Source: http://docplayer.pl/10316398-Bialostockie-studia-prawnicze.html
Timestamp: 2019-02-24 05:47:28
Legal References Found: art. 172
 art. 4
 art. 5
 art. 8
 Art. 8
 art. 125
 art. 307

Document Content:
1 UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU WYDZIAŁ PRAWA BIAŁOSTOCKIE STUDIA PRAWNICZE BIAŁYSTOK 2012 ZESZYT 12
2 Zeszyt dedykowany jest Profesorowi Zdzisławowi Galickiemu znakomitemu Prawnikowi, który poprzez swój wkład w rozwój prawa międzynarodowego (zwłaszcza jako Członek i Przewodniczący Komisji Prawa Międzynarodowego ONZ) oraz otwartą postawę naukową umocnił grunt dla badań pierwotnych i interdyscyplinarnych. Jubileusz Pana Profesora jest okazją do podziękowań i najlepszych życzeń
3 MIĘDZYNARODOWA WSPÓŁPRACA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Redaktor naukowy Maciej Perkowski
4 Rada naukowa: Lidia Abramczyk, Vladimir Babčak, Leonard Etel, Marian Filar, Edward Gniewek, Jose Luis Iriarte Angél, Adam Jamróz, Marina Karasiowa, Aleksiei S. Kartsov, Cezary Kosikowski, Bernard Kitous, Petr Mrkyvka, Andrei A. Novikov, Emil Pływaczewski, Stanisław Prutis, Eugeniusz Ruśkowski, Walerian Sanetra, Sebastiano Tafaro, Wiktor Trinczuk Kolegium redakcyjne: Teresa Mróz, Grażyna B. Szczygieł, Mieczysława Zdanowicz (Redaktor naczelny), Justyna Matys, Katarzyna Bagan-Kurluta Copyright by Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, Temida 2 Białystok 2012 Żadna część tej pracy nie może być powielana i rozpowszechniana w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób (elektroniczny, mechaniczny), włącznie z fotokopiowaniem bez pisemnej zgody wydawcy. Niniejsza wersja jest wersją pierwotną Białostockich Studiów Prawniczych. ISSN Redaktor językowy: Richard Tykocki-Crow Opracowanie graficzne i typograficzne: Jerzy Banasiuk Projekt okładki: Bauhaus Redakcja techniczna: Jerzy Banasiuk Korekta tekstów polskich: Jolanta Wanda Rysińska, Wojciech Kotowski Wydawca: Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, Temida 2 Zainteresowanych współpracą prosimy o kontakt z kolegium redakcyjnym na adres: Magdalena Perkowska, Białystok, ul. Mickiewicza 1 bądź z Wydawnictwem Temida 2 z dopiskiem Białostockie Studia Prawnicze.
5 SPIS TREŚCI Wprowadzenie (MACIEJ PERKOWSKI)... 9 CZĘŚĆ I UWARUNKOWANIA ZEWNĘTRZNE MIĘDZYNARODOWEJ AKTYWNOŚCI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO MACIEJ PERKOWSKI UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Główne podstawy prawnomiędzynarodowe aktywności zagranicznej samorządu terytorialnego w Europie TADEUSZ TRUSKOLASKI KOMITET REGIONÓW UE, UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU KAMIL WALIGÓRA UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Komitet Regionów Unii Europejskiej. Instytucjonalizacja międzynarodowej aktywności samorządów MARIUSZ ANTONI KAMIŃSKI SEJM RP, ZGROMADZENIE PARLAMENTARNE RADY EUROPY Rola Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy w rozwoju międzynarodowej współpracy samorządowej RAFAŁ KULIGOWSKI UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej a współpraca zagraniczna jednostek samorządu terytorialnego BOGDAN KOŚCIUCH PWSZ SUWAŁKI, AGENCJA ROZWOJU REGIONALNEGO ARES SUWAŁKI ANNA POŹNIAK PWSZ SUWAŁKI Euroregiony a współpraca zagraniczna jednostek samorządu terytorialnego
6 Spis treści ŁUKASZ SKOCZYLAS MINISTERSTWO SPRAW WEWNĘTRZNYCH Aktualna współpraca transgraniczna Rzeczypospolitej Polskiej modelująca aktywność międzynarodową samorządów HENRYK SASINOWSKI POLITECHNIKA BIAŁOSTOCKA Koncepcja restrukturyzacji i rozwoju regionalnego wschodniego pogranicza Polski CZĘŚĆ II REGIONY W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH MACIEJ PERKOWSKI UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Koncepcja non-state actors a umiędzynarodowienie regionów MACIEJ PERKOWSKI UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Polskie województwa w stosunkach międzynarodowych JESÚS GAMALLO ALLER REGION GALICJA W HISZPANII European Regions and the territorial integrity of European States: Galicia-Spain- Europe as a model of cohesion and integration TCHON LI PAŃSTWOWY UNIWERSYTET IM. JANKI KUPAŁY W GRODNIE NA BIAŁORUSI Region grodzieński w międzynarodowych stosunkach ekonomicznych WIOLETA HRYNIEWICKA-FILIPKOWSKA UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Dyplomacja czy delegacja samorządowa za granicą? Charakter zagranicznych biur polskich województw
7 Spis treści MARTA PERKOWSKA UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU IWONA LEWKOWICZ Współpraca międzynarodowa polskich regionów w zakresie ochrony zdrowia AGNIESZKA JABŁOŃSKA UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Kompetencje kadr współpracy zagranicznej polskich województw na tle standardów międzynarodowych MAGDALENA ŁYŻNICKA-SANCZENKO, MAJA SZUMARSKA, MICHAŁ PODBIELSKI URZĄD MARSZAŁKOWSKI WOJEWÓDZTWA PODLASKIEGO Międzynarodowa aktywność województwa podlaskiego CZĘŚĆ III POWIATY I GMINY W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH EWA CZECH UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU MARTYNA KROPIEWNICKA UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Międzynarodowa współpraca polskiego samorządu terytorialnego szczebla powiatowego w zakresie ochrony środowiska realizowanej w zgodzie ze zrównoważonym rozwojem KONRAD WNOROWSKI UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Powiat białostocki w stosunkach międzynarodowych ADAM DOLIWA UNIWERSYTET W BIAŁYMSTOKU Konstytucjonalizacja osobowości prawnej jako podstawa współpracy międzynarodowej gmin WŁODZIMIERZ JAN MUSIAŁ URZĄD MIEJSKI W BIAŁYMSTOKU Bilateralna współpraca gmin na przykładzie Białegostoku i Grodna
