Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Zarzadzanie_ryzykiem_w_dzialalnosci_jednostek_samorzadu_terytorialnego_ze_szczegolnym_uwzglednieniem_ryzyka_katastroficznego-ebook/p02034698i020
Timestamp: 2018-10-16 01:41:52
Legal References Found: art. 68
 art. 16
 art. 7
 art. 4
 art. 14
 art. 163
 art. 11
 Art. 2
 Art. 5
 art. 54

Document Content:
Zarządzanie ryzykiem w działalności jednostek samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ryzyka katastroficznego [Marietta Janowicz-Lomott, Krzysztof Łyskawa, Maria Jastrzębska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Marietta Janowicz-Lomott, Krzysztof Łyskawa, Maria Jastrzębska Liczba stron:
ISBN: 978-83-264-7509-2 Data wydania: 2017-09-13
ZARZĄDZANIE RYZYKIEM W DZIAŁALNOŚCI JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM RYZYKA KATASTROFICZNEGO Maria Jastrzębska Marietta Janowicz-Lomott Krzysztof Łyskawa Warszawa 2014 Stan prawny na 30 czerwca 2014 r. Recenzent Prof. zw. dr hab. Hubert Izdebski Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Ewa Wysocka Opracowanie redakcyjne Katarzyna Świerk-Bożek Łamanie Kamila Tomecka Układ typograﬁ czny Marta Baranowska Poszczególne części napisali: Maria Jastrzębska – rozdziały: I, II (współautorstwo), IV, V (współautorstwo) Marietta Janowicz-Lomott – rozdziały: II (współautorstwo), III, V (współautorstwo), VI (współautorstwo), VII (współautorstwo), VIII (współautorstwo), IX Krzysztof Łyskawa – rozdziały: VI (współautorstwo), VII (współautorstwo), VIII (współautorstwo) © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2014 ISBN 978-83-264-3353-5 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wstęp / 11 Rozdział I Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego / 15 1.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot ryzyka / 15 1.2. Istota ryzyka w działalności jednostek samorządu 1.3. Rodzaje ryzyka w działalności jednostek samorządu 1.4. Zachowania jednostek samorządu terytorialnego terytorialnego / 30 terytorialnego / 35 wobec ryzyka / 52 Rozdział II Zarządzanie ryzykiem w działalności jednostek samorządu terytorialnego / 65 2.1. Istota i zakres zarządzania ryzykiem w jednostkach samorządu terytorialnego / 65 2.2. Cele zarządzania ryzykiem w powiązaniu z celami i zadaniami jednostek samorządu terytorialnego / 77 2.3. Korzyści z zarządzania ryzykiem i skutki jego braku / 88 2.4. Zarządzanie ryzykiem a kontrola zarządcza / 95 Rozdział III Międzynarodowe standardy zarządzania ryzykiem i możliwości ich implementacji przez jednostki samorządu terytorialnego / 111 3.1. Geneza i rodzaje standardów zarządzania ryzykiem / 111 5 Spis treści 3.2. Standard europejski (FERMA) / 117 3.3. Standard amerykański (COSO II) / 120 3.4. Standard australijsko-nowozelandzki (AS/NZS 4360:2004) / 124 3.5. Standard ISO 31000 / 125 3.6. Możliwości implementacji międzynarodowych standardów zarządzania ryzykiem przez jednostki samorządu terytorialnego / 130 Rozdział IV Polityka zarządzania ryzykiem jednostek samorządu terytorialnego / 140 4.1. Pojęcie i zakres polityki zarządzania ryzykiem / 140 4.1.1. Uzasadnienie zarządzania ryzykiem / 144 4.1.2. Główne cele zarządzania ryzykiem / 145 4.1.3. Definicja systemu zarządzania ryzykiem / 145 4.2. Struktura zarządzania ryzykiem – odpowiedzialność za zarządzanie ryzykiem / 146 4.3. „Apetyt na ryzyko” / 153 4.4. Zasady identyfikacji, analizy, oceny, dokumentowanie i raportowanie ryzyka / 157 Rozdział V System zarządzania ryzykiem jednostki samorządu terytorialnego / 172 5.1. Pojęcie systemu zarządzania ryzykiem jednostki samorządu terytorialnego i czynniki go kształtujące / 172 5.2. Etapy procesu kreacji i implementacji systemu zarządzania ryzykiem jednostki samorządu terytorialnego / 177 5.3. Zarządzanie ryzykiem a audyt wewnętrzny w jednostce samorządu terytorialnego / 185 5.4. Ocena systemu zarządzania ryzykiem przez audyt wewnętrzny / 200 Rozdział VI Struktura ramowa w jednostkach samorządu terytorialnego z uwzględnieniem ryzyka katastroficznego / 206 6.1. Konstruowanie ryzyka katastroficznego w jednostkach samorządu terytorialnego w odniesieniu do zagrożeń naturalnych / 206 6 Spis treści 6.1.1. Wpływ zjawisk naturalnych na postrzeganie ryzyka katastroficznego / 206 6.1.2. Ryzyka katastroficzne w jednostkach samorządu terytorialnego / 214 6.2. Struktura ramowa w standardzie COSO II i w standardzie ISO 31000. Definiowanie struktury ramowej / 220 6.2.1. Struktura ramowa w standardzie zarządzania ryzykiem COSO II / 222 6.2.2. Struktura ramowa w standardzie zarządzania ryzykiem ISO 31000 / 226 6.3. Kształtowanie struktury ramowej w jednostkach samorządu terytorialnego / 233 6.3.1. Upoważnienie i zaangażowanie – rola poszczególnych stanowisk / 235 6.4. Wdrożenie struktury ramowej zarządzania ryzykiem w jednostkach samorządu terytorialnego / 241 Rozdział VII Proces zarządzania ryzykiem w jednostkach samorządu terytorialnego z uwzględnieniem ryzyka katastroficznego / 246 7.1. Ustalenie kontekstu funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego a zagrożenia katastroficzne / 246 7.2. Ocena ryzyka – identyfikacja, analiza i ewaluacja ryzyka / 253 7.2.1. Identyfikacja ryzyka / 253 7.2.2. Analiza ryzyka / 259 7.3. Postępowanie wobec zagrożeń – postępowanie z ryzykiem / 263 7.4. Efekty procesu zarządzania ryzykiem / 276 Rozdział VIII Ubezpieczanie ryzyka w działalności jednostek samorządu terytorialnego / 282 8.1. Istota ubezpieczeń gospodarczych jako instrumentów przeniesienia i finansowania skutków ryzyka oraz wady i zalety ubezpieczania ryzyka / 282 8.2. Ochrona ubezpieczeniowa jednostki samorządu terytorialnego – ustalenie zakresu ochrony i wysokości sumy ubezpieczenia / 295 7 Spis treści 8.3. Zakres współpracy jednostek samorządu terytorialnego z pośrednikiem ubezpieczeniowym / 311 8.4. Zakup usług ubezpieczeniowych na podstawie prawa zamówień publicznych / 320 Rozdział IX Ryzyka katastroficzne i metody ich finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego / 331 9.1. Finansowe skutki katastrof naturalnych w Polsce / 331 9.2. Dotychczasowe metody finansowania zdarzeń katastroficznych / 337 9.3. Ubezpieczeniowe i pozaubezpieczeniowe metody finansowania zdarzeń katastroficznych przez jednostki samorządu terytorialnego / 346 9.4. Wzajemność ubezpieczeniowa w finansowaniu skutków zdarzeń katastroficznych / 355 Bibliografia / 367 Źródła internetowe / 389 Wykaz aktów prawnych / 391 Spis tabel i rysunków / 395 Wykaz skrótów Akty prawne dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europej- skiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i za- rządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 6.11.2007, s. 27) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 950 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finan- sach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) 9 dyrektywa powodziowa Konstytucja RP p.z.p. u.d.u. u.f.p. u.p.p.p. u.s.g. Wykaz skrótów u.s.p. ustawa o RIO u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzą- dzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regio- nalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzą- dzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) Czasopisma FK GSiA Kontr. Państw. PCG Sam. Teryt. Finanse Komunalne Gazeta Samorządu i Administracji Kontrola Państwowa Przegląd Corporate Governance Samorząd Terytorialny WU Wiadomości Ubezpieczeniowe Inne GUS JST KNF NIK PKB PPP SIWZ TUW ZWCz Główny Urząd Statystyczny jednostka samorządu terytorialnego Komisja Nadzoru