Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawne_zasady_korzystania_z_obiektow_i_urzadzen_uzytecznosci_publicznej-ebook/p0204126i020
Timestamp: 2019-05-20 04:51:10
Legal References Found: art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 3
 art. 2
 art. 1
 art. 9
 art. 1

Document Content:
Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej [Magdalena Tabernacka] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00089 008720 14651607 na godz. na dobę w sumie
Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - ebook/pdf
Autor: Magdalena Tabernacka Liczba stron: 317
ISBN: 978-83-264-5813-2 Data wydania: 2013-05-09
PRAWNE ZASADY KORZYSTANIA Z OBIEKTÓW I URZĄDZEŃ UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ Magdalena Tabernacka Warszawa 2013 Publikacja doﬁ nansowana przez Uniwersytet Wrocławski Stan prawny na 31 marca 2013 r. Recenzent Dr hab. prof. nadzw. UWr Marcin Miemiec Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Izabela Ratusińska Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograﬁ czny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSI(cid:141)(cid:257)KI © Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN 978-83-264-4240-7 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz ważniejszych skrótów / 11 Wstęp / 15 Rozdział 1 Użyteczność publiczna / 19 I. II. III. IV. 2. Pojęcie użyteczności publicznej / 19 Zakres zadań publicznych w sferze użyteczności publicznej / 25 Korzystanie w sferze użyteczności publicznej / 34 1. Prawa podmiotowe w dziedzinie użyteczności publicznej / 34 Charakter uprawnień do korzystania w sferze użyteczności publicznej / 41 Użyteczność publiczna jako powszechność korzystania / 47 Podmioty i struktury realizujące zadania w sferze użyteczności publicznej / 50 1. 2. 3. Pojęcie sektora użyteczności publicznej / 50 Podmioty i struktury administracji publicznej realizujące zadania publiczne w sferze użyteczności publicznej / 53 A. B. C. D. Przesłanki klasyfikacji / 53 Organy administracji publicznej / 53 Zakłady administracyjne, zakłady publiczne / 56 Jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej / 59 Samorządowe zakłady budżetowe / 59 Państwowe oraz samorządowe służby, inspekcje i straże wykonujące kompetencje policyjne w sferze użyteczności publicznej / 61 E. F. 5 Spis treści 3. 4. V. 6 Przesłanki klasyfikacji / 62 Spółki prawa handlowego / 63 Przedsiębiorstwa państwowe / 65 Przedsiębiorcy / 67 Spółdzielnie / 68 Instytucje naukowe i badawcze / 69 Stowarzyszenia i fundacje / 70 Publicznoprawne instytucje typu korporacyjnego / 71 Związki wyznaniowe i kościoły / 73 Podmioty podejmujące działalność w sferze użyteczności publicznej niezaliczane do administracji publicznej w sensie ustrojowym / 62 A. B. C. D. E. F. G. H. I. Klasyfikacja podmiotów działających w sferze użyteczności publicznej według prawa pozytywnego / 74 A. B. Przesłanki wyróżnienia / 74 Podmioty wykonujące zadania z zakresu użyteczności publicznej / 75 Instytucje użyteczności publicznej / 76 Organizacje użyteczności publicznej / 77 Państwowe przedsiębiorstwa użyteczności publicznej / 78 Spółki prawa handlowego mające charakter użyteczności publicznej / 80 Przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie użyteczności publicznej, przedsiębiorcy publiczni / 81 Jednostki gospodarcze prowadzące działalność w zakresie użyteczności publicznej / 82 C. D. E. F. G. H. Formy aktywności podejmowane w zakresie wykonywania zadań publicznych w sferze użyteczności publicznej / 83 1. Zakres podejmowania prawnych form działania organów administracji w wykonywaniu zadań z zakresu użyteczności publicznej / 83 A. Zakres wydawania przez organy administracji publicznej aktów normatywnych w sferze użyteczności publicznej / 83 Zakres wydawania aktów administracyjnych w sferze użyteczności publicznej / 85 Zakres podejmowania działań faktycznych w sferze użyteczności publicznej / 86 B. C. Spis treści 2. 3. D. Zakres zawierania umów w sferze użyteczności publicznej / 89 Klasyfikacja rzeczowa działań w sferze użyteczności publicznej / 90 A. B. Przesłanki klasyfikacji / 90 Planowanie działań i inwestycji z zakresu użyteczności publicznej / 91 Udzielanie świadczeń w sferze użyteczności publicznej / 95 Prowadzenie inwestycji z zakresu użyteczności publicznej / 98 Utrzymywanie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 101 Prowadzenie działalności gospodarczej w związku z wykonywaniem zadań użyteczności publicznej / 102 C. D. E. F. Rodzaje aktywności w wykonywaniu zadań z zakresu użyteczności publicznej według prawa pozytywnego / 104 A. B. C. D. Przesłanki wyróżnienia / 104 Działalność użyteczności publicznej / 104 Usługi użyteczności publicznej / 105 Usługi w zakresie inicjatyw społecznych i organizowania akcji wspierających na rzecz obiektów użyteczności publicznej / 108 Inwestycje o charakterze użyteczności publicznej / 108 Obowiązek utrzymania użyteczności publicznej / 109 E. F. Rozdział 2 Obiekty i urządzenia użyteczności publicznej / 112 I. II. III. Obiekty i urządzenia użyteczności publicznej – rzeczy publiczne / 112 Funkcje obiektów i urządzeń użyteczności publicznej i cel ich istnienia / 117 Klasyfikacja obiektów i urządzeń użyteczności publicznej według prawa pozytywnego / 125 Przesłanki wyróżnienia / 125 1. Obiekty użyteczności publicznej / 126 2. Urządzenia użyteczności publicznej / 128 3. Budynki użyteczności publicznej / 129 4. Miejsca użyteczności publicznej / 131 5. 7 Spis treści IV. V. VI. VII. VIII. Wnętrza użyteczności publicznej / 131 Infrastruktura użyteczności publicznej / 132 6. 7. Rzeczowa klasyfikacja obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 134 Korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 138 1. Sposoby korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 138 Korzystanie z mocy prawa lub w warunkach braku wyraźnej podstawy w regulacji prawnej / 142 Reglamentowane korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 143 Bezpośrednie i pośrednie korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 148 2. 3. 4. Forma własności obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 149 Charakter i zakres obowiązywania norm regulujących korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 152 1. Zakres regulacji prawnej dotyczącej korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 152 Regulacja prawna korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przepisami prawa powszechnie obowiązującego / 154 Wpływ przepisów prawa wewnętrznie obowiązującego na korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 165 Wpływ aktów generalnych stosowania prawa na korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 167 2. 3. 4. Podstawa nabycia uprawnień do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 170 1. Nabywanie z mocy prawa uprawnień do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 170 Akty administracyjne jako źródło uprawnień do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 172 Umowy o korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 175 2. 3. 8 Spis treści Rozdział 3 Zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 182 I. II. III. IV. V. VI. VII. Zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jako zasady prawne / 182 Zasada administracyjnoprawnej regulacji korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 188 Zasada powszechności korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 199 Zasada realizacji praw podmiotowych w korzystaniu z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 211 Zasada korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w warunkach określanych zasadą pomocniczości / 221 Zasada korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w warunkach wyznaczanych zasadą zrównoważonego rozwoju / 227 Zasada poddania kontroli korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 236 Rozdział 4 Środki ochrony prawnej korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 242 I. II. III. IV. Petycje, skargi i wnioski / 251 Wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich / 256 Zakres ochrony prawnej korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 242 Postulatywne środki ochrony korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 251 1. 2. Reklamacje / 259 Ochrona prawna korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w postępowaniach administracyjnych / 260 1. Zakres ochrony prawnej korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej za pomocą środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym / 260 9 Spis treści 2. V. VI. VII. Zakres ochrony prawnej korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów / 266 Zakres ochrony sądowej korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 268 Mediacje jako środek ochrony prawnej korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 278 Zakres odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów o statusie publicznoprawnym w związku z wykonywaniem zadań publicznych związanych z udostępnianiem obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 283 Zakończenie / 293 Literatura / 301 Wykaz ważniejszych skrótów k.c. k.p.a. k.p.c. Konstytucja p.a. p.b. p.e. p.l. p.o.ś. Akty prawne ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 264) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowla- ne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 933) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) 11 Wykaz ważniejszych skrótów p.p.s.a. p.r.d. pr. spół. p.t. p.w. TFUE u.d.p. u.g.k. u.g.n. u.o.k.k. u.p.p. u.p.z.p. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- nymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo teleko- munikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145) traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsię- biorstwach państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) 12 Wykaz ważniejszych skrótów u.s.g. u.s.p. u.s.w. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) Czasopisma ONSA ONSAiWSA OSNAPiUS OTK OwSS Prok. i Pr. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego – Izba Administracyjna Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i Wojewódzkich Sądów Administracyj- nych Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpie- czeń Społecznych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Prokuratura i Prawo Inne NSA ppp RPO SOKiK UKE WSA Naczelny Sąd Administracyjny partnerstwo publiczno-prywatne Rzecznik Praw Obywatelskich Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Urząd Komunikacji Elektronicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny 13 Wstęp Regulacja prawna korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej odnosi skutki zarówno w sferze uprawnień i interesów indy- widualnych użytkowników takich obiektów i urządzeń, jak i w sferze interesu publicznego. Określone warunki prawne korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wywierają wpływ na funkcjonowanie jednostki w państwie, a w szerszej perspektywie można zauważyć ich oddziaływanie na rozwój społeczny i gospodarczy społeczeństwa. Analiza przepisów prawnych regulujących korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej dokonana w kontekście aksjologicz- nych podstaw ich funkcjonowania pozwala na wyróżnienie zasad ko- rzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, rozumianych jako zasady prawne. Problematyka dotycząca sfery użyteczności publicznej została w niniejszym opracowaniu ujęta nie od strony administracji publicznej, co mogłoby mieć formę analizy kwestii związanych z realizacją obowiąz- ków prawnych przez organy administracji publicznej w zakresie udo- stępniania i zapewnienia prawidłowości funkcjonowania obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a z perspektywy użytkowników tych obiektów i urządzeń, czyli obywateli i ich grup oraz innych jedno- stek, które mogą uzyskać status użytkownika. Dlatego też istotnym elementem analizy jest określenie modelu praw podmiotowych korzy- stania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a przede wszyst- kim uzasadnienie tezy, że prawa takie rzeczywiście obywatelom i innym jednostkom przysługują oraz wyznaczenie zakresu tych praw. Jest to o tyle istotne, że w obecnej rzeczywistości ustrojowej i prawnej obowiąz- ki prawne w sferze użyteczności publicznej wykonywane są nie tylko przez podmioty o statusie publicznoprawnym, ale także prywatnopraw- nym. Celem istnienia podmiotów o statusie publicznoprawnym jest wykonywanie zadań publicznych i działanie na rzecz pożytku publicz- 15 Wstęp nego, natomiast w sytuacji, gdy zadania o charakterze użyteczności publicznej wykonywane są przez podmioty o statusie prywatnopraw- nym, jak również podmioty takie udostępniają do powszechnego użytku obiekty i urządzenia o statusie użyteczności publicznej, swoistego gwarancyjnego znaczenia nabiera charakter uprawnień, jakie przysłu- gują obywatelom i ich grupom w zakresie korzystania z takich obiektów i urządzeń – co dotyczy zarówno uprawnień do korzystania jako takiego, ale także do określonych warunków tego korzystania. W sferze użyteczności publicznej znajdują zastosowanie formy działania właściwe prawu publicznemu, ale także prawu prywatnemu, co sprawia, że korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej odbywa się często w warunkach wspólnego zastosowania norm z obu tych gałęzi prawa, co w znaczący sposób wpływa na pozycję podmiotu korzystającego – zarówno