Source: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/FA817D8590
Timestamp: 2017-08-24 04:45:14
Legal References Found: art. 16
 art. 16
 art. 106
 art. 268
 art. 22
 art. 16
 art. 286
 art. 294
 art. 271
 art. 273
 art. 11
 art. 12
 art. 270
 art. 218
 art. 219
 art. 11
 art. 12
 art. 191
 art. 77
 art. 286
 art.294
 art. 271
 art. 273
 art. 11
 art. 12
 art. 218
 art. 219
 art. 11
 art. 12
 art. 138
 art. 144
 art. 268
 art. 16
 art. 16
 art. 22
 art. 16
 art. 56
 art. 80
 art. 7
 art. 12
 art. 105
 art. 1
 art. 22
 art. 16
 art. 22
 art. 106
 art. 16
 art. 80
 art. 22
 art. 18
 art. 151

Document Content:
VI SA/Wa 393/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-08-06
6045 Ochrona osób i mienia, Koncesje, Komendant Policji, Oddalono skargę, VI SA/Wa 393/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-08-06, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
6045 Ochrona osób i mienia
Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221 art. 16, 22
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej agencji ochrony posiadającej koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę
Postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., wydanym na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221, z późn. zm.) oraz art. 106 § 5 i art. 268 a K.p.a., w związku z prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniem administracyjnym wydano negatywną opinię dotyczącą A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: A.), posiadającej koncesję Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. (z późn. zm.) na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego.
W uzasadnieniu wskazano, iż przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji toczy się postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia, w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia koncesji udzielonej A. Jak wynika z przepisu art. 16 powołanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udziela, odmawia udzielenia, ogranicza zakres działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofa koncesję na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji.
Przepis powyższy ustanawia obowiązek współdziałania i jednocześnie kształtuje zakres właściwości organów przy wydawaniu decyzji w powyższych sprawach. Komendant wojewódzki Policji, będąc organem współdziałającym, ma obowiązek zbadać sprawę w granicach swojej właściwości rzeczowej i wyrazić stanowisko.
Wydanie opinii poprzedzone jest dokonaniem sprawdzeń, a opinia pozytywna oznacza, iż organ ją wydający nie zna żadnych okoliczności, które mogłyby wpływać na nieprawidłowe wykonywanie działalności objętej koncesją.
Sprawdzając osoby znajdujące się w składzie zarządu spółki ustalono, że Prokuratura Rejonowa w [...] wniosła akt oskarżenia m.in. przeciwko:
- prezesowi Zarządu A. p. A. G. - o czyn z art. 286 § 1 kk. w zw. z art. 294 § 1 kk. w zb. z art. 271 § 1 kk. w zb. z art. 273 kk. w zw. z art. 11 §2 kk. i art. 12 kk. oraz o czyn z art. 270 § kk. oraz o czyn z art. 218 § 1 kk. w zw. z art. 219 § 1 kk. w zw. z art. 11 § 2 kk. i art. 12 kk. oraz czyn z art. 191 § 1 kk. oraz czyn z art. 77 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości;
- wiceprezesowi Zarządu A. p. K. G. - o czyn z art. 286 § 1 kk. w zw. z art.294 § 1 kk. w zb. z art. 271 § 1 kk. w zb. z art. 273 kk. w zw. z art. 11 § 2 kk. i art. 12 kk.;
- prokurentowi A. p. J. K. - o czyn z art. 218 § 1 kk. w zw. z art. 219 kk. w zw. z art. 11 § 2 kk. w zw. z art. 12 kk.
W ocenie organu Policji prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia ma ścisły związek ze sferą bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego (wymaga ono zgody organu administracji publicznej, wyrażonej decyzją administracyjną), a opinia organu Policji stanowi swoistą rekomendację, iż działalność podmiotu, któremu udzielono stosownej koncesji, nie będzie zagrażać porządkowi publicznemu.
W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, iż przeciwko osobom zasiadającym w zarządzie spółki toczy się postępowanie karne o szereg przestępstw. Fakt ten, w ocenie organu Policji uniemożliwił wydanie pozytywnej opinii.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. wnosząc równocześnie o zmianę tej opinii.
W uzasadnieniu podniesiono, iż negatywna opinia została wydana w oparciu o zastrzeżenia jakie Policja posiada w stosunku do byłych już członków zarządu spółki w osobach A. G., K. G. i J. K. Wymienieni zrezygnowali z pracy w zarządzie spółki dnia [...] października 2007 r., a prokurent w dniu [...] października 2007 r., czyli przed wydaniem przedmiotowej opinii. O powyższym fakcie A. poinformowała MSWiA pismem z dnia [...] października 2007r. i złożyła stosowny wniosek o dokonanie zmian w koncesji [...] w dniu [...].10.2007 r.