8 Spis treści JAROSŁAW SADOWSKI WOJEWÓDZKI URZĄD PRACY W BIAŁYMSTOKU Możliwość finansowania współpracy zagranicznej powiatów i gmin ze środków Unii Europejskiej RECENZJE I OMÓWIENIA ANDRZEJ JACKIEWICZ Territorial Organization of European States. Federalism, Regionalism, Unitarism Temida2, Białystok 2011 (recenzja Stanisław Bożyk UwB) ADAM DOLIWA Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego C.H. Beck, Warszawa 2012 (recenzja Teresa Mróz UwB) KATARZYNA SZMIGIEL Regionalne po co i z kim? Relacje międzynarodowe samorządów województw GEOPROFIT, Warszawa 2009 (omówienie Henryk Sasinowski PB) SŁAWOMIR MAREK REDO Blue Criminology: The power of United Nations ideas to counter crime globally. A monographic study, European Institute for Crime Prevention and Control, Affiliated with the United Nations (HEUNI), Helsinki 2012, ss. 263 (omówienie Maciej Perkowski UwB) WYKAZ BIBLIOGRAFICZNY OPRACOWANIE AGNIESZKA GRAJEWSKA UNIWESYTET W BIAŁYMSTOKU Dokumenty międzynarodowe Dokumenty polskie Literatura Wybór orzecznictwa Strony internetowe
9 WPROWADZENIE Stosunki międzynarodowe rozwijają się wertykalnie i horyzontalnie. Równocześnie rozrasta się krąg kształtujących je aktorów. Do stale obecnych państw dołączają kolejne kategorie uczestników, na ogół wywodzące się z obrotu krajowego poszczególnych państw. Z perspektywy prawa jest to proces tyleż inspirujący, co trudny do rzetelnej oceny. Nie zawsze bowiem pojawiający się aktor stosunków międzynarodowych dysponuje równocześnie podmiotowością prawnomiędzynarodową. Taka sytuacja, choć prawniczo frapująca, skłania do naukowego podjęcia tematu. Sposobność przynosi tu pozornie bezproblemowa międzynarodowa aktywność samorządu terytorialnego. O ile istnienia współpracy zagranicznej jednostek samorządu terytorialnego nikt nie kwestionuje, o tyle ich status prawnomiędzynarodowy budzi już szereg kontrowersji. Z jednej bowiem strony samorządy zasadnie poszukują perspektyw rozwojowych w stosunkach międzynarodowych, z drugiej strony zaś ich aktywność obfituje w problemy, deficyty i rozliczne wątpliwości. Rolą nauki jest wyjść naprzeciw potrzebom samorządu terytorialnego determinowanym tak zarysowaną sytuacją. Incydentalnie takie kroki były podejmowane, głównie w naukach ekonomicznych i politologii. Natomiast prace prawników, jeśli nawet odnosiły się do współpracy międzynarodowej samorządu terytorialnego, to na ogół w zakresie ograniczonym podmiotowo lub przedmiotowo. Ukształtowała się zatem nisza, którą można i trzeba wypełnić naukową treścią. Przedstawione opracowanie włącza się w realizację tego zadania. Celem opracowania jest wszechstronne, lecz uporządkowane omówienie zagadnień składających się na międzynarodową aktywność samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi tu o problematykę prawną, choć z dopuszczeniem także nieprawniczych opracowań z zakresu innych nauk społecznych. Takie podejście pozwala uchwycić sedno tytułowej materii, na którą składają się przecież liczne unormowania i bardzo zróżnicowana praktyka. Publikacja składa się z trzech części. W pierwszej przedstawione zostały uwarunkowania zewnętrzne międzynarodowej aktywności samorządu terytorialnego. W szczególności uwagę poświęcono przedmiotowo właściwym dokumentom prawnomiędzynarodowym, organom organizacji międzyrządowych i formom międzynarodowej kooperacji. Ponadto ujęto tu prezentację aktualnej współpracy transgranicznej Rzeczypospolitej Polskiej (która modeluje aktywność międzynarodową samorządów) oraz ekonomiczną koncepcję restrukturyzacji i rozwoju regionalnego wschodniego pogranicza Polski. 9
10 Część druga opracowania poświęcona została stosunkowo najszerszej (spośród wszystkich poziomów samorządu terytorialnego) problematyce regionów w stosunkach międzynarodowych, poczynając od podbudowy teoretycznej (koncepcja non-state actors ) i podstaw prawnych aktywności międzynarodowej polskich województw, poprzez porównawczą prezentację dwóch różnych modeli umiędzynarodowienia regionu (hiszpańska Galicja i białoruski Rejon Grodzieński), analizę wojewódzkiej paradyplomacji i zaplecza kadrowego współpracy zagranicznej polskich województw, na case study (międzynarodowa aktywność województwa podlaskiego) kończąc. W naturalny sposób część trzecia przedstawia powiaty i gminy w stosunkach międzynarodowych. Opracowanie dynamizuje różnorodność podejścia i metodologii. Pojawiają się zatem w tej części: specjalizacja przedmiotowa, case study podmiotowe, analiza systemowa (konstytucjonalizacja) i rozważania ekonomiczno-prawne. Opracowanie zostało wzbogacone o tematycznie powiązane recenzje i omówienia oraz wybór bibliograficzny. W zamyśle redakcyjnym i autorskim publikacja niniejsza powinna stanowić punkt wyjścia do kolejnych badań i wypowiedzi naukowych oraz przyczynek w naukowym wypełnianiu deficytu merytorycznego prawnych aspektów międzynarodowej współpracy samorządu terytorialnego. Maciej Perkowski 10
11 CZĘŚĆ I UWARUNKOWANIA ZEWNĘTRZNE MIĘDZYNARODOWEJ AKTYWNOŚCI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
13 Dr hab. Maciej Perkowski, prof. UwB * GŁÓWNE PODSTAWY PRAWNOMIĘDZYNARODOWE AKTYWNOŚCI ZAGRANICZNEJ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W EUROPIE Prawo międzynarodowe publiczne rozwija się nieustannie. Niekiedy przybiera to postać znaczących kodyfikacji, częściej jednak następuje poprzez rozwój horyzontalny. Ten ostatni prowadzi niejednokrotnie do de facto fragmentacji. Wydaje się, że taki właśnie proces zachodzi w prawie międzynarodowym w odniesieniu do problematyki samorządu terytorialnego i na jego korzyść. Współpraca zagraniczna realizowana przez jednostki samorządu terytorialnego, gdyby była uregulowana tylko w prawie krajowym, nie mogłaby zaistnieć praktycznie. Dla jej urealnienia niezbędne są odpowiednie regulacje międzynarodowe. Z jednej strony chodzi tu o porozumienia dwustronne, głównie natury dobrosąsiedzkiej lub uszczegółowionej przedmiotowo, z drugiej strony zaś o porozumienia wielostronne, kreowane zwykle na forum europejskich organizacji międzynarodowych. Dla polskiego samorządu terytorialnego aktualnie kluczowe znaczenie ma ta druga grupa podstaw prawnych. Jej też poświęcone zostanie to opracowanie. Wśród europejskich organizacji międzynarodowych zainteresowanych przedmiotowo zagadnieniem międzynarodowej współpracy samorządowej wyróżniają się Rada Europy i Unia Europejska. Z perspektywy prawa międzynarodowego publicznego prymat lokuje się po stronie Rady Europy, jednak gdy chodzi o intensywność praktyki dominuje Unia Europejska. Mając to na względzie omówione zostaną wybrane podstawy prawne międzynarodowej aktywności samorządowej w Europie, w sekwencji rozpoczynającej się od dorobku Rady Europy, przechodzącej następnie do dorobku Unii Europejskiej. Odniesienia poczynione zostaną wobec tych dokumentów, które tworzą współczesny kanon międzynarodowej aktywności polskiego samorządu terytorialnego. Polskie regulacje zagranicznej współpracy samorządowej w znacznym stopniu powstawały pod wpływem treści merytorycznej Europejskiej Karty Samorządu Te- * Kierownik Zakładu Prawa Międzynarodowego Publicznego na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku; radny Sejmiku Województwa Podlaskiego. 13
