Source: https://www.infor.pl/akt-prawny/U83.2013.031.0000871,rozstrzygniecie-nadzorcze-nr-nk341311022012bb-wojewody-zachodniopomorskiego-stwierdzajace-niewaznosc-w-czesci-uchwaly-nr-xxi15012-rady-gminy-stare-czarnowo-z-dnia-28-grudnia-2012-r-w-sprawie-ustalenia.html
Timestamp: 2018-07-23 15:54:28
Legal References Found: art. 91
 art. 4
 art. 4
 art. 94
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 63
 art. 3
 art. 56
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 2
 art. 2
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 118
 art. 142
 art. 10
 art. 22
 art. 23

Document Content:
Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK.3.4131.102.2012.BB Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lutego 2013 r. stwierdzające nieważność w części uchwały Nr XXI/150/12 Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stare Czarnowo - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK.3.4131.102.2012.BB Wojewody Zachodniopomorskiego
stwierdzające nieważność w części uchwały Nr XXI/150/12 Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stare Czarnowo
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; zm.: z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806, z 2003 r. Nr 80, poz. 717 i Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203 i Nr 167, poz. 1759, z 2005 r. Nr 172, poz. 1441, Nr 175, poz. 1457, z 2006 r. Nr 17, poz. 128, Nr 175 poz.1457, Nr 181, poz. 1337, z 2007 r. Nr 48, poz.327, Nr 138, poz. 974, Nr 173, poz. 1218, z 2008 r. Nr 180, poz. 1111, Nr 223, poz. 1458, z 2009 r. Nr 52, poz. 420, Nr 157, poz. 1241, z 2010 r. Nr 28, poz. 142, Nr 28, poz. 146, Nr 106, poz. 675, Nr 40, poz. 230, z 2011 r. Nr 117, poz. 679, Nr 134, poz. 777, Nr 149, poz. 887, Nr 217, poz. 1281, z 2012 r., poz. 567)
§ 3. uchwały Nr XXI/150/12 Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stare Czarnowo oraz
- §1 pkt 6, 7 i 10,
- - §21 ust. 1 w zakresie wyrazów: " oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości" i ust. 3,
- §22 ust. 1 zdanie drugie,
- §24 pkt 2-5,
- §§25-29,
- §31 ust. 4,
- §32,
- §33 ust. 2,
- §34,
- 35 ust. 3 lit. b oraz ust. 4,
- §36 ust. 2 lit. d,
- §37
załącznika do przedmiotowej uchwały.
W dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy Stare Czarnowo podjęła uchwałę Nr XXI/150/12 w sprawie ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stare Czarnowo.
Materialnoprawną podstawę podjęcia ww. uchwały stanowi art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (ust.1). Z kolei, ust. 2 cytowanego przepisu wskazuje, iż regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, jest aktem prawa miejscowego, zaliczanym przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Taki akt normatywny musi zatem odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. W stosunku do aktów prawa miejscowego znaczenie istotne ma norma zawarta w art. 94 Konstytucji, który stanowi, iż organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. W związku z tym, bezspornym pozostaje fakt, iż regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą zostać unormowane w uchwale rady gminy. Nie przyznaje on kompetencji organowi stanowiącemu gminy ani do uchwalania aktów prawa miejscowego obejmujących zagadnienia inne niż wymienione w cyt. przepisie, ani stanowienia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, ponieważ oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że przepis art. 4 ust. 2 ww. ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że uchwalając na jego podstawie regulamin utrzymania porządku i czystości, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.
Mając na uwadze wskazaną powyżej materię regulaminową, Rada Gminy Stare Czarnowo nie miała podstaw prawnych do uregulowania w załączniku do uchwały Nr XXI/150/12 kwestii, dotyczących zasad utrzymania czystości na drogach publicznych oraz obowiązków firm wywozowych prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Gmina natomiast w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy uprawniona jest jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych.
Z kolei, wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, rada gminy powinna określić w odrębnej uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 7 ust. 3a ww. ustawy).
Tym samym, zasadne jest stwierdzenie nieważności §1 pkt 6 i 7 Regulaminu oraz Rozdziału IV "Zasady utrzymania czystości na drogach publicznych" (§§ 25- 27), a także Rozdziału V "Zasady formalno - prawne i obowiązki firm wywozowych prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych" (§§28-29).
W Rozdziale III Regulaminu Rada Gminy Stare Czarnowo określiła wymagania w zakresie utrzymania porządku i czystości na nieruchomościach i terenach komunalnych użytku publicznego. W §21 ust. 1 Regulaminu zawarty został zapis, zgodnie z którym właściciele nieruchomości są obowiązani do utrzymywania porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego nieruchomości.
W ocenie organu nadzoru obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, zatem zapis Regulaminu w tym zakresie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt: II OSK 2012/12).
W §21 ust. 3 Regulaminu Rada postanowiła, że w przypadku likwidowania śliskości solą właściciel nieruchomości ma obowiązek magazynować ją w specjalnym pojemniku w sposób zabezpieczający jej kontakt z powierzchnią terenu. Z kolei, w §22 ust. 1 zdanie drugie Rada wskazała, że piasek użyty do usunięcia śliskości chodnika, należy usunąć niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania.
Wprowadzenie obowiązku usuwania piasku użytego do likwidacji śliskości na chodnikach, a także obowiązku magazynowania soli w specjalnym pojemniku - ocenić należy, jako niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższy przepis wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Również art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Brak jest zatem, zdaniem organu nadzoru, podstaw prawnych do rozszerzenia tego obowiązku i nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania określonych materiałów po zakończeniu likwidacji śliskości (w niniejszym przypadku piasku) oraz przechowywania w określony sposób materiałów niezbędnych do likwidacji śliskości (soli).
Przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią zapisy §24 pkt 2-5 Regulaminu. Należy podkreślić, że obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny.
Postanowienia §24 pkt 2 i 3 dotyczące wraków pojazdów samochodowych - zakazu ich pozostawiania oraz usunięcia na koszt właściciela lub posiadacza pojazdu (w przypadku gdy jest pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub nie jest używany) - z uwagi na to, iż nie zostały określone jako porzucone, uznać należy za ingerencję w prawo własności, przekraczające dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w regulaminie określa się jedynie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych.
Ponadto, określony w §24 pkt 5 Regulaminu zakaz naklejania oraz przyczepiania ogłoszeń, plakatów i reklam na drzewach stanowi wykroczenie, o jakim mowa w art. 63a §1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.). Zgodnie z ww. przepisem "kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08).
W Rozdziale VI Regulaminu Rada Gminy Stare Czarnowo określiła obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. W §31 ust. 4 Rada postanowiła, że właściciel posesji, na której swobodnie poruszają się psy ma obowiązek umieszczenia przed wejściem na teren posesji dzwonka lub innego urządzenia sygnalizującego (powiadamiającego) oraz tabliczki informacyjnej z napisem "Uwaga pies".
W tym miejscu wskazać należy, że ograniczenia ustalone przez radę gminy - w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku - nie mogą obejmować nieruchomości, stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Wynika to bezpośrednio z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi o określeniu przez gminę wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem, obowiązek odpowiedniego oznakowania nieruchomości, na terenie której poruszają się psy, należy uznać za wykraczający poza ustawowe upoważnienie (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1568/10).
Podkreślenia wymaga, iż rada gminy nie posiada kompetencji do określania wszelkich obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich, które dotyczą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 62/09). Tym samym, nie znajduje uzasadnienia prawnego wprowadzenie obowiązku poddania psa obowiązkowemu szczepieniu przeciwko wściekliźnie oraz jego oznakowanie - według procedury obowiązującej w Gminie Stare Czarnowo (§32 Regulaminu). Należy przy tym zaznaczyć, że kwestia obowiązkowego szczepienia psów uregulowana jest w art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.)
W §33 ust. 2 Regulaminu wprowadzony został zakaz wyprowadzania psów do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci.
Zdaniem organu nadzoru postanowienie to narusza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z powyższego przepisu ustawy wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12).
W zakresie delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy nie mieści się także postanowienie §34 Regulaminu, w którym organ stanowiący Gminy Stare Czarnowo określił, iż psy pozostające bez opieki - nie oznakowane oraz zagrażające bezpieczeństwu mieszkańców - będą wyłapywane i przewożone do schroniska lub hotelu dla zwierząt.
Powyższe zagadnienia, zdaniem organu nadzoru, gmina winna uregulować odrębną uchwałą. Kwestie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt [art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.)].
W Rozdziale VII Regulaminu Rada określiła zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.
W ocenie organu nadzoru delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przekracza określony w §35 ust. 3 lit. b obowiązek przechowywania obornika i gnojowicy w odpowiedni sposób (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08).
Zaznaczyć przy tym należy, że kwestia przechowywania nawozów naturalnych została uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm.).
Z kolei, w §35 ust. 4 Regulaminu Rada wprowadziła zakaz trzymania gołębi w budynkach wielorodzinnych chyba, że właściciel nieruchomości wyrazi na to zgodę.
W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji pojęcia "zwierzęta gospodarskie". W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy zwierzętami gospodarskimi są: koniowate - zwierzęta gatunków: koń lub osioł, bydło - zwierzęta gatunków: bydło domowe oraz bawoły, jeleniowate - zwierzęta gatunków: jeleń lub daniel utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa i skór, drób, świnie, owce, kozy, pszczoły, zwierzęta futerkowe. Natomiast, definicję drobiu ustawodawca zawarł w art. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowiąc, że drób to ptaki z gatunków: kura, kaczka, gęś, indyk, przepiórka, perlica oraz utrzymywany w warunkach fermowych struś .
Z powyższego wynika zatem wprost, iż gołąb nie jest zaliczany do kategorii zwierząt gospodarskich, wobec czego Rada Gminy Stare Czarnowo nie mogła wprowadzić regulacji dotyczącej tej kategorii zwierząt.
Organ nadzoru wskazuje, że także zapis §36 ust. 2 lit. d Regulaminuczystości i porządku na terenie Gminy Stare Czarnowo przekracza upoważnienie ustawowe, o jakim mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Gminy, realizując postanowienia tego przepisu, nie mogła wskazać w kwestionowanej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości), które zobowiązane są do poniesienia kosztów deratyzacji. Norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy (wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania) nie może stanowić upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08).
W §37 Regulaminu Rada określiła sankcje karne za niewykonanie obowiązków określonych w Regulaminie wskazując, że każdy kto nie wykonuje obowiązków regulaminowych podlega karze grzywny, a postępowanie w tej sprawie toczy się według przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.
Powyższym zapisem Rada naruszyła art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nie upoważnia rady gminy do rozstrzygania w uchwale o przedmiotowych kwestiach, a także art. 118 w związku z art. 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Podkreślenia bowiem wymaga, iż sankcja za nieprzestrzeganie obowiązków wskazanych w regulaminie utrzymania czystości i porządku została przewidziana w art. 10 ust. 2 i 2a ww. ustawy.
Z tych samych względów wyeliminowania z obrotu prawnego wymaga zapis §1 pkt 10 załącznika do uchwały Nr XXI/150/12 Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 28 grudnia 2012 r., zgodnie z którym w Regulaminie utrzymania czystości i porządku określa się zasady dotyczące odpowiedzialności za nieprzestrzeganie Regulaminu.
Ponadto, w §3 przedmiotowej uchwały wskazano, iż " traci moc uchwała Nr XXXV/261/06 z dnia 28 kwietnia 2006 roku w sprawie ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stare Czarnowo".
Zdaniem organu nadzoru regulacja ta w sposób istotny narusza art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), który stanowi, iż regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy (…). Z uwagi na fakt, iż w myśl art. 23 ww. aktu ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. , regulaminy te utraciły moc w dniu 1 stycznia 2013 r.
Mając na uwadze wskazane wyżej nieprawidłowości, uznać należy, że stwierdzenie nieważności §3 uchwały Nr XXI/150/12 Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stare Czarnowo, a także§1 pkt 6, 7 i 10, §21 ust. 1 w zakresie wyrazów: " oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości" i ust. 3, §22 ust. 1 zdanie drugie, §24 pkt 2-5, §§25-29, §31 ust. 4, §32, §33 ust. 2, §34, §35 ust. 3 lit. b oraz ust. 4, §36 ust. 2 lit. d, §37 załącznika do przedmiotowej uchwały - jest konieczne i uzasadnione.