Finansowego Najwyższa Izba Kontroli produkt krajowy brutto partnerstwo publiczno-prywatne Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych związek wzajemności członkowskiej Wstęp Jednostki samorządu terytorialnego, realizując powierzone im zadania, są narażone na ryzyko zewnętrzne i wewnętrzne, a także na ryzyko na poziomie całej jednostki oraz na poziomie realizowanych zadań i projektów. W działalności JST występują zdarzenia, działania lub dochodzi do zaniechania działań, co może spowodować ujemne skutki w funkcjonowaniu JST, w tym zakłócenia w osiąganiu celów i realizacji zadań JST, zarówno bieżących, jak i inwestycyjnych. Ryzyko w działalności JST należy odróżnić od nieudolności, niedbalstwa, działalności bezprawnej, czynów przestępczych, gdyż w procesie podejmowania decyzji w JST wymagane jest przestrzeganie prawa i procedur, przejrzystość i profesjonalizm działania. Dlatego też przepisy funkcjonującego prawa z jednej strony ograniczają prawdo- podobieństwo nieracjonalnego działania, a z drugiej strony nie zabra- niają podejmowania działań obarczonych różnymi rodzajami ryzyka o zróżnicowanym poziomie. Podstawową determinantą aplikacji idei zarządzania ryzykiem w JST jest przepis art. 68 u.f.p., w którym wskazuje się na zarządzanie ryzykiem, będącym jednym z celów kontroli zarządczej, definiowanej jako ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Kluczowym zagadnieniem badawczym monografii jest przebieg procesu zarządzania ryzykiem w JST, a w szczególności wykorzysty- wane przez JST metody i instrumenty finansowania skutków wystąpie- nia zagrożeń ze szczególnym uwzględnieniem zagrożeń o charakterze katastroficznym. Krytycznej ocenie poddano rozwiązania związane ze ścisłym osadzeniem zarządzania ryzykiem w ramach kontroli za- rządczej, gdyż skoncentrowanie się tylko na procedurach uniemożliwia faktyczne identyfikowanie zagrożeń i ogranicza możliwości adaptacji JST do zmieniającego się otoczenia czy też wdrożenia nowych rozwią- 11 Wstęp zań organizacyjnych i instrumentów finansowania skutków realizacji zdarzeń. Dlatego też dokonano próby poszukiwania optymalnego roz- wiązania (struktura ramowa) w zakresie zarządzania ryzykiem JST, opartego na zasadach obowiązujących w standardzie zarządzania ry- zykiem ISO 31000. Rozważania rozpoczęto od konceptualizacji pojęcia ryzyka i za- rządzania ryzykiem JST. Skupiono się na zdefiniowaniu ryzyka i zna- czeniu zagrożeń w działalności JST oraz zbadano reakcje JST wobec ryzyka. Następnie scharakteryzowano proces zarządzania ryzykiem JST, zwracając szczególną uwagę na cele zarządzania ryzykiem oraz na korzyści wynikające z tego procesu. Przeprowadzono również analizę porównawczą najbardziej popularnych międzynarodowych standardów zarządzania ryzykiem. Sformułowano politykę zarzą- dzania ryzykiem JST, stanowiącą podwaliny tworzonego, wdrażanego i funkcjonującego systemu zarządzania ryzykiem JST, która określa metodykę (zasady) zarządzania ryzykiem. Następnie określono uwa- runkowania oraz etapy kreacji i implementacji systemu zarządzania ryzykiem JST, na który składają się zasady, procedury, zakres kompe- tencji i odpowiedzialności, zbiór wybranych metod i instrumentów (technik i narzędzi) zarządzania ryzykiem. Wskazano również kry- teria oceny funkcjonowania systemu zarządzania ryzykiem JST przez audyt wewnętrzny. W efekcie poszukiwania optymalnego rozwiązania w zakresie zarządzania ryzykiem JST zaproponowano strukturę ra- mową w systemie zarządzania ryzykiem JST z uwzględnieniem ryzyka katastroficznego. Z kolei w ramach procesu zarządzania ryzykiem, z uwzględnieniem ryzyka katastroficznego, określono przebieg podsta- wowych jego etapów, tj. identyfikacji, analizy, ewaluacji ryzyka, postę- powania z ryzykiem, raportowania ryzyka. Na kanwie prowadzonych rozważań w zakresie ubezpieczania ryzyka w działalności JST i me- tod finansowania skutków zdarzeń katastroficznych zaproponowano rozwiązania dotyczące programu ubezpieczeniowego dla JST oraz finansowania skutków zdarzeń katastroficznych z wykorzystaniem wzajemności ubezpieczeniowej (TUW). W monografii przedstawiono wyniki badania ankietowego (prze- prowadzonego w maju 2013 r.), którym objęto 366 gmin (184 wiejskich, 77 miejskich, 105 miejsko-wiejskich) z obszaru całej Polski. Zastosowa- no losowy dobór próby. Badanie miało charakter wywiadu bezpośred- niego (CATI). Ankieta zawierała 33 pytania pogrupowane w cztery obszary tematyczne: ryzyko, szkody w gminie, zarządzanie ryzykiem, 12 Wstęp posiadane ubezpieczenia. Uzyskano odpowiedzi na następujące py- tania: Jak postrzegane jest ryzyko? Jakie rodzaje ryzyka są rozpozna- wane? Czy określana jest częstotliwość występowania zagrożeń? Jakie rodzaje zachowań wobec ryzyka są preferowane? Jakie źródła finanso- wania skutków ryzyka są wykorzystywane? Jakie ubezpieczenia gospo- darcze są stosowane w finansowaniu skutków negatywnych zdarzeń? Kto zajmuje się zarządzaniem ryzykiem i komu podlega oraz jaki jest zakres jego kompetencji i odpowiedzialności? Analizie poddano także podejście badanych gmin do zarządzania ryzykiem oraz podejmowane działania w tym zakresie. Niniejsza monografia ma na celu przybliżenie czytelnikowi („sa- morządowcom”, studentom i pracownikom naukowo-dydaktycznym wydziałów ekonomicznych, prawa i administracji, jak i innym zain- teresowanym) problematyki zarządzania ryzykiem w działalności JST. Proponowany zakres merytoryczny opracowania można uznać za nowatorski, gdyż dotychczas na rynku wydawniczym nie ukazała się książka w całości poświęcona problematyce zarządzania ryzykiem w JST z uwzględnieniem ryzyka katastroficznego. Monografia powstała w wyniku badań prowadzonych w latach 2011–2013 w Katedrze Finansów Uniwersytetu Gdańskiego w ramach projektu badawczego NCN „Zarządzanie ryzykiem w działalności jed- nostek samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ry- zyka katastroficznego” (nr N N113 360740). Rozdział I Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego 1.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot ryzyka Istotę samorządu terytorialnego określa jego podmiot i przedmiot oraz sposób wykonywania przezeń zadań publicznych. Podmiotem tego samorządu jest społeczność zamieszkała na określonym obsza- rze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (wspólnotę samorządową), powołany przez państwo w celu realizacji jego zadań (zgodnie z zasadą decentralizacji), a jego przedmiotem jest wykony- wanie zadań publicznych. Samorząd terytorialny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność1. Funkcje i zadania samorządu terytorialnego zależą od zadań i funkcji państwa oraz ich podziału między władzę centralną a samo- rząd terytorialny2. Zdecentralizowany system administracji publicznej (funkcjonujący na podstawie zasady pomocniczości/subsydiarności3) 1 Por. K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 15–16. 2 Por. M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2000, nr 1–2, s. 85–86. 3 Jest to jedna z zasad organizacji współczesnych państw, która polega na takim podziale zadań między różne podmioty, aby państwo jako całość wykonywało tylko te zadania, które nie mogą być realizowane przez samych obywateli, ich wspólnoty czy też rozmaite organizacje. Zatem władza powinna mieć znaczenie pomocnicze, wspierające w stosunku do działań jednostek, które ją ustanowiły: „tyle władzy, na ile to konieczne, tyle wolności, na ile to możliwe oraz tyle państwa, na ile to konieczne, 15 Rozdział I. Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego oferuje większy wybór w zakresie ilości i jakości dóbr publicznych (zróżnicowanie podaży zgodnie z preferencjami lokalnymi/regional- nymi), przy czym decyzje dotyczące wydatków publicznych mogą być dokonywane bardziej racjonalnie przez władze samorządowe niż przez władze centralne. Zmniejszenie dystansu między władzą a wyborcami powinno prowadzić do lepszego rozpoznania przez władze samorzą- dowe potrzeb społeczności samorządowych i szybszego reagowania na ich oczekiwania, umożliwiając jednocześnie wyborcom kontrolę i ocenę postępów władz samorządowych w realizowaniu programów wyborczych. To z kolei powinno przyczyniać się do większej odpo- wiedzialności władz samorządowych i wzrostu efektywności podej- mowanych przez nie działań. Decentralizacja władzy stymuluje też konkurencję między poszczególnymi JST, co wpływa na podniesienie poziomu efektywności ich działania. Jednak decentralizacja może też prowadzić do trudności związanych z koordynacją realizacji poszcze- gólnych celów strategicznych państwa oraz do rozproszenia odpowie- dzialności między różne szczeble władzy publicznej4. Ponadto decen- tralizacja pozwala na opracowanie polityk lokalnych/regionalnych w zakresie np. walki z bezrobociem, oświaty, gospodarki komunalnej, kultury, sportu, turystyki oraz na racjonalne określenie funkcji admi- nistracji publicznej i sprzyja stabilności politycznej5. Samorząd terytorialny w Polsce jest obligatoryjnym związkiem mieszkańców gmin, powiatów i województw6, utworzonym dla reali- zowania zadań o charakterze lokalnym przez gminy i powiaty oraz rea- lizowania zadań o charakterze regionalnym przez województwa, w celu zapewnienia rozwoju danego terenu i zaspokojenia potrzeb zbiorowych (z zakresu użyteczności publicznej) ludności na tym terenie7. tyle społeczeństwa, na ile to możliwe”. Por. Z. Ofiarski, M. Mokrzyc, B. Rutkowski, Reforma samorządu terytorialnego, t. I, Zachodnie Centrum Organizacji, Szczecin– Zielona Góra 1998, s. 17. 4 Por. B. Karbownik, G. Kula, Efektywność sektora publicznego na poziomie samo- rządu lokalnego, Materiały i Studia NBP, z. 242, Warszawa 2009, s. 8. 5 Zob. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Lexis- Nexis, Warszawa 2001, s. 16–20. 6 Z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzono nowe szczeble samorządu teryto- rialnego obok już funkcjonującego samorządu gminnego, tj. samorząd powiatowy i samorząd województwa. Tym samym zmienił się model samorządu terytorialnego z jednoszczeblowego na trójszczeblowy. Zmieniono także podział terytorialny kraju i jednostkami tego podziału stały się gminy, powiaty oraz województwa. 7 M. Jastrzębska, Nowy model samorządu terytorialnego. Istota, zadania, autono- mia, władze, jednostki organizacyjne, finanse, nadzór, Sam. Teryt. 1999, nr 1–2, s. 14. 16 1.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot ryzyka Podmioty samorządu terytorialnego są określone zbiorczą nazwą „jednostki samorządu terytorialnego”. Gmina, powiat, województwo, jako JST, stanowią szczególnego rodzaju system społeczno-gospodar- czy (tzw. terytorialną korporację samorządową, korporację prawa publicznego), na który składają się następujące elementy8: – obszar – który zajmuje gmina, powiat, województwo; – mieszkańcy – tworzący wspólnotę samorządową (w gminie i w po- wiecie – lokalną, a w województwie – regionalną); – władza – wybieralne demokratycznie organy samorządowe; w gminie: rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent miasta; w po- wiecie: rada powiatu, zarząd powiatu: województwie: sejmik wo- jewództwa, zarząd województwa; – jednostki organizacyjne gminy, powiatu, województwa9. Z prawnego punktu widzenia JST są osobami prawnymi o cha- rakterze zrzeszeniowym (korporacyjnym). Są zatem zorganizowane na bazie członkostwa opartego na zamieszkaniu osób należących do wspólnoty na określonym terytorium (w jednostce zasadniczego po- działu terytorialnego10), określonej w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP jako ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorial- nego stanowiący z mocy prawa wspólnotę samorządową. Włączone są ustawowo do struktury państwa. Mają charakter zdecentralizowany, gdyż na podstawie ustaw wykonują zadania z zakresu administracji publicznej w sposób samodzielny prawnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP) pod nadzorem organów administracji rządowej (art. 17 Konstytucji RP), posługując 8 Por. M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Klu- wer, Warszawa 2012, s. 19. 9 Formy organizacyjno-prawne podmiotów realizujących zadania JST można podzielić na dwie grupy, tj. jednostki organizacyjne JST i jednostki nadzorowane. Do pierwszej grupy zalicza się jednostki sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej i podległe kierownikowi JST, np. samorządowe jednostki budże- towe, samorządowe zakłady budżetowe. Do drugiej grupy zalicza się jednostki sektora finansów publicznych posiadające osobowość prawną i nadzorowane przez zarząd JST, np. samorządowe osoby prawne (gminne, powiatowe, wojewódzkie), tj. instytucje kultury, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, spółki komunalne. Zada- nia JST realizowane są też przez podmioty sektora prywatnego na podstawie umowy cywilnoprawnej, w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. 10 Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.g.). Mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.p.). Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspól- notę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.w.). 17 Rozdział I. Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego się także władczymi formami działania, a ich samodzielność prawna podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP)11. Gmina jest szczeblem podstawowym, powiat – szczeblem pośred- nim, a województwo – szczeblem najwyższym w trójszczeblowym mo- delu samorządu terytorialnego funkcjonującego w Polsce. Podział taki został dokonany z uwagi na zakres zadań, jaki mają do wykonania wymienione JST, nie zaś ze względu na zakres podległości (powiat czy województwo nie jest jednostką nadrzędną w stosunku do gminy, jak również województwo nie jest jednostką nadrzędną w stosunku do powiatu). Rozgraniczenie zadań gminy, powiatu i województwa sprawia, że wspólnoty te działają niezależnie od siebie, co nie ozna- cza, że nie mogą ze sobą współpracować, tworząc różnego rodzaju porozumienia o wzajemnym powierzaniu sobie określonych zadań publicznych czy też związki dla wspólnego wykonywania tych zadań (związki międzygminne, związki powiatów). Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego12 re- alizuje zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, ale tylko te, których wykonywanie nie jest zastrzeżone dla innych JST. Zadania gminy mają przede wszystkim charakter zadań własnych, określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g. Możliwość realizacji danego zadania przez gminę winna wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa w zakresie zadania, gdyż organ władzy publicznej, wykonując zadania publiczne, jest obowiązany działać wyłącznie w granicach obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji RP). Powiat jest jednostką samorządu terytorialnego szczebla pośred- niego, ma taki sam charakter jak gmina, lecz inny zakres zadań, gdyż są to ustawowo określone zadania publiczne o charakterze ponad- gminnym13. Zadania powiatu mają przede wszystkim charakter zadań 11 W. Miemiec, K. Sawicka, M. Miemiec, Prawo finansów publicznych sektora sa- morządowego, Wolters Kluwer, Warszawa 2013, s. 28. 