14 Maciej Perkowski rytorialnego. 1 Dokument powstał na forum Rady Europy w dniu 15 października 1985 roku, zaś Polska ratyfikowała go w całości w 1993 r. (obowiązuje od 26 kwietnia 1994 roku). Karta stanowi, że zasada samorządności terytorialnej oraz podstawowe kompetencje społeczności lokalnych muszą być uznane w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w Konstytucji. Nie wyklucza to jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, a w szczególności w zakresie określonym prawem pełnej swobody działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Tu Karta wskazuje na zasadę subsydiarności, wedle której odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli, zaś powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne, możliwe do zakwestionowania lub ograniczenia przez inny organ władzy (centralny lub regionalny) jedynie w zakresie przewidzianym prawem, a sposób ich wykonywania w miarę możliwości dostosowany do warunków miejscowych. Równolegle społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta racjonalizuje funkcjonowanie struktur i środków administracyjnych względem zadań społeczności lokalnych. Z jednej bowiem strony (jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej) społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Z drugiej strony zaś status pracowników samorządowych powinien umożliwiać zatrudnianie pracowników wysoko wykwalifikowanych, w oparciu o kryterium umiejętności i kompetencji (w tym celu należy przewidzieć odpowiednie zasady szkolenia, wynagradzania oraz możliwości awansu zawodowego). Ponadto Karta nakazuje przy kontroli administracyjnej społeczności lokalnych zachowanie proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Sama kontrola administracyjna musi opierać się tu na Konstytucji lub ustawie, a nadto mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Oczywiście nie wyklucza to możliwości przeprowadzenia przez organ wyższego szczebla kontroli celowości zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. Wreszcie Karta przyznaje społecznościom lokalnym prawo do współpracy z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszania się z nimi w granicach 1 Dz.U. z dnia 25 listopada 1994 r. 14
15 Główne podstawy prawnomiędzynarodowe... określonych prawem w celu ochrony i rozwijania wspólnych interesów oraz prawo do przystąpienia do międzynarodowego stowarzyszenia społeczności lokalnych. Uprawnienie to zostało w Karcie wzmocnione poprzez równoczesne zobowiązanie państw do jego uznania. Znalazło to odzwierciedlenie w Konstytucji RP, której art. 172 przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, na zasadach określonych ustawowo. 2 Kształtowanie przez państwo zasad międzynarodowej aktywności regionów na pierwszy rzut oka ogranicza założenia Karty odnośnie aktywizacji samorządów. Jest to jednak wniosek pozorny. W gruncie rzeczy nie ma innej możliwości, jak regulacja państwowa. Nie kto inny bowiem, lecz państwa, są twórcami prawa: w swoich porządkach wewnętrznych krajowego, a w relacjach zewnętrznych międzynarodowego. Ważne jest za to, jak państwa podchodzą do samorządu terytorialnego. W tej kwestii Karta gwarantuje prawną ochronę samorządu terytorialnego, tj. prawo społeczności lokalnych do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Twórcy Karty odnieśli ją do szerokiego kręgu podmiotowego, obejmującego wszystkie kategorie społeczności lokalnych istniejących na terytorium państw-stron, zaznaczając przy tym, że w momencie składania dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia lub zatwierdzenia państwa mogą wskazać te kategorie społeczności lokalnych lub regionalnych, do których zamierzają ograniczyć stosowanie niniejszej Karty, lub te, do których Karta nie będzie miała zastosowania. Z drugiej strony pozostawiono państwom możliwość włączenia innych kategorii społeczności lokalnych lub regionalnych do zakresu stosowania Karty w drodze późniejszego powiadomienia o tym Sekretarza Generalnego Rady Europy. Przewidziano też analogiczną klauzulę terytorialną. Nietrudno zauważyć, że choć Europejska Karta Samorządu Terytorialnego jest unormowaniem ogólnym, w którym tylko nieliczne postanowienia wprost odnoszą się do współpracy międzynarodowej samorządu terytorialnego, to jednak przestrzeganie jej postanowień wydatnie sprzyja samorządowej współpracy międzynarodowej, tworząc dlań grunt prawny i przewidywalne, stabilne, a nade wszystko ujednolicone (przynajmniej w Europie) standardy. Ukierunkowana wprost na współpracę międzynarodową samorządu terytorialnego w Europie jest z kolei Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej Między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, 3 czyli tzw. Konwencja 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm. 3 Konwencja Rady Europy nr 106, Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz Należy zwrócić uwagę na fakt, że konwencja dotyczy działań nie tylko samorządu terytorialnego, ale również innych instytucji realizujących zadania lokalne i regionalne. 15
