Source: http://docplayer.pl/2252794-Uchwala-sadu-najwyzszego-izba-pracy-ubezpieczen-spolecznych-i-spraw-publicznych-z-dnia-7-lipca-2011-r-iii-uzp-2-11.html
Timestamp: 2018-03-20 14:03:51
Legal References Found: art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 31
 art. 2
 art. 180
 art. 83
 art. 11
 art. 31
 art. 37
 art. 17
 art. 8
 art. 83
 art. 65
 art. 83
 art. 83
 art. 8
 art. 8
 art. 2
 art. 31
 art. 2
 art. 8
 art. 2
 art. 8
 art. 12
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 83
 art. 8
 art. 45
 art. 6
 art. 8
 art. 31
 art. 8
 art. 31
 art. 31
 art. 2
 art. 8
 art. 1
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 2
 art. 1
 art. 8
 art. 8
 art. 31
 art. 31
 art. 11
 art. 31
 art. 8
 art. 31
 art. 8
 art. 32
 art. 31
 art. 8
 art. 8
 art. 83

Document Content:
Uchwała Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 7 lipca 2011 r. III UZP 2/11 - PDF
Uchwała Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 7 lipca 2011 r. III UZP 2/11
Download "Uchwała Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 7 lipca 2011 r. III UZP 2/11"
1 Zaopatrzenie emerytalne żołnierza przyznane w drodze wyjątku decyzja wyliczająca wysokość zaopatrzenia emerytalnego dopuszczalność drogi sądowej właściwość sądu Uchwała Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 7 lipca 2011 r. III UZP 2/11 Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy z odwołania Edwarda Z. przeciwko Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w S. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości zaopatrzenia emerytalnego przyznanego w drodze wyjątku, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2011 r. [ ] Czy od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego wyliczającej wysokość zaopatrzenia emerytalnego przyznanego w drodze wyjątku przez Ministra Obrony Narodowej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66) przysługuje odwołanie do sądu powszechnego?, podjął uchwałę: Od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego wyliczającej wysokość zaopatrzenia emerytalnego przyznanego w drodze wyjątku przez Ministra Obrony Narodowej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. U z a s a d n i e n i e Przedstawione SN do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. decyzją z dnia 28 VIII 2009 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wysokości emerytury wojskowej należnej ubezpieczonemu Edwardowi Z., zakończonego prawomocną decyzją z dnia 17 VIII 2006 r. Ubezpieczony Edward Z. wniósł odwołanie od tej decyzji, kierując je do Departamentu Spraw Socjalnych i Rekonwersji Ministerstwa Obrony Narodowej i domagając się jej uchylenia. Dyrektor wymienionego Departamentu zwrócił z kolei odwołanie organowi rentowemu Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w S. Ten zaś przekazał je do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie, wnosząc w odpowiedzi na to odwołanie o jego odrzucenie na podstawie art pkt 2 k.p.c., z uwagi na to, iż sprawa o to samo roszczenie między tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie postanowieniem z dnia 17 XII 2009 r. odrzucił odwołanie ubezpieczonego od zaskarżonej decyzji, powołując się na stan rzeczy osądzonej, jednakże w następstwie zażalenia wniesionego przez Edwarda Z. Sąd Apelacyjny w Szczecinie uchylił to postanowienie, wskazując, że w obecnym postępowaniu ubezpieczony kwestionuje prawidłowość ustalenia wysługi przyjętej do wyliczenia świadczenia oraz wskaźnika sumy dochodów o charakterze stałym i 1/12 nagrody rocznej. W tej sytuacji Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie rozpoznał odwołanie i wyrokiem z dnia 5 XI 2010 r. oddalił je. Sąd I instancji przypomniał między innymi, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 12 IV 2001 r. przyznał ubezpieczonemu emeryturę wojskową w drodze wyjątku, poczynając od dnia 1 XII 2000 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wysokość emerytury będzie stanowić 40% podstawy wymiaru emerytury, jaka przysługiwałaby żołnierzowi, gdyby w dniu zwolnienia odbył 15 lat służby wojskowej, a przy ustalaniu podstawy należy uwzględnić uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 XII 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, tj. według stopnia posiadanego w dniu zwolnienia z wojska oraz stanowiska, jakie żołnierz zajmował, będąc w służbie. Ubezpieczonemu uwzględniono zatem
2 uposażenie zasadnicze według stopnia starszego kaprala oraz według stanowiska służbowego starszego mechanika radiowego warsztatu i magazynu sprzętu i łączności [ ] Pułku Radiotechnicznego [ ] Korpusu OPK. Do ustalenia wysokości emerytury przyznanej w drodze wyjątku przyjęto stawki uposażenia za stopień i stanowisko na dzień 31 XII 1982 r. Świadczenie emerytalne zostało przyznane na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 XII 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Sąd Okręgowy ustalił ponadto, iż Edward Z. wnioskiem z dnia 20 II 2006 r. wystąpił do organu rentowego o ponowne ustalenie wysokości emerytury wojskowej przyznanej mu w drodze wyjątku decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 IV 2001 r. Po rozpoznaniu tego wniosku, Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. decyzją z dnia 17 VIII 2006 r. określił wysokość należnej ubezpieczonemu emerytury, wyjaśniając przy tym, że została ona ustalona zgodnie z wymienioną decyzją Ministra Obrony Narodowej. Sąd I instancji stwierdził także, iż odwołanie wniesione przez ubezpieczonego od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia 4 IV 2007 r. Z kolei apelację wniesioną od tego wyroku oddalił Sąd Apelacyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 X 2007 r. Sąd ten zajął wówczas stanowisko, że decyzja organu rentowego weryfikująca decyzję wydaną przez Ministra Obrony Narodowej w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 XII 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin zawsze może być przedmiotem zaskarżenia, zgodnie z art. 31 ust. 1 i 4 tej ustawy. Przyznanie świadczenia wyjątkowego nie jest bowiem równoznaczne z wyłączeniem spod kognicji sądu innych decyzji ze sfery swobodnego uznania. W toku rozpoznawania apelacji wniesionej przez ubezpieczonego od wyroku Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia 5 XI 2010 r. Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwości, które w jego ocenie uzasadniały przedstawienie SN przedmiotowego zagadnienia prawnego. Równocześnie Sąd II instancji zauważył, iż problematyka obejmująca zakres postawionego pytania prawnego dotychczas nie była przedmiotem rozważań SN. Tymczasem rozstrzygnięcie o apelacji Edwarda Z. i tym samym o jego skardze o wznowienie postępowania wymaga przesądzenia co do trybu odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie wysokości zaopatrzenia emerytalnego przyznanego w drodze wyjątku przez Ministra Obrony Narodowej, w kontekście dopuszczalności drogi sądowej. Z mocy art k.p.c. sąd odwoławczy w granicach zaskarżenia bierze bowiem z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Brak dopuszczalności drogi sądowej prowadzi zaś do odrzucenia pozwu (odwołania), przy czym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art k.p.c., odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W takim wypadku sąd przekaże mu sprawę. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę. Sąd Apelacyjny stwierdził, że k.p.c. normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego, pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, które są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Ustawowe pojęcie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wyjaśniają z kolei przepisy zawarte w art i 3 k.p.c. W rozumieniu tych regulacji sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych jest sprawa, w której wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących między innymi ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, a także sprawa wszczęta na skutek niewydania decyzji we właściwym terminie. W odniesieniu do decyzji dotyczących emerytur i rent Sąd pytający przyjął, że zaskarżeniu do sądu powszechnego podlegają decyzje związane z emeryturą lub rentą, odnoszące się do tego przedmiotu. Nie chodzi przy tym tylko o decyzje w sprawach emerytur i rent w wąskim znaczeniu. Odwołanie wniesione od decyzji organu rentowego mającej związek z emeryturami lub rentami inicjuje więc sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych, cywilną w znaczeniu formalnym i podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny. Zgodnie bowiem z art. 2 1 k.p.c. do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, jeżeli sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz SN. Wynika z tego zasada dopuszczalności drogi sądowej i domniemanie drogi sądowej we wszystkich sprawach cywilnych. Równocześnie Sąd Apelacyjny zauważył, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych postępowanie sądowe nie stanowi prostej kontynuacji postępowania administracyjnego, ponieważ tylko w wyjątkowych wypadkach kontrola sądowa decyzji organu rentowego jest przeprowadzana