wobec podmiotu faktycznie udostępniającego określony obiekt lub urządzenia, jak i podmiotu o statusie publiczno- prawnym, który wykonuje określone prawem kompetencje mające związek z korzystaniem przez obywateli i inne jednostki z określonego urządzenia, czy obiektu. Wobec braku utrwalonej praktyki takiego ko- rzystania, konieczna była w Polsce recepcja rozwiązań, które stosowane są w innych krajach. W wielu jednak przypadkach praktyka warunko- wana zależnościami natury społecznej i ekonomicznej skorygowała założenia ustawodawcy, co wpłynęło także na zakres regulacji prawnych i w konkretnych przypadkach utrwaliło swoisty model takiego korzy- stania. Podstawowym celem opracowania jest wyróżnienie zasad korzysta- nia z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, rozumianych jako zasady prawne. Rozważania w niniejszym opracowaniu prowadzone są w taki sposób, by ogólne ustalenia dotyczące poszczególnych proble- mów były bazą dla rozważań szczegółowych prowadzonych w rozdziale trzecim, poświęconym zasadom korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Aby móc przedstawić zależności zachodzące w związku z udziałem konstrukcji praw podmiotowych w modelu ko- rzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, konieczne jest przeprowadzenie analiz podstawowych dotyczących pojęcia użyteczno- ści publicznej, charakteru uprawnień do korzystania w sferze użytecz- ności publicznej oraz przedstawienia ogólnych problemów dotyczących praw podmiotowych w dziedzinie użyteczności publicznej. Podobny schemat badawczy został zastosowany do analizy kwestii regulacji 16 Wstęp prawnej przepisami prawa administracyjnego zakresu i warunków ko- rzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wyróżnienie zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wymaga przeprowadzenia badań dotyczących kwestii pod- stawowych w tym obszarze. Z tego też względu w pierwszej kolejności analiza dotyczy zakresu zadań publicznych w sferze użyteczności pub- licznej oraz problemu powszechności korzystania w tej dziedzinie. Analizę tych zagadnień uzupełnia systematyka podmiotów działających w sferze użyteczności publicznej – rozumianych jako podmioty wyko- nujące w tej sferze zadania publiczne oraz systematyka zakresu aktyw- ności podejmowanej w tym zakresie. Do podstawowych zagadnień badawczych podjętych w tym opra- cowaniu należy określenie zakresu znaczeniowego pojęć obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rozważania na ten temat prowa- dzone są z punktu widzenia tradycyjnej w europejskim obszarze prawnym koncepcji rzeczy publicznych. Z tego też punktu widzenia dokonana została klasyfikacja rzeczowa obiektów i urządzeń użytecz- ności publicznej przeprowadzona z uwzględnieniem systematyki tych obiektów i urządzeń według kategorii wyróżnianych w obowiązujących przepisach. Ostatnia część opracowania dotyczy problemu ochrony prawnej korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podstawowym zagadnieniem badawczym w tej części opracowania jest kwestia dopuszczalności i zakresu zastosowania środków o charakterze publicznoprawnym oraz środków o charakterze cywilnoprawnym w celu uzyskania ochrony korzystania z poszczególnych kategorii obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podstawowym odniesieniem rozważań prowadzonych w niniejszym opracowaniu jest zasada demokratycznego państwa prawnego rozumia- na jako zasada ustrojowa wyznaczająca w państwie standard relacji pomiędzy jednostką a organami władz publicznych, co ma znaczenie zarówno dla procesów tworzenia podstaw prawnych działania organów administracji publicznej, jak i procesów stosowania prawa przez te or- gany w sferze użyteczności publicznej. Korzystanie z obiektów i urzą- dzeń użyteczności publicznej jest ze swej istoty dziedziną, w której treść i charakter relacji użytkownika z podmiotem publicznym realizującym kompetencje w zakresie udostępniania lub zapewniania wyznaczonych prawem warunków takiej dostępności ma znaczenia dla realizacji zało- żeń modelu demokratycznego państwa prawnego w praktyce. Podjęcie próby wyróżnienia zasad prawnych korzystania z obiektów i urządzeń 17 Wstęp użyteczności publicznej wydaje się uzasadnione przede wszystkim z tego powodu, że jest to obszar, w którym konstytucyjny obowiązek urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej w działaniu władz publicznych łączy się z pragmatyczną cechą użyteczności obiektów i urządzeń, które mają istotne znaczenia dla jakości funkcjonowania jednostek w państwie. 18 Rozdział 1 Użyteczność publiczna I. Pojęcie użyteczności publicznej Pojęcie użyteczności publicznej rozpatrywane w obszarze nauki prawa odnosi się do wskazanych normatywnie kategorii podmiotowych, przedmiotowych i funkcjonalnych. Analiza tych trzech aspektów funkcjonowania w prawie tego pojęcia rozpatrywana w kontekście uprawnień i obowiązków w zakresie korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, pozwala na skonstruowanie zasad takiego korzystania. W ujęciu podmiotowym pojęcie użyteczności publicznej w obecnie funkcjonujących regulacjach prawnych dotyczy zarówno adresatów działań stanowiących realizację zadań z zakresu administracji publicznej wykonywanych w sferze użyteczności publicznej, jak i takich podmio- tów, które są uprawnione i obowiązane do wykonywania tych zadań. Pojęcie to w ujęciu podmiotowym można rozpatrywać również w kontekście regulacji prawnych ustanawiających dla określonych podmiotów uprawnienia do korzystania i warunki korzystania ze wskazanych obiektów bądź urządzeń, a także tych przepisów, które określają obowiązki prawne dla podmiotów publicznych w zakresie udostępniania obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz zapew- nienia ich istnienia i prawidłowego funkcjonowania. Pojęcie to może dotyczyć również innych podmiotów – niemających statusu publiczno- prawnego, udostępniających do publicznego korzystania określone obiekty i urządzenia. Kategorie przedmiotowe, do których odnosi się regulacja prawna z zakresu użyteczności publicznej, to w obecnym stanie prawnym m.in.: urządzenia, obiekty użyteczności publicznej, a także infrastruktura, 19 Rozdział 1. Użyteczność publiczna miejsca, budynki i wnętrza użyteczności publicznej. Terminami tymi posługuje się prawodawca w prawie pozytywnym, niemniej ścisły zakres znaczeniowy każdego z tych pojęć wydaje się trudny do określenia i w praktyce może być uzależniony od wielu przesłanek będących podstawą wyróżnienia. Ponadto da się zauważyć, że przy dokonywaniu klasyfikacji kategorii przedmiotowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie jest możliwe przeprowadzenie ostrego podziału, gdyż poszczególne rodzaje kategorii przedmiotowych się zazębiają. Ustawodawca