12 Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, tj. sołectwa oraz dzielnice, osied- la i in. Jednostką pomocniczą może być również miasto położone na terenie gminy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. 13 Powiat obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin (powiat ziemski) albo cały obszar miasta na prawach powiatu (powiat grodzki). Powiat (podobnie jak gmina) powinien obejmować obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osad- niczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność do wykonywania zadań publicznych. Powiaty (podobnie jak gminy) tworzy, łączy, dzieli i znosi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Natomiast obszar województwa jest ustalany przez Sejm na mocy ustawy. 18 1.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot ryzyka własnych, określonych w art. 4 ust. 1 u.s.p. Powiat został utworzony po to, aby razem z gminami (wchodzącymi w jego skład) stworzyć system realizacji zadań publicznych o charakterze lokalnym w strukturach samorządowych. Przejął on część zadań i kompetencji od administracji rządowej (rejonowych urzędów administracji rządowej oraz struktur rządowej administracji specjalnej), a także część spraw należących do końca 1998 r. do wojewody. Zadania powiatu określone są dokładnie przez ustawodawcę, przeciwnie niż w przypadku gminy czy wojewódz- twa, którym przysługuje domniemanie właściwości w sprawach pub- licznych odpowiednio o znaczeniu lokalnym/regionalnym. Prawa powiatu przysługują: miastom, które 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców; miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu oraz tym miastom, którym nadano status miasta na prawach powiatu przy do- konywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasa- dy sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym14. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powia- tu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym15 obok zadań gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Z tego też względu miasto na prawach powiatu ma dochody i wydatki takie jak gmina i takie jak powiat. Ma ono prawa i obowiązki powiatu, natomiast nazwę, skład, liczebność, zasady i tryb działania jego orga- nów są charakterystyczne dla gminy i określa je ustawa o samorządzie gminnym. Województwo jest jednostką samorządu terytorialnego najwyż- szego szczebla, powołaną w celu wykonywania administracji publicz- nej. Zakres działania samorządu województwa nie narusza samodziel- ności powiatu i gminy, a organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są orga- nami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. Zadania województwa mają głównie charakter regionalny, tj. tworzenie wa- runków rozwoju regionu, wykonywanie usług publicznych o zasięgu 14 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. 15 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.). 19 Rozdział I. Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego regionalnym, kreowanie polityki regionalnej (niezależnie od tego, że rząd ma swoją politykę wobec regionu). Należy jednak podkreślić, że regionalna wspólnota samorządowa nie stanowi, zgodnie z uregu- lowaniami ustawy o samorządzie województwa16, autonomicznego województwa, tym samym też zostaje zachowana zasada unitarności państwa. Wszystkie województwa (regiony) mają identyczny status prawny, a województwo jest terytorialną całością. Zadania wojewódz- twa mają przede wszystkim charakter zadań własnych, określonych w art. 14 ust. 1 u.s.w. Są to zadania o zasięgu regionalnym, zbliżone w swej istocie do zadań powiatu. Jednostki samorządu terytorialnego mają określony prawnie za- kres samodzielności17 (w Konstytucji RP oraz w tzw. ustawach ustro- jowych, tj. ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym oraz ustawie o samorządzie województwa). Można wymienić następujące sfery samodzielności JST18: – samodzielność w kształtowaniu ustroju wewnętrznego JST przez organy stanowiące JST w granicach ustaw (art. 169 ust. 4 Kon- stytucji RP) – organy gminy, powiatu, województwa mają prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze odpowiednio gminy, powiatu, województwa (akty prawa miejsco- wego), w tym statutu gminy, powiatu, województwa; stanowienie tych przepisów może odbywać się tylko na podstawie konkretnego upoważnienia ustawowego; – samodzielność finansowa – oznaczają wykonywanie istotnych zadań publicznych w zakresie gospodarki finansowej we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP); JST za- pewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypa- 16 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.). 17 Samodzielność samorządu terytorialnego jest wartością gwarantowaną konsty- tucyjnie, ale nie ma charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że granice tej samodziel- ności wyznacza ustawodawca, przy czym celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu terytorialnego musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodziel- ność w państwie jednolitym mogłaby się realizować. Por. E. Kornberger-Sokołowska, Zasada proporcjonalności a ochrona samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego (w:) J. Gliniecka, E. Juchniewicz, T. Sowiński, M. Wróblewska (red.), Prawo finansowe samorządu terytorialnego, CeDeWu, Warszawa 2013, s. 37. 18 Por. J. Jagoda, Granice samodzielności finansowej jednostek samorządu tery- torialnego, FK 2014, nr 1–2, s. 15; M. Jastrzębska, Podstawy finansów, Wydawnictwo Wiedzy Gospodarczej Ekonomicos, Gdańsk–Sopot 2001, s. 99–100. 20 1.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot ryzyka dających im zadań (art. 167 ust. 1 Konstytucji RP) – zasada adekwat- ności19; JST mają ustawowo określone źródła dochodów (art. 167 ust. 2 Konstytucji RP); budżety JST są oddzielone od budżetu państwa; – samodzielność podatkowa – JST mają prawo ustalania wysoko- ści podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (art. 168 Konstytucji RP); obecnie tylko gminy i miasta na prawach powiatu mają tę samodzielność; – samodzielność majątkowa – JST mają osobowość prawną (oso- bowość prawna JST oznacza odrębność od Skarbu Państwa jako osoby prawnej); JST przysługują prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP); majątek JST20 jest nie- zbędny do wykonywania zadań JST; – samodzielność publicznoprawna – samodzielne wykonywanie zadań publicznych przez samorząd terytorialny (zadań niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych) – art. 163 i 166 Konstytucji RP; gminom, powiatom, województwom przyznano prawo do podejmowania działań własnych w ramach rze- czowo i terytorialnie określonych zadań i kompetencji; JST wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonaw- czych (administracja samorządowa na szczeblu gminnym, powiato- wym i wojewódzkim w celu realizacji zadań JST); – ochrona sądowa samodzielności – samodzielność gminy, powia- tu, województwa, określona przepisami prawa, podlega ochronie 19 Ogólne sformułowanie zasady adekwatności, jak również fakt, że słowo „od- powiednio” nie ma ściśle określonego zakresu znaczeniowego, prowadzi do licznych wątpliwości interpretacyjnych, które były już wielokrotnie rozważane i wyjaśniane przez Trybunał Konstytucyjny. Zob. J. Śmiechowicz, Nieadekwatność wielkości i ro- dzajów transferów z budżetu państwa do wzrastającego zakresu zadań samorządowych (w:) A. Borodo (red.), Dotacje i subwencje w systemie finansowym samorządu teryto- rialnego, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2013, s. 74–76. 