3 przez pryzmat przepisów k.p.a. Sąd pytający przywołał w tym miejscu regulacje zawarte w art. 180 i 181 k.p.a., a także w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 X 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz stwierdził, powołując się na pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku SN z dnia 27 IV 2010 r., II UK 336/09, LexPolonica nr , iż z regulacji tych wynika, że w wymienionych w nich sprawach pierwszeństwo w stosowaniu mają przepisy szczególne, natomiast przepisy k.p.a. stosuje się wtedy, gdy określonej kwestii nie normują przepisy szczególne. Sąd Apelacyjny wywiódł następnie, iż na gruncie ustawy z dnia 10 XII 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin założenia te są realizowane przez normy wynikające z art. 11 i 31. Dodał też, że gdy chodzi o wymienione w art. 31 ust. 1 i 4 powołanej ustawy emerytalne organy wojskowe, to z mocy 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 II 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37 ust. 1 tej ustawy, są nimi Dyrektorzy Wojskowych Biur Emerytalnych, w odniesieniu do których można przyjąć, iż mają oni status organów administracji państwowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do nich w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. i art k.p.a. jest zaś Minister Obrony Narodowej jako organ państwa, do którego zakresu działania należy wykonywanie uprawnień naczelnego organu administracji wojskowej i innych organów wojskowych (art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 14 XII 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej). Zdaniem Sądu pytającego prezentowane dotychczas regulacje są jasne co do dopuszczalności drogi sądowej w stosunku do nieuznaniowych decyzji organu rentowego wydanych na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Kontrowersyjne pozostaje natomiast nadal zagadnienie kognicji sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach dotyczących świadczeń wyjątkowych, przyznawanych w ramach swobodnego uznania organów. W tym zakresie Sąd Apelacyjny przypomniał treść art. 8 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 10 XII 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin oraz stwierdził, że na gruncie ustawy systemowej materię regulowaną tymi przepisami obejmuje art. 83 ust. 4, który stanowi, iż odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W tych bowiem przypadkach stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w I instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wskazując na tę regulację, Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na to, że w czasie obowiązywania art. 65 ustawy z dnia 14 XII 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin kształtowało się orzecznictwo, zgodnie z którym za dopuszczalną uznano drogę sądową w sprawie, w której wniesiono odwołanie od decyzji organu ZUS wstrzymującej wypłatę renty wyjątkowej, opartej na kwestionowanym w odwołaniu ustaleniu, iż osoba uprawniona do tej renty odzyskała zdolność do pracy, a także w sprawie zainicjowanej odwołaniem od decyzji przyznającej świadczenie wyjątkowe w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. W tym zakresie Sąd pytający powołał się na postanowienia Sądu Apelacyjnego w Łodzi: z dnia 30 X 1998 r., III AUz 76/98 (OSA 1999, nr 2, poz. 7, s. 45) i z dnia 25 II 1999 r., III AUz 7/99 (OSA 2000, nr 4, poz. 16, s. 61). Równocześnie jednak stwierdził, że podziela pogląd doktryny sformułowany w Komentarzu do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, pod redakcją K. Antonowa (Kraków 2004), iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy systemowej i emerytalnej co najmniej problematyczne jest dopuszczenie możliwości wniesienia odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych od tzw. elementów obiektywnych decyzji, tj. nieuzależnionych od swobodnego uznania, oraz pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA (nie wskazując wszakże, o który wyrok chodzi), z którego wynika, że decyzje podejmowane przez Prezesa ZUS na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS mają charakter uznaniowy i nie jest dopuszczalna kontrola sądowa decyzji w jej pozostałym zakresie, co do wysokości świadczenia oraz daty jego przyznania. Te elementy decyzji pozostawiono swobodnemu uznaniu organu administracji, czego dowodzi treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w którym nie przewidziano żadnych kryteriów ustalania wysokości świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku ani też nie określono terminu ich wymagalności. Kryterium takiego nie stanowi również sformułowanie, że świadczenia przyznawane