określając dla organów administracji publicznej obowiązki we wskazanym w przepisach zakresie podmiotowym i przedmiotowym, określa też sposób i formy wykonywania kompetencji w zakresie realizacji tych zadań. Regulacja prawna dotycząca kategorii prawnej użyteczności publicznej przewiduje więc specyficzny dla tej kategorii zakres procedur, co ma znaczenie także dla zasad prawnych dotyczących realizacji praw podmiotowych obywateli w zakresie korzy- stania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Poza obowiązkami dotyczącymi określonego postępowania podmiotów udostępniających obiekty i urządzenia użyteczności publicznej prawodawca wprowadza także obowiązki prawne dotyczące postępowania ich użytkowników. Jeśli więc chodzi o aspekty funkcjonalne użyteczności publicznej, prawo formułuje między innymi obowiązki i uprawnienia w zakresie korzysta- nia z obiektów i urządzeń, infrastruktury, wnętrz czy miejsc użyteczno- ści publicznej – regulując sposób tego korzystania, warunki, na jakich ono może się odbywać, oraz charakter stosunku prawnego łączącego podmiot korzystający z podmiotem udostępniającym. Przepisy, które określają kompetencje organów dotyczące udostępniania obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, formułują obowiązki prawne doty- czące zakresu i sposobu udostępniania tych obiektów i urządzeń oraz administrowania nimi. Przedmiotem regulacji prawnej jest tu również prowadzenie inwestycji zmierzających do powstania i utrzymania obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie użyteczności w ujęciu aksjologicznym w kontekście obo- wiązujących lub planowanych regulacji prawnych można rozpatrywać także w odniesieniu do celów, do jakich regulacje te powinny w danym momencie i w warunkach społecznych doprowadzić. Jest to bardzo istotna kwestia w rozważaniach nad prawem, gdyż jak pisał F. Long- champs, im rozleglejsze są zadania, które biorą na siebie organizacje państwowe, i im potężniejsze środki, które przy tym stosują, bez prece- densu i bez doświadczeń historii – tym dobitniej i powszechniej wyzna- 20 I. Pojęcie użyteczności publicznej wane są żądania praworządności istotnej, a nie formalnej tylko. Zdaniem autora tak wyraża się humanizm w prawie1. Dorota Prabucka formułuje odpowiedź na pytanie: jakiego rodzaju wartością jest użyteczność? – Czy może być wartością moralną czy też ze względu na swój niezbywal- nie instrumentalny charakter, musi pozostać etycznie neutralna. Autor- ka zwraca uwagę na dwa możliwe podejścia do zagadnienia użyteczno- ści: pragmatyczne i utylitarystyczne. Z pragmatycznego punktu widzenia wartość jest instrumentalna, czyli problem wartości zostaje zredukowany do skuteczności, do instrumentu realizacji konkretnych doraźnych potrzeb. Bycie użytecznym to nadawanie się na narzędzie realizacji pewnego celu, niezależnie od jego charakteru. Wartość użyteczności istnieje w przedmiocie (rzeczy, czynie) jako jego zdolność do realizacji różnych celów2. Takie ujęcie zdaje się dominować w przypadku regulacji prawnych zawierających unormowania dotyczące kwestii użyteczności i uznać należy, że jest to dobra tendencja w ustawodawstwie, gdyż przepisy dotyczące użyteczności publicznej powinny być tak projekto- wane, by wiązały się z określonymi celami społecznymi. Nie można jednak zapominać, że w dorobku filozofii europejskiej użyteczność jest też rozumiana w sposób zasadniczy, gdzie nie pozosta- wia się miejsca na relatywizację celów, która, jak pokazuje historia, bywała uzasadnieniem zachowań, prowadzących do krzywd poszcze- gólnych jednostek lub nawet całych społeczeństw. Jeremy Bentham formułując takie właśnie uniwersalne podejście do problemu użytecz- ności, rozumiał przez użyteczność taką właściwość jakiegoś przedmiotu3, dzięki której sprzyja on wytwarzaniu korzyści, zysku, przyjemności, dobra lub szczęścia, lub zapobiega powstawaniu szkody, przykrości, zła lub nieszczęścia zainteresowanej strony. Jeżeli strona ta jest społe- czeństwem w ogóle, to chodzić tu będzie o szczęście społeczeństwa. Interes społeczeństwa autor rozumiał jako sumę interesów składających się nań jednostek i zauważał, że nie można mówić o interesie społeczeń- stwa, nie rozumiejąc, czym jest interes jednostki4. Takie właśnie rozu- mienie interesu publicznego i interesu jednostki jest w pełni uzasadnio- 1 F. Longhamps, Z problemów poznania nauki prawa, Wrocław 1968, s. 46. 2 D. Probucka, Utylitaryzm. Aksjologiczno-etyczne aspekty kategorii użyteczności, 3 Co wprost można by odnieść do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. 4 J. Bentham, Wprowadzenie do zasad moralności i prawodawstwa, Warszawa 1958, Częstochowa 1999, s. 39. s. 18–20. 21 Rozdział 1. Użyteczność publiczna ne także dzisiaj. Zdaniem J. Benthama jednym z zadań prawa tworzo- nego, zgodnego z zasadą użyteczności, jest kreowanie uprawnień, a tym samym skorelowanych z nimi zobowiązań5, co w odniesieniu do tego, co autor pisał na temat zgodnych z zasadą użyteczności posunięć rządu, które jego zdaniem sprowadzają się do tego, że tendencja do pomnaża- nia szczęścia społeczeństwa jest większa od ewentualnej tendencji do zmniejszania go6, może wyznaczać współczesną praktykę nie tylko stanowienia, ale także stosowania prawa w sferze użyteczności publicz- nej. Problem użyteczności w nauce prawa nie powinien być rozpatry- wany w oderwaniu od ustaleń innych nauk społecznych formułujących jego ideologiczne podstawy, które wpływają przecież także na kształt ustaleń doktryny, a przede wszystkim litery prawa. Pamiętać również należy o tym, że instytucje prawne nie są dane raz na zawsze, ale prze- chodzą ewolucję, a czasem radykalne zmiany, przy czym nie zawsze nadążają za życiem, jak również projektowana przez nie rzeczywistość normatywna w wielu wypadkach może nie mieć wiele wspólnego z rzeczywistością społeczną, która podąża w odmiennym kierunku, niż życzyłby sobie w swoich założeniach ustawodawca. Warto więc jeszcze raz przypomnieć to, o czym mówili J.S. Mill i J. Bantham, że kategoria użyteczności ma wiele wspólnego ze szczęściem. O ile we współczesnych studiach nad prawem nieczęsto pisze się o tej zależności, trudno jednak, po głębszej analizie problemu, nie przyznać obu tym autorom racji. Normy prawne, które określają warunki korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, mają właśnie ową użyteczność za- pewnić, co zawsze w wymiarze indywidualnym a także w skali całego społeczeństwa, będzie odnosiło się do możliwości odczuwania satysfakcji czy też zapewniania warunków do poczucia szczęścia, które jest już jednak kategorią psychologiczną, wymykającą się spod regulacji praw- nej. Ale jak zauważył H. Klecatsky, trzeba wyjść z absurdalnego świata tradycyjnych pojęć, gdyż nawet w słusznej dewizie, aby prawo służyło życiu, często „życie” nie oznacza faktu biologicznego, lecz wizję, „której zdolność ogólnego uszczęśliwiania często bezkrytycznie zakłada się 5 J. Bentham, Of Laws in General, London 1970, s. 220, cyt. za: T. Tulejski, Od zasady użyteczności do demokracji, Filozofia polityczna Jeremy Benthama, Łódź 2004, s. 178. 