Source: https://www.bdo.pl/pl-pl/publikacje/biuletyn-finanse-publiczne/2017/wolne-srodki-i-nadwyzka-budzetowa-jako-zrod%C5%82a-finansowania-deficytu-budzetu-jednostki-samorzadu-tery
Timestamp: 2020-07-02 05:30:30
Legal References Found: art. 217
 art. 7
 art. 211
 art. 211
 art. 216
 art. 217
 art. 217
 art. 217
 art. 217
 art. 217
 art. 217
 art. 217
 art. 217
 art. 168
 art. 217
 art. 217
 art. 217

Document Content:
Wolne środki i nadwyżka budżetowa jako źródła finansowania deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego - BDO
Home > Publikacje > Biuletyn Finanse Publiczne > 2017 > Wolne środki i nadwyżka budżetowa jako źródła finansowania deficytu budżetu jednostki samorządu tery
Wolne środki i nadwyżka budżetowa jako źródła finansowania deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego
1. Nadwyżka i deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Przepis art. 217 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2016 poz. 1870, dalej FinPubU) rozstrzyga o zasadniczej kwestii – o wyniku budżetu JST. Z art. 7 FinPubU wiadomo, że dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych, ujemna różnica zaś jest deficytem sektora finansów publicznych. W odniesieniu do JST wynikiem wykonania jej budżetu, czyli rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów, zgodnie z definicją zawartą w art. 211 ust. 1 FinPubU, jest różnica pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu.
Taki sposób wyliczenia wyniku budżetu JST dotyczy zarówno etapu jego planowania, jak i faktycznego wykonania. Okresem rozliczeniowym w myśl art. 211 ust. 2 i 3 FinPubU jest rok budżetowy, czyli kalendarzowy. Żadne kategorie przychodów i rozchodów budżetu nie są uwzględniane przy obliczaniu wyniku budżetu. Zaciągane kredyty, pożyczki czy emitowane papiery wartościowe, jak również nadwyżki budżetu z lat ubiegłych i inne tytuły przychodów oraz rozchodów nie mają wpływu na wyliczenie wyniku budżetu danego roku zarówno na etapie jego planowania, jak i faktycznego wykonania. Argumenty o posiadanych środkach na rachunku budżetu nie przesądzają o możliwości wystąpienia ujemnego wyniku budżetu, natomiast mogą być ważne dla jego sfinansowania.
2. Wolne środki i nadwyżka budżetowa
Wśród źródeł sfinansowania deficytu budżetu JST ustawodawca wymienia m.in. przychody z nadwyżki budżetu JST z lat ubiegłych (art. 217 ust. 2 pkt 5 FinPubU) oraz przychody z wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych (art. 217 ust. 2 pkt 6 FinPubU).
Źródła te odnoszą się do faktycznie wykonanych i istniejących nadwyżek oraz wolnych środków mających potwierdzenie w danych wynikających ze sprawozdań finansowych i budżetowych za lata poprzednie, a nie dopiero planowanych do osiągnięcia. Oba źródła są efektem lepszych wyników wykonania budżetu za lata poprzednie w stosunku do zaplanowanych przez JST, to jest – mniejszego deficytu w stosunku do zaplanowanego czy większej nadwyżki w stosunku do zaplanowanej, jak również wykonania nadwyżki budżetu przy zaplanowanym deficycie.
W zakresie wolnych środków sytuacja może wyglądać nieco inaczej, bo dochodzi do tego uwzględnienie odchyleń w wykonaniu przychodów i rozchodów budżetu – realizacja przychodów i rozchodów ma wpływ na ich wysokość. Z art. 216 ust. 1 FinPubU wynika, że nadwyżką budżetową jest dodatnia różnica pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu. Źródłem finansowania natomiast mogą być jedynie nadwyżki budżetu z lat ubiegłych, a nie nadwyżka budżetowa roku bieżącego – ta faktycznie wykonana i niewykorzystana na rozchody budżetu będzie mogła być źródłem pokrycia deficytu dopiero w latach przyszłych.
W przepisie art. 217 ust. 2 pkt 5 FinPubU nie posłużono się terminem „skumulowana” nadwyżka z lat ubiegłych, jednak przeważają poglądy doktryny i stanowiska organów nadzoru o wymogu występowania skumulowanej nadwyżki budżetu z lat ubiegłych, liczonej na podstawie danych z odpowiednich pozycji bilansu z wykonania budżetu. W świetle tych poglądów występowanie dopiero skumulowanej nadwyżki budżetu z lat ubiegłych uprawnia JST do wskazania źródła pokrycia planowanego deficytu budżetu w postaci nadwyżki budżetu z lat ubiegłych.
Zgodnie z tymi poglądami występowanie nadwyżki budżetu przy braku nadwyżki skumulowanej według bilansu z wykonania budżetu nie pozwala na wykazanie nadwyżki z lat ubiegłych jako źródła finansowania deficytu, gdyż są to wolne środki na rachunku budżetu, czyli inne możliwe źródło finansowania deficytu z art. 217 ust. 2 pkt 6 FinPubU. Niestety w przepisach brak jasnej definicji, dodatkowego wyjaśnienia tego pojęcia czy też sposobu (metody) obliczenia wolnych środków na rachunku budżetu JST, a z zapisu art. 217 ust. 2 pkt 6 FinPubU wiadomo jedynie, że chodzi o wolne środki rozumiane jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
Podstawą występowania wolnych środków są faktycznie występujące środki pieniężne, wynikające tylko z zaciągniętych, a nie wykorzystanych na potrzeby budżetu (lub planowanych do spłaty lub wykupu, a nie spłaconych, wykupionych) kredytów, pożyczek i wyemitowanych papierów wartościowych, jak również udzielonych i spłacanych pożyczek, czyli inaczej – wynik dokonanych za lata ubiegłe rozliczeń należności i zobowiązań z trzech tytułów: wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek. Stan środków na rachunku budżetu JST występujący w ostatnim dniu roku budżetowego jest podstawową daną dla wyliczenia wolnych środków na rachunku budżetu.
W praktyce te dwa ostatnie źródła pokrycia deficytu wywołują duże wątpliwości
i stwarzają problemy. Z jednej strony nie ma w przepisach jasnego wyjaśnienia pojęcia „wolnych środków” czy chociażby wzoru ich wyliczenia, z drugiej strony jest ustawowa definicja nadwyżki budżetu danego roku budżetowego, zawarta właśnie w komentowanym art. 217 ust. 1 FinPubU, jednak przepis art. 217 ust. 2 pkt 5 FinPubU odwołuje się do nadwyżki budżetu z lat ubiegłych.
Na tym tle pojawia się co najmniej kilka problematycznych kwestii, wśród których można zdefiniować takie problemy jak:
zakładanie w planie budżetu wolnych środków lub nadwyżki budżetu z lat ubiegłych w kwotach, które nie mają odzwierciedlenia w wynikach wykonania budżetów lat poprzednich,
finansowanie deficytu kolejnymi zaciąganymi przez JST kredytami i pożyczkami czy emisją papierów wartościowych, wobec dysponowania wolnymi środkami niewprowadzonymi do planu przychodów budżetu,
wykazanie nadwyżki budżetu z lat ubiegłych i wolnych środków w kwocie łącznej mającej potwierdzenie w wynikach wykonania budżetów lat ubiegłych, jednak z przypisaniem jej na poszczególne odrębne źródła (nadwyżki z lat ubiegłych i wolne środki) w kwotach nieprawidłowych.
O pierwszej kwestii trzeba powiedzieć, że organy nadzoru dokładnie weryfikują zarówno wielkości wolnych środków, jak i nadwyżki budżetu, z lat ubiegłych, wprowadzane do budżetu przez JST w zakresie ich faktycznego występowania, tak aby miały odzwierciedlenie w wynikach wykonania budżetów za lata poprzednie, a jeżeli popełniono błędy tego rodzaju, są one kwestionowane i eliminowane.
