Source: http://docplayer.pl/3691736-Usluga-powszechna-w-polsce.html
Timestamp: 2017-12-14 10:28:56
Legal References Found: Art. 8
 Art. 4
 Art. 9
 Art. 81
 Art. 81
 Art. 91
 Art. 16
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 13
 Art. 18
 Art. 90
 Art. 95

Art. 4

Art. 4

Document Content:
Usługa powszechna w Polsce - PDF
Usługa powszechna w Polsce
Download "Usługa powszechna w Polsce"
Oskar Urban
1 Stan obecny i przyszłe wyzwania Autorzy: Zbigniew Kądzielski, Tomasz Kulisiewicz w Warszawa, kwiecień-maj 2010 r. Opracowanie przygotowane na zlecenie KIGEiT
2 1. Streszczenie Streszczenie opracowania Podsumowanie wniosków, możliwe scenariusze 7 2. Podstawa formalna opracowania Cel i zakres opracowania Usługa powszechna jako narzędzie regulacji Źródło obowiązku usługi powszechnej i jej cel Usługa powszechna definicja i zakres na gruncie prawa europejskiego Usługa powszechna definicja i zakres na gruncie prawa polskiego Stan usługi powszechnej w Polsce Realizacja poszczególnych elementów UP Realizacja elementów UP w odniesieniu do jej celów Udogodnienia dla osób niepełnosprawnych Stan usługi powszechnej w wybranych krajach europejskich i pozaeuropejskich Usługa powszechna w UE Pakiety socjalne Obowiązek przyłączenia Usługa powszechna w wybranych krajach pozaeuropejskich Usługa powszechna w USA Ewolucja usługi powszechnej w Australii Zasady finansowania usługi powszechnej rozwiązania dopuszczalne i stosowane Modele finansowania usługi powszechnej Finansowanie usługi powszechnej w Polsce Podstawy prawne finansowania Dotychczasowe finansowanie usługi powszechnej w Polsce Finansowanie usługi powszechnej w wybranych krajach Przykład złożonego systemu we Francji Finansowanie UP w Wielkiej Brytanii Finansowanie w Irlandii Zamrożenie finansowania UP na Węgrzech Zmiana reguł finansowanie UP w Czechach Finansowanie programów dostępu powszechnego w USA i Australii Czy usługa powszechna osiągnęła oczekiwane cele? Problemy z UP i ich źródło 49 2
3 Problemy ogólne Obecnośd mechanizmów dopłat, jawnośd i przejrzystośd systemu Problemy realizacji obecnej UP w Polsce Usługa powszechna w najbliższej przyszłości cele i wyzwania Nowy pakiet dyrektyw UE i cele regulacyjne Dyskusja nad kształtem usługi powszechnej, przydatnośd usługi powszechnej do realizacji celów regulacyjnych Przeglądy i konsultacje UE Konsultacje w Polsce Pożądany zakres usługi powszechnej i potencjalne nowe elementy Usługi sieci mobilnej Dostęp szerokopasmowy Rozszerzenia usługi powszechnej o dostęp szerokopasmowy Rządowe programy i strategie powszechnego dostępu szerokopasmowego Wpływ poszerzenia usługi powszechnej o łącznośd mobilną i dostęp szerokopasmowy na konkurencyjnośd rynków Potencjalny przyszły model finansowania Nowej Usługi Powszechnej Wnioski Możliwe scenariusze rozwoju usług powszechnej Możliwe działania ustawodawcy, regulatora i środowiska 89 3
4 1. Streszczenie 1.1. Streszczenie opracowania Według aktualnego stanu regulacji unijnych usługa powszechna (UP) polega na zapewnienie wszystkim obywatelom przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci łączności oraz zestawu usług głosowych, informacyjnych i dodatkowych, a także dostępu do Internetu z szybkością pozwalającą na korzystanie z usług online. Usługi wchodzące w skład zestawu UP mają byd świadczona po przystępnych cenach. Telekomunikacyjna usługa powszechna definiowana jest w systemach prawnych krajów rozwiniętych oraz dokumentach organizacji międzynarodowych (m.in. UE, OECD) jako usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym (w terminologii Komisji Europejskiej: SGEI Service of General Economic Interest). Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym mogą byd subsydiowane z budżetu paostwa. Usługi takie świadczone są głównie w sektorach transportu, poczty, telekomunikacji i dostaw energii, zasadniczo odbiorcom indywidualnym konsumentom. Określony powyżej zakres oraz środki realizacji usługi powszechnej implementowane są w regulacjach krajowych paostw członkowskich Unii Europejskiej, a także krajów należących do EOG (Europejskiego Obszaru Gospodarczego). Podobnie definiowana jest usługa powszechna praktycznie na całym świecie. Do realizacji tych celów wyznaczany jest przedsiębiorca telekomunikacyjny (operator), który ma świadczyd usługi wchodzące w skład usługi powszechnej przy zachowaniu określonych wskaźników jakościowych i ilościowych. Możliwe jest wyznaczenie kilku operatorów z określeniem obszarów, na których mają świadczyd UP. Ponieważ usługi te świadczone muszą byd wszystkim, niezależnie od warunków technicznych, zamożności konsumentów, gęstości zaludnienia itp., świadczący je przedsiębiorcy mogą ponosid straty przy świadczeniu usług powszechnych. Dlatego wypracowano mechanizmy rekompensaty finansowej takich strat. W obecnej praktyce stosowane są dwa zasadnicze modele finansowania (ściślej: refinansowania) kosztów świadczenia usługi powszechnej: bezpośrednie subsydia budżetowe, finansowanie z wydzielonego funduszu usługi powszechnej. 4
5 Wydzielony fundusz usługi powszechnej może byd zasilany: tylko z budżetu, w sposób mieszany częśd środków pochodzi z budżetu, częśd z opłat operatorów (przy czym wielkośd wpłat ustalana jest przeważnie w zależności od przychodów operatora w poprzednim roku), tylko z wpłat operatorów, z innych źródeł (np. wydzielonych funduszy celowych). W schemacie finansowanie mieszanego zwykle stosowany jest podział funkcjonalny: z budżetu finansowane są usługi o charakterze lub celu socjalnym czy ogólnospołecznym: taryfy socjalne, usługi dodatkowe dla osób niepełnosprawnych, utrzymywanie systemów informacyjnych (wydawanie książek telefonicznych, usługi biura numerów), z wpłat operatorów telekomunikacyjnych finansowane są usługi o charakterze technicznym, związane z infrastrukturą sieciową i jej rozbudową (jako kompensacja kosztów budowy łączy na terenach trudnych technicznie lub zamieszkałych przez populację o niskich przychodach). Chod w systemach prawnych krajów rozwiniętych znajduje się obowiązek świadczenia usługi powszechnej, to wyraźnie nie jest od w centrum uwagi regulatorów i ustawodawców. Wyraźny jest raczej nacisk na rozbudowę systemów wezwao alarmowych (numer 112, system e-call) i wezwao służących różnym aspektom pomocy społecznej (numery 116), traktowanych nie jako częśd składowa usługi powszechnej, ale jako środki ochrony życia, zdrowia i bezpieczeostwa obywateli. Od jakiegoś czasu uwaga skupia się też na dostępności łączy szerokopasmowych i już od kilku lat dyskutowana jest kwestia włączenia takich łączy do zestawu UP. Natomiast w odniesieniu do tradycyjnie rozumianej usługi powszechnej skoncentrowano się na usługach dla osób niepełnosprawnych. Istotne stały się też kwestie zachowania konkurencyjności, zwłaszcza w świetle oferowania w ramach UP pakietów socjalnych, taryfikowanych przeważnie poniżej cen powszechnie dostępnych pakietów usług podstawowych, a więc mogących zakłócad konkurencyjnośd rynku. Natomiast poza centrum uwagi krajów rozwiniętych, w tym Europy Zachodniej, znalazła się dostępnośd linii oraz podstawowych usług telefonii 5
6 stacjonarnej, dostatecznie dobrze upowszechnionych już w latach 80. i 90. Tymczasem wpośród nowych członków UE, którzy weszli do Unii w 2004 i 2007 r. tylko Cypr, Malta i Słowenia miały gęstośd stacjonarną na poziomie Europy Zachodniej, w pozostałych nowych krajach członkowskich była ona dużo niższa, co wydawałoby się podnosid wagę podłączania linii jako elementu UP. Kraje naszego regionu miały za sobą próbę forsownego podwyższania tej gęstości w latach 90., kiedy to jednocześnie nastąpiły zasadnicze przemiany struktury własnościowej operatorów zasiedziałych, a jednocześnie rozpoczęła się budowa nowych sieci telefonii komórkowych. Jednak wprowadzenie w tych krajach UP według modelu unijnego nie doprowadziło do osiągnięcia wskaźników chodby Grecji, Portugalii, Hiszpanii czy Irlandii. Zaczęła bowiem działad silna substytucja stacjonarno-komórkowa, która zahamowała wdrażanie podłączenia linii stacjonarnej jako elementu technicznego usługi powszechnej. Wobec szybkich zmian zachodzących zarówno w technologiach łączności, jak i na rynkach komunikacji elektronicznej oraz zasadniczej przemiany roli komunikacji elektronicznej w życiu społecznym i gospodarczym pojawia się pytanie, co powinno byd celem i zawartością usługi powszechnej w najbliższej i dalszej przyszłości, skoro nie jest nim już przyłączenie do sieci stacjonarnej dla zapewnienia usługi łączności głosowej. Dyskusja ta prowadzona jest podczas przeglądów realizacji i zakresu UP, dokonywanych na forum Komisji Europejskiej i w poszczególnych krajach członkowskich. Rozważane jest zarówno rozszerzenie UP, przede wszystkim przez włączenie do niej łączności mobilnej a także dostępu szerokopasmowego, jak i ograniczenie zakresu UP, na przykład tylko do obowiązku udostępniania pakietów socjalnych, udogodnieo dla osób niepełnosprawnych oraz usług informacji i biura numerów. Wydaje się, że kwestia niewłączania do UP łączności mobilnej jest już przesądzona, bowiem usługi głosowej łączności mobilnej tak bardzo upowszechniły się wraz z rozwojem telefonii komórkowej, że nie ma sensu narzucad w tej dziedzinie żadnych lepszych wskaźników technicznych, ani gęstościowych. Kwestią dużo mniej jednoznaczną jest ewentualne miejsce dostępu szerokopasmowego w UP. Dotychczas nie włączano go do usługi powszechnej dostępu szerokopasmowego, chod stosowane w obecnych regulacjach sformułowanie funkcjonalnego dostęp do Internetu może byd różnie interpretowane. Jest ono bowiem nieprecyzyjne w świetle sposobów korzystania z usług przez użytkowników, rozciągając się od dostępu do tekstowej poczty elektronicznej, dla której wystarcza przepływnośd kilku czy kilkunastu kb/s aż do telewizji IPTV w standardzie HD wymagającej przepływności kilkudziesięciu 6
7 Mb/s. Tymczasem w prawie krajowym kilku krajów członkowskich pozostały regulacje ustalające wymaganą przepływnośd minimalną na poziomie 9,6 czy 28,8 kb/s. Dwa kraje europejskie, Szwajcaria i Finlandia, włączyły już dostęp szerokopasmowy do swoich regulacji usługi powszechnej. Na razie można określid, że są to rozszerzenia tradycyjnej usługi powszechnej o dostęp szerokopasmowy, zaś zdefiniowane wymagania dotyczące przepływności są umiarkowane (600 kb/s-1 Mb/s). Finlandia określiła dostęp szerokopasmowy jako prawo obywatela. Nastawienie takie widoczne jest w wielu krajach, głównie europejskich, w których formułowane są obecnie bardzo szeroko zakrojone strategiczne programy rządowe, które zakładają powszechne udostępnienie w ciągu najbliższych kilku lat przepływności rzędu 100 Mb/s i więcej. Wobec takich zamierzeo tradycyjna koncepcja usługi powszechnej i kilka jej dawnych celów realizowanych głównie przez zapewnienie stacjonarnej łączności głosowej stały się przeżytkiem. W dodatku rola społeczna i gospodarcza dostępu szerokopasmowego rośnie na tyle szybko, że należy po raz kolejny zastanowid się, czy brak takiego dostępu nie oznacza już dyskryminacji, której zwalczanie i zapobieganie było i jest celem usługi powszechnej. Pojawia się też pytanie nie tylko o zakres, który powinna obejmowad usługa powszechna, ale także o formę realizacji tego zakresu. Byd może nawet sama nazwa usługa powszechna, kojarząca się głównie z usługami głosowymi telefonii stacjonarnej zastąpiona zostanie poprzez uniwersalny dostęp lub podobne określenie. W niniejszym opracowaniu w odniesieniu do rozważanej nowej formy usługi posłużono pojęciem Nowa Usługa Powszechna Podsumowanie wniosków, możliwe scenariusze Widad wyraźnie, iż wymagane jest określenie zawartości, zakresu i formy realizacji Nowej Usługi Powszechnej. Nowa Usługa Powszechna powinna byd oparta na dostępie szerokopasmowym, jako środku realizacji ogólnych celów rozwoju społecznego i gospodarczego. Regulację Nowej Usługi Powszechnej powinno charakteryzowad szerokie ujęcie korzyści gospodarczych i społecznych, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu komunikacji elektronicznej na inne sektory gospodarki. Jednak usługa powszechna sama w sobie nie ma bezpośrednio realizowad celów polityki społecznej i gospodarczej paostwa. Ma ona pomagad w zwalczaniu dyskryminacji i ułatwiad włączanie grup społecznych i regionów zagrożonych dyskryminacją, ale nie jako narzędzie pomocy społecznej. 7