20 W ustawie z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) określono sposoby zakończenia działalności finansowej państwowych jednostek organizacyj- nych, a także odpowiednie (do przekazanych JST zadań, jednostek organizacyjnych, pracowników) zasady nabycia mienia przez nowe JST. Przejęcie tych jednostek oznacza nabycie mienia tych jednostek przez podmiot przejmujący (nabycie stwierdza decyzja administracyjna wojewody, podlegająca weryfikacji w drodze odwołania wnoszonego do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa). Powiaty i województwa w zakresie swoich zadań i kompetencji przejęły z dniem 1 stycznia 1999 r. nie tylko mienie, ale także inwestycje centralne, dla których inwestorami były urzędy wojewódzkie lub mi- nistrowie. Stąd też mieniem powiatu i mieniem województwa stały się nabyte, głównie od Skarbu Państwa, własność i prawa majątkowe. 21 Rozdział I. Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego sądowej; oznacza to prawo JST do zwrócenia się do sądu w celu ochrony w przypadku naruszenia ustawowo wyznaczonych granic jej działalności; ochronie podlega zarówno realizacja ustawowo uregulowanej samodzielności w sferze pozyskiwania dochodów, jak i samodzielności w zakresie gospodarowania zgromadzony- mi zasobami finansowymi; ochronę tę realizują sądy powszechne i Sąd Najwyższy oraz Trybunał Konstytucyjny21; – nadzór nad działalnością gminy, powiatu i województwa nie może naruszać przyznanej prawnie samodzielności gminy, powiatu, województwa; rozstrzygnięcia nadzorcze niezgodne z obowiązu- jącym prawem podlegają zaskarżeniu przez gminę, powiat, woje- wództwo do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę wyżej wymienione sfery samodzielności JST nale- ży zauważyć, że JST występuje w różnym charakterze i cele jej działania też są różnorodne, ale powinny być integralnie związane z jej celem głównym, np. określonym w misji JST. Działalność JST w większości przypadków ma charakter niekomercyjny i nie jest nastawiona na zysk. Publiczny charakter JST sprzyja przejrzystości podejmowanych w niej procesów decyzyjnych, ale także biurokratyzacji (administrowanie za- miast zarządzania). Jednostka samorządu terytorialnego jest przede wszystkim właścicielem majątku o dość dużej wartości, który służy do wykonywania powierzonych jej zadań. Ponadto ma swój budżet, w ra- mach którego są gromadzone i rozdysponowywane środki publiczne w celu realizowania określonych funkcji. Budżet ten jest podstawą go- spodarki finansowej JST, co sprzyja realności, stabilności i przejrzystości prowadzonej przez nią gospodarki finansowej. Jednostka samorządu terytorialnego jest: „prawodawcą”, stanowiąc prawo miejscowe w celu racjonalnego wykorzystywania danej przestrzeni; „usługodawcą”, za- spokajając potrzeby zbiorowe wspólnoty mieszkańców i podmiotów gospodarczych działających na jej terenie; „pracodawcą”, warunkując sytuację na lokalnym rynku pracy; „inwestorem”, oddziałując na moż- liwość dalszego rozwoju na swoim terenie; „planistą”, opracowując stra- tegie i plany działania, determinujące jej funkcjonowanie22. Różnorodny zakres działalności JST w związku z pełnionymi przez nią funkcjami podlega nadzorowi i kontroli ze strony organów 21 Por. E. Kornberger-Sokołowska, Zasada proporcjonalności a ochrona..., s. 39. 22 Por. B. Kaczmarek, Ekonomiczne i zarządcze aspekty funkcjonowania samo- rządu terytorialnego, Acta Universitatis Lodziensis Folia Oeconomica 2012, nr 270, s. 296–297. 22 1.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot ryzyka centralnych, ale także mieszkańców (członków społeczności samo- rządowej), którzy mogą odwołać swoje władze samorządowe, zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w drodze referendum. Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego opiera się na kryterium legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Działalność JST oceniana jest więc pod względem przestrzegania reguł zawartych w umowach międzynarodowych, ustawach, rozporządzeniach, aktach prawa miejscowego. Organami uprawnionymi do sprawowania nad- zoru nad JST są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakre- sie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność JST tylko w przy- padkach określonych ustawami i mają prawo żądania informacji oraz danych dotyczących organizacji i funkcjonowania JST, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Ponadto organy nadzoru mogą dokonywać wizytacji administracji samorzą- dowej i uczestniczyć w posiedzeniach organów JST23. Zasadniczymi środkami nadzoru nad JST, określonymi w tzw. usta- wach ustrojowych, są: stwierdzenie nieważności uchwały organu JST; rozwiązanie organów JST (gdy rażąco i wielokrotnie naruszają Konsty- tucję RP lub ustawy); ustanowienie zarządu komisarycznego nad JST (gdy organy JST nie rokują nadziei na szybką poprawę lub brak przez dłuższy czas skuteczności w wykonywaniu przez nie zadań publicz- nych). Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, a po upływie tego terminu może już tyko zaskarżyć uchwałę organu JST do sądu admini- stracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzo- ru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W razie rażącego (powta- rzającego się) naruszenia przez organ stanowiący JST Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek premiera, może w drodze uchwały rozwiązać 23 Nad zdecentralizowaną administracją publiczną sprawowany jest nadzór we- ryfikacyjny ściśle regulowany ustawowo. Określone są: organy nadzoru, zakres pod- miotowy (podmioty nadzorowane) i przedmiotowy (materia) nadzoru, dopuszczalne środki nadzoru (form działania) i sytuacje, w których te środki mogą być stosowane, skutki prawne ingerencji nadzorczej, tryb kontroli sądowej zastosowanego środka nad- zorczego. Por. W. Miemiec, M. Miemiec, Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością samorządu terytorialnego w sferze budżetowej (w:) M. Stec (red.), Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 120–121. 23 Rozdział I. Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego organ stanowiący JST (art. 171 ust. 3 Konstytucji RP) i jest to równo- znaczne z rozwiązaniem wszystkich organów JST. Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji RP lub ustaw dopuszcza się wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa, wojewoda wzywa odpowiednio radę gminy, radę powiatu, sejmik województwa do zastosowania niezbędnych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutków, zwraca się z wnioskiem do premiera o odwołanie wójta, bur- mistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu, zarządu województwa. Gdy nie ma nadziei na szybką poprawę i przedłuża się brak skuteczno- ści w wykonywaniu zadań publicznych przez organy JST premier (po uprzednim przedstawieniu zarzutów tym organom na podstawie zgro- madzonego materiału źródłowego, ustaleń oraz opinii formułowanych przez wojewodę i regionalną izbę obrachunkową) może zawiesić organy JST na okres do dwóch lat (nie dłużej jednak niż do wyborów na kolejną kadencję) i na ten czas ustanowić zarząd komisaryczny, powołując ko- misarza rządowego. Premier wyznacza wówczas osobę, która do czasu wyborów nowych organów JST pełni funkcje tych organów24. Regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nad- zoru i kontroli. Sprawują one nadzór nad działalnością JST w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o RIO oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: JST, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin, stowarzyszeń gmin i powiatów, związków powiatów, stowarzyszeń powiatów, samo- rządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów JST (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o RIO). Podstawowym kryterium kontroli działalności wymienionych pod- miotów jest kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola gospodarki finansowej JST w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności (art. 5 ustawy o RIO). Ustawodawca uprawnił też NIK do kontrolowania działalności organów JST i jednostek organizacyjnych JST, w tym samorządowych osób prawnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetel- 24 Por. W. Miemiec, K. Sawicka, M. Miemiec, Prawo finansów publicznych sektora samorządowego, Wolters Kluwer, Warszawa 2013, s. 25–26. 