Source: http://docplayer.pl/3767386-Aspekty-prawne-i-ekonomiczne-ponownego-wykorzystania-informacji-publicznej-dla-informatykow-ujecie-praktyczne.html
Timestamp: 2018-01-21 07:09:01
Legal References Found: art. 10
 art. 61
 Art. 23
 Art. 7
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 9
 Art. 1
 Art. 5
 Art. 2

Document Content:
Aspekty prawne i ekonomiczne ponownego wykorzystania informacji publicznej dla informatyków ujęcie praktyczne - PDF
Aspekty prawne i ekonomiczne ponownego wykorzystania informacji publicznej dla informatyków ujęcie praktyczne
Download "Aspekty prawne i ekonomiczne ponownego wykorzystania informacji publicznej dla informatyków ujęcie praktyczne"
2 Opracowanie Aspekty prawne i ekonomiczne ponownego wykorzystania informacji publicznej dla informatyków ujęcie praktyczne powstało w ramach projektu Praktyczne aspekty realizacji koncepcji Otwartego Rządu oraz ponownego wykorzystania informacji publicznych jako katalizator rozwoju zaawansowanych kompetencji cyfrowych. Projekt zrealizowany został przez Ośrodek Studiów nad Cyfrowym Państwem jako zadanie publiczne Upowszechnianie korzystania z Internetu i rozwój kompetencji cyfrowych zlecone przez Ministra Administracji i Cyfryzacji. Wszystkie produkty projektu dostępne są na stronie: Autorzy: Dr hab. Andrzej Sobczak, profesor SGH Tomasz Kulisiewicz Ośrodek Studiów nad Cyfrowym Państwem ul. Narutowicza 105a lok. 3, Łódź tel.: fax: Opracowanie udostępniane jest na licencji: Uznanie autorstwa Na tych samych warunkach 3.0 Polska Warunki licencji dostępne są pod adresem
3 Spis treści WSTĘP 4 1. PRZEOBRAŻENIA SEKTORA PUBLICZNEGO NA POCZĄTKU XXI W PRÓBA DEFINICYJNEGO UJĘCIA OTWARTEGO RZĄDU PODSTAWY PRAWNE I ORGANIZACYJNE FUNKCJONOWANIA OTWARTEGO RZĄDU INFORMACJA PUBLICZNA JAKO FUNDAMENT OTWARTEGO RZĄDU WYKORZYSTANIE INFORMACJI PUBLICZNEJ W KONTEKŚCIE OTWARTEGO RZĄDU ZASOBY KULTURY JAKO INFORMACJA PUBLICZNA OTWARTE DANE RZĄDOWE JAKO SZCZEGÓLNY RODZAJ INFORMACJI PUBLICZNEJ MODEL DOSTARCZENIA WARTOŚCI Z BUDOWY OTWARTEGO RZĄDU WYBRANE ASPEKTY EKONOMICZNE UDOSTĘPNIANIA INFORMACJI PUBLICZNEJ 54 PODSUMOWANIE 62 LITERATURA 64 STRONY INTERNETOWE 65 AKTY PRAWNE 65 ORZECZENIA SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH 66 O OŚRODKU STUDIÓW NAD CYFROWYM PAŃSTWEM 67 O AUTORACH OPRACOWANIA 69 2
5 Wstęp Niniejsze opracowanie powstało w ramach projektu Praktyczne aspekty realizacji koncepcji Otwartego Rządu oraz ponownego wykorzystania informacji publicznych jako katalizator rozwoju zaawansowanych kompetencji cyfrowych. Projekt stanowił wsparcie zadania publicznego Upowszechnianie korzystania z Internetu i rozwój kompetencji cyfrowych prowadzonego przez Ministra Administracji i Cyfryzacji. Wykonawcą projektu był Ośrodek Studiów nad Cyfrowym Państwem, który od 2012 r. wspiera organizacje publiczne w przygotowaniu i realizacji cyfrowej transformacji. Niniejsze opracowanie wpisuje się w tę działalność, wraz z innymi rezultatami wspomnianego projektu: dwoma pozostałymi opracowaniami zatytułowanymi Otwarty Rząd i ponowne wykorzystanie informacji publicznej inspirujące wzorce z Polski i ze świata i Jak zacząć. Analiza rozwiązań technologicznych pomocnych przy budowie Otwartego Rządu i ponownym wykorzystaniu informacji publicznej oraz serią siedmiu videocastów prezentujących tę tematykę. Opracowania i videocasty dostępne są na stronie Będziemy wdzięczni za Państwa uwagi, które pomogą nam monitorować i analizować zagadnienia poruszane w opracowaniu. Prosimy o nadsyłanie uwag, propozycji zmian i uzupełnień tematyki oraz jej ujęcia na adres Andrzej Sobczak Tomasz Kulisiewicz 4
6 1. Przeobrażenia sektora publicznego na początku XXI w. Jak wskazuje A. Frączkiewicz-Wronka, obecnie sektor publiczny w wielu krajach przechodzi etap fundamentalnych zmian wymuszanych przez otoczenie 1. Wynika to z stąd, iż organizacje publiczne jako systemy otwarte, pozostają zawsze we wzajemnie uwarunkowanej zależności z otoczeniem. Czerpią z niego zasoby (ludzi, informacje, pieniądze), dostarczając mu w zamian usługi o charakterze publicznym niezbędne innym organizacjom lub poszczególnym jednostkom 2. Zmiany w otoczeniu tych organizacji są dla nich szansą lub zagrożeniem, mogą ułatwić ich rozwój lub zagrozić stabilności. Organizacje publiczne muszą więc nieustannie obserwować otoczenie i adekwatnie reagować na zachodzące przemiany poprzez dopasowywanie systemów zarządzania, swojej struktury oraz kultury organizacyjnej do wymagań środowiska zewnętrznego. A. Frączkiewicz-Wronka zauważa, że choć działania reformatorskie realizowane przez poszczególne kraje różnią się co do szczegółów, to wszystkie te inicjatywy mają na celu poprawę wyników w organizacjach publicznych poprzez położenie nacisku na jakość usług, decentralizację, urynkowienie, współpracę między różnymi sektorami czy też wzmocnioną odpowiedzialność za rezultaty. W chwili obecnej zarówno obywatele, jak i podmioty gospodarcze oczekują, że organizacje publiczne będą dostarczały usług na podobnym poziomie jakości, jak sektor prywatny. Wymaga to jednak dokonania głębokich zmian w sposobie funkcjonowania sektora publicznego. Pośredni dowód na konieczność przeprowadzenia głębokich reform funkcjonowania sektora publicznego w Polsce mogą stanowić wyniki Diagnozy społecznej 3. Zgodnie z nimi aż 61% Polaków, którzy w ostatnich miesiącach załatwiali jakąś sprawę urzędową, natknęło się na trudności uniemożliwiające jej szybkie i sprawne przeprowadzenie, a kolejne 12% zadeklarowało, że często spotykało na takie trudności. Oznacza to, że tylko jedna z czterech osób załatwiających jakieś sprawy w urzędach nie doświadczała przy tym żadnych trudności. Prawie połowa badanych 1 Zarządzanie publiczne elementy teorii i praktyki, red. A. Frączkiewicz-Wronka, Prace naukowe Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2009, s A. Koźmiński, W. Piotrowski, Zarządzanie. Teoria i praktyka, WN PWN, Warszawa 1995, s Diagnoza społeczna, (red.) J. Czapiński, T. Panek, Warszawa
7 (41%) potwierdziła, że aby załatwić sprawę urzędową, zmuszeni byli odwołać się do znajomości lub innych sposobów, a 45% ankietowanych zgodziło się ze stwierdzeniem, że w trakcie załatwiania sprawy, z którą udali się do urzędu, czuli upokorzenie i bezsilność (w tym 6% często). Na podstawie tych danych widać, że szczególnie istotnym rodzajem zmian organizacyjnych, których przeprowadzenie powinny być rozważane w polskim sektorze publicznym, są zmiany mające charakter głębokiej przebudowy, nazywanej dalej transformacją. Ten rodzaj zmiany można zdefiniować jako przekształcenie organizacji pomiędzy dwoma punktami w czasie. Celem przekształcenia jest przystosowanie tej organizacji do lepszego działania w przyszłości poprzez stworzenie nowej relacji na linii organizacja-otoczenie 4. Inna definicja transformacji została zaproponowana przez J. Penca. Zgodnie z nią pojęcie transformacji odnosi się do zmian, których skutki trwają dłuższy czas i modyfikują w znacznym stopniu orientację organizacji (tu: organizacji publicznej) lub jej rzeczywistą strategię, przekształcają zasadniczo strukturę i/lub kulturę organizacji czy też wywołują inne modyfikacje strategiczne 5. G. Hughes, J. Assis, J. Cornford, K. Gareis, R. Richardson i M. Sokol 6 traktują transformację jako szczególny rodzaj problemu działania kolektywnego, bazującego na tworzeniu nowych podejść do organizacji działań (z wykorzystaniem możliwości technologii informacyjnokomunikacyjnych), aby realizować działania w nowy sposób lub realizować nowe działania. Zdaniem tych autorów taki typ zmiany przekształcającej polega na tym, że podmioty aktywnie i kolektywnie wykorzystują potencjał i możliwości nowych technologii. Generał James L. Jones, naczelny dowódca Sojuszniczych Sił Zbrojnych NATO w Europie, podał dwa wyróżniki transformacji organizacji: albo jednostka pozyskuje potencjał (ang. Capability) do zrobienia czegoś, co było poza jej zasięgiem przed uzyskaniem tego potencjału, 4 V. Barker, M. Duhaime, Strategic change in the turnaround process: Theory and empirical evidence, Strategic Management Journal, vol. 18, s , 1997; S. Brown, K. Eisenhardt, The art of continuous change: linking complexity theory and time-paced evolution in relentlessly shifting organizations, Administrative Science Quarterly, vol. 42, no. 1, 1997, s J. Penc, Innowacje i zmiany w firmie transformacja i sterowanie rozwojem przedsiębiorstwa, Agencja Wydawnicza Placet, Warszawa 1999, s G. Hughes, J. Assis, J. Cornford, K. Gareis, R. Richardson, M. Sokol, Analiza porównawcza i promowanie transformacyjnego wykorzystania technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT) w regionach Unii Europejskiej, Biblioteka erozwoju SMWI, publikacja nr 11, Tarnów 2009, s
8 albo już wcześniej istniał potencjał po stronie organizacji, który został gruntownie przekształcony w wyniku zastosowania innowacji 7. Natomiast cytowani autorzy opracowania Analiza porównawcza i promowanie transformacyjnego wykorzystania technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT) w regionach Unii Europejskiej wskazują na konieczność wykazania różnicy między nietransformacyjnymi i transformacyjnymi zmianami realizowanymi przy zastosowaniu technologii informacyjno-komunikacyjnych. W pierwszym przypadku technologie są wprowadzane po to, by robić lepiej to, co już było realizowane do tej pory, tzn. w celu zwiększenia efektywności (szybkości, przepustowości, rezultatów, różnorodności, produktywności itd.). W ten sposób można uzyskać znaczną poprawę, niemniej jednak prawdziwy potencjał technologii polegający na umożliwieniu nowych sposobów realizacji przedsięwzięć nie jest wykorzystywany. Jest to możliwe dopiero przy realizacji transformacji, w ramach której następuje kwestionowanie tradycyjnych procesów i środków osiągania podstawowych celów interesariuszy i zmierzanie w kierunku silniejszego kapitału społecznego i budowy sieci, ciągłego kształcenia się i innowacyjności oraz usamodzielnienia ludzi jako obywateli, konsumentów, pacjentów, studentów, twórców i innych 8. Jak bowiem zauważają M. Botterman, J. Millard, E. Horlings, C. van Oranje, M. van Deelen, K. Pedersen przyszłość należy do w pełni połączonej, sieciowej administracji. Technologie teleinformacyjne umożliwiają integrację systemów zarządzania o wiele lepiej, niż było to możliwe wcześniej. Co więcej: technologia nie jest więc już postrzegana jako dodatek, ale jako element nierozerwalnie związany z rozwojem w każdym aspekcie administracji. Jednocześnie zdaniem tych autorów konieczne będzie stworzenie nowych modeli organizacji i łańcuchów wartości w celu umożliwienia obywatelom, przedsiębiorstwom i innym organizacjom bardziej aktywnego zaangażowania w zarządzanie 9. 7 Por. (dostęp on-line: 20 października 2013). 8 G. Hughes, J. Assis, J. Cornford, K. Gareis, R. Richardson, M. Sokol, Analiza porównawcza i promowanie transformacyjnego wykorzystania technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT) w regionach Unii Europejskiej, Biblioteka erozwoju SMWI, publikacja nr 11, Tarnów 2009, s M. Botterman, J. Millard, E. Horlings, C. van Oranje, M. van Deelen, K. Pedersen, Wartość dla obywateli. Wizja zarządzania publicznego w 2020 roku, Raport sporządzony dla Komisji Europejskiej, grudzień 2008, Rotterdam, s. 9. 7
9 Docelowym efektem przeprowadzonej transformacji będzie sektor publiczny zupełnie w nowym kształcie, którego to wyróżnikami będą 10 : w pełni połączona administracja rządowa i sieciowe struktury zarządzania; reagowanie na potrzeby i życzenia użytkowników poprzez wzmocnienie pozycji obywateli; bardziej otwarte, partycypacyjne i demokratyczne rządy; nowe formy oceny i poprawy skuteczności administracji. Jak piszą przytaczani wcześniej eksperci Komisji Europejskiej: Administracja będzie musiała działać jak mistrz i koordynator tych sieci, które będą musiały być przejrzyste i ukierunkowane w celu wspierania optymalnego rozwoju dostarczania wartości publicznej 11. W Polsce za pierwszą zapowiedź działań w tym kierunku można uznać dokument opracowany w 2012 r. przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji pt. Państwo 2.0. Nowy start dla e-administracji, w którym mówi się o potrzebie wprowadzenia tzw. informatyzacji zintegrowanej 12. Aby zrealizować tą wizję państwo oraz jego podmioty wykorzystują coraz częściej metody i narzędzia zarządzania stosowane do tej pory głównie w sektorze rynkowym (stąd w pracy tej wykorzystywana jest np. technika kanw biznesowych, stosowana powszechnie w środowisku firm internetowych, a jeszcze niespotykana w odniesieniu do jednostek publicznych). Działanie takie wpisuje się w trend uniwersalizacji teorii, koncepcji, modeli i metod zarządzania oraz ich swoisty transfer między organizacjami 13. Jednocześnie nie należy ignorować szczególnej specyfiki, którą odznaczają się jednostki z obszaru administracji: występowania wielu interesariuszy, których interesy są bardzo 10 M. Botterman, J. Millard, E. Horlings, C. van Oranje, M. van Deelen, K. Pedersen, Wartość dla obywateli. Wizja zarządzania publicznego w 2020 roku, Raport sporządzony dla Komisji Europejskiej, grudzień 2008, Rotterdam, s M. Botterman, J. Millard, E. Horlings, C. van Oranje, M. van Deelen, K. Pedersen, Wartość dla obywateli. Wizja zarządzania publicznego w 2020 roku, Raport sporządzony dla Komisji Europejskiej, grudzień 2008, Rotterdam, s Państwo 2.0. Nowy start dla e-administracji, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Warszawa, kwiecień Por. K. Perechuda, Dyfuzja wiedzy jawnej i niejawnej jako instrument sieciowego zarządzania gminą, Współczesne zarządzanie. Kwartalnik Środowisk Naukowych i Liderów Biznesu 2006, nr 2, s
10 często sprzeczne; dużej siły oddziaływania części interesariuszy (decydenci polityczni); sposobu podejmowania decyzji, odbiegającego od przesłanek metodycznych i racjonalnych; niestosowania wielkości osiągniętego zysku jako miary efektywności funkcjonowania organizacji; konieczności przekraczania barier organizacyjnych w celu rozwiązania zidentyfikowanych problemów. Istotne jest podkreślenie, że powszechnie stosowane teorie organizacji i zarządzania oraz zarządzania zmianami organizacyjnymi wymagają uwzględnienia specyfiki organizacji publicznych przy próbie ich zastosowania w tej grupie jednostek 14. Z tego względu, jeżeli przyjmie się podejście M. Bratnickiego do transformacji organizacji, który definiuje to zagadnienie jako sztukę i naukę formułowania, wdrażania i oceny decyzji dotyczących takich zmian organizacji, które umożliwią wypracowanie i urzeczywistnienie zamierzenia strategicznego 15, niezbędne jest opracowanie metodycznych podstaw do realizacji takich działań szczególności w zakresie omawianej w kolejnym rozdziale koncepcji otwartego rządu. 14 Zarządzanie publiczne elementy teorii i praktyki, red. A. Frączkiewicz-Wronka, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2009, s M. Bratnicki, Transformacja przedsiębiorstwa, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 1998, s. 5. 9
11 2. Próba definicyjnego ujęcia otwartego rządu Według definicji podanej przez Centrum Cyfrowe Projekt: Polska otwarty rząd (ang. Open Government) to nowy sposób organizacji działań w państwie, który wykorzystuje cyfrowe narzędzia technologiczne i komunikacyjne, aby zwiększyć współudział obywateli w rządzeniu, a także wykorzystać ich wiedzę i zaangażowanie do skuteczniejszego rozwiązywania problemów 16. Elementem kluczowym dla realizacji tej koncepcji jest zapewnienie zdecydowanie większego dostępu dla obywateli do informacji i danych, które są w posiadaniu jednostek publicznych. Z tego względu działania otwartego rządu charakteryzują się zdecydowanie większą otwartością i gotowością do podejmowania współpracy zarówno w relacjach zewnętrznych, jak i wewnętrznych. Zadaniem ośrodka Centrum Cyfrowe Projekt: Polska wyróżnikami koncepcji otwartego rządu są 17 : Przejrzystość umożliwia ona weryfikowanie działań instytucji publicznych i zapewnia zaufanie obywateli do polityków i instytucji. Przejrzystość obejmuje dostęp do dokumentów i informacji jednostek publicznych, w szczególności do informacji o procesie stanowienia prawa, jawność procedur i procesu decyzyjnego, a także jawność aspektów finansowych funkcjonowania administracji. Ponadto przejrzystość pozwala identyfikować nieprawidłowości w procesie rządzenia. Partycypacja definiowana tradycyjnie jako udział obywateli w procesie podejmowania decyzji przez organa władzy. Obejmuje ona przede wszystkim konsultacje społeczne, jest formą zaangażowania, którą inicjują instytucje publiczne. Współpraca obejmująca działania, których celem jest uzyskanie realnego wpływu na proces rządzenia, a przede wszystkim efektywne rozwiązywanie 16 (dostęp on-line: 23 października 2013). 17 Por.: Mapa drogowa otwartego rządu w Polsce, Centrum Cyfrowe Projekt: Polska, wersja robocza , Warszawa
12 wspólnych problemów, wykraczające przy tym poza wąsko rozumiany udział w podejmowaniu decyzji. Są to zazwyczaj inicjatywy oddolne, w których obywatele, organizacje lub podmioty komercyjne inicjują współpracę z jednostkami publicznymi. Rysunek 1 przedstawia wizualizację głównych wyróżników otwartego rządu. zaangażowanie współpraca partycypacja otwartość przejrzystość efektywność Rysunek 1. Główne wyróżniki otwartego rządu Źródło: Mapa drogowa otwartego rządu w Polsce, Centrum Cyfrowe Projekt: Polska, wersja robocza , Warszawa 2011 M. Boni zauważa, że nie można traktować idei otwartego rządu jako dodatku do zwykłej działalności, obowiązków administracji i usług świadczonych obywatelom, bo to coś znacznie więcej niż wypełnianie codziennych zadań. Partnerstwo na rzecz otwartego rządu oznacza przede wszystkim pole do współdziałania Por. wystąpienie Michała Boniego w panelu Beyond Open Government, Towards Open Governance podczas Open Government Partnership Summit w Londynie, 31 października 2013 r., Londyn, https://mac.gov.pl/dzialania/polska-na-dr odze-do-otwartego-rzadu-michal-boni-na-open-governmentpartnership-summit-w-londynie/ (dostęp on-line: 4 listopada 2013). 11
13 Innym spojrzeniem na otwarty rząd jest koncepcja połączonych administracji 19. Zgodnie z tą koncepcją: Administracje będą stosować pluralistyczne i bardziej zróżnicowane zasady zarządzania. Będzie to możliwe dzięki rozwinięciu przywództwa, umiejętności i praktyki działania z wykorzystaniem technologii teleinformatycznych oraz elastycznych metody prac. Administracje będą bardziej otwarte. Opracują one i zaczną stosować wspólne standardy w celu zapewnienia efektywności, przejrzystości i prostoty. Jednocześnie standardy te będzie można elastycznie dostosować do różnych potrzeb lokalnych lub sektorowych. Administracje będą stosować systemy, które będą ściślej współpracować ze sobą nawzajem. Zgromadzą zasoby, wiedzę i doświadczenie (know-how) wszystkich istotnych podmiotów publicznych, prywatnych i obywatelskich w celu optymalizacji tworzenia wartości publicznej. Nowe tryby świadczenia usług publicznych oparte na współpracy będą stymulować tworzenie partnerstwa publiczno-publicznego, publiczno-prywatnego i publiczno-cywilnego. Nastąpi zacieranie się granic między sektorem publicznym, prywatnym i obywatelskim. Miejsce i sposób realizacji usług publicznych będzie uzależniony od możliwości maksymalizacji przez określony typ podmiotów wartości publicznej oznacza to, że usługi będą realizowane przez te podmioty, które są w stanie najlepiej to zrobić, bez względu na to, czy są to organizacje rządowe, biznesowe, czy sami obywatele. Administracje będą ułatwiać ponowne wykorzystanie danych, w tym zarówno danych generowanych przez użytkowników, jak i informacje sektora publicznego. Większa dostępność i inteligentne przetwarzanie danych wzmocni role instytucji prywatnych i obywatelskich. Administracje będą korzystać z technologii teleinformatycznych w celu wzmocnienia pozycji obywateli, przedsiębiorstw i innych organizacji. 19 Por.: M. Botterman, J. Millard, E. Horlings, C. van Oranje, M. van Deelen, K. Pedersen, Wartość dla obywateli. Wizja zarządzania publicznego w 2020 roku, Raport sporządzony dla Komisji Europejskiej, grudzień 2008, Rotterdam, s
14 Technologie te będą wykorzystywane do pozyskania głosów i wiedzy eksperckiej wielu osób i grup społecznych w drodze konsultacji, aktywnego uczestnictwa i wyborów. Administracje będą wzmacniać pozycję społeczności lokalnych i grup, poza formalną polityką i wyborami, promując zasadę pomocniczości na poziomie lokalnym i społecznościowym oraz interakcje między twórcami polityk a obywatelami. Administracje będą wspierać generowanie pomysłów przez samych obywateli, mających wspólne interesy i punkty widzenia, które następnie będą wysłuchane i wzięte pod uwagę. Administracje będą rozwijać i korzystać z technik masowej współpracy. Nowe usługi będą wykorzystywane do wysoko wyspecjalizowanego wsparcia decyzji i polityki poprzez modelowanie, wizualizację i symulację. Szerokie zastosowanie w sektorze publicznym znajdą narzędzia masowej współpracy i crowdsourcingu (czerpania pomysłów od obywateli). W tym miejscu warto wskazać relacje koncepcji otwartego rządu z dwoma innymi ideami: Rządem 2.0 (ang. Government 2.0) oraz z dobrym rządzeniem (ang. Good Governance). W opracowaniu Mapa drogowa otwartego rządu w Polsce wskazano, że termin Rząd 2.0 odnosi się do całej grupy innowacji w polityce i administracji, zainspirowanych przez możliwości, które przyniosły zmiany technologii informatycznych nazywane pojęciem Web 2.0. Tym samym Rząd 2.0 kładzie większy nacisk na działanie i znaczenie samych technologii. Natomiast w koncepcji otwartego rządu kluczowym elementem nowego modelu jest reforma funkcjonowania instytucji państwa a nowe technologie są jedynie narzędziem 20. Autorzy Mapy drogowej otwartego rządu w Polsce przypominają, że koncepcja dobrego rządzenia została zaprezentowana przez Bank Światowy w latach dziewięćdziesiątych XX w. Realizacja zasad dobrego rządzenia ma z założenia zwiększać 20 Por.: Mapa drogowa otwartego rządu w Polsce, Centrum Cyfrowe Projekt: Polska, wersja robocza , Warszawa
15 sprawność i efektywność administracji publicznej, co z kolei jest niezbędnym krokiem umożliwiającym państwom realizację celów rozwojowych. Komisja Europejska w Białej Księdze Good Governance proponuje pięć kryteriów dobrego rządzenia: przejrzystość instytucji administracyjnych, partycypację społeczeństwa w pracach administracyjnych, rozliczalność instytucji, efektywność administracji w realizacji celów polityk publicznych oraz koherencję polityk publicznych. Wartości najważniejsze dla filozofii otwartego rządu pokrywają się więc w dużej mierze z kryteriami dobrego rządzenia. Jednocześnie model otwartego rządu wyróżnia nacisk położony na współpracę jako kluczową formę zaangażowania (w modelu dobrego rządzenia nazywanego partnerstwem), pojmowanie otwartości szerzej niż tylko jako przejrzystości działań, oraz wskazanie rozwiązań informatycznych i technologii cyfrowych oraz związanych z nimi nowych procesów komunikacyjnych, jako najważniejszych narzędzi służących do wprowadzania w życie tych wartości 21. W chwili obecnej coraz więcej organizacji pozarządowych w Polsce zajmuje się problematyką otwartego rządu. Można tutaj wskazać m.in. Centrum cyfrowe Projekt: Polska, Miasta w Internecie, Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, Sieć Obywatelska Watchdog Polska. 21 Por.: Mapa drogowa otwartego rządu w Polsce, Centrum Cyfrowe Projekt: Polska, wersja robocza , Warszawa
16 3. Podstawy prawne i organizacyjne funkcjonowania otwartego rządu Wdrażanie idei otwartego rządu zainicjowane zostało kilka lat temu w Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych. Za symboliczny moment publicznego zainicjowania dyskusji nad otwartym rządem można uznać 21 stycznia 2009 roku, gdy rozpoczynający urzędowanie prezydent Barack Obama podpisał memorandum dotyczące przejrzystości oraz otwartości rządu 22. Prezydent USA obowiązał w nim amerykańskie agencje rządowe do wprowadzania zasady przejrzystości, zapewnienia uczestnictwa obywateli w podejmowanych decyzjach i budowania współpracy z sektorem pozarządowym. W ślad za tym memorandum przygotowana została dyrektywa prezydencka w sprawie otwartej administracji z 8 grudnia 2009 r. Podkreślone w niej, że podstawę otwartej administracji stanowią trzy zasady: przejrzystości, uczestnictwa i współpracy. Przejrzystość promuje odpowiedzialność poprzez udostępnienie opinii publicznej informacji o działaniach administracji. Uczestnictwo pozwala członkom społeczeństwa wnieść wkład w postaci pomysłów i wiedzy, co umożliwia administracji tworzenie polityk z wykorzystaniem informacji, które są rozpowszechnione w społeczeństwie. Współpraca poprawia skuteczność działania administracji przez zachęcanie do partnerstwa i współdziałania w ramach rządu federalnego, między wszystkimi poziomami administracji oraz między administracją a instytucjami prywatnymi. W prezydenckiej dyrektywie wskazano cztery konkretne kierunki działań 23 : Publikowanie informacji administracji w Internecie każda agencja federalna USA ma podjąć działania na rzecz rozszerzenia dostępu do informacji przez udostępnianie informacji w Internecie w otwartych formatach. Poprawa jakości informacji administracji agencje federalne USA powinny zapewnić zgodność informacji z wytycznymi Biura Zarządzania i Budżetu (OMB) w sprawie jakości informacji i funkcjonowania odpowiednich systemów i procesów w agencjach. 22 Por.: Transparency and Open Government Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, White House, USA, 2009, TransparencyandOpenGovernment/ (dostęp on-line: 20 listopada 2013). 23 Dyrektywa w sprawie otwartej administracji, Memorandum dla szefów departamentów wykonawczych i agencji federalnych, Biuro Wykonawcze Prezydenta, Biały Dom, USA, 8 grudnia 2009 r. 15
17 Tworzenie i instytucjonalizacja kultury otwartej administracji agencje federalne USA powinny podjąć działania na rzecz włączenia przejrzystości, uczestnictwa i współpracy do bieżących działań agencji. Zauważono bowiem, że osiągnięcie bardziej otwartej administracji wymaga współpracy w różnych obszarach w ramach administracji: polityki, prawa, zamówień publicznych, finansów i technologii w celu zdefiniowania i opracowania rozwiązań otwartej administracji. Integracja różnych dziedzin ułatwia trwałą zmianę na skalę całej organizacji w sposobie funkcjonowania administracji. Tworzenie ram politycznych umożliwiających powstanie otwartej administracji, tak aby polityki ewoluowały w taki sposób, by dało się wykorzystać potencjał technologii w otwartej administracji. W Unii Europejskiej w 2009 roku przyjęta została deklaracja ministerialna w sprawie administracji elektronicznej (zwana deklaracją z Malmö). Zaleca się w niej zainicjowanie procesów prowadzących do poprawy warunków dostępu i ponownego wykorzystania informacji oraz danych z sektora publicznego. Kolejną inicjatywą w obszarze otwartego rządu jest Partnerstwo na Rzecz Otwartych Rządów (ang. Open Government Partnership). To międzynarodowe porozumienie zawiązane zostało 20 września 2011 r. podczas trwającego wtedy Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych. Osiem państw-założycieli ( Stany Zjednoczone, Brazylia, Indonezja, Meksyk, Norwegia, Filipiny, Republika Południowej Afryki oraz Wielka Brytania) zobowiązało się do przestrzegania i promowania zasad przejrzystości, otwartości i odpowiedzialności w rządzeniu. Każde państwo będące członkiem Partnerstwa składa deklarację podjęcia konkretnych działań na rzecz zwiększenia udziału społeczeństwa we współtworzeniu, monitorowaniu i ocenianiu działalności rządu. Zaangażowanie w realizację koncepcji otwartego rządu polega ocenie się w następujących obszarach (osobne oceny w skali 0-4): Przejrzystość finansów publicznych; Dostęp do informacji publicznej; Jawność dochodów i stanu majątkowego wyższych urzędników oraz funkcjonariuszy publicznych pochodzących z powszechnych wyborów; 16
18 Zaangażowanie obywateli. Aby przystąpić do Open Government Partnership, trzeba uzyskać co najmniej 12 punktów (maksymalna liczba punktów wynosi 16). W październiku 2013 r. w Partnerstwie uczestniczyło 59 krajów, spośród których 55 opracowało i zgłosiło zobowiązania, a cztery nad nimi pracowało. Polska nie przyjęła deklaracji, w której zgłosiłaby chęć przystąpienia do Partnerstwa, a więc nasz kraj nie jest członkiem Partnerstwa. Z informacji zebranych przez Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej wynika, że gdyby Polska poddała się ocenie formalnej, mogłaby uzyskać 14 punktów, więc teoretycznie spełnia warunki przystąpienia do Partnerstwa. 17
19 4. Informacja publiczna jako fundament otwartego rządu Prawo do informacji jest jednym z podstawowych praw człowieka. Zostało ono zagwarantowane w art. 10 pkt. 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności Człowieka z listopada 1950 roku 24. W Polsce ustawodawca przyznał rangę konstytucyjną uprawnieniom obywateli do żądania informacji zarówno na temat samej władzy publicznej, jak też różnych aspektów jej działalności. Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 25 obywatel ma prawo do: uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które to prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa; dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Podstawową regulacją dotyczącą dostępu do informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej z 2001 r. 26 Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie 24 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, (Dz.U nr 61 poz. 284). 25 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U nr 78 poz. 483). 26 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.). 18
20 dokonywanych, niezależnie od tego, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności 27. Jednak zgodnie z wyrokiem NSA nie każdy dokument wytworzony przez organ publiczny jest informacją publiczną: decydujące są treść i charakter danych, a nie to, jak nazwany jest dokument, w którym informacja się znajduje 28. Warto podkreślić, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Dlatego informacja publiczna nie obejmuje zamierzeń, planów czy pomysłów roboczych, o ile nie przybrały postaci dokumentu (ale nie własnych notatek czy zestawień) 29. Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Pojęcie to obejmuje nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej np. organizacje społeczne 30. Warto zwrócić uwagę, że również organy administracji publicznej mogą żądać (od siebie nawzajem) udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej 31. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 27 Por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia , sygn. akt. II SAB/Wa 68/ Por.: wyrok NSA z dnia , sygn. akt. I OSK 2888/ Por.: postanowienie NSA z dnia , sygn. akt. I OSK 8/ Por.: wyrok NSA z dnia , sygn. akt. I OSK 1149/ Por.: postanowienie NSA z dnia , sygn. akt. I OSK 508/09. 19
21 podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacjami publicznymi są zarówno informacje wytworzone przez wyżej wymienione podmioty, jak również informacje odnoszące się do tych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone 32. Zapewnienie dostępu do informacji publicznej następuje poprzez 33 : udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, zainstalowanie urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją, udostępnienie informacji nieudostępnionej w BIP lub Centralnym Repozytorium Informacji Publicznej na wniosek w formie i sposób określony w wniosku. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz podstawowym aktem wykonawczym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej 34 Biuletyn Informacji Publicznej (BIP) jest to ujednolicony system stron internetowych, stworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej. Podmioty udostępniające informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej są obowiązane do: 32 Por.: wyrok NSA z dnia , sygn. akt. II SA 181/02 oraz wyrok NSA z dnia , sygn. akt. II SA 1956/ Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.). 34 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, (Dz.U nr 10 poz. 68). 20
22 oznaczenia informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację, podania w informacji danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, dołączenia do informacji danych określających tożsamość osoby, która wprowadziła informację do Biuletynu Informacji Publicznej, oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia, zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji. Warto zauważyć, że nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej uchwalona we wrześniu 2011 r. 35 wprowadziła nowy tryb dostępu do informacji publicznej (zachowując dotychczasowe tryby dostępu). Trybem tym jest umieszczenie informacji w Centralnym Repozytorium Informacji Publicznej (CRIP). Obowiązek prowadzenia CRIP nowelizacja ta nałożyła na ministra właściwego ds. informatyzacji. Zgodnie z zapowiedzią ministra Michała Boniego Centralne Repozytorium Informacji Publicznej ma powstać do marca 2014 r. 36 CRIP zawierać będzie tzw. zasób informacyjny. Jest to zbiór informacji publicznych o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności oraz rozwoju społeczeństwa informacyjnego, które ze względu na sposób przechowywania i udostępniania pozwalają na ich ponowne wykorzystywanie, w sposób użyteczny i efektywny. Do przekazania posiadanego zasobu informacyjnego do CRIP, a także do systematycznego jego weryfikowania i aktualizowania zgodnie ze znowelizowaną ustawą obowiązane są: organy administracji rządowej, fundusze celowe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, 35 Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, (Dz.U nr 204 poz. 1195). 36 Por. Wystąpienie Michała Boniego w panelu Beyond Open Government, Towards Open Governance podczas Open Government Partnership Summit w Londynie, 31 październik 2013 r., Londyn, https://mac.gov.pl/dzialania/polska-na-dr odze-do-otwartego-rzadu-michal-boni-na-open-governmentpartnership-summit-w-londynie/ (dostęp on-line: 4 listopada 2013). 21
23 Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowy Fundusz Zdrowia, państwowe instytuty badawcze, państwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyjątkiem uczelni, Polskiej Akademii Nauk oraz jednostek naukowych w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Szóstego września 2013 r. Rada Ministrów przyjęła stanowisko do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym zaakceptowała dodanie do projektu ustawy wyłączeń, które uniemożliwiłyby udostępnianie w CRIP zasobów informacyjnych z rejestrów zawierających dane osobowe, w szczególności dane wrażliwe chronione ustawą o ochronie danych osobowych. Oznacza to, że z obowiązku przekazywania i udostępniania informacji publicznej w CRIP wyłączone są rejestry sądowe: centralna baza danych ksiąg wieczystych, Krajowy Rejestr Karny, Krajowy Rejestr Sądowy, rejestr zastawów. Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia sposób i kryteria weryfikacji zasobu informacyjnego, jego przetwarzania i udostępniania oraz standardy techniczne prowadzenia CRIP, uwzględniając: zasadę neutralności technologicznej, konieczność zapewnienia przeszukiwalności i dostępności informacji jak najszerszej grupie użytkowników, możliwości zastosowania automatyzacji procesów oraz zapewnienie ich użyteczności i efektywności 37. Bardzo często w praktyce stosowany jest tryb udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Polega on na tym, że osoba zainteresowana informacją publiczną musi złożyć odpowiedni wniosek. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, a żądający informacji nie musi się wykazać 37 Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, (Dz.U nr 204 poz. 1195). 22
24 jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację z wyjątkiem żądania informacji przetworzonej. Warto w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca nie zawarł w ustawie o dostępie do informacji publicznej definicji informacji przetworzonej. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji publicznej jest to, że informacji tej organ nie posiada wprost i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których to działań powstanie informacja nowa jakościowo. Taka nowa jakościowo informacja nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji (innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji), ale odmienną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska, określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Aby wytworzyć informację przetworzoną niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób informacji nowej jakościowo. Nie wynika ona z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale z ich całościowego przetworzenia w określony sposób uogólniając: wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu. Zatem informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w nowej informacji uzyskanej w wyniku przetworzenia 38. W orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się obecnie tendencja, by w niektórych sytuacjach zastępować wymóg znaczącego poziomu działań intelektualnych w czynności modyfikacji informacji innym kryterium, jakim jest zaangażowanie znacznych środków finansowych i osobowych przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa np. że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie 38 Por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia , sygn. akt. II SA/Wa 978/09 oraz wyrok NSA z dnia , sygn. akt. I OSK 1347/05. 23
25 wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania 39 (przy czym czasochłonność, kosztowność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem danej informacji publicznej, nie mogą zwalniać z obowiązku udostępnienia informacji 40 ). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę (w tym również elektroniczną bez konieczności stosowania bezpiecznego podpisu elektronicznego 41 ), o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Brak jest wymogu pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a ustawa nie zawiera nakazu podawania danych osobowych w postaci imienia i nazwiska, adresu z kodem pocztowym, miejscowości i numeru domu 42. Organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie na inną określoną w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oznacza to udostępnienie treści dokumentów po przeprowadzeniu odpowiedniej anonimizacji 43 (przy czym anonimizacja polegająca na wykreśleniu niektórych elementów, dotyczących danych osobowych bez naruszenia samej treści dokumentu nie jest przetworzeniem informacji, ale czynnością techniczną 44 ). Od strony proceduralnej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji Por.: wyrok NSA z dnia , sygn. akt. I OSK 1199/ Por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia , sygn. akt. II SA/Wa 978/ Por.: wyrok NSA z dnia , sygn. akt. I OSK 1277/ Por.: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.), wyrok WSA w Gdańsku z dnia , sygn. akt. II SAB/Gd 2/13, wyrok NSA z dnia , sygn. akt. I OSK 1277/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia , sygn. akt. II SAB/Wa 57/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia , sygn. akt. II SAB/Wa 351/12, wyrok NSA z dnia , sygn. akt. I OSK 1013/ Por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia , sygn. akt. II SAB/Wa 140/ Por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia , sygn. akt. II SA/Wa 978/ Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.). 24
26 Ustawa o dostępie do informacji publicznej stwierdza, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny 46. Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom 47. Oznacza to, że dopuszczalne jest pobieranie opłaty odpowiadającej rzeczywistym kosztom (np. kopiowania dokumentów), a w zasadzie nie jest dozwolone żądanie opłaty z tytułu konieczności wykonywania dodatkowej pracy przez pracowników podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy 48. Należy podkreślić, że nieuiszczone opłaty za udostępnienie informacji publicznej podlegają windykacji w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek 49. W razie bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wnioskujący może skierować skargę do sądu administracyjnego. Koszty wszczęcia takiego postępowania są bardzo niskie wpis sądowy wynosi tylko 100 zł. Należy zauważyć, że zgodnie z Art. 23 Ustawy o dostępie informacji publicznej Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. 46 Art. 7 ust. 2 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.). 47 Art. 15 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.). 48 Por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia , sygn. akt. II SAB/Wa 113/ Art. 15 ust. 2 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.). 25
27 5. Wykorzystanie informacji publicznej w kontekście otwartego rządu Serwis Otwartyrzad.org.pl przytacza następującą definicję ponownego wykorzystywania informacji publicznej: Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej to użycie informacji, którą wytworzyły lub mają w posiadaniu władze publiczne w celu innym niż ich pierwotne przeznaczenie, np. do przygotowania komercyjnych lub niekomercyjnych produktów lub serwisów informacyjnych dla obywateli 50. Ponowne wykorzystanie może dotyczyć dowolnej informacji publicznej. Typowe przykłady to dane legislacyjne, geodezyjne i geolokalizacyjne (tzw. geodane), meteorologiczne czy drogowe (trasy przejazdu, warunki drogowe). Według Komisji Europejskiej udostępnienie informacji publicznej dla ponownego wykorzystywania będzie miało pozytywny wpływ na przejrzystość, wydajność i odpowiedzialność organów publicznych oraz przyczyni się do wzmocnienia pozycji obywateli i propagowania demokracji. Dzięki temu informacje będą przejrzyste i możliwe do sprawdzenia. Reasumując można stwierdzić, że ponowne wykorzystanie informacji publicznej wzmacnia idee otwartego rządu. Rysunek 2 przedstawia klasy interesariuszy zainteresowanych pośrednio lub bezpośrednio ponownym wykorzystaniem informacji publicznych. Jak widać realizacją tej idei jest zainteresowane szerokie grono odbiorców, bardzo zróżnicowanych zarówno co do potrzeb, jak i motywacji. W celu efektywnej realizacji ponownego wykorzystania informacji publicznej niezbędne jest dokonanie pogłębionej analizy zidentyfikowanych grup interesariuszy. Analiza taka powinna być przeprowadzona zarówno na poziomie centralnym (w szczególności podczas przygotowywania legislacji), jak również w każdym urzędzie, planującym w szerszym zakresie udostępniać informację publiczną. 50 (dostęp on-line: 4 listopada 2013). 26
28 Służby publiczne i politycy Aktywiści społeczni Kim są interesariusze ponownego wykorzystania informacji publicznych? Dziennikarze i naukowy Firmy Rysunek 2. Klasy interesariuszy zainteresowanych ponownym wykorzystaniem informacji publicznych Źródło: K. Granickas, Understanding the impact of releasing and re-using open government data, European Public Sector Information Platform, Topic Report No. 2013/08, August Ponowne wykorzystanie informacji publicznej zostało uregulowane w formie unijnej dyrektywy z listopada 2003 r. 51 Zawiera ona zasady dotyczące postępowania podmiotów sektora publicznego uczestniczących w rynku wtórnego wykorzystania danych pochodzących z tego sektora i zachęca państwa UE do prowadzenia proaktywnej polityki w tym zakresie. Polityka ta ma na celu usunięcie przeszkód wtórnego wykorzystania danych publicznych, takich jak monopolistyczna pozycja podmiotów sektora publicznego czy też brak przejrzystości na rynku wtórnego wykorzystania danych pochodzących z sektora publicznego. 51 Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. 27
29 W czerwcu 2013 r. Parlament Europejski przyjął zmiany w dyrektywie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego 52. Wprowadzone zmiany dotyczą przede wszystkich otwarcia możliwości ponownego wykorzystywania niektórych danych znajdujących się w posiadaniu bibliotek, muzeów i archiwów (zob. rozdział 6). Zmiany ustanawiają również zasadę, że wszystkie dokumenty publicznie dostępne (jeżeli nie zostały w sposób wyraźny określone w ustawie) mogą być ponownie wykorzystywane. Aktualizacja dyrektywy wprowadziła także zmiany w kwestii opłat. Opłaty są w dalszym ciągu dopuszczalne. W niektórych przypadkach, np. gdy udostępnianie informacji stanowi istotny dochód instytucji publicznych albo pozostaje bez związku z wykonywanymi przez nie zadaniami publicznymi, mogą być wyliczone na kwoty przewyższające koszty krańcowe (czyli koszty pokrywające tylko bezpośrednie wydatki instytucji publicznej np. koszt powielenia materiałów). Ponadto w ramach wprowadzonych zmian postuluje się ustanowienie niezależnego organu zajmującego się ponownym wykorzystywaniem informacji publicznej, ale nie jest to jednak obowiązkowe. Polska, tak jak pozostałe kraje członkowskie Unii Europejskiej została zobowiązana do udostępnienie informacji publicznych do ich ponownego wykorzystania. Realizacją zobowiązania określonego dyrektywą 2003/98/WE z 2003 r. była wspomniana nowelizacja ustawy z 2011 r., w której zdefiniowano pojęcie Centralnego Repozytorium Informacji Publicznej (CRIP). Jak wspomniano, w CRIP mają być udostępniane zasoby informacyjne rozumiane jako informacja publiczna, która ma szczególne znaczenie dla rozwoju innowacyjności i rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Chodzi o dane o charakterze dynamicznym, często zmieniane i aktualizowane. Powinny być przygotowane w sposób, który ułatwia ich przetwarzanie oraz ponowne wykorzystywanie w innowacyjnych aplikacjach i usługach. Kolejnym krokiem w legislacji krajowej musi być teraz implementacja postanowień wprowadzonych dyrektywą 2013/37/UE z 2013 r. 52 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniająca dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. 28
30 6. Zasoby kultury jako informacja publiczna Biblioteki, muzea i archiwa jako instytucje publiczne mają bogate zasoby niezwykle cenne z punktu widzenia światowej kultury i dziedzictwa ludzkości. Spośród 55 tysięcy muzeów na świecie 53 większość to instytucje publiczne założone, finansowane lub wspierane przez administrację publiczną. Bardzo zintensyfikowane w ostatniej dekadzie przedsięwzięcia digitalizacyjne zwielokrotniły ilość dorobku cywilizacyjnego, jaki w postaci cyfrowych odwzorowań znalazł się w domenie publicznej. Dlatego w ostatnich latach coraz częściej podnoszono kwestę publicznego udostępniania zasobów dziedzictwa kulturalnego. Przypominano, że prawo dostępu do kultury wpisane jest w kilku ważnych konwencjach międzynarodowych m.in. w Międzynarodowym Pakcie Praw Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych oraz w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Zapisy w tych aktach mają jednak przeważnie charakter deklaratywny, nie określając konkretnych obowiązków sygnatariuszy. Między innymi dlatego w 2013 r. Narodowe Centrum Kultury oraz miasto Wrocław (jako gospodarz Europejskiej Stolicy Kultury w 2016 r.) zaapelowały o wpisanie prawa dostępu do kultury do Protokołu Dodatkowego Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprowadzenie prawa dostępu do kultury do protokołu konwencji umożliwiłoby m.in. zgłaszanie skarg na ewentualne naruszenia tego prawa do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Publiczne udostępnianie zasobów publicznych instytucji kulturalnych było przez dłuższy czas kwestią strategii i praktyki działania samych instytucji kultury i ich organów założycielskich przeważnie resortów kultury poszczególnych krajów. Dyrektywa 2003/98/WE z listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego ustanawiająca minimalny zestaw reguł określających ponowne i określająca praktyczne środki ułatwiające ponowne wykorzystywanie istniejących dokumentów będących w posiadaniu administracji publicznej krajów członkowskich UE zawierała w Artykule 1. (przedmiot i zakres obowiązywania dyrektywy) wyraźne stwierdzenie, iż nie dotyczy ona dokumentów do których prawa własności intelektualnej należą do osób trzecich, dokumentów będące w posiadaniu publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych, instytucji edukacyjnych i 53 Według danych UNESCO jako liczba muzeów znanych tej agendzie ONZ. 29
31 badawczych takich jak szkoły, uniwersytety, archiwa i biblioteki oraz jednostki badawcze oraz będących w posiadaniu instytucji takich jak muzea, biblioteki, archiwa, orkiestry, opery, balety i teatry. Przez dokument definiowano w dyrektywie a) jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika (zapisaną na papierze lub zapisaną w formie elektronicznej lub zarejestrowaną w formie dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej) oraz b) każdą część tej treści. Dyrektywę tę implementowała polska ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej po jej nowelizacji w 2011 r., kiedy to dodano do ustawy Rozdział 2a dotyczący właśnie ponownego wykorzystywania informacji publicznej. W rozdziale tym znalazły się takie same wykluczenia jak w dyrektywie udostępnianie nie dotyczy materiałów archiwalnych będących w dyspozycji: archiwów państwowych, publicznych nadawców radiofonii i telewizji, instytucji kultury (w tym samorządowych) ani innych podmiotów prowadzących działalność kulturalną, uczelni, Polskiej Akademii Nauk jednostek naukowych (informacji publicznych służących ich działalności badawczej oraz dydaktycznej) jednostek organizacyjnych systemu oświaty. W tradycyjnym nastawieniu państwowych instytucji kulturalnych przejawiała się też niepewność z ich strony co do zasad udostępniania zasobów. W przypadku galerii i bibliotek gromadzących dzieła autorów współczesnych źródłem takiego nastawienia były przede wszystkim obawy przed naruszeniem praw autorskich twórców zgromadzonych utworów. Autorskie prawa majątkowe chronią interesy twórców oraz innych posiadaczy praw do utworów 70 lat od śmierci twórcy utworu lub 70 lat od daty pierwszego rozpowszechnienia utworu a w przypadku innych posiadaczy praw 70 lat liczy się od daty rozpowszechnienia lub ustalenia utworu. W przypadku programów RTV oraz fonogramów i wideogramów prawa te chronione są przez 50 lat licząc od roku 30
32 pierwszego nadania, a w przypadku nagrań, które nie zostały emitowane w radiu czy telewizji 50 lat od roku sporządzenia. Te ostatnie reguły są bardzo istotne dla bogatych archiwów telewizji i radia. W przypadku archiwów nadawców radiowych i telewizyjnych specyficznym problemem, istotnie ograniczającym możliwość szerokiego udostępniania utworów, była wspomniana uprzednio kwestia dzieł osieroconych. W przypadku muzeów zdecydowana większość zbiorów nie jest już chroniona prawem autorskim w ich przypadku dominują obawy o stan fizyczny cennych eksponatów. Wyrazy tych obaw są widoczne w wielu muzeach do dziś, m. in. w postaci pilnie przestrzeganego zakazu dotykania, fotografowania, a nawet zbliżania się do wystawionych eksponatów. Tradycyjnie nastawione muzea nie stosują, a nawet nie szukają rozwiązań technicznych umożliwiających bliższy kontakt ze zgromadzonymi obiektami (np. wystawianie obok zabezpieczonych oryginałów ich odpowiednio przygotowanych kopii, czasem uzupełnionych o rozwiązania, wyjaśnienia, komentarze czy inne dodatki skuteczniej przenoszące przekaz edukacyjny niż same obiekty i ich zwyczajowe opisy na tabliczkach czy w katalogach). Należy podkreślić, że to tradycyjne nastawienie nie tylko zmniejsza atrakcyjność przekazu kulturowego dla młodszego pokolenia, przyzwyczajonego już do wyboru sposobów kontaktu ze zjawiskami i obiektami z użyciem środków komunikacji elektronicznej, ale także odcina od tego przekazu np. osoby ociemniałe lub silnie niedowidzące. Natomiast w przypadku archiwów zwłaszcza archiwów akt nowych przeważały względy ochrony tajemnicy państwowej czy innych informacji niejawnych. W ostatnich dekadach doszły do tego kwestie ochrony danych osobowych i dóbr osobistych (np. wizerunku). Jednak to właśnie inicjatywy instytucji kultury nazywane ruchem OpenGLAM (od ang. Galleries, Libraries, Archives, Museums galerie, biblioteki, archiwa, muzea) przyczyniły się do rozszerzenie zakresu dyrektywy o dostępie i ponownym wykorzystaniu informacji publicznej. Jak podkreśliła Komisja Europejska w preambule do nowej dyrektywy z czerwca 2013 r. 54, zmieniającej i rozszerzającej poprzednią regulację, od 2003 r. ilość danych na świecie, w tym danych publicznych, wzrosła w 54 Por.: Dyrektywa 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniająca dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. 31
33 postępie geometrycznym. Wobec błyskawicznego tempa rozwoju nowoczesnych technologii informacyjnych, w tym nowych metod przetwarzania i analizy danych, przepisy dyrektywy z 2003 r. nie dotrzymywały kroku tym zmianom, nie umożliwiając pełnego wykorzystania potencjału ekonomicznego i kulturowego ponownego wykorzystywania danych publicznych. Zbiory dziedzictwa kulturowego wraz z opisującymi je metadanymi stanowią potencjalną podstawę nowych cyfrowych produktów i usług. Głównymi obszarami ponownego wykorzystywania cyfrowych odwzorowań dorobku kulturowego jako informacji publicznej są edukacja i turystyka, ale jest wiele innych możliwości wykorzystywania tych informacji w najróżniejszych dziedzinach gospodarki i życia społecznego. Dlatego zakres nowej dyrektywy 2013/37/UE objął także treści i informacje przechowywane w bibliotekach (w tym w bibliotekach uniwersyteckich i akademickich), w muzeach oraz w archiwach. Nowa dyrektywa rozszerzyła obowiązek udostępniania informacji publicznej do bibliotek (w tym także uniwersyteckich), muzeów oraz archiwów. Natomiast poza zakresem pozostawiono galerie oraz instytucje kulturalne z branży widowiskowej (orkiestry, opery, balety i teatry, wraz z ich archiwami. Zdecydowano, że ponieważ większość ich zasobów jest przedmiotem praw własności intelektualnej osób trzecich, więc i tak na tej podstawie pozostawałaby poza zakresem regulacji, która nie może ograniczać tych praw. Do bardzo istotnych punktów dyrektywy trzeba zaliczyć wyraźne sformułowanie, że dokument należy uznać za sporządzony w formacie przeznaczonym do odczytu komputerowego, jeżeli występuje w formacie pliku zorganizowanego w sposób umożliwiający aplikacjom komputerowym łatwe identyfikowanie, rozpoznawanie i pozyskiwanie z niego określonych danych, natomiast nie należy uznawać za sporządzone w formacie przeznaczonym do odczytu komputerowego dokumentów zakodowanych w formacie ograniczającym przetwarzanie automatyczne z powodu niemożności pozyskania danych lub stosowanie utrudnień w ich pozyskaniu z tych dokumentów. Choć dyrektywa dopuszcza stosowanie różnych formatów dokumentów podlegających nowej regulacji, to jednak państwa członkowskie powinny w stosownych przypadkach zachęcać do korzystania z formatów otwartych przeznaczonych do odczytu komputerowego. 32
34 W Art. 9 znalazło się zobowiązanie krajów członkowskich do tworzenie mechanizmów wyszukiwawczych, które warto tu przytoczyć, gdyż jest w nim mowa o wielojęzyczności wyszukiwarek: Państwa członkowskie wprowadzają rozwiązania praktyczne ułatwiające wyszukiwanie dokumentów dostępnych do ponownego wykorzystywania, takie jak wykazy aktywów głównych dokumentów wraz z odpowiednimi metadanymi, dostępne jeżeli jest to możliwe i w stosownych przypadkach w internecie i w formatach przeznaczonych do odczytu komputerowego, oraz portale połączone z wykazami aktywów. W miarę możliwości państwa członkowskie ułatwiają wielojęzyczne wyszukiwanie dokumentów. Kwestią bardzo ważną i podnoszoną przez administrację publiczną jest wspomniany problem odpłatności za ponowne udostępnianie informacji. W dyrektywie jest zalecenie ustalania opłat jeśli są stosowane w wysokości kosztów krańcowych, czyli kosztów pokrywających bezpośrednio poniesione nakłady rzeczowe. Natomiast w przypadku takich organów sektora publicznego, które muszą osiągać dochody, aby pokrywać istotne koszty wykonywania zadań publicznych lub koszty gromadzenia, wytwarzania, reprodukcji i rozpowszechniania niektórych dokumentów administracja powinna mieć możliwość pobierania opłat przekraczających koszty krańcowe. Jednak opłaty takie powinny być ustalana na podstawie obiektywnych i przejrzystych kryteriów, zaś całkowite wpływy nie powinny przekraczać wspomnianych kosztów z doliczeniem środków zapewniających rozsądny zwrot z inwestycji. Praktyką ostatnich kilku lat stało się pozyskiwanie przez biblioteki, muzea i archiwa partnerów prywatnych dla digitalizacji zasobów kulturowych. W zamian za pomoc techniczną i finansową instytucje kultury podpisywały z tymi partnerami różnego typu umowy o współpracy, dające w zamian tym partnerom uprzywilejowany dostęp lub nawet wyłączność digitalizacji. Choć co do zasady umowy na wyłączność nie są spójne z promowanymi przez Unię Europejską zasadami wolności konkurencji, to jednak umowy takie były dopuszczane właśnie w przypadku dość kosztownych prac digitalizacyjnych. Dyrektywa nowelizująca utrzymuje możliwość udzielenia wyłączności partnerowi prywatnemu współpracującemu przy digitalizacji zasobów kulturowych na określony czas, aby dać partnerowi prywatnemu możliwość osiągnięcia zwrotu z inwestycji. Jednak okres wyłączności powinien być ograniczony w czasie i możliwie jak najkrótszy. Celem jest bowiem, by zasoby kulturowe włączane do domeny publicznej 33
35 pozostały w tej domenie po digitalizacji, zaś instytucja kulturalna ma po zakończeniu umowy o wyłączności uzyskiwać pełne prawa wykorzystywania zdigitalizowanych zasobów po zakończeniu umowy o współpracę. Dyrektywa zaleca, by okres wyłączności liczony od chwili digitalizacji zasobów kulturowych nie przekraczał 10 lat. Jak wspomniano, ponowne udostępnianie zasobów kultury oczywiście podlega regulacjom prawno-autorskim. W przypadku bibliotek i archiwów problemem utrudniającym udostępnianie i ponowne wykorzystanie jest kwestia tzw. utworów osieroconych. Utworami osieroconymi nazwano dzieła, w których przypadku nie można odnaleźć autorów (a ściślej: podmioty uprawnione do korzystania z ochrony praw autorskich lub pokrewnych). Możliwość wykorzystania utworu zgodnie z prawem autorskim i prawami pokrewnymi a więc także udostępnienia utworu jako informacji publicznej w rozumieniu nowej regulacji unijnej wymaga określenia statusu prawnoautorskiego utworu w odniesieniu do wszystkich jego współautorów. Cechą charakterystyczną utworów audiowizualnych np. słuchowisk radiowych, rejestracji spektakli teatralnych i telewizyjnych, filmów, czy gier komputerowych jest to, że tworzone są one najczęściej przez duże, czasem kilkudziesięcioosobowe zespoły współtwórców. Konieczność wyklarowania praw autorskich ze wszystkimi współtwórcami w przypadku utworów powstałych kilkadziesiąt czy nawet tylko kilkanaście lat temu była bardzo trudna. Na przykład w dysponujących wielkim budżetem archiwach BBC ok. 1 mln godzin nagrań telewizyjnych nie mogło być wykorzystywane z powodu niewyjaśnionej sytuacji prawno-autorskiej tych utworów. Sytuacja ta dotyczyła nie tylko utworów audiowizualnych: ok. 40% dzieł w kolekcji słynnej British Library miało status utworów osieroconych. Według oszacowań Komisji Europejskiej 55 udział utworów osieroconych w różnych obszarach dziedzictwa kulturowego wynosi od ok. 20% w przypadku filmów i książek aż do 90% dla fotografii. Dla instytucji kultury, w których znajdują się zasoby osierocone jedynym bezpiecznym rozwiązaniem nie narażającym ich na roszczenia podmiotów uprawnionych było nieudostępnianie takich utworów właściwie w żaden sposób. Jednak status dzieł osieroconych nie tylko ograniczał udostępnianie (np. emisję materiałów audiowizualnych przez nadawców radiowych i telewizyjnych), ale także prowadzenie 55 Zob. (dostęp on-line: 23 listopada 2013). 34
36 działań, mających na celu ochronę tych zasobów ich kopiowanie na inne nośniki, a w szczególności digitalizację. Ponieważ utworem osieroconym nie jest utwór, w przypadku którego znany jest choćby jeden podmiot uprawniony, to np. w celu digitalizacji należało się porozumieć ze wszystkimi współautorami. Z przyczyn praktycznych bywało niemożliwe albo generowało bardzo wysokie koszty dotarcia do wszystkich posiadaczy praw. W październiku 2012 r., pod kilku latach gorącej dyskusji, przyjęta została dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/28/UE w sprawie niektórych dozwolonych sposobów korzystania z utworów osieroconych. Choć była ona rezultatem kompromisu krytykowanego przez wielu uczestników dyskusji, to jednak dzięki niej korzystanie z utworów osieroconych powinno być istotnie łatwiejsze. Zgodnie z nową dyrektywą utwór lub fonogram uznaje się za utwór osierocony, jeżeli żaden z podmiotów uprawnionych do niego nie jest znany lub, nawet jeżeli chociaż jeden z nich jest znany, żaden nie został odnaleziony pomimo starannego poszukiwania podmiotów uprawnionych. Do korzystania z utworów osieroconych w sposób określony w dyrektywie uprawnione są instytucje i organizacje wymienione w Art. 1: publicznie dostępne biblioteki, placówki oświatowe, muzea, archiwa, instytucje odpowiedzialne za dziedzictwo filmowe lub dźwiękowe oraz nadawcy publiczni mający siedzibę w państwach członkowskich w zakresie ich zadań leżących w interesie publicznym, w szczególności w celu ochrony i odnawiania utworów i fonogramów znajdujących się w ich zbiorach, a także zapewnienia dostępu do nich w celach kulturalnych i edukacyjnych. Oznacza to, że mogą one korzystać z utworów osieroconych w celu ich publicznego udostępnienia oraz kopiując (zwielokrotniając) utwory w celu ich digitalizacji, indeksowania, katalogowania. Organizacje te mogą z takich działań uzyskiwać dochody, które mogą być przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów digitalizacji i publicznego udostępniania utworów osieroconych. Status utworu osieroconego dotyczy utworów, które zostały po raz pierwszy opublikowane lub emitowane w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej. Statut taki mogą uzyskać także utwory i fonogramy niepublikowane lub nigdy nie nadane, które znajdują się w zasobach wymienionych powyżej instytucji kultury, jeśli utwory te zostały udostępnione publicznie za zgodą uprawnionych podmiotów przez wspomniane instytucje przy czym warunek ten uznawany jest za spełniony jeśli 35
37 można rozsądnie założyć, że podmioty uprawnione nie sprzeciwiłyby się korzystaniu zgodnemu z dyrektywą. Przed rozpoczęciem korzystania z utworu lub fonogramu korzystające instytucje kultury obowiązane są przeprowadzić starannego poszukiwania posiadaczy praw autorskich lub pokrewnych w źródłach odpowiednich dla poszczególnych kategorii utworów. Poszukiwanie przeprowadzane jest w państwie członkowskim, w którym utwór po raz pierwszy został opublikowany lub po raz pierwszy nadany. Dla utworów filmowych lub audiowizualnych, których producent ma siedzibę lub miejsce stałego pobytu w państwie członkowskim staranne poszukiwanie przeprowadzane jest w państwie członkowskim siedziby lub miejsca stałego pobytu producenta. W przypadku utworów dotąd nie emitowanych poszukiwanie przeprowadzane jest w państwie członkowskim, w którym siedzibę ma organizacja, która udostępniła publicznie utwór lub fonogram za zgodą podmiotu uprawnionego. Odpowiedzialne za poszukiwania są archiwa, biblioteki, muzea oraz publiczni nadawcy. Bardzo ważnym aspektem prawnym jest harmonizacja statusu utworów osieroconych. Utwór, który zostanie uznany za osierocony w jednym kraju członkowskim, będzie miał taki status również w pozostałych krajach członkowskich. Instytucje publiczne uprawnione do korzystania i prowadzące poszukiwania będą prowadziły rejestry prowadzonych poszukiwań. Mają też przekazywać właściwym organom krajowym: dane na temat wyników przeprowadzonych poszukiwań, na podstawie których uznano utwór lub fonogram za utwór osierocony, informacje na temat sposobu korzystania z utworów osieroconych, informacje na temat wszelkich zmian statusu utworu osieroconego. Na podstawie rejestrów powstanie wspólna unijna baza utworów osieroconych. Jeśli w trakcie uprawnionego korzystania z utworu osieroconego zgłosi się właściciel praw autorskich (podmiot uprawniony), ma on prawo do unieważnienia statusu utworu osieroconego. Co więcej: państwa członkowskie mają zapewnić odnalezionym autorom (podmiotom uprawnionym, które dokonały unieważnienia statusu utworów osieroconych) godziwą rekompensatę za korzystanie. Wysokość rekompensaty jest ustalana na podstawie prawa państwa członkowskiego, w którym jest siedziba organizacji korzystającej z utworu osieroconego. 36
38 7. Otwarte dane rządowe jako szczególny rodzaj informacji publicznej Serwis Otwartyrzad.org.pl definiuje otwarte dane rządowe (ang. Open Data) jako dane, które są dostępne dla każdego w celu ponownego wykorzystania, bez ograniczeń prawnych lub technicznych. Dane muszą być zapisywane w sposób umożliwiający ich automatyczne przetwarzanie 56. Ich źródłem musi być administracja publiczna. Rysunek 3 przedstawia umiejscowienie otwartych danych rządowych na tle koncepcji otwartego rządu widać, że istnieje część wspólna, ale nie są to pojęcia tożsame. Otwarty rząd Otwarte dane Otwarte dane rządowe Dane rządowe Rysunek 3. Relacje między koncepcją otwartego rządu a otwartymi danymi rządowymi Źródło: Opracowanie własne. Według ekspertów z serwisu Otwartyrzad.org.pl aby móc mówić o otwartych danych, powinny one spełnić 8 warunków 57 : 56 Por.: (dostęp on-line: 4 listopada 2013). 57 Warunki przytoczone przez serwis Otwartyrzad.org.pl zostały pierwotnie sformułowane w roku 2007 przez 30 specjalistów. Byli to Carl Malamud (Public.Resource.Org), Tim O'Reilly (O'Reilly Media), Greg Elin (Sunlight Foundation), Micah Sifry (Sunlight Foundation), Adrian Holovaty (EveryBlock), Daniel X. O'Neil (EveryBlock), Michal Migurski (Stamen Design), Shawn Allen (Stamen Design), Josh Tauberer 37
39 Kompletność jednostki administracji publicznej powinny dążyć do upublicznienia wszystkich danych znajdujących się w ich posiadaniu, chyba że naruszyłoby to bezpieczeństwo lub prywatność. Źródłowość dane powinny być publikowane w formie źródłowej nie tylko w formie analiz, podsumowań czy (jeśli są to materiały wideo) obrazów niskiej rozdzielczości. Jest to warunek konieczny do ponownego ich wykorzystania, przeprowadzenia niezależnej analizy czy też połączenia z danymi pochodzącymi z innych źródeł. Aktualność dane powinny być udostępniane przez jednostki administracji publicznej tak szybko, jak tylko jest to możliwe. Dostępność dane powinny być udostępniane w takiej formie, aby istniała możliwość ich jak najszerszego wykorzystania niezależnie od platformy informatycznej wykorzystywanej przez użytkownika. W praktyce oznacza to, że należy je publikować w formatach będących uznanymi (najlepiej otwartymi) standardami, w sposób łatwy do pobrania w miarę możliwości w formie jednego pliku archiwum zawierającego całość danych. Przetwarzalność maszynowa dane powinny być dostępne, która możliwa jest do przetworzenia maszynowego. Oznacza to, że powinno się je publikować w ustrukturyzowany sposób, wraz z opisem struktury pliku (np. w formie metadanych). Jeśli dane dostępne są wyłącznie przez interfejs programistyczny aplikacji (API), powinna istnieć możliwość łatwego uzyskania ich kompletu. Udostępnione w sposób niedyskryminujący dane powinny być dostępne dla każdego, bez konieczności rejestracji czy podpisywania umów z podmiotem je udostępniającym. (GovTrack.US), Lawrence Lessig (Stanford), Dan Newman (MapLight.Org), John Geraci (outside.in), Edwin Bender (Inst. for Money), Tom Steinberg (My Society), David Moore (Participatory Politics), Donny Shaw (Participatory Politics), JL Needham (Google), Joel Hardi (Public.Resource.Org), Ethan Zuckerman (Berkman), Greg Palmer (NewCo), Jamie Taylor (MetaWeb), Bradley Horowitz (Yahoo), Zack Exley (New Organizing Institute), Karl Fogel (Question Copyright), Michael Dale (Metavid), Joseph Lorenzo Hall (UC Berkeley), Marcia Hofmann (EFF), David Orban (Metasocial Web), Will Fitzpatrick (Omidyar Network), Aaron Swartz (Open Library) por. (dostęp on-line: 30 listopada 2013). 38
40 Otwarty format plików dane powinny być dostępne w formacie, który jest opisany w sposób jawny (jego pełna specyfikacja jest dostępna za darmo w sieci, bez ograniczeń do wykorzystania). Dzięki temu możliwe będzie ich wykorzystanie bez użycia komercyjnych systemów oprogramowania a tworzenie nowych aplikacji wykorzystującego te dane będzie prostsze. Dane muszą być dostępne bez ograniczeń licencyjnych dostęp i wykorzystanie danych nie może być ograniczone w jakikolwiek sposób: prawem autorskim, patentowym, tajemnicą handlową itp. W Art. 5. dyrektywy w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (także po nowelizacji dyrektywą 2013/37/UE) przy określaniu dostępnych formatów jest stwierdzenie: 1. Organy sektora publicznego udostępniają swoje dokumenty w jakimkolwiek istniejącym formacie lub języku, a jeżeli jest to możliwe i w stosownych przypadkach w formacie otwartym przeznaczonym do odczytu komputerowego wraz z meta danymi. W miarę możliwości zarówno format, jak i metadane powinny być zgodne z otwartymi standardami formalnymi. Zgodnie z definicjami z Art. 2. :»format przeznaczony do odczytu komputerowego«oznacza format pliku zorganizowany tak, aby aplikacje komputerowe mogły łatwo zidentyfikować, rozpoznać i uzyskać określone dane, w tym poszczególne stwierdzenia faktów, i ich wewnętrzną strukturę; ( )»format otwarty«oznacza format pliku, który nie jest powiązany z platformą oraz jest udostępniany obywatelom bez żadnych ograniczeń, które utrudniałyby ponowne wykorzystywanie dokumentów; ( )»otwarty standard formalny«oznacza standard określony w formie pisemnej, wyszczególniający specyfikacje wymogów dotyczących sposobu zapewnienia interoperacyjności oprogramowania Warto podkreślić, że w preambule do dyrektywy 2013/37/UE nowelizującej zasady dostępu do informacji publicznej znalazło się ważne zalecenia dotyczące otwartości informacji oraz licencji, na podstawie których można z nich korzystać: Wszelkie licencje na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego powinny w każdym przypadku jak najmniej ograniczać ponowne wykorzystywanie, na przykład poprzez ograniczenie do wskazania źródła. Istotną rolę w tym zakresie powinny odgrywać otwarte licencje dostępne w internecie, które przyznają szersze prawa do ponownego wykorzystywania bez ograniczeń technologicznych, finansowych lub geograficznych i wykorzystują otwarte formaty danych. Z tego względu państwa członkowskie powinny 39
41 propagować wykorzystywanie otwartych licencji, które z czasem powinny stać się normą w całej Unii. W ujęciu instytucji i organizacji promujących otwarte dane w sferze nauki i kultury skrótowa definicja otwartych danych jest następująca: Dane lub treści są otwarte, jeżeli nie ma ograniczeń, aby każdy mógł je używać, wykorzystywać ponownie i rozpowszechniać ewentualnie z wymogiem przywołania autora i/lub udostępnianiem dalej utworów zależnych na takich samych zasadach, co oryginał. 58 To skrótowe ujęcie podsumowuje definicję otwartej wiedzy według sformułowania Open Knowledge Foundation 59. Fundacja ta, we współpracy z OpenGLAM Working Group, opracowuje i publikuje zasady, których przestrzegać mają otwarte instytucje kultury. Podstawowe zasady są następujące: 1. Cyfrowe informacje o utworach (metadane) należy przekazywać do domeny publicznej używając odpowiednich narzędzi prawnych, takich jak oświadczenie Creative Commons Zero. 2. Należy utrzymywać w domenie publicznej cyfrowe wizerunki utworów, co do których autorskie prawa majątkowe wygasły (utwory z domeny publicznej), nie nakładając na nie nowych ograniczeń prawnych. 3. Publikując dane należy dołączyć jednoznaczne i wyraźne oświadczenie określające oczekiwania lub wymogi odnośnie ponownego wykorzystania tych opisów, całej kolekcji danych i jej podzbiorów. 4. Publikując dane należy używać otwartych formatów, które są przygotowane do przetwarzania automatycznego. 5. Należy dążyć do wykorzystania możliwości zaangażowania użytkowników na nowe sposoby, z wykorzystaniem internetu (dostęp on-line: 5 grudnia 2013). 59 on-line: 5 grudnia 2013). 60 Pełny tekst w wersji polskiej (przekład: M. Werla i A. Tarkowski) dostępny jest na stronie natomiast wersja oryginalna jest na stronie (dostęp on-line: 5 grudnia 2013). 40
42 Praktyczne wyjaśnienia otwartości przedstawia w swoim serwisie polska Koalicja Otwartej Edukacji (KOED), porozumienie organizacji pozarządowych i instytucji działających w obszarze edukacji, nauki i kultury. 61 W wyjaśnieniu tym podkreślono, że w przypadku zasobów cyfrowych otwartość może mieć wiele poziomów, często określonych przez wolę autorów czy politykę danej instytucji archiwum, biblioteki, wydawcy. Ilustruje je piramida otwartości prawnej zasobów (Rysunek 4): od publikacji zamkniętej, drukowanej lub elektronicznej, wymagającej wykupienia dostępu (lub nabycia wydrukowanego egzemplarza-kopii), rejestracji, logowania się, w przypadku postaci elektronicznej nierzadko zabezpieczonej systemem DRM przez warianty pośrednie aż po pełną otwartość (zasoby w domenie publicznej, licencje CC BY, CC-BY- SA i równoważne). Pełna otwartość oznacza nie tylko możliwość nieograniczonego korzystania (np. czytania, oglądania), ale także kopiowania i rozpowszechniania (emisji), a także wykorzystywania do tworzenie innych utworów, a nawet przerabiania. Rysunek 4. Piramida otwartości prawnej zasobów Źródło: 61 Działająca od 2008 r. Koalicja Otwartej Edukacji powstała na podstawie porozumienia Fundacji Nowoczesna Polska, Interdyscyplinarnego Centrum Modelowania Matematycznego i Komputerowego Uniwersytetu Warszawskiego, Stowarzyszenia Bibliotekarzy Polskich oraz Stowarzyszenia Wikimedia Polska. W grudniu 2013 r. należało do niej 21 instytucji, fundacji, stowarzyszeń i uczelni (zob. dostęp on-line: 6 grudnia 2013). 41
43 W celu praktycznej realizacji koncepcji otwartych na terenie Unii Europejskiej Komisja Europejska przygotowała dedykowany portal internetowy (Rysunek 5), dostępny pod adresem Stanowi on uniwersalny punkt dostępu do coraz bogatszego zakresu danych gromadzonych przez instytucje i inne organy Unii Europejskiej (UE). Dane można swobodnie wykorzystywać do celów zarówno komercyjnych, jak i niekomercyjnych. Portal zawiera katalog metadanych dający dostęp do danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Aby ułatwić ich ponowne wykorzystanie, metadane te kodowane są według jednolitych zasad, z wykorzystaniem ustandaryzowanych słowników. Rysunek 5. Unijny portal otwartych danych Źródło: Również poszczególne kraje Unii Europejskiej uruchomiły analogiczne serwisy internetowe. Zgodnie z informacjami podawanymi przez Komisję Europejską według 42
44 stanu na połowę listopada 2013 r. w krajach Unii Europejskiej istnieje 16 oficjalnych portali z danymi do ponownego wykorzystania. Również Bank Światowy uruchomił portal internetowy agregujący dane do ponownego wykorzystania (Rysunek 6). Do danych tych można uzyskać dostęp na kilka sposobów. Możliwe jest pobranie danych w formacie arkusza kalkulacyjnego MS Excel (XLS) oraz CSV przy czym dane są pogrupowane według krajów (wówczas możliwe jest uzyskanie danych obejmujących wszystkie zagadnienia ze wszystkich lat) oraz według zagadnień (wówczas możliwe jest uzyskanie danych dla wybranego zagadnienia ze wszystkich lat i ze wszystkich krajów). Innym kanałem dostępowym do danych są tzw. widżety 62 umożliwiające wizualizację danych zgromadzonych na portalu Banku Światowego odpowiednio w formie tabelarycznej, map z danymi oraz wykresów. Trzecią formą pozyskiwania danych ze strony Banku Światowego jest dostęp z wykorzystaniem API. Przy czym Bank udostępnia trzy rodzaje API pierwsze dla poszczególnych czynników (serii danych) ekonomicznych, drugie dotyczące działań Banku Światowego oraz trzecie danych finansowych. Wszystkie z nich bazują na protokole REST Widżety to przeważnie niewielkie elementy graficznego interfejsu użytkownika ułatwiające komunikację programu z użytkownikiem. 63 REST (ang. Representation State Transfer) wzorzec architektury oprogramowania opracowany na podstawie doświadczeń przy pisaniu specyfikacji protokołu HTTP. REST jest uproszczoną alternatywą dla mechanizmów, takich jak RPC (zdalnego wywoływania procedur) oraz Web Services (SOAP, WSDL, itd.). 43
45 Rysunek 6. Portal Banku Światowego Źródło: Rysunek 7 przedstawia opracowane przez European Public Sector Information Platform zróżnicowanie wybranych krajów z całego świata w zakresie realizacji koncepcji otwartych danych rządowych. 44
46 Wysoka Wyznaczający trendy Wielka Brytania Stany Zjednoczone Użyteczność portalu z danymi Początkujący Austria Podążający za liderami Dania Norwegia Singapur Nowa Zelandia Hiszpania Mołdawia i Chile Hongkong Włochy Belgia Francja Kenia Ghana Irlandia Kanada i Australia Estonia Arabia Saudyjska Niska Zjednoczone Emiraty Arabskie i Maroko Dostępność danych Wysoka Rysunek 7. Klasyfikacja krajów w kontekście realizacji koncepcji otwartych danych rządowych Źródło: K. Granickas, Understanding the impact of releasing and re-using open government data, European Public Sector Information Platform, Topic Report No. 2013/08, August 2013 (dostęp on-line: 4 listopada 2013). Można na nim zidentyfikować trzy klasy państw: wyznaczający trendy (stosunkowo niewielka grupa krajów), podążający za liderami, początkujący (określani czasem mianem maruderów na szczęście nie jest to zbyt liczna grupa). Na rysunku tym nie ma Polski. Nie jest to jednak przeoczenie: w momencie przygotowywania zestawienia w Polsce nie działał żaden oficjalny portal udostępniający otwarte dane rządowe. 45
47 We wrześniu 2013 r. Open Knowledge Foundation opublikowała Open Data Index Podczas jego przygotowywania analizie poddano 70 krajów całego świata. Dla każdego badano stopień otwartości danych w 10 głównych kategoriach, takich jak np. ogólnokrajowe rozkłady jazdy autobusów i pociągów, budżet państwa, wydatki państwa, rezultaty wyborów, mapy kraju, informacje o rejestracji przedsiębiorstw, dane statystyczne, dane legislacyjne, dane o kodach pocztowych, dane o emisji zanieczyszczeń. Pierwszą piątkę w zestawieniu stanowią Wielka Brytania (z wynikiem 940 punktów), Stany Zjednoczone (870), Dania (835), Norwegia (755) oraz Holandia (740). Polska uzyskała w tym badaniu wynik 420 punktów i została sklasyfikowana na pozycji 33., a więc w środku stawki. Wyniki dla Polski w poszczególnych kategoria przedstawia Rysunek 8. Rysunek 8. Wyniki Polski w Open Data Index 2013 Źródło: https://index.okfn.org/country/overview/poland/ (dostęp on-line: 4 listopada 2013). 64 https://index.okfn.org/ (dostęp on-line: 10 listopada 2013). 46