8 Definicja zakresu Nowej Usługi Powszechnej będzie wymagad zmiany zasad wyznaczania operatora lub operatorów zobowiązanych do świadczenia dostępu szerokopasmowego. Chod istniejące regulacje umożliwiały już od 2002 r. wyznaczenie nie jednego, ale kilku operatorów świadczących usługę powszechną czy jej poszczególne elementy składowe, w całym kraju, bądź tylko na określonych obszarach, to jednak dotąd dominował tradycyjny model, w którym zazwyczaj usługę powszechną świadczył operator zasiedziały. Tymczasem operatorami świadczącymi Nową Usługę Powszechną będą także dostawcy usług dostępowych w różnych technologiach transmisyjnych, w tym również lokalni dostawcy usług dostępu do Internetu, a więc nie będzie już mowy o jednym przedsiębiorcy świadczącym usługę powszechną na terenie całego kraju. Istotnym elementem Nowej Usługi Powszechnej powinna byd obsługa osób niepełnosprawnych, w tym osób starszych o naturalnie zmniejszających się możliwościach percepcji. Z tego powodu zakresu Nowej Usługi Powszechnej mogą wejśd niektóre usługi telefonii mobilnej. Na pewno nie będą to usługi głosowe które są już dostatecznie upowszechnione ale usługi dodane dotyczące głównie bezpieczeostwa oraz wspomnianego wspomagania osób niepełnosprawnych. Jest to ważne w świetle tendencji demograficznych starzenia się społeczeostw krajów rozwiniętych. Należy jednak utrzymad regułę neutralności technologicznej poszczególne elementy Nowej Usługi Powszechnej mają byd świadczone na danym terenie z wykorzystaniem takich technologii łączności, jakie dla danych celów i w danym miejscu są optymalne technicznie i finansowo. Wobec szerokiego zakresu celów gospodarczo-społecznych Nowej Usługi Powszechnej niekorzystne i niesprawiedliwe byłoby finansowanie jej tylko przez operatorów i usługodawców z branży komunikacji elektronicznej. Należy więc wybrad jeden z dwóch pozostałych modeli finansowania Nowej Usługi Powszechnej, przy czym w obu wariantach środki winny byd zbierane na wydzielonym funduszu: finansowanie tylko z budżetu paostwa; finansowanie mieszane z rozdziałem: o Zadania inicjowane przez paostwo i realizujące szersze cele gospodarczo-społeczne finansowane są przez budżet, o Zadania rozbudowy infrastruktury technicznej i usług wewnątrz branży komunikacji elektronicznej finansowane są przez operatorów i usługodawców wobec proponowanych zmian w zasa- 8
9 dach wyznaczania operatorów zobowiązanych wpłaty do funduszu pobierane winny byd od wszystkich operatorów i dostawców usług dostępowych powyżej określonego progu przychodów, przy czym trzeba sobie zdawad sprawę, że z punktu widzenia branży komunikacji elektronicznej jest to rodzaj podatku czy daniny publicznej. Nowa Usługa Powszechna powinna byd finansowana w sposób zadaniowy dla danego obszaru po określeniu zakresu realizacyjnego dostępu szerokopasmowego dla danego obszaru ogłaszany winien byd konkurs na przedsiębiorcę realizującego Nową Usługę Powszechną na tym obszarze. Jeśli analiza kosztów budowy dostępu oraz jego utrzymania dla danego obszaru przeprowadzona przez regulatora wykazuje, że realizacja nie jest możliwa na warunkach całkowicie komercyjnych, przedsięwzięcie finansowanej jest ze środków funduszu przewidzianych dla danego obszaru i zadania. Należy też uwzględnid możliwośd zwiększenia się atrakcyjności biznesowej danego obszaru po kilku latach, jeśli zostanie tam zbudowany wystarczający popyt na usługi a więc należy prowadzid monitoring konieczności świadczenia danego zakresu usług na danym obszarze i anulowad na nim obowiązki, jakie zostaną określone za zbędne w wyniku takiego monitoringu. Drogą do realizacji Nowej Usługi Powszechnej są rozwiązania nie wchodzące obecnie w zakres usługi powszechnej, ale będące elementami programów rządowych mających na celu rozwój społeczeostwa informacyjnego oraz cyfrowe włączenie do społecznego obiegu wiedzy jak najszerszych warstw i grup społecznych. Środkiem wspomagającym wdrożenie Nowej Usługi Powszechnej powinna byd taka pomoc publiczna, jaką przewidziano w Wytycznych KE oraz w polskiej megaustawie 1 polegająca głównie na udostępnieniu infrastruktur sieciowych podmiotów nie będących przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz istotnym ułatwieniu i usprawnieniu procesów inwestycyjnych podejmowanych przez operatorów i inwestorów komercyjnych. Analizując zasadnośd i koniecznośd zmiany dotychczasowej tradycyjnej usługi powszechnej w Nową Usługę Powszechną, można sformułowad kilka scenariuszy o różnym stopniu prawdopodobieostwa. Istotne z nich są trzy: 1 Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych 9
10 1. Scenariusz Likwidacja UP tradycyjna usługa powszechna zostaje zniesiona, pozostają programy i strategie rządowe oraz unijne; 2. Scenariusz Ograniczenie UP do usługi socjalnej w zakresie UP zostają tylko udogodnienia dla osób niepełnosprawnych i pakiety socjalne, przy czym obowiązkowe udogodnienia wprowadzane są zarówno w telefonii stacjonarnej i mobilnej, jak i w innych formach komunikacji elektronicznej typu strony i serwisy WWW, komunikatory itp. 3. Scenariusz Wymuszenie unijne (dyrektywą) dostępu szerokopasmowego Komisja Europejska wprowadza dostęp szerokopasmowy o określonych cechach lub parametrach, przy czym wprowadzenie to może mied charakter prawa obywatelskiego, analogicznie do obecnych rozwiązao dotyczących obowiązku zapewnienia połączeo z numerami alarmowymi czy przenośności numerów. Biorąc pod uwagę działania KE oraz rządów większości krajów europejskich, najbardziej prawdopodobny wydaje się byd scenariusz trzeci, z równolegle realizowanym scenariuszem drugim a więc UP zostaje ograniczona do usługi socjalnej, natomiast powszechny dostęp szerokopasmowych zostaje uregulowany odrębną dyrektywą. Możliwe działania ustawodawcy i regulatora oraz współdziałanie lub reakcję środowiska przedsiębiorców działających w branży komunikacji elektronicznej przede wszystkim operatorów telekomunikacyjnych należy określad w odniesieniu do prawdopodobnych scenariuszy, pamiętając przy tym, że jest to działanie aktywne, bo wymienione trzy strony są też w mniejszym czy większym stopniu aktywnymi współtwórcami tych scenariuszy. Opublikowane 14 maja 2010 r. jako materiał konsultacyjny założenia Koncepcji Prezesa UKE w zakresie przyszłości usługi powszechnej w Polsce 2 wychodzą naprzeciw postulatom środowiska dotyczącym gruntownej zmiany dotychczasowego systemu świadczenia usługi w Polsce. 2. Podstawa formalna opracowania Niniejsze opracowanie powstało na zlecenie Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na podstawie umowy z 26 marca 2010 r
11 3. Cel i zakres opracowania Celem opracowania jest ocena obecnego zakresu, kształtu i modelu finansowania telekomunikacyjnej usługi powszechnej w kontekście jej ewentualnego poszerzenia lub zmiany. Zgodnie z ustaleniami wstępnymi i umową opracowanie obejmuje: Omówienie usługi powszechnej jako narzędzia regulacji na bazie definicji i zakresu określonych w prawie europejskim i polskim; Przedstawienie dopuszczalnych oraz stosowanych zasad finansowania usługi powszechnej; Ocenę stanu realizacji usługi powszechnej w Polsce pod kątem spełnienia związanych z nią oczekiwao i celów usługi powszechnej; Przedstawienie oczekiwanego zakresu i charakteru usługi powszechnej w przyszłości ze szczególnym uwzględnieniem możliwości i celowości rozszerzenia usługi powszechnej o usługi sieci mobilnej oraz usługi dostępu szerokopasmowego a także wpływu na konkurencyjnośd odnośnych rynków; Porównanie celów megaustawy jako środka do osiągnięcia deklarowanych celów UE w dziedzinie powszechnego dostępu do usług komunikacji elektronicznej z celami usługi powszechnej; Przedstawienie kryteriów wyboru modelu finansowania usługi powszechnej. 4. Usługa powszechna jako narzędzie regulacji 4.1. Źródło obowiązku usługi powszechnej i jej cel Po raz pierwszy w dokumentach rangi ustaw telekomunikacyjna usługa powszechna pojawiła się już w 1934 r. w amerykaoskiej ustawie Communications Act of 1934, która m.in. powołała do życia federalny organ regulacyjny FCC (Federal Communications Commission). W ustawie tej jako cel 11
12 powołania FCC określono zapewnienie wszystkim obywatelom USA szybkich, skutecznych, ogólnokrajowych i ogólnoświatowych usług komunikacji przewodowej i radiowej przy użyciu odpowiednich ku temu urządzeo oraz za rozsądną cenę. W krajach członkowskich ówczesnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej koncepcja usługi powszechnej ukształtowała się ostatecznie w latach 60. XX w. w postaci tezy, że każda rodzina ma prawo do telefonu, a udostępnienie wszystkim łączności telefonicznej jest obowiązkiem paostwa jako reprezentanta interesów społeczeostwa. Dlatego aż do lat 80. kraje członkowskie inwestowały istotne środki publiczne w budowę infrastruktury telekomunikacyjnej, będącej niemal wszędzie własnością paostwową. Działania te miały charakter nie ekonomiczny, ale wręcz misji cywilizacyjnej. Ostatnim wielkim paostwowym programem inwestycyjnym o takim charakterze i bazującym na takich przesłankach była budowa nowoczesnej infrastruktury we wschodnich landach Niemiec po połączeniu obu paostw niemieckich w 1989 r. Jako element misji społecznej traktowane było też subsydiowanie skrośne połączeo lokalnych z wysokich cen połączeo międzymiastowych (międzystrefowych) i międzynarodowych, nie traktowanych jako wchodzące w skład usług o charakterze powszechnym i socjalnym. Tak więc zarówno podłączanie linii telefonicznej, jak i utrzymywanie niskich cen połączeo lokalnych uważane było za wypełnianie ciążącego na paostwowej administracji łączności obowiązku ułatwiania kontaktów międzyludzkich i umacniania więzi międzypokoleniowej oraz jako element systemu powszechnej opieki zdrowotnej i społecznej zwłaszcza dla osób niepełnosprawnych i starszych. Niemal do kooca lat 80. rozbudowa paostwowej (chod nie tylko publicznej) sieci łączności uzasadniana była też potrzebami obronności, jako że działo się to w czasach podziału Europy na dwa przeciwstawne bloki polityczne i militarne. W krajach rozwiniętych gospodarczo sytuacja zmieniła się istotnie w koocu lat 80., kiedy to w telekomunikacji rozpoczęły się wielkie przemiany własnościowe oraz regulacyjne. Prywatyzowani b. operatorzy narodowi kierowali się już celami biznesowymi, a nie socjalnymi. Obowiązki socjalne musiały więc zostad przejęte przez mechanizmy regulacyjne. Wobec wysokiego stopnia zaspokojenia podstawowych potrzeb łączności stacjonarnej w krajach wysoko roz- 12
13 winiętych w ówczesnych uzgodnieniach Światowej Organizacji Handlu (WTO) 3 zawarte zostały określenia usługi powszechnej zawierające sformułowania raczej ze sfery liberalizacji handlu, niż polityki socjalnej: każdy członek WTO ma prawo określid rodzaj obowiązku świadczenia UP, jaki chce zapewnid. Takie zobowiązania nie będą uważane za antykonkurencyjne jako takie, pod warunkiem, że są wprowadzane w sposób przejrzysty, niedyskryminujący i są konkurencyjnie neutralne oraz że nie są bardziej uciążliwe, niż to jest konieczne dla rodzaju usługi powszechnej określonej przez członka. Pojęcie i zakres usługi powszechnej oraz zasady jej wyceny i finansowania w takim duchu sprecyzowane zostały w pierwszych kompleksowych regulacjach liberalizujących unijny rynek telekomunikacyjny w 1998 r. w dyrektywach 97/33/WE o połączeniach międzysieciowych oraz 98/10/WE o dostarczaniu usług telefonii głosowej w otwartej sieci oraz o powszechnych usługach telekomunikacyjnych w konkurencyjnym środowisku. Wobec liberalizacji światowego rynku usług uwaga Komisji Europejskiej wyraźnie koncentrowała się już nie na zapewnieniu łączności stacjonarnej, ale na unikaniu zakłóceo konkurencyjności w sferze usług. Usługa powszechna nie była bowiem w latach 90. w Europie Zachodniej głównym problemem gospodarczym czy socjalnym wobec gęstości stacjonarnej (liczby linii na 100 mieszkaoców) osiągającej np. w 1993 r. od 41% (Hiszpania, Portugalia) aż po 72% (Szwecja) 4, co oznaczało od 70% do ponad 100% w przeliczeniu na 100 gospodarstw domowych Usługa powszechna definicja i zakres na gruncie prawa europejskiego Rozwiązania zgodne z duchem pierwszych kompleksowych regulacji unijnych z 1998 r. znalazły się w pakiecie dyrektyw z 2002 r. Nowelizacja z listopada 2009 r. nie zmieniła zasadniczo zawartych w pakiecie 2002 definicji i zakresu UP, raczej uzupełniając niektóre rozwiązania i precyzując obowiązki regulatorów krajowych. Cel pozostał ten sam: zapewnienie dostępności w całej Wspólnocie publicznie dostępnych usług dobrej jakości poprzez skuteczną konkurencję 3 Były to sformułowania WTO dotyczące telekomunikacji, które znalazły się w dokumentach WTO w ślad za ustaleniami z rundy GATS z 1997 r. (pojęcie usługi powszechnej po długiej dyskusji nie znalazło się w porozumieniu GATS z 1994 r.) 4 Wg bazy danych ITU (http://www.itu.int/itu-d/icteye/indicators/indicators.aspx#) dane porównawcze roku 1998 do
14 i wybór, a także zajęcie się okolicznościami, w jakich rynek nie zaspokaja w sposób zadowalający potrzeb użytkowników koocowych. (Art. 1.). W artykule tym, formułującym przedmiot i zakres regulacji zaakcentowano też zachowanie konkurencyjności, jako że minimalny zestaw usług określonej jakości ma byd dostarczany użytkownikom po cenie przystępnej w świetle konkretnych warunków krajowych, bez naruszania konkurencji. Według tekstu skonsolidowanego dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE oraz 2009/136/WE (nazywanej Dyrektywą Praw Obywatelskich ) 5 Fundamentalnym wymogiem usługi powszechnej jest zapewnienie użytkownikom, na życzenie, podłączenia do publicznej sieci telefonicznej w oznaczonym miejscu, po przystępnej cenie. Ten wymóg ogranicza się do pojedynczego podłączenia do sieci wąskopasmowej, którego zapewnienie Paostwa Członkowskie mogą ograniczyd do głównego stałego miejsca zamieszkania użytkownika koocowego 6. W przywołanym motywie (8) stwierdzono, że UP nie obejmuje połączeo ISDN, natomiast poza tym zastrzeżeniem nie można ograniczad środków technicznych, za pomocą których zapewnia się połączenie wchodzące w zakres UP. Dozwolone są więc zarówno technologie przewodowe, jak i bezprzewodowe, jeśli tylko spełniają określone wymagania techniczne łącza wąskopasmowego. Zgodnie z ust. 1. Art. 8. Dyrektywy do świadczenia różnych składników UP mogą byd wyznaczane różne przedsiębiorstwa lub zespoły przedsiębiorstw, różni operatorzy mogą też byd obowiązani do pokrycia zasięgiem UP różnych części obszaru kraju. Dyrektywa nie pozwala ograniczad kręgu operatorów, którzy zapewniają wykonywanie części lub wszystkich obowiązków wchodzących w skład UP. Bez określania progów i warunków technicznych pozostawiono kwestię rodzaju dostępu do Internetu: Stacjonarne połączenia z publiczną siecią telefoniczną powinny byd w stanie wspierad przesyłanie głosu i danych z szyb- 5 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, dyrektywę 2002/58/WE dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów tekst skonsolidowany w Dzienniku Urzędowym UE (2002L0022 PL ) 6 Motyw (8) preambuły dyrektywy 2002/22WE 14
15 kościami wystarczającymi dla dostępu do usług online, takich jak te dostarczane poprzez publiczny Internet. 7. W Art. 4. ust. 2. Dyrektywy posłużono się terminem dostępu funkcjonalnego, stwierdzając, że do zakresu UP należy przesyłanie danych z szybkościami pozwalającymi na funkcjonalny dostęp do Internetu, biorąc pod uwagę przeważające technologie wykorzystywane przez większośd abonentów oraz technologiczne możliwości zastosowao. Biorąc pod uwagę dzisiejsze rozwiązania i serwisy internetowe powyższe sformułowania mogą byd interpretowane także jako koniecznośd zapewnienia dostępu szerokopasmowego. Dyrektywa zobowiązuje do zapewnienia usług biura numerów, spisów abonentów, a także do zapewnienia osobom niepełnosprawnym równoważnego dostępu do usług wchodzących w skład UP. Natomiast możliwośd nakładania obowiązków udostępnienia aparatów publicznych lub innych punktów dostępowych do telefonii publicznej, określania pokrycia geograficznego i liczby telefonów i publicznych punktów korzystania z łączności oraz dostępności takich urządzeo i punktów dla osób niepełnosprawnych pozostawia regulatorom krajowym, dając im także swobodę nienakładania takich obowiązków (na obszarze całego kraju lub jego części), jeśli usługi te lub usługi porównywalne (o zbliżonej funkcjonalności) są dostatecznie szeroko dostępne. Art. 9. określa kwestie przystępności taryf detalicznych usług wchodzących w skład UP dla osób o niskich przychodach lub szczególnych potrzebach socjalnych, przy czym dozwolone jest wspieranie dostępności UP dla takich osób także w sposób inny, niż przy pomocy taryf socjalnych. Dyrektywa określa też uprawnienia krajowych regulatorów do określania i monitorowania parametrów jakościowych UP (wyliczonych w załączniku III. i bazujących na definicjach i metodach pomiaru określonych w normach ETSI) a także do określania kosztów świadczenia usług powszechnej i zasad jej finansowania. Kwestie regulacji kosztów świadczenia usługi powszechnej i jej finansowania omówiono w p. 7. niniejszego opracowania Usługa powszechna definicja i zakres na gruncie prawa polskiego 7 tamże 15
16 W prawie polskim usługa powszechna zdefiniowana została po raz pierwszy w ustawie o łączności z 1990 r., w której stwierdzono, że pod pojęciem usług telekomunikacyjnych o charakterze powszechnym rozumie się usługi telekomunikacyjne polegające na zapewnianiu przekazu telefonicznego i telegraficznego w sieciach telekomunikacyjnych użytku publicznego. Dużo bardziej precyzyjna i rozbudowana definicja oraz warunki świadczenia UP znalazły się w Rozdziale 2. Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. (Art ). Obecnie obowiązująca definicja i warunki świadczenia usługi powszechnej określone są w Rozdziale II. Prawa telekomunikacyjnego (Pt) 8. Według Art. 81. ust. 1. usługę powszechną stanowi zestaw usług telekomunikacyjnych, jakie powinny byd dostępne dla wszystkich użytkowników koocowych stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, z zachowaniem wymaganej jakości i po przystępnej cenie...". W skład tego obowiązkowego zestawu usług wchodzą 9 : przyłączenie pojedynczego zakooczenia sieci w głównej lokalizacji abonenta (określonej jako adres wskazany przez abonenta w umowie o świadczenie usług telekomunikacyjnych, przy czym może to byd adres stałego zameldowania lub adres nieruchomości, do której ma on tytuł prawny, a nie może to byd adres budynków rekreacji indywidualnej a więc np. budynków na działkach wypoczynkowych itp.); utrzymanie tego łącza w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych (wyliczonych w rozdziale I. Pt jako publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne świadczone użytkownikom koocowym ); połączenia krajowe i międzynarodowe określenie to obejmuje zarówno połączenia głosowe do sieci stacjonarnych i ruchomych, jak i połączenia faksowe oraz transmisję danych (w tym dostęp do Internetu) realizowaną przy użyciu modemu w paśmie fonicznym (czyli dostęp wąskopasmowy); udzielanie informacji o numerach telefonicznych oraz udostępnianie spisów abonentów; 8 Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) z późn. zmianami 9 Art. 81. ust. 3. Pt 16
17 świadczenie udogodnieo dla osób niepełnosprawnych; świadczenie usług telefonicznych przy pomocy aparatów publicznych (automatów telefonicznych ale dotyczy to tylko połączeo głosowych). Przedsiębiorca telekomunikacyjny obowiązany do świadczenia usługi powszechnej wyznaczany jest przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w drodze decyzji. Decyzja ta wydawana jest na korzyśd przedsiębiorcy, który zaoferował najniższą cenę usługi powszechnej w konkursie na świadczenie takiej usługi i według oceny Prezesa UKE zapewni parametry jakościowe określone w warunkach konkursu. Do konkursu mogą zgłaszad się wszyscy przedsiębiorcy telekomunikacyjni. W przypadku braku ofert konkursowych Prezes UKE może wyznaczyd przedsiębiorcę zobowiązanego, mającego na danym rynku detalicznym pozycję znaczącą na obszarze, na którym ma byd świadczona usługa powszechna lub mającego na tym obszarze największą liczbę abonentów. Według Pt Prezes UKE może wyznaczyd kilku przedsiębiorców odrębnie dla różnych usług wchodzących w skład UP. Usługa powszechna świadczona jest w ramach podstawowego pakietu cenowego, przy czym Prezes UKE ma prawo nałożyd na przedsiębiorcę obowiązek stworzenie specjalnego pakietu cenowego, stosowania ujednoliconych taryf na obszarach świadczenia UP (np. cen uśrednionych geograficznie), może też określid pułapy cenowe całej usługi powszechnej lub usług wchodzących w jej skład. Obowiązek udostępnienia specjalnego pakietu cenowego jest istotny wobec zastrzeżenia w Art. 91. ust. 1., że opłata abonamentowa w pakiecie podstawowym, w ramach którego ma byd świadczona UP, ma pokrywad tylko koszty utrzymania łącza w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych i nie może obejmowad innych usług. Jest to rozwiązanie regulacyjne, którego celem jest wymuszenie świadczenie ściśle zdefiniowanego zestawu usług wchodzących w skład UP, bez możliwości sprzedaży wiązanej. Regulacja ta jest odpowiedzią na masowe pojawienie się w telefonii stacjonarnej w ostatnich latach pakietów taryfowych zawierających w opłacie abonamentowej określoną (czasem nawet nieograniczoną ) liczbę minut czy innych jednostek obliczeniowych połączeo. Formalne warunki świadczenia UP zawarte są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z marca 2005 r. 10 oraz w decyzjach Prezesa UKE z 2006 i Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagao dotyczących świadczenia usługi powszechnej oraz wymagao dotyczących 17
18 r. 11. W regulacjach tych określono wskaźniki techniczne i organizacyjne, stanowiące podstawę do oceny stopnia realizacji UP. Według przywołanego rozporzą-dzenia MI wskaźnikami wypełnienia obowiązku świadczenia UP są: czas oczekiwania na przyłączenie do sieci (czas od dnia złożenia wniosku o zawarcie umowy do dnia rozpoczęcia świadczenia usług); liczba uszkodzeo przypadających na 100 łączy abonenckich (liczba zgłoszonych przez abonentów w ciągu roku przypadków braku świadczenia usług lub przypadków świadczenia ich niewłaściwie przypadająca na każde 100 łączy abonenckich, które powstały z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorcy wyznaczonego); czas usunięcia uszkodzenia (czas oczekiwania abonenta na przywrócenie możliwości korzystania z usług, liczony od momentu zgłoszenia uszkodzenia; wskaźnik nie obejmuje przypadków, w których uszkodzenie nastąpiło na skutek siły wyższej); stopa nieskutecznych wywołao (procentowy udział wywołao, które nie spowodowały zestawienia żądanego połączenia w ogólnej liczbie wywołao w określonym przedziale czasu; wskaźnik obliczany jest oddzielnie dla połączeo krajowych oraz międzynarodowych); czas zestawienia połączenia (czas od momentu otrzymania przez sied informacji adresowej niezbędnej do zestawienia połączenia do momentu otrzymania przez wywołującego użytkownika koocowego zwrotnego sygnału wywołania, sygnału zajętości lub innego sygnału odpowiedzi); czas oczekiwania na uzyskanie połączenia z numerami usług świadczonych z udziałem personelu (czas od momentu otrzymania przez sied informacji adresowej wymaganej do zestawienia połączenia do momentu zgłoszenia się personelu nie dotyczy usług realizowanych w sposób całkowicie automatyczny); świadczenia usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu dla jednostek uprawnionych (Dz. U. Nr 68, poz. 592). 11 Decyzja Prezesa UKE, z dnia 7 listopada 2006 r. Nr DRTD-WUD /06(29) i z dnia 29 stycznia 2007 r. Nr DRTD-WUD /06(43). 18
19 czas oczekiwania na zgłoszenie się informacji o numerach telefonicznych (czas od momentu otrzymania przez sied informacji adresowej wymaganej do zestawienia połączenia do momentu zgłoszenia się personelu lub automatycznego systemu odpowiedzi); wskaźnik sprawnych aparatów publicznych (odsetek aparatów publicznych w pełni sprawnych); wskaźnik reklamacji faktur (odsetek zakwestionowanych w trybie reklamacji faktur w stosunku do wszystkich wystawionych faktur); wskaźnik jakości transmisji danych w paśmie fonicznym za pomocą modemów (przepływnośd łącza pomiędzy zakooczeniem stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej u użytkownika koocowego i dostawcy usług internetowych). Należy zauważyd, że w świetle obecnego brzmienia dyrektywy o usłudze powszechnej polska regulacja implementowana w Pt oraz w przywołanym Rozporządzeniu MI jest bardzo szeroka i włącza do obowiązkowego zakresu UP wszystkie elementy dozwolone chod niekoniecznie nakazane przez dyrektywę. Tym niemniej w zakresie transmisji danych krajowa definicja zawęża to pojęcie do wąskopasmowego dostępu przez modem w paśmie głosowym, co w praktyce oznacza szybkości nie przekraczające 56 kb/s, w dyskusyjny sposób wypełniając sformułowany w dyrektywie warunek szybkości pozwalających na funkcjonalny dostęp do Internetu. Natomiast w ślad za dyrektywą Prawo telekomunikacyjne pozostawia regulatorowi dużą swobodę, pozwalając zarówno na podział UP na różne usługi świadczone przez różnych operatorów, jak też na świadczenie UP na różnych obszarach geograficznych (co w sposób pośredni sformułowano w art Pt.). Według Pt Prezes UKE może wyznaczyd kilku przedsiębiorców odrębnie dla różnych usług wchodzących w skład UP. Usługa powszechna świadczona jest w ramach podstawowego pakietu cenowego, przy czym Prezes UKE ma prawo nałożyd na przedsiębiorcę obowiązek stworzenie specjalnego pakietu cenowego, stosowania ujednoliconych taryf na obszarach świadczenia UP (np. cen uśrednionych geograficznie), może też określid pułapy cenowe całej usługi powszechnej lub usług wchodzących w jej skład. W świetle zmian, które zachodzą w komunikacji elektronicznej w ostatnich latach, należy postawid pytanie, czy zakres UP nie powinien byd znacząco zmie- 19
20 niony i lepiej przystosowany do obecnej sytuacji rynkowej i możliwości technicznych. Warto też rozważyd, czy w zakresie tym powinien byd zawarty pełen zestaw usług składowych, określonych w dyrektywie o usłudze powszechnej, czy też należy ten zakres ograniczyd, przesuwając niektóre elementy ewentualnie w zmienionej formie do innych regulacji. 5. Stan usługi powszechnej w Polsce Wymienione w p. 4.3 możliwości zróżnicowania zakresu, obszaru oraz wykonawców UP nie zostały dotychczas wykorzystane. Przedsiębiorcą wyznaczonym przez Prezesa UKE do świadczenia pełnego dozwolonego prawem zakresu usługi powszechnej na obszarze całego kraju jest Telekomunikacja Polska, która jako jedyna w 2005 r. zgłosiła się do ogłaszanego dwukrotnie konkursu. W decyzji z 7 listopada 2006 r. 12 jako okres świadczenia usługi powszechnej Prezes UKE określił termin od 9 listopada 2006 r. do 8 maja 2011 r Realizacja poszczególnych elementów UP Zgodnie z obowiązującymi przepisami TP przesyła do Prezesa UKE informacje dotyczące realizacji poszczególnych wskaźników UP. Na ich podstawie, a także na podstawie własnych badao i ocen, UKE publikuje raporty o realizacji UP. Po kolejnych podsumowaniach poszczególnych okresów od 2. połowy 2006 do 2009 r., w kwietniu 2009 r. UKE opublikował raport z wykonania przez TP obowiązków wynikających z UP za cały dotychczasowy okres świadczenia UP od 8 maja 2006 do 31 grudnia 2009 r. 13 Na postawie danych zawartych w raportach można stwierdzid, że stopieo realizacji UP w kraju od początki wprowadzenia jej w dzisiejszej formie jest bardzo zróżnicowany, co podważa sens stosowania mechanizmu usługi powszechnej 12 Decyzja Prezesa UKE z dnia 7 listopada 2006 r., (Nr DRTD-WUD /06(29)) 13 Raport o realizacji obowiązku świadczenia usługi powszechnej przez Telekomunikację Polską S.A. za okres 8 maja 2006 r. 31 grudnia 2009 r. dostępny pod adresem: 06_2009.pdf 20
21 w celu powszechnego udostępniania obywatelom usług komunikacji elektronicznej. Niektóre usługi jak np. przyłączanie abonentów czy czas usuwania usterek są świadczone w sposób niezadowalający i nie są osiągane wskaźniki określane przez regulatora. Są też usługi i elementy np. dostępnośd aparatów publicznych (PAS) czy też dystrybucja ogólnopolskich spisów abonentów w formie książkowej których stopieo realizacji jest nie tylko dostateczny, ale wręcz nadmiarowy do obserwowanego zapotrzebowania konsumentów. Według informacji z raportu UKE w bazie danych OBN i OSA są zawarte dane 98% abonentów wszystkich dostawców publicznie dostępnych usług telefonicznych (spośród abonentów, którzy zgodzili na się umieszczenie ich danych w spisach), a więc można założyd, że są tam niemal wszystkie przydatne abonentom informacje. Tymczasem w 2009 r. udało się rozprowadzid tylko ok. 28% nakładu bezpłatnego spisu abonentów (w 2008 r. ok. 35%) z powodu braku zapotrzebowania na tę usługę wśród abonentów. Częśd usług realizowana jest w sposób wystarczający i realizujący wskaźniki formalne. Za popytem nadąża np. bez problemu telefoniczny system informacji o numerach abonentów (Biuro Numerów TP) osiągane wskaźniki czasu oczekiwania na połączenia były w 2009 r. lepsze od nakazanych przez regulatora. Realizację elementów UP stanowiących udogodnienia dla osób niepełnosprawnych omówiono w punkcie Realizacja elementów UP w odniesieniu do jej celów Na podstawie raportu UKE oraz obserwacji rynku uprawniony jest wniosek, że popyt na usługę powszechną w jej dzisiejszej postaci, zgodnej z obowiązującymi obecnie przepisami prawa krajowego maleje. Przyczyny tego zjawiska są różne dla poszczególnych usług wchodzących w skład UP. W przypadku usługi przyłączenia do sieci występują dwa oddziaływujące na siebie nawzajem zjawiska: nadal długi jest czas oczekiwania na przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej chod maksymalny czas oczekiwania określony decyzjami Prezesa UKE jest skracany z roku na rok (od 44 dni w 2006 r. do 22 dni w 2009 r.), to jednak czas oczekiwania w różnych strefach numeracyjnych i w różnych 21
22 okresach był i nadal jest przekraczany (np. w 2009 r. czas maksymalny, w którym miało byd realizowane 99% zamówieo nie został osiągnięty w 5 strefach numeracyjnych, chod wskaźnik ten poprawił się w po-równaniu do 2008 r.); substytucja stacjonarno-komórkowa nasilająca się dzięki coraz lepszej dostępności usług mobilnych, ich spadających cen oraz możliwości wyboru wariantu pre-paid, w prosty i tani sposób zaspokajającego społeczną potrzebę utrzymywania kontaktu, która leżała u podstaw usługi powszechnej. W rezultacie: potencjalni abonenci, którzy długo oczekują na realizację wniosku o przyłączenie, wybierają telefonią mobilną nie czekając na podłączenie telefonu stacjonarnego, ewentualnie nawet nie składają wniosku o podłączenie; coraz więcej abonentów rezygnuje z linii stacjonarnej na rzecz usług mobilnych co oznacza, że nie jest im potrzebny ten element usługi powszechnej w jego obecnym kształcie. Warto w tym miejscu przypomnied, że niezaspokojony popyt na instalację linii stacjonarnej w Polsce jeszcze w pierwszej połowie lat 90. przekraczał 2 mln linii. Tymczasem w koocu marca 2010 r. według nieoficjalnych, ale wiarygodnych informacji na realizację wniosku na terenie całego kraju czekało mniej niż 20 tys. potencjalnych abonentów. Na decydującą rolę substytucji w spadku zapotrzebowania na ten element UP wskazują wyniki badania wykonanego na zlecenie UKE przez PBS DGA w grudniu 2009 r. Wśród ankietowanych nie posiadających telefonu stacjonarnego aż 74,5% odpowiadało, że posiadany telefon komórkowy w pełni zaspokaja ich potrzeby łączności. Natomiast na drugim miejscu spośród przyczyn braku telefonu stacjonarnego wymieniano za wysoki koszt abonamentu i usług stacjonarnych ale przyczynę tę podało tylko 24,6% tych, którzy nie mają linii stacjonarnej. Warto przy tym zauważyd, że aż 42% respondentów korzystających obecnie tylko z innych form łączności, wcześniej miało telefon stacjonarny. Odpowiedzi na pytanie o przyczyny, udzielane przez tych, którzy zrezygnowali z linii stacjonarnej rozkładały się niemal równo: dla 47% z tych, którzy już nie mają telefonu 22
23 stacjonarnego był on za drogi, 46,3% z tej grupy odpowiadało, że telefon komórkowy lepiej zaspokaja ich potrzeby. 14 Ponieważ w warunkach niemal ciągłych promocji koszt przyłączenia linii stacjonarnej jest zazwyczaj kilku- (przeważnie jedno-) złotowy, więc można założyd, że w praktyce spełniony jest warunek świadczenia UP dotyczący przystępnej ceny przyłączenia. Natomiast mimo dośd rozbudowanej oferty cenowej (według przywołanego raportu UKE na 31 grudnia 2009 r. dostępne było 28 planów taryfowych) oraz istnienia od czerwca 2008 r. pakietu taryfowego tp przyjazny o charakterze pakietu socjalnego, ankietowani konsumenci uważają koszt korzystania przez nich z linii stacjonarnej (a więc elementów UP dotyczących utrzymania łącza w gotowości oraz udostępnienia połączeo) za zbyt wysoki. Przyczyny takiego stanowiska konsumentów można szukad w konieczności zryczałtowanego płacenia za abonament oraz braku możliwości tak prostego kontrolowania kosztów, jakie dostępne jest w telefonach pre-paid telefonii mobilnej. Możliwośd korzystania z socjalnego pakietu tp przyjazny jest z definicji ograniczona koniecznością przedstawienia odpowiednich zaświadczeo uprawniających do takiego pakietu. Z pakietu tego korzysta tylko kilkanaście tysięcy abonentów, czyli o rzędy wielkości mniej, niż np. liczba rodzin, które w 2009 r. uzyskały świadczenia z opieki społecznej, która wynosi 1,31 mln 15. Można sformułowad wniosek, że chod pakiet tp przyjazny spełnia formalne warunki pakietu socjalnego (niska cena, a w jej ramach wliczone 30 minut połączeo), to jednak nie pełni w praktyce planowanej roli społecznej naprawdopodobniej z powodu braku zapotrzebowania na taki pakiet wśród osób, dla których miał on byd przeznaczony. Z przytaczanych w przywołanym raporcie danych pochodzących z TP, a także z badao przeprowadzanych na zlecenie TP w latach 2004 i 2008 oraz na zlecenie UKE z lat 2007 i 2009 wynika, że z roku na rok traci też na znaczeniu dostępnośd aparatów publicznych (PAS). Według obecnego stanu operator obowiązany jest utrzymywad 1 PAS na 950 mieszkaoców w gminie (w tym 1 PAS 14 Rynek telekomunikacyjny w Polsce w 2009 roku Klienci indywidualni - KI.pdf 15 Sprawozdanie MPiPS-03 za rok
24 przystosowany do obsługi osób niepełnosprawnych na 2000 mieszkaoców w gminie). Na podstawie danych z badania przeprowadzonego przez TP szacowano, że liczba użytkowników korzystających z PAS co najmniej raz w miesiącu spadła z 3,16 mln (2004 r.) do 500 tys. (2008). W badaniu z sierpnia 2008 r. 94,3% użytkowników odpowiedziało, że z publicznego telefonu nie korzystało w ciągu 12 miesięcy poprzedzających badanie. Także wyniki badania zleconego przez UKE 16 wskazują, że wskaźnik dostępności PAS dla ogółu mieszkaoców przestaje mied związek z celami UP. Badanie wykazało, że ok. 95% mieszkaoców kraju ma dostęp do innych środków komunikacji elektronicznej niż PAS. Są nimi telefon komórkowy prywatny bądź służbowy, telefon stacjonarny w domu lub w pracy, środki komunikacji dostępne w sieci Internetu czy wreszcie telefon u sąsiadów lub znajomych. Z prywatnych telefonów komórkowych korzystało w okresie badania ok. 80% Polaków. Natomiast w ciągu 12 miesięcy poprzedzających badanie z automatów publicznych korzystało tylko 8% ogółu respondentów. Przytoczone wyniki badao ankietowych potwierdzają wiarygodnośd informacji finansowych TP dotyczących przychodów z usług realizowanych za pomocą PAS. W latach przychody TP z usług PAS spadły o ponad 30,5%, chod spadek liczby aparatów publicznych TP w tym okresie był niewielki wynosił ok. 4 %. Ponieważ ceny połączeo realizowanych przez PAS nie zmieniły się istotnie przez ten czas, świadczy to o dużym spadku stopnia wykorzystywania PAS przez konsumentów Udogodnienia dla osób niepełnosprawnych Oddzielnym problemem pozostają nadal wchodzące w skład UP usługi i udogodnienia dla osób niepełnosprawnych. W 2007 r. CBM Indicator przeprowadził na zlecenie UKE odrębne badanie dotyczące dostarczania przez TP usługi powszechnej dla osób niepełnosprawnych 17. Z badao tych wynika, że tylko w jednej trzeciej badanych gospodarstw 16 Badanie przeprowadzono w okresie od maja do lipca 2009 r. na reprezentatywnej próbie 2000 osób w wieku powyżej 18 lat oraz 1025 osób niepełnosprawnych. Poprzednie badanie tego typu wykonane zostało w 2005 r. 17 Badanie zrealizowano w lipcu-sierpniu 2007 r. na terenie całego kraju, na próbie 1507 osób z gospodarstw domowych z przynajmniej jedną osobą mającą orzeczenie o 24