24 1.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot ryzyka ności25. Kontrola NIK może mieć charakter doraźny, problemowy, systemowy. Kontrole doraźne podejmowane są w danej JST na skutek skarg lub wniosków, np. w zakresie inwestycji samorządowych. Kon- trole problemowe dotyczą określonych zagadnień, np. badanie wyko- nywania zadań zleconych i zadań pilotażowych czy też funkcjonowa- nia opieki społecznej. Kontrole systemowe dokonywane są cyklicznie i pozwalają analizować wyniki działalności JST, a poprzez uogólnienie rezultatów badań umożliwiają wskazanie niedostatków w podstawach prawnych funkcjonowania określonych dziedzin i powtarzających się nieprawidłowości podejmowanych działań (np. kontrola wymiaru oraz poboru podatków i opłat lokalnych, funkcjonowanie kontroli zarząd- czej i audytu wewnętrznego). W jednostce samorządu terytorialnego można wyróżnić nastę- pujące szczeble zarządzania: szczebel najwyższy (tzw. strategiczny): kierownik JST i kierownicy jednostek organizacyjnych JST: szczebel średni (tzw. taktyczny): zastępca kierownika JST i zastępcy kierow- ników jednostek organizacyjnych JST oraz sekretarz JST i skarbnik JST; szczebel najniższy (tzw. operacyjny): kierownicy referatów (wy- działów) urzędu JST oraz komórek organizacyjnych w jednostkach organizacyjnych JST. Na szczeblu gminy wykonywanie zadań publicznych powierzono radzie gminy (organ stanowiący gminy) oraz wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi miasta (organ wykonawczy). Na szczeblu powiatu za- dania publiczne wykonuje rada powiatu (organ stanowiący) i zarząd powiatu (organ wykonawczy) oraz terenowe organy administracji rzą- dowej o kompetencji szczególnej. W województwie występuje dualizm władzy, gdyż obok organów samorządu województwa, tj. sejmiku wo- jewództwa (organ stanowiący województwa) i zarządu województwa (organ wykonawczy) występują też organy administracji rządowej (te- renowe organy administracji rządowej w podziale na administrację zespoloną, na czele z wojewodą, i administrację niezespoloną). W strukturze organizacyjnej JST podstawową rolę odgrywa organ stanowiący i kontrolny JST. Skład tego organu ustalany jest w wyniku wyborów samorządowych (radni są reprezentantami mieszkańców JST). Organ stanowiący JST obraduje na sesjach zwoływanych przede wszystkim przez jego przewodniczącego. 25 Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm.). 25 Rozdział I. Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego Do ważniejszych kompetencji organu stanowiącego JST można zaliczyć: – stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu JST; – powoływanie i odwoływanie komisji rewizyjnej i innych komisji stałych i doraźnych organu stanowiącego JST; – powoływanie i odwoływanie skarbnika JST; – uchwalanie budżetu JST; – rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu JST oraz podejmo- wanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu JST z tytułu wykonania budżetu JST; – podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynaj- mowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nie- oznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; – podejmowanie uchwał w sprawie emisji obligacji przez JST i okre- ślenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu; zaciągania dłu- goterminowych pożyczek i kredytów; określenia maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez organ wykonawczy JST w roku budżetowym; – podejmowanie uchwał w sprawie realizacji inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez organ stanowiący JST; – podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do związków, stowarzyszeń oraz ich rozwiązywania lub występowa- nia z nich; – podejmowanie uchwał w sprawie: przystępowania do spółek i wy- stępowania ze spółek, tworzenia i rozwiązywania spółek prawa handlowego; zasad wnoszenia, cofania i zbywana udziałów oraz akcji przez organ wykonawczy JST; tworzenia, przekształcania, likwidacji, wyposażania w majątek jednostek organizacyjnych JST; – podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami; – podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Ustawy ustrojowe przewidują możliwość utworzenia komisji sta- łych i doraźnych organu stanowiącego JST w celu zmniejszenia jego obciążenia pracą oraz lepszego zapoznania się przez radnych z za- gadnieniami będącym przedmiotem prac organu stanowiącego JST. W tym też celu powołuje się np. komisję budżetową, która pracuje 26 1.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot ryzyka nad projektem budżetu JST i nad odpowiednią uchwałą przyjmującą budżet JST, oraz inne komisje (stałe i doraźne) organu stanowiącego JST, np. komisję oświaty, komisję kultury, komisję bezpieczeństwa, ko- misję gospodarki komunalnej, komisję polityki gospodarczej. W celu kontroli działalności organu wykonawczego JST oraz jednostek orga- nizacyjnych JST, organ stanowiący JST powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni z wyjątkiem radnych peł- niących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiącego JST oraz radnych będących członkami organu wyko- nawczego JST. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu JST i występuje z wnioskiem do organu stanowiącego JST w sprawie udzie- lenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu JST z wykonania budżetu JST. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Komisja rewi- zyjna wykonuje też inne zadania zlecone przez organ stanowiący JST w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza kompetencji innych komisji powoływanych przez organ stanowiący JST. Organ wykonawczy JST ma podstawowe znaczenie w bieżącym funkcjonowaniu JST. W gminie funkcje organu wykonawczego wyko- nuje wójt, burmistrz, prezydent miasta (wybierany przez mieszkańców w wyborach samorządowych). Jest on również kierownikiem odpowied- nio urzędu gminy/urzędu miasta i w formie zarządzenia określa regu- lamin organizacyjny urzędu gminy/urzędu miasta. W powiecie i woje- wództwie funkcje organu wykonawczego wykonuje zarząd (wybierany odpowiednio przez radę powiatu i sejmik województwa), w skład któ- rego wchodzi przewodniczący, jego zastępcy oraz pozostali członkowie. Przewodniczącym zarządu powiatu jest starosta, a zarządu województwa – marszałek województwa. Przewodniczący zarządu powiatu jest jed- nocześnie kierownikiem jednostki pomocniczej, poprzez którą zarząd wykonuje swoje zadania, tj. starostwa powiatowego, a przewodniczący zarządu województwa jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego. Do ważniejszych działań organu wykonawczego JST można za- liczyć: – przygotowywanie projektów uchwał organu stanowiącego JST; – określanie sposobu wykonywania uchwał organu stanowiącego JST; – gospodarowanie mieniem JST oraz przekazywanie informacji o stanie tego mienia organowi stanowiącemu JST; – zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyj- nych JST; 27 Rozdział I. Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego – przygotowywanie projektu budżetu, wieloletniej prognozy finan- sowej, sprawozdania z wykonania budżetu JST; – wykonywanie budżetu JST; – zgłaszanie wniosków zmian w budżecie JST w trakcie roku budże- towego; – dokonywanie zmian w budżecie JST i dysponowanie rezerwami budżetowymi z upoważnienia organu stanowiącego JST; – kontrolowanie jednostek podległych. Aparatem pomocniczym służącym realizacji zadań wójta, burmi- strza, prezydenta miasta jest urząd gminy i gminne jednostki organi- zacyjne; zarządu powiatu – powiatowa administracja zespolona (pod kierownictwem starosty), składająca się ze starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych po- wiatowych jednostek organizacyjnych; zarządu województwa – urząd marszałkowski i wojewódzkie jednostki organizacyjne. Pracowników wymienionych jednostek można podzielić na bezpośrednio wykonu- jących usługi na rzecz mieszkańców (np. w zakresie oświaty i wycho- wania, kultury i rekreacji, ochrony środowiska, komunikacji, bezpie- czeństwa, pomocy społecznej, mieszkalnictwa, ochrony zdrowia) oraz na tych, którzy wykonują prace w urzędzie JST (np. sekretariat, kadry, finanse, służba informatyczna, wydział public relations). W urzędzie JST tworzy się stanowisko sekretarza JST, tj. odpo- wiednio w urzędzie gminy – stanowisko sekretarza gminy, w staro- stwie powiatowym – stanowisko sekretarza powiatu, w urzędzie mar- szałkowskim – stanowisko sekretarza województwa. Sekretarz urzędu JST podlega kierownikowi urzędu JST, który zawiera z nim umowę o pracę (sekretarz JST wyłaniany jest w drodze konkursu)26. Kierownik urzędu JST może upoważnić sekretarza JST do wykonywania w jego imieniu zadań, np. z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu JST oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi, a także w mniejszych JST – zarządzania ryzykiem. Zadaniem sekretarza JST jest: – organizowanie pracy urzędu JST, tj. zapewnienie obsługi technicz- no-biurowej urzędu, prawidłowe wykonywanie czynności kance- laryjnych, właściwy obieg informacji w urzędzie, koordynowanie działalności kontrolnej urzędu, przestrzeganie wewnętrznego po- 26 Art. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.). 28 1.1. Jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot ryzyka rządku pracy, nadzór nad: organizacją pracy i przestrzeganiem dyscypliny pracy w urzędzie, rozpatrywanie skarg dotyczących pracowników urzędu, zapewnienie warunków do podnoszenia kwalifikacji zawodowych pracowników urzędu, wdrażanie no- wych zasad i technik zarządzania; – dbanie o sprawną obsługę interesantów, np. nadzorowanie prze- strzegania przepisów proceduralnych przy załatwianiu spraw w trybie postępowania administracyjnego i skargowego oraz in- terpelacji i zapytań radnych; organizowanie procesu właściwe- go przyjmowania, rozpatrywania i załatwiana skarg i wniosków mieszkańców; – nadzór nad zapewnieniem terminowego i prawidłowego przygoto- wania przez referaty/wydziały urzędu JST i inne jednostki organi- zacyjne JST materiałów na posiedzenia dla organu wykonawczego i stanowiącego JST. Zadania administracji finansowej wykonywane są pod bezpośred- nim kierownictwem skarbnika JST, powoływanego przez organ sta- nowiący JST na wniosek organu wykonawczego JST. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.f.p. skarbnik JST jest głównym księgowym budżetu. Zadaniem skarbnika JST jest: – zapewnianie wykorzystania zasobów finansowych zgodnie z bud- żetem JST oraz prowadzenie księgowości zgodnie z aktualnymi regulaminami i przepisami; – monitorowanie działalności księgowej innych jednostek organi- zacyjnych zarządzanych lub finansowanych przez JST; – przygotowywanie przepisów wewnętrznych dotyczących planu kont, inwentaryzacji i obiegu dokumentów, dowodów kasowych; – zapewnianie: prawidłowości zawieranych umów pod względem finansowym, terminowego ściągania należności i regulowania zobowiązań, legalności dokumentów dotyczących wykonania planów JST; – wykonywanie bieżącej kontroli przebiegu realizacji budżetu JST i innych zadań finansowych. Skarbnik JST powinien mieć silną osobowość, wiedzę i doświad- czenie zawodowe, aby być współtwórcą i realizatorem polityki finanso- wej JST, jak również menedżerem zarządzającym finansami JST. Bar- dzo ważna jest też współpraca skarbnika z audytorem i kontrolerem wewnętrznym, sekretarzem JST oraz z organem wykonawczym i sta- nowiącym JST, pozwalająca mu na bycie kreatorem budżetu w układzie 29 Rozdział I. Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego wieloletnim, co jest szczególnie ważne w procesie absorpcji środków unijnych. Trudno jednak, aby jedna osoba (skarbnik) była strażnikiem budżetu (głównym księgowym budżetu) i menedżerem zarządzającym finansami JST przez długi czas. 1.2. Istota ryzyka w działalności jednostek samorządu terytorialnego Ryzyko jest pojęciem wieloznacznym, wieloaspektowym i złożonym, co utrudnia precyzyjne i jednoznaczne jego zdefiniowanie. Nie istnieje jedna, jednoznaczna i pełna definicja ryzyka i w zależności od potrzeb, dyscypliny naukowej, branży stosuje się odpowiednie definicje27. Ryzyko należy odróżnić od niepewności. Niepewność oznacza możliwość odchyleń od stanu oczekiwanego, której nie można zmie- rzyć, ponieważ nie można zastosować rachunku prawdopodobieństwa. Niepewność charakteryzuje stan rzeczy w określonym momencie i z tego punktu widzenia można ją przewidzieć jako przedział, skalę lub zbiór możliwych wariantowych rozwiązań końcowych. Można ją odnieść do każdych warunków działania (do każdej sytuacji), których jednak nie da się opisać w sposób absolutnie dokładny28. Ryzyko cechuje: obiektywność (istnienie ryzyka w działalności podmiotu); kwantyfikowalność (mierzalność prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka); symetryczność (ryzyko postrzegane jest jako ne- gatywne zagrożenie i jako pozytywna możliwość); wywieranie okre- ślonego wpływu na działalność podmiotu29. W ujęciu ekonomicznym ryzyko oznacza taką sytuację, w której co najmniej jeden z elementów składających się na nią jest nieznany, ale można określić prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Ryzyko jest 27 Można wymienić ryzyko: błędnego odrzucenia, błędnej akceptacji, doboru próby, kontroli/audytu, nieodłączne, niewykrycia, statystyczne, zawodności syste- mów kontroli wewnętrznej. Zob. Glosariusz terminów dotyczących kontroli i audytu w administracji publicznej, Najwyższa Izba Kontroli, Kancelaria Prezesa Rady Mini- strów, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Warszawa 2005, s. 34–36. 28 Por. B. Filipiak, Finanse samorządowe. Nowe wyzwania bieżące i perspektywicz- ne, Difin, Warszawa 2011, s. 125. 29 Por. A. Olejniczak, Zarządzanie ryzykiem w jednostkach sektora finansów pub- licznych – podstawy prawne, standardy i sposób efektywnego przeprowadzenia, Skarbnik i Finanse Publiczne 2009, nr 5, s. 15–16. 