Odnośnie do drugiej sprawy trzeba wskazać, że nieuwzględnienie kwot wolnych środków będących nadwyżką środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych, jako sposobu finansowania deficytu budżetu, ale zaciąganie na ten cel nowych kredytów, pożyczek czy emitowanie papierów wartościowych, jest naganne z punktu widzenia racjonalności gospodarowania środkami publicznymi, chyba że występują uzasadnione przyczyny zastosowania takiego rozwiązania (np. zabezpieczenie środków na toczące się procesy i sprawy odwoławcze, których skutkiem mogą być pilne płatności czy zwroty podatków; sprawa chociażby bardzo dużych jednorazowych zwrotów – skumulowanych z kilku lat – nadpłat w podatku od nieruchomości od budowli wyrobisk górniczych przez gminy górnicze wskutek orzeczenia TK i zapadłych wyroków sądowych).
Jeśli chodzi o trzeci problem, należy zgodzić się z poglądem sformułowanym przez J.M. Salachna w komentarzu do art. 217 [(w:) E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 675] zgodnie z którym nie znajduje odzwierciedlenia w obecnej wersji ust. 2 pkt 6 art. 217 FinPubU pogląd, że tylko istnienie skumulowanej nadwyżki budżetu, pomimo występowania nadwyżki budżetowej za poprzedni rok budżetowy (lata budżetowe) uprawnia do wykazania nadwyżki budżetu z lat ubiegłych jako źródła pokrycia planowanego deficytu budżetu, bo w przeciwnym razie nadwyżka budżetu stanowi wolne środki na rachunku budżetu JST.
Kontynuowanie poglądu o wymogu istnienia skumulowanej nadwyżki budżetu wydaje się nadinterpretacją aktualnego brzmienia przepisów pkt. 5 i 6 ust. 2 art. 217 FinPubU. W stanie prawnym obowiązującym do końca 2006 r. ówczesny przepis art. 168 ust. 2 pkt 6 FinPubU05, będący odpowiednikiem aktualnego pkt. 6 ust. 2 art. 217 FinPubU, brzmiał następująco: „wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, w tym wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych”.
Zatem na bazie tamtego przepisu podstawą obliczenia wolnych środków był szerszy zakres rozliczeń z lat ubiegłych, a nie tylko kredyty, pożyczki i wyemitowane papiery wartościowe. Wówczas dla ich wyliczenia mogła być więc uwzględniana nadwyżka budżetu z roku ubiegłego. Aktualnie dla wyliczenia wolnych środków ograniczono zakres branych pod uwagę rozliczeń tylko i wyłącznie do rozliczeń z kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych.
Na marginesie można też wspomnieć, że bilans z wykonania budżetu JST nie zawiera pozycji skumulowana nadwyżka czy skumulowany deficyt budżetu, a jedynie w pozycji: II.5 pasywa budżetu zawiera skumulowany wynik budżetu (per saldo nadwyżek i deficytów), który dopiero po uwzględnieniu danych z roku budżetowego, za jaki sporządzany jest bilans z pozycji pasywa: II.1.1 nadwyżka budżetu (jeżeli wystąpiła) lub z pozycji pasywa: II.1.2 deficyt budżetu (jeżeli wystąpił) oraz z pozycji pasywa: II.2 wynik na operacjach niekasowych, ma dać wiedzę na temat istnienia (lub nie) skumulowanej nadwyżki budżetu.
Na zakończenie należy więc podkreślić, że przepis art. 217 ust. 2 pkt 5 FinPubU nie posługuje się terminem „skumulowana nadwyżka budżetu”, lecz „nadwyżka budżetu z lat ubiegłych”. Rok ubiegły jest także zaliczany do szerszego zbioru „lata ubiegłe”, zatem nadwyżka pochodząca wyłącznie z roku ubiegłego jest objęta hipotezą normy prawnej art. 217 ust. 2 pkt 5 FinPubU, czyli na mocy tego przepisu może stanowić samodzielne źródło pokrycia planowanego deficytu budżetu.