Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-gsk-2763-17-zarzuty-oparte-na-naruszeniu-prawa-wyrok-522836068
Timestamp: 2020-04-06 14:51:54
Legal References Found: art. 174
 art. 145
 art. 135
 art. 133
 art. 141
 art. 7
 art. 8
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 4
 art. 145
 art. 135
 art. 133
 art. 141
 art. 7
 art. 8
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 92
 art. 92
 art. 92
 art. 92
 art. 92
 art. 8
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 2
 art. 7
 art. 8
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 107
 art. 7
 art. 77
 art. 7
 art. 107
 art. 107
 art. 141
 art. 7
 art. 8
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 141
 art. 141
 FSK 
 art. 141
 art. 133
 art. 133
 art. 174
 art. 133
 art. 174
 art. 176
 art. 133
 art. 133
 art. 135
 art. 135
 art. 145
 art. 204

Document Content:
II GSK 2763/17, Zarzuty oparte na naruszeniu prawa. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
II GSK 2763/17, Zarzuty oparte na naruszeniu...
Opublikowano: LEX nr 2742372
II GSK 2763/17
Zarzuty oparte na naruszeniu prawa.
Sędziowie: NSA Andrzej Skoczylas (spr.), del. WSA Tomasz Smoleń.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 816/16 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym
2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. B. 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 816/16, po rozpoznaniu skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) czerwca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...); oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, że realizowane przez stronę przewozy dzieci do szkół i ośrodków szklono-wychowawczych stanowiły przewóz regularny specjalny, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z umów nr: (...), (...), (...), (...) i zeznań skarżącego, wynika jednoznacznie, że przedmiotowe przewozy stanowiły przewóz regularny specjalny, o którym to mowa w art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm.);
2. przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że powstanie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia, było wynikiem okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu, podczas gdy właściwa ocena znajdujących się w aktach sprawy dowodów, prowadzić powinna Sąd do zupełnie odmiennych wniosków;
3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędne zastosowanie, będące wynikiem przyjęcia przez Sąd, że w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia, zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania, bowiem skarżący został wprowadzony w błąd przez organ uprawniony do wydania takiego zezwolenia, co do rodzaju świadczonych przez niego usług i braku obowiązku uzyskania tego zezwolenia, podczas gdy skarżący wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi przedstawienia dowodów na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność, takich dowodów nie przedstawił (w szczególności za taki dowód nie można było uznać wydanej już po kontroli opinii Wójta Gminy K. z dnia (...) maja 2015 r.), a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym należy uznać, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., z którego wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kwestię możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. należy bowiem rozpatrywać w ścisłej łączności z zasadami postępowania administracyjnego, a przede wszystkim z art. 8 k.p.a. i wywodzoną z tego przepisu zasadą zaufania.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób odmówić Skarżącemu należytej staranności i przezorności jako profesjonalnemu i doświadczonemu podmiotowi wykonującemu przewozy drogowe. Zasadnie zauważył WSA, że podstawowe znaczenie ma w tym przypadku okoliczność, iż skarżący wykonywał przewóz dzieci na rzecz Gminy K. w oparciu o umowy (...) grudnia 2013 r. i (...) grudnia 2014 r. oraz zwrócił się do Gminy z zapytaniem o wymóg posiadania zezwolenia na wskazane przewozy, otrzymując w rezultacie zaświadczenie z dnia (...) maja 2015 r. wydane przez Wójta Gminy K. (jako organu właściwego zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.), w myśl którego przewóz dzieci niepełnosprawnych do szkół i placówek wychowawczych wykonywany na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia (...) grudnia 2014 r., zawartej pomiędzy W. B. a Gminą K., jest przewozem okazjonalnym, niewymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 czy ust. 2 u.t.d. (k. 11 akt sądowych).
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że Wójt Gminy K. jest organem właściwym do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym (por. art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.).
Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż nie można oczekiwać od Skarżącego, aby mógł on przewidzieć potrzebę uzyskania takiego zezwolenia i miał wpływ na jego brak, skoro od samego organu administracji publicznej właściwego do jego udzielenia otrzymał informację, która zaprzeczała obowiązkowi jego posiadania.
Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że okoliczność, iż omawiana wyżej informacja udzielona była przez Wójta już w toku niniejszego postępowania nie zmienia faktu, że organ ten nie uznawał przewozów za wymagające zezwolenia. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że z punktu widzenia zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a. należy wziąć pod uwagę także i to, że stanowisko prezentowane przez Wójta Gminy K., choć błędne, znajdywało poparcie w uprzednio funkcjonującej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. WSA słusznie zatem przyznał rację skarżącemu, gdy wskazywał on na naruszenie względem niego zasady zaufania do organów państwa.
Niewątpliwie bowiem głównym powodem uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji była ocena, że doszło do naruszenia przez organy w ocenianym postępowaniu administracyjnym zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. (obecnie art. 8 § 1 k.p.a.), tzn. naruszono wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Rację ma przy tym Sąd I instancji, że nie może wzbudzać zaufania do władzy publicznej sytuacja, w której dwa organy praworządnego państwa, jeden wykonujący władztwo administracyjne względem dopełnienia przez podmiot administrowany określonego wymogu (tