Source: https://de.slideshare.net/Piechocinski/projekt-zaoe-projektu-ustawy-prawo-dziaalnoci-gospodarczej
Timestamp: 2020-02-21 19:51:52
Legal References Found: art. 20
 art. 2
 art. 431
 art. 4
 art. 431
 art. 87
in dubio
in dubio
 art. 6
 art. 103
 art. 9
 art. 17
 art. 17
 art. 19
 art. 13
 art. 14
 art. 14
 art. 34
 art. 14
 art. 21
 art. 22
 art. 20
 art. 13
 art. 13
 art. 9
 art. 56
 art. 6
 art. 6
 art. 16
 art. 16
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art.11
 art. 12
 art. 155
 art. 115
 art. 10
 art. 12
 art. 31
 art. 35
 art. 12
 art. 49
 art. 65
 art. 65
 art. 71
 art. 108
 art. 48
 art. 75
 art. 46
 art. 84
 art. 3
 art. 58
 art. 84
 art. 84
 art. 82

Document Content:
Regulacje by Piechocinski 6931 views
Program wspierania inwestycji o ist... by Piechocinski 9512 views
Rozwój SSE pozytywnym bodźcem dla g... by Piechocinski 5197 views
Wyniki polskiego przemyslu i rynku ... by Piechocinski 2977 views
Caso control by Jenny Vargas Santos 228 views
Blockchain Trends & Applications by CB Insights 292568 views
Co powinno się znaleźć w nowej ustawie o działalności gospodarczej?
Niezależnie od proponowanego doskonalenia ustawy o prawie działalności gospodarczej, najważniejszymi postulatami pozwalającymi rozpędzić gospodarkę są następujące zmiany prawa: 1) usunięcie kryterium najniższej ceny w przetargach publicznych (vide kłopoty PKW); 2) przejście wszystkich rozliczeń podatkowych (VAT, CIT, PIT) na system kasowy tj. zobowiązanie podatkowe powstaje w momencie otrzymania należności, a nie wystawienia faktury; 3) zrównanie zobowiązań ZUS i podatków płacowych dla wszystkich rodzajów umów: o pracę, o dzieło, zlecenie – skutek: łatwość zatrudniania i łatwość zwalniania pracowników - obecne ograniczenia zniechęcają pracodawców do zawierania umów o pracę; 4) zmiana ustawy o bankowości w kierunku zrównania banków w prawach z innymi podmiotami gospodarczymi - w obecnym stanie stoją ponad prawem.
Jan Bosak , Radny at Urząd Miejski w Sosnowcu
1. 31 października 2014 r. Projekt załoŜeń projektu ustawy – Prawo działalności gospodarczej I. Potrzeba regulacji. Dziesięcioletni okres stosowania ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 1 zwanej dalej „SDG”, pozwala na przeprowadzenie, w świetle aktualnych warunków gospodarczych, oceny pod kątem realizacji jej celów. Niezaprzeczalnie, niektóre z obecnych ustawowych rozwiązań, w tym częściowo przejętych z wcześniej obowiązujących ustaw2, powinny pozostać w systemie prawa. Niemniej jednak, w wyniku kompleksowego przeglądu obecnego stanu prawnego oraz analizy systematyki przyjętej w SDG, uprawniony jest wniosek o potrzebie eliminacji instytucji prawnych wykraczających poza zakres przedmiotowy tej ustawy, jakim powinno być zapewnienie gwarancji wolności działalności gospodarczej, wynikającej z art. 20 Konstytucji, a takŜe o zasadności przyjęcia nowych instytucji prawnych stanowiących wyraz tych gwarancji. Na uwagę zasługuje równieŜ fakt, Ŝe przepisy SDG w praktyce wywoływały i wciąŜ wywołują wątpliwości interpretacyjne, których nie udało się całkowicie usunąć za pomocą licznych nowelizacji. Dostrzec ponadto moŜna rozbieŜności w rozumieniu tych samych pojęć na gruncie prawa krajowego i unijnego, co prowadzi do sporów w zakresie stosowania prawa. Częściowo zastrzeŜenia budzi takŜe przyjęta w SDG systematyka oraz umiejscowienie poszczególnych przepisów prawnych. PowyŜsze argumenty przemawiają za przeprowadzeniem reformy. II. Cel regulacji. Podstawowym celem regulacji jest urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej i zagwarantowanie jej wykonywania w duchu społecznej gospodarki rynkowej, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej. Cel ten planuje się osiągnąć poprzez ustanowienie norm prawnych o charakterze ogólnym, znajdujących zastosowanie dla 1 Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm 2 Ustawa z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324, z późn. zm.) oraz ustawa z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.). PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 1
2. kaŜdego rodzaju działalności gospodarczej podejmowanej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jednocześnie dąŜących w szczególności do ukształtowania modus organów administracji publicznej zgodnie z zasadą, iŜ 99% przedsiębiorców działa rzetelnie, uczciwie i wobec nich administracja publiczna pełni rolę słuŜebną oraz pomocniczą, a jedynie 1% przedsiębiorców działa niezgodnie z prawem. PowyŜsze stanowić będzie swoisty wyraz samoograniczenia się administracji publicznej. Tym samym zakłada się, Ŝe przepisy ustawy zapewnią przedsiębiorcom skuteczne instrumenty prawne do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej z poszanowaniem m.in. takich wartości jak: równość, interes prywatny i interes publiczny. Nowe przepisy będą w pierwszym rzędzie słuŜyć wzmocnieniu praw i gwarancji dla przedsiębiorców. W sposób wyraźny zostaną zaakcentowane oraz usystematyzowane ogólne zasady dotyczące wykonywania działalności gospodarczej, stanowiące katalog podstawowych praw przedsiębiorcy. W efekcie zmniejszy się ryzyko pomijania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy naczelnych zasad prawa gospodarczego. Zbiór tych zasad ujęty w projektowanej ustawie będzie miał bowiem istotne znaczenie dla stosowania przepisów prawnych szeroko pojętego prawa gospodarczego, w tym w szczególności ich interpretacji. Przepisy projektowanej ustawy będą dotyczyły przede wszystkim relacji przedsiębiorców z organami władzy publicznej. Ustawa określi równieŜ szczegółowe zasady działania organów administracji w dziedzinie gospodarki oraz wprowadzi nowe instytucje, których celem będzie wzmocnienie dialogu między administracją a przedsiębiorcą. Dodatkowo, reforma będzie zmierzać do zbliŜenia terminologii i instytucji prawnych prawa krajowego z prawem unijnym. Uporządkowanie systematyki ustawy pozwoli na uzyskanie efektu przejrzystości, co ułatwi stosowanie jej przepisów w praktyce. Oczekuje się, Ŝe w zakresie przyjętych w projektowanej ustawie instytucji prawnych a takŜe określeń, ustawy zawierające przepisy szczególne będą posługiwać się – jako modelowymi - instytucjami i określeniami w rozumieniu nadanym im ustawę – Prawo działalności gospodarczej. Rozwiązanie takie przyczyniłoby się do zapewnienia spójności i transparentności wszystkich regulacji krajowego prawa gospodarczego i jednocześnie rozwaŜnego wprowadzania wyjątków od obowiązujących juŜ norm prawnych. NiezaleŜnie od prac legislacyjnych nad projektem Prawa działalności gospodarczej, projektodawca zamierza podjąć starania o rozszerzenie zakresu informacji podawanych w Teście Regulacyjnym i Ocenie Skutków Regulacji o zbieŜności bądź odstępstwach nowoprojektowanych przepisów w stosunku do przepisów nowej ustawy – Prawo działalności gospodarczej. W odniesieniu do regulacji z zakresu prawa gospodarczego byłby to zatem swego rodzaju test zgodności z ustawą – Prawo działalności gospodarczej. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 2
3. III. Sposób regulacji. Proponuje się: 1) przyjęcie nowej ustawy – Prawo działalności gospodarczej, zwanej dalej „PDG”; 2) przyjęcie przepisów wprowadzających PDG wraz z nowelizacją innych ustaw, których wykaz został umieszczony w pkt VI załoŜeń - w zakresie niezbędnym dla celów niniejszego projektu; 3) wyłączenie przepisów SDG w zakresie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej do nowej, odrębnej ustawy, a ponadto rezygnację z niektórych przepisów SDG. Przyjęcie nowej ustawy – Prawo działalności gospodarczej uzasadnione jest szerokim zakresem zmian oraz połoŜeniem w nowej ustawie nacisku na charakter gwarancyjny regulacji, obrazujący wartości jakimi kieruje się prawodawca stanowiąc o zasadach podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Celu tego nie moŜna osiągnąć w drodze kolejnej nowelizacji SDG. PosłuŜenie się w tytule ustawy wyrazem „prawo” jest uzasadnione, gdyŜ ustawa ta będzie regulować w sposób wyczerpujący obszerny zakres podstawowych zagadnień prawa gospodarczego. PDG będzie pełnić podstawową rolę w danej dziedzinie stosunków społecznych, ale w związku z tym, Ŝe będzie posługiwać się rozwiązaniami właściwymi dla róŜnych gałęzi prawa, nie moŜe być zatytułowana „kodeks”. Proponowany zaś tytuł „Prawo działalności gospodarczej” odzwierciedla ogólne określenie przedmiotu ustawy. IV. Zakres regulacji ustawy – Prawo działalności gospodarczej. Istotnym walorem nowej ustawy będzie jej przejrzystość. Stąd proponuje się następującą strukturę nowej ustawy: · Rozdział 1 Przepisy ogólne · Rozdział 2 Zasady wykonywania działalności gospodarczej · Rozdział 3 Podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej o formy wykonywania działalności gospodarczej o rozpoczęcie i zawieszenie działalności gospodarczej o przedsiębiorcy zagraniczni · Rozdział 4 Załatwianie spraw administracyjnych z zakresu działalności gospodarczej · Rozdział 5 Organizacje przedsiębiorców PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 3
4. · Rozdział 6 Reglamentacja działalności gospodarczej o działalność koncesjonowana o działalność regulowana o działalność objęta zezwoleniami · Rozdział 7 Kontrola wykonywania działalności gospodarczej · Rozdział 8 Wymierzanie administracyjnych kar pienięŜnych w zakresie działalności gospodarczej 1. Przepisy ogólne. Preambuła Ustawa regulować będzie podstawowe zagadnienia związane z podejmowaniem i wykonywaniem działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez przedsiębiorców, zarówno krajowych jak i zagranicznych, a takŜe zagadnienia dotyczące działalności regulowanej oraz kontroli działalności gospodarczej. Ponadto, przykładając szczególną wagę do zasad wykonywania działalności gospodarczej oraz zasad załatwiania spraw z zakresu tej działalności przez organy administracji publicznej, projektodawca zamierza zamieścić w ustawie katalog zasad mających w tej materii istotne znaczenie dla przedsiębiorców, stanowiących konkretyzację konstytucyjnych wolności i praw. W przepisach ogólnych ustawy wyraŜone zostaną naczelne zasady: wolności i równości w podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej. PowyŜsze zasady będą miały dla przedsiębiorców charakter gwarancyjny. Zdefiniowane zostaną równieŜ pojęcia, w tym pojęcie działalności gospodarczej. Ponadto, mając na względzie, Ŝe choć w systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej co do zasady ustawy mają jednakową moc, nie budzi wątpliwości fakt, Ŝe niektóre z nich mogą mieć charakter podstawowy dla danej dziedziny prawa i tym samym stanowić swoisty punkt odniesienia dla przepisów innych ustaw, które regulują zagadnienia naleŜące do tej samej dziedziny. W zamyśle projektodawcy ustawa - Prawo działalności gospodarczej zajmie centralne miejsce w dziedzinie prawa gospodarczego, a jej przepisy będą stanowiły normy horyzontalne, wymagające uwzględnienia przez wszystkich adresatów tych norm prawnych wprost bądź będą brane pod uwagę w ramach wykładni prawa. Charakter i cel ustawy zostanie wyraźnie wyraŜony w preambule. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 4
5. 1) Definicja działalności gospodarczej Propozycja legislacyjna Proponuje się wskazać w definicji „działalności gospodarczej”, Ŝe jest to działalność zarobkowa lub mająca inny cel gospodarczy. Zbędne wydaje się równieŜ wyliczenie dziedzin w jakich działalność moŜe być prowadzona. Zakłada się zatem, Ŝe „działalnością gospodarczą” będzie stała działalność zarobkowa lub mająca inny cel gospodarczy wykonywana na własne ryzyko i w sposób trwale zorganizowany. Uzasadnienie Definicja działalności gospodarczej umieszczona w art. 2 SDG przestała odpowiadać aktualnej sytuacji gospodarczej. Motyw osiągnięcia zysku jest co do zasady głównym celem podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, jednakŜe jego brak nie powinien w kaŜdym przypadku przesądzać o tym, Ŝe podmiot niedziałający dla zysku nie jest przedsiębiorcą 3 . Tytułem przykładu moŜna powołać się na działalność o charakterze wspomagającym, m.in. w zakresie logistyki, marketingu i prac badawczo-rozwojowych, podmiotów biorących udział, jako formalnie odrębny podmiot prawa, w jednym z etapów złoŜonego procesu gospodarczego, choć de facto naleŜący do grupy kapitałowej, czy w spółki celowej joint-venture. W nowej ustawie wskazany zostanie ponadto katalog przypadków, w których stosowanie ustawy będzie wyłączone. Przepisy ustawy nie znajdą zastosowania do działalności wykonywanej przez osobę fizyczną (indywidualnie lub wspólnie z inni osobami), polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz świadczeniu w gospodarstwie rolnym usług związanych z pobytem turystów, jak równieŜ produkcji przez taką osobę mniej niŜ 100 hektolitrów wina w ciągu roku, o których mowa w ustawie z 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina4. 3 Zob. uzasadnienie do § 57 ust. 2 k.c. Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego działającej przy Ministrze Sprawiedliwości „Księgi pierwszej Kodeksu cywilnego, Projekt z uzasadnieniem”, Warszawa 2006, str. 67 (www.bip.ms.gov.pl/Data/Files/_public/bip/kkpc/ksiega.rtf - dostęp z10 października 2014 r.) 4 Dz. U. z 2014 r. poz. 1104 PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 5
6. 2) Odesłanie do definicji przedsiębiorcy w Kodeksie cywilnym Propozycja legislacyjna W miejsce samodzielnej definicji przedsiębiorcy w SDG, proponuje się, aby w PDG zawarte zostało odesłanie do definicji przedsiębiorcy z art. 431 Kodeksu cywilnego, z jednoczesną jej zmianą polegającą na rezygnacji z wyodrębnienia działalności zawodowej. Uzasadnienie Celem proponowanych zmian jest ujednolicenie terminologii i usunięcie rozbieŜności pomiędzy definicją w art. 4 SDG a art. 431 Kodeksu cywilnego. W definicji w KC zostanie usunięty fragment o działalności zawodowej. JeŜeli bowiem działalność zawodowa jest wykonywana w sposób ciągły i zorganizowany, to wówczas spełnia kryteria działalności gospodarczej. Stąd wymienienie działalności zawodowej jest superfluum. Ponadto, obecna definicja w Kodeksie cywilnym sugeruje, Ŝe za przedsiębiorcę moŜe być uznana osoba nie wykonująca działalności gospodarczej, a wykonująca jedynie działalność zawodową. Tego typu rozbieŜność w systemie prawnym nie ma uzasadnienia, zwłaszcza nie moŜna podzielić poglądu, Ŝe odmienność definicji jest spowodowana tym, Ŝe SDG dotyczy sfery publicznoprawnej, a KC – prywatnoprawnej. 3) Definicja mikro, małego i średniego przedsiębiorcy Propozycja legislacyjna W rozdziale dotyczącym przepisów ogólnych proponuje się, by PDG zawierało odwołanie do definicji mikro, małych i średnich przedsiębiorstw zawartych w załączniku I do rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 800/2008 z 8 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych)5. Uzasadnienie Definicja mikro, małych i średnich przedsiębiorstw wywodzi się z prawa unijnego. Stąd celowe jest bezpośrednie odesłanie do odpowiedniego aktu prawa unijnego. 5 Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3 PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 6
7. 4) Przyjazna interpretacja przepisów Propozycja legislacyjna Proponuje się wprowadzenie zasady, zgodnie z którą organy administracji, w przypadku powstania wątpliwości interpretacyjnych na tle przepisów dotyczących wykonywania działalności gospodarczej (zwłaszcza w razie moŜliwych wielu interpretacji), będą zobowiązane rozstrzygać je na korzyść przedsiębiorców. Uzasadnienie Interpretacja przepisów określających warunki wykonywania działalności gospodarczej, biorąc pod uwagę dynamikę procesów gospodarczych i róŜnorodność aktywności podejmowanych przez przedsiębiorców, moŜe powodować trudności zarówno po ich stronie, jak i po stronie organów stosujących prawo (organów administracji, sądów, podmiotów wykonujących zadania powierzone z zakresu administracji publicznej). Decyzje organów, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść przedsiębiorców, obniŜają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny6 wskazywał, Ŝe organy powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. Analogiczną zasadę naleŜy wprowadzić do interpretacji przepisów określających warunki wykonywania działalności gospodarczej. Prawo gospodarcze powinno bowiem być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, a ryzyka ewentualnych niejasności przepisów nie ponosili obywatele. 5) Domniemanie uczciwości przedsiębiorcy Propozycja legislacyjna Proponuje się sformułowanie przepisu nakazującego organowi przyjąć, Ŝe przedsiębiorca działa z zamiarem przestrzegania prawa. U postaw takiej zasady leŜy załoŜenie (w sensie prawnym będące domniemaniem wzruszalnym – łac. praesumptio iuris tantum), Ŝe przedsiębiorca działa uczciwie, a wątpliwości faktyczne rozstrzygane będą na korzyść przedsiębiorcy. 6 Wyrok TK z 18 lipca 2013 r., sygn. Akt SK 18/09, OTK 2013/6/80. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 7
8. Uzasadnienie Zasada powyŜsza będzie stanowiła wyraz konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa prawa, przyczyniając się tym do poprawy zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. PowyŜsza zasada sformułowana zostanie na podobieństwo zasady in dubio pro reo - zastosowanie znajdzie w przypadku, gdy po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, w dalszym ciągu istnieć będą niewyjaśnione okoliczności faktyczne. W takiej sytuacji niedające się usunąć wątpliwości - natury faktycznej, nie prawnej - rozstrzygane będą na korzyść przedsiębiorcy. 2. Zasady wykonywania działalności gospodarczej Obowiązująca ustawa SDG statuuje juŜ kilka zasadniczych dla wykonywania działalności gospodarczej zasad. Nie są one jednak wyraźnie wyodrębnione i rozwinięte poprzez wskazanie wszystkich ich aspektów. Proponuje się sformułowanie katalogu zasad, które będą miały fundamentalne znaczenie w relacji organ administracji publicznej – przedsiębiorca, wyodrębnienie ich w osobnym rozdziale i usystematyzowanie. W katalogu tym znajdują się zarówno zasady juŜ wyraŜone na gruncie SDG, z tym Ŝe odpowiednio doprecyzowane, jak i nowe zasady wywiedzione z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i prawodawstwa Unii Europejskiej. Katalog zasad zawiera zasady naczelne takie jak zasada wolności gospodarczej, zasada równego traktowania i dozwolonego działania, zasady kreujące standardy naleŜytego działania przedsiębiorcy oraz gwarancje wynikające z zasady wolności gospodarczej zapewniane przez organy administracji publicznej. Ze względu na sformułowanie ich jako zasad ogólnych w PDG, znajdą one zastosowanie równieŜ do spraw prowadzonych z udziałem przedsiębiorców na podstawie przepisów ustaw szczegółowych. Praktyka stosowania prawa gospodarczego powinna w większym stopniu uwzględniać realia Ŝycia gospodarczego. W szczególności istotne jest uzupełnienie systemu prawnego o zasady i rozwiązania, które pozwolą na racjonalne, wolne od zbędnego formalizmu postępowanie administracji publicznej. Wprowadzenie większej elastyczności w działaniu administracji zmniejszy pole do sporów w stosunkach między przedsiębiorcami, a nawet szerzej – obywatelami, a organami administracji. Jest to szczególnie istotny aspekt projektowanej regulacji, bowiem od szeregu lat rośnie liczba spraw, które trafiają do sądów administracyjnych, a takŜe rośnie odsetek spraw, w których sądy przyznają rację przedsiębiorcom i obywatelom.7 7 Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2013 r., Warszawa 2014, s. 11-13. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 8
9. 1) Wolność podejmowania działalności gospodarczej, równość i niedyskryminacja. Propozycja legislacyjna Proponuje się rozbudowanie i wydzielenie do odrębnego przepisu zasady wolności działalności gospodarczej oraz zasady równości i niedyskryminacji. W celu naleŜy przyjąć w PDG normę art. 6 ust. 1 SDG w nowym brzmieniu stanowiącym, Ŝe podejmowanie, wykonywanie i zakończenie (zaprzestanie) działalności gospodarczej jest wolne dla kaŜdego na warunkach określonych przepisami prawa i z zachowaniem zasady równego traktowania. Ponadto, proponuje się dodać doprecyzowanie wskazujące, Ŝe zasada równego traktowania jest zachowana, gdy podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji są traktowane w porównywany sposób. Uzasadnienie RóŜnice w traktowaniu są dopuszczalne tylko w przypadku wystąpienia usprawiedliwionych obiektywnymi i istotnymi okolicznościami danej sprawy przesłanek. RóŜnice w traktowaniu przedsiębiorców, w szczególności ze względu na formę organizacyjną wykonywania działalności gospodarczej, sektor działalności gospodarczej, zakres obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, w tym zakres obciąŜeń publicznoprawnych, będą w PDG zakazane. Bardziej precyzyjne ujęcie zasad ułatwi ich stosowanie. 2) Zasada wspierania przedsiębiorczości. Propozycja legislacyjna Proponuje się częściowe utrzymanie w PDG art. 103 SDG, zgodnie z którym organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Uzasadnienie Zachowanie zasady wspierania przedsiębiorczości podyktowane jest dąŜeniem do kompletności ustawy PDG. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 9
10. 3) Zasada praworządności i zakaz naduŜywania uprawnień. Propozycja legislacyjna Proponuje się sformułowanie w nowym PDG normy, zgodnie z którą organ administracji publicznej, działając na podstawie i w granicach prawa, dba w szczególności, by jego rozstrzygnięcia zapadały w granicach jego właściwości, posiadały podstawę prawą, a ich treść była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i uzasadnionym interesem gospodarczym przedsiębiorcy. Uzasadnienie Przewidywalność działań władzy publicznej i jej poszanowanie dla jednostki stanowi kluczowy element oceny warunków wykonywania działalności gospodarczej. Przedsiębiorca ma prawo układać swoje interesy gospodarcze i finansowe w przekonaniu, Ŝe nie naraŜa się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań których nie mógłby przewidzieć w chwili ich podejmowania. Przedsiębiorca nie moŜe bowiem ponosić negatywnych skutków prawnych będących następstwem braku lub nienaleŜytego wypełniania obowiązków przez organ administracji publicznej. Proponowana zasada, zbieŜna z art. 9 SDG, wzmocni pozycję przedsiębiorcy w obronie przed niewłaściwym postępowaniem organu, a zarazem wzmocni poŜądane postawy w samej administracji. Zdarza się bowiem, Ŝe urzędnicy powstrzymują się przed zdroworozsądkowym i Ŝyczliwym załatwieniem sprawy z obawy przed zarzutami o faworyzowanie przedsiębiorcy. Tymczasem, częstokroć Ŝyczliwe załatwienie sprawy nie jest toŜsame z odejściem od zasady równości, jeŜeli przemawia za tym ochrona interesów w toku przedsiębiorcy. 4) Zasada obiektywizmu Propozycja legislacyjna Uzupełnieniem zasady praworządności będzie wprowadzona do PDG zasada obiektywizmu - wprowadzenie normy, zgodnie z którą organ administracji publicznej rozpoznając sprawę nie moŜe uwzględnić okoliczności innych niŜ te, które mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie Wyraźnie ograniczenie zakresu uwzględniania okoliczności sprawy, tylko do okoliczności mających znaczenie dla subsumcji stosowanych norm pozytywnie wpłynie na PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 10
11. pewność prawną przedsiębiorców. Organy władzy publicznej będą wprost zobowiązane do badania jedynie okoliczności istotnych dla sprawy, tak aby na ich ocenę nie mogły mieć wpływu okoliczności ze sprawą nie związane. 5) Zasada proporcjonalności Propozycja legislacyjna Proponuje się sformułowanie w PDG zasady proporcjonalności wskazując, Ŝe organ administracji publicznej podejmuje jedynie takie działania, które są współmierne do obranego celu, w szczególności poprzez rozsądne wywaŜenie słusznego interesu prywatnego i interesu publicznego. Dodatkowo, organ zobowiązując przedsiębiorcę do dokonania określonych czynności ogranicza je do niezbędnego minimum. Uzasadnienie Kierując się dorobkiem judykatury europejskiej, proponuje się wprowadzenie do PDG tzw. zasady proporcjonalności, której celem jest zobowiązanie władz do dobierania środków (decyzji i innych działań, takŜe faktycznych), które prowadzą bezpośrednio do celu i są współmierne w stosunku do tego celu tak, by konsekwencje działań administracji były adekwatne do celu tych działań, a tym samym nie były dla przedsiębiorców nadmiernie uciąŜliwe. Immanentnym elementem zasady proporcjonalności jest takŜe nakaz podejmowania tylko takich działań, które faktycznie prowadzą do osiągnięcia celu, a więc ograniczenie swobody uznania organu co do doboru środków.8 Zasada proporcjonalności stanowi wyraz ochrony obywateli względem państwa. Regulacyjna interwencja państwa musi być bowiem odpowiednia do osiąganych celów. Dzięki wprowadzeniu zasady proporcjonalności do ustawy PDG, proces upowszechnienia tej zasady w praktyce orzeczniczej organów administracji i sądów będzie mógł nastąpić bardziej efektywnie. 6) Zasada uprawnionych oczekiwań Propozycja legislacyjna Proponuje się wprowadzenie do PDG zasady uprawnionych oczekiwań w dwóch jej aspektach: 1) wprowadzenie zasady, zgodnie z którą organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę, uwzględnia rozsądnie uzasadnione oczekiwania przedsiębiorcy, zwaŜając na 8 Zob. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r,, sygn. I OSK 249/09, ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz.39 PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 11
12. podejmowane przez ten organ działania w przeszłości w takich samych lub podobnych sprawach oraz 2) wprowadzenie zasady, zgodnie z którą w przypadku gdy organ złoŜył przyrzeczenie załatwienia sprawy przedsiębiorcy w określony sposób, jest nim związany, chyba Ŝe byłoby ono sprzeczne z prawem, niewykonalne, wyłudzone przez podanie faktów lub okoliczności niezgodnych z prawdą albo gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie moŜna było przewidzieć wcześniej lub uległ zmianie stan prawny uniemoŜliwiający wykonanie przyrzeczenia. W przypadku niedotrzymania przez organ przyrzeczenia, przedsiębiorca, który je otrzymał, będzie miał prawo Ŝądać jego wykonania w określonym terminie, a jeŜeli poniósł szkodę, będzie mu przysługiwało roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w prawie cywilnym. Uzasadnienie Wykonywanie działalności gospodarczej i jej racjonalne planowanie wymaga od organów administracji respektowania zasady uprawnionych oczekiwań. Tylko stabilne i przewidywalne warunki wykonywania działalności gospodarczej umoŜliwiają rozwój, inwestycje i podnoszenie konkurencyjności przedsiębiorstw. Zasada uprawnionych oczekiwań wywodzi się z ugruntowanej w prawie UE zasady pewności prawa i opiera się na załoŜeniu, Ŝe stosowanie prawa do konkretnych sytuacji musi być przewidywalne. Oczekiwania przedsiębiorcy moŜna uznać za uprawnione w sytuacji, gdy przedsiębiorca oczekuje od organu zastosowania odpowiedniej procedury bądź podjęcia decyzji, poniewaŜ organ działa w ramach regularnej i ugruntowanej praktyki lub organ przyrzekł przedsiębiorcy załatwienie sprawy w określony sposób. 7) Zasada jednokrotnego przekazywania informacji Propozycja legislacyjna Proponuje się wprowadzenie zasady, zgodnie z którą organ administracji publicznej nie moŜe Ŝądać informacji na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeŜeli znane są one organowi z urzędu albo moŜliwe są do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne 9 , wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne lub przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu 9 Dz. U. z 2014 r. poz. 1114, z późn. zm PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 12
13. dokumentów urzędowych. Dodatkowo proponuje się, Ŝeby informacje były przekazywane między organami nieodpłatnie. Uzasadnienie Przedsiębiorcy są obowiązani do przedkładania organom administracji wielu róŜnych informacji (np. sprawozdań), których opracowywanie stanowi nieuzasadnione generowanie przez nich kosztów, podczas gdy zdobycie tego typu dokumentów i wykorzystanie znajdujących się w nich danych moŜliwe jest bez zbędnego tworzenia kolejnych, analogicznych treściowo dokumentów. Informacje zawarte w raz sporządzonym sprawozdaniu będą mogły być wykorzystywane przez kilka organów, bez konieczności tworzenia odrębnych dokumentów na potrzeby kaŜdego organu z osobna. Uzasadnieniem wprowadzenia zasady jednokrotnego przekazywania informacji jest przekonanie, Ŝe przedsiębiorca nie powinien być zobowiązywany do przekazywania organowi informacji, które ten moŜe uzyskać od innego organu. Takie zobowiązanie naleŜy uznać za zbędne obciąŜenie administracyjne. Docelowo, organy administracji, elektronizując kolejne rejestry i procedury, będą przekazywać te informacje elektronicznie. 8) Zasada udzielania informacji (zasada pomocy) Propozycja legislacyjna W celu poprawy relacji miedzy przedsiębiorcami i organami administracji proponuje się wprowadzenie do PDG zasady udzielania informacji, zgodnie z którą w przypadku uzasadnionej potrzeby, organ administracji publicznej, w zakresie swojej właściwości, będzie udzielał przedsiębiorcy wyjaśnienia lub informacji co do sposobu działania i moŜliwości załatwienia sprawy. Uzasadnienie Wprowadzenie takiej zasady wpłynie na poprawę jakości świadczonych przez administrację usług, przyczyni się do zwiększenia wiedzy i świadomości przedsiębiorców, ułatwi wykonywanie działalności, a jednocześnie wzmocni słuŜebną rolę administracji. Organy administracji powinny pomagać przedsiębiorcom w załatwianiu spraw urzędowych, w szczególności poprzez wyczerpujące informowanie przedsiębiorcy o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 13
14. 9) Zasada uczciwej konkurencji. Propozycja legislacyjna W celu zapewnienia większej przejrzystości prawa oraz podkreślenia istoty tej zasady, proponuje się wyodrębnienie zasady uczciwej konkurencji z obecnego art. 17 SDG w samodzielną normę wraz z zakazem stosowania praktyk bezpodstawnie podwaŜających reputację konkurencyjnych przedsiębiorstw. Uzasadnienie Konkurencja stwarza przedsiębiorcom moŜliwość rywalizowania o rynek zbytu według takich samych reguł. Przewidziana w ustawie o SDG zasada uczciwej konkurencji kreuje model pozytywnego zachowania przedsiębiorcy w obrocie gospodarczym, rolą państwa jest zaś stworzenie warunków dla skutecznej ochrony i rozwoju konkurencji poprzez przeciwdziałanie praktykom antykonkurencyjnym. Konkurencja stwarza przedsiębiorcom moŜliwość rywalizowania o rynek zbytu według takich samych reguł. Zasada uczciwej konkurencji kreuje model pozytywnego zachowania przedsiębiorcy w obrocie gospodarczym, stanowiąc tym samym element wzorca przedsiębiorcy „uczciwego”. 10) Zasada poszanowania dobrych obyczajów i słusznych interesów innych przedsiębiorców, pracowników, kontrahentów i konsumentów. Propozycja legislacyjna Proponuje się utrzymać w PDG normę art. 17 SDG dotyczącą poszanowania dobrych obyczajów, z wyłączeniem zasady uczciwiej konkurencji, która znajdzie się w odrębnym przepisie. Uzasadnienie Zasada powyŜsza ma stosunkowo niewielkie zastosowanie w postępowaniach przez organami i sądami. Tymczasem, powinna to być jedna z wiodących zasad prawa gospodarczego. Nowoczesne prawo musi być na tyle pojemne, aby mogło być bez przeszkód stosowane wobec coraz to nowych zjawisk. Klauzule generalne są odpowiednim sposobem regulowania wielu stosunków społecznych, w tym gospodarczych. Prawo działalności gospodarczej powinno silniej zaakcentować zasadę poszanowania dobrych obyczajów. Skoro ustawodawca uznaje, Ŝe domniemywa się uczciwość przedsiębiorców, to zasadne jest oczekiwanie postępowania zgodnie z dobrymi obyczajami. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 14
15. 11) Zasada profesjonalizmu i odpowiednich kwalifikacji. Propozycja legislacyjne Proponuje się utrzymać w PDG normę art. 19 SDG, zgodnie z którą w przypadku gdy przepisy szczególne nakładają obowiązek posiadania odpowiednich uprawnień zawodowych przy wykonywaniu określonego rodzaju działalności gospodarczej, przedsiębiorca jest obowiązany zapewnić, aby czynności w ramach działalności gospodarczej były wykonywane bezpośrednio przez osobę legitymującą się posiadaniem takich uprawnień zawodowych. Uzasadnienie Wprowadzenie powyŜszej zasady w brzmieniu analogicznym jak w SDG ma istotne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa oraz ochrony Ŝycia i zdrowia człowieka, a takŜe jego interesów ekonomicznych, zagwarantowania odpowiedniej jakości produkowanych towarów oraz usług świadczonych w ramach działalności wykonywanej przez przedsiębiorcę. 12) Zasada polubownego rozwiązywania sporów i załatwiania spraw Propozycja legislacyjna Proponuje się wprowadzenie nowej zasady, zgodnie z którą przedsiębiorcy dąŜą do rozwiązywania sporów powstałych w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą w drodze polubownej, w szczególności przy pomocy pozasądowych metod ich rozwiązywania. Ponadto, proponuje się wprowadzenie normy zobowiązującej organy administracji publicznej do podejmowania - w sprawach związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej - starania zakończenia sprawy przy pomocy alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Uzasadnienie Wprowadzenie zasady polubownego (pozasądowego) rozwiązywania sporów przez przedsiębiorców ma na celu upowszechnianie takiej postawy wśród nich, zgodnie z którą konflikty między nimi rozwiązywane są poprzez negocjacje, w duchu poszanowania wzajemnych interesów gospodarczych oraz upowszechnianie wśród przedsiębiorców praktyki korzystania z pozasądowych metod rozwiązywania sporów. Natomiast ustanowienie omawianej zasady w odniesieniu do organów administracji publicznej ma na celu spopularyzowanie w administracji bardziej elastycznego podejścia do stron postępowania administracyjnego, będących przedsiębiorcami, którego wyrazem byłoby odstępowanie, w granicach prawa, od formalnych procedur postępowania na rzecz PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 15
16. alternatywnych metod rozwiązywania sporów (załatwiania spraw) w celu usprawnienia procedur. 3. Podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej 1) Formy wykonywania działalności gospodarczej Propozycja legislacyjna Ustawa ma stanowić swoistą „konstytucję dla przedsiębiorców”, dlatego teŜ znajdą się w niej przepisy dotyczące wszystkich form podejmowania działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, w tym takŜe norma dotycząca czasowego świadczenia usług, wraz z odesłaniem do przepisów szczegółowych. W zakresie dotyczącym funkcjonowania spółek przepis będzie odwoływał się do odpowiednich regulacji szczegółowych. Utrzymany zostanie równieŜ art. 13a SDG, umoŜliwiający przekształcenie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową oraz przepisy dotyczące oznaczania przedsiębiorcy (art. 21 SDG). Uzasadnienie Dla potencjalnego przedsiębiorcy istotne znaczenie ma właściwy dobór formy wykonywania działalności gospodarczej, poniewaŜ od tej - w zasadzie pierwszej jego decyzji - nierzadko zaleŜy dalsze funkcjonowanie na rynku. Przedsiębiorca powinien być świadomy jaki ma wybór i jakie są konsekwencje decyzji o przyjęciu danej formy prawnej. Stąd uzasadnione jest wskazanie form prowadzenia działalności gospodarczej w jednym, centralnym akcie prawnym. Stosownie do obowiązujących regulacji prawa polskiego działalność gospodarczą w Polsce moŜna prowadzić, przede wszystkim: 1) indywidualnie przez osoby fizyczne, 2) w formie spółek handlowych, 3) w formie spółdzielni, 4) w formie oddziału przedsiębiorcy zagranicznego. Najprostszą organizacyjnie formą prowadzenia działalności gospodarczej jest indywidualna działalność wykonywana przez osoby fizyczne. W ramach sektora prywatnego podmioty te stanowią ok. 91,6% wszystkich przedsiębiorstw niefinansowych.10 Prowadzenie działalności gospodarczej moŜe się odbywać równieŜ w ramach umowy spółki cywilnej. 10 „Działalność przedsiębiorstw niefinansowych w 2012 r.”, GUS, str. 23. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 16
17. Osoby prawne11 z kolei mogą wykonywać działalność gospodarczą w formie spółek prawa handlowego, w szczególności w ramach spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjnej - najpopularniejszych obecnie formach wykonywania działalności gospodarczej (według danych z Głównego Urzędu Statystycznego na koniec 2012 r. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością stanowiły ok. 83% wszystkich spółek handlowych, spółki jawne zaś - ok. 10%12). 2) Wpis i wykreślenie przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej. Obecny art. 14 SDG zostanie uproszczony, m.in. poprzez przeniesienie przepisów proceduralnych (ust. 2 i ust. 3) do ustawy o CEIDG, połączenie normy z ust. 4 z normą z ust. 1 oraz uchylenie ust.5. Do PDG zostanie wprowadzony ponadto przepis przewidujący obowiązek wykreślenia wpisu po zakończeniu wykonywania działalności gospodarczej. 3) Zawieszenie działalności gospodarczej Propozycje legislacyjne a) proponuje się uelastycznienie zawieszenia działalności gospodarczej (art.14 a SDG) poprzez wydłuŜenie moŜliwości zawieszenia do 36 miesięcy. Zmiany te, zgłaszane przez samych przedsiębiorców, ułatwią przedsiębiorcom dostosowanie się do zmian koniunkturalnych w gospodarce oraz zmian w sytuacji rodzinnej (moŜliwość zawieszenia działalności w celu wychowywania dziecka). b) proponuje się przeniesienie przepisu art. 14 a ust. 1 d SDG, regulującego kwestię zawieszania działalności gospodarczej w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, do ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 6a ust.1 pkt 1). c) proponuje się utrzymanie w PDG treści art. 34 ust. 2 pkt 3 SDG – w związku z powiązaniem tego zagadnienia z kwestią zawieszenia - określającego konsekwencje niezłoŜenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności przed upływem maksymalnego okresu zawieszenia – wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG. Inne przesłanki wykreślenia z CEIDG zostaną przeniesione do ustawy o CEIDG. d) w związku z sygnalizowanymi problemami w zakresie stosowania art. 14 a ust. 5 i ust. 6 SDG, proponuje się dokonanie odpowiednich zmian w formularzu CEIDG tak, by nie 11 Osobami prawnymi są: spółki kapitałowe prawa handlowego, stowarzyszenia, fundacje, spółdzielnie, w tym spółdzielnie mieszkaniowe. 12 http://www.paiz.gov.pl/prawo/formy_prowadzenia_dzialalnosci_gospodarczej. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 17
18. było wątpliwości, Ŝe wznowienie działalności następuje zawsze na wniosek przedsiębiorcy, niezaleŜnie od terminu wznowienia działalności wskazanego w formularzu w chwili składania wniosku o zawieszenie. e) Pozostałe przepisy dotyczące zawieszania działalności gospodarczej zostaną utrzymane. Uzasadnienie W związku z przeniesieniem przepisów dotyczących Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej do oddzielnej ustawy, w PDG zostaną zamieszczone jedynie wybrane przepisy statuujące najistotniejsze instytucje. Jednocześnie, wydłuŜony zostanie okres moŜliwego zawieszenia działalności gospodarczej do 36 miesięcy. Takie rozwiązanie zwiększy elastyczność tej instytucji. 4) Przepisy szczegółowe dotyczące wykonywania działalności gospodarczej a) Oznaczenie przedsiębiorcy Proponuje się utrzymać w PDG przepisy art. 21 SDG, który nakłada na przedsiębiorcę oferującego towary lub usługi w sprzedaŜy bezpośredniej lub na odległość obowiązek podania w ofercie firmy, numeru NIP oraz siedziby i adresu przedsiębiorcy. b) UŜywanie przez przedsiębiorcę rachunku bankowego Proponuje się utrzymać w PDG art. 22 SDG regulujący dokonywanie i przyjmowanie płatności za pośrednictwem rachunku bankowego. c) Oznaczanie towarów wprowadzanych na terytorium RP Proponuje się utrzymać w PDG art. 20 SDG regulujący oznaczanie towarów na terytorium RP. 5) Przedsiębiorcy zagraniczni a) Podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej na terytorium RP przez podmioty zagraniczne Proponuje się utrzymać zasady dot. podejmowania działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne zawarte w art. 13 SDG. Proponuje się jednakŜe sformułowanie przepisów art. 13 na nowo, w sposób prosty i jasny tak, aby nie było wątpliwości kto moŜe podejmować działalność gospodarczą w Polsce na takich samych zasadach jak obywatele polscy. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 18
19. b) Zasada uznawania wymogów i zasada ubezpieczenia i gwarancji Proponuje się utrzymanie przypisów art. 9a i 9b SDG w nowym PDG. Przepisy implementujące dyrektywie 2006/123/WE zobowiązują organy do uznania certyfikatów, zaświadczeń oraz gwarancji i ubezpieczeń udzielonych i wydanych w państwach członkowskich UE. Przepisy stanowią podstawę prawną dla organów, do dokonania oceny równowaŜności wymogów i obowiązek uznawania wymogów spełnionych na terytorium innych państw członkowskich oraz uznawania dokumentów potwierdzających spełnienie tychŜe wymogów. c) Oddział przedsiębiorcy zagranicznego W nowym PDG utrzymane zostaną normy materialne dotyczące oddziałów, przepisy proceduralne zaś przeniesione zostaną do ustawy o KRS. 6) Czasowe świadczenie usług na terytorium RP Specyficzną formą wykonywania w Polsce działalności gospodarczej jest czasowe świadczenie usług w ramach traktatowej swobody świadczenia usług. Z uwagi na czasowy charakter takiej działalności, zgodnie z art. 56 i 57 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 13 , nie jest wymagane jej ewidencjonowanie. Przedsiębiorcy zagraniczni świadczący czasowo na terytorium RP usługi nie muszą zatem rejestrować swojej działalności - ani w CEIDG ani w KRS. Regulacje szczegółowe dotyczące tego zagadnienia reguluje ustawa z 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.14 4. Załatwianie spraw z zakresu działalności gospodarczej. W rozdziale 2 PDG zawarto zasady stanowiące ogólne ramy relacji przedsiębiorców z organami administracji. Projektowane przepisy w rozdziale 4 mają natomiast na celu ułatwienie przedsiębiorcom załatwiania konkretnych spraw zakresu działalności gospodarczej. NaleŜy podkreślić, Ŝe przedsiębiorcy w ramach wykonywanej działalności częściej niŜ inni obywatele kontaktują się z róŜnorodnymi organami administracji. Sprawy załatwiane przez przedsiębiorców mają równieŜ charakter złoŜony wymagający wielokrotnie wizyt w kilku urzędach. Dlatego teŜ, naleŜy ograniczyć wymogi nakładane przez organy do niezbędnego minimum, umoŜliwić przekazywanie informacji (sprawozdań) między organami bez udziału przedsiębiorcy, ograniczyć terminy rozpatrzenia wniosku czy umoŜliwić przedsiębiorcy zapoznanie się z projektem decyzji organu. Zdaniem projektodawcy uproszczenia w tym 13 Dz. Urz. UE C 326, z 26.10.2012 , s. 1. 14 Dz. U. Nr 47, poz. 278 PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 19
20. zakresie skutecznie przyczyniają się do poprawy funkcjonowania gospodarki, tworzenia nowych miejsc pracy oraz rozwoju inwestycji. W rozdziale 4 zostaną zawarte przepisy regulujące całość procesu związanego z załatwieniem sprawy przez przedsiębiorcę, zaczynając od dostarczania przez przedsiębiorcę dokumentów i informacji, terminów rozpatrywania spraw i warunków udzielenia tzw. „milczącej zgody”, poprzez zasady przyjmowania wniosków (wnioski niekompletne i potwierdzania wpływu wniosków), a kończąc na nowych rozwiązaniach takich jak projekt decyzji administracyjnej czy mediacje w postępowaniu administracyjnym. 1) Zakaz nakładania dodatkowych wymogów i Ŝądania dokumentów w formie oryginałów. Propozycja legislacyjna W nowym PDG utrzymana zostanie norma, o której mowa w art. 6 ust. 2 SDG, zgodnie z którą organ nie będzie mógł Ŝądać ani uzaleŜniać swojego rozstrzygnięcia od spełnienia przez przedsiębiorcę warunków lub podania informacji nieprzewidzianych w przepisach prawa. Ponadto, utrzymane zostaną przepisy z art. 6 ust. 3 SDG, na postawie których organ administracji publicznej nie moŜe Ŝądać ani uzaleŜnić swoich rozstrzygnięć od przedłoŜenia dokumentów w formie oryginału, poświadczonej kopii lub poświadczonego tłumaczenia, chyba Ŝe obowiązek taki jest przewidziany w przepisach odrębnych z uwagi na nadrzędny interes publiczny lub wynika z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo ratyfikowanych umów międzynarodowych. Uzasadnienie PowyŜsze przepisy wprowadzają zasady, które zasługują na utrzymanie w nowej ustawie. Zakaz nakładania dodatkowych wymogów i Ŝądania dokumentów w formie oryginałów jest uŜyteczny i sprzyja ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej. 2) Przyjęcie w systemie prawa i praktyki administracyjnej identyfikacji przedsiębiorcy tylko po numerze NIP. Propozycja legislacyjna Proponuje się utrzymanie w PDG przepisów art. 16 ust. 1 i 3 SDG dotyczących obowiązku posługiwania się numerem NIP oraz identyfikacji przedsiębiorcy na podstawie tego numeru. Jednocześnie proponuje się uchylenie ust. 2 tego artykułu. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 20
21. Uzasadnienie Przepisy ustaw szczegółowych nadal w kontaktach przedsiębiorców z administracją nakładają na przedsiębiorców obowiązek podawania numerów w Krajowym Rejestrze Sądowym lub innych danych identyfikujących przedsiębiorców. Usunięcie tych wymogów uprości identyfikację przedsiębiorcy. Dodatkowo, przyczyni się do ograniczenia obowiązków informacyjnych. Przedsiębiorca we wniosku np. o wydanie zezwolenia bądź wpis do RDR będzie poddawał tylko jeden numer. NIP umoŜliwia uzyskanie informacji na temat spółek i osób fizycznych wykonujących działalność gospodarczą w rejestrach KRS i CEIDG dostępnych w Internecie. Tym samym, proponuje się wzmocnienie art. 16 SDG poprzez przegląd i zmiany w ustawach szczegółowych których przepisy wymagają rozszerzonej identyfikacji przedsiębiorcy. 3) Terminowe rozpoznawanie spraw przez organ. Propozycja legislacyjna Proponuje się w nowym PDG przeniesienie z SDG przepisów dotyczących terminowego rozpoznawania spraw przez organ administracji. W tym celu naleŜy utrzymać przepis art. 11 ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ jest obowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki. Utrzymane zostaną równieŜ przepisy art. 11 5-6 (bieg terminów rozpatrzenia wniosku przy konieczności jego uzupełnienia), art. 11. ust. 7 - 8 (jednokrotne przedłuŜenie terminu rozpatrzenia wniosku wraz z informacja o przedłuŜeniu) oraz art. 11 ust. 9 (tzw. „milcząca zgoda”). Uzasadnienie Nakaz terminowego rozpatrywania spraw przez organy ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia pewności prawnej przedsiębiorcy. Terminowe załatwianie spraw umozliwia bowiem planowanie działalności gospodarczej. 4) Rozsądne terminy dla przedsiębiorcy. Propozycja legislacyjna Proponuje się przyjęcie reguły, zgodnie z którą organ administracji, wyznaczając przedsiębiorcy termin na wykonanie określonej czynności, uwzględniał będzie czas niezbędny do jej wykonania, słuszny interes prywatny oraz interes publiczny. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 21
22. Uzasadnienie Jedną z największych barier w stosunkach z organami władzy publicznej jest wyznaczanie przez organy nazbyt krótkich terminów na dokonanie czynności przez przedsiębiorcę. Stąd celowe jest wprowadzenie zasady, aby organy wyznaczały realne terminy na wykonanie czynności przez przedsiębiorcę, nie za krótkie i jednoczenie wystarczające dla wykonania Ŝądanych czynności. 5) Nakaz przyjmowania niekompletnych wniosków. Propozycja legislacyjna W nowym PDG zostanie utrzymana norma wyodrębniona z art. 11 ust. 2 SDG, zgodnie z którą organ administracji publicznej nie moŜe odmówić przyjęcia pism i wniosków niekompletnych ani Ŝądać jakichkolwiek dokumentów, których konieczność przedstawienia lub złoŜenia nie wynika z przepisu prawa. Uzasadnienie Nakaz przyjmowania niekompletnych wniosków pozwala na szybsze rozpoznanie sprawy przedsiębiorcy. Dlatego celowe jest zachowanie tej zasady w systemie prawa gospodarczego. 6) Potwierdzenie wpływu wniosku. Propozycja legislacyjna W art.11 ust.3 SDG proponuje się rozwinąć składniki potwierdzenia przyjęcia wniosku w następujący sposób: · wskazanie dnia i godziny wpływu oraz przewidywany terminu rozpatrzenia wniosku; · dane kontaktowe organu; · pouczenie o przysługujących przedsiębiorcy środkach odwoławczych i trybie ich wniesienia; · informację o uznaniu, Ŝe wydano rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, w przypadku gdy organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, Uzasadnienie Zaproponowane zmiany mają na celu wzmocnienie ochrony przedsiębiorców w stosunkach z organami administracji. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 22
23. 7) Projekt decyzji administracyjnej. Propozycja legislacyjna Proponuje się wprowadzenie do PDG przepisów regulujących projekt decyzji administracyjnej w postępowaniach dotyczących wykonywania działalności gospodarczej. Projekt decyzji administracyjnej byłby przedstawiany stronie na jej wniosek. W postępowaniach wszczynanych z urzędu, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ zamieszczać będzie pouczenie o moŜliwości zwrócenia się o projekt decyzji. Z kolei w postępowaniach wszczynanych na wniosek, wniosek o projekt decyzji będzie mógł być zawarty juŜ w samym piśmie wszczynającym postępowanie. Organ nie byłby zobowiązany do przedstawienia projektu decyzji w razie wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony (wszystkich stron) oraz w razie wydania decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności. Proponuje się, aby wniosek o przedstawienie projektu decyzji mógł być składany tylko do organu pierwszej instancji. Czynności podjęte wskutek wniesienia wniosku o przekazanie projektu decyzji, o ile nie będą prowadzone opieszale, nie będą mogły być podstawą do podnoszenia zarzutu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania. Uzasadnienie W polskiej procedurze nie jest przewidziana moŜliwość zapoznania się z projektem rozstrzygnięcia organu 15 . Mogłaby ona natomiast istotnie poprawić efektywność postępowania, bowiem strona byłaby świadoma sposobu rozumienia zebranego materiału dowodowego przez organ. Instytucja projektu decyzji administracyjnej będzie stanowiła istotne rozwiązanie umoŜliwiające nawiązanie – w szerszym zakresie - dialogu pomiędzy przedsiębiorcami a organami administracji. Zapoznanie się z projektem decyzji administracyjnej pozwoli stronie (stronom) postępowań administracyjnych podjąć działania, zmierzające do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem np. uzupełnić materiał dowodowy, przedstawić dodatkowe wyjaśnienia, itp. Proponowana instytucja moŜe zapobiec postępowaniom odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym. 15 Instytucja zaczerpnięta z holenderskiego kodeksu prawa administracyjnego (Algemene wet bestuursrecht - General Administrative Act http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/besluiten/2009/10/01/ general-administrative-law-act-text-per-1-october-2009-wordversie.html) polegająca na tym, Ŝe przed wydaniem decyzji administracyjnej adresowanej przynajmniej do jednego podmiotu, organ przygotowuje i przesyła stronom projekt decyzji administracyjnej. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 23
24. 8) MoŜliwość przyjęcia dodatkowych zobowiązań przez przedsiębiorcę Propozycja legislacyjna Proponuje się wprowadzenie, jako ogólnej instytucji prawa gospodarczego, moŜliwości zobowiązania się przedsiębiorcy do określonych świadczeń i zachowań lub nałoŜenia na przedsiębiorcę takich zobowiązań przez organ, w celu uzyskania pozytywnej decyzji organu. Uzasadnienie Celem proponowanego rozwiązania jest uelastycznienie procedur administracyjnych. Procedury administracyjne powinny być nakierowane na pozytywne załatwienie sprawy, jeŜeli taka moŜliwości – w granicach prawa – jest dopuszczalna. Zdarza się, Ŝe zmiana pewnych okoliczności pozwala na wydanie decyzji pozytywnej, ale tradycyjny kształt postępowania administracyjnego nie pozwala na nawiązanie dialogu między przedsiębiorcą a organem. NaleŜy nadmienić, Ŝe tego typu zobowiązania znane są prawu konkurencji (zob. art. 12 i 18 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów)16 9) Mediacja w postępowaniu administracyjnym z zakresu działalności gospodarczej. Propozycja legislacyjna Proponuje się przyjąć w PDG przepisy, zgodnie z którymi organ, na wniosek strony postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu wykonywania działalności gospodarczej, po doręczeniu projektu rozstrzygnięcia w I instancji a przed jego wydaniem bądź przed wydaniem rozstrzygnięcia w II instancji (ponownego rozpatrzenia sprawy) mógłby przy udziale niezaleŜnej (bezstronnej) osoby wraz ze stroną (stronami) postępowania administracyjnego wyjaśnić motywy swoich zamierzeń, a takŜe uzyskać stanowisko stron (strony) w tym względzie. W efekcie mogłoby dojść do uzgodnienia, w graniach prawa, treści rozstrzygnięcia. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego17 proponuje się, by zarówno organ, jak i strona, mogli zgłaszać chęć spotkania przy udziale niezaleŜnej osoby, mającego na celu ustalenie treści zmiany decyzji bądź jej uchylenia. 16 Dz. U. z 2007 r., Nr 50, poz. 331, z późn. zm. 17 Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 24
25. Zorganizowanie spotkania, którego przedmiotem miałoby być ustalenie treści rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, oraz wybór niezaleŜnej osoby uczestniczącej w nim wymagałoby zgody wszystkich stron postępowania i organu. Zakłada się, Ŝe zadaniem niezaleŜnej (bezstronnej) osoby, przy udziale której odbywałoby się przedmiotowe spotkanie byłoby przede wszystkim zapewnienie sprawnej komunikacji uczestników spotkania i pomocy w dojściu do porozumienia, jak równieŜ zapobieŜenie powstania lub eskalacji konfliktu. Osoba ta mogłaby pomóc w określeniu interesów i dojściu do wspólnego, akceptowanego przez wszystkich uczestników ustalenia treści rozstrzygnięcia. Rolę niezaleŜnej (bezstronnej) osoby mogłyby pełnić osoby fizyczne wpisane na listę prowadzoną przez poszczególne organy centralne lub organy administracji zespolonej w województwie bądź niezespolonej. Wpis na listę wymagałby spełnienia przez zainteresowaną osobę wymogów określonych na wzór mediatorów stałych w sprawach cywilnych. Z dokonanych ustaleń spisywany byłby protokół, podpisywany następnie przez kaŜdą osobę uczestniczącą w spotkaniu. Czas niezbędny do przeprowadzenia spotkania nie wliczałby się do terminów przewidzianych na rozpatrzenie sprawy. Koszty związane z udziałem niezaleŜnej osoby w ustaleniu treści rozstrzygnięcia byłyby ponoszone przez podmiot (strona albo organ) występujący z propozycją zorganizowania spotkania. Jeśli wniosek złoŜyłaby więcej niŜ jedna strona postępowania, koszty byłby rozdzielone między nie. JeŜeli doszłoby do ustalenia treści rozstrzygnięcia kaŜdy z uczestników ponosiłby koszty w równym stopniu co pozostali uczestnicy. Wysokość kosztów, w tym wynagrodzenie dla niezaleŜnej (bezstronnej) osoby, określałoby rozporządzenie. W sytuacji gdy mediacja zakończy się pomyślnie, to skutki jej mogłyby być następujące: 1) uchylenie przez organ zaskarŜonego aktu, 2) zmiana przez organ zaskarŜonego aktu, 3) wykonanie lub podjęcie przez organ innej czynności, stosownie do okoliczności 4) sprawy w zakresie swojej kompetencji i właściwości, 5) cofnięcie przez stronę środka odwoławczego lub skargi. Uzasadnienie PowyŜsza propozycja jest zgodna z Zaleceniem Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie alternatywnych metod rozwiązywania sporów między organami administracyjnymi a podmiotami prywatnymi, którego intencją jest uwzględnienie przez państwo członkowskie Rady Europy w swoim systemie prawnym pozasądowych metod rozstrzygnięcia sporów, takŜe w sprawach administracyjnych. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 25
26. Obecnie, na podstawie art. 115 i n. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi18 moŜliwe jest przeprowadzenie mediacji między organem administracji publicznej a stroną postępowania administracyjnego, która wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję tego organu. Mediację przeprowadza sędzia albo referendarz sądowy a jej celem jest głównie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Aktualne rozwiązania mają niewielki walor praktyczny i nie spełniają oczekiwań stron postępowania administracyjnego. Okazuje się bowiem, Ŝe rozpoczęcie czynności ustalenia akceptowalnego dla wszystkich uczestników rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego następuje zbyt późno. Proponowane rozwiązanie nie wpisuje się w klasyczny model mediacji, z uwagi na konieczność uwzględnienia okoliczności, Ŝe organ administracji publicznej nie jest stroną postępowania administracyjnego, a ponadto jego pozycja w tym postępowaniu nie jest równa pozycji strony (stron) postępowania. JednakŜe cel ww. propozycji odpowiada idei alternatywnych metod rozwiązywania sporów i nie narusza pozycji (praw i obowiązków) organu ani strony w postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie powyŜszej propozycji przyczyni się do zmniejszenia liczny odwołań (wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) i skarg do sądów administracyjnych. 10) Punkt kontaktowy – informacja i procedury Proponuje się przenieść przepisy rozdziału 2a SDG do rozporządzenia wykonawczego. W rozdziale 3 PDG powinien jednak zostać utrzymany przepis wskazujący zadania punktu kontaktowego, w tym umoŜliwienie dopełnienia procedur związanych z podejmowaniem i wykonywaniem działalności gospodarczej i zapewnienie dostępu do informacji warunkach podejmowania i wykonywania działalności. Szczegółowe rozwiązania znajdą się w rozporządzeniu. 11) Interpretacje urzędowe prawa na wniosek przedsiębiorcy Proponuje się utrzymanie przepisów art. 10 i 10 a SDG odnoszących się do interpretacji prawa na wniosek przedsiębiorcy. Obowiązujące rozwiązania zapewniają przedsiębiorcy uzyskanie interpretacji indywidualnej w sprawie dotyczącej wszelkich obciąŜeń publicznoprawnych, do jakich jest on obwiązany. Przedsiębiorcy często korzystają z uprawnień przewidzianych w przedmiotowych przepisach. 18 Dz. U. 2002 nr 153 poz. 1270, z późn. zm. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 26
27. 5. Organizacje przedsiębiorców Propozycja legislacyjna Proponuje się rozszerzyć i uzupełnić przepisy art. 12 SDG o konkretne propozycje współpracy między organami a organizacjami przedsiębiorców. Uzasadnienie Celem działalności zrzeszonych przedsiębiorców jest przyczynianie się do tworzenia warunków rozwoju Ŝycia gospodarczego oraz wspieranie inicjatyw gospodarczych przedsiębiorców. 19 Obecny stopień rozwoju rynku dojrzał do tego, aby umoŜliwić organizacjom przedsiębiorców szerszy udział w kształtowaniu warunków prowadzenia działalności gospodarczej. 1) Reprezentowanie przedsiębiorców Propozycja legislacyjna Proponuje się umoŜliwić organizacjom przedsiębiorców przystępowanie do postępowań administracyjnych i sądowych, w których stroną jest przedsiębiorca. Po pierwsze, organizacje będą działały jak pełnomocnicy w imieniu przedsiębiorcy i reprezentując jego interesy. Po drugie, organizacje będą mogły wszczynać postępowania, które – w ich ocenie – mają znaczenie dla reprezentowanego przedsiębiorcy, lub całego środowiska (w przypadku decyzji, które nie dotyczą konkretnego podmiotu). JeŜeli wydane przez organ lub sąd postanowienie (decyzja, wyrok, itp.) będzie dotyczyło wyłącznie konkretnego przedsiębiorcy, organizacja będzie musiała uzyskać jego pełnomocnictwo. Przedsiębiorcę mogłaby reprezentować tylko ta organizacja, której jest członkiem. Wskazane jest dokonanie odpowiednich zmian w art. 31 Kpa i art. 35 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi20. 19 K. Bojarski Samorząd gospodarczy – czy wolność mnogością się mierzy? w: Wolność działalności gospodarczej i jej ograniczenia. Problematyka prawna i aksjologiczna. pod red. M. Karpiuka, Almamer Szkoła WyŜsza, Warszawa 2011, s. 275. 20 Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 27
28. Uzasadnienie Wobec rosnącej złoŜoności prawa gospodarczego i wieloaspektowości procesów gospodarczych, naleŜy organizacjom przedsiębiorców umoŜliwić nie tylko uczestniczenie w procesie legislacyjnym oraz procesie opracowywania dokumentów strategicznych, ale takŜe reprezentowanie przedsiębiorców w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Rozwiązania tego rodzaju są juŜ znane prawu polskiemu, np. art. 12 ustawy z 8 marca 2013 r. o terminach zapłaty w transakcjach handlowych21 przewiduje, Ŝe organizacja moŜe występować w imieniu i na rzecz wierzyciela o przysługująca mu naleŜność, odsetki od niej oraz inne instrumenty nią przewidziane. 2) Wykonywanie zadań publicznych Propozycja legislacyjna Proponuje się równieŜ wprowadzenie do Prawa działalności gospodarczej przepisów, zgodnie z którymi organizacjom pozarządowym reprezentującym przedsiębiorców będzie moŜna powierzyć wykonywanie pewnych zadań z zakresu administracji publicznej. Powierzenie wykonywania zadań publicznych powinno być uzaleŜnione od spełniania rygorystycznie przestrzeganych warunków. Przede wszystkim prawo wykonywania zadań powierzonych powinno przysługiwać tylko organizacjom spełniającym określone wymagania. NiezaleŜnie od dziedziny gospodarki, kaŜda taka organizacja powinna wykazać się odpowiednim doświadczeniem, znajomością branŜy i obowiązującymi regulacjami. Nie mniej istotne jest to, aby organizacja była wiarygodna. Nie tylko powinna dawać rękojmię naleŜytego wykonywania zadań, ale takŜe przestrzegać – zaaprobowanego przez organ administracji – regulaminu postępowania w sferze zleconej. Prawo działalności gospodarczej będzie wskazywało ramowe warunki powierzenia, które będą uszczegółowione w ustawach i rozporządzeniach. Indywidualne warunki będą postawione w akcie powierzenia wykonywania zadania publicznego (podjętego w formie decyzji administracyjnej lub innej formie działania przewidzianej dla danego organu, np. w uchwale organu kolegialnego). W warunkach powierzenia naleŜy określić procedury powierzenia na wykonywanie określonych zadań oraz monitorowanie i cofanie powierzenia. Procedury powierzenia powinny obejmować weryfikację spełniania wymagań, w tym obiektywność, rzetelność i otwartość oraz analizę regulaminu i załączników proceduralnych, w tym ich weryfikację pod kątem obowiązujących przepisów, specyfikacji technicznych oraz procedur odwoławczych (w efekcie realizacji powierzonego zadania). Natomiast w ramach monitorowania powierzenia naleŜy określić tryb oceny wykonywania zadania powierzonego oraz informacje dotyczące przeglądu rozstrzygnięć podjętych przez organizację w ramach realizacji zadania. Cofanie powierzenia będzie moŜliwe poprzez określenie konsekwencji 21 Dz. U. z 2013 r. poz. 403 PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 28
29. ustalenia naruszenia prawa lub innych negatywnych zjawisk w ramach wykonywania publicznego zadania powierzonego. NaleŜy równieŜ przewidzieć procedurę naprawczą, poprzedzającą cofnięcie powierzenia realizacji zadania. W PDG znajdą się jedynie ogólne zasady wykonywania zadań publicznych przez organizacje reprezentujące przedsiębiorców. Wskazanie formy w jakiej następować będzie powierzanie zadań publicznych oraz sposób finansowania zostanie uregulowana w ustawach szczegółowych. Uzasadnienie Tego typu współpraca sektora publicznego i prywatnego – w określonych ramach i granicach – moŜe przynieść istotne korzyści, zmniejszając presję na sektor publiczny i pozwalając na wykorzystanie wiedzy i doświadczenia uczestników rynku. 3) Wykonywanie zadań na rzecz jakości towarów i usług Propozycja legislacyjna Obszarem działania organizacji przedsiębiorców będzie – korzystając z ochrony właściwej wykonywaniu zadań publicznych – prowadzenie działań na rzecz podnoszenia jakości towarów i usług. Tak wykonywane zadania muszą być co prawda poddane ścisłemu reŜimowi w zakresie bezstronności, rzetelności i otwartości. Organizacje przedsiębiorców nie mogą bowiem podejmować działań ograniczających wolność działalności gospodarczej lub godzących w wolną konkurencję. Z drugiej strony środowisko przedsiębiorców moŜe i powinno otrzymać wsparcie ze strony państwa, gdy podejmuje działania na rzecz ochrony dobrego imienia branŜy. Przykładem takich zadań moŜe być prowadzenie programów certyfikacyjnych - nadawanie znaków jakości. Organizacja przedsiębiorców będzie mogła zgłosić propozycję programu certyfikacyjnego do właściwego organu. Po stwierdzeniu, Ŝe program certyfikacyjny gwarantuje bezstronność i wysoką jakość programu (np. dzięki oparciu się na usługach jednostek akredytowanych, równym traktowaniu członków organizacji i innych przedsiębiorców, zapewnieniu jasnych i precyzyjnych reguł postępowania), organizacja prowadząca program certyfikacyjny będzie mogła korzystać ze wsparcia (np. patronatu) organów publicznych, a działania w ramach programu będą podlegały ochronie przed zarzutami naruszenia zasad uczciwej konkurencji. W szczególności twierdzenia prawdziwie, oparte o obiektywne i wiarygodne badania, nie mogą być powodem do ścigania publikujących wyniki badań w Ŝadnym trybie, zwłaszcza z powodu rzekomego naruszenia dóbr osobistych lub naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Przykładowo, jeŜeli wynik rzetelnie przeprowadzonych badań wykazuje niedotrzymanie określonych standardów towaru, organizator certyfikacji byłby chroniony przed zarzutem naruszenia dóbr osobistych przedsiębiorcy oferującego takie towary. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 29
30. Uzasadnienie Zaproponowane rozwiązania będą korzystne nie tylko dla rzetelnych przedsiębiorców, ale takŜe dla konsumentów i mogą stanowić istotne odciąŜenie administracji publicznej. WaŜną korzyścią z powierzenia wykonywania zadań przez organizacje przedsiębiorców będzie moŜliwość skorzystania z wiedzy o realiach rynkowych, której niekiedy nie mają organy administracji publicznej. Wykonywanie kontroli jakości usług i towarów przez organizacje przedsiębiorców ma tę zaletę, Ŝe rzetelnością badań zainteresowani są sami przedsiębiorcy. Ich interes gospodarczy będzie silnym bodźcem do przeprowadzania działań w sposób obiektywny i prawidłowy. 6. Reglamentacja działalności gospodarczej Ustawa reguluje trzy podstawowe typy reglamentacji działalności gospodarczej: 1) koncesjonowaną działalność gospodarczą, której podjęcie i wykonywanie zaleŜy od uzyskania koncesji; dotyczy to kaŜdego przedsiębiorcy, który zamierza podjąć tego rodzaju działalność gospodarczą; 2) działalność gospodarczą objętą zezwoleniem, której podjęcie i wykonywanie jest dopuszczalne po uzyskaniu stosownego zezwolenia (względnie licencji lub zgody), co moŜe dotyczyć kaŜdego przedsiębiorcy, który zamierza podjąć i wykonywać tego rodzaju działalność gospodarczą; 3) regulowaną działalność gospodarczą, której podjęcie i wykonywanie zaleŜy od spełnienia szczególnych warunków określonych w odrębnej ustawie oraz uzyskania - co do zasady - wpisu w rejestrze działalności regulowanej, przy czym dotyczyć to moŜe wyłącznie przedsiębiorców, którzy uzyskali wpis do rejestru przedsiębiorców w KRS lub ewidencji CEIDG jako rejestrów podstawowych. Z uwagi na szczególny charakter działalności objętej reglamentacją, nowe Prawo działalności gospodarczej w sposób kompleksowy ureguluje ten obszar. 1) Ujednolicenie terminologii z zakresu działalności reglamentowanej Propozycja legislacyjna Rozdział 6 PDG będzie zawierał podstawowe pojęcia z zakresu działalności reglamentowanej takich jak koncesja, zezwolenie, pozwolenie, licencja (tylko w odniesieniu do uprawnień zawodowych) RDR, które docelowo znajdą się w ustawach szczegółowych regulujących warunki wykonywania działalności gospodarczej. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 30
31. Uzasadnienie W obszarze prawa gospodarczego siatka terminologiczna dotycząca reglamentacji nie jest jednolita. Oczywiście, w wielu przypadkach przyjęcie określonej definicji na uŜytek konkretnego aktu prawnego jest zasadne. Z punktu widzenia spójności systemu prawnego takie przypadki powinny być wyjątkowe. Definiowanie pojęć w sposób niejednolity moŜe prowadzić nawet do naruszenia dyrektywy niesprzeczności,22 zgodnie z którą system prawny powinien funkcjonować jako całość spójna wewnętrznie i wolna od niezgodności. Dlatego teŜ, ujednolicenie terminologii przysłuŜy się przejrzystości prawa gospodarczego oraz jednolitej wykładni i stosowania przepisów. 2) Koncesje Przepisy dotyczące koncesji pozostaną bez większych zmian. W związku z przyjętą w systemie prawa i praktyki administracyjnej koncepcją identyfikacji przedsiębiorcy tylko po numerze NIP, w art. 49 ust. 1 SDG zostanie uchylony pkt 2 („numer w rejestrze lub w ewidencji”). 3) Działalność regulowana a) Procedury elektroniczne Proponuje się zmianę art. 65 ust. 2 SDG w taki sposób, aby dopełnienie procedur związanych z wpisem do RDR było moŜliwe (po dostosowaniu systemów informatycznych) z wykorzystaniem podpisu elektronicznego i za pomocą platformy e-PUAP. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 65 ust. 2 oświadczenie przedsiębiorcy o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej składa się na piśmie. Taki zapis uniemoŜliwia przyszła elektronizację procedury składania wniosku o wpis do RDR. Dlatego tez proponuje się dodanie w ust. 2 sformułowania „albo w postaci elektronicznej”. b) Ograniczenie przesłanek stosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej Propozycja legislacyjna Proponuje się ograniczyć przesłanki stosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zakazie wykonywania działalności regulowanej (art. 71 ust. 2) tylko 22 S. Oliwiak, System prawa. Jego charakterystyka (w:) Wstęp do prawoznawstwa, red. A. Jamrów, Białystok 2007, s. 95-100. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 31
32. do przypadków złoŜenia przez przedsiębiorcę oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym oraz stwierdzenia przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej „raŜącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę” (art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3). Uzasadnienie Obowiązujące przepisy przewidują nałoŜenie na podmiot wykonujący działalność regulowaną daleko idących i natychmiastowych konsekwencji w przypadku nieusunięcia naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym terminie (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy SDG), niezaleŜnie od wagi i skali stwierdzonych nieprawidłowości. Sankcja zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem moŜe być w niektórych przypadkach zbyt surowa i nieproporcjonalna do naruszenia. W przypadku zajścia potrzeby wstrzymania działalności przedsiębiorcy przy wystąpieniu przesłanki określonej w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy SDG (tj. nieusunięcia naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie), rygor natychmiastowej wykonalności decyzji będzie mógł być nałoŜony w trybie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem Kodeksu, decyzji, od której słuŜy odwołanie, moŜe być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub Ŝycia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed cięŜkimi stratami bądź teŜ ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo waŜny interes strony. c) Rodzaje działalności regulowanej Zgodnie z postulatem zupełności ustawy proponuje się wskazać w ustawie PDG wszystkie rodzaje działalności regulowanej (patrz załącznik pkt 1)) d) Instytucje wspólne dla działalności regulowanej Propozycja legislacyjna Proponuje się uregulować w PDG instytucje wspólne dla wszystkich rodzajów działalności regulowanej Po pierwsze, w tym zakresie naleŜy przyjąć przepisy wymagające określenia w przepisach szczegółowych nazwy rejestru działalności regulowanej i wyraźnego wskazania organu rejestrowego. Następnie, w PDG zostanie wprowadzony przepis dotyczący danych, które powinien zawierać wniosek o wpis do rejestru. Przede wszystkim, wniosek o wpis powinien zawierać PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 32
33. imię i nazwisko lub nazwę oraz adres lub oznaczenie siedziby. Proponuje się aby identyfikacja przedsiębiorcy następowała na podstawie numeru NIP. Tym samym nie jest konieczny wymóg podawania numeru KRS, REGON czy nieistniejącego numeru w ewidencji. W tym zakresie wystarczy informacja, Ŝe przedsiębiorca jest wpisany w jednym z rejestrów. W przypadku przedsiębiorcy zagranicznego nierejestrowanego w KRS i CEIDG naleŜy zachować wymóg podania numeru i rejestru zagranicznego. Wniosek powinien zawierać równieŜ zakres wykonywanej działalności i wskazanie miejsca wykonywanej działalności. Dopuszcza się moŜliwość podawania innych danych związanych ze specyfiką danej działalności regulowanej. PDG będzie zawierało takŜe oznaczenie treści oświadczenia składanego przez przedsiębiorcę o znajomości i spełnianiu warunków wymaganych dla określonej działalności regulowanej oraz kompletności i wiarygodności danych zawartych we wniosku. Przepisy PDG będą równieŜ zawierały określenie zakresu danych podlegających wpisowi do rejestru w większości zbieŜnego z danymi z wniosku. Przepisy będą zawierały obowiązek zgłaszana zmiany danych (w ciągu 14 dni) i dokonywania zmian w rejestrze. Proponuje się ujednolicić takŜe przepisy dotyczące jawności rejestru i moŜliwości prowadzenia rejestru w systemie informatycznym, czy wydawania zaświadczeń równieŜ w formie elektronicznej. Przepisy PDG w zakresie RDR będą uzupełnione o uprawnienia organów do przeprowadzania kontroli oraz warunków odmowy wpisu (podmiot nie spełnia warunków, wydano prawomocne orzeczenie o zakazie działalności objętej wpisem) i dokonywania wykreśleń z rejestru (złoŜenie wniosku o wykreślenie, nieusunięcie w wyznaczonym przez organ czasie nieprawidłowości, przekazanie w wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym, wydano prawomocne orzeczenie o zakazie działalności objętej wpisem). Odmowa wpisu oraz wykreślenie z rejestru następują w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadnienie Obecne przepisy ustaw szczegółowych regulujących RDRy są bardzo zbliŜone w redakcji i treści. Zasada zupełności ustawy wymaga aby przedmiotowe instytucje znalazły się w PDG. Nowa regulacja, będzie stanowić dla przedsiębiorcy podstawowe źródło informacji na temat reguł podejmowania działalności regulowanej. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 33
34. 4) Działalność objęta zezwoleniami a) Instytucje wspólne Propozycja legislacyjna W zakresie działalności objętej zezwoleniami (uzyskaniem licencji albo zgody) proponuje się opracowanie przepisów ogólnych, wspólnych dla wszystkich zezwoleń. Przepisy będą skonstruowane analogiczne do tych, obecnie obowiązujących, w zakresie koncesji oraz projektowanych przepisów dotyczących działalności regulowanej. Proponuje się przyjęcie normy, zgodnie z którą udzielenie zezwolenia, odmowa udzielania, zmiana i cofnięcie zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Proponuje się przyjęcie przepisu analogicznego do art. 48 SDG, zgodnie z którym organ moŜe określić w zezwoleniu zgodnie z przepisami ustaw szczegółowych szczególne warunki wykonywania działalności gospodarczej. Organ zostanie zobowiązany do przekazania przedsiębiorcy szczegółowych informacji o tych warunkach. Organy udzielające zezwoleń są określone w przepisach ustaw szczegółowych. Następnie, w PDG zostanie wprowadzony przepis dotyczący danych, które powinien zawierać wniosek o udzielnie zezwolenia. Analogicznie do projektowanych zmian w zakresie RDR, wniosek powinien zawierać imię i nazwisko lub nazwę oraz adres lub oznaczenie siedziby. Proponuje się aby identyfikacja przedsiębiorcy następowała na podstawie numeru NIP. Tym samym nie jest konieczny wymóg podawania numeru KRS, REGON czy nieistniejącego numeru w ewidencji. W tym zakresie wystarczy informacja, Ŝe przedsiębiorca jest wpisany w jednym z rejestrów. W przypadku przedsiębiorcy zagranicznego nierejestrowanego w KRS i CEIDG naleŜy zachować wymóg podania numeru i rejestru zagranicznego. Wniosek powinien zawierać równieŜ rodzaj i zakres działalności oraz wskazanie miejsca wykonywanej działalności. Dopuszcza się moŜliwość wymogu podawania innych danych ze względu na specyfikę danego zezwolenia. Proponuje się przyjęcie przepisu, zgodnie z którym w sytuacji gdy do udzielania wymagane są informacje na temat przedsiębiorcy będące w posiadaniu innego organu, organ wydający zezwolenie pozyska je sam23 lub umoŜliwi przedsiębiorcy złoŜenie stosownego oświadczenia w tym zakresie. W przepisach PDG dotyczących złoŜenia wniosku naleŜy równieŜ umoŜliwić przedsiębiorcy złoŜenie wniosku w formie elektronicznej wraz z wymaganymi załącznikami. 23 Np. w przypadku gdy do udzielenia zezwolenia potrzebne jest zaświadczenie o niezaleganiu z podatkami organ wydający zezwolenie zwraca się o informację do Urzędu Skarbowego. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 34
35. Co do zasady zezwolenie powinno być wydawane na czas nieokreślony. Wyjątki naleŜy wskazać w ustawach szczegółowych i muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym. Przepisy PDG będą zawierały określenie zakresu danych zawartych w zezwoleniu częściowo zbieŜnego z danymi z wniosku. Zezwolenie powinno równieŜ zawierać numer zezwolenia, datę wydania, podstawę prawną wydania zezwolenia oraz oznaczenie organu wydającego zezwolenie. Przepisy będą zawierały obowiązek zgłaszana zmiany danych (w ciągu 14 dni) i dokonywania zmian w rejestrze. Przepisy PDG w zakresie zezwoleń będą uzupełnione o uprawnienia organów do przeprowadzania kontroli oraz warunków odmowy wydania zezwolenia (podmiot nie spełnia warunków, wydano prawomocne orzeczenie o zakazie działalności objętej zezwoleniem) i cofnięcia zezwolenia (przedsiębiorca przestał spełniać warunki wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem, nie usunął w wyznaczonym przez organ czasie niezgodnych z prawem stanów faktycznych i prawnych, wydano prawomocne orzeczenie o zakazie działalności objętej zezwoleniem, podjęto decyzje o likwidacji lub ogłoszono upadłość przedsiębiorcy). Uzasadnienie Obowiązujące w ustawie SDG regulacje są szczątkowe, ograniczają się wyłącznie do katalogu ustaw, na podstawie których wykonywanie działalności gospodarczej wymaga uzyskania zezwolenia, licencji albo zgody. Nowa regulacja, będzie stanowić dla przedsiębiorcy podstawowe źródło informacji, wymaga zatem stosownego uzupełnienia w tej części działalności reglamentowanej. b) Rodzaje zezwoleń Propozycja legislacyjna Proponuje się wskazać w ustawie PDG wszystkie rodzaje zezwoleń (patrz załącznik pkt 2)). Jednoczenie naleŜy uchylić przepis art. 75 wskazujący przepisy ustaw regulujących zezwolenia. Uzasadnienie Zaproponowana zamiana stanowi realizację postulatu zupełności ustawy PDG jednocześnie porządkując przepisy przedmiotowego rozdziału. Obecnie w przepisach SDG koncesje w art. 46 są wymienione według rodzaju, zezwolenia według ustaw (art. 75), a przypadku działalności regulowanej SDG odsyła do ustaw szczegółowych. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 35
36. 7. Kontrola wykonywania działalności gospodarczej Przepisy dotyczące kontroli działalności gospodarczej wprowadzone zostały do ustawy SDG w celu określenia wspólnych zasad jej podejmowania i wykonywania. Kontrole są nieodzownym elementem wykonywania uprawnień władzy publicznej wobec prowadzących działalność gospodarczą. Przedsiębiorcy wskazują na nadmierną jej uciąŜliwość. Obowiązujące przepisy ustawy SDG w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stanowią wypracowany kompromis pomiędzy uprawnieniami przedsiębiorcy i uprawnieniami organów. Istnieje jednak potrzeba ich wzmocnienia i uzupełnienia. 1) Kontrole na podstawie analizy ryzyka występowania naruszeń Propozycja legislacyjna Proponuje się wprowadzenie do PDG normy zgodnie, z którą organy powinny planować i organizować kontrole po uprzednim przeprowadzeniu analizy w jakim obszarze i u którego przedsiębiorcy ryzyko nasuszenia przepisów jest największe. Uzasadnienie Propozycja ma na celu ograniczenie liczby i zakresu kontroli u przedsiębiorcy, który nie narusza prawa. 2) Odstąpienie od karania przedsiębiorcy rozpoczynającego wykonywanie działalności gospodarczej Propozycja legislacyjna Proponuje się, by u przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, rozpoczynających działalność, kontrole były nastawione na instruktaŜ i wskazywanie błędów. Egzekwowanie kar pienięŜnych za drobne przewinienia podlegające prawu administracyjnemu i wykroczenia mniejszej wagi powinno być wyjątkiem, zasadą powinno być udzielanie pouczenia wraz z wyznaczeniem rozsądnego terminu na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Z takiego szczególnego rozwiązania powinny zostać wyłączone naruszenia powtarzające się, noszące znamiona działania celowego, wynikające z raŜącego niedbalstwa i przestępstwa. Proponuje się zatem wprowadzenie normy nakazującej odstąpienie od karania – w odniesieniu do wyŜej wskazanych sytuacji – noworozpoczynającego działalność przedsiębiorcy na okres 1 roku - na rzecz pouczenia. Odstąpienie nie mogłoby zostać PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 36
37. przyznane w razie ponownego rozpoczęcia działalności przed upływem pięciu lat od zakończenia okresu poprzedniego odstąpienia. Z tego nadzwyczajnego środka prawnego przedsiębiorca mógłby skorzystać tylko raz. Organ odstępowałby od karania w sytuacji, gdy stopień naruszenia obowiązku byłby znikomy lub gdy podmiot zaprzestał naruszeń i zrealizował obowiązek. Odstąpienie od karania „początkujących” przedsiębiorców na postawie wymienionych przesłanek naleŜy odróŜnić od odstąpienia na zasadach ogólnych (zob. pkt 8.4) oraz udzielania pouczeń (zob. pkt 8.6). Uzasadnienie Mikro i mały przedsiębiorca w początkowym okresie prowadzenia działalności gospodarczej dysponuje najczęściej ograniczoną wiedzą w zakresie obowiązującego go prawa, a działa w obszarze wielu dziedzin prawna: prawa podatkowego, prawa pracy, ubezpieczeń, administracyjnego, itd. To znacznie utrudnia zapoznanie się z obowiązującymi regulacjami w krótkim czasie. Jednocześnie, poniewaŜ zwykle rozmiar działalności jest ograniczony, ryzyka związane z naruszeniem norm są nieduŜe. 3) MoŜliwość złoŜenia skargi do sądu na postanowienie organu kontroli Propozycja legislacyjna Obowiązujące przepisy Rozdziału 5 ustawy SDG odnoszące się do sprzeciwu przedsiębiorcy wobec działań organu kontroli naleŜy uzupełnić o regulację umoŜliwiającą złoŜenie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu kontroli o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Dodatkowo proponuje się umoŜliwić przedsiębiorcy złoŜenie uzasadnionego sprzeciwu wobec kaŜdorazowego przedłuŜenia czasu trwania kontroli przez organ kontroli. Procedura sprzeciwu byłaby podobna do obowiązujących przepisów art. 84c. Uzasadnienie Ustawa SDG nie zawiera odrębnej regulacji stanowiącej o właściwości sądów administracyjnych do kontroli postanowienia wydanego w postępowaniu kontrolnym, o czym mowa w art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi24 .W związku z tym, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 tej ustawy, skargi przedsiębiorców są odrzucane. Przedsiębiorcy nie mają zatem skutecznych moŜliwości dochodzenia swoich racji przed sądem po wyczerpaniu instancyjności postępowania przewidzianego w art. 84c ustawy SDG25. 24 Dz. U. z 2012 r. poz. 270. 25 Zgodnie z art. 84c przedsiębiorca moŜe wnieść sprzeciw wobec niektórych zachowań kontrolera w tym np. braku zawiadomienia o kontrolowanego o zamiarze wszczęcia kontroli, podjęcia kontroli bez upowaŜnienia czy PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 37
38. Zgodnie z obowiązującymi przepisami kontrola moŜe zostać kaŜdorazowo przedłuŜona wyłącznie z przyczyn niezaleŜnych od organu i wymaga tylko uzasadnienia na piśmie (art. 83 ust. 3). Przedsiębiorca jednak moŜe wnieść sprzeciw wobec przedłuŜenia czasu trwania kontroli jedynie w sytuacji gdy organ przekroczy maksymalny czas trwania kontroli (art. 83 ust. 1). 4) UmoŜliwienie przeprowadzania wspólnych kontroli Propozycja legislacyjna Proponuje się umoŜliwienie – na wniosek przedsiębiorcy – przeprowadzania wspólnych kontroli organów, jeŜeli zakres czynności kontrolnych jest toŜsamy, a przeprowadzenie kontroli jest obligatoryjne (np. kontrola obiektu budowlanego przed dopuszczeniem do uŜytkowania). Limit czasu liczony będzie odrębnie dla kaŜdego organu, jak dotychczas. Ustawa SDG określa w art. 82 zakaz przeprowadzania równocześnie więcej niŜ jednej kontroli. Wyjątki od tej zasady są równieŜ wymienione w ustawie. Uzasadnienie Proponowane rozwiązanie ograniczy czas trwania kontroli w danym roku (tj. pobyt kontrolerów w przedsiębiorstwie) jak równieŜ umoŜliwi przedsiębiorcy uzyskanie niezbędnych uzgodnień i stanowisk organów w moŜliwie krótkim czasie i w sposób moŜliwie nieuciąŜliwy. Ocena, czy wspólna kontrola jest faktycznie korzystna, będzie w kaŜdym przypadku naleŜała do przedsiębiorcy, bowiem będzie mogła być ona podjęta tylko z jego inicjatywy. 5) Ograniczenie częstotliwości kontroli tych samych obszarów Propozycja legislacyjna Proponuje się wprowadzenie zakazu kontroli, w sytuacji gdy z upowaŜnienia do przeprowadzenia kontroli wynika, Ŝe kontrola dotyczy tematu badanego w ciągu 12 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli przez inny organ. W takiej sytuacji organ korzysta z materiałów (protokołów kontroli, wystąpień pokontrolnych) innego organu kontroli. Wyjątek stanowiłyby kontrole podczas których organ stwierdził znaczne uchybienia. przekroczenia czasu trwania kontroli. Rozpatrując sprzeciw organ kontroli wydaje postanowienie (odstąpienie od czynności kontrolnych, kontynuowanie czynności kontrolnych), wobec którego przedsiębiorca moŜe wnieść zaŜalenie. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 38
39. Uzasadnienie Proponowane rozwiązanie ograniczy czas trwania kontroli. Przedsiębiorca nie będzie zmuszony do przedkładania organom tych samych dokumentów. Nie będzie równieŜ naraŜony na róŜnice w zaleceniach pokontrolnych. 6) Informacja o procedurach kontroli na stronach internetowych organu kontroli Propozycja legislacyjna W nowej ustawie zamieszczona zostanie norma zobowiązująca organy administracji publicznej do zamieszczania na stronach internetowych organu opisów procedur kontroli, opracowanych w sposób przejrzysty i zrozumiały dla przedsiębiorcy. Uzasadnienie Przedsiębiorca będzie miał w ten sposób moŜliwość zapoznania się z konkretną procedurą w bardzo praktyczny sposób („krok po kroku”). 8. Nakładanie sankcji administracyjnych w sprawach z zakresu działalności gospodarczej Propozycje legislacyjne 1) Dyrektywy nakładania sankcji Proponuje się wprowadzenie w nowym Prawie działalności gospodarczej regulacji, zgodnie z którą nakładając administracyjną karę finansową organ administracji uwzględniać będzie spełnienie określonych przesłanek takich jak: stopień naruszenia prawa, postawę przedsiębiorcy, rozmiar społecznej szkodliwości naruszenia. Proponuje się wprowadzenie do PDG zespołu norm, które określałyby zasady wymiaru i odstąpienia od wymierzenia kar administracyjnych. Przede wszystkim naleŜy wprowadzić horyzontalne przepisy określające dyrektywy wymiaru kary, które organ wymierzający karę pienięŜną powinien brać pod uwagę ustalając jej wysokość. Naturalnie, dyrektywy wymiaru kary znajdą zastosowanie, gdy organ nakładając karę działa w ramach uznania administracyjnego. Proponuje się zamknięty katalog dyrektyw wymiaru kary pienięŜnej: 1. stopień, okoliczności oraz czas trwania naruszenia obowiązków; 2. częstotliwość naruszeń obowiązków w przeszłości; PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 39
40. 3. stopień przyczynienia się podmiotu, wobec którego ma być nałoŜona kara pienięŜna, do powstania naruszenia; 4. moŜliwości finansowe podmiotu, wobec którego ma być nałoŜona kara pienięŜna. 2) Pozbawienie niesłusznych korzyści za pomocą sankcji finansowej Ponadto, organ powinien ustalać wysokość kary w taki sposób, Ŝeby przewyŜszała ona korzyść przedsiębiorcy jaką uzyskał on wskutek nieprzestrzegania prawa. W związku z tym proponuje się wprowadzenie dyrektywy wymiaru sankcji pozwalającej uwzględnić organowi wysokość uzyskanej niesłusznie korzyści. Uzyskiwanie lepszej pozycji konkurencyjnej dzięki naruszeniom obowiązującego prawa nie moŜe być opłacalne. Koszty tolerowania takiego postępowania ponoszą bowiem rzetelni konkurenci naruszyciela. 3) Wyłączenie odpowiedzialności WaŜnym uzupełnieniem podstawowych reguł nakładania kar administracyjnych są zasady wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej. Wśród przesłanek wyłączenia odpowiedzialności proponuje się uwzględnić sytuację, w której podmiot naruszający przepisy podjął działania, jakich moŜna było rozsądnie wymagać, aby do naruszenia nie doszło. Inne okoliczności wyłączenia to sytuacja, w której podmiot nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. 4) Odstąpienie od nałoŜenia kary administracyjnej Z kolei przesłanką odstąpienia od nałoŜenia kary administracyjnej byłoby uprzednie nałoŜone kary za to samo naruszenie przez inny uprawniony organ, gdy stopień naruszenia obowiązku jest znikomy lub, gdy podmiot zaprzestał naruszeń i zrealizował obowiązek. Uzupełnieniem tych rozwiązań powinny być przepisy przewidujące moŜliwości odroczenia płatności bądź rozłoŜenie na raty administracyjnej kary pienięŜnej, w przypadku wystąpienia przez podmiot podlegający ukaraniu z umotywowanym wnioskiem, w którym wykaŜe waŜny interes własny lub interes publiczny (podobnie jak to przewiduje Ordynacja podatkowa). 5) Terminy przedawnienia Proponuje się określenie terminów przedawnienia nałoŜenia kary pienięŜnej (5 lat) i ściągalności kary pienięŜnej (5 lat). PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 40
41. 6) Udzielenie pouczenia W przypadku, gdy do naruszenia dojdzie niezaleŜnie od przedsiębiorcy, a szkodliwość naruszenia będzie znikoma, organ powinien mieć moŜliwości ograniczenia się do udzielenia pouczenia. Dzięki takiemu rozwiązaniu przedsiębiorcy, którzy nie dopuszczają się powaŜnych naruszeń lub nie mają na nie bezpośredniego wpływu, będą karani w sposób proporcjonalny do skali i cięŜaru naruszenia. Uzasadnienie Sankcja administracyjna to dolegliwość nakładana w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosowanymi normami prawnymi. Podstawowym celem stosowania kar (sankcji) administracyjnych jest zapewnienie poszanowania prawa oraz wywołanie negatywnych konsekwencji w związku z naruszeniem nakazu lub zakazu. Polskie prawo administracyjne (m.in. przepisy ustawy Prawo wodne, Prawo budowlane, Prawo ochrony środowiska oraz wiele innych) przewiduje róŜnego rodzaju sankcje, np. w formie kary pienięŜnej, cofnięcia zezwolenia lub koncesji. Kary administracyjne najczęściej przybierają formę kary finansowej. Z punktu widzenia orzecznictwa i teorii prawa, administracyjna kara pienięŜna pełni funkcję prewencyjną, a nie represyjną, co odróŜnia ją od sankcji karnych. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, Ŝe administracyjna kara pienięŜna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz środkiem przymusu słuŜącym zapewnieniu wykonywania obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego.26 Rolą administracyjnej kary pienięŜnej jest zatem przymuszenie adresata do wykonywania tych obowiązków w przyszłości. Takie postrzeganie kar administracyjnych nie jest jednak powszechne. Ustawa SDG nie zawiera - co do zasady - przepisów o charakterze sankcyjnym. Z uwagi na ogólny charakter tej regulacji, przepisy w zakresie np. odmowy udzielenia koncesji, cofnięcia koncesji, odmowy wpisu do rejestru działalności regulowanej czy wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem nie stanowią jednak norm samoistnych. Przedsiębiorca moŜe być dotknięty sankcją wyłącznie wówczas, gdy wykonuje działalność w oparciu o przepisy ustawy szczegółowej. Polski system prawa administracyjnego przewiduje moŜliwość lub obowiązek wymierzania kary za róŜnego rodzaju uchybienia – brak spełniania warunków określonych w ustawie, zachowanie niezgodnie z przepisami, itp. W systemie prawnym nie ma jednak reguł ogólnych określających zasady wymierzania kar administracyjnych. Brak powiązania 26 „Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pienięŜnych naleŜy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, Ŝe ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reŜimie odpowiedzialności obiektywnej.” – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., sygn.. P 19/07, ITK-A 2007/1/2. PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 41
42. wymiaru kary administracyjnej np. ze stopniem naruszenia norm prawa naleŜy uznać za niewłaściwe. Przepisy regulujące finansowe kary administracyjne nie uwzględniają bowiem rozwiązań, które powalałyby dostosować nałoŜoną w konkretnym przypadku karę do faktycznych okoliczności sprawy. Przy takim uregulowaniu często trudno o wymierzenie kary racjonalnej i słusznej. V. Propozycje wyłączenia lub uchylenia niektórych uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej 1. Ewidencja działalności gospodarczej Propozycja legislacyjna Proponuje się wyłączenie z PDG przepisów regulujących funkcjonowanie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (Rozdział 3 SDG). Obowiązujące przepisy określają dualizm rejestracji przedsiębiorców. Przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi (takŜe wspólnicy spółki cywilnej) ewidencjonowani są w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), natomiast osoby prawne oraz inne jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną 27 - w rejestrze przedsiębiorców w ramach Krajowego Rejestru Sądowego. Uzasadnienie Obowiązujący system rejestracji przedsiębiorców, uwzględniający róŜnorodność form wykonywania działalności gospodarczej, spełnia swoją rolę. JednakŜe nowa ustawa, z uwagi na jej horyzontalny charakter, nie powinna zawierać przepisów regulujących kwestie funkcjonowania ewidencji działalności gospodarczej (art. 23-39). 27 Rejestr przedsiębiorców słuŜy do rejestracji przedsiębiorców działających w formie osobowych spółek handlowych (spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa i spółka komandytowo-akcyjna), spółek kapitałowych (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna) oraz innych przedsiębiorców będących osobami prawnymi (np. spółdzielnie, stowarzyszenia i fundacje, o ile prowadzą działalność gospodarczą). PDG_załoŜenia_20141031 uzgodnienia wew 42
Jenny Vargas Santos