25 domowych z osobą niepełnosprawną telefon TP zarejestrowany był na tę osobę, co świadczy o sceptycznej ocenie korzyści, jakie rodzina miałaby z zarejestrowania umowy na osobę niepełnosprawną. Ocenę tę potwierdzają wskaźniki zadowolenia z takich korzyści: w okresie badania ok. 33% badanych gospodarstw domowych z osobami niepełnosprawnymi nie było zadowolone z ulg oferowanych osobom niepełnosprawnym. Najbardziej oczekiwanym udogodnieniem dla osób niepełnosprawnych były preferencyjne ceny abonamentów i połączeo telefonicznych (ponad 67% odpowiedzi), a nie specjalnie przystosowane aparaty, z których korzystało tylko niecałe 12% respondentów. Na kolejnych miejscach w odpowiedziach znajdowały się ułatwienia w postaci specjalnych urządzeo lub oprogramowania dla osób niepełnosprawnych, specjalnych kanałów komunikacji ze służbami obsługi abonentów oraz dojazdu pracowników operatora do domu osoby niepełnosprawnej w celu załatwieniu formalności. Jeśli stosunkowo dobrze oceniano przystosowanie placówek TP do obsługi osób niepełnosprawnych, to dużo gorsze oceny (wśród osób korzystających) zebrały budki telefoniczne (z aparatami PAS) możliwośd korzystania z aparatu przez osobę na wózku inwalidzkim oceniono w skali od 1 (niedostosowane) do 5 (dobrze dostosowane) średnio na 2,45 punktu, przez osobę słabo widzącą na 1,86, a przez osobę niedosłyszącą na 1,71. We wspomnianym raporcie UKE z realizacji UP w latach stwierdzono, że chod TP jako operator zobowiązany udostępnia obecnie ulgi i udogodnienia dla osób niepełnosprawnych, to jednak osoby te są o tym niedostatecznie informowane. Z badao zleconych przez UKE wynikało jednak, że jeśli z posiadanych prywatnych telefonów komórkowych korzystało 80% ogółu populacji a więc nie musiały one korzystad z PAS to w przypadku osób niepełnosprawnych wskaźnik ten wynosił tylko 60%. Z PAS korzystało w okresie badania tylko 8% ogółu populacji, natomiast ok. 20% osób niepełnosprawnych. Jeśli wśród ogółu Polaków dziesięciokrotnie więcej osób korzystało z telefonów komórkowych niż z PAS, to w przypadku osób niepełnosprawnych było to tylko trzy razy więcej. Oznacza to, że dostępnośd PAS pełni daleko większą rolę w realizacji usługi powszechnej dla osób niepełnosprawnych, niż dla ogółu konsumentów. Dlatego przy ewentualnych zmianach usługi powszechnej należy nadal zapewnid niepełnosprawności. Raport dostępny pod adresem: 25
26 udogodnienia dla osób niepełnosprawnych, kształtując jednak zakres tych udogodnieo w sposób lepiej zaspokajający ich potrzeby. Warto odnotowad, że właśnie względy obsługi osób niepełnosprawnych Prezes UKE przytaczał jako argumenty w projekcie odmowy dla wniosku TP z listopada 2009 r. dotyczącego zmniejszenia gęstości PAS. Stosunkowo niskie rozpowszechnienie telefonii komórkowej wśród osób niepełnosprawnych może byd wynikiem braku na rynku aparatów przystosowanych do potrzeb i możliwości osób niepełnosprawnych. Pojawienie się w ostatnim okresie kilku takich modeli może jednak spowodowad dalsze zmniejszenie zapotrzebowania na korzystanie z aparatów publicznych także w tej grupie społecznej. 6. Stan usługi powszechnej w wybranych krajach europejskich i pozaeuropejskich Nacisk na udostępnienie podstawowych usług głosowych dla realizacji celów społecznych i rozwoju gospodarczego widoczny jest w dokumentach i praktyce działania i organizacji międzynarodowych, takich jak OECD, ITU i Bank Światowy. Przejawia się ono jednak w akcentowaniu wagi powszechnego dostępu do usług (UA Universal Access) rozumianego jako możliwośd korzystania z łączności poprzez telefony publiczne, infokioski oraz dostęp do telefonu i Internetu w bibliotekach i instytucjach publicznych (instytucje oświatowe, poczta) w krajach rozwijających się przede wszystkim w Afryce, a także w uboższych regionach Ameryki Środkowej i Południowej oraz Azji i Oceanii. Stąd nacisk na geograficzną dostępnośd UA (dostęp w odległości nie przekraczającej określonego dystansu), na niedyskryminację (z uwagi na sprawnośd fizyczną, względy etniczne, rasowe, płci, poziomu wykształcenia) oraz na możliwośd korzystania z koszyka usług po kosztach nie przekraczających pewnego progu przychodów (np. 3% przychodów gospodarstwa domowego). Wspomniane organizacje międzynarodowe wspierają realizację powszechnego dostępu w wymienionych regionach świata, zakładając, że dopiero następnym krokiem jest udostępnienie usługi powszechnej (US Universal Service), rozumianej jako realizacja dostępu dla każdego obywatela i/lub gospodarstwa domowego zresztą niekoniecznie przy pomocy telefonii stacjonarnej. Łącznie oba pojęcia powszechnego dostępu i usług powszechnych określa się jako UAS (Universal Access and Service). 26
27 W opracowaniach dotyczących UAS występuje pojęcie luki dostępowej (Access Gap). Z praktyki wspierania programów inwestycyjnych w krajach rozwijających wynika, że luka ta, definiowana jako procent, dla którego praktycznie niemożliwe jest dostarczenie UAS, wynosi 2 do 5% populacji. Składa się na nią: rzeczywista luka techniczna, czyli brak pokrycia wszelkimi powszechnie dostępnymi środkami łączności przy czym z racji bardzo wysokich kosztów urządzeo i połączeo do środków tych nie jest zaliczana telefonia satelitarna, nie jest też brana pod uwagę krótkofalarska łącznośd radiowa; luka rynkowa wynikająca z braku zainteresowania operatorów komercyjnych obszarami trudnodostępnymi lub zacofanymi gospodarczo oraz ich ludnością Usługa powszechna w UE Implementacja UP według dyrektywy o usłudze powszechnej 2002/22/WE w poszczególnych krajach członkowskich była zróżnicowana, przy czym różnice dotyczyły zarówno zakresów UP, jak i mechanizmów wyznaczania operatora zobowiązanego do świadczenia UP oraz mechanizmów finansowania deficytu kosztów netto świadczenia usługi. Pokazuje to przegląd podstawowych konstrukcji UP, jakiego dokonano przy okazji warsztatów otwierających konsultacje publiczne na temat zasad usługi powszechnej w komunikacji elektronicznej 30 marca 2010 r. 18 : w Austrii, Czechach, Danii, Estonii, Finlandii, Irlandii, na Łotwie, we Włoszech obowiązkowe są tylko niektóre elementy UP lub w ostatnim okresie ograniczono ich zakresy (np. w Danii dostęp do PAS nie wchodzi od 2008 r. w zakres UP), w Czechach, Litwie, Łotwie, Słowacji i na Węgrzech obniżono wskaźniki np. obowiązkową gęstośd publicznych aparatów telefonicznych (PAS). 18 sal_service2010/presentations/s0102mendioroz.pdf 27
28 Różnymi metodami wyznaczono operatora/operatorów zobowiązanych do świadczenia UP: drogą konkursów i przetargów wyznaczono operatora UP w Czechach, na Cyprze, w Estonii, Francji, Polsce i Słowenii, w wyniku konsultacji publicznych lub ochotniczego zgłoszenia, a potem decyzji, wyznaczono operatorów UP w Irlandii, na Łotwie, Słowacji, Wielkiej Brytanii (dwóch operatorów: BT i Kingston Communications na swoich obszarach SMP) i na Węgrzech (5 operatorów na swoich obszarach SMP), metodą mieszaną decyzja administracyjna po nieudanym konkursie wyznaczono operatora w Hiszpanii, różne rozwiązania tymczasowe obowiązują w Belgii, Bułgarii, Grecji, Holandii, Portugalii i we Włoszech (w Portugalii wyznaczenie do 2025 r. operatora PT Comunicações zostało w 2009 r. zakwestionowane przez KE), w Luksemburgu, Niemczech i Szwecji nie ma operatora wyznaczonego do świadczenia UP (operatorem wyznaczonym w Szwecji była TeliaSonera, ale decyzja regulatora została podważona przez sąd). Specyficzna sytuacja jest w Finlandii obecnie jest 10 wyznaczonych operatorów dla obszaru 147 gmin, przy czym dla większości operatorem jest TeliaSonera. Zakres techniczny UP świadczonej w krajach członkowskich zasadniczo nie odbiegał od minimalnego zakresu wskazanego w dyrektywie. Istotnym wyjątkiem są Czechy, w których na podstawie decyzji regulatora ČTÚ (Česky telekomunikační úřad) od 1 września 2006 r. w zakres UP dla operatora wyznaczonego, którym jest Telefonica O2 Czechy, nie wchodzi obowiązek świadczenia usługi przyłączenia. Dośd istotnemu zmniejszeniu uległ wskaźnik gęstości PAS. W Belgii od 2005 r. liczba ogólna PAS w wyniku zmiany obowiązkowej gęstości obniżona została z 14 tys. sztuk w 2005 r. do 2 tys. w 2009 r. z tym, że wszystkie nowoinstalowane PAS muszą byd dostosowane do obsługi osób niepełnosprawnych. Od marca 2009 r. o 33% zmniejsza się w ciągu 3 lat liczba PAS instalowanych w Czechach, w bieżącym roku wchodzą w życie decyzje 28
29 regulatorów pozwalające na obniżkę liczby i gęstości PAS na Węgrzech (z 1/1000 mieszkaoców na 1/2500) i we Włoszech. Chod w krajach UE i EOG oraz zdecydowanej większości krajów OECD obowiązek świadczenia usługi powszechnej znajduje się w systemie prawnym, to z powodów wspomnianych w p. 4.1 przede wszystkim osiągniętej jeszcze w latach 80. i 90. wysokiej gęstości stacjonarnej uwaga w krajach rozwiniętych skupia się raczej na zapewnieniu UP osobom niepełnosprawnym oraz na nienaruszaniu reguł konkurencyjności rynku, a nie na zapewnienie dostępności podstawowych usług telefonii stacjonarnej. W ostatnich latach wobec wysokiej chod spadającej gęstości stacjonarnej oraz powszechnej dostępności usług telefonii mobilnej, główny nacisk w krajach rozwiniętych, w tym w Europie Zachodniej, przesuwa się na powszechne udostępnienie łączności szerokopasmowej, zwłaszcza realizowanej w budowanych obecnie sieciach nowej generacji (NGN/NGA), w których to usługi głosowe są tylko elementem szerokiego zestawu usług realizowanych przy użyciu internetowych protokółów IP oraz architektury IMS (IP Multimedia Subsystem dostarczanie treści i usług multimedialnych). Wyraźny jest też nacisk na rozbudowę usług wezwao alarmowych, a więc zagadnieo nie regulowanych w ramach UP, ale należących do sfery bezpieczeostwa publicznego. Problematyka wezwao alarmowych wiązana była z UP podobnie jak np. w Australii, Kanadzie, Nowej Zelandii i USA tylko podczas dyskusji o lokalizacji zakooczeo łączy w telefonii VoIP/IP (czyli generalnie: usług głosowych realizowanych za pomocą łączy szerokopasmowych), stwarzającej istotne problemy z umiejscowieniem abonenta Pakiety socjalne Z uwagi na dośd wysoki stopieo zamożności ludności krajów starej UE (UE- 15) stosunkowo niewielki był też nacisk na dostępnośd UP ze względu na koszty, gdyż roczne wydatki abonentów na usługi łączności wynosiły w UE-15 zaledwie od 0,9 do 1,8% PKB na jednego mieszkaoca. 19 Oczywiście to względy socjalne decydowały o włączeniu do zakresy usługi powszechnej socjalnych pakietów taryfowych, o parametrach i ograniczeniach jasno wskazujących, że służyd mają tylko do utrzymywania łączności z rodziną oraz z opieką społeczną lub medyczną, zapewniając przede wszystkim możliwośd połączenia inicjowanego 19 Barjasz W., Kamioski F Telekomunikacja w Polsce rzeczywistośd i oczekiwania. Telekomunikacja i Techniki Informacyjne, 1-2/2003 (za: F. Kamioski Problematyka usługi powszechnej w sektorze komunikacji elektronicznej Unii Europejskiej... Telekomunikacja i Techniki Informacyjne, 1-2/
30 z zewnątrz, a nie przez abonenta z wyjątkiem sytuacji alarmowych. Przykładem takich rozwiązao jest pakiet Light User Scheme (LUS) oraz BT Basic Basic Call czy Basic Contact Kingston Communications, a w Polsce plan tp przyjazny. W brytyjskim planie LUS jest możliwośd płacenia miesięcznie lub kwartalnie, obowiązuje też system upustów przy nieprzekraczaniu określonych progów łącznego rachunku (obecnie próg wynosi 21,82 GBP na kwartał). W Hiszpanii obowiązuje próg uprawnieo do pakietu socjalnego w wysokości poniżej 499 EUR/mies. na członka rodziny, uprawnienia trzeba potwierdzid zaświadczeniami. W polskim planie tp przyjazny, wprowadzonym w czerwcu 2008 r. na miejsce dawnego planu tp socjalny, miesięczna opłata abonamentowa wynosi 18,30 zł, a więc niewiele ponad 37% ceny abonamentu podstawowego (planu tp domowy 60), zawiera 30 minut z rozliczeniem sekundowym na połączenia do sieci stacjonarnych i dial-up (niewykorzystane minuty przenoszone są na jeden kolejny okres rozliczeniowy). Ograniczeniem jest możliwośd korzystania z tego planu tylko przez osoby otrzymujące stały zasiłek pieniężny z Ośrodka Pomocy Społecznej, a fakt ten trzeba potwierdzid na stosownym formularzu TP. Plan aktywowany jest tylko na 12 miesięcy, do przedłużenia trzeba dostarczyd kolejne potwierdzenie z OPS. Z szacunków TP przy wprowadzaniu planu wynikało, że z oferty będzie mogło korzystad około 200 tys. abonentów, natomiast z nieoficjalnych danych wynika, że korzysta z niego tylko kilkanaście tysięcy abonentów Obowiązek przyłączenia W 3. kwartale 2007 r. tylko w pięciu krajach UE-15 gęstośd stacjonarna liczona dla gospodarstw domowych była niższa od 100% (Austria, Finlandia, Holandia, Niemcy i Portugalia) a od tego czasu do kooca 2009 r. nieprzerwanie spadała, z wyjątkiem Francji. 20 Dlatego też przyłączania linii nie stanowiło w krajach UE-15 problemu z punktu widzenia realizacji UP. Rozważając przydatnośd elementu podłączenia linii dla realizacji celów UP w krajach naszego regionu trzeba uwzględnid specyfikę warunków Europy Środkowo-Wschodniej, w tym Polski. Otóż spośród nowych członków UE, którzy weszli do Unii w 2004 i 2007 r. (UE-12) tylko Cypr, Malta i Słowenia miały 20 za: s.10 30
