wskazującą środki do wdrożenia przez Agencję mające na celu złagodzenie tego ryzyka i zobowiązującą dane państwo członkowskie do współpracy z Agencją przy wdrażaniu tych środków.
Rada, w oparciu o wniosek Komisji, może niezwłocznie przyjąć decyzję w drodze aktu wykonawczego wskazującą środki do wdrożenia przez Agencję, mające na celu złagodzenie tego ryzyka i zobowiązującą dane państwo członkowskie do współpracy z Agencją przy wdrażaniu tych środków. Przed złożeniem wniosku Komisja zasięga opinii Agencji.
Wedle pierwotnego projektu przedłożonego przez Komisję, decyzja taka zapadać miała w drodze aktu wykonawczego stanowionego w procedurze przewidzianej w art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (dalej jako: Rozporządzenie z 2011 r.)[25]. Procedura ta przewiduje konieczność uzyskania zgody państw członkowskich (w formie opinii – opinia ma jednak charakter wiążący) wyrażonej większością kwalifikowaną obejmującą co najmniej 55% członków komitetu składającego się z przedstawicieli państw członkowskich, jednak nie mniej niż piętnastu z nich, reprezentujących państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności UE, przy zastrzeżeniu możliwości zablokowania wydania tego rodzaju zgody (negatywnego zaopiniowania) przez przynajmniej cztery państwa członkowskie. W braku opinii (pozytywnej lub negatywnej), Komisja jest uprawniona do wydania aktu wykonawczego. Przyjęcie tej procedury oznaczałoby zachowanie kontroli państw członkowskich nad podejmowanymi przez Komisję i Frontex działaniami realizowanymi w trybie art. 43 planowanego rozporządzenia. W propozycjach LIBE oraz Rady – w związku z przeformułowaniem brzmienia art. 43 ust. 1 – zrezygnowano ze stosowania opisanej procedury, która jak wiadomo związana jest jedynie z realizacją uprawnień wykonawczych Komisji.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 in fine proponowanego rozporządzenia, na podstawie należycie uzasadnionej nadrzędnej pilnej potrzeby związanej z funkcjonowaniem strefy Schengen Komisja przyjmować miała akty wykonawcze mające natychmiastowe zastosowanie zgodnie z procedurą określoną w art. 8 w zw. z art. 5 Rozporządzenia z 2011 r. Przepis ten miał na celu wyposażyć Komisję w kompetencję do przyjęcia aktu wykonawczego mającego natychmiastowe zastosowanie, bez wcześniejszego przedstawienia go komitetowi. Akt taki pozostawałby w mocy co do zasady przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy. Komitet – a zatem państwa członkowskie – miałby możliwość wyrażenia sprzeciwu wobec takiego aktu wykonawczego ex post, przyjmując opinię negatywną. Wskutek tego Komisja natychmiast uchylałaby akt wykonawczy. Aktualnie zarówno LIBE, jak i Rada proponują wykreślenie tego ustępu.
Konsekwencją zmiany art. 43 ust. 1 proponowanego rozporządzenia z jaką występuje zarówno Rada, jak i LIBE, jest również modyfikacja art. 43 ust. 2-6 tego przepisu.
Stosownie do pierwotnego brzmienia art. 43 ust. 3 proponowanego rozporządzenia decyzja Komisji ujęta w formie aktu wykonawczego może zawierać następujące środki:
a) organizacja i koordynacja szybkich interwencji na granicy i rozmieszczenie stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej;
b) rozmieszczenie stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w ramach zespołów wspierających zarządzanie migracjami, zwłaszcza na obszarach hotspotów[26];
c) koordynacja działań jednego lub większej liczby państw członkowskich i państw trzecich na granicach zewnętrznych, w tym wspólnych operacji z państwami trzecimi;
d) rozmieszczenie wyposażenia technicznego;
e) organizacja interwencji powrotowych[27].