30 1.2. Istota ryzyka w działalności jednostek samorządu terytorialnego również możliwością odchyleń od stanu oczekiwanego, którą można określić jako prawdopodobieństwo wystąpienia. Rozważania na temat istoty ryzyka mogą dotyczyć przyczyn lub skutków ryzyka. W pierw- szym nurcie przyjmuje się, że ryzyko występuje wówczas, gdy można je określić za pomocą prawdopodobieństwa matematycznego, statystycz- nego, szacunkowego, natomiast w drugim nurcie wyróżnia się dwa spo- soby interpretacji ryzyka – koncepcję negatywną i neutralną. Koncepcja negatywna traktuje ryzyko jako zagrożenie (możliwość) nieosiągnięcia oczekiwanego efektu, natomiast koncepcja neutralna traktuje ryzyko jako zagrożenie i szansę, a konkretnie jako możliwość uzyskania efektu różniącego się od oczekiwanego. Zatem w działalności podmiotu ryzyko stanowi zagrożenie i dany podmiot z jednej strony podejmuje działania w celu jego zmniejszenia, z drugiej jednak strony zdaje on sobie sprawę z pozytywnej roli ryzyka, dzięki której istnieje możliwość uzyskania większych korzyści w przypadku podjęcia obarczonej nim działalności30. Ryzyko określane jest jako możliwość wystąpienia zdarzenia, które będzie miało wpływ na realizację założonych celów działania organizacji. Stwierdzenie ryzyka powinno obejmować przyczynę od- działywania i wpływ na cel, czyli przyczynę i skutek, który może się pojawić. Ryzyko jest więc mierzone (poziom istotności ryzyka) wpły- wem (skutkami) i prawdopodobieństwem wystąpienia. Dzięki temu pomiarowi można dokonać jego oceny i hierarchizacji na poziomie od celów indywidualnych pracowników, poprzez cele kadry kierowniczej, do celów organizacji w poszczególnych sferach jej działalności. Szcze- gólnie istotne jest zidentyfikowanie ryzyka ogólnego, które ma wpływ na poszczególne cele działalności organizacji, ale nie zawsze może być widoczne w rozważaniach nad konkretnymi celami działalności or- ganizacji. Kiedy ryzyko zostanie zidentyfikowane, to może się okazać istotne w odniesieniu do więcej niż jednego celu i jego potencjalny wpływ może być różny w odniesieniu do różnych celów, przy czym jeden sposób reagowania na ryzyko może być odpowiedni dla ryzyka dotyczącego więcej niż jednego celu31. Charakter i skala ryzyka w działalności JST wynika ze specyfi- ki sektora finansów publicznych oraz specyfiki tych jednostek jako 30 Por. K. Jajuga, Koncepcja ryzyka i proces zarządzania ryzykiem – wprowadzenie (w:) K. Jajuga (red.), Zarządzanie ryzykiem, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 13. 31 Zob. Pomarańczowa księga. Zarządzanie ryzykiem – zasady i koncepcje, Mini- sterstwo Skarbu Jej Królewskiej Mości, Londyn 2004, s. 15. 31 Rozdział I. Ryzyko w działalności jednostek samorządu terytorialnego podmiotów tego sektora32. Dlatego też ryzyko kojarzy się zwykle ne- gatywnie, tj. ze stratami, niebezpieczeństwem, dodatkowymi kosztami powstającymi na skutek wystąpienia zdarzenia, podejmowania działań lub zaniechania działań, co owocuje zakłóceniem osiągnięcia celów i realizacji zadań (niechęć do ryzyka albo myślenie o ograniczonym wpływie ryzyka na działalność JST). Ponadto w procesie decyzyjnym zwykle brany jest pod uwagę krótszy horyzont czasowy wynikający z kadencyjności władz samorządowych. Trudno też ocenić efektyw- ność podejmowanych działań, gdyż nie istnieją precyzyjne kryteria oceny aktywności JST, podobnie jak wielu jednostek sektora finan- sów publicznych, w przeciwieństwie do sektora prywatnego. Do tego prowadzenie gospodarki finansowej, a zatem również podejmowanie decyzji finansowych jest w znacznym stopniu uwarunkowane regu- lacjami prawnymi, co też wpływa na usztywnienie tej gospodarki, w porównaniu do procesów gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych przez podmioty sektora prywatnego. Występują także ograniczenia w zakresie polityki kadrowej, będące efektem regulacji dotyczących rekrutacji, awansowania i zwalniania pracowników. Istot- ny wpływ na to mają również uwarunkowania polityczne. Większy jest też zakres nadzoru nad działalnością podmiotów sektora finansów publicznych, przy czym władze publiczne są poddawane opinii pub- licznej, naciskom opozycji czy też różnych grup interesów. Reasumując, można wskazać następujące działania, które winny pomóc JST ograniczyć ryzyko działalności33: – dobre rozpoznanie otoczenia JST za pomocą jego analizy oraz wykorzystania informacji zawartych w stanach wczesnego ostrze- gania i bazach informacyjnych; – poznanie mocnych i słabych stron JST w wyniku obiektywnej analizy jej otoczenia; oszacowanie zasobów (rzeczowych, finan- 32 W literaturze z zakresu samorządu terytorialnego, w tym finansów samorzą- dowych, jak i w praktyce funkcjonowania JST problem ryzyka jest słabo rozpoznany. Najczęściej zwraca się uwagę na ryzyko związane z zadłużeniem JST, ale problem ten poruszany jest w aspekcie monitorowania i kontroli ryzyka, a nie identyfikacji, pomiaru i analizy ryzyka. Por. A. Szewczuk, Ryzyko i niepewność w gospodarce finansowej jedno- stek samorządu terytorialnego (w:) L. Patrzałek (red.), Finanse lokalne. Wybrane zagad- nienia, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań 2009, s. 235–238. 33 Por. A. Szewczuk, Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego w świetle podatności na oddziaływania zjawisk ryzyka i niepewności (w:) B. Filipiak (red.), Podmioty sektora finansów publicznych wobec ryzyka i niepewności, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu nr 26, Poznań 2010, s. 144–148. 32 1.2. Istota ryzyka w działalności jednostek samorządu terytorialnego sowych, kadrowych, organizacyjnych), służących lub mających służyć realizacji zadań JST; – określenie strefy dopuszczalnego ryzyka (ryzyka akceptowalnego); – określenie punktów krytycznych przedsięwzięcia (inwestycji, za- dania), jego zwrotności i marginesu bezpieczeństwa; – wybór źródeł finansowania zadań na podstawie wiedzy o aktu- alnej sytuacji finansowej JST oraz skutkach zaangażowania się w dane źródła finansowania z zastosowaniem nowoczesnych in- strumentów gospodarowania środkami publicznymi, typowych dla nowego zarządzania publicznego (np. budżet zadaniowy, wie- loletnia prognoza finansowa); – monitorowanie sytuacji finansowej JST i jej zdolności do wywią- zywania się z zobowiązań. W przeprowadzonym badaniu ankietowym respondentom zadano pytanie, czym jest dla nich ryzyko? Do wyboru były cztery odpowiedzi, do których należało przypisać oceny punktowe w skali od 0 pkt (zde- cydowanie nie jest to moja odpowiedź) do 5 pkt (zdecydowanie jest to moja odpowiedź). Średnie oceny odpowiedzi na to pytanie przed- stawiono na rys. 1.1. Rysunek 1.1. Średnie oceny odpowiedzi na pytanie dotyczące istoty ryzyka w działalności gminy [n = 366] ryzyko to – możliwość wystąpienia zdarzeń o charakterze zewnętrznym (głównie losowym, np. powódź, pożar) ryzyko to – strata, niebezpieczeństwo, dodatkowe koszty powstające na skutek wystąpienia zdarzenia zarówno o charakterze zewnętrznym, jak i wewnętrznym ryzyko to
Autor: Marietta Janowicz-Lomott, Krzysztof Łyskawa, Maria Jastrzębska
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Zarzadzanie_ryzykiem_w_dzialalnosci_jednostek_samorzadu_terytorialnego_ze_szczegolnym_uwzglednieniem_ryzyka_katastroficznego-ebookRO/p02034698i020" target="_blank" title="Zarządzanie ryzykiem w działalności jednostek samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ryzyka katastroficznego [Marietta Janowicz-Lomott, Krzysztof Łyskawa, Maria Jastrzębska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Zarządzanie ryzykiem w działalności jednostek samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ryzyka katastroficznego [Marietta Janowicz-Lomott, Krzysztof Łyskawa, Maria Jastrzębska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>