Jednocześnie w zażaleniu podano dane nowego członka Zarządu A. (jednoosobowego) oraz prokurentów firmy. Wszystkie z w/w osób nie są karane i nie są w stosunku do nich prowadzone postępowania karne. Karty danych osobowych pozostają w dyspozycji Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSWiA w Warszawie.
W ocenie skarżącej, ponieważ negatywna opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zawiera innych zastrzeżeń, powinna być zmieniona na pozytywną.
Postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 268a K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia po rozpatrzeniu zażalenia Prezesa A. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie
Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uznał, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jest zasadne.
Jak wynika z akt sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2007 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wydanie opinii, o której mowa w art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, w związku z wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia koncesji udzielonej A.
W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że Prokuratura Rejonowa w [...] wniosła akt oskarżenia przeciwko w/w członkom Zarządu i prokurentowi A.
Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zasadne jest zatem cofnięcie A. posiadanej koncesji.
Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia strony oraz analizie materiału dowodowego stwierdził, iż zawiadomienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dotyczyło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia, w oparciu o art. 22 ust 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, koncesji udzielonej A. Opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dotyczyła więc postępowania w sprawie cofnięcia koncesji. Jeżeli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzna za stosowne wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie zmiany koncesji w zakresie zmiany zarządu spółki wystąpi do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie na ten temat opinii i dopiero wtedy Komendant będzie zobowiązany do zaopiniowania nowego składu zarządu. W chwili obecnej Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał jednak opinię w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej takiemu zarządowi jaki jest umieszczony w koncesji MSWiA.
W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w [...] w ramach współdziałania, wynikającego z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, przeprowadził postępowanie dotyczące wydania opinii w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie usług ochrony osób i mienia.
Ponieważ powyższa ustawa nie zawiera szczegółowych regulacji co do zakresu i przedmiotu opinii, organy Policji - kierując się względami wykładni funkcjonalnej przywołanego przepisu w związku art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) - przyjęły, że postanowienie opiniujące w sprawie cofnięcia koncesji winno odwoływać się do przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, określających przesłanki jej cofnięcia.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał pozytywną opinię w sprawie cofnięcia koncesji A., co nie narusza przepisów prawa materialnego (ustawy o ochronie osób i mienia oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), ani też procedury administracyjnej. Organ koncesyjny został bowiem zobowiązany do zasięgnięcia przed cofnięciem koncesji stosownej opinii właściwego organu Policji, ponieważ prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia ma ścisły związek z bezpieczeństwem państwa i porządku publicznego, a opinia organu Policji stanowi swoistą rekomendację, iż działalność podmiotu, któremu koncesja została udzielona, nie zagraża tym dobrom.
W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, iż przeciwko prezesowi zarządu, wiceprezesowi zarządu i prokurentowi A. toczy się postępowanie karne, w którym postawiono im szereg zarzutów.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji, osoby reprezentujące przedsiębiorstwo prowadzące działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, powinny posiadać nieskazitelną opinię i przestrzegać porządku prawnego, ze względu na szczególny charakter świadczonych usług. Nieposzlakowana opinia takich osób ma rekomendować firmę świadczącą usługi w zakresie ochrony osób i mienia, iż będą prowadzić koncesjonowaną działalność w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli. Ta przesłanka jest podstawą do cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia albo zmiany jej zakresu (art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia).
W ocenie organów Policji postawienie zarzutu o popełnienie przestępstw osobom prowadzącym działalność tego rodzaju uzasadnia wniosek, że osoby te nie dają rękojmi należytego, zgodnego z prawem prowadzenia działalności w zakresie ochrony osób i mienia. Stwierdzenie takie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, do której organy Policji mają prawo na podstawie art. 80 k.p.a. Ocena ta nie jest dowolna i ma potwierdzenie w materiale dowodowym.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] negatywnie opiniującego prowadzoną przez spółkę działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia jako naruszających prawo, tj. przepis art. 7, art. 12 i art. 105 K.p.a. i uznanie tego postanowienia za bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu przypomniano, że w trakcie powadzonego postępowania administracyjnego A. poinformowała organ I instancji o całkowitej zmianie zarządu wnosząc o uznanie postępowania za bezprzedmiotowe.
Zarówno organ I, jak i II instancji nie uznały tego wniosku.
W konsekwencji organy wydające postanowienia nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wykazały się wnikliwością w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego. Organy te oparły się na nieaktualnych danych i nie przeanalizowały podstawowych dokumentów, np. wypisu z KRS, na podstawie których prowadzona jest działalność gospodarcza A.
Nadto w skardze nadmieniono, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydał kolejną pozytywną opinię o prowadzonej działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2007 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., którym negatywnie zaopiniowano - w związku z prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniem administracyjnym - działalność gospodarczą A. Sp. z o.o. w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego.
Postępowanie, w którym wydano postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zostało wszczęte w związku z prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniem administracyjnym w sprawie cofnięcia, w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, koncesji udzielonej A.
Zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Z powołanego przepisu, rozpatrywanego w związku z art. 22 ustawy jednoznacznie wynika, iż w sprawie cofnięcia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia zasięgnięcie opinii komendanta wojewódzkiego Policji jest obligatoryjne. Brak stanowiska organów opiniujących uzasadnia uchylenie decyzji o cofnięciu koncesji na prowadzenie usług ochrony osób i mienia oraz usług detektywistycznych (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2572/00, LEX nr 157789.
W orzecznictwie NSA przyjęto, iż "stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z przepisem art. 106 § 4 k.p.a., organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające." Jednocześnie uznaje się, że "Postanowienie (opinia) wydane w trybie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia ma charakter rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego. W odniesieniu do takich orzeczeń administracyjnych zakres kontroli ich zgodności z prawem dokonywany przez sąd administracyjny jest ograniczony. Sąd kontroluje jedynie kwestie proceduralne, a w szczególności uzasadnienie takiego postanowienia. Może ono być zakwestionowane wówczas, jeżeli nosi cechę dowolności, narusza przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie (tak NSA w wyrokach z dnia 3 grudnia 2002 r.: sygn. akt II SA 776/01, LEX nr 157671 oraz sygn. akt II SA 2794/00, LEX nr 157665, a także w wyroku z dnia 23 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1594/00, LEX nr 157933).
W rozpatrywanej sprawie bez wątpliwości ustalono, że Prokuratura Rejonowa w [...] wniosła akt oskarżenia przeciwko prezesowi i wiceprezesowi Zarządu A. oraz jej prokurentowi o popełnieniu szeregu przestępstw m.in. przeciwko mieniu i wiarygodności dokumentów.
Zasadna jest więc zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena Komendanta Głównego Policji, iż postawienie zarzutu o popełnienie przestępstw osobom prowadzącym działalność w zakresie ochrony osób i mienia uzasadnia wniosek, że osoby te nie dają rękojmi należytego, zgodnego z prawem prowadzenia działalności tego rodzaju. Stwierdzenie takie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, do której organy Policji mają prawo na podstawie art. 80 k.p.a. Ocena ta nie jest dowolna i ma potwierdzenie w materiale dowodowym.
Stanowisko takie znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 2 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1629/98, LEX nr 46638, w którym stwierdzono, że: "...Kwestia doboru osób do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób, mienia i detektywistycznych, ma podstawowe znaczenie w wykonywaniu tego rodzaju koncesjonowanej działalności gospodarczej.
Sprawcy przestępstw umyślnych, zwłaszcza przeciwko osobie lub mieniu nie mogą być brani pod uwagę przy doborze osób stojących na straży przestrzegania prawa."
W tej sytuacji podniesiony przez A. zarzut, iż opinia została wydana wyłącznie na podstawie jednej przesłanki, tj. wniesienia przez Prokuraturę Rejonową w [...] aktu oskarżenia przeciwko w/w osobom (członkom Zarządu A. oraz jej prokurentowi) jest niezasadny, gdyż ta jedna okoliczność dyskwalifikuje te osoby jako reprezentantów firmy prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, ściśle związaną z przestrzeganiem prawa.
Nie jest też trafny zarzut, iż organy Policji nie uwzględniły informacji o zmianie członków Zarządu A., a tym samym nie wykazały się wnikliwością w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego. Ma bowiem rację Komendant Główny Policji stwierdzając, że przedmiotowa opinia dotyczyła postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, prowadzonego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, nie zaś postępowania administracyjnego w sprawie zmiany koncesji w zakresie zmiany składu zarządu A., który zgodnie z art. 18 powołanej ustawy jest określany w koncesji; o zmianach w tym zakresie przedsiębiorca jest zobowiązany zawiadomić organ koncesyjny, który ma prawo zająć w tej sprawie odpowiednie stanowisko. Oczywiście, o ile takie postępowanie zostanie wszczęte.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.