Wedle zgodnych propozycji Rady i LIBE uprawnienie Komisji ma zostać przeniesione na Radę. Ponadto LIBE proponuje modyfikację art. 43 ust. 3 pkt a i b:
3. W celu złagodzenia ryzyka zagrożenia funkcjonowaniu strefy Schengen w decyzji Komisji, o której to decyzji mowa w ust. 1, przewiduje się podjęcie przez Agencję jednego lub większej liczby następujących środków:
b) rozmieszczenie stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w ramach zespołów wspierających zarządzanie migracjami, zwłaszcza na obszarach hotspotów;
3. W celu złagodzenia ryzyka zagrożenia funkcjonowaniu strefy Schengen w decyzji Rady, o której to decyzji mowa w ust. 1, przewiduje się podjęcie przez Agencję jednego lub większej liczby następujących środków:
a) organizacja i koordynacja szybkich interwencji na granicy i rozmieszczenie stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, w tym zespołów z rezerw szybkiego reagowania do celów szybkich interwencji na granicy;
b) rozmieszczenie stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w ramach zespołów wspierających zarządzanie migracjami na obszarach hotspotów;
3. Rada akceptuje w brzmieniu proponowanym przez LIBE
a) Rada akceptuje w brzmieniu proponowanym przez Komisję
b) Rada akceptuje w brzmieniu proponowanym przez Komisję
Konkretne działania jakie należy podjąć dla realizacji tych środków określa dyrektor wykonawczy Frontexu, który przedkłada również zainteresowanemu państwu członkowskiemu projekt planu operacyjnego (art. 43 ust. 4 pkt b proponowanego rozporządzenia). LIBE zaproponowała do tego punktu poprawkę, która ma przyczynić się do większego poszanowania praw państw członkowskich:
4. W ciągu dwóch dni roboczych od daty przyjęcia decyzji Komisji, o której to decyzji mowa w ust. 1, dyrektor wykonawczy: […]
b) przedkłada zainteresowanym państwom członkowskim projekt planu operacyjnego.
4. W ciągu dwóch dni roboczych od daty przyjęcia decyzji Rady, o której to decyzji mowa w ust. 1, dyrektor wykonawczy: […]
b) opracowuje projekt planu operacyjnego i przedkłada go zainteresowanym państwom członkowskim do zatwierdzenia.
Na podstawie projektu planu operacyjnego dyrektor wykonawczy oraz zainteresowane państwo przygotowują właściwy plan wykonawczy (art. 43 ust. 5 proponowanego rozporządzenia). Pierwotnie zakładano również, że czynności określone w ustępach 4 i 5 w sumie nie powinny zająć dłużej niż cztery dni robocze. Aktualnie brzmienie całego art. 43 ust. 5 ulegnie najpewniej zmianie, choć nie jest jeszcze jasne, która propozycja zostanie ostatecznie przyjęta, bowiem stanowisko LIBE oraz Rady nieco różni się od siebie:
5. Dyrektor Wykonawczy i dane państwo członkowskie sporządzają plan operacyjny w terminie dwóch dni roboczych od jego przedłożenia.
5. Dyrektor wykonawczy i dane państwo członkowskie uzgadniają plan operacyjny w terminie dwóch dni roboczych od jego przedłożenia.
Propozycja Rady
5. Dyrektor Wykonawczy i dane państwo członkowskie sporządzają oraz uzgadniają plan operacyjny w terminie trzech dni roboczych od jego przedłożenia.
Dane państwo członkowskie jest zobowiązane do współdziałania z Frontexem, wykonując decyzję Komisji, o której mowa w art. 43 ust. 1 proponowanego rozporządzenia (zob. art. 43 ust. 8 proponowanego rozporządzenia). Państwo członkowskie zobowiązane jest do udostępnienia personelu operacyjnego określonego przez dyrektora wykonawczego Frontexu.
