Source: https://marketing.casum.pl/odszkodowanie-od-skarbu-panstwa-za-zakaz-prowadzenia-dzialalnosci-gospodarczej-w-czasie-epidemii-koronawirusa/
Timestamp: 2020-07-02 21:00:37
Legal References Found: art. 233
 art. 31
 art. 22
 art. 417
 art. 417
 art. 417
 art. 417
 art. 77
 art. 417
 art. 417
 art. 417
 art. 3

Document Content:
Odszkodowanie od Skarbu Państwa za zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w czasie epidemii koronawirusa - Marketing PoPrawny
Działalność gospodarcza•Koronawirus•Prawniczym okiem
Odszkodowanie od Skarbu Państwa za zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w czasie epidemii koronawirusa
15 czerwca 2020 by krzymowska Brak komentarzy
Gospodarka jest stopniowo rozmrażana, jednak wielu przedsiębiorców dotkliwie odczuwa straty po okresie zamknięcia lub musiało zaprzestać swojej działalności. Jak sukcesywnie donoszą media (m.in. Rzeczpospolita czy Gazeta Prawna) pojawiły się już pierwsze pozwy o odszkodowanie od Skarbu Państwa za zakazy prowadzenia działalności gospodarczej. W niniejszym artykule postaram się przybliżyć ten temat, który w najbliższych miesiącach będzie zapewne przedmiotem wielu postępowań przed sądami w całym kraju i będą one dotyczyły m.in. siłowni, kin, a także salonów fryzjerskich czy tatuażu. Zaznaczam, że tekst będzie zawierał pewne uproszczenia i skróty, ale bez tego mógłby się okazać zbyt długi, wielowątkowy i najzwyczajniej nieczytelny.
Trzeba sobie na wstępie jasno powiedzieć, że dochodzenie takich odszkodowań nie będzie łatwe nie tylko ze względów prawnych, ale także politycznych, ponieważ podstawy prawne ku takim roszczeniom są w tym przypadku skorelowane z zastaną rzeczywistością polityczną. Istotny jest bowiem tutaj Trybunał Konstytucyjny i jego skład, ponieważ w kontekście odszkodowań od Skarbu Państwa za okres zakazów prowadzenia działalności gospodarczej prawdopodobnie wiele będzie zależało oceny konstytucyjności kolejnych rozporządzeń, które zakazywały prowadzenia działalności. Być może dlatego w tych sprawach będzie trzeba podjąć starania, aby jednak nie angażować Trybunału Konstytucyjnego.
Stany nadzwyczajne – co mogłyby zmienić i dlaczego jest to istotne?
W dobie trwającej pandemii koronawirusa mieliśmy ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego (14 marca 2020 r.) oraz stanu epidemii (20 marca 2020 r., który trwa do dziś), ale nie doczekaliśmy wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Dlaczego jest to takie istotne w kwestii odszkodowań i wprowadzanych obostrzeń czy zakazów?
Zacznijmy od tego, że w sytuacji szczególnych zagrożeń, gdy nie są wystarczające zwykłe środki konstytucyjne może zostać wprowadzony jeden ze stanów nadzwyczajnych: wojenny, wyjątkowy lub klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji). W ramach walki z pandemią pod uwagę możemy brać dwa z nich, tj. wyjątkowy i stan klęski żywiołowej ze wskazaniem na drugi z tych stanów.
Po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego ograniczeniu mogą podlegać prawa i wolności człowieka, w tym co istotne dla niniejszego wpisu – wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Granice ograniczeń wolności i praw jednostki w stanach nadzwyczajnych wyznacza art. 233 Konstytucji. Pomijam w tym artykule legalność wprowadzanych wcześniej zakazów przemieszczania się czy też kwestię przesunięcia wyborów, choć to oczywiście też niezwykle ważne kwestie w kontekście stosowanych przez państwo środków prawnych w czasie walki z pandemią.
Mając na uwadze powyższe nie można było od tak wprowadzać zakazów prowadzenia działalności gospodarczej, a już zwłaszcza na podstawie rozporządzeń, bo gdyby nawet upierać się, że możliwe byłoby czasowe zakazanie prowadzenie określonych działalności na podstawie ustawy, to tak się jednak nie stało. Zakazy były wprowadzane w kolejnych rozporządzaniach. Cytując tymczasem wprost art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.” Podobnie Konstytucja w art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można zatem zakazywać prowadzenia działalności gospodarczej przez rozporządzenie, a tak właśnie się stało.
Konstytucyjnie jedyną legalną ścieżką wprowadzenia zakazów prowadzenia działalności gospodarczej było zatem w mojej opinii wyłącznie uprzednie wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych. Wówczas w kwestii odszkodowań od Skarbu Państwa miałaby zastosowanie krótka i bardzo konkretna ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Ogranicza ona odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa do „poniesionych strat majątkowych w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego”. Nie można by wówczas żądać tzw. utraconych korzyści, czyli przedsiębiorca nie mógłby żądać odszkodowania za utracony potencjalny dochód. Pamiętajmy też, że gdyby nagle wprowadzono stan nadzwyczajny jutro, to ustawa nie miałaby zastosowania względem strat majątkowych poniesionych do dziś.
Jaka jest podstawa dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa bez stanów nadzwyczajnych?
Teoretycznie obecnie można żądać jeszcze więcej niż na podstawie wyżej wskazanej ustawy na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, bo żądaniem można objąć także utracone korzyści, czyli to co przedsiębiorca potencjalnie mógł zarobić gdyby nie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, więc nie tylko poniesione straty. Paradoksalnie zatem rządzący nie wprowadzając stanów nadzwyczajnych mogli doprowadzić do tego, że zamiast ograniczyć odpowiedzialność Skarbu Państwa względem przedsiębiorców… znacznie ją zwiększą w przypadku wygranych przed sądami cywilnymi!
Podstawą prawną będzie tu przede wszystkim art. 417 k.c. i następne. Zgodnie z art. 417 § 1 k.c. „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.” Jeżeli opierać się wyłącznie na tym przepisie, posiłkując się ewentualnie art. 417(1) § 4 k.c., to można próbować wskazywać na zaniechanie we wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego, gdy stało się to konieczne.
Z pewnością jednak przy takiej interpretacji będzie przez stronę pozwaną forsowana konieczność zastosowania art. 417(1) § 1 k.c. przy ustaleniu odpowiedzialności Skarbu Państwa: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.” Chodzi o wskazanie, że szkoda w rzeczywistości powstała przez wydanie aktu normatywnego (rozporządzenia) zakazującego prowadzenie działalności gospodarczej, a nie przez zaniechanie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. A kto będzie analizował zgodność rozporządzeń z Konstytucją? Trybunał Konstytucyjny. Bez orzeczenia o niekonstytucyjności zakazów Skarb Państwa będzie bronił się domniemaniem konstytucyjności wprowadzonych zakazów.
Tu właśnie pojawia się problem polityczny, o którym pisałem na wstępie. Być może się mylę, ale wydaje mi się, że niemal każdy prawnik będzie oceniał, że ostatnie zakazy prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzone rozporządzeniami są niekonstytucyjne. Zaskakującym wyjątkiem ze względów polityczno-ekonomicznych może się okazać… Trybunał Konstytucyjny. Naprawdę chciałbym się mylić, nie przepadam zawodowo politykować, ale niestety kontekst polityczny ostatnich lat wokół Trybunału Konstytucyjnego ma olbrzymie znaczenie w kwestii odszkodowań od państwa za okres epidemii. Rozumiem, jeśli ktoś się obawia czy Rzeczpospolitą Polską stać na olbrzymią skalę odszkodowań, ale to nie może być argument prawny. Państwo nie działa przecież w stanie wyższej konieczności i miało środki prawne, z których jak dotąd nie skorzystało.
Jakie są zatem obecnie ścieżki przy dochodzeniu odszkodowania od państwa?
Podstawowymi pomysłami przy składaniu pozwu przeciwko Skarbowi Państwa mogą być oparcie się wprost na treści Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 77 ust. 1, dalej oparcie się na wyżej wskazanym art. 417 § 1 k.c. stosując prokonstytucyjną wykładnię przepisu ewentualnie „z podpórką” w postaci art. 417(1) § 4 k.c. lub otwarte wskazanie art. 417(1) § 1 k.c. z koniecznością zaangażowania Trybunału Konstytucyjnego (a może właśnie stwierdzi niekonstytucyjność rozporządzeń?).
W praktyce trzeba też będzie ustalić szkodę stosując adekwatne kryterium dla utraconych korzyści – tutaj można myśleć o porównaniu analogicznych okresów w działalności gospodarczej obecnie i rok temu lub też wziąć pod uwagę średni stan przychodów i rozchodów w ostatnich miesiącach przed wprowadzeniem zakazów prowadzenia działalności. Wiele będzie zależało od konkretnej działalności gospodarczej i okresu w jakim był prowadzona. Możliwe, że w danej sprawie konieczne będzie zaangażowanie biegłych sądowych.
Którzy przedsiębiorcy mogą rozważać złożenie pozwu o odszkodowanie?
Na koniec warto przypomnieć jakie konkretnie działalności były oraz w części są zakazywane przez państwo pomimo braku wprowadzenia stanów nadzwyczajnych. Kolejne rozporządzenia wprowadzały czasowe ograniczenia (zakazy) działalności:
związanej z prowadzeniem usług hotelarskich w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 238), bibliotek, archiwów, muzeów oraz pozostałej działalności związanej z kulturą (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 91.0),
handlu detalicznego oraz usług na tzw. wyspach handlowych, a także prowadzonych przez najemców powierzchni handlowej w obiektach handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 przez wszystkich najemców z wyłączeniem części najemców wskazanych szczegółowo w treści rozporządzeń.
Czy pozwy zakończą się powodzeniem dla przedsiębiorców?
Argumenty i podstawy prawne dla ostatecznego sukcesu są, jednak wedle tego co opisałem wyżej na drodze może stanąć przede wszystkim domniemanie konstytucyjności wprowadzonych zakazów i wtedy wiele będzie zależało od ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Składając pozew o odszkodowanie od Skarbu Państwa trzeba brać pod uwagę dość spore ryzyko tego przedsięwzięcia i to, że orzecznictwo będzie dopiero się kształtować na tle kolejnych spraw. Jednak satysfakcja przy ewentualnych zasądzonych kwotach na pewno będzie ogromna.
Autor artykułu, adwokat Michał Filec jest zarejestrowany w portalu Casum,pl, na co dzień zajmuje się sprawami karnymi, cywilnymi i nowymi problemami prawnymi związanymi z koronawirusem w swojej Kancelarii Adwokackiej we Wrocławiu