6 J. Bentham, Wprowadzenie do zasad moralności i prawodawstwa, Warszawa 1958, s. 20. 22 I. Pojęcie użyteczności publicznej z góry”7 i co Jan Jeżewski komentuje najbardziej oczywistą w tym kontekście konkluzją: „trzeba więc uświadomić sobie dzisiejszą sytua- cję”8. Kategoria użyteczności publicznej w ujęciu aksjologicznym łączy się z pojęciem interesu publicznego, a wręcz czasem w nauce prawa bywa z nim utożsamiana, jak np. w poglądach J.S. Langroda, który używa określeń: dobro ogółu, użyteczność powszechna, pożytek spo- łeczny jako synonimów terminu interes publiczny9. Pojęcie interesu publicznego wydaje się być jednak pojęciem o szerszym zakresie zna- czeniowym niż kategoria użyteczności publicznej – użyteczność pub- liczna może zawierać się w pojęciu interesu publicznego. W pewnych warunkach prawnych pojęcie użyteczności publicznej może mieć też nieco inny zakres znaczeniowy, przynajmniej w ujęciu funkcjonalnym. Interes publiczny jest przede wszystkim wykładnią działania władz publicznych w państwie. Na przykład według poglądów J.S. Langroda interes publiczny jest konstrukcją kluczową, pierwszoplanową, decydu- jącą o teoretycznym zrozumieniu istoty administrowania poszczegól- nych instytucji prawa administracyjnego. Interes publiczny jest dla administracji bazą wyjściową. To interes publiczny pozwala rozróżnić organ administrujący od osoby prywatnej10. Na tak szerokie rozumienie pojęcia interesu publicznego zwraca uwagę także A. Wróbel, według którego interes ten może być pojmowany szeroko, jako aksjologiczne uzasadnienie podstaw prawnych ustroju i funkcjonowania systemu administracji publicznej. Przepisy odsyłające do interesu publicznego nie przyznają jakichkolwiek samoistnych, określonych przez odpowied- nie rozumienie tego pojęcia, uprawnień podmiotowi, lecz określają je- dynie przesłankę podejmowania czynności przez organ administracji państwowej. Z odesłania w przepisach prawa do interesu publicznego wynika, że interes publiczny wyznacza łącznie z innymi elementami normy prawnej treść kompetencji organu11. Jeżeli chodzi o skalę tych pojęć – może być ona tożsama. Traktując interes publiczny, jako interes 7 H. Kletcatsky, Allgemeines österreichisches Verwaltungsrecht, Juristische Blätter 1954, nr 76, s. 473; J. Jeżewski, Administracja pod rządem prawa cywilnego. Z badań po- równawczych nauki prawa administracyjnego, Wrocław 1974, s. 137. 8 J. Jeżewski, Administracja..., s. 137. 9 J.S. Langrod, Instytucje prawa, Zarys części ogólnej, Kraków 2003, s. 241 i n. 10 J.S. Langrod, Instytucje prawa..., s. 241 i n. 11 A. Wróbel, Interes publiczny w postępowaniu administracyjnym (w:) Administracja publiczna u progu XXI wieku, praca zbiorowa, Przemyśl 2000, s. 702 i 703. 23 Rozdział 1. Użyteczność publiczna ogółu E. Smoktunowicz stwierdza, że interes publiczny może występo- wać w skali globalnej, czyli ogólnopaństwowej lub mniejszej, np. lokal- nej, zawodowej, albo innej12. Podobne ujęcie wydaje się być właściwe także w odniesieniu do pojęcia użyteczności publicznej. Użyteczność publiczną można jednak traktować również jako fakt – odnoszący określone skutki społeczne uzasadniające zastosowanie pewnych zabie- gów prawnych w interesie publicznym. Tak dzieje się na przykład, gdy obiekty i urządzenia mające faktyczną cechę dostępności publicznej objęte zostają regulacjami o charakterze policyjnym. Nie jest możliwe znalezienie jednej syntetycznej formuły, którą można by uznać za w pełni definiującą zjawisko „użyteczności publicz- nej”, podobnie jak dzieje się to w opisie zjawiska, jakim jest „prawo podmiotowe”. Próba opisu kategorii użyteczności publicznej powinna uwzględniać najistotniejsze w tym przedmiocie dla obszaru nauk prawnych kwestie. Można więc powiedzieć, że użyteczność publiczna w obszarze rozważań prawnych odnosi się do podmiotów, przedmio- tów i działań, których celem jest pomoc w organizowaniu ludzkiej aktywności życiowej i zaspokajaniu ludzkich potrzeb. Jej istotą jest pożytek, który mogą osiągać ludzie i ich grupy; pożytek, który będzie powszechnie dostępny, bez względu na to, czy podmioty działające na jego rzecz będą miały status publiczny czy prywatny i bez względu na to, czy korzystanie w sferze użyteczności publicznej będzie miało cha- rakter korzystania bezpośredniego z określonych świadczeń czy obiektów lub urządzeń, czy tylko korzyść będzie następowała przez bycie beneficjentem skutków podejmowania takich działań i istnienia takich obiektów i urządzeń. Użyteczność publiczna w nauce prawa przeciwstawiana jest użyteczności partykularnej, przez co wiąże się z kategorią interesu publicznego, co nie oznacza jednak, by kategoria ta mogła być uzasadnieniem nieliczenia się z potrzebami jednostki. Użyteczność publiczna jako kategoria prawna dotyka także potrzeb indywidualnego człowieka, co jest barierą, dzięki której nie powinny ulec zaprzepaszczeniu i wypaczeniu założenia demokratycznego państwa prawnego w praktyce stanowienia i stosowania prawa przez władze publiczne. 12 E. Smoktunowicz, Związanie administracji publicznej prawem, wartościami i in- teresem publicznym (zarys problematyki) (w:) Prawo do dobrej administracji. Materiały ze zjazdu katedr prawa i postępowania administracyjnego Warszawa – Dębe 23–25 września 2002, red. Z. Cieślak, Z. Niewiadomski, Warszawa 2003, s. 151. 24 II. Zakres zadań publicznych w sferze użyteczności publicznej II. Zakres zadań publicznych w sferze użyteczności publicznej Zakres zadań publicznych wykonywanych w sferze użyteczności publicznej wyznaczany jest regulacjami prawa pozytywnego. Na pod- stawie tych przepisów możliwe jest podejmowanie przez organy admi- nistracji czynności zmierzających do wykonania tych zadań, zaś obywa- tele i inne podmioty wskazane prawem uzyskują uprawnienia do korzy- stania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej służących realizacji tych zadań oraz do uzyskania świadczeń w sferze użyteczności publicz- nej. W praktyce stosowania przepisów, które normują obowiązki i uprawnienia związane z kategorią użyteczności publicznej, podstawo- wym zagadnieniem jest zakres rzeczowy zadań, które można by określić jako zadania o charakterze użyteczności publicznej, co ma też pewien wpływ na klasyfikowanie określonych obiektów i urządzeń jako posia- dających status użyteczności publicznej. Rozważania w tym przedmiocie należy prowadzić przez pryzmat ustaleń doktryny określającej zakres zadań publicznych. Według koncepcji A. Błasia, który w sposób synte- tyczny identyfikuje ten zakres, realizowanie zadań publicznych sprowa- dza się do ochrony obywateli i zaspokajania zbiorowych potrzeb, które przekraczają możliwości obywatela i zrzeszeń obywateli. Zdaniem au- tora chodzi tu o ochronę, a także potrzeby bytowe i kulturalne13. Odno- sząc problem do rzeczywistych realiów funkcjonowania regulacji prawnych warto zauważyć, że zakres zadań publicznych określany przez ustawodawcę i realizowanych w państwie, będzie zależał zawsze od szeregu czynników związanych z sytuacją, w jakiej bytuje w danym czasie społeczeństwo. W demokratycznym państwie prawnym zawsze jednak zakres ten musi być wyznaczony prawem. Ponieważ to prawo jest regulatorem życia społecznego, w nim odzwierciedlone zostaną potrzeby społeczne aktualne w danym czasie i miejscu oraz sformuło- wane obowiązki dla organów państwa w zakresie zaspokajania potrzeb społecznych14. Jednak, jak zauważa A. Błaś, regulacja prawna zadań publicznych przypisanych państwu i samorządowi terytorialnemu wy- 13 A. Błaś, Z problematyki prywatyzacji zadań samorządu terytorialnego, Przegląd Prawa i Administracji XLV Wrocław 2000, s. 34. 14 M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Wrocław 2007, s. 90. 25 Rozdział 1. Użyteczność publiczna klucza możliwość dowolnego kształtowania zakresu tych zadań wedle postulatów formułowanych na gruncie ekonomii, finansów publicznych, nauki zarządzania, socjologii czy nauki o polityce. Zadań publicznych określonych konstytucyjnie nie można swobodnie interpretować, ograniczając lub rozszerzając ich zakres15. Zasadą pozwalającą na identyfikację zadań, które mogłyby być uznane przez prawodawcę za zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest zasada subsydiarności, zgodnie z którą państwo przejmuje zadania w zakresie tych potrzeb, którym jednostki nie są w stanie sprostać sa- modzielnie. Zasada ta jest źródłowa, jeżeli chodzi o ratio legis poszcze- gólnych rozwiązań prawnych, ale ma też znaczenie dla sposobu i wa- runków korzystania z obiektów użyteczności publicznej, co zostanie przeanalizowane w rozdziale trzecim niniejszego opracowania. Konieczne jest rozważenie, czy można wszystkie zadania publiczne określać jako zadania z zakresu użyteczności publicznej. Problem ten w odniesieniu do katalogu zadań samorządu terytorialnego określonego w ustawach ustrojowych regulujących działalność samorządu terytorial- nego analizował m.in. A. Pakuła, który doszedł do wniosku, że wymie- nione w ustawach samorządowych zadania wyznaczają pozytywnie granicę zakresu zadań publicznych o charakterze użyteczności publicz- nej, jak również ustawodawca wyznacza także granicę negatywną. Autor zauważa jednak, że termin „użyteczność publiczna” nie jest przez ustawodawcę traktowany jako synonim pojęcia „interes publiczny”16. Pojęcie użyteczności publicznej jako pojęcie prawne odnosi się do sze- rokiego zakresu rzeczowego działania administracji publicznej, co mogłoby sugerować, że zadania, które zostały w przepisach prawa po- wierzone organom administracji publicznej, co do zasady mieszczą się w kategorii użyteczności publicznej. Jednak analiza tego problemu skłania do wniosku, że należy przychylić się do poglądów, iż nie każde zadanie publiczne można uznać za zadanie mieszczące się w kategorii prawnej użyteczności publicznej – choć potocznie można by powiedzieć, 15 A. Błaś, Granice prywatyzacji zadań publicznych w państwie prawa (w:) Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej. 10 lat doświadczeń, red. S. Michałowski, Lublin 2002, s. 306 i 307. 16 A. Pakuła, Interes publiczny i użyteczność publiczna jako kryteria zadań samorządu terytorialnego (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały konferencji naukowej katedr prawa i postępowania administracyjnego, Łódź 2000, s. 356. 26 II. Zakres zadań publicznych w sferze użyteczności publicznej że zadania publiczne mają co do zasady charakter społecznie czy też publicznie użyteczny. Do podobnych wniosków prowadzi analiza orzecznictwa związa- nego z licznymi w praktyce wątpliwościami dotyczącymi stosowania art. 1 i n. ustawy z dnia z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komu- nalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), który określa ustawowe ramy prowadzenia gospodarki komunalnej, stanowiąc ogólną regułę, że zasady i formy tej gospodarki, polegają na wykonywa- niu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jak ustawa ta stanowi w art. 1 ust. 2, gospodarka komunalna obejmuje w szczegól- ności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym zakres zadań mających charakter uży- teczności publicznej nie obejmuje wszystkich działań, jakie na podstawie przepisów prawa mogą podejmować organy władz publicznych, wydaje się prawidłowe. Na przykład NSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 maja 2006 r.17 stwierdził, że nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej. Sąd poddał tu analizie działalność spółki obejmującą udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego i uznał, że nie wykazuje ona ko- niecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji za- dania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można, jak sąd słusznie stwierdził, uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych po- trzeb wspólnoty. Należy jednak pamiętać, że katalog zadań określonych art. 1 u.g.k. jest otwarty, co też znajduje wyraz w orzecznictwie sądów, np. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 lipca 2011 r.18 stwierdził, że zadania wyszczególnione w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zaliczają się bez wątpienia do objętych pojęciem gospodarki komunalnej „zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”, 17 II OSK 288/06, OwSS 2006, nr 4, poz. 108. 18 V CZ 49/11, LEX nr 898283. 