16 Maciej Perkowski Madrycka Rady Europy, przyjęta 21 maja 1980 roku (ratyfikowana przez Polskę w 1993 r. po uzyskaniu członkostwa Rady Europy w roku 1991). Dokument ten składa się z preambuły i 12 artykułów oraz z załącznika, w którym znajdują się wzory umów, porozumień i statutów potrzebnych do współpracy transgranicznej. W preambule państwa członkowskie Rady Europy, które podpisały konwencję, wskazują na determinację, by w jak najszerszym stopniu wspierać współpracę transgraniczną i w ten sposób przyczyniać się do postępu gospodarczego i społecznego obszarów przygranicznych oraz do umocnienia poczucia wspólnoty, które jednoczy narody Europy. Konsekwentnie potwierdzają to przyjęte zobowiązania. Już w pierwszym artykule państwa-strony zobowiązały się ułatwiać i wspierać współpracę transgraniczną między wspólnotami i władzami terytorialnymi podlegającymi ich właściwości, w szczególności poprzez starania na rzecz zawarcia porozumień i przyjęcia niezbędnych w tym celu uzgodnień, z poszanowaniem odrębnych postanowień konstytucyjnych państw-stron. Konwencja definiuje współpracę transgraniczną jako każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch lub większej liczby państw-stron, jak również zawarcie porozumień i przyjęcie uzgodnień koniecznych do realizacji takich zamierzeń. Wobec tych ostatnich konwencja podkreśla pierwszeństwo prawa wewnętrznego danego kraju, stanowiąc, że współpraca transgraniczna ograniczona jest ramami właściwości wspólnot i władz terytorialnych w sposób określony przez prawo wewnętrzne, bez naruszania zakresu i rodzaju tej właściwości. Z kolei wyrażenie wspólnoty i władze terytorialne konwencja odnosi do jednostek, urzędów i organów realizujących zadania lokalne i regionalne oraz uważanych za takie przez prawo wewnętrzne państw-stron, przy czym każde z nich może powiadomić później Sekretarza Generalnego Rady Europy, że zamierza ograniczyć zakres lub wyłączyć stosowanie konwencji wobec określonych jednostek, urzędów i organów, jak również względem przedmiotu i form działania. Z drugiej strony Komitet Ministrów Rady Europy może, przez jednogłośne postanowienie (za wyraźną zgodą państw-stron), zaprosić każde państwo europejskie spoza Rady Europy, by przystąpiło do konwencji. Konwencja Madrycka określa prawne i strukturalne wzorce współpracy, w postaci modelowych, dwustronnych i wielostronnych porozumień międzypaństwowych, które po odpowiednim dostosowaniu do szczególnej sytuacji poszczególnych państw-stron, w zamierzeniu mają ułatwiać współpracę między wspólnotami i władzami terytorialnymi. Załączone do konwencji podstawowe wzory porozumień, statutów oraz umów służą jedynie za punkt odniesienia i nie posiadają charakteru wiążącego. W szczególności, jeśli państwa-strony uznają za konieczne, to mogą między innymi wyznaczać ramy, formy i granice, w których zakresie będą mogły działać wspólnoty i władze terytorialne zajmujące się współpracą transgraniczną. W każ- 16
17 Główne podstawy prawnomiędzynarodowe... dym z porozumień mogą też zostać określone władze i organy, których porozumienia te dotyczą. Konwencja nie wyklucza innych form współpracy transgranicznej, ani nie unieważnia porozumień istniejących przed jej obowiązywaniem. Szanuje przy tym prawo wewnętrzne państw-stron, a zwłaszcza właściwości w dziedzinie stosunków międzynarodowych i ogólnej polityki, jak również przepisy dotyczące kontroli i nadzoru, którym podlegają wspólnoty i władze terytorialne. W konwencji przewidziano możliwość późniejszego określenia przez państwa-strony organów, które zgodnie z ich prawem wewnętrznym są właściwe do sprawowania kontroli i nadzoru w stosunku do odnośnych wspólnot i władz terytorialnych, o czym wszakże należy powiadomić Sekretarza Generalnego Rady Europy. W Konwencji madryckiej zobowiązano państwa-strony do rozwiązania wszelkich problemów natury prawnej, administracyjnej lub technicznej, które mogłyby zakłócić rozwój i pomyślną realizację współpracy transgranicznej i jeśli okaże się to konieczne do stosownych uzgodnień z jednym lub wieloma państwami-stronami, których sprawa ta dotyczy. Podobnie zabezpieczono sprawność przepływu niezbędnych informacji. Generalnie twórcy Konwencji madryckiej założyli progresję samorządowej współpracy transgranicznej w Europie i jej standardu prawnego, przyjmując, że państwa-strony będą badać celowość przyznania uczestniczącym w tej współpracy wspólnotom i władzom terytorialnym takich samych możliwości, jakie stwarza współpraca międzypaństwowa. Chociaż ten ostatni standard nie wydaje się dziś realny, to jednak przytoczone sformułowanie konwencji wskazuje, że droga doń pozostaje otwarta. W dorobku prawnym Unii Europejskiej podstawę prawną dla międzynarodowej aktywności samorządu terytorialnego tworzą kluczowe akty prawa pierwotnego. Traktat o Unii Europejskiej (TUE) 4 już w preambule akcentuje potrzebę zmniejszenia różnic istniejących między poszczególnymi regionami oraz zniwelowania opóźnienia regionów mniej uprzywilejowanych. Z wiążących postanowień TUE należy wskazać przede wszystkim art. 4, którego ust. 2. stanowi, że: Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Równocześnie jednak Unia: Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. Zarysowany tu balans wzmacnia ust. 3 art. 5 TUE, wedle którego: Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wy- 4 Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, Dz.U. UE C 83/13, z r. 17
18 Maciej Perkowski łącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Podchodząc z perspektywy międzynarodowej współpracy samorządu terytorialnego, spośród postanowień TUE na uwagę zasługuje jeszcze art. 8, zgodnie z którym: Unia rozwija szczególne stosunki z państwami z nią sąsiadującymi, dążąc do utworzenia przestrzeni dobrobytu i dobrego sąsiedztwa, opartej na wartościach Unii i charakteryzującej się bliskimi i pokojowymi stosunkami opartymi na współpracy. W tym celu ( ) Unia może zawierać specjalne umowy z zainteresowanymi państwami. Umowy te mogą obejmować wzajemne prawa i obowiązki, jak również przewidywać możliwość wspólnego prowadzenia działań. Ich wykonanie stanowi przedmiot okresowych uzgodnień. Art. 8 tworzy podstawę pod Europejską Politykę Sąsiedztwa (EPS), zainaugurowaną w 2004 r., skierowaną do państw sąsiadujących nieobjętych aktualną perspektywą członkostwa. EPS obejmuje obecnie relacje Unii Europejskiej z piętnastoma państwami sąsiadującymi oraz z Autonomią Palestyńską, w oparciu o umowy stowarzyszeniowe (z południowymi partnerami), porozumienia o partnerstwie i współpracy (ze wschodnimi sąsiadami, zastępowane obecnie również umowami o stowarzyszeniu) oraz Plany Działań, których implementację Unia wspiera i dofinansowuje ze środków Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, 5 z budżetem uzgodnionym na perspektywę siedmioletnią na kwotę ok. 11,18 mld. Większość środków finansowych w ramach programów krajowych i regionalnych jest kierowana na Południe (wcześniej około 70%, obecnie nieco ponad 60%), zaś mniejsza ich część (wcześniej około 30%, a obecnie blisko 40%) jest skierowana na wschodni wymiar EPS. W grudniu 2011 r. Komisja Europejska przedstawiła propozycję Wieloletnich Ram Finansowych UE na lata , w której zaproponowała zwiększenie o 50 % środków na Europejską Politykę Sąsiedztwa. Mają być one przekazywane za pomocą nowego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (ENI). Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), 6 podobnie jak TUE, już w preambule akcentuje troskę o wzmocnienie jedności gospodarek państw członkowskich Unii i zapewnienie ich harmonijnego rozwoju, poprzez zmniejszenie różnic istniejących między poszczególnymi regionami oraz opóźnienia regionów mniej uprzywilejowanych. Jego art. 125 wskazuje, że: Unia nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych Państwa Członkowskiego, 5 Rozporządzenie (WE) nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. określające przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, Dz.U. UE L 310, z r. 6 Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. UE j C 83/47 z r. 18
19 Główne podstawy prawnomiędzynarodowe... ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji fi nansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu. Podobnie: Państwo Członkowskie nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych innego Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji fi nansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu. Ciekawostką, aczkolwiek ważną dla międzynarodowej kooperacji samorządowej, jest artykuł 168 TFUE, w myśl którego (ust. 2): Unia zachęca do współpracy między Państwami Członkowskimi w dziedzinach określonych w niniejszym artykule oraz, jeśli to konieczne, wspiera ich działania. Unia zachęca w szczególności do współpracy między Państwami Członkowskimi w celu zwiększenia komplementarności ich usług zdrowotnych w regionach przygranicznych. Innym istotnym z punktu widzenia tytułowej problematyki postanowieniem TFUE jest artykuł 170. Aby ( ) umożliwić obywatelom Unii, podmiotom gospodarczym, wspólnotom regionalnym i lokalnym pełne czerpanie korzyści z ustanowienia obszaru bez granic wewnętrznych, Unia przyczynia się do ustanowienia i rozwoju sieci transeuropejskich w infrastrukturach transportu, telekomunikacji i energetyki. Unia uwzględnia w szczególności ( ) potrzebę łączenia wysp, regionów zamkniętych i peryferyjnych z centralnymi regionami Unii. Dla międzynarodowej aktywności samorządu terytorialnego w Europie szczególne znaczenie mają postanowienie TFUE zawarte w Tytule XVIII: Spójność Gospodarcza, Społeczna i Terytorialna. Artykuł 174 stanowi, że ( ) Unia zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych. Wśród regionów, o których mowa, szczególną uwagę poświęca się obszarom wiejskim, obszarom podlegającym przemianom przemysłowym i regionom, które cierpią na skutek poważnych i trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych lub demografi cznych, takim jak najbardziej na północ wysunięte regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia oraz regiony wyspiarskie, transgraniczne i górskie. Wedle kolejnego postanowienia (art. 175) Traktatu Unia m.in.: ( ) wspiera także osiąganie tych celów przez działania, które podejmuje za pośrednictwem funduszy strukturalnych (Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Sekcja Orientacji, Europejskiego Funduszu Społecznego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego), Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz innych istniejących instrumentów fi nansowych. Zwłaszcza (art. 176) Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu przyczynianie się do korygowania podstawowych dysproporcji regionalnych w Unii poprzez udział w rozwoju i dostosowaniu strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w przekształcaniu upadających regionów przemysłowych. Polityka spójności konsekwentnie rozszerza wsparcie dla międzynarodowej współpracy międzyregionalnej, przekonując się o jej użyteczności. Kształtowana aktualnie reforma polityki spójności prze- 19
20 Maciej Perkowski widuje zdecydowany wzrost środków przeznaczonych na działania związane z tym zagadnieniem. Ponadto, wyodrębnienie Celu Współpraca terytorialna wśród trzech głównych priorytetów polityki spójności świadczy o podniesieniu rangi współpracy wśród innych pól aktywności. Spośród unijnych norm traktatowych, które składają się na podstawy prawne aktywności międzynarodowej samorządu terytorialnego w Europie wymienić należy także postanowienia instytucjonalne odnoszące się do Komitetu Regionów. Zwłaszcza art. 307 TFUE wyznacza tej instytucji istotną rolę zabezpieczającą interesy regionów w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej. Zgodnie z tym postanowieniem: Komitet Regionów jest konsultowany przez Parlament Europejski, Radę lub Komisję w przypadkach przewidzianych w Traktatach oraz we wszelkich innych przypadkach, w szczególności, gdy mają one związek ze współpracą transgraniczną, o ile jedna z tych instytucji uzna to za stosowne. ( ) Jednocześnie ( ) W przypadku, gdy Komitet Ekonomiczno-Społeczny jest konsultowany na mocy artykułu 304, Komitet Regionów jest informowany przez Parlament Europejski, Radę lub Komisję o żądaniu wydania opinii. Komitet Regionów może, jeśli uzna, że wchodzą w grę specyfi czne interesy regionalne, wydać opinię w tym przedmiocie. Spośród unijnych dokumentów wtórnych istotnych dla międzynarodowej współpracy samorządowej na czoło wysuwa się pakiet rozporządzeń regulujących politykę spójności sensu largo. 7 W praktyce trudno odmówić też znaczenia prawnym podstawom klasyfikacji terytorialnej w obrębie UE. Klasyfikacja NUTS funkcjonuje w prawie wspólnotowym od 1988 roku, jednak dopiero w roku 2003 pojawiło się Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie klasyfikacji NUTS. 8 W dniu 26 listopada 2005 r. weszła w życie nowelizacja obejmująca kla- 7 Zwłaszcza: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, Dz.U. UE L 210/25, z r. (z późn. zm.); Rozporządzenie (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej, Dz.U. UE L 210 z r.; a także cytowane już Rozporządzenie (WE) nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. określające przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, Dz.U. UE L 310, z r. oraz m.in.: Rozporządzenie (WE) nr 951/2007 Komisji z dnia 9 sierpnia 2007 r. ustanawiające zasady stosowania programów współpracy transgranicznej fi nansowanych w ramach rozporządzenia (WE) nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady określającego przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, Dz.U. UE L 210 z r.; Decyzja Komisji 2007/769/WE z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie sporządzenia wykazu regionów i obszarów kwalifi kujących się do fi nansowania w ramach komponentu instrumentu pomocy przedakcesyjnej dotyczącego współpracy transgranicznej na potrzeby współpracy transgranicznej między państwami członkowskimi a krajami benefi cjentami na lata , Dz.U. UE L 310 z r.; Decyzja Komisji 2006/769/WE z dnia 31 października 2006 r. określająca wykaz regionów i obszarów kwalifi kujących się w latach do fi nansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach współpracy transgranicznej i transnarodowej będących częściami składowymi celu Europejska współpraca terytorialna, Dz.U. UE L 312 z r.; Decyzja Komisji 2006/609/ WE z dnia 4 sierpnia 2006 r. ustalająca orientacyjny podział środków przydzielonych państwom członkowskim na zobowiązania wynikające z celu europejskiej współpracy terytorialnej na lata , Dz.U. UE L 247 z r. (z późn. zm.). 8 Rozporządzenie (WE) nr 1059/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 roku w sprawie ustalenia wspólnej klasyfi kacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS), Dz.U. UE L 154/1, z r. (z późn. zm.). Wykonawczą rolę doń spełnia: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 11/2008 z dnia 8 20
21 Główne podstawy prawnomiędzynarodowe... syfikacją NUTS regiony 10 nowych krajów członkowskich, zaś 6 marca 2008 roku z powodu przystąpienia Bułgarii i Rumunii. Porządek prawny Unii Europejskiej przyznaje pewną rolę niewiążącym dokumentom, składającym się na tzw. miękkie prawo UE. Składają się nań różne uchwały organów UE (inne niż rozporządzenia, dyrektywy i decyzje), w tym zwłaszcza: opinie, zalecenia, komunikaty itd. Szereg z nich w mniejszym lub większym stopniu, nawiązuje do aktywności międzynarodowej samorządu terytorialnego w Europie. 9 Pośrednio też kształtuje ową aktywność, podobnie jak orzecznictwo unijnego wymiaru sprawiedliwości. Zakres przedmiotowy tytułowej problematyki stale się rozrasta horyzontalnie i wertykalnie, jednak kanon z powodzeniem wyznaczają tu wskazane w niniejszym opracowaniu regulacje. stycznia 2008 r. wykonujące rozporządzenie (WE) nr 1059/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustalenia wspólnej klasyfi kacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS) dotyczącej przekazywania szeregów czasowych dla nowego podziału regionalnego, Dz.U. UE L 5/13, z r. 9 Na przykład: Biała Księga Komitetu Regionów w sprawie wielopoziomowego sprawowania rządów, opinia wydana z inicjatywy własnej na sesji w dniach czerwca 2009 r., czy też: Wspólnotowa Karta Regionalizacji, rezolucja Parlamentu Europejskiego z 18 listopada 1988 r. 21
22 Maciej Perkowski THE MAIN INTERNATIONAL LAW BASIS FOR FOREIGN ACTIVITY OF LOCAL GOVERNMENTS IN EUROPE Actual international cooperation of local government units requires appropriate international regulations. On the one hand, it considers bilateral agreements, especially of neighbourly or particularized in matter nature, whilst on the other hand, it involves multilateral agreements, created in the forum of European international organizations (which currently are key agreements for Polish local governments). In this area the Council of Europe plays a dominant role but, recently, the European Union has significantly intensified its commitment to cover the issue. Within the Council of Europe s acquis key provisions are acts of the European Charter of Local Self-Government of 15 October 1985 and the European Outline Convention on Transfrontier Cooperation between Territorial Communities or Authorities of 21 May 1980 (the so-called Madrid Convention). In the case of the EU the legal basis for broader foreign activity of local governments formed by the Treaty on European Union, the Treaty on the Functioning of the European Union and selected secondary legislation (mainly in the field of cohesion policy and neighbourhood policy). Its functional supplements are non-binding documents that are taken into account in the EU intra-practice. Keywords: International cooperation of local governments, international organizations, European Union, Council of Europe 22
23 Dr hab. Tadeusz Truskolaski, prof. UwB *, Mgr Kamil Waligóra ** KOMITET REGIONÓW UNII EUROPEJSKIEJ. INSTYTUCJONALIZACJA MIĘDZYNARODOWEJ AKTYWNOŚCI SAMORZĄDÓW Wstęp Integracja państw europejskich, będąca wynikiem wydarzeń początku XX wieku, przyczyniła się do wzrostu w skali globalnej dyfuzji instytucjonalizacji międzynarodowej władz lokalnych i regionalnych. Jednym z podstawowych założeń w ramach polityki Unii Europejskiej jest wzrost udziału najniższych szczebli władzy w procesie decyzyjnym. Rywalizacja między władzą centralną a regionalną i lokalną trwa od wieków. Nurty hołdujące centralizacji ścierają się ze zwolennikami polityki większej samodzielności najmniejszych społeczności, udowadniając, że ta komórka wie najlepiej, co jest dla niej właściwe. Wpływ lokalnej grupy na decyzje i poglądy jej przedstawiciela jest znacznie większy niż ma to miejsce w przypadku władz na szczeblu krajowym. Jednym z wyników takiej aktywności może być działalność w ramach organizacji o charakterze międzynarodowym, do których należy m.in. Komitet Regionów. Celem opracowania jest przedstawienie roli Komitetu Regionów jako instytucji, która umożliwia reprezentantom władz lokalnych i regionalnych uzyskanie realnego wpływu na polityki Unii Europejskiej. Uczestnictwo w tego typu organizacjach jest przejawem aktywności samorządów. Daje im możliwość prezentacji własnych przemyśleń, problemów i celów na forum europejskim. Pozwala to na kształtowanie prawa wspólnotowego przy pośrednim udziale społeczeństwa obywatelskiego. * Kierownik Zakładu Polityki Regionalnej i Zarządzania Projektami na Wydziale Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu w Białymstoku, Prezydent Białegostoku, przedstawiciel Komitetu Regionów w Komisjach: ECOS i COTER, z ramienia Unii Metropolii Polskich. ** Asystent w Zakładzie Polityki Regionalnej i Zarządzania Projektami na Wydziale Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu w Białymstoku, doktorant na Wydziale Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu w Białymstoku. 23
24 Tadeusz Truskolaski, Kamil Waligóra W pierwszej części opracowania przedstawiono kwestie literaturowe dotyczące instytucji, instytucjonalizacji i wzrostu roli samorządów w skali globalnej. W kolejnym fragmencie dokonano omówienia Komitetu Regionów jako przykładu instytucji aktywizującej samorządy europejskie, zaczynając od jej historii i struktury, a kończąc na jej umiejscowieniu i obszarze decyzyjności w ramach Unii Europejskiej. W dalszej części pojawiły się odniesienia do prac Komitetu i perspektyw na kolejne lata z uwzględnieniem roli i działań polskich przedstawicieli w tej instytucji. Społeczności od zawsze dokonywały wewnętrznej selekcji i nominacji jednostek na przedstawicieli. Zmieniały się jedynie kryteria doboru oraz cele i skala ich działania. Wzrost kontaktów samorządów w skali międzynarodowej pozwolił uzyskać nowe możliwości realizacji potrzeb społecznych. Wprowadzenie do instytucjonalizacji samorządów Samorządność w Polsce została przywrócona w 1990 r., 10 a w 1999 r. doczekała się zmian w postaci trójstopniowego podziału terytorialnego. 11 Pojęcie samorządu jest silnie powiązane z definicjami instytucji i instytucjonalizacji. Można uznać, że powstanie instytucji było wynikiem chęci uporządkowania życia grup ludzi zamieszkujących dany obszar, występujących w relacjach z innymi grupami jako całość pod względem kulturowym i społecznym. 12 Taka społeczność delegowała w ramach swojej grupy jednostkę bądź grupę osób, która miała reprezentować jej interesy na zewnątrz, zaspokajając zarazem potrzeby wewnętrzne, pilnując ładu i porządku, przestrzegania prawa, zapewniając bezpieczeństwo i ciągłość życia społecznego. 13 Idąc dalej, można uznać, że instytucjonalizacja jest procesem kształtowania się instytucji społecznych, gospodarczych, politycznych, itd. W ten sposób, na skutek ewolucji pierwszych jednostek władzy lokalnej powstały samorządy. Definicji samorządu jest stosunkowo dużo. Etymologia słowa samorząd wywodzi się z języka niemieckiego. Selbsterwaltung, czyli samodzielny zarząd, dało początek polskiej definicji samo rządom. 14 Jedno z wyjaśnień określa samorządy jako swoistego rodzaju instytucje społeczne, pozwalające w pewien uregulowany sposób zaspokajać potrzeby, w pierwszej kolejności danej zbiorowości, a dalej poszczególnych jednostek. Wskazuje się również na wymóg umocowania kulturowego ich istnienia. Umożliwiają realizację współbieżnych roszczeń jednostek. Pozwalają na tworzenie ładu i porządku społecznego za pomocą ogólnie przyjętych 10 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie terytorialnym, Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95, z późn. zm. 11 Dz.U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603, ustawa z dnia 28 lipca 1998 r., o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. 12 J. Szacki, Historia myśli socjologicznej, Warszawa 2006, s J. Szczepański, Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1972, s Niemiecko-Polski leksykon międzynarodowy słownictwa prawniczo-administracyjnego, seria P, t. II, Monachium- -Bonn
25 Komitet Regionów Unii Europejskiej... norm, reguł i zasad. 15 Polskie regulacje ustawowe wskazują na pojęcie wspólnoty samorządowej, która w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność podejmuje decyzje, jednak w znacznym zakresie podlega władzom krajowym. 16 Dzisiejszy samorząd odbiega od pierwszych jego definicji. Jednak pomimo licznych ograniczeń w rządzeniu, władze lokalne i regionalne mają możliwość reprezentacji interesów grup społecznych w ramach różnego rodzaju konwentów, spotkań, konferencji, wyjazdów i przede wszystkim instytucji krajowych i międzynarodowych. Tak zdefiniowane zależności między pojęciami pozwalają przejść do kolejnego fragmentu rozważań. Dotyczyć on będzie jednej z instytucji UE, ważnej ze względu na swój obywatelski charakter i cel, jaki jej przyświeca Komitetu Regionów. Komitet Regionów jako forma międzynarodowej aktywności samorządów Komitet Regionów to organ, którego celem jest przede wszystkim doradzanie instytucjom europejskim i opiniowanie dokumentów Wspólnotowych ze szczególnym uwzględnieniem kwestii dotyczących problemów regionalnych i lokalnych. Zadania te są realizowane przez przedstawicieli władz szczebla lokalnego i regionalnego 27 państw wschodzących w skład Unii Europejskiej, co pozwala przypuszczać, że reprezentowane przez nich stanowiska są możliwie najbliższe woli wyborców. Kilka poziomów władzy 17 oraz jej różnorodność (ze względu na umiejscowienie geograficzne, kulturę, specyfikę narodową, etc.) ma pozwolić na uzyskanie możliwie dużej liczby zróżnicowanych stanowisk i przyczynić się do powstania opinii pomocnych najwyższym organom Wspólnoty, np. Parlamentowi Europejskiemu w tworzeniu zmian legislacyjnych. Komitet Regionów posiada inicjatywę w zakresie wyrażania opinii, ale to Komisja, Rada i Parlament mają obowiązek zasięgania zdania Komitetu w zakresie przepisów bezpośrednio ingerujących w zakres działań władz lokalnych i regionalnych. Działalność Komitetu Regionów opiera się na przekonaniu, że do budowania coraz ściślejszej i solidarniejszej unii narodów Europy, a także do sprostania wyzwaniom związanym z globalizacją niezbędna jest współpraca między poziomem europejskim, krajowym, regionalnym i lokalnym. 18 Tym samym instytucja ta promuje wieloszczeblowe zarządzanie i integralność decyzji. Warto odwołać się do historii tego organu, która wyjaśnia cel jego utworzenia, ukazuje ewolucję oraz priorytety. 15 G. Skąpska, M. Ziółkowski, Instytucja społeczna [w:] Encyklopedia socjologii, t. 1, Warszawa 1998, s Ustawa z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie terytorialnym, Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95. z późń. zm. 17 W przypadku Polski przedstawicielami w Komitecie Regionów są zarówno marszałkowie województw, prezydenci miast, wójtowie, jak i radni. Są to przedstawiciele różnych szczebli władzy, odpowiadających różnym perspektywom problemów zależnych od wielkości komórek społecznych jakimi zarządzają. 18 Deklaracja Komitetu Regionów, dokument elektroniczny, tryb dostępu: Mission%20statement/EN.pdf, dnia r. 25
26 Tadeusz Truskolaski, Kamil Waligóra Już w połowie lat osiemdziesiątych XX wieku czynniki regionalne i lokalne nabrały olbrzymiego znaczenia. Prace nad Jednolitym Aktem Europejskim, rynkiem wewnętrznym UE, polityką w ramach funduszy strukturalnych wymagały współpracy na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Świadomość społeczności w czasach szybkiej wymiany i powszechnej dostępności informacji znacząco wzrosła. Szansą na rozwiązanie problemów i realizację celów wyborców była obecność w Brukseli przedstawicieli niższych szczebli władzy. Okazja nadarzyła się w 1985 r. (inauguracja w 1987 r.), kiedy powstało Zgromadzenie Regionów Europy (AER). 19 Nie miało ono jednak realnego wpływu na proces decyzyjny. Jego powołanie pozwoliło na wystosowanie wspólnych postulatów dotyczących m.in. utworzenia gremium o kompetencjach doradczych dla instytucji europejskich. Kolejnym krokiem na drodze do międzynarodowego zinstytucjonalizowania samorządów były obrady Rady Europejskiej pod koniec grudnia 1990 r. w Rzymie. 20 Potwierdzono wtedy znaczenie utworzenia organu konsultacyjnego mającego charakter korporacji regionalnych. W 1992 r. szefowie rządów państw Wspólnoty podczas spotkania w Maastricht wyrazili zgodę na utworzenie The Committee of the Regions. Spotkanie założycielskie Komitetu Regionów miało miejsce w dniach 9-10 marca 1994 roku na mocy postanowień Traktatu z Maastricht. Był to wymierny efekt długotrwałej, skutecznej aktywności międzynarodowej władz regionalnych i lokalnych, dostrzegających potrzebę dbania o interesy społeczności także w ramach Wspólnoty. Celem utworzenia Komitetu było również ograniczenie oporu w stosunku do zmian, jakie wprowadzają regulacje unijne poprzez włączenie reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego do procesu stanowienia prawa. Powołanie instytucji, która reprezentuje interesy najmniejszych społeczności, miało przyczynić się do powstania organu pozwalającego na swoistego rodzaju automatyczne konsultacje społeczne. Komitet Regionów istnieje już prawie 20 lat. Przez ten czas znacząco się zmienił. Początkowo, zgodnie z postanowieniami Traktatu z Maastricht, miał dać przedstawicielom władz lokalnych i regionalnych możliwość wywierania wpływu na kształtowanie unijnego procesu decyzyjnego. Wymusił on konsultacje (początkowo tylko) Komisji Europejskiej i Rady Ministrów w sprawach dotyczących regionów właśnie z tym nowym organem. 21 Z czasem Komitet znacząco poszerzał zakres władzy i udzielanych opinii (Traktat z Amsterdamu 1997 r., 22 Traktat z Lizbony 19 Ofi cjalna strona internetowa Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, dokument elektroniczny, tryb dostępu: dnia r. 20 Ofi cjalna strona internetowa Unii Europejskiej, dokument elektroniczny, tryb dostępu: eu-history/ /1990/index_pl.htm, dnia r. 21 Por.: K. Karski, Status i kompetencje Komitetu Regionów w systemie instytucjonalnym UE, Warszawa Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty; podpisany 2 października 1997 r., Dz.U. Nr 90, poz. 864/31 z 2004 r. 26
27 Komitet Regionów Unii Europejskiej r. 23 ). Aby zachować poszanowanie zasady pomocniczości, Komitet Regionów uzyskał specjalne prawo możliwość wnoszenia spraw do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Tabela 1 Liczba delegatów w Komitecie Regionów z państw członkowskich UE na koniec 2011 r. Państwo Liczba członków procentowy udział Francja 24 6,98% Niemcy 24 6,98% Włochy 24 6,98% Wielka Brytania 24 6,98% Hiszpania 21 6,10% Polska 21 6,10% Rumunia 15 4,36% Austria 12 3,49% Belgia 12 3,49% Bułgaria 12 3,49% Czechy 12 3,49% Grecja 12 3,49% Węgry 12 3,49% Holandia 12 3,49% Portugalia 12 3,49% Szwecja 12 3,49% Dania 9 2,62% Finlandia 9 2,62% Irlandia 9 2,62% Litwa 9 2,62% Słowacja 9 2,62% Estonia 7 2,03% Łotwa 7 2,03% Słowenia 7 2,03% Cypr 6 1,74% Luksemburg 6 1,74% Malta 5 1,45% Komitet Regionów 344 Źródło: Ofi cjalna strona internetowa Komitetu Regionów, dokument elektroniczny, tryb dostępu: dnia r. Wraz z ekspansywną polityką UE i zwiększeniem liczby państw członkowskich rósł również stan liczbowy delegatów w Komitecie. Zgromadzenie Plenarne liczyło 23 Traktat lizboński (Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską), Dz.U. UE C 306 z 17 grudnia 2007, podpisany 13 grudnia 2007 roku w Lizbonie. 27