31 gęstośd stacjonarną na średnim poziomie Europy Zachodniej lub niewiele niższą (odpowiednio: 50%, 51 i 40%). W pozostałych nowych krajach członkowskich gęstośd była dużo niższa i wynosiła od 20% (Rumunia) do 35% (Bułgaria, Węgry). Kraje naszego regionu miały za sobą próbę forsownego podwyższania tej gęstości w latach 90., w których jednocześnie dokonywano zasadniczych zmian własnościowych operatorów zasiedziałych. Jednak działania te nie doprowadziły nawet do osiągnięcia poziomu Portugalii, Hiszpanii czy Irlandii (a więc 40-50%). Z chwilą masowego wprowadzenia w naszym regionie telefonii komórkowej pojawiło się wyraźne zjawisko substytucji stacjonarnokomórkowej, które zahamowało proces wdrażania tego komponentu technicznego usługi powszechnej: zapewnienia podłączenia linii stacjonarnej. Substytucja doprowadziła m.in. do zniknięcia kolejki oczekujących na przyłączenie linii stacjonarnej, przy czym najwcześniej (w latach ) informowano o praktycznie zerowej liczbie oczekujących przy kilkudniowych czasach oczekiwania na przyłączenie w Estonii, Słowenii i na Węgrzech. Tymczasem przed ekspansją telefonii komórkowej poziom niedoboru usług telefonii stacjonarnej był w tych krajach bardzo wysoki np. w 1993 r. w liczącej niespełna 1,4 mln mieszkaoców Estonii było ponad 200 tys. oczekujących wniosków na przyłączenie linii stacjonarnej. Warto podkreślid, że pełne zaspokojenie potrzeb w latach zaszło na poziomie 36-40% gęstości stacjonarnej, co oznacza, że linię miało wtedy nie więcej niż 75% gospodarstw domowych. Można więc powiedzied, że popyt na linie stacjonarne nie został w krajach Europy Środkowo-Wschodniej zaspokojony, tylko zniknął. Sytuacja taka wskazuje na niską praktyczną przydatnośd dotychczasowego zakresu usługi powszechnej, przejawiającą się w niskim (i malejącym) zapotrzebowaniu na linię stacjonarną. Sytuacja ta posłużyła za argument dla regulatora czeskiego, który w 2006 r. usunął obowiązek podłączenia linii stacjonarnej z zakresu UP powołując się na brak zapotrzebowania na linie stacjonarne wśród konsumentów, wynikający głównie z wysokiej gęstości i dostępności telefonii mobilnej. Spadek zapotrzebowania na linię stacjonarną nie został skompensowany wzrostem zapotrzebowania na dostęp szerokopasmowy, gdyż wzrost ten został skonsumowany nie tylko przez stosowaną na liniach miedzianych technologię transmisyjną ADSL (w wielu miejscach operatorzy telekomunikacyjni nie byli w stanie świadczyd dostępu szerokopasmowego ADSL na zainstalowanych liniach telefonicznych z uwagi na niską jakośd łączy miedzianych i zbyt duże odległości do abonenta), ale także przez skutecznie konkurujący z ADSL dostęp HFC za 31
32 pośrednictwem TV kablowej, przez dostęp FTTx (w architekturze światłowód + LAN) i różne technologie dostępu bezprzewodowego Usługa powszechna w wybranych krajach pozaeuropejskich Niniejsze opracowanie nie zajmuje się realizacją usługi powszechnej w krajach rozwijających się, natomiast przedstawiono w nim wybrane przykłady implementacji usługi powszechnej w USA i w Australii, z uwagi na duże doświadczenia realizacyjne UP tych krajów oraz rozwiązania, wykraczające poza zwyczajowe zakresy UP w Europie. Rozwiązania amerykaoskie i australijskie wydają się też wytyczad kierunki przyszłego rozwoju usługi powszechnej, rozumianej jako powszechny dostęp do zaawansowanych usług komunikacji elektronicznej, realizowanych w sieciach szerokopasmowych NGN/NGA. Warto przy tym podkreślid, iż Australia i USA to kraje o wysoce konkurencyjnych gospodarkach rynkowych i niskim poziomie opieki socjalnej ze strony paostwa. Jednocześnie duży obszar terytorialny przy małej gęstości zaludnienia powoduje, iż koszt realizacji szerokopasmowego dostępu stacjonarnego na obszarach pozamiejskich jest tam dużo wyższy niż na gęsto zaludnionym kontynencie europejskim. Dlatego wydaje się, iż zastosowane w tych krajach rozwiązania, szczególnie przy europejskich ograniczeniach w wydatkach publicznych, mogą byd cenne przy wytyczaniu kierunków zmian usługi powszechnej w Unii Europejskiej Usługa powszechna w USA Charakterystycznym rysem UP w USA, widocznym w regulacjach Communications Act 1996 jest nacisk na funkcje socjalne i kulturowe łączności, co jest specjalnie akcentowane w celach UP: dostęp do usług dla wszystkich, także na obszarach zamieszkałych przez ludnośd o niskich przychodach, przez grupy etniczne zagrożone wykluczeniem, ludnośd zamieszkałą na obszarach wiejskich, obszarach izolowanych oraz w takich regionach, w których udostępnienie wiąże się z wysokimi kosztami po kosztach porównywalnych z kosztami łączności w miastach; szeroki dostęp do usług telekomunikacyjnych i zaawansowanych dla szkół, bibliotek oraz wiejskich placówek ochrony zdrowia. 32
33 Dla osiągnięcia tych celów Federalna Komisja Łączności ustanowiła aż cztery oddzielne programy realizacyjne: program High-Cost dla obszarów o wysokich kosztach budowy i instalacji rozwiązao dostępowych (np. Alaska), program Low-Income dla obszarów zamieszkałych przez ludnośd o niskich przychodach, w tym specjalne rozwiązania dla Native Americans czyli ludności pochodzenia indiaoskiego, Inuitów na Alasce oraz Polinezyjczyków na Hawajach, program E-rate dla szkół i bibliotek, program Rural Healthcare dla wspierania opieki zdrowotnej na obszarach wiejskich. Wszystkie cztery programy finansowane są z funduszu usługi powszechnej Ewolucja usługi powszechnej w Australii Australię charakteryzuje bardzo nierównomierny rozkład gęstości zaludnienia zdecydowana większośd 22 mln obywateli mieszka w regionach kilku nadbrzeżnych wielkich aglomeracji, pokrytych w 100% siecią telefonii stacjonarnej i dostępu szerokopasmowego oraz rozbudowaną siecią TV kablowej dwóch operatorów, Telstry i Optusa. Tradycyjny model UP od 1991 r. nakładał na operatora zasiedziałego, Telstrę, zwyczajowy zakres obowiązków UP, czyli przyłączenie linii telefonicznej oraz udostępnienie połączeo. W 1999 r. UP rozszerzono o obowiązek dostępu do usług ISDN dla 96% populacji (GDDSO General Digital Data Service Obligation) oraz obowiązek dostarczania usług transmisji danych z przepływnością 64 kb/s (SDDSO Special Digital Data Service Obligation) dla pozostałych 4% populacji. Dodatkowo na podstawie odrębnego porozumienia z rządem do maja 2011 r. Telstra musi świadczyd usługi nietaryfikowanych połączeo lokalnych na wyznaczonych obszarach specjalnej troski wiejskich oraz zamieszkałych przez Aborygenów. W ramach uruchomionego w 2007 r. programu Australian Broadband Guarantee mieszkaocy Australii mają prawo do usługi szerokopasmowej o przepływności min. 512/128 kb/s, z limitem miesięcznym transferu co najmniej 3 GB oraz w cenie nie przekraczającej 2500 AUD w ciągu 3 lat, wliczając w to 33
34 koszty wyposażenia (np. modemu szerokopasmowego). Program jest w całości finansowany z budżetu. W 2009 r. zainicjowany został bardzo ambitny program budowy National Broadband Network. Celem jest podłączenie do 2017 r.: 90% gospodarstw domowych, szkół i firm z przepływnością 100 Mb/s; pozostałych 10% przy użyciu technologii bezprzewodowych (w tym popularnych w Australii technologii satelitarnych) z przepływnością 12 Mb/s. W trakcie jego realizacji program ma tworzyd po 25 tys. lokalnych miejsc pracy każdego roku przez 8 lat jego trwania. 7. Zasady finansowania usługi powszechnej rozwiązania dopuszczalne i stosowane Telekomunikacyjna usługa powszechna definiowana jest w systemach prawnych krajów rozwiniętych oraz dokumentach organizacji międzynarodowych (m.in. UE, OECD) w kategoriach usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (w terminologii Komisji Europejskiej: SGEI Service of General Economic Interest), których waga w gospodarce i społeczeostwie uzasadnia możliwośd i dopuszczalnośd stosowania pomocy publicznej przy zachowaniu określonych warunków tej pomocy. Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym mogą byd subsydiowane w interesie społecznym na podstawie d. Art. 16. Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską 21. Usługi SGEI świadczone są głównie w sektorach transportu, poczty, telekomunikacji oraz dostaw energii, zasadniczo dla odbiorców indywidualnych konsumentów. W odniesieniu do telekomunikacyjnej usługi powszechnej ogólne zasady finansowania opierają się na podstawowym założeniu, że dofinansowanie świadczenia UP możliwe jest wtedy, gdy obowiązek świadczenia usługi 21 Obecnie Art. 14. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 34
35 powszechnej stanowi nieuzasadnione obciążenie dla operatora świadczącego UP oraz w sytuacji, gdy dofinansowanie takie jest konieczne i zostanie wykazane przez operatora. Dyrektywa o usłudze powszechnej 22 pozostawia krajom członkowskim swobodę decyzji, które składniki UP będą dofinansowywane i z jakich źródeł. Zasady finansowania precyzowane są w motywach preambuły dyrektywy. Mowa jest w nich o tym, że kraje członkowskie powinny ustanowid mechanizmy finansowania kosztów netto obowiązku świadczenia UP, jeśli obowiązek ten może byd wypełniony jedynie ze stratą lub po kosztach wykraczających poza standardy komercyjne. Strata musi byd udowodniona, koszt netto właściwie obliczany, finansowanie ma w jak najmniejszym stopniu deformowad działanie rynku, a mechanizmy obliczania mają byd transparentne. Od kosztów netto należy odliczyd korzyści, jakie operator wyznaczony uzyskuje z tytułu jego pozycji jako dostawcy UP. Finansowane mogą byd wszystkie koszty netto, lub tylko niektóre składniki, finansowanie może pochodzid z opodatkowania operatorów (ich wpłat) lub z budżetu. Firmy nowowchodzące na rynek mogą byd zwolnione od wpłat do funduszu UP. Wpłaty mogą pokrywad tylko koszt usług wchodzących w skład UP, a nie działao dodatkowych, nie związanych bezpośrednio z UP. UP może bowiem byd rozszerzana o inne usługi, ale zwiększone koszty świadczenia takich dodatkowych usług np. nakazanych przez regulatora, a wykraczających poza zestaw podstawowy nie mogą byd rekompensowane operatorom z wydzielonego funduszu i muszą byd finansowane bezpośrednio ze środków publicznych. Model określania kosztów wynikających z obowiązków świadczenia UP jest zdefiniowany w Art. 12. Dytektywy: koszty świadczenia netto są wyliczane przez regulatorów krajowych w przypadku, jeśli uznają oni, iż świadczenie UP stanowid może niesprawiedliwe obciążenie dla przedsiębiorców świadczących tę usługę. Art. 13. formułuje natomiast obowiązek zdefiniowania przez regulatora przejrzystego mechanizmu kompensacji kosztów z budżetu lub 22 Dyrektywa 2002/22/WE z 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz. U. L 108 z , str. 51) zmieniona przez Dyrektywę 2009/136/WE z 25 listopada 2009 r. 35