4 w drodze wyjątku mogą być przyznawane w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wskazanie przez ustawodawcę dopuszczalnej górnej granicy, do jakiej świadczenie może być przyznane, nie daje więc możliwości kontroli zgodności z prawem świadczenia przyznanego w mniejszym rozmiarze. Podsumowując ten wątek rozważań, Sąd Apelacyjny skonstruował pogląd, iż kontroli sądów powszechnych sądów ubezpieczeń społecznych nie podlegają te decyzje organów administracji publicznej właściwych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, które zostały wydane w warunkach tzw. uznania administracyjnego (swobodnego uznania) i które rodzajowo zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu w przepisach ustaw ubezpieczeniowych. Taki zaś charakter mają bezspornie decyzje dotyczące świadczeń przyznanych w szczególnym trybie przez Ministra Obrony Narodowej na podstawie art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Równocześnie Sąd pytający zauważył, że nie usuwa to jednak niepewności w stwierdzeniu, że również decyzje organu rentowego dotyczące wypłaty świadczenia wyjątkowego, np. ustalające jego wysokość (jak w rozpoznawanej sprawie), decyzje o przeliczeniu lub waloryzacji objęte są dyspozycją normy art. 8 i w związku z tym pozostają poza kognicją sądów powszechnych. Sąd pytający stwierdził przy tym, iż skłania się ku poglądowi, że dopuszczony przez prawo wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco w tym znaczeniu, iż przyznane przez Ministra Obrony Narodowej zaopatrzenie emerytalne w określonej wysokości nie jest równoznaczne z prawem do emerytury wojskowej. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują, na zasadach określonych w ustawie, świadczenia pieniężne, takie jak: emerytura wojskowa, wojskowa renta inwalidzka, wojskowa renta rodzinna, dodatki do emerytury lub renty, zasiłek pogrzebowy oraz inne świadczenia i uprawnienia, takie jak świadczenia lecznicze, świadczenia socjalne, prawo do umieszczenia w domu emeryta wojskowego. Wskazane wyliczenie ma przy tym wyraźnie charakter zamknięty i jako takie powinno służyć wykładni art. 31 ust. 4 ustawy, który kształtuje tryb odwoławczy od decyzji organu rentowego związanych z przedmiotem, o którym mowa w art. 2 ustawy. Natomiast art. 8 tej ustawy stanowi o możliwości przyznania w trybie wyjątkowym przez Ministra Obrony Narodowej świadczenia w postaci zaopatrzenia emerytalnego. Wszystko to zdaje się przesądzać o braku tożsamości świadczeń określonych w art. 2 i 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, a ściślej zaopatrzenie emerytalne przyznane na podstawie art. 8 ustawy jest świadczeniem przyznanym w szczególnym trybie w drodze indywidualnej decyzji Ministra Obrony Narodowej i nie ma znaku równości pomiędzy nim a świadczeniem emerytalnym nabytym na podstawie art. 12 tejże ustawy, nawet gdyby zostało przyznane w pełnej wysokości. Wprawdzie art. 8 jest zamieszczony w ustawie z dnia 10 XII 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, ale dotyczy świadczenia, które jest przyznawane na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Dlatego też nie można tego świadczenia o charakterze wyjątkowym traktować jak świadczenia przyznanego na podstawie przepisów ustawy. Przyznanie zaopatrzenia emerytalnego przez Ministra Obrony Narodowej w drodze wyjątku na podstawie art. 8 pozostawione bowiem zostało swobodnej gestii Ministra i nie może być traktowane jak świadczenie odpowiadające warunkom ustawy. Z treści powołanego przepisu można wyprowadzić założenie, iż zarówno przyznanie prawa, jak i jego wysokość indywidualnie określona w decyzji pozostają w swobodnej gestii Ministra. W konsekwencji, jak każdy dopuszczany przez prawo wyjątek, zasady wypłaty tego świadczenia, w tym jego wysokość, nie powinny być poddane interpretacji rozszerzającej naruszającej prawo, a także swobodną w tej mierze decyzję podmiotu przyznającego świadczenie. Wydanie przez organ rentowy Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego, na polecenie Ministra Obrony Narodowej decyzji o charakterze wykonawczym (wyliczeniowym) również nie powinno powodować zmiany uznaniowego charakteru decyzji Ministra, zarówno co do przyznanego prawa, jak i jego wysokości. Dlatego, tak jak przy wykładni treści art pkt 2 k.p.c., określenie spraw o emerytury i renty trzeba wiązać z decyzjami mającymi związek z emeryturami i rentami, odnoszącymi się do tego przedmiotu, tak też w odniesieniu do regulacji art. 8 ust. 2a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin z brakiem zaskarżalności decyzji przyznającej świadczenie wypada wiązać wszystkie jej elementy. Sąd Apelacyjny podkreślił także, iż w sprawie, w której wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego, przedmiot sporu nie może wykraczać poza treść tej decyzji, bowiem wyznacza ona