Rozbieżności pomiędzy Komisją, LIBE oraz Radą dotyczą także brzmienia art. 43 ust. 9 akapit 2 proponowanego rozporządzenia:
Jeżeli dane państwo członkowskie nie wykona decyzji Komisji, o której to decyzji mowa w ust. 1, w terminie 30 dni i nie podejmie współpracy z Agencją zgodnie z ust. 8 niniejszego artykułu, Komisja może zainicjować procedurę, o której mowa w art. 29 rozporządzenia (UE) 2016/399.
Komisja monitoruje wdrażanie środków określonych w decyzji Rady, o której mowa w ust. 1, oraz działań podjętych w tym celu przez Agencję. Jeżeli dane państwo członkowskie nie wykona decyzji Rady, o której to decyzji mowa w ust. 1, w terminie 30 dni i nie podejmie współpracy z Agencją zgodnie z ust. 8 niniejszego artykułu, Komisja może zainicjować procedurę, o której mowa w art. 29 rozporządzenia (UE) 2016/399.
Jeżeli dane państwo członkowskie nie wykona decyzji Rady, o której to decyzji mowa w ust. 1, w terminie 30 dni i nie podejmie współpracy z Agencją zgodnie z ust. 8 niniejszego artykułu, Komisja może zainicjować procedurę, o której mowa w art. 29 rozporządzenia (UE) 2016/399.
W przypadku niewykonania decyzji Komisji (względnie Rady) w ciągu 30 dni, Komisja może zainicjować procedurę, o której mowa w art. 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)[28]. Zagadnienie to nie jest przedmiotem sporu pomiędzy Komisją, Radą i LIBE, a zatem oczekiwać należy, że nie dojdzie do jego modyfikacji, a zatem warto wyjaśnić, czym jest procedura określona w art. 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399.
Zgodnie z tym przepisem, jeżeli państwo członkowskie nie wykonuje decyzji Komisji, powinno ono niezwłocznie poinformować Komisję na piśmie o powodach takiego niewykonania. W takim przypadku Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, w którym ocenia powody zgłoszone przez dane państwo członkowskie oraz skutki dla ochrony wspólnych interesów na obszarze bez wewnętrznej kontroli granicznej. Art. 29 ust. 4 kodeksu granicznego Schengen stanowi jednak: „Jeśli należycie uzasadnia to pilny charakter sprawy w sytuacjach, w których okoliczności powodujące konieczność przedłużenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych zgodnie z ust. 2 stają się znane mniej niż 10 dni przed końcem poprzedniego okresu przywrócenia kontroli, Komisja może przyjąć wszelkie niezbędne zalecenia w drodze aktów wykonawczych mających natychmiastowe zastosowanie, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 38 ust. 3. W terminie 14 dni od przyjęcia takich zaleceń Komisja przedkłada Radzie wniosek w sprawie zalecenia zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu”. Procedura, o której mowa w przytoczonym ustępie, to opisana już procedura z art. 8 Rozporządzenia z 2011 r., która przewiduje jedynie następującą ex post kontrolę państw członkowskich nad aktami Komisji.
Zgodnie z art. 43 ust. 2 proponowanego rozporządzenia, jeżeli wystąpi sytuacja wymagająca pilnego podjęcia działań, Parlament Europejski i Rada są niezwłocznie informowane o tej sytuacji oraz o wszystkich późniejszych środkach i decyzjach podjętych w odpowiedzi na nią. W przypadku przyjęcia poprawek proponowanych zarówno przez Radę, jak i LIBE, a zatem na przeniesieniu uprawnień, które pierwotnie miały przypaść Komisji na Radę, wówczas organem, który będzie informowany w przewidzianym w art. 43 ust. 2 zakresie, pozostanie jedynie Parlament Europejski.
4. Podstawy traktatowe funkcjonowania Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej
Zgodnie z art. 67 ust. 1 zd. pierwsze Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako: TFUE): „Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych i rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych, opartą na solidarności między Państwami Członkowskimi i sprawiedliwą wobec obywateli państw trzecich”. TFUE stanowi również, że UE rozwija politykę mającą na celu „zapewnienie braku jakiejkolwiek kontroli osób, niezależnie od ich obywatelstwa, przy przekraczaniu przez nie granic wewnętrznych” oraz „zapewnienie kontroli osób i skutecznego nadzoru przy przekraczaniu granic zewnętrznych”, jak również „stopniowe wprowadzanie zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi” (art. 77 ust. 1 TFUE).
Dla osiągnięcia wskazanych celów Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują środki dotyczące m.in. kontroli, którym podlegają osoby przekraczające granice zewnętrzne oraz niezbędne dla stopniowego wprowadzania zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi (art. 77 ust. 2 lit. b i d TFUE).
Zaznaczyć również należy, że Unia rozwija wspólną politykę azylową (art. 78 TFUE) oraz migracyjną (art. 79 TFUE). Rozwój polityki migracyjnej nie może jednak prowadzić do naruszenia prawa państw członkowskich do ustalania wielkości napływu obywateli państw trzecich przybywających z państw trzecich na ich terytorium w poszukiwaniu pracy najemnej lub na własny rachunek (art. 79 ust. 5 TFUE). Podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 78 ust. 3 TFUE, w przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego państwa lub państw członkowskich. Zgodnie ze wskazanym przepisem Rada stanowi po konsultacji z Parlamentem Europejskim.
Prawidłowa wydaje się łączna interpretacja art. 78 ust. 3 oraz 79 ust. 5 TFUE, które pozostają ze sobą w związku funkcjonalnym, stanowiąc rodzaj klauzuli zabezpieczającej suwerenność państw członkowskich z jednej strony, z drugiej zaś obligując UE do podjęcia określonych działań o charakterze środków tymczasowych w sytuacjach nagłego napływu obywateli państw trzecich (spoza UE)[29]. Państwo członkowskie w pełni samodzielnie określa własną sytuację dokonując oceny, czy napływ obywateli państw trzecich jest dla niego akceptowalny i czy ma on związek z poszukiwaniem przez nich pracy najemnej lub na własny rachunek. W zasadzie zatem państwo członkowskie samo powinno weryfikować, czy sytuacja na jego granicach, będących zarazem granicami zewnętrznymi UE, nie nosi znamion kryzysu humanitarnego, który uzasadniałby stosowanie art. 78 ust. 3 TFUE.
Dopiero po dokonaniu tego rodzaju weryfikacji przez państwo członkowskie i stwierdzeniu zaistnienia nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, może ono zwrócić się do Komisji o zainicjowanie postępowania w celu przyjęcia środków tymczasowych. Środki te – stosowanie do literalnej treści art. 78 ust. 3 TFUE – stosowane być mogą jedynie „na korzyść” zainteresowanego państwa, a zatem absurdalne byłoby twierdzenie o dopuszczalności ich wprowadzenia wbrew woli tego państwa.
Warto również zwrócić uwagę, że zagadnienia związane ze zintegrowanym systemem zarządzania granicami zewnętrznymi UE – jako przynależne do dziedziny przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – stanowią kompetencję dzieloną między UE a państwa członkowskie (art. 4 ust. 2 lit. j TFUE).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 TFUE: „Jeżeli Traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z Państwami Członkowskimi, Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Państwa Członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji”. Wskazany przepis interpretować należy z uwzględnieniem postanowień Traktatu o Unii Europejskiej (dalej jako: TUE), który stanowi, że „1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności. 2. Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. 3. Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Instytucje Unii stosują zasadę pomocniczości zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Parlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w tym protokole. 4. Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności” (art. 5 TUE).
Należy zatem podkreślić, że podejmowanie przez UE działań związanych z ochroną granic zewnętrznych Unii, jak również mających na celu stworzenie zintegrowanego systemu takiej ochrony, znajduje podstawę traktatową, będąc kompetencją dzieloną między UE i państwa członkowskie i jako takie podlegają ocenie z punktu widzenia:
1) adekwatności proponowanych rozwiązań do celu, jakim zgodnie z art. 77 ust. 1 TFUE jest zapewnienie kontroli osób i skutecznego nadzoru przy przekraczaniu granic zewnętrznych oraz stopniowe wprowadzanie zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze TUE);
2) możliwości realizacji celu traktatowego określonego w pkt 1 przez państwa członkowskie, co wyklucza dopuszczalność podjęcia działań przez UE w takim zakresie, w jakim państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel lub realizować go lepiej na poziomie centralnym, regionalnym lub lokalnym – co odpowiada zasadzie pomocniczości (art. 5 ust. 3 zd. pierwsze TUE);
3) nieprzekraczania zakresu i formy proponowanych rozwiązań poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu określonego w pkt 1 – co odpowiada zasadzie proporcjonalności (art. 5 ust. 4 zd. pierwsze TUE).
5. Ocena zgodności proponowanych zmian z traktami założycielskimi
Pomimo istnienia podstaw traktatowych dla prowadzenia przez Unię Europejską działań mających na celu zintegrowanie systemu ochrony granic zewnętrznych UE, stwierdzić trzeba, że szczegółowa analiza proponowanych przez Komisję rozwiązań pozostaje w sprzeczności zarówno z przytoczonymi przepisami traktatów założycielskich, jak i określonymi w nich zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Zaproponowane w art. 43 projektowanego rozporządzenia rozwiązania ograniczają suwerenność państw członkowskich oraz są nie do pogodzenia z art. 79 ust. 5 TFUE, który stanowi, że prowadzona przez UE polityka migracyjna nie może prowadzić do naruszenia prawa państw członkowskich do ustalania wielkości napływu obywateli państw trzecich przybywających z państw trzecich na ich terytorium w poszukiwaniu pracy najemnej lub na własny rachunek.
Pierwotnie proponowane w art. 43 projektowanego rozporządzenia rozwiązanie sprowadzać się miało de facto do przymusowego rozlokowania jednostek Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej na obszarze państwa członkowskiego. Stoi to w sprzeczności z zasadą pomocniczości, zgodnie z którą w dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji UE, podejmuje ona działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii (zob. art. 5 ust. 3 TUE). Jeżeli państwo członkowskie nie sygnalizuje potrzeby wsparcia jego służb granicznych, które chronią granice zewnętrzne UE, to oczywiste jest, iż uznaje ono, że jest w stanie zapewnić tę ochronę samodzielnie. Znajomość lokalnej specyfiki (terenu, ludności państwa trzeciego położonego bezpośrednio przy granicy zewnętrznej) przez służby państwa członkowskiego również pozostaje niewątpliwie lepsza niż funkcjonariuszy Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.
Trzeba wyraźnie podkreślić, że w świetle poprawek zaproponowanych przez LIBE oraz zmian, które postuluje Rada nie zrezygnowano w pełni z tego kontrowersyjnego rozwiązania, a jedynie je złagodzono. Jakkolwiek mieści się ono w ogólnej kompetencji Rady określonej w art. 78 ust. 3 TFUE, to regulacja określona w art. 43 proponowanego rozporządzenia dalej stoi w sprzeczności ze wskazanym przepisem traktatowym, bowiem nie przewiduje obowiązku konsultacji z Parlamentem Europejskim, a jedynie jego poinformowanie. Decyzja Rady w tym względzie zapadać będzie większością kwalifikowaną (zob. art. 16 ust. 3 TUE).
Dodać jednak warto, że sprzeczność pierwotnej propozycji Komisji z zasadą pomocniczości dostrzegła również Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego, która w poprawce 15 zaproponowała zmianę brzmienia motywu 18 projektowanego rozporządzenia[30], który ma duże znaczenie do interpretacji jego art. 43:
Propozycja LIBE
(18) Agencja powinna realizować swoje zadania z zastrzeżeniem zakresu odpowiedzialności państw członkowskich w odniesieniu do utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego
(18) Agencja powinna realizować swoje zadania z pełnym poszanowaniem zakresu odpowiedzialności i kompetencji państw członkowskich oraz zasady pomocniczości w odniesieniu do utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.
O obiektywnym charakterze skuteczności ochrony granic zewnętrznych – w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie występuje do UE o wsparcie w tym zakresie – świadczy również pierwszorzędny interes tego państwa w skutecznej ochronie własnych granic, stanowiących zarazem granice zewnętrzne Unii. Masowa i niekontrolowana migracja stanowi bowiem istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, zwłaszcza w odniesieniu do krajów stosunkowo niewielkich. Prowadzić może do powstawania kryzysów humanitarnych, zamieszek, niepokojów czy wzrostu przestępczości. Jeżeli zatem państwo członkowskie nie sygnalizuje problemu z utrzymaniem bezpieczeństwa i kontroli na jego granicach, będących zarazem granicami zewnętrznymi Unii, brak podstaw do przyjęcia, by sytuacja faktyczna, jaka tam zachodzi, wykraczała poza ramy prawa państwa członkowskiego do ustalania wielkości napływu obywateli państw trzecich przybywających z państw trzecich na ich terytorium w poszukiwaniu pracy najemnej lub na własny rachunek.
Proponowane przez Komisję we Wniosku z 2018 r. rozwiązanie stoi również w sprzeczności z zasadą proporcjonalności. W tym względzie bez żadnych wątpliwości stwierdzić można, że proponowane pierwotnie działania wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatowych (zintegrowany system ochrony granic oraz skuteczna ochrona i kontrola granic zewnętrznych). Dopuszczalność narzucania przez nieposiadające demokratycznej legitymacji organy unijne obecności umundurowanych i uzbrojonych funkcjonariuszy – nawet jeżeli są to jedynie funkcjonariusze służb granicznych – nie jest niezbędna do efektywnej ochrony granic zewnętrznych. Ich ochrona leży bowiem przede wszystkim w interesie państw członkowskich, których granice częściowo pokrywają się z granicami zewnętrznymi UE, a zatem jakiekolwiek założenie o konieczności narzucania im pomocy jest zupełnie nieracjonalne. Stawiało to pod znakiem zapytania adekwatność tego rozwiązania względem celu, który wynika z traktatów.
W świetle obecnych propozycji Rady oraz poprawek LIBE stwierdzić trzeba, że ocena samej koncepcji ulec musi złagodzeniu, bowiem przyjąć należy, że zastosowanie art. 43 proponowanego rozporządzenia następować będzie w sytuacji, gdy państwo członkowskie doprowadzi do sytuacji, w której kontrola granic zewnętrznych staje się nieskuteczna do tego stopnia, że stwarza to ryzyko zagrożenia funkcjonowaniu strefy Schengen. Wówczas to właśnie przedstawiciele rządów innych państw członkowskich będą podejmowali decyzję o rozlokowaniu funkcjonariuszy na graniach zewnętrznych Unii. Pamiętać należy, że państwa te (zwłaszcza państwa sąsiadujące), również narażone są na niepokoje wewnętrzne w sytuacji swobodnego przepływu osób między nimi a państwem, którego decyzja ma dotyczyć.
W podsumowaniu niniejszej analizy należy także podkreślić, iż sama idea powołania odrębnej formacji złożonej z delegowanych długoterminowo funkcjonariuszy państw członkowskich pozostaje wątpliwa. Dla realizacji celów określonych w art. 77 ust. 1 TFUE – zapewnienia kontroli osób i skutecznego nadzoru przy przekraczaniu granic zewnętrznych oraz stopniowego wprowadzania zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi – zupełnie wystarczające byłoby opracowanie zasad współpracy między państwami członkowskimi, które winny pozostawać solidarne i wspierać się wzajemnie w ochronie wspólnych granic strefy Schengen. Wsparcie Unii powinno ograniczać się zatem do sformułowania reguł koordynacji wspólnych działań, ujednolicenia szkoleń dla funkcjonariuszy (w tym również w zakresie znajomości języków) oraz dofinansowania krajowych służb granicznych, zwłaszcza w zakresie nabywania nowoczesnego sprzętu.
[1] Wniosek w językach urzędowych UE dostępny jest pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1537358704958&uri=CELEX%3A52018PC0631 (dostęp: 8 października 2018 r.). W niniejszej analizie oparto się na polskiej wersji językowej projektu.
[2] Wniosek z 2018 r., s. 1-2. Zob. również komunikat Komisji Europejskiej „Nowe, nowoczesne wieloletnie ramy finansowe dla Unii Europejskiej, która skutecznie realizuje swoje priorytety po 2020 r.” (COM(2018) 98).
[3] Zob. A. Łazowski, [w:] Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, [red.] M.M. Kenig-Witkowska, Warszawa 2017, s. 255.
[4] Dokument z 21 lutego 2019 r., 6673/19, 2018/0330/A(COD), dostępny online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_6673_2019_INIT&from=PL (dostęp: 13 marca 2019 r.).
[5] Projekt rezolucji przyjęty przez Komisję dostępny online: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2019-0076_PL.html (dostęp: 14 marca 2019 r.).
[6] Zob. informacje dotyczące szczegółów dotychczasowych prac legislacyjnych dostępne pod adresami: https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=2018/0330(COD)
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/HIS/?uri=COM:2018:0631:FIN#2019-01-18_DIS_byCONSIL (dostęp: 13 marca 2019 r.).
[7] Dz. Urz. UE L Nr 349 z 25 listopada 2004 r., s. 1 i n.
[8] Dz. Urz. UE L Nr 251 z 16 września 2016 r., s. 1 i n.
[9] Dz. Urz. UE L Nr 295 z 6 listopada 2013 r., s. 11 i n.
[10] Na skutek tzw. Arabskiej Wiosny doszło do destabilizacji państw regionu Bliskiego Wschodu (zwłaszcza Syrii). W samym 2015 r. złożono w całej Unii Europejskiej przeszło 1 322 000 wniosków azylowych (dwukrotnie więcej niż w roku poprzedzającym) – zob. M. Dahl, Państwa Unii Europejskiej wobec kryzysu imigracyjnego z 2015 r., „Unia Europejska.pl” 3/244 (2017), s. 17 i n.
[11] Wniosek z 2018 r., s. 8.
[14] Ibidem, s. 3.
[16] Ibidem, s. 20.
[17] Ibidem, s. 24.
[19] Ibidem. Zagadnienie to jest zasadniczo przedmiotem konsensusu między Komisją, Radą oraz Komisją LIBE. Instytucje te prezentują jednak odmienne stanowiska odnośnie do wysokości i terminów wpłat odpowiednich środków przez poszczególne państwa członkowskie (zob. załączniki III i IV w wersjach prezentowanych przez Komisję, Radę oraz Komisję LIBE).
[20] Wniosek z 2018 r., s. 22. Warto jednak zauważyć, że w propozycjach Komisji LIBE osłabieniu ulec miałaby nie tylko rola Komisji, ale również autonomia samej Agencji. Dyrektor wykonawczy miałby być powoływany nie przez jej zarząd (składający się z przedstawicieli państw członkowskich oraz dwu przedstawicieli Komisji), ale przez Parlament Europejski i Radę (zob. poprawki 442-450). Nie ma jednak pewności, czy propozycje LIBE zostaną zaaprobowane przez Radę, która – jak dotychczas – nie zakłada zmian w kluczowym dla tego zagadnienia art. 105 proponowanego rozporządzenia.
[21] Wniosek z 2018 r., s. 22. Zagadnienie to regulować ma art. 42 ust. 2 proponowanego rozporządzenia, którego treść zasadniczo nie powinna ulec większym modyfikacjom.
[22] Procedury powrotu określone zostały w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz. Urz. UE L nr 348/98 z 24 grudnia 2008 r. Najogólniej rzecz ujmując, procedury te dotyczą przymusowego bądź dobrowolnego powrotu do państwa pochodzenia obywateli państw niebędących członkami UE, przebywających na terenie Unii nielegalnie. Zgodnie z literaturą przedmiotu: „Nielegalną imigrację można zdefiniować jako przebywanie (przemieszczanie się lub osiedlanie) czasowo lub stale bez dokumentów pozwalających cudzoziemcowi na legalne osiedlenie się w danym państwie.” – K. Strąg, komentarz do art. 79, [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, t. 1, [red.] D. Miąsik, N. Półtorak, A. Wróbel, WKP 2012, uwaga 79.5.4.
[23] Wniosek z 2018 r., s. 10.
[24] Przepis ten stanowi: „Jeżeli państwo członkowskie nie wdroży w terminie, o którym mowa w ust. 7 niniejszego artykułu [tj. w terminie wskazanym przez dyrektora wykonawczego Frontexu – uwaga O.I.], niezbędnych środków przewidzianych w zaleceniu, dyrektor wykonawczy przekazuje sprawę zarządowi i powiadamia Komisję. Zarząd przyjmuje na wniosek dyrektora wykonawczego decyzję określającą środki niezbędne do podjęcia przez dane państwo członkowskie oraz termin, w którym środki takie mają zostać wdrożone. Decyzja zarządu jest wiążąca dla tego państwa członkowskiego. Jeżeli państwo członkowskie nie wdroży środków w terminie przewidzianym w tej decyzji, zarząd powiadamia o tym Radę i Komisję i mogą zostać podjęte dalsze działania zgodnie z art. 43”.
[25] Dz. Urz. U.E. L nr 55 z 28 lutego 2011 r., s. 13 i n.
[26] Zgodnie z art. 2 pkt 23 proponowanego rozporządzenia „obszar hotspotu” oznacza obszar, na którym przyjmujące państwo członkowskie, Komisja, właściwe agencje Unii i uczestniczące państwa członkowskie współpracują w celu zarządzania istniejącym lub potencjalnym wyjątkowo trudnym wyzwaniem związanym z migracją, które charakteryzuje się znacznym wzrostem liczby migrantów przybywających na granice zewnętrzne.
[27] Zgodnie z art. 2 pkt 29 proponowanego rozporządzenia „interwencja powrotowa” oznacza działanie Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej polegające na zapewnieniu państwom członkowskim lub państwom trzecim poszerzonej pomocy technicznej i operacyjnej obejmującej rozmieszczenie zespołów powrotowych i organizację operacji powrotowych. Chodzi zatem o wsparcie organizacyjno-techniczne w realizacji procedur określonych w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz. Urz. UE L nr 348/98 z 24 grudnia 2008 r.
[28] Dz. Urz. UE L nr 77 z 23 marca 2016 r., s. 1 i n.
[29] Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, podjęcie środków tymczasowych następuje jedynie w przypadku, gdy do „nagłego napływu obywateli państw trzecich” już doszło, nie może zatem nastąpić ich zastosowanie prewencyjne – K. Strąg, komentarz do art. 78, [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, t. 1, [red.] D. Miąsik, N. Półtorak, A. Wróbel, WKP 2012, uwaga 78.7.
[30] Z kolei Rada nie zakłada w swoich propozycjach zmiany tego motywu.