36 dzielenia ich przez operatorów wpłacających stosowne opłaty do wydzielonego funduszu. Art. 18 stanowi, że gdy świadczenie UP może zostad zrealizowane jedynie ze stratą, lub po kosztach netto, które nie mieszczą się w normalnych standardach handlowych, operatorowi zobowiązanemu do świadczenia UP należy się odpowiednia kompensata. Przy jej obliczaniu należy jednak uwzględnid korzyści niematerialne, które osiąga operator poprzez swoją pozycję dostawcy UP. Oznacza to, iż kompensata powinna byd niższa, niż koszt ogólny świadczenia UP poniesiony przez operatora. W dyrektywie stwierdzono też, iż finansowanie UP powinno byd elastyczne, tj. finansowanie różnych składników UP powinno byd realizowane poprzez różne mechanizmy. Finansowanie z budżetu jest tylko jedną z metod kompensacji kosztów realizacji UP. Drugą jest opodatkowanie (wybranych) przedsiębiorstw, o ile realizowane jest w sposób niedyskryminacyjny, przejrzysty i oparty na zasadzie proporcjonalności. Nie wyklucza to możliwości zwolnienia z opłat nowych graczy, którzy nie uzyskali jeszcze znaczącej pozycji. Opłaty powinny byd tak rozłożone, aby zminimalizowad obciążenie użytkowników koocowych, czyli powinny obejmowad szeroki krąg zainteresowanych, przy najmniejszym uszczerbku dla rynku Modele finansowania usługi powszechnej Zasady określone w dyrektywie o usłudze powszechnej wpisują się w dwa zasadnicze modele finansowania usługi powszechnej stosowane w praktyce międzynarodowej: bezpośrednie subsydia budżetowe (np. w Kanadzie, do 2000 r. we Francji, od nowelizacji z marca/kwietnia 2010 r. w Czechach), finansowanie z wydzielonego funduszu usługi powszechnej (USA, Australia, przeważająca większośd krajów UE, kraje Ameryki Łacioskiej, kraje rozwijające się Afryki i Azji przy czym środki na ten fundusz mogą wpływad z opodatkowania operatorów lub z budżetu. W krajach rozwijających się zwykle środki takie pochodzą z funduszów rozwoju dostępu powszechnego, często powiązanych z funduszami rozwoju regionów wiejskich czy obszarów lub grup etnicznych). 36
37 Jak wspomniano w p. 4.2, usługi wchodzące w skład UP nie muszą byd świadczone w całości przez jednego operatora wyznaczonego. Regulatorzy mogą też wyznaczad różnych operatorów dla różnych obszarów geograficznych (jak to jest np. w Finlandii, w Wielkiej Brytanii i na Węgrzech). Możliwe jest świadczenie niektórych usług na zasadach konkurencyjnych, co może przyczyniad się do obniżenia kosztu i podniesienia jakości usług wchodzących w skład UP. Rozwiązania takie stosowane są najczęściej w przypadku baz danych numerów abonentów (papierowe książki telefoniczne i OBN) oraz usług informacji o numerach i innej informacji telefonicznej. W przypadku wydzielonych funduszy UP źródłami ich finansowania są: wpłaty budżetowe, wpłaty na fundusz od operatorów (i ogólniej: od przedsiębiorców telekomunikacyjnych), zwykle liczone jako procent ich przychodów netto z roku poprzedzającego wpłatę na dany rok, inne źródła regulacyjne, np. opłaty koncesyjne, kwoty wylicytowane na przetargach i konkursach, opłaty za licencje/koncesje, za przydziały lub wykorzystywanie częstotliwości, puli numeracyjnej itp., - przy czym zazwyczaj są to wpłaty od wszystkich operatorów, ale są też systemy, w których wpłaty pochodzą tylko od operatorów niezobowiązanych (np. Francja, Węgry), specjalne dotacje o charakterze jednorazowym czy okazjonalnym (np. w ramach programów międzynarodowych Banku Światowego) Finansowanie usługi powszechnej w Polsce Chod formalnie w Pt nie użyto takiego sformułowania, to w praktyce polskie rozwiązanie bazuje na funduszu usługi powszechnej, finansowanym wspólnie przez wszystkich operatorów. Prezes UKE ustala w drodze decyzji kwoty udziału poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych w pokryciu dopłaty. Do udziału w dopłacie obowiązani są przedsiębiorcy, którzy w roku kalendarzowym, którego dotyczy dopłata, przekroczyli próg przychodów rocznych wynoszący 4 mln zł. Wysokośd udziału danego przedsiębiorcy nie może przekroczyd 1% jego przychodów w odnośnym roku kalendarzowym. Wpłata ustalonych kwot dokonywana jest na wydzielony rachunek, zarządzany przez Prezesa UKE. Uzyskanie dopłaty następuje w wyniku decyzji Prezesa UKE, 37
38 a postępowanie o przydzielenie dopłaty wszczynane jest na wniosek przedsiębiorcy zobowiązanego Podstawy prawne finansowania Według Art. 90. i 91. Prawa telekomunikacyjnego usługa powszechna świadczona jest przez wyznaczonego przedsiębiorcę po cenie wyliczanej na podstawie ponoszonych i uzasadnionych kosztów. Zgodnie z Art. 95 Pt w przypadku nierentowności świadczenia UP przedsiębiorcy wyznaczonemu przysługuje dopłata do kosztów świadczenia usługi. Dopłatę ustala Prezes UKE. Dopłata ustalana jest w wysokości kosztu netto świadczenia usług wchodzących w skład UP. Dopłata może dotyczyd tylko takich kosztów, których przedsiębiorca wyznaczony nie poniósłby, gdyby nie miał obowiązku świadczenia UP. Sposób obliczania wysokośd kosztu netto określony jest w stosownym rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 15 grudnia 2005 r. 23. Przed wydaniem decyzji Prezes UKE prowadzi weryfikację danych przedstawionych przez wnioskującego przedsiębiorcę, stanowiących podstawę wyliczenia kosztu netto Dotychczasowe finansowanie usługi powszechnej w Polsce Do występowania do Prezesa UKE o dopłaty do kosztów świadczenia UP jest obecnie uprawniona Telekomunikacja Polska jako przedsiębiorca wyznaczony przez Prezesa UKE do świadczenia usługi powszechnej na obszarze całego kraju. Za pierwszy okres świadczenia UP od 8 maja do 31 grudnia 2006 r. TP nie otrzymała wnioskowanej dopłaty w wysokości 139,93 mln zł. W odmowie z września 2007 r. Prezes UKE stwierdził, że przedstawione przez TP dowody nie pozwalały na potwierdzenie nierentowności świadczonych usług wchodzących 23 Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 255, poz. 2141). 38
39 w skład UP, co potwierdziła opinia powołanego biegłego. Decyzja ta została w lutym 2008 r. uchylona przez WSA z przyczyn formalnych (sąd zakwestionował podstawę powołania biegłego, a nie zasadnośd odrzucenia wniosku). Od tego wyroku UKE wniósł skargę kasacyjną, ale jej rozstrzygniecie jeszcze nie nastąpiło. We wrześniu 2008 r. TP występowała z wnioskiem o przyznanie dopłaty do kosztów świadczenia UP za rok 2007 w wysokości niemal 219,19 mln zł. W warunkach przetargowych na dodatkowe analizy terminu wyznaczone były terminy dostarczenia analiz na koniec grudnia 2009 r. W czerwcu 2009 r. TP wystąpiła z wnioskiem o dopłatę w wysokości 208 mln zł za rok Do kooca kwietnia 2010 r. Prezes UKE nie wydał jeszcze decyzji dotyczącej wniosków za rok 2007 oraz Sytuacja taką trzeba uznad za niekorzystną z punktu widzenia rozwoju całości rynku. Z jednej strony jest to bowiem zawieszenie działao wyraźnie określonych w systemie regulacyjnym. Z drugiej strony oznacza zamrożenie ponad 567 mln zł (licząc wartośd wszystkich trzech wniosków TP razem), które mogłyby zostad wykorzystane przez branżę telekomunikacyjną do rozbudowy infrastruktury i usług Finansowanie usługi powszechnej w wybranych krajach W obecnych modelach finansowania UP częsty jest schemat mieszany częśd środków pochodzi z budżetu, częśd z opłat operatorów nie zobowiązanych do świadczenia UP. Przy ustalaniu wielkości wpłat przeważa uproszczone określanie wkładu procentowego uzależnionego od przychodów z poprzedniego roku. W schemacie mieszanym zwykle stosowany jest podział funkcjonalny: niektóre usługi finansowane są budżetu: taryfy socjalne, usługi dodatkowe dla osób niepełnosprawnych, utrzymywanie systemów informacyjnych (wydawanie książek, usługi biura numerów); usługi o charakterze technicznym, związane z infrastrukturą sieciową i jej rozbudową finansowane są z wpłat do funduszu pobieranych od operatorów (kompensacja kosztów budowy łączy na terenach trudnych technicznie lub zamieszkałych przez populację o niskich przychodach). 39
40 Historyczne rozwiązanie kompensowania drogą subsydiowania skrośnego taryf pochodziło jeszcze z czasów paostwowych operatorów telekomunikacyjnych. Zakładano w nim, że: Połączenia lokalne pełnią funkcję socjalną, więc są subsydiowane (Francja przed 2000 r.), w skrajnym przypadku darmowe (USA, d. ZSRR, Australia dla stref specjalnej troski ); Połączenia międzystrefowe i międzynarodowe nie są subsydiowane (bo nie realizują celów społecznych). Wobec zmian w systemach regulacyjnych zrezygnowano z subsydiowania skrośnego, a nawet go zakazano, jako sprzecznego z regułami konkurencyjności. Zresztą problem zaczął sam znikad wobec spłaszczającej się różnicy stawek między połączeniami lokalnymi, a międzystrefowymi i międzynarodowymi, nacisku telefonii komórkowej oraz telefonii VoIP. Pozostała jeszcze duża różnica stawek między połączeniami wewnątrz sieci stacjonarnej a do sieci komórkowych (F2M), która mogłaby byd źródłem nowego problemu wobec substytucji stacjonarno-komórkowej powodującej, że coraz większa rolę socjalną zaczynają pełnid połączenia do sieci mobilnych (wobec ich powszechności). Jednak stawki za kooczenie połączeo w sieciach komórkowych (MTR) też spadają, więc różnica się zmniejsza. Natomiast zmiany modeli biznesowych i walka o utrzymanie spadających przychodów spowodowały, że darmowe połączenia wróciły w postaci minut wliczonych w abonament i coraz częstszych rozwiązao typu wieczory i weekendy za darmo, zawsze za darmo. Nie są uważane za subsydiowanie skrośne, bo już w kilkunastu krajach Europy nie ma rozgraniczenia między stawkami za połączenia lokalne i międzystrefowe. Regulatorzy określili koszty netto świadczenia UP w niewielu krajach UE (Tabela 1), w dodatku koszty te zostały ustalone kilka lat temu i od tego czasu nie było nowych ustaleo: Tabela 1 Koszty netto świadczenia UP ustalone przez regulatorów kraj koszt netto uwagi Belgia 48,4 mln EUR 2003 r. Hiszpania 75,34 mln EUR za 2006 r. (decyzja w 2009) Francja 22,86 mln EUR 2007 r. Włochy 43 mln EUR 2003 r. źródło: 40
41 Poniżej przedstawiono charakterystyczne i dosyd istotnie różniące się od siebie schematy oraz rezultaty finansowania UP w wybranych krajach Przykład złożonego systemu we Francji Do kooca 1999 r. we Francji działały jednocześnie dwie metody finansowania UP. Operatorzy finansowali deficyt usługi powszechnej zarówno poprzez ustalone nadpłaty w stawkach interkonektowych, jak przez wpłaty na fundusz usługi powszechnej, zarządzany przez specjalną jednostkę o charakterze kasy rozliczeniowej, Caisse des Dépôts et Consignations (CDC). Dopłaty do stawek interkonektowych miały pokrywad zobowiązanemu operatorowi zasiedziałemu (France Telécom) utrzymywanie stawek połączeo lokalnych na niskim poziomie oraz koszty zwiększania gęstości w rejonach o niskim zaludnieniu. Natomiast fundusz pokrywał koszty utrzymywania PAS, taryfy socjalne plany taryfowe oraz usługi informacyjne dla abonentów. Od początku 2000 r. ówczesny regulator (ART, dziś ARCEP) uprościł system, pozostawiając tylko rozliczenia poprzez fundusz usługi powszechnej i wycofując dopłaty do stawek połączeo lokalnych. Operatorzy niezobowiązani wpłacają wyliczone kwoty do funduszu 3 razy w roku, 20 stycznia, 20 kwietnia i 20 września, natomiast rozliczenie ostatecznie następuje dopiero w następnym roku, po zatwierdzeniu i rozliczeniu przez fundusz dopłat z operatorem zobowiązanym do świadczenia UP. Operatorzy dokonują wpłat na rzecz korekcji geograficznej na bazie udziału ruchu wychodzącego i wchodzącego dla każdego terminala każdego z operatorów podłączonego do jego sieci publicznej. Ruch F2M (z sieci stacjonarnych do mobilnych) na podstawie decyzji regulatora z punktu widzenia bazy wpłaty zaliczany jest operatorowi stacjonarnemu. Także na podstawie ruchu wyliczana jest dopłata do taryf socjalnych, kosztów utrzymywania PAS oraz książek telefonicznych i informacji biura numerów. Koszty zarządzanie samego funduszu dzielone są między operatorów proporcjonalnie do wysokości ich wpłat wyliczonych na podstawie ruchu. Operatorem zobowiązanym do 2012 r. jest France Telécom Finansowanie UP w Wielkiej Brytanii W mechanizmie zastosowanym przez Ofcom w Wielkiej Brytanii dwaj operatorzy wyznaczeni na swoich obszarach, na których zajmują pozycję znaczącą, BT oraz Kingston Communications, mogą otrzymad bezpośrednią dotację budżetową do poniesionych przez nich kosztów wykraczających poza 41
42 zwyczajowe ( racjonalne ), jeśli wykażą takie koszty i zostaną one uznane przez regulatora. BT ma prawo stosowad standardową opłatę instalacyjną (99,99 GBP dla abonentów mieszkaniowych, 116,33 GBP dla biznesowych), jeśli racjonalny koszt przyłączenia abonenta nie przekracza 3400 GPB. Teoretycznie operator ma prawo do żądania od abonenta pokrycia kosztów przekraczających ten próg (Kingston nie określa takiego progu). W wyniku przeglądów UP w 2005 r. oraz w 2006 r. regulator stwierdził, że koszty podłączenia linii i udostępnienia Internetu wąskopasmowego nie stanowiły dla operatorów wyznaczonych szczególnego ciężaru i kompensowały się z korzyściami (w tym dośd enigmatycznie sformułowanymi korzyściami z wizerunku marki oraz wpływom z reklam w budkach telefonicznych) na poziomie mln GBP m.in. dzięki spadającym kosztom podłączania użytkowników i wyposażania strony centralowej operatorów. Dlatego też w wyniku obu przeglądów regulator zadecydował o nieprzyznawaniu dopłaty. W obu przeglądach poświęcono też wiele uwagi socjalnym pakietom taryfowym, ale nie stwierdzono potrzeby dofinansowania obu operatorów, podobnie jak w przypadku usług PAS oraz udogodnieo dla osób niepełnosprawnych Finansowanie w Irlandii W Irlandii obowiązuje zbliżony do brytyjskiego model finansowania UP, m.in. w odniesieniu do ponoszenia racjonalnego kosztu przyłączenia abonenta. W Irlandii stosowana jest wartośd progowa takiego kosztu, nazwana Reasonable Access Threshold. Koszty przyłączenia ponoszone przez operatora wyznaczonego uznawane są za racjonalne (uzasadnione), jeśli nie przekraczają 7 tys. EUR (wysokośd nie zmieniła się od 2005 r.) 24, zaś opłata za instalację ponoszona przez abonenta nie przekracza 121,93 EUR brutto, lub też jeśli abonent zgodzi się zapłacid fragment kosztów wykraczający poza 7 tys. EUR (oraz opłatę instalacyjną). Operator może wystąpid o dopłatę, jeśli wykaże, że koszty wykraczające poza racjonalne spowodowały nieuzasadnione obciążenie. Irlandzki operator zasiedziały, Eircom, występował o dopłatę kilkakrotnie, przy czym dośd długo trwała dyskusja z regulatorem (ComReg) o okres, za jaki miał prawo wystąpid o dopłatę. W 1999 r. Eircom wystąpił o dopłatę po raz pierwszy, ale w odpowiedzi na żądanie regulatora nie dostarczył dodatkowych 24 Decision Notice D9/05 (http://www.comreg.ie/_fileupload/publications/comreg0570.pdf) 42
43 wyjaśnieo i wyliczeo. Dopiero w 2006 r. operator wystąpił ponownie o dopłatę i to aż od 1999 r. ComReg zadecydował jednak, że dopłata nie może dotyczyd okresu sprzed wejścia w życie nowych regulacji w 2003 r. (w ślad za pakietem dyrektyw z 2002 r.) i złożony może byd tylko wniosek o dopłatę od kwietnia 2006 r., a więc od bieżącego okresu wyznaczenia Eircomu. W 2007 r. regulator uznał dodatkowo, że dopłata za poprzedni okres wyznaczenia od 2003 do 2006 r. byłaby niesprawiedliwa dla innych operatorów, którzy podejmowali decyzje biznesowe przy założeniu, że Eircom nie dostanie dopłaty, a w dodatku Eircom nie występował o nią w tym okresie. ComReg zaproponował też zdefiniowanie brakujących w regulacjach irlandzkich procedur przyznawania dopłaty, a w ich ramach ustalenie, że w przyszłości operator wyznaczony powinien występowad o dopłatę corocznie, by zmniejszyd niepewnośd całego rynku co do finansowania UP. Od tego czasu jednak nie opublikowano decyzji regulatora dotyczącej wniosku z 2007 r. Zamiast tego w kwietniu 2010 r. rozpoczęła się kolejna konsultacja dotycząca UP, jako przygotowanie do podjęcia decyzji dotyczącej następnego okresu wyznaczenia operatora UP bieżący okres kooczy się bowiem 30 czerwca 2010 r. Konsultacja trwad będzie do 21 maja br. W dokumencie konsultacyjnym 25 ComReg zaznaczył, że tym razem ma zamiar wyznaczyd operatora UP tylko na 2 lata, żeby nie utrudniad ewentualnej zmiany zakresu UP, jeśli zmienią się regulacje Komisji Europejskiej. Poza wnioskiem o dopłatę Eircom w 2008 r. wystąpił do rządu o specjalne subsydia w wysokości 170 mln EUR na rozwój infrastruktury szerokopasmowej, ale subsydia te nie zostały mu przyznane. Zamiast tego uzyskał jednak podniesienie do 10,21% współczynnika WACC (Weighted Average Cost of Capital średni ważony koszt kapitału), stosowanego m.in. przez regulatora w analizach regulacyjnych, w tym w analizach dotyczących racjonalnego kosztu przyłączenia abonenta Zamrożenie finansowania UP na Węgrzech Na Węgrzech od 2004 r. działa Kasa Wspierania Elektronicznej Usługi Powszechnej (będąca kontynuacją działania Funduszu Wspierania Usługi Powszechnej, działającego od 2002 r.). Środki kasy zarządzane są przez regulatora (NHH), zaś wpłaty do niej pochodzą od operatorów niezobowiązanych do świadczenia UP. Ich maksymalna wysokośd wynosi 0,5% przychodów netto 25 _the_provision_of_telephony_services_under_universal_service_obligations p.html 43
44 operatora za poprzedni rok. Na specyficznym rynku węgierskim, na którym obok zasiedziałego Magyar Telekomu działa jeszcze 4 mniejszych operatorów (byłych monopolistów na swoich dawnych obszarach koncesyjnych, obecnie mających na nich pozycje znaczące) do świadczenia UP na swoich obszarach zobowiązanych jest wszystkich pięciu głównych operatorów. Wszyscy oni świadczą UP na podstawie tzw. umów generalnych o świadczeniu usług zawieranych z ministrem właściwym obecnie Ministrem Transportu, Łączności i Energii na 4 lata (z rocznym okresem wypowiedzenia). W umowach wyszczególnione są nie tylko obowiązki wchodzące w zakres UP, ale także inne obowiązki operatorów wynikające z węgierskiej ustawy o komunikacji elektronicznej, w tym także warunki świadczenia usług ISDN, ADSL oraz telefonii stacjonarnej realizowanej przy użyciu technologii GSM 26. Za niewypełnianie obowiązków przewidziane są kary umowne. Operatorzy świadczący UP mają prawo do dopłaty audytowanego deficytu kosztów świadczenia UP, otrzymywad go mogą na następny rok w formie kwartalnych zaliczek. Mimo obowiązków corocznej informacji o działaniu kasy jedyne dostępne podsumowanie po kontroli przeprowadzonej przez Krajową Izbę Obrachunkową pochodzi z 2005 r. Wpłaty wniosło wtedy 66 przedsiębiorców telekomunikacyjnych, dopłaty łącznej wysokości 3,9 mld HUF (ok. 55 mln zł) otrzymało czterech operatorów. Natomiast w 2008 r. regulator odrzucił wnioski o dopłatę wszystkich 5 operatorów zobowiązanych, uzasadniając to brakiem prawidłowych wyliczeo deficytu kosztów świadczenia UP. Brak przydziału dopłat za 2008 r. potwierdza uproszczone sprawozdanie finansowe kasy za rok 2008 dostępne w serwisie Ministerstwa Transportu, Łączności i Energii. Jedyne wydatki kasy w 2008 r. to kwota 6,5 mln HUF (czyli 96,5 tys. zł), a więc wielkości trzy rzędy wielkości niższej od sumy dopłat z 2005 r. co wskazuje tylko na koszty biurowe kasy oraz ewentualnych audytów, a nie na dopłaty do UP Zmiana reguł finansowanie UP w Czechach Do tej pory mieszany model finansowania obowiązywał w Czechach: częśd usług UP była subsydiowana bezpośrednio z budżetu, częśd z funduszu UP zasilanego wpłatami od operatorów, których przychody przekraczały 10 mln CZK (1,6 mln zł). Dopłaty możliwe są w przypadkach, gdy jeśli koszty netto świadczenia usługi powszechnej przekraczały 1% dochodu netto. Za 2007 r. określone przez regulatora (ČTÚ) udziały procentowe w funduszu wnoszone przez czterech największych operatorów przedstawiono w tabeli:
45 Tabela 2 Udziały głównych operatorów w funduszu UP Telefonica O2 46,29% T-Mobile 26,28% Vodafone 15,1% GTS Novera 4,51% Według danych ČTÚ z 2008 r.: Z FUP utrzymywanego z wpłat operatorów pokryto: o koszty utrzymywania PAS: 193 mln CZK (29,5 mln zł), o udogodnienia specjalne dla niepełnosprawnych: 5 mln CZK (800 tys. zł), o koszty innych usług dodatkowych: 35 mln CZK (5,4 mln zł); Z budżetu wyrównano operatorowi zobowiązanemu: o deficyt taryf socjalnych: 150 mln CZK (23 mln zł). Jak zaznaczono w p. 6.1, w Czechach wśród elementów UP, które musi świadczyd operator wyznaczony (Telefonica O2) nie ma obowiązku podłączenia linii stacjonarnej. Rozkład elementów dofinansowania przedstawia Rysunek 1. Najnowsza nowelizacja ustawy o komunikacji elektronicznej z 2005 r., znajdująca się właśnie na koocu ścieżki legislacyjnej (po uchwaleniu 17 marca br. przez izbę niższą obecnie przesłana do senatu), przesuwa całe finansowanie do budżetu. Bez zmian pozostaje zarządzający systemem dopłat, którym jest ČTÚ. 45
46 Rysunek 1 Rozkład dofinansowania kosztów świadczenia UP w Czechach w 2008 r. PAS 50% udogodnienia 1% taryfy socjalne 39% inne usługi 9% źródło: Česky telekomunikační úřad Finansowanie programów dostępu powszechnego w USA i Australii Cztery amerykaoskie programy celowe wspomniane w p finansowane są z funduszu usługi powszechnej (Universal Service Fund). Środki w programie pochodzą z budżetu oraz od operatorów. Współczynnik wysokości wpłat od operatorów wyliczany jest oddzielnie dla każdego kwartału na koniec 2009 r. wynosił on 12,3% przychodów z usług łączności międzystrefowej (międzystanowej) oraz międzynarodowej. Jak w dawnym modelu francuskim, stosowane jest pośrednie subsydiowanie z opłat interkonektowych, które zresztą ma byd zniesione w przygotowywanej wielkiej reformie finansowania programu National Broadband Plan. Administratorem funduszu jest wydzielona jednostka USAC (Universal Service Administrative Company), której FCC powierzyła zarówno zarządzanie funduszem usługi, jak operacyjne administrowanie czterema programami usług powszechnych. Programy dysponują ogromnymi budżetami np. program High-Cost miał zapewnione finansowanie rzędu 4,6 mld USD rocznie, zaś łączne wsparcie programów w 2009 r. szacowane było na 7,47 mld USD. Udziały czterech programów w finansowaniu przestawia Rysunek 2. 46
47 Rysunek 2 Rozkład dofinansowania kosztów świadczenia UP w USA w 2008 r. Schools 24,8% High-Cost 63,0% Low-Income 11,5% Rural Healthcare 0,7% źródło: FCC W Australii świadczenie UP na trudnych do obsługi obszarach niskiej gęstości zaludnienia wewnątrz kraju oraz na Tasmanii kompensowane było operatorowi zasiedziałemu (Telstra) dotacjami finansowanymi częściowo z budżetu, a częściowo z opłat innych operatorów, proporcjonalnie do ich udziału w rynku. Wysokośd subsydiów malała ze 171 mln AUD w roku 2006 do 145 mln AUD (385 mln zł) w roku Od operatorów pochodziło ok. 36% tej kwoty. Za świadczenie połączeo nietaryfikowanych na wyznaczonych obszarach Telstra dostaje z budżetu dotację łączną w wysokości 150 mln AUD. Oddzielne 14 mln AUD dotacji budżetowej przeznaczono na skompensowanie kosztów dostarczania usług dla osób niepełnosprawnych. Podobnie jak w USA, w Australii w latach funkcjonował szereg programów celowych, dofinansowujących dostarczanie zakresu UP i dodatkowych usług łączności zwłaszcza na obszarach specjalnej troski wiejskich oraz zamieszkałych przez Aborygenów. W okresie tym na dofinansowanie dostępu na obszarach specjalnej troski przeznaczono ponad 4 mld AUD. Jednym ze źródeł ich finansowania był specjalny fundusz Communications Fund w wysokości 2 mld AUD, stworzony w 2005 r. w trakcie prywatyzacji Telstry. Realizatorem wspomnianego w p programu National Broadband Network jest oddzielne przedsiębiorstwo NBN Co., finansowane ze środków budżetowych za pośrednictwem specjalnego funduszu Building Australia Fund 47
Usługa powszechna w Polsce Stan obecny i przyszłe wyzwania Autorzy: Zbigniew Kądzielski, Tomasz Kulisiewicz Skrót raportu przygotowanego na zlecenie Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji
Art. 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Art. 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Sporządzanie wniosku jednostki samorządu terytorialnego o opinię Prezesa UKE w sprawie wykonywania planowanej
Pani Prezes Magdalena GAJ. Urząd Komunikacji Elektronicznej. Szanowna Pani Prezes, Warszawa, dnia PIIT/986/12. kopia
Warszawa, dnia 2012-06-06 PIIT/986/12 Pani Prezes Magdalena GAJ kopia Urząd Komunikacji Elektronicznej Szanowna Pani Prezes, W związku z pismem Prezesa UKE znak: DDRT-WUD-6060-3/12(7) z dnia 24.05.2012
Warszawa, dn. 07.05.2010 r. KIGEiT/278/05/2010 1. Podstawowa koncepcja USO Czy w aktualnym otoczeniu konkurencyjnym rynek może zaspokoić popyt na podstawowe usługi komunikacji elektronicznej ze wszystkich
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. przedstawia do konsultacji:
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej przedstawia do konsultacji: Raport z zapewnienia przez rynek poszczególnych usług wchodzących w skład usługi powszechnej po wygaśnięciu obowiązku w tym zakresie