27 Rozdział 1. Użyteczność publiczna o których mowa w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.g., zaś art. 2 u.g.k., określający formy prowadzenia gospodarki komunalnej, zawiera jedynie wyliczenie o charakterze przykładowym (na co wskazuje użyte przez ustawodawcę wyrażenie „w szczególności”) i w żadnym wypadku nie można twierdzić, by katalog ten miał charakter zamknięty i wyczerpu- jący. Można zauważyć, że wobec braku definicji legalnej pojęcia użytecz- ności publicznej, w praktyce stosowania prawa w procesie wykonywania zadań publicznych wydaje się ono mieć odmienny zakres znaczeniowy w przypadku zadań realizowanych przez organy różnych struktur ad- ministracji publicznej, a przynajmniej różnie bywa interpretowane. W poszczególnych przypadkach zakwalifikowanie jakiegoś działania administracji do sfery użyteczności publicznej jest uzależnione od re- gulacji prawa pozytywnego. Warto tu odnieść się jeszcze raz do cytowa- nego wyżej wyroku NSA w Warszawie, gdzie sąd przeprowadził analizę pojęcia użyteczności publicznej w odniesieniu do zadań publicznych realizowanych przez organy powiatu. Jak sąd stwierdził, nie zostało zdefiniowane w sposób wyraźny, pozwalający na jasne i precyzyjne określenie, które z zadań powiatu mają charakter zadań użyteczności publicznej. Odnosząc rozważania do regulacji art. 1 i 10 u.g.k. sąd stanął na stanowisku, że błędne jest twierdzenie, że zadaniem o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej jest każde zadanie przewidziane do realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego określonego szczebla w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Przyjęcie takiego stanowiska oznacza – zdaniem sądu – postawienie znaku równości pomiędzy zadaniami własnymi jednostki samorządu terytorialnego określonymi w ustawach samorządowych a zadaniami o charakterze użyteczności publicznej. Sąd słusznie pod- niósł, że nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorial- nego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicz- nej19. Jeżeli zaś chodzi o zakres zadań o charakterze użyteczności publicz- nej, analiza prawa pozytywnego prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym zadaniami publicznymi o charakterze użyteczności publicznej są działania z zakresu infrastruktury komunalnej, ochrony bezpieczeństwa, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, oświaty, 19 Wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 288/06, OwSS 2006, nr 4, poz. 108. 28 II. Zakres zadań publicznych w sferze użyteczności publicznej a także zaspokajania potrzeb społecznych z zakresu kultury20. W tym zakresie rzeczowym konstruowane są obowiązki prawne oraz sfera uprawnień dotyczące obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Warto tu przytoczyć treść uzasadnienia uchwały NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r.21 gdzie sąd stwierdził, że w praktyce zdecen- tralizowanego państwa demokratycznego o zakresie użyteczności publicznej przesądzają zadania własne samorządu terytorialnego, po- nadto sąd przeprowadził klasyfikację zadań z zakresu użyteczności publicznej, w której mieszczą się zdaniem sądu cztery kategorie spraw: infrastruktury technicznej (drogi, komunikacja zbiorowa, ochrona zdrowia itp.), infrastruktury społecznej (szkolnictwo, ochrona zdrowia itp.), porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz ładu przestrzennego i ochrony środowiska – jeżeli chodzi o zadania realizowane na poziomie samorządu terytorialnego, ale zauważył też, że w pojęciu użyteczności publicznej zawierają się jeszcze usługi publiczne o szczególnym charak- terze, świadczone przez podmioty wyodrębnione ze struktury państwo- wej (podmioty gospodarcze, stowarzyszenia itp.). Wykonywanie zadań publicznych z zakresu użyteczności publicznej przez organy zdecentralizowane i usytuowane w strukturze administracji publicznej możliwie „najbliżej” obywatela jest racjonalne, z uwagi m.in. na możliwość rozeznania zakresu aktualnych potrzeb społecznych, co powinno mieć wpływ na sposób wykonywania zadań publicznych. 20 Na przykład na mocy z art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizo- waniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 406), jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorzą- dowe instytucje kultury, zaś prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego. Rozporządzeniem Ministra kultury z dnia 1 września 2005 r. w sprawie zakresu zadań objętych mecenatem państwa, szczegółowego trybu składania wniosków o udzielenie dotacji oraz trybu przekazywania i rozliczania udzielonych dotacji (Dz. U. Nr 177, poz. 1474 z późn. zm.) określono zadania objęte mecenatem państwa, w zakresie których organizacje pozarządowe prowadzące działalność kulturalną oraz instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa; § 1 tego aktu wymienia tu np. zadania, które expressis verbis określa jako „upowszechnianie” czy też „rozpowszech- nianie”, czyli działanie w sferze publicznej, np. upowszechnianie i promocję twórczości artystycznej, upowszechnianie i promocję czytelnictwa, rozpowszechnianie tradycji na- rodowej i państwowej. Przepis ten wśród zadań wymienia także: budowę i modernizację infrastruktury kulturalnej, tworzenie warunków do ekspozycji, zakupów i upowszechnia- nia sztuki współczesnej – czyli zadania, które odnoszą się do obiektów i urządzeń uży- teczności publicznej. 21 I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18. 29 Rozdział 1. Użyteczność publiczna Ponadto wskazany wydaje się udział organizacji pozarządowych w wykonywaniu zadań o takim zakresie rzeczowym22. Jest to właściwa tendencja wobec konieczności stosowania standardów demokratycznego państwa prawnego, przede wszystkim z uwagi na potrzebę budowania instytucji społeczeństwa obywatelskiego oraz proces włączania w wyko- nywanie zadań publicznych instrumentów partycypacji społecznej. Jest to o tyle istotne, że pozwala na wykorzystanie potencjału obywatelskiego do działań z zakresu zaspokajania realnych potrzeb społecznych w procesie wykonywania zadań. Założenia takie nie zmieniają jednak faktu, że zadania publiczne z zakresu administracji publicznej są obo- wiązkami prawnymi organów administracji publicznej. Każdorazowo o przyznaniu kompetencji do wykonywania zadań o takim charakterze, lub o prawnej możliwości przekazania ich wykonania podmiotom spoza administracji publicznej, powinno przesądzać kryterium racjo- nalności. W przypadku konieczności ścisłej koordynacji w skali kraju wykonywania takich zadań, na przykład, jeżeli chodzi o dysponowanie zasobami lub organizację udostępniania świadczeń, wskazane będzie tu wykorzystanie struktur administracji państwowej. Jeżeli zadania te mogą być sprawnie wykonywane przez organy zdecentralizowane, ustawodawca może powierzyć ich wykonanie organom samorządowym. Na podstawie ustaleń doktryny dotyczących pojęć: użyteczności publicznej i zadania publicznego możliwe jest skonstruowanie pojęcia zadania użyteczności publicznej, czy też zadania z zakresu użyteczności publicznej. Konstrukcja ta jest modelem mogącym znaleźć zastosowanie w przepisach prawa pozytywnego; pozwala ona też na interpretacje tych przepisów, które nie odwołują się wprost do zakresu rzeczowego owych zadań. Pomocne jako punkt wyjścia rozważań jest przyjęcie konstrukcji prawnej zadania publicznego, która obejmuje następujące elementy: określenie zadania publicznego prawem powszechnie obowiązującym, wykonywanie go w formach prawnych, wykonywanie według procedur określonych prawem, finansowanie przez środki zapewnione przez państwo, poddanie jego wykonania kontroli sprawowanej przez organy państwa23 i definicję zadania publicznego, zgodnie z którą zadanie publiczne jest konstrukcją prawną obejmującą prawny obowiązek 22 Por. J. Blicharz, Udział polskich organizacji pozarządowych w wykonywaniu zadań administracji publicznej, Wrocław 2005, s. 67 i n. 23 M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych..., s. 95. 