5 zakres i przedmiot rozpoznania sądowego. W postępowaniu odwoławczym sąd nie rozstrzyga zatem o zasadności wniosku, lecz o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Postępowanie sądowe ma zaś charakter odwoławczy, sprawdzający i weryfikujący. Z tych względów w sprawie, w której organ rentowy nie ma uprawnienia do weryfikacji uznaniowej decyzji Ministra Obrony Narodowej i sam wydaje jedynie decyzję wyliczeniową, tym bardziej wątpliwa jest dopuszczalność kontroli sądowej. W opozycji do tego stanowiska stoi jednak brak regulacji ustawowych, które wyraźnie wykluczałyby tryb odwołania do sądu powszechnego od decyzji organów rentowych mających jedynie wykonawczy charakter w stosunku do uznaniowych decyzji o przyznaniu świadczenia wyjątkowego wydanych przez organ wyższego stopnia (tu: Ministra Obrony Narodowej). Jakkolwiek art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin stanowi o przyznaniu zaopatrzenia emerytalnego i braku możliwości odwołania się od decyzji przyznającej świadczenie oraz decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, to nie ma w nim mowy o decyzjach organu rentowego, choćby tylko wyliczających wysokość przyznanego świadczenia (de facto wykonawczych). W tym miejscu Sąd pytający przypomniał stanowisko Sądu Apelacyjnego w Szczecinie sformułowane w wyroku z dnia 23 X 2007 r., III AUa 489/07 (niepubl.), zgodnie z którym oczywiste jest, że katalog wyjątków od prawa ubezpieczonego (obywatela) do sądu nie może być poszerzany inaczej, jak tylko przez ustawę. Niedopuszczalna jest więc wykładnia przepisów ograniczających prawo do sądu, która doprowadziłaby do rozszerzenia sfery spraw niepodlegających sądowej kontroli. Mogłoby to bowiem oznaczać niezgodność nie tylko z wyjątkowym charakterem art. 83 ust. 4 ustawy systemowej, art. 8 ust. 2a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, ale też z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Dlatego też decyzja organu rentowego weryfikująca decyzję wydaną przez Ministra Obrony Narodowej w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin zawsze może być przedmiotem zaskarżenia zgodnie z art. 31 ust. 1 i 4 tej ustawy. Przyznanie świadczenia wyjątkowego nie jest bowiem równoznaczne z wyłączeniem spod kognicji sądu innych decyzji wydanych w danej sprawie, jeżeli wyraźny przepis ustawowy nie zalicza tych decyzji do sfery swobodnego uznania. Sąd pytający zauważył z kolei, iż w tym aspekcie właściwa może okazać się wykładnia, zgodnie z którą przepis art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin jest przepisem szczególnym wobec art. 31 tej ustawy, jednak wyłącznie w zakresie decyzji Ministra Obrony Narodowej wydanej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Wszelkie zaś decyzje organu rentowego, których przedmiotem jest wysokość świadczeń z tego tytułu, podlegają zgodnie z art. 31 ust. 4 zaskarżeniu do właściwego sądu, według zasad określonych w k.p.c. Uznając taką wykładnię za wątpliwą, Sąd Apelacyjny stwierdził jednak, że opowiada się za poglądem o niemożności utożsamiania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wymienionych w art. 2 i prawa do zaopatrzenia emerytalnego przyznanego w drodze wyjątku na podstawie art. 8. [ ] SN zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 10 XII 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej przysługuje z budżetu państwa, na zasadach określonych w tej ustawie, zaopatrzenie emerytalne z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, a członkom ich rodzin w razie śmierci żywiciela. W myśl art. 31 ust. 1 powołanej ustawy prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, którym jest jak wynika z 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 II 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz.U. Nr 67, poz. 618 ze zm.) Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego. Z kolei, zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy od decyzji, o której mowa w art. 31 ust. 1, zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach k.p.c., którym bez wątpienia, stosownie do art. 2 1 k.p.c. w związku z art. 1 k.p.c., jest sąd powszechny sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Na podstawie art. 8 ust. 1 omawianej ustawy żołnierzom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych żołnierzach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, Minister Obrony Narodowej może natomiast
6 przyznać, w drodze wyjątku, zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W myśl art. 8 ust. 2a ustawy od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, w przeciwieństwie do decyzji wydanej przez wojskowy organ emerytalny na podstawie art. 31 ust. 1, odwołanie nie przysługuje. Osoba ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku, niezadowolona z decyzji, nie może zatem wnieść odwołania od takiej decyzji na zasadach określonych w art. 31 ust. 4, może wszakże zwrócić się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę prawną takich działań stanowi art k.p.a. w związku z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Od decyzji Ministra wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy wymienionej osobie służy z kolei skarga do sądu administracyjnego (art. 3 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a przedmiotem badania tego sądu jest ocena, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ wydający ją nie przekroczył przy jej wydaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami i czy w sposób prawidłowy dostosował się do wymogów procedury administracyjnej (por. A. Kisielewicz, Emerytury i renty przyznawane w trybie szczególnym, Prawo Pracy 2001, nr 9, s. 5 6 oraz P. Szustakiewicz, Świadczenia wyjątkowe z zakresu ubezpieczeń społecznych, Radca Prawny 2007, nr 3, s oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 IV 2007 r., II SA/Wa 36/07, niepubl.). Przedstawione regulacje odmiennie określają zatem zarówno zasady (tryb) przyznawania świadczeń w ramach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy, jak i tryb odwoławczy od decyzji wydanych w tym przedmiocie. Podstawowym kryterium różnicującym jest tu źródło uprawnień, tzn. to, czy uprawnienie stanowi konsekwencję spełnienia określonych w ustawie warunków nabycia prawa do świadczeń, czy też zostaje ono przyznane w drodze wyjątku wobec niespełnienia (wskutek szczególnych okoliczności) warunków ustawowych. Ponadto, o ile w ramach postępowania uregulowanego w art. 31 ust. 1 ustawy przedmiotem odwołania od decyzji wydanej w tym trybie może być zarówno prawo do świadczenia, jak i jego wysokość (art. 31 ust. 4), to w odniesieniu do postępowania, o którym mowa w art. 8 ust. 1, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia odwołanie nie przysługuje (art. 8 ust. 2a). Kolejnym kryterium różnicującym obie omawiane instytucje jest również organ wydający decyzję w przedmiocie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy na podstawie art. 31 ust. 1 i w oparciu o art. 8 ust. 1, którym w pierwszym przypadku będzie wojskowy organ emerytalny, czyli Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego, w drugim zaś Minister Obrony Narodowej. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jest bezsporne, że ubezpieczony pobiera świadczenie w postaci emerytury wojskowej przyznane mu w drodze wyjątku decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 IV 2001 r. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż w decyzji tej Minister Obrony Narodowej ściśle określił kryteria ustalenia wysokości przyznanego ubezpieczonemu świadczenia. Ostateczne ustalenie tej wysokości nastąpiło jednakże decyzją Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S., wykonującą decyzję Ministra z dnia 12 IV 2001 r. Obecnie toczące się postępowanie zostało z kolei zainicjowane odwołaniem wniesionym od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z dnia 14 VIII 2009 r., odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie wysokości należnego ubezpieczonemu świadczenia, zakończonego prawomocną decyzją z dnia 17 VIII 2006 r., faktycznie będącej zresztą decyzją odmawiającą ponownego ustalenia wysokości świadczenia, wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 XII 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Na tle przedstawionych regulacji kluczowa dla rozstrzygnięcia przedstawionego przez Sąd pytający zagadnienia prawnego jest więc ocena charakteru prawnego wspomnianej decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z dnia 14 VIII 2009 r. Nawiązując do wcześniejszych stwierdzeń, wstępnie należy zauważyć, że już sam fakt wydania owej decyzji nie przez Ministra Obrony Narodowej, lecz przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego (wojskowy organ emerytalny), a także jej przedmiot, którym nie było prawo do zaopatrzenia emerytalnego (bądź odmowa przyznania tego prawa), ale wyłącznie wysokość przyznanego ubezpieczonemu i pobieranego przez niego świadczenia, wskazuje na to, iż w zakresie odwołania od tej decyzji powinien znaleźć zastosowanie art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, przewidujący wszak drogę sądową przed sądem powszechnym, w konsekwencji zaś wskazujący na jej dopuszczalność. Należy bowiem
7 podkreślić, że ustawodawca zastrzegł administracyjną kontrolę decyzji wyłącznie w odniesieniu do tych decyzji wydanych w przedmiocie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych, które są wydawane w ramach swobodnego uznania Ministra Obrony Narodowej. Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin takimi decyzjami są zaś jedynie decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia. W doktrynie przeważa natomiast pogląd, iż kontrolą administracyjną nie są objęte decyzje, które ustalają prawo do zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia na podstawie ścisłych, z góry ustalonych przesłanek (warunków) wynikających z przepisów odnoszących się do tej materii, bądź z innych aktów regulujących daną kwestię, a co za tym idzie, nie mają charakteru decyzji uznaniowych, ale sytuują się w kategorii decyzji jedynie ustalających prawo do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego typu roszczeniowego (na temat tego podziału por. szerzej A. Kisielewicz, Świadczenia z ubezpieczenia społecznego przyznane w drodze wyjątku, Przegląd Ubezpieczeń Społecznych i Gospodarczych 2001, nr 8, s ). Odnosząc ten pogląd do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie można natomiast pominąć tego, że decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego jedynie wykonuje decyzję Ministra Obrony Narodowej przyznającą prawo do emerytury wojskowej w drodze wyjątku (i mającą przez to charakter konstytutywny), w której Minister nie podał konkretnej wysokości przyznanego świadczenia, choć równocześnie, stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, ściśle określił sposób i kryteria jej ustalenia. Decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego wykonująca tę decyzję, przez ustalenie konkretnej kwoty świadczenia, nie jest więc decyzją uznaniową, lecz decyzją wydaną na podstawie z góry ustalonych przesłanek, których zgodność z tymi przesłankami poddaje się kontroli. O uznaniowym (a przez to niepodlegającym kontroli sądowej) charakterze można bowiem mówić wyłącznie w odniesieniu do tej części procesu decyzyjnego, który dotyczy określenia sposobu i kryteriów ustalania wysokości świadczenia emerytalnego przyznanego w drodze wyjątku i jest zawarty w decyzji Ministra, natomiast proces obliczenia (przy zastosowaniu określonego wcześniej sposobu i kryteriów) konkretnej (podanej kwotowo) wysokości świadczenia przeprowadzony w decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego nie mieści się już w zakresie objętym uznaniem administracyjnym. Inaczej rzecz ujmując, nie ma uznaniowego charakteru procedura konkretnego wyliczenia świadczenia zrealizowana przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego, który był obowiązany zastosować się do ścisłych wskazań dotyczących tego wyliczenia określonych w konstytutywnej decyzji Ministra, będącej aktem kreującym rozpatrywany stosunek prawny (na temat pojęcia decyzji konstytutywnej por. szerzej M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 5, s. 47 i n., a także wyroki WSA w Warszawie: z dnia 23 IV 2001 r., II SA 227/00, niepubl. i z dnia 7 II 2008 r., II SA/Wa 107/08, LexPolonica nr ). Przywołaną przez Sąd Apelacyjny tezę wyroku NSA z dnia 4 VII 2001 r., II SA 387/01 (niepubl.), zgodnie z którą NSA nie jest upoważniony do weryfikowania decyzji Prezesa ZUS przyznających świadczenie w drodze wyjątku wydanych na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w zakresie wysokości świadczenia, należy odnieść natomiast tylko do tej uznaniowej części ustalenia wysokości świadczenia, a nie do etapu wykonania tej decyzji. Decyzja wykonująca (wykonawcza) decyzję uznaniową jako decyzja deklaratoryjna poddaje się bowiem w pełni kontroli sądu w odniesieniu do prawidłowości określenia w niej wysokości przyznanego świadczenia, skoro organ ją wydający jest obowiązany zastosować z góry określone podstawy wyliczenia świadczenia. Mechanizm ten w istocie nie różni się zatem od mechanizmu wyliczenia świadczenia emerytalnego należnego stronie z mocy ustawy. Dlatego poddanie go kontroli sądowej, tak jak poddane jest kontroli sądowej wyliczenie zwykłej emerytury, nie powinno budzić sprzeciwu. Przedstawiony pogląd o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach zainicjowanych odwołaniem od decyzji organu rentowego (w warunkach analizowanej sprawy wojskowego organu emerytalnego), których przedmiotem nie jest przyznanie lub odmowa przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, zyskuje potwierdzenie również w dotychczasowych, utrwalonych już, wypowiedziach judykatury, których przykładami mogą być
Uchwała z dnia 7 lipca 2011 r. III UZP 2/11. Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Maciej Pacuda (sprawozdawca).
Uchwała z dnia 7 lipca 2011 r. III UZP 2/11 Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Maciej Pacuda (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca