Source: http://docplayer.pl/3400655-2-bse-7-do-art-18-1-koncepcja-bonu-reprywatyzacyjnego-jako-papieru-wartosciowego-na-okaziciela-jest-zupelnie.html
Timestamp: 2018-03-20 10:14:22
Legal References Found: art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 1
 art. 8
 art. 3
 Art. 3
 art. 8
 art. 1
 art. 8
 art. 12
 art. 12
 art. 11
 art. 11
 art. 12
 art. 11
 art. 14
 art. 157
 art. 48
 art. 18
 art. 921
 art. 21
 art. 21
 art. 18
 art. 18
 art. 20
 art. 22
 art. 22
 art. 26
 art. 37
 art. 42
 art. 48
 art. 49
 art. 47
 art. 54
 art. 55
 art. 8
 art. 11
 art. 14
 art. 156
 art. 1
 art. 1
 art. 7
 art. 11
 art. 7
 art. 11
 art. 16
 art. 19
 art. 16
 art. 17
 art. 12
 art. 20
 art. 4
 art. 12
 art. 12
 art. 34
 art. 2
 art. 23
 art. 34
 art. 41
 art. 3
 art. 43
 art. 2
 art. 44
 art. 32
 art. 33
 art. 2
 art. 17
 art. 9
 ustawy 52
 art. 97
 art. 26
 art. 29
 art. 15
 art. 70
 art. 3
 art. 70
 art. 72
 art. 70
 art. 95
 art. 95
 art. 70
 art. 70
 art. 62

Document Content:
2 BSE. 7. do art. 18 1) Koncepcja bonu reprywatyzacyjnego jako papieru wartościowego na okaziciela jest zupełnie - PDF
2 BSE. 7. do art. 18 1) Koncepcja bonu reprywatyzacyjnego jako papieru wartościowego na okaziciela jest zupełnie
Download "2 BSE. 7. do art. 18 1) Koncepcja bonu reprywatyzacyjnego jako papieru wartościowego na okaziciela jest zupełnie"
1 BSE 1 Opinia prawna do rządowego projektu ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach (Druk Sejmowy nr 1360) W kolejnych punktach podnoszę jedynie wątpliwości albo uwagi krytyczne do poszczególnych przepisów projektu. Z pewnymi wyjątkami nie wypowiadam się co do rozstrzygnięć merytorycznych. Na końcu, w punkcie 16, zamieszczam uwagi ogólne. 1. do art. 1 ust. 2 1) Z ust. 3 wynika, że reprywatyzacja polega na przywróceniu utraconej własności, co oznacza, że przywraca się całą własność. Natomiast z art. 8, 11 i 12 wynika, że własność przywraca się tylko w części. Ustęp 3 powinien mieć więc brzmienie "reprywatyzacja polega na przywróceniu części utraconej własności". 2) Z ustępu 2 pkt 2) wynika, że świadczeniem reprywatyzacyjnym jest reprywatyzacja. Jedno pojęcie nieznane, "świadczenie reprywatyzacyjne" objaśnione jest przez użycie drugiego nieznanego pojęcia "reprywatyzacja". Jest to błąd logiczny nazywany "nieznane przez nieznane" a po łacinie "ignotum per ignotum". 2. do art. 3 W ust. 1 określono pojęcie "osoby uprawnionej". Jest nią osoba, która w dniu utraty własności, a więc w latach czterdziestych, była obywatelem polskim. Z ust. 5 wynika, że w przypadku śmierci osoby uprawnionej prawa wynikające z ustawy przechodzą na jej spadkobierców. Spadkobierców nie nazywa się "osobami uprawnionymi" ale "spadkobiercami". Ze zdania ostatniego ustępu 5 wynika z kolei, że jeżeli taki "spadkobierca" umrze, to osoby po nim dziedziczące, czyli jego spadkobierców, czyli dalszych spadkobierców "osoby uprawnionej", nie nazywa się już "spadkobiercami" ale osobami uprawnionymi. Dawnego właściciela projektodawca nazywa "osobą uprawnioną", jego dziecko nazywa "spadkobiercą", a jego wnuka znowu "osobą uprawnioną". W efekcie są dwie kategorie osób uprawnionych, co chyba nie jest intencją projektodawcy; "osoby uprawnione" z ust. 1 i osoby uprawnione z ust. 5. Te pierwsze pisane są w cudzysłowie, te drugie bez cudzysłowu. Art. 3 wymaga przeredagowania. 3. do art. 8 Z art. 1 ust. 3 wynika, że reprywatyzacja polega na przywróceniu utraconej własności. Z art. 8 ust. 1 wynika natomiast, że wartość świadczenia reprywatyzacyjnego, a więc także wartość reprywatyzacji, jest równa 50% wartości utraconych nieruchomości. Tak zredagowane przepisy są wzajemnie sprzeczne. 4. do art. 12 1) Niezrozumiała jest relacja pomiędzy art. 12 ust. 1 a art. 11. Z art. 11 wynika, że równowartość podatku od spadków i darowizn obniża wartość świadczenia reprywatyzacyjnego, a więc także świadczenia polegającego na przywróceniu własności. Natomiast w art. 12 ust. 1 nie powołano art. 11, z czego należy wnioskować, że jednak nie obniża. 2) Nie jest zrozumiały pkt 3) ustępu 2, zgodnie z którym przywraca się własność nieruchomości stanowiącej w dniu wejścia w życie ustawy własność osoby prawnej. Nie jest jasne, czy przez określenie "za zgodą tej osoby wyrażoną w formie określonej w odrębnych przepisach" projektodawca ma na myśli zgodę wyrażoną w formie aktu notarialnego, czy też coś innego.
2 2 BSE 5. do art ) Nie wiadomo, jaka jest treść pkt 5). Jest to przepis blankietowy, "gumowy" i może być dowolnie interpretowany. 2) Nie wiadomo, co oznacza użyte w pkt 7) określenie "nieruchomości niezbędne na cele obronności lub bezpieczeństwa państwa". Zrozumiałe jest, że trudno przywrócić własność nieruchomości położonej w środku poligonu wojskowego. Ale własność budynku zajętego na urząd albo hotel wojskowy przywrócić można. Tak samo własność budynku zajętego przez komisariat policji. Punkt 7) wymaga doprecyzowania. 6. do art. 14 Użyte w przepisie sformułowanie "przywrócenia własności lub udziału we współwłasności nieruchomości wykorzystywanej na cele użyteczności publicznej... dokonuje się pod warunkiem" jest niewłaściwe. Wynika z niego, że przywrócenie własności ma charakter warunkowy, jest uzależnione od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Zgodnie z art. 157 kc własność nieruchomości nie może być przeniesiona pod warunkiem ani z zastrzeżeniem terminu. Z art. 48 projektu, do którego omawiany przepis odsyła, wynika, że intencja projektodawcy jest inna. Przywrócenie własności ma mieć charakter bezwarunkowy ale może ono nastąpić dopiero po spełnieniu warunku, po zawarciu odpowiedniej umowy najmu. 7. do art. 18 1) Koncepcja bonu reprywatyzacyjnego jako papieru wartościowego na okaziciela jest zupełnie niezrozumiała. Zgodnie z ust. 1 bon reprywatyzacyjny jest papierem wartościowym na okaziciela. Zgodnie z ust. 2 ma on nie mieć formy dokumentu w rozumieniu kodeksu cywilnego. Powstaje więc pytanie, jak można bon przedstawić, okazać? Co więcej, zgodnie z art. 921'12 kc "przeniesienie praw z dokumentu na okaziciela wymaga wydania tego dokumentu." Skoro bon ma nie mieć cech dokumentu to nie można go wydać, a więc nie można przenieść praw z tego dokumentu. Z zestawienia przepisów kc i omawianego przepisu projektu wynika więc, że bon jest niezbywalny. Z kolei z treści art. 21 ust. 1 zdaje się wynikać, że intencja projektodawcy jest inna, że bon ma być zbywalny. Zgodnie z ust. 3 prawa z bonu przysługują osobie uwidocznionej w rejestrze, a zgodnie z art. 21 ust. 1 przeniesienie praw z bonu następuje z chwilą dokonania zapisu o zmianie stanów posiadania w rejestrze. Z zestawienia tych przepisów można wnioskować, że prawa z bonu można przelać na inną osobę, ta inna osoba pójdzie do domu maklerskiego wykonującego obrót bonami, zgłosi swoje prawa i zostanie wpisana do rejestru. Jeżeli moje przypuszczenie jest słuszne, to bon na pewno nie jest papierem wartościowym na okaziciela. Być może jest papierem wartościowym imiennym. W kodeksie cywilnym ustawodawca nie zamieścił definicji papieru wartościowego. Tym niemniej z art wynika, że papier wartościowy musi mieć formę dokumentu. Projektodawca tworzy nowe, niezależne od pojęć używanych w kodeksie cywilnym, pojęcie papieru wartościowego. Można i tak, bo ustawa jest równa ustawie. Ale jeśli projektodawca ma taki zamiar, to powinien dopracować odpowiednie pojęcia i rozstrzygnąć w ustawie wszystkie kwestie związane z obrotem takimi papierami. Między innymi należałoby w ustawie uregulować, co strony umowy sprzedaży bonów albo dom maklerski mają zrobić z dokumentem depozytowym? Np. jeżeli osoba uprawniona otrzymała dokument depozytowy, z którego wynika, że ma ona milion bonów, to co należy zrobić w przypadku, gdy sprzeda ona pięćset tysięcy bonów? Czy dokument ma zostać przez maklera umorzony, a w jego miejsce wydane zostaną dwa nowe, czy może dokument ten należy przedrzeć na połowę?
3 BSE 3 2) Nie jest zrozumiałe, co znaczy obejmowanie emisji bonów, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3)? 3) Zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 4) Minister właściwy ds. Skarbu Państwa ma określić termin umorzenia bonów reprywatyzacyjnych, a zgodnie z art. 20 ust. 6 pkt 5) bon ulega umorzeniu po upływie 10 lat od dnia emisji. Wydaje się, że jeden z tych punktów jest zbędny. 8. do art ) Z ust. 2 wynika, że użyteczność bonów jest bardzo ograniczona, że można nimi płacić tylko w przypadkach wymienionych w ust. 2. Będzie to skutkować ujemnie na rynkową wartość bonów i w praktyce może okazać się, że bony są papierami nieomal bezwartościowymi. 2) Niejasny jest ust. 6. Nie wiadomo, czy nakłada on jedynie obowiązek wykupu bonów na Lasy Państwowe i pozostawia jednocześnie swobodę wyboru osobom uprawnionym, czy też pozbawia osoby uprawnione możliwości odzyskania własności lasu. Nie wiadomo także, jak odróżniać bony wydane za lasy od zwykłych bonów. 3) Wadliwie zredagowany jest ustęp 7. Ze zdania pierwszego wynika, że Rada Ministrów ma określić jedynie sposób i tryb wykupu bonów, natomiast z kolejnych 3 punktów wynika, że ma ona określić zasady wyceny lasów. Ponadto wydaje się, że przepis powinien być zamieszczony w artykule 6. 4) Zgodnie z pkt 3) Rada Ministrów ma określić współczynnik zwiększający zysk. Nie wiadomo, co to znaczy, można jedynie domyślać się. A więc domyślam się, że jeśli komuś w latach czterdziestych zabrano las trzydziestoletni, a obecnie zwraca mu się, a może tylko wycenia, las osiemdziesięciopięcioletni, to taka osoba uprawniona będzie musiała dopłacić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Inaczej mówiąc osoba uprawniona będzie musiała zapłacić za to, że przez 55 lat nie mogła pobierać z lasu pożytków. Z kolei z art. 22 ust. 3 pkt 2) wynika, że Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe zgłaszają do katalogu jedynie nieruchomości nie służące gospodarce leśnej, grunty nieleśne oraz lasy i inne grunty przeznaczone pod powierzchniową eksploatację kopalin, a więc lasy przeznaczone do szybkiego wycięcia. Na takich nieruchomościach nie da się prowadzić racjonalnej, wieloletniej gospodarki leśnej, nie bardzo więc wiadomo, na czym miałaby polegać korzyść osoby uprawnionej. 9. do art. 22 Zgodnie z ust. 7 pkt 2) lit. a) Minister właściwy ds. Skarbu Państwa ma określić podmioty przyjmujące zgłoszenia nieruchomości do katalogu. Zgodnie z ust. 4 tego samego artykułu katalogi mają być prowadzone przez oddziały terenowe Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wydawałoby się więc oczywiste, że oddziały Agencji będą także przyjmować zgłoszenia. Z omawianego ust. 7 pkt 2) lit. a) wynika, że zamiar projektodawcy jest inny, nie wiadomo jednak jaki. 10. do art. 26 Zgodnie z ust. 3 "koszty związane ze sporządzeniem i zawarciem umowy ponosi nabywca." Nie jest jasne, jakie koszty ma na myśli projektodawca, wydaje się, że nie tylko opłaty notarialne, ale także wszystkie koszty przygotowania umowy, a w tym koszty przeprowadzenia przetargu. Suma tych kosztów może być znaczna i z punktu widzenia osoby uprawnionej w istotny sposób wpływać na opłacalność zwrotu nieruchomości. 11. do art. 37 Zgodnie z ust. 1 Skarb Państwa przekazuje Funduszowi Inwestycyjnemu Bonów Reprywatyzacyjnych akcje i udziały spółek określonych w punktach od 1 ) do 3). Natomiast zgodnie z ust. 4 Skarb Państwa ma wnieść do Funduszu środki pieniężne uzyskane ze sprzedaży tychże
4 4 BSE akcji i udziałów. Wskazane ustępy są wzajemnie sprzeczne. Należy się zdecydować, albo Skarb Państwa wniesie akcje i udziały albo je sprzeda. 12. do art. 42 Zgodnie z ust. 1 i 2 termin na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia reprywatyzacyjnego wynosi 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, pod rygorem wygaśnięcia roszczeń. Termin ten jest za krótki. Uprawniony może być przecież w tym czasie w szpitalu albo za granicą. Ponadto wnioski należy składać na urzędowych formularzach, które nie wiadomo kiedy będą, a we wniosku należy, między innymi, określić aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz aktualnego właściciela lub władającego. Jest wiele nieruchomości, których aktualnego stanu prawnego nie można ustalić. Skutków bałaganu, które państwo wytworzyło w sferze własności nieruchomości, nie można przerzucać na osoby uprawnione. Warto wspomnieć, że Komitet Praw Człowieka w Genewie uznał, że termin 6 miesięcy na złożenie odpowiedniego wniosku, przewidziany w czeskiej ustawie reprywatyzacyjnej, jest zbyt krótki. 13. do art. 48 Zgodnie z ust. 3 wojewoda wydaje decyzję o przywróceniu własności nieruchomości po otrzymaniu zawiadomienia o zawarciu umowy najmu tej nieruchomości zawartej pomiędzy osobą uprawnioną a dotychczasowym użytkownikiem. Taka konstrukcja przepisu sprawia, że osoba uprawniona jest zakładnikiem dotychczasowego użytkownika. Musi zgodzić się na warunki najmu dyktowane przez tegoż użytkownika, bo w przeciwnym przypadku nie odzyska własności. 14. do art. 49 Zgodnie z ust. 3 decyzję o przyznaniu świadczenia reprywatyzacyjnego wydaje się w nieprzekraczalnym terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Przepis kreuje fikcję. Będzie wiele przypadków, kiedy postępowanie będzie musiało trwać znacznie dłużej. Choćby w przypadku określonym w art. 47, tj. w przypadku zawieszenia postępowania na czas dokonania podziału nieruchomości. 15. do art. 54 i 55 W latach czterdziestych konfiskowano między innymi także meble, które na gruncie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn. Dz. U. Nr 10 z 1983 r. poz. 48 z późn.zm.) mogą nie być dobrami kultury. Meble te także powinny być zwracane. Zgodnie z ust. 4 art. 55 organem właściwym jest wojewoda właściwy ze względu na miejsce położenia rzeczy. Należy rozstrzygnąć, kto jest właściwy w przypadku ruchomości będących na wyposażeniu polskich placówek dyplomatycznych, konsularnych i biur radców handlowych. 16. Uwagi ogólne 1 ) projekt jest zredagowany pośpiesznie, niestarannie. Zawiera dużo błędów legislacyjnych, omówienie niektórych pominąłem ze względu na krótki termin na sporządzenie opinii. Błędy te można usunąć w toku prac komisji sejmowej. Niestaranne jest także uzasadnienie do projektu. Np. na stronie 35 u góry projektodawca informuje, że nie podlegają zwrotowi małe działki położone wewnątrz dużych kompleksów leśnych. Takiego przepisu w projekcie nie ma. Przepis taki był w innych projektach ustawy reprywatyzacyjnej. 2) W projekcie nie ma pewnych zasad ogólnych. Np. nie ma zapisanej zasady, że uprawnionemu służy prawo wyboru pomiędzy przywróceniem własności a przyznaniem bonów.
5 BSE 5 Nie ma wyraźnego stwierdzenia, że bony są zbywalne. Nie ma preferencji dla zwrotu w naturze. 3) Na podstawie przepisów projektu trudno przewidzieć rzeczywistą, rynkową wartość przewidzianych w projekcie świadczeń reprywatyzacyjnych, a zwłaszcza bonów reprywatyzacyjnych. W praktyce może się okazać, że ich wartość jest bardzo mała, co w wielu przypadkach będzie oznaczać, że reprywatyzacja ma charakter jedynie symboliczny. Sądzę, że wskazane byłoby, aby projektodawca załączył do uzasadnienia przykładowy rachunek ilustrujący jaką wartość netto otrzyma np. osoba, której spadkodawcom odebrano nieruchomość o aktualnej wartości 1 miliona zł. Zgodnie z art. 8 wartość świadczenia reprywatyzacyjnego jest równa 50% wartości utraconych nieruchomości. A więc spadkobierca może otrzymać świadczenie reprywatyzacyjne o wartości nominalnej ,- zł. Na podstawie art. 11 wartość świadczenia reprywatyzacyjnego pomniejsza się o wartość podatku od spadków i darowizn. Podatek spadkowy wynosić będzie około 6%. Wydaje się, że te 6% należy liczyć od 1 miliona, czyli podatek wyniesie ,-zł. Kwota ,- zostanie pomniejszona o ,- zł. pozostanie więc ,- zł. Nieruchomość o takiej wartości, a raczej udział w nieruchomości będzie mogła odzyskać osoba uprawniona. Tę wartość ,zł. pomniejszają jeszcze koszty złożenia wniosku oraz koszty związane z przygotowaniem i zawarciem umowy. Jak już wskazywałem wyżej, koszty te trudno ocenić. Mogą one wynieść ,- zł. Wartość netto, jaką odzyska uprawniony wyniesie w takim przypadku około ,- zł., czyli 42% wartości nieruchomości zabranej. Zupełnie inna może być sytuacja osoby uprawnionej, która nie odzyska własności nieruchomości ale otrzyma rekompensatę w bonach. Otrzyma ona bony o wartości nominalnej ,- zł. Ich wartość realna, rynkowa może jednak okazać się znacznie niższa i wynieść np ,- zł. W takim przypadku osoba uprawniona odzyska zaledwie 4,4% utraconego majątku. Trudno to nazwać reprywatyzacją. Sytuacja osoby uprawnionej ulega dalszemu pogorszeniu w przypadkach; - kolejnego spadkobrania, a takich przypadków będzie wiele, - odzyskania własności nieruchomości zajętej na cele użyteczności publicznej, o których mowa w art. 14 projektu. Przedstawiona powyżej symulacja jest bardzo przybliżona, sądzę, że rząd jest w stanie opracować rachunki dokładniejsze. 4) Wątpliwość budzą przewidziane projektem procedury. Są one niekorzystne dla uprawnionych i będą wywoływać konflikty. Sądzę, że celowym byłoby ustanowienie mieszanej komisji odwoławczej, w składzie której zasiadaliby przedstawiciele Skarbu Państwa, samorządów i uprawnionych. 5) W niektórych przypadkach, kiedy mienie zabrano z naruszeniem prawa, projektowana ustawa może wręcz pogarszać sytuację uprawnionych bo zamyka im możliwość dochodzenia roszczeń w trybie art. 156 kpa. 6) Osobną kwestią jest konstytucyjność projektu i jego zgodność z ratyfikowanymi przez Polskę konwencjami. W 1993 roku Minister Janusz Lewandowski opracował projekt ustawy zakładający zwrot 100% wartości utraconego mienia. W tym czasie państwo dopiero wychodziło z kryzysu. W roku 1999 kryzys mamy poza sobą, a rząd twierdzi, że państwo stać na oddanie już tylko połowy zabranego mienia. Takie rozumowanie wydaje się trudne do obrony. Sądzę, że projekt zostanie uznany za sprzeczny z zasadą państwa prawa wyrażoną w art. 1 Konstytucji, a także z ratyfikowanymi przez Polskę konwencjami. Opracował; Piotr Krawczyk
6 6 BSE Opinia prawna dot. projektu ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach (Druk Sejmowy nr 602) Przedstawiony projekt ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach jest kolejną próbą prawnego uregulowania kwestii zwrotu mienia, które zostało zabrane właścicielom na podstawie różnych aktów prawnych wydanych w okresie PRL. Dla przypomnienia informuje, że pierwszy, również poselski projekt ustawy reprywatyzacyjnej powstał w roku 1990 (druk sejmowy nr 442). Od tamtego czasu przedstawiany był szereg projektów ( tzw. projekt prezydencki, projekty poselskie i rządowe). Żaden jednak z nich nie doczekał się uchwalenia w formie ustawy, tak więc sprawa ostatecznego rozwiązania problemu reprywatyzacji wciąż jest otwarta. Ośmioletnie prace nad ustawą reprywatyzacyjną, które nie przyniosły jak dotąd rezultatu, świadczą, iż materia którą ustawa ma uregulować jest trudna i złożona, tak ze względów społecznych jak i ekonomicznych. Nie bez znaczenia wydaję się również fakt, że sprawa zwrotu mienia, nieraz o znacznej wartości, ma również swój aspekt polityczny. Sprawa reprywatyzacji musi być jednak ostateczne rozwiązana. Wynika to zarówno z potrzeby uregulowania zaszłości jakie pozostawiła po sobie poprzednia nieakceptowana formacja polityczna, niezgodnych z zasadami państwa praworządnego jak i ze względu na proces wchodzenia do Wspólnoty Europejskiej, która kwestię poszanowania własności prywatnej uznaje jako jeden z istotnych standardów obowiązujących w krajach członkowskich. Przedstawiane dotychczas wersje ustawy reprywatyzacyjnej różnią się od siebie w paru istotnych kwestiach. Łączy je natomiast, wyrażana w różny sposób chęć usunięcia skutków naruszeń fundamentalnego w krajach cywilizowanych prawa własności. Zanim przejdę do ogólnej oceny przedstawionego projektu - pozwolę sobie przekazać parę uwag szczegółowych. * tytuł projektu ustawy winien zostać poszerzony o zwrot :... oraz zmianie niektórych ustaw - jako, że ustawa takie zmiany wprowadza. * art. 1 Zwracam uwagę, że artykuł ten nie ma charakteru normatywnego a deklaratywny, hasłowy i winien stanowić jedynie rodzaj preambuły. Ponadto proponowałbym w miejsce terminu usunięcie użycie terminu złagodzenie. Proponowana ustawa, tak jak żadna inna ustawa reprywatyzacyjna, nie jest w stanie usunąć zaistniałych skutków konfiskaty mienia. Skutki te są w znacznej części nieodwracalne i można je jedynie złagodzić w większej lub mniejszej mierze. * projekt ustawy (art.2) stanowi, że zwrot mienia w naturze jest podstawowym celem ustawy. Oprócz tej formy, ustawa zna również przyznanie mienia zamiennego lub bonów reprywatyzacyjnych. Z ustawy winno wynikać jasno i jednoznacznie do kogo należy ten wybór i w którym momencie procesu reprywatyzacyjnego może być dokonany. W znacznej części wypadków byli właściciele, (szczególnie dotyczyć to może dawnych właścicieli ziemskich), nie są już, z różnych względów, zainteresowani zwrotem mienia w naturze. Radykalna zmiana ich sytuacji zawodowej i majątkowej nastąpiła ponad pięćdziesiąt lat temu. Jak się zdaje ani uprawnieni ani ich spadkobiercy w swej większości nie planują powrotu do pracy na ziemi, z którą kontakt utracili wiele lat temu lub w ogóle go nigdy nie mieli. Należy również jasno określić co oznaczać ma ów zwrot w naturze. Czy zwrot części majątku, pozostałej po parcelacji w postaci niewielkiego ośrodka, najczęściej znacznie zdewastowanego a zatem bez znaczącej wartości materialnej jest obligatoryjną formą zwrotu w naturze? Nawet jeżeli może to wynikać z innych zapisów - kwestia ta winna zostać sformułowana jasno.
7 BSE 7 Ponieważ zapis ten ma bardzo istotne znaczenie dla całości regulacji - proponowałbym w sposób jednoznaczny (oczywiście jeżeli taka jest intencja projektodawcy) określić że uprawniony ma - według swego wyboru: - prawo do zwrotu mienia w naturze, jeśli to mienie wg ustawy może być zwrócone w całości lub dostępnej części, albo - prawo do otrzymania mienia zamiennego, albo - prawo do bonów reprywatyzacyjnych. Należy wówczas jasno określić warunki i terminy wyrażenia woli osoby uprawnionej, co do formy zaspokojenia jej roszczeń. * w przedstawionym projekcie ustawy, reprywatyzacja obejmować ma mienie przejęte na rzecz Państwa na podstawie wielu dekretów i ustaw. Nie jestem przekonany, czy połączenie w jednej ustawie reprywatyzacyjnej problematyki mienia przejętego na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej czy ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej wraz z dekretem o utworzeniu przedsiębiorstwa Film Polski, ustawą o przejęciu aptek (w znacznej części już sprywatyzowanych), taboru żeglugi śródlądowej (w znacznej części już nieistniejącego) a także mienia utraconego w związku z II wojną światową - uczyni funkcjonowanie owej ustawy sprawnym. Są to tak różne materie, iż próba rozwiązania ich problematyki w jednym uniwersalnym akcie prawnym będzie zawsze napotykać na znaczne trudności. Sam ten akt z konieczności będzie wymagał znacznego uszczegółowienia albo też przyznania delegacji do wydania szczegółowych aktów wykonawczych, regulujących kwestie wynikające z odrębnej specyfiki poszczególnych obszarów reprywatyzacyjnych. Uwaga ta dotyczy także tzw. mienia zabużańskiego. Rozwiązanie tej kwestii powinno, moim zdaniem znaleźć się w odrębnym akcie prawnym, ze względu na swoją specyfikę. * Projekt szeroko zakreśla krąg osób uprawnionych do świadczeń reprywatyzacyjnych wynikających z ustawy (art. 4 projektu). Proponuje on mianowicie aby uprawnieniami reprywatyzacyjnymi objęte zostały osoby, które w dniu utraty mienia jednocześnie: - były jego właścicielami lub współwłaścicielami, co jest oczywiste, a nadto - posiadały obywatelstwo polskie. Projekt w sposób istotny rozszerza więc (w porównaniu z poprzednimi propozycjami) krąg osób uprawnionych, proponując tzw. reprywatyzację na zewnątrz. Oznacza to, że uprawnionymi, poza obywatelami polskimi, zamieszkałymi w Polsce, mają być także (przy spełnieniu warunku pierwszego), mieszkające lub najczęściej nie mieszkające w Polsce: - osoby narodowości polskiej, które nie posiadają już obywatelstwa polskiego ( np. emigranci) - osoby innych narodowości (np. żydowskiej, niemieckiej lub innej), które w dniu utraty majątku posiadały obywatelstwo polskie lub także obywatelstwo polskie 1. Oczywiście, kierując się zasadą równości poszkodowanych podmiotów (w momencie utraty mienia), można przyjąć taką regulację. Wymaga ona jednak wnikliwego przeanalizowania. Trzeba bowiem zdawać sobie sprawę ze skutków (m.in. materialnych) jakie przyniesie ten zapis, tak znacznie rozszerzający krąg świadczeniobiorców. Należy także wziąć pod uwagę fakt, że sytuacja prawna osób objętych działaniem tak sformułowanej ustawy nie jest jednakowa. Szereg osób otrzymało już rekompensaty, w różnych formach, na podstawie różnych aktów prawnych. Kwestia ta winna być dokładnie rozważona a ewentualne wyłączenia winny być uwzględnione w ustawie. 1 Na terenie Wielkopolski, Śląska i Pomorza znajdowało się wiele zarówno majątków ziemskich, jak i obiektów przemysłowych, które należały do osób narodowości niemieckiej, a które nabywane były na tych terenach w wyniku gospodarczej ekspansji niemieckiej na wschód.
8 8 BSE Zwracam uwagę, że zwrot nieruchomości w naturze osobom, które nie posiadają obywatelstwa polskiego (a więc przeniesienie na nie prawa własności nieruchomości) miałby być realizowany w sytuacji gdy w Polsce obowiązują prawne ograniczenia nabywania własności nieruchomości przez cudzoziemców (dotyczy to także mienia zamiennego). Wydaje się również, że pewien problem, aczkolwiek marginalny, stanowić będzie sprawa możliwości udokumentowania obywatelstwa polskiego jako warunku dopuszczającego roszczenie reprywatyzacyjne. Pewna część dokumentów uległa zniszczeniu a sprawa obywatelstwa nie zawsze była sprawą oczywistą. Czy nie należałoby zatem wskazać sposób rozwiązania tej kwestii? * Projektodawca przyznaje (vide uzasadnienie), że ustalenie wartości utraconego mienia stanowi bardzo trudny problem. Projekt proponuje zasadę wyceny na podstawie zryczałtowanych tabel przeliczeniowych. Trudno mi dokonać fachowej oceny przedstawionego systemu. Wydaje się jednak, że jest to jedyny praktycznie możliwy sposób przeprowadzenia wyliczenia, zważywszy, że od chwili przejęcia tego mienia upłynęło kilkadziesiąt lat, wiele dokumentów nie zachowało się a wpisy w istniejących księgach wieczystych nie obejmują niektórych składników utraconego mienia jak np. budynków. Wartość utraconego mienia ustalać się ma na dzień jego utraty z uwzględnieniem cen jednostkowych wyrażonych w złotych z dnia dokonywania wyceny. Jest to rozwiązanie jedynie słuszne i jako takie winno się znaleźć w ustawie. Jak się zdaje kwestia wyceny utraconego mienia będzie wywoływać kontrowersje. Częste mogą być więc przypadki, kiedy ta wartość ustalana będzie na podstawie indywidualnej wyceny ( zgodnie z art. 7 ust.3). Ponieważ wiadomo, że koszty takich wycen są znaczne - proponowałbym wprowadzenie zapisu, kto i w jakich sytuacjach winien je pokrywać. Sprawą, która winna znaleźć swe miejsce w ustawie reprywatyzacyjnej jest kwestia obciążeń wycenianego mienia. Jest sprawą znaną, że szczególnie po kryzysie gospodarczym lat trzydziestych, znakomita część majątków była znacznie zadłużona. Ciążyły na nich, poza długami prywatnymi, zarówno zaległe daniny, jak i pożyczki bankowe (np. Banku Rolnego, Towarzystwa Kredytowego Ziemskiego itd.) i inne. Pominięcie tych pasywów przy wycenie wartości mienia oznaczałoby rodzaj oddłużenia tego mienia. Jeżeli taki jest zamysł projektodawcy - to winno to być wyraźnie w ustawie sprecyzowane. w innym wypadku należałoby określić jakie ewentualne obciążenia mają być wzięte od uwagę przy dokonywaniu ostatecznej wyceny majątku. * Wiele kontrowersji wywoła z pewnością zapis art. 11 projektu, wg którego w naturze zwraca się zarówno mienie należące do Skarbu Państwa jak i mienie komunalne, mienie przedsiębiorstwa w rozumieniu art Kodeksu cywilnego - bądź innej państwowej lub komunalnej osoby prawnej a także mienie nieodpłatnie przekazane spółdzielni lub organizacji społecznej w razie likwidacji, lub za ich zgodą. Przede wszystkim sformułowanie tego przepisu nie jest jasne. Czy likwidacja lub zgoda dotyczy tylko spółdzielni lub organizacji społecznej czy także przedsiębiorstwa lub innej państwowej lub komunalnej osoby prawnej? Jeżeli projektodawca poprzez przedsiębiorstwo, którego mienie może być zwracane rozumiał przedsiębiorstwo państwowe - to winien to jasno określić. Poważnym problemem prawnym będzie kwestia zwrotu składników mienia komunalnego, a więc takiego, które stanowi już własność gmin. Problem reprywatyzacji był znacznie łatwiejszy do rozwiązania w okresie poprzedzającym komunalizację mienia 2. Wprawdzie art. 7, ust. 2 owej ustawy mówi o nienaruszalności praw osób trzecich, które to prawa mogą ciążyć na tych nieruchomościach ale jest sprawą dyskusyjną czy można w tym 2 Ustawą z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym Dz. U. Nr 32, poz.191.
9 BSE 9 wypadku mówić o istnieniu takich praw. W każdym jednak wypadku, po wejściu w życie ustawy, sytuacja potencjalnych świadczeniobiorców uległa komplikacji. Dalsze problemy związane ze zwrotem mienia w naturze, z pewnością stwarzać będzie przygotowywana ustawa, nazywana nieoficjalnie ustawą o powszechnym uwłaszczeniu obywateli (projekty: druki sejmowe nr 600 i 400) a także stale postępująca prywatyzacja majątku państwa. Zmiana prawa własności nieruchomości, wymaga określonej procedury i w niektórych wypadkach może okazać się to sprawą trudną do przeprowadzenia. Może ze względu na niesporność tego rozstrzygnięcia a także ze względu na brzmienie art. 11 projektu - pominięty został tam zapis, jasno stwierdzający, że zwrot mienia nie dotyczy ziemi nadanej chłopom w ramach reformy rolnej. Pominięcie tego zapisu nie jest błędem ani legislacyjnym ani prawnym. Zwracam jedynie uwagę, że zapis ten, w zasadzie z przyczyn propagandowych - był umieszczany w dotychczasowych projektach. * Zastrzeżenia budzą zapisy zawarte w rozdziale 4 projektu dot. mienia zamiennego. W rozdziale tym winno być jasno określone co może stanowić mienie zamienne. Jeżeli projektodawca stał na stanowisku, że do mienia takiego, które ma być wpisane do katalogu zalicza się zarówno nieruchomości jak i ruchomości oraz inne składniki mienia to winno to być sformułowane w ustawie w sposób nie budzący wątpliwości. Przeredagowania wymaga zatem artykuł 18 projektu. Prawo cywilne rzeczowe rozróżnia podział na rzeczy nieruchome, zwane nieruchomościami oraz rzeczy ruchome zwane ruchomościami (oraz prawa) i taki podział winien obowiązywać w ustawie. Projektodawca proponuje aby do katalogu mienia zamiennego, który stanowić ma niejako magazyn, z którego czerpać się będzie składniki mienia przeznaczone do przekazywania uprawnionym, wpisywać poza nieruchomościami, inne składniki mienia przekazywane przez szereg istniejących agencji takich jak Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencja Prywatyzacji czy Agencje Mienia Wojskowego. Wszystkie te Agencje dysponują w zasadzie nieruchomościami. Jeżeli projektodawca do mienia wpisywanego do katalogu mienia zamiennego zaliczyć chciał również nieruchomości należące do wymienionych wyżej agencji to zapis ten winien zostać przeredagowany. Przeredagowany winien zostać również art. 16, ust. 3 ponieważ użyty tam zwrot: roszczenia własnościowe, aczkolwiek w zasadzie zrozumiały, nie jest terminem kodeksowym. Sądzę, że również przeredagowania wymaga art. 19 pkt 2 i 3. Wg projektu katalog składać się ma z dwóch części: 1 - ze spisu rzeczy ( w tym papierów wartościowych) oraz 2 - zestawu kart ewidencyjnych. W punkcie 1 należałoby sprecyzować, że pod terminem rzeczy należy rozumieć zarówno nieruchomości jak i ruchomości, co może nie być dla wszystkich oczywiste. Następnie projektodawca wprowadza dalszy podział na dwie części - i tu już zapis staje się niezrozumiały. Do pierwszej mianowicie części ma być wpisywane mienie o którym mowa w art. 16, ust.4. Zapis ten brzmi: mienie może być wpisane do katalogu, jeżeli da się pogodzić z planem wykorzystania zasobu nieruchomości, określonym odrębnymi przepisami dot. nieruchomości. Jest oczywiste, że mienie, które z takim planem pogodzić się nie da, nie może być brane pod uwagę jako mienie zamienne. Nie jest jasne co projektodawca chciał w ten sposób ustanowić. Do tej drugiej części wpisywane ma być także mienie o którym mowa w art. 17 pkt. 1. Artykuł 17 brzmi: Katalog prowadzą: pkt. 1 - w odniesieniu do mienia Skarbu Państwa - kierownik urzędu rejonowego, pkt. 2 w odniesieniu do mienia komunalnego - zarząd gminy. Podobnie jak wyżej, intencja projektodawcy winna być wyrażona jaśniej. Zwracam uwagę, że regulacje prawne związane z reformą samorządu terytorialnego nie znają już instytucji pod nazwą urzęd rejonowy. Dostosowując więc niniejszy projekt do
10 10 BSE regulacji samorządowych, należy wskazać, który szczebel i jakiego typu administracji - jest zobowiązany do prowadzeniu owego katalogu. * Sprzeciw budzi zapis art. 12 pkt 7, który powołany jest także w art. 20 projektu. Według tego zapisu nie zwraca się mienia - m.in. jeżeli uprawniony nie ponosi stałych danin publicznych, w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących finansów publicznych Jak się ten zapis ma do zapisu art. 4 pkt 1 projektu? Jakież to stałe daniny publiczne brane mają być pod uwagę przy ocenie możliwości zwrotu mienia obywatelowi innego kraju lub też osobie krajowej, na której nie ciąży obowiązek ponoszenia takich publicznych danin? W tym samym art. 12 zastrzeżenia budzi pkt 4: nie zwraca się mienia którego wyodrębnienie byłoby sprzeczne z przepisami prawa lub z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem albo pociągałoby za sobą istotną zmianę przeznaczenia lub znaczne zmniejszenie jego wartości. Kto ma oceniać czy wyodrębnienie jest sprzeczne z przepisami prawa? Kto lub co decyduje o tym, że wyodrębnienie mienia jest sprzeczne lub nie z jego społecznogospodarczym przeznaczeniem? Co to jest istotna zmiana przeznaczenia i kto lub co o tym decyduje? Przepis, który zawiera tyle niejasności nie może być wprowadzony do ustawy. Dyskusyjny jest również dla prawnika zapis art. 12 ust. 1 projektu: nie zwraca się mienia: o szczególnym znaczeniu dla kultury narodowej, wymienionego w załączniku Nr 2 do ustawy. Z prawnego punktu widzenia roszczenie do zwrotu zagarniętego mienia ma takie samo były właściciel obiektu wymienionego w ustawie, jak były właściciel innego obiektu nie wymienionego tamże. Wynika to z tego, że w obu wypadkach naruszone zostało to samo prawo własności, wobec którego, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości, wszyscy winni być traktowani jednakowo. Uwaga ta ma charakter wyłącznie teoretyczny, gdyż zdaję sobie sprawę, że uwzględnienie jej nie jest praktycznie możliwe. * Według projektodawcy, bony reprywatyzacyjne mogą być przyznane jedynie wówczas, gdy z jakichś przyczyn świadczenie do którego uprawniona była dana osoba, nie zostało spełnione poprzez zwrot mienia w naturze lub przyznanie mienia zamiennego. Podtrzymuje moją uprzednią uwagę, że wybór sposobu spełnienia należnego świadczenia winien należeć do świadczeniobiorcy. W pewien sposób sprawę tą reguluje zapis art. 34, ust. 5 projektu ale zapis ten winien korespondować z art. 2 oraz art. 23, ust. 1 projektu. Artykuły te mają istotne znaczenie i muszą przede wszystkim jasno, precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości regulować obszar, którego dotyczą. Regulacja ta wymaga więc przeredagowania. * nie budzą szczególnych zastrzeżeń zapisy zawarte w rozdziale 7 projektu - postępowanie reprywatyzacyjne (z wyj niejasności wynikających z art. 34 ust. 5, o czym wyżej). * W związku z zapisami rozdziału 8 projektu - przepisy szczególne dotyczące zwrotu w naturze niektórych ruchomości - zwracam uwagę na nieprawidłowość zawartą w art. 41, ust. 1. Ruchomości stanowiące dobra kultury nie mogły być przejmowane na rzecz Państwa w związku z realizacją przepisów, o których mowa w art. 3, ust. 2 projektu, jako że przepisy powołanych tam aktów prawnych przejmowania takiego nie przewidywały. Na przykład dekret z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r, Nr 3, poz. 13) stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie (art. 2 ust. 1) oraz inwentarz żywy i martwy (art. 11, pkt. 1). W dekrecie nie ma więc mowy o przejmowaniu dóbr kultury ani żadnych innych ruchomości poza inwentarzem należącym do parcelowanego gospodarstwa. Zapisy dotyczące zwrotu ruchomości, w tym dóbr kultury, winny być bezwzględnie przeredagowane, zgodnie z stanem prawnym tych obiektów. * Projekt proponuje w art. 43 zmianę art. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230) - poprzez rozszerzenie ustawowej definicji wód stojących proponując zaliczenie do tych wód również jezior i innych zbiorników, z których cieki wypływają lub do których uchodzą.
11 BSE 11 Proponowany zapis w sposób bardzo znaczący, wręcz zasadniczy zmienia obowiązującą ustawę - prawo wodne. Według tej ustawy, podział na wody stojące i wody bieżące ma podstawowe znaczenie dla położenia prawnego tych wód i skutków z tego płynących. W wyniku wprowadzenia tej zmiany, należałoby dokonać całego szeregu dalszych zmian w prawie obowiązującym w tej materii. Zmiany te wymagałyby szczegółowej analizy powstałych skutków, gospodarczych ekologicznych i innych na co nie ma miejsca w opinii niniejszej. Jeżeli więc istnieje potrzeba tak znaczącej zmiany w prawie wodnym - winno się tego dokonać nowelizując tą właśnie, powołaną wyżej, ustawę z 24 października 1974 roku a nie czynić tego w ustawie reprywatyzacyjnej. W art. 44 projekt proponuje dokonać zmiany ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 roku o rybactwie śródlądowym. Zmiana ta wiąże się ze zmianą ustawy prawo wodne, do czego ustosunkowałem się powyżej. Reasumując: Z uznaniem należy przyjąć powstanie tego projektu, stanowiącego kolejną próbę rozwiązania trudnego problemu reprywatyzacji. Trzeba jednak bezwzględnie zdawać sobie sprawę, że tak ważny dokument jak ustawa reprywatyzacyjna winien być opracowany z maksymalną starannością a treść i forma każdego zapisu winna być starannie przeanalizowana. Każdy bowiem zapis ustawy rodzić będzie skutki o bardzo poważnym znaczeniu prawnym, społecznym i materialnym. Przedstawiony projekt winien więc zostać jeszcze raz starannie przeanalizowany, szczególnie we wskazanych zapisach i to zarówno od strony merytorycznej, prawnej, jak i legislacyjnej. Wskazane są też poprawki redakcyjne tekstu. Jak wiadomo, trwają pracę nad innym, rządowym projektem ustawy regulującej tę samą materię. Zważywszy na wagę problematyki będącej przedmiotem tych prac legislacyjnych, wskazane byłoby takie zsynchronizowanie prac nad obydwoma projektami - aby mogły być one rozpatrywane przez właściwą komisję sejmową jednocześnie. Opracował: Maciej Kosiński
12 12 BSE Ocena pytań zawartych w projekcie karty do referendum w sprawie reprywatyzacji (Druk Sejmowy nr 1374) Na wstępie warto przypomnieć fakt, iż w powojennej historii kilkakrotnie przeprowadzano w naszym kraju referenda. Nie mają one najlepszej renomy. Społeczeństwo pamięta zarówno udowodnione już przypadki fałszowania ich wyników jak i oczywiste dla wszystkich złe przygotowanie pytań w nich zawartych. Sformułowanie czytelnych i jednoznacznych pytań jest sprawą niezwykle trudną, są one bowiem kierowane do bardzo zróżnicowanej pod względem intelektualnym populacji, muszą być - z jednej strony zrozumiałe dla wszystkich, z drugiej - powinny dotyczyć spraw najwyższej wagi, nadających kierunek poczynań władz. W krótkiej analizie zaprezentowanych w projekcie referendum pytań uwzględniam trzy aspekty: - poprawność językową i logiczną, - "czytelność znaczeniową" dla każdego obywatela, uprawnionego do udziału w referendum - a więc także dla osoby słabo wyedukowanej, - możliwości pojmowania istoty pytania, a więc szansę dotarcia do intencji projektodawcy, a przede wszystkim zrozumienia konsekwencji prawnych, politycznych i społecznych wyrażenia takiej czy innej opinii. 1. Pytanie pierwsze brzmi następująco: "Czy jesteś za reprywatyzacją powszechną, uznającą za nieważne wszystkie akty prawne, na podstawie których w latach państwo przejęło nieruchomości i ruchomości należące do obywateli polskich?" Wzbudza ono pewne zastrzeżenia z następujących powodów: - pojęcie "reprywatyzacja powszechna" nie będzie zrozumiałe dla wszystkich uczestników referendum. Niektórzy z nich nie zrozumieją samego słowa "reprywatyzacja", dodanie doń słowa "powszechna" uczyni tę zbitkę pojęciową jeszcze bardziej niejasną. (Niestety tylko nieliczni obywatele naszego kraju śledzą dyskusje polityczne i czytają publikacje poruszające poważne tematy dotyczące funkcjonowania państwa.) - wyjaśnienie znaczenia "reprywatyzacji" zawarte w dalszej części pytania nie jest w pełni czytelne. Zestaw słów: "reprywatyzacja...uznająca za nieważne akty prawne" jest niepoprawny językowo (a co najmniej niezręczny stylistycznie). Reprywatyzacja nie może niczego "uznawać"; może tylko stać się czegoś wyrazem, o czymś świadczyć lub być czegoś skutkiem. Uznawać za nieważne akty prawne może jedynie organ lub instytucja, gremium lub jednostka - podmioty myślące i wyposażone w odpowiednie uprawnienia. - należałoby chyba rozważyć możliwość rezygnacji z terminu "reprywatyzacja powszechna" w treści pytania. Można by zapytać wprost: "Czy jesteś za uznaniem za nieważne wszystkich aktów prawnych...". Taka formuła odpowiadałaby ponadto konwencji pytania nr 2. - pytanie odnosi się wyłącznie do obywateli polskich. Wyjaśnienie przyczyn takiego zawężenia podmiotów uprawnionych do zwrotu majątków podane jest w uzasadnieniu projektu. Abstrahując od oceny przedmiotowej takiego rozwiązania trzeba stwierdzić, że logiczniej byłoby użyć w pytaniu sformułowania: "...państwo przejęło nieruchomości i ruchomości należące do prywatnych właścicieli", a zawężenie powinno być odzwierciedlone poprzez sformułowanie: "należące do prywatnych właścicieli mających polskie obywatelstwo". Wówczas - w zgodzie z logiką i duchem języka - wskazanie obywatelstwa jest tylko dookreśleniem kategorii obywateli uprawnionych do przejęcia majątków. - w pytaniu podane są daty stanowiące granice wydawania aktów prawnych, w wyniku których przejmowano majątki prywatnych właścicieli (lata ). Warto zwrócić uwagę na
13 BSE 13 fakt, że daty wydawania tego rodzaju aktów nie są powszechnie znane i w związku z tym granice te nie stanowią oczywistych dla uczestników referendum cezur czasowych. Zapewne wielu obywateli pamięta (lub poznało w toku edukacji szkolnej) daty tzw. dekretów nacjonalizacyjnych z 1944 i 1946 r. (Są one przywołane w uzasadnieniu projektu). Zapewne wiele osób ma pewną wiedzę o ich charakterze i przepisach w nich zawartych. Nie dotyczy to jednak z pewnością wszystkich obywateli naszego kraju. Ryzykuję tezę, że o ich istnieniu, a także o ich charakterze wie znacząca mniejszość naszego społeczeństwa. Co więcej, za niemal pozbawioną ryzyka uważam tezę, że bardzo nikły odsetek społeczeństwa pamięta o aktach prawnych wydawanych w roku Skoro ten właśnie rok wskazany jest w pytaniu - stanowi on z jakichś przyczyn granicę ważną z punktu widzenia reprywatyzacji. Jaki procent populacji Polaków będzie wiedział o wydarzeniu stanowiącym tę granicę? Być może dobrym wyjściem byłoby przywołanie w pytaniu konkretnych aktów prawnych, które poddane są ocenie lub przynajmniej bliższe ich dookreślenie (np. poprzez formułę: "dekrety nacjonalizacyjne z 1944 r." lub "dekrety PKWN", "ustawa o nacjonalizacji z 1946 r.). Zwróćmy tu uwagę, że na gruncie nauk prawnych rozróżnia się pojęcia "akt prawny" i "akt normatywny". Ten pierwszy termin ma szerszy zakres i obejmuje nie tylko ustawy, dekrety i rozporządzenia ale także decyzje jednostkowe (np. administracyjne). W odniesieniu do ustawy bądź dekretu będących źródłem prawa dla obywateli należałoby stosować termin "akt normatywny". 2. Pytanie zadawane jako drugie brzmi następująco: "Czy jesteś za zwrotem majątków przejętych przez państwo w latach z naruszeniem obowiązującego prawa?" Pytanie to nie budzi zastrzeżeń lingwistycznych. Będzie również zrozumiałe dla uczestników referendum w warstwie semantycznej (w odniesieniu do znaczenia wyrazów w nim zawartych). Udzielona na to pytanie odpowiedź twierdząca może być uznana za wyraz legalizmu odpowiadającego, który wskazując słowo "TAK" wyraża tym samym pogląd, iż naruszanie obowiązującego prawa było naganne i należy się temu przeciwstawić (choćby po latach). Odpowiedź "TAK" odzwierciedla więc na pewno stanowisko: "jestem przeciwny łamaniu prawa". Ogólnie biorąc społeczne postawy wobec obowiązujących przepisów mogą być nacechowane gorliwą skłonnością do przestrzegania ich w każdych warunkach i bez względu na okoliczności, mogą jednak odzwierciedlać nieco woluntarystyczny stosunek do ustawowych norm. Postawa pierwszego rodzaju (określana mianem legalizmu - charakteryzuje ja łacińska paremia: dura lex sed lex) oznacza przekonanie, iż każdy czyn niezgodny z prawem jest z natury rzeczy niewłaściwy bez względu na jego charakter i przedmiot. Druga z wskazanych powyżej postaw wyraża przeświadczenie o prymacie wartości nad prawem. Wyznają ją ludzie, dla których przestrzeganie przepisów prawa nie jest bezwzględnie obowiązującym kanonem postępowania; kanon ten obowiązuje jedynie wówczas, gdy przepisy chronią przyjęte wartości, służą ich respektowaniu lub poszerzają ich zakres. Przestrzeganie prawa jest więc dla zwolenników takiego podejścia właściwe przy spełnieniu jednego warunku: że samo prawo uznane jest za "dobre" - odpowiada akceptowanym normom postępowania. 3 Zwracam uwagę, że proponowana w projekcie referendum konstrukcja pytania 2 nie pozwala na ustalenie czy odpowiedź "TAK" jest wyłącznie wyrazem legalizmu prawnego czy też odzwierciedla również przychylny stosunek do przedmiotu sprawy: oddawania wszelkich majątków zabranych (bezprawnie) dawnym ich właścicielom. Można bowiem wyobrazić sobie stanowisko następujące: jestem co prawda przeciwny wzbogacaniu dawnych właścicieli (z różnorodnych przyczyn), ale fakt naruszania prawa powoduje, że opowiadam się za zwrotem dóbr (tylko dlatego, że zostały zabrane bezprawnie). Interpretując wyniki referendum nie będzie 3 Zawarte w tekście uwagi o naturze legalizmu i woluntaryzmu są z oczywistych względów bardzo skrótowe a tym samym ogromnie uproszczone.
14 14 BSE można z całą pewnością stwierdzić, czy zwolennicy odpowiedzi "TAK" - to legaliści czy też osoby pragnące rzeczywiście zadośćuczynić krzywdom wyrządzonym ludziom, którzy doznali uszczerbku majątkowego, czy wreszcie są to obywatele którzy opowiadają się za takim rozwiązaniem z obu tych powodów jednocześnie. 3. Postawa przyzwalająca na podjęcie procesu, o którym mowa w pytaniu 2 jest bardziej minimalistyczna (mniej daleko idąca) niż postawa związana z treścią pytania 1. W pytaniu 2 mówi się wyłącznie o ewentualności oddawania majątków przejętych przez państwo z naruszeniem prawa, w pytaniu 1 - o możliwości oddawania wszystkich majątków prywatnym właścicielom. Wydaje się więc, że korzystna byłaby zmiana kolejności zadawania pytań (w myśl zasady: najpierw pozwalam na mniej, potem na więcej). 4. Projektodawcy nie wskazują, czy wyniki referendum będą analizowane jedynie na poziomie każdego z pytań z osobna czy także na poziomie podmiotu odpowiadającego (uwzględniając odpowiedzi na oba pytania udzielone przez jedną osobę). Jeśli wchodzi w grę możliwość analizy obu pytań jednocześnie - opcje interpretacyjne przy obecnej konstrukcji pytań są następujące: - odpowiedź przecząca na oba pytania oznacza negatywny stosunek do reprywatyzacji w każdej postaci; - odpowiedź twierdząca na oba pytania jest symptomem bardzo przychylnej postawy wobec reprywatyzacji; - odpowiedź przecząca na pytanie 1 i twierdząca na pytanie 2 oznacza pozytywny stosunek do reprywatyzacji w ograniczonej skali (tylko w przypadkach, gdy przejmowanie majątków przez państwo następowało z naruszeniem prawa); - odpowiedź twierdząca na pytanie 1 i przecząca na pytanie 2 wydaje się nielogiczna. Doświadczenie uczy jednak, że w wielkiej masie ludzi wszystkie potencjalne możliwości znajdują odzwierciedlenie w rzeczywistości. Jak więc będą interpretowane tego rodzaju przypadki (choćby wystąpiły w niewielkiej skali)? Konstrukcja pytań w referendum powinna eliminować tego rodzaju pułapki interpretacyjne. 5. Największym problemem każdego referendum jest dotarcie do świadomości uczestników z przesłaniem, które stanowi źródło inspiracji prezentowanych w referendum pytań. Innymi słowy referendum ma sens i może być traktowane jako miarodajne źródło wiedzy o poglądach obywateli (a zarazem jako skuteczne narzędzie demokracji bezpośredniej) tylko wówczas, gdy biorący w nim udział zdają sobie w pełni sprawę z tego co znaczą poszczególne pytania nie tylko w sensie semantycznym, ale i społecznym, politycznym, gospodarczym. Uczestnicy referendum w państwie zmierzającym do urzeczywistniania norm społeczeństwa obywatelskiego powinni być świadomi: - intencji ustawodawcy (muszą wiedzieć co chce on osiągnąć poprzez referendum, jakie cele mu przyświecają), - konsekwencji będących następstwem wyników referendum (powinni zdawać sobie sprawę jakie skutki rodzi określony wynik referendum, do którego przyczyniają się odpowiadając tak czy inaczej na postawione pytanie). Wydaje się bezsporne, że intencją projektodawców referendum jest uzyskanie obrazu społecznych postaw wobec prawa (pytanie 2) oraz wobec legalności władzy państwowej w latach a także wobec respektu dla prawa własności (pytanie 1). Intencją projektodawców jest też ustalenie jaka skala reprywatyzacji uzyska aprobatę społeczną. Czy jednak świadomość tych intencji (o ile są one w tym miejscu trafnie zinterpretowane) towarzyszyć będzie wszystkim uczestniczącym w referendum? Konsekwencje przeprowadzania referendum są - najogólniej biorąc - dwojakiej natury.
15 BSE 15 - prawne, o ile ma ono charakter obligatoryjny, to znaczy zobowiązuje władze do uwzględnienia jego wyników w konkretny, przewidziany prawem sposób. - praktyczne: społeczne, gospodarcze, polityczne. Konsekwencje "poreferendalne" dotyczące projektowanego referendum na temat reprywatyzacji nie są jasne. Nie wiadomo, czy projektodawcy chcą traktować je jako okazję do manifestacji politycznej społeczeństwa (wysondować, jaki jest jego stosunek do zjawisk naruszania prawa i funkcjonowania pozbawionej legitymacji władzy w okresie po II wojnie światowej), czy też referendum ma stanowić podstawę dla uchwalenia określonych aktów prawnych rangi ustawowej. Jest oczywiste, że dobrym prawem obywateli naszego kraju jest posiąść wiedzę na ten temat przed rozpisaniem referendum. Skutki gospodarcze, a także polityczne wdrażania w życie rozwiązań proponowanych przez większość społeczeństwa w referendum - zwłaszcza, jeśli przeważać będzie opcja daleko posuniętej reprywatyzacji - są niezwykle poważne. Warto postawić pytanie, czy społeczeństwo podejmując decyzje w referendum będzie świadome choćby w jakiejś mierze wszystkich tych reperkusji. Aby referendum z pytaniami proponowanymi w przedstawionym projekcie spełniło surowe wymogi stawiane tej formie demokracji, potrzebne jest gruntowne przygotowanie społeczeństwa przede wszystkim poprzez dostarczanie mu za pośrednictwem mediów wielu informacji na temat powodów, procedur i następstw reprywatyzacji. Opracowała: Ewa Karpowicz
16 16 BSE Opinia O projekcie ustawy o zmianie ustawy z dnia 28 maja 1993 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP (Druk Sejmowy nr 1391) Przedłożony przez grupę posłów projekt ustawy nowelizujący Ordynację wyborczą do Sejmu jest projektem dojrzałym pod względem prawnym, jest przygotowany profesjonalnie, odpowiada wymogom Regulaminu Sejmu stawianym projektom ustaw może być zatem przedmiotem dalszych prac Sejmu. Autorzy projektu przedkładają projekt ustawy jedynie nowelizujący Ordynację wyborczą do Sejmu, nowelizacja ta ma dostosować prawo wyborcze do nowych regulacji prawnych w szczególności Konstytucji oraz ustaw regulujących status centralnej i terenowej administracji publicznej w tym zwłaszcza kwestie podziału terytorialnego państwa. Zakres proponowanych zmian w pełni koresponduje z wyrażoną w uzasadnieniu projektu ideą ograniczenia ingerencji w ustawę (Ordynacja) do niezbędnego minimum), przesłanką takiego zamiaru autorów jest konstatacja, że zasadnicze rozwiązania nie budziły poważnych zastrzeżeń ze strony uczestników życia publicznego w Polsce. Zgadzając się z tą generalną tezą autorów projektu warto jednak nadmienić, iż znawca prawa wyborczego, analizując Ordynację wyborczą z 1993 r. wyraził w doktrynie pogląd, który należy w tym miejscu przywołać zachęcając tym samym do lektury tego naukowego krytycznego spojrzenia na Ordynacje wyborczą, przy okazji aktualnych prac nad jej zmianą (zob. Z. Jarosz: Nowa ordynacja wyborcza do Sejmu RP, Państwo i Prawo nr 7 z 1993 r.). W kwestii dotyczącej ograniczeń mających na celu koncentrację partii politycznych Autor opracowania pisał: Nie tylko ustalenia progowe, lecz każde z omawianych tu rozwiązań wzięte z osobna może zasadniczo nie nastręczać istotnych wątpliwości konstytucyjno-prawnych. Ustawodawstwo wyborcze wielu państw demokratycznych przewiduje, a orzecznictwo konstytucyjne toleruje, pewne preferencje dla ugrupowań o większych wpływach i utrwalonej pozycji, w tym mających już swą reprezentację w parlamencie, co oznacza zatem większe trudności i bariery dla ugrupowań pozaparlamentarnych. Jednakże nagromadzenie tych przywilejów dla określonych ugrupowań (co oznacza zarazem dyskryminację pozostałych) w takim zakresie i w takiej skali, jak w omawianym akcie musi budzić wątpliwości czy nie przekracza to granicy, za którą mamy do czynienia z naruszeniem równości praw politycznych i praw wyborczych w tym zasady równości na jakiej działać mają partie polityczne, a także wolności i proporcjonalności wyborów (str. 13 wskazanego opracowania). Sądzę, iż ta naukowa konstatacja wynikająca z wnikliwej analizy Ordynacji wyborczej z 1993 r., powinna być ważną wskazówką dla polityków i parlamentu zmieniającego obecnie prawo wyborcze do Sejmu. Lektura poselskiego projektu ustawy zmieniającego Ordynację (Druk Sejmowy nr 1391) pozwala stwierdzić, iż zaprogramowana zmiana wychodzić na przeciw wnioskom prezentowanym w doktrynie prawa konstytucyjnego. Świadczą o tym zwłaszcza te rozwiązania, które jak piszą w uzasadnieniu twórcy projektu mają umożliwić wyborcom wyłonienie reprezentantów wywodzących się z szerszego spektrum partii i komitetów wyborczych uzyskujących znaczące, bo przekraczające 5% w skali kraju poparcie społeczne. Do takiej kategorii rozwiązań należy przede wszystkim zmniejszenie liczby okręgów wyborczych z 52 do 37 i zwiększenie przez to liczby wybieranych w okręgach posłów (m.in. propozycja ustalania minimalnej liczby posłów wybieranych w okręgach na poziomie 8 mandatów) oraz odstąpienie od metody d Hondta przy podziale mandatów na rzecz metody Sainte Lague bardziej sprawiedliwej, a więc pełniej odzwierciedlającej konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyborów.
17 BSE 17 Te proponowane rozwiązania, chociaż nie radykalne niewątpliwie korygują system wyborczy, czyniąc go bliższym konstytucyjnemu systemowi proporcjonalnemu. Istotne jurydyczne zastrzeżenia budzi propozycja według której na zgłoszonej liście okręgowej kandydatów co najmniej 1/3 ogółu kandydatów stanowić muszą kobiety. Jest to propozycja która może być uznana za niezgodną z Konstytucyjną zasada równości. Z jednej bowiem strony proponowany przepis prawa wyborczego koryguje w istocie bierne prawo wyborcze do Sejmu, różnicując kandydatów według kryterium płci formalnie uprzywilejowując płeć żeńską, to zaś pozostaje w kolizji z art. 32 i 99 ust. 1 Konstytucji. Z drugiej strony wydaje się też naruszać art. 33 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, iż kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym i politycznym, społecznym i gospodarczym. Kobiety mają zatem z mężczyznami równe prawa w życiu politycznym, tymczasem propozycja prawna projektodawców ingeruje prawnie w tę równość akcentując (wbrew postanowieniu) słabszą pozycje kobiet w mechanizmie zgłaszania kandydatów, a więc w życiu politycznym. Projektodawcy dają wyraz proponowanym przepisem prawnym przekonaniu o słabszej pozycji kobiet w życiu politycznym, w ich przekonaniu pozycja kobiet w życiu politycznym i społecznym jest na tyle słaba, że wymaga ustawowego zagwarantowania minimalnej liczby na liście wyborczej dla kobiet kandydatów na posłów. Proponowany przepis w mniemaniu projektodawców wzmacniający rolę kobiet w wyborach do Sejmu, może zostać uznany jednak za naruszający konstytucyjną zasadę, iż kobiety są równe mężczyznom w życiu politycznym. Opracował: Janusz Mordwiłko
18 18 BSE O projektach ustaw wyborczych do Senatu (druki sejmowe nr 1289 i nr 1230) W dniu 1 lipca 1999 r. grupa posłów SLD wniosła do Sejmu RP projekt ustawy (Druk Sejmowy nr 1230) Ordynacja wyborcza do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w dniu 19 lipca grupa posłów PSL wniosła projekt ustawy (Druk Sejmowy nr 1289) o zmianie ustawy Ordynacja wyborcza do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ do zadań eksperta nie należy ocena polityczna projektów, można stwierdzić, iż zarówno propozycja całościowo nowej ordynacji senackiej (projekt SLD), jak i propozycja jedynie nowelizacji ordynacji dotychczas obowiązującej (projekt PSL) mają w świetle założeń przyjmowanych przez ich inicjatorów swoje uzasadnienie. Poselski projekt nowelizacji opiera się w intencji wnioskodawców na założeniu niewielkiego zakresu zmian prawnych, koniecznych głównie z powodu zmian w podziale administracyjnym kraju i z uwagi na wymogi Konstytucji RP. Wnioskodawcy proponują, by okręgiem wyborczym do Senatu był okręg wyborczy do Sejmu, a w okręgu wyborczym wybierało się od 2 do 4 senatorów, przy czym liczbę senatorów wybieranych w każdym okręgu określać ma załącznik do ustawy (zmiany do art. 2 ordynacji senackiej z 10 maja 1991 r.). Ponieważ kwestii tych Konstytucja nie reguluje, przedłożona propozycja jest dopuszczalna. W 36 okręgach wyborczych wybierano by łącznie 100 senatorów, według jednolitej normy przedstawicielstwa, przy czym byłoby łącznie 6 okręgów po 4 mandaty, 16 okręgów po 3 mandaty i 14 okręgów po 2 mandaty. Według wyliczeń wnioskodawców (por. Uzasadnienie projektu) optymalny podział mandatów, według proponowanej przez nich normy, wystąpiłby w obszarze wszystkich 16-tu województw, choć podział mandatów w okręgach wyborczych, w obrębie niektórych z tych województw, byłby niedoskonały, jednakże co podkreślono każdy inny podział byłby jeszcze gorszy. Należy podkreślić, że projekt nowelizacji utrzymuje co jest elementem kontynuacji w porządku prawnym zasadę większości (zmiana brzmienia w art. 17 ordynacji, pkt 5 nowelizacji), w wersji większości względnej, co oznacza też nieskomplikowany sposób liczenia głosów i obsadzania mandatów. Wykonywanie czynności wyborczych projekt powierza tym samym komisjom, co w wyborach do Sejmu RP, zapewniając przejrzystość organizacyjną i nie podnosząc kosztów. Prawnie biorąc, nie ma oczywiście obowiązku kontynuacji systemu większościowego, skoro przepis Konstytucji (art. 97 ust. 2) wymaga tylko, by wybory do Senatu były powszechne, bezpośrednie i odbywały się w głosowaniu tajnym. Punkt 3 nowelizacji (do art. 9 ordynacji) o prawie zgłaszania kandydatów na senatorów, przysługującym partiom politycznym oraz wyborcom, jest tylko powtórzeniem przepisu konstytucyjnego (art. 100). Projekt dąży do rozwiązań w miarę prostych i w miarę stanowiących kontynuację. Nie nasuwa też zastrzeżeń natury konstytucyjnej. Zakres proponowanych zmian uzasadnia tylko nowelizację obowiązującej dotychczas ordynacji. Odmienny w swym charakterze jest projekt posłów SLD, zakładający taką skalę i istotę zmian, że uzasadnia uchylenie obowiązującej ordynacji i uchwalenie nowego aktu o charakterze kompleksowym. Proponowany system wyborczy do Senatu różni się zarówno od systemu wyborczego do Sejmu, jak i nie jest kontynuacją co do istoty obecnego systemu wyborczego do Senatu. Ma to być system mieszany, wzorowany na niektórych rozwiązaniach zagranicznych. W myśl projektu (art. 2) ustawy 52 senatorów wybieranych miałoby być według zasady większości w jednomandatowych okręgach wyborczych, zaś 48 senatorów (w 16 województwach po 3 senatorów) wybiera się według zasady proporcjonalności z list wojewódzkich, z uwzględnieniem wyników wyborów w okręgach jednomandatowych. Z konstytucyjnego punktu widzenia taki system mieszany jest dopuszczalny, bowiem art. 97 ust. 2 Konstytucji nie opowiada się wiążąco ani za systemem proporcjonalnym, ani większościo-
19 BSE 19 wym. Proponowany system jest bardziej skomplikowany, a w swej istocie poprzez instytucję listy wojewódzkiej i zasadę proporcjonalności bardziej zbliża się do obowiązującego systemu wyborczego do Sejmu, niż stanowi przykład czy to kontynuacji czy to zdecydowanej odmienności od logiki systemu sejmowego. Wnioskodawcy jednak świadomie deklarują, że odchodzą od zarówno systemu opartego na zasadzie proporcjonalności, jak i systemu opartego na zasadzie większości względnej we wszystkich 100 jednomandatowych okręgach wyborczych. Dodajmy, że choć system nie budzi wątpliwości natury konstytucyjnej w zakresie odstępstw od zasady równości, bowiem zasady tej w wyborach senackich przepisy konstytucyjne nie przewidują, to jednak system list wojewódzkich (dodajmy w wyborach sejmowych także listy ogólnopolskiej) nie jest optymalny z innych punktów widzenia, np. zasady bezpośredniości. W płaszczyźnie organizacyjnej komplikuje system konieczność powołania odrębnych wojewódzkich komisji wyborczych. W wymiarze wojewódzkim liczba mandatów obsadzanych w okręgu jednomandatowym osiągnęłaby rozpiętość 1: 7 (po 7 senatorów w województwie mazowieckim i śląskim, po 1 senatorze w województwie lubuskim i opolskim). Według propozycji wnioskodawców każdy wyborca musiałby mieć 2 głosy (art. 5) pierwszy głos w celu dokonania wyboru senatora w okręgu wyborczym oraz drugi głos w celu dokonania wyboru senatorów z list wojewódzkich. Zgodnie z propozycją wnioskodawców, nazwiska kandydatów umieszcza się na liście wojewódzkiej w kolejności ustalonej przez komitet wyborczy (art. 19 ust. 6), w tejże też kolejności uzyskują oni mandaty przypadające danej wojewódzkiej liście (art. 26 ust. 1) z pominięciem tych kandydatów, którzy uzyskali już mandaty w okręgu wyborczym. Wola wyborców miałaby więc znaczenie decydujące co do obsady mandatu jedynie w okręgu, gdzie za wybranego uważałoby się kandydata, który otrzymał najwięcej ważnie oddanych głosów (art. 23 ust. 1). Do rozwiązania z art. 26 ust. 1 trudno jednak zgłosić zdecydowane zarzuty konstytucyjnoprawne. Można jednak zauważyć, iż dalej niż dotychczas idące ograniczenie znaczenia woli wyborców przewiduje także art. 29 ust. 1 projektu, ograniczający instytucję wyborów uzupełniających. Nowość w polskim prawie wyborczym miałaby stanowić kaucja (art. 17), która ulegałaby przepadkowi, jeśli kandydat otrzymałby mniej niż 5% ważnie oddanych w okręgu wyborczym głosów pierwszych. Instytucja kaucji mieści się w standardach demokratycznych systemów wyborczych, można jednak zastanowić się nad wysokością kwoty (proponowane 1000 zł wydaje się progiem zbyt niskim, jak na progowy charakter instytucji) czy potrzebną liczbę głosów, chroniącą przed przepadkiem sumy na rzecz Skarbu Państwa. Być może próg potrzebnej liczby głosów można wiązać z liczbą podpisów potrzebnych jako poparcie kandydatury (por. art. 15 ust. 1, przewidujący wymóg 5 tys. podpisów popierających kandydaturę), by sankcjonować sytuację, gdy kandydat nie otrzymuje takiej liczby głosów. Samo podwyższenie liczby podpisów popierających z 3 tys. do 5 tys. należy ocenić jako racjonalne z punktu widzenia zapobiegania rejestrowaniu kandydatów o nikłym poparciu. Także i w tym projekcie ustawy część przepisów jest powtórzeniem przepisów konstytucyjnych (por. art , 16). Oba projekty stanowią dobry punkt wyjścia dla dalszych prac legislacyjnych. Opracował: Andrzej Szmyt
20 20 BSE Opinia na temat projektu o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Druk Sejmowy nr 1120) Stosownie do art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 67, poz. 398) "Ponowne głosowanie przeprowadza się w trybie przewidzianym w niniejszej ustawie, z tym że: 1) głosowanie przeprowadza się na podstawie tego samego spisu wyborców, 2) głosowanie przeprowadza się tylko na terytorium kraju." Powołany przepis, obowiązujący od roku 1990 r., ustanawia ograniczenie, w myśl którego II tura wyborów prezydenckich przeprowadzana jest jedynie na terytorium kraju. Wskazać należy, iż analogiczne ograniczenie głosowania jedynie do obszaru kraju przewiduje ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum (Dz. U. Nr 99, poz. 487), która stanowi w art. 3 ust. 1, iż referendum nie przeprowadza się poza granicami Państwa, z wyjątkiem (dziś już nieaktualnym) referendum konstytucyjnego. Warto przypomnieć, iż zasada ograniczenia głosowania w II turze wyborów prezydenckich od początku budziła kontrowersje społeczne. Analizowana kwestia stała się przedmiotem protestu wyborczego p. Jerzego Pawłowskiego, który wskazywał, że art. 70 ust. 1 pkt 2 ustawy o wyborze Prezydenta jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą, iż prawo wybierania posiada każdy obywatel. Izba Administracyjna i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego oddalając protest, stwierdziła w uchwale z 14 grudnia 1990 r. (sygn. III SW 63/90), że "stosownie do art. 72 ust. 1 powołanej ustawy (ustawy o wyborze Prezydenta) podstawą protestu przeciwko wyborowi Prezydenta może być naruszenie przepisów tej ustawy albo dopuszczenie się przestępstwa. Protest p. Jerzego Pawłowskiego nie zawiera takich zarzutów lecz poddaje krytyce uregulowanie ustawowe wg którego ponowne głosowanie przeprowadza się na terytorium kraju." Kwestia niezgodności art. 70 ust. 1 pkt 2 z konstytucyjnie gwarantowaną zasadą powszechnego prawa wybierania (w poprzednim porządku ustrojowym art. 95 utrzymanych w mocy Przepisów Konstytucyjnych) stała się ponownie przedmiotem protestów wyborczych w trakcie wyborów prezydenckich w 1995 r. Ustosunkowując się do wniesionych protestów Izba Administracyjna i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego w uchwale z 9 grudnia 1995 r. (sygn. III SW 1102/95) stwierdziła, że "nie stanowią uzasadnionych podstaw do unieważnienia wyborów prezydenckich także i inne zarzuty zawarte w pewnej części protestów wyborczych. Zarzut niezgodności ustawy z Konstytucją mógłby być zasadny, jeżeli porówna się wynikające z art. 95 Konstytucji powszechne prawo wybierania zagwarantowane dla ogółu obywateli, z ograniczeniami wynikającymi z art. 70 ust. 1 pkt 2 ustawy o wyborze Prezydenta. Jednakże stwierdzenie nieważności ustawy z powodu jej sprzeczności z Konstytucją przekracza kompetencję Sądu Najwyższego. Podstawą protestów wyborczych, a zatem także i tej uchwały mogą być wyłącznie zarzuty naruszenia ustawy wyborczej o takiej treści i w takim zakresie w jakim ona część systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej." Przywołany cytat jednoznacznie wskazuje, iż Sąd Najwyższy jakkolwiek dostrzegł brak koherencji pomiędzy brzmieniem art. 70 ust. 1 pkt 2 oraz treścią odpowiednich norm konstytucyjnych to jednak uznać musiał ograniczenia swojej kognicji, a co za tym idzie brak kompetencji do rozpatrywania zgodności ustawy z Konstytucją. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż również w obecnie obowiązującym porządku ustrojowym wydaje się zachodzić istotna rozbieżność pomiędzy brzmieniem normy konstytucyjnej i analizowanym przepisem. Analiza art. 62 Konstytucji gwarantującego powszechność czynnego prawa wyborczego nie ujawnia żadnych przesłanek, które uprawomocniałyby utrzymywanie ograniczenia prawa wybierania obywateli zamieszkujących poza granicami kraju.