30 II. Zakres zadań publicznych w sferze użyteczności publicznej osiągnięcia lub utrzymania określonego stanu przez wskazany norma- tywnie podmiot24. Uzasadnione jest też tu odniesienie się do tradycji ujmowania zadań publicznych jako zaspokajania zbiorowych potrzeb obywateli i ich in- dywidualnych potrzeb wynikających z życia w społeczeństwie25. Należy przy tym podkreślić, że nie są prawidłowe założenia, że jedyne potrzeby ludzkie, których zaspokajanie przez państwo jest uzasadnione, to po- trzeby „zbiorowe”, czy też „wspólne”. Nawet jeżeli w art. 1 u.g.k. mowa jest właśnie o „zbiorowych potrzebach ludności”, zauważyć należy, że działania prowadzone na podstawie tej regulacji prowadzą do zaspoko- jenia także potrzeb indywidualnych, takich chociażby jak zaopatrywanie indywidualnych gospodarstw domowych w wodę czy też odbiór ście- ków. Potrzeby te są przecież ściśle związane z funkcjonowaniem po- szczególnych jednostek w zbiorowościach26. Dlatego też w przypadku dokonywania analizy warunków i zasad korzystania z obiektów użytecz- ności publicznej ważne jest, by kłaść szczególny nacisk na znaczenie zaspokajania także potrzeb indywidualnych obywateli, gdyż te potrzeby są tu nie mniej istotne, niż potrzeby zbiorowe, a często trudno odróżnić potrzeby indywidualne od zbiorowych. Celnie ujmował to A. Okolski, który pisał: „państwo starając się o rozwój pojedynczych indywiduów społeczeństwa, o zapewnienie potrzebnych im do tego warunków, działa także w interesie swej własnej potęgi, swego własnego istnienia, gdyż społeczeństwo jest źródłem, z którego państwo czerpie swoje siły. Im więcej społeczeństwo ma sił, tem i państwo samo jest silniejsze”27. Potrzeby bądź interesy obywateli, mimo że są to ich potrzeby „własne” czy „indywidualne”, mogą być więc zaspokajane w sferze użyteczności 24 Tamże, s. 80. 25 Por. definicja administracji publicznej: J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 15, gdzie autor pisze o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb obywateli i indywidual- nych wynikających ze współdziałania ze społecznością. 26 Podkreślanie takiego stanu rzeczy jest szczególnie istotne w państwach, które dopiero budują funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego, w których naturalny rozwój tej instytucji został przerwany przez etap państwa totalitarnego lub szeroko poj- mowane formy kolektywizacji wprowadzanej za pomocą przymusu państwowego. W Polsce, pomimo że proces przekształceń ustrojowych wydaje się już zakończony, w dalszym ciągu w sferze kulturowej tkwi stereotyp prymatu interesu ogólnego nad in- dywidualnym, co skutkuje brakiem rozumienia zależności pomiędzy dobrobytem jed- nostki a dobrą kondycją całego społeczeństwa. 27 A. Okolski, Wykład prawa administracyjnego oraz wykład prawa administracyj- nego obowiązującego w Królestwie Polskim, t. I, Warszawa 1880, s. 17. 31 Rozdział 1. Użyteczność publiczna publicznej, przede wszystkim dlatego, że zadania publiczne są zadaniami wykonywanymi na rzecz członków społeczeństwa, a nie jakiegoś abs- trakcyjnie pojmowanego dobra ogólnego, oderwanego faktycznie od realnych potrzeb ludzkich. Zadania publiczne jako obowiązki prawne organów o statusie pu- blicznoprawnym są realizowane w interesie publicznym i służą intere- sowi publicznemu28; nie oznacza to jednak, by interes publiczny nie mógł być zbieżny w konkretnych przypadkach z interesem prywatnym osób korzystających z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Interesy: publiczny i prywatny w wielu sytuacjach regulowanych pra- wem administracyjnym nie są kategoriami przeciwstawnymi29. Ponadto w demokratycznym państwie prawnym, w którym tak jak w regulacjach ustrojowych przyjętych w Polsce, państwo pojmowane jest jako dobro wspólne, co ma wymiar zarówno w sferze obowiązków, jak i uprawnień obywateli, nie można traktować państwa jako struktury opozycyjnej wobec obywateli. Państwo takie ma urzeczywistniać dążenia obywateli – rozumiane jako ich interesy wspólne, bez pozostawienia jednak po- szczególnych jednostek poza nawiasem tak pojmowanej wspólnoty, w sytuacjach, gdyby ich interesy wchodziły tu w kolizję z interesem wspólnym. Jak pisze A. Błaś, normy prawne określające zadania administracji publicznej stanowią odrębną kategorię norm prawa administracyjnego. Charakteryzują się tym, że są źródłem obowiązków administracyjnych30. 28 Por. M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych..., s. 90. 29 O czym pisał np. J.S. Langrod (w:) Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej. Kraków 2003, s. 240–252, w odniesieniu do zasadniczej przydatności takiej dychotomii w odróżnianiu organów administrujących od podmiotów prywatnych. W obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego analiza kolizji takich intere- sów znajduje się w: M. Tabernacka, Interes indywidualny a interes publiczny w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w:) Płaszczyzny konfliktów w administracji publicznej, red. M. Tabernacka, R. Raszewska-Skałecka, Warszawa 2010, s. 357–368. 30 A. Błaś, Zadania administracji publicznej (w:) J. Boć (red.), A. Błaś, J. Boć, J. Je- żewski, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 140. Warto też wspomnieć, że normy zadaniowe określane są niekiedy w literaturze jako normy bez sankcji lub normy niena- kazowe. Por. J.B. Auby, Presciption juridique et production juridique, Revue du droit public et de la science en France et a l entranger 1988, nr 3, s. 673, cyt. za: J. Jeżewski, O strukturze pojęciowej ustrojowego prawa administracyjnego, Acta Universitatis Wrati- slaviensis, Przegląd Prawa i Administracji, t. 38, Wrocław 1997, s. 86. Jak pisze J. Jeżewski, normy nienakazowe dają wyraz celom politycznym autor przytacza poglądy A.B. Auby ie- go który twierdzi, że ten typ norm stanowi sformułowanie polityki publicznej. Teksty prawne są nośnikiem bezpośrednich treści politycznych. Tamże, s. 87. 32
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawne_zasady_korzystania_z_obiektow_i_urzadzen_uzytecznosci_publicznej-ebookRO/p0204126i020" target="_blank" title="Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej [Magdalena Tabernacka] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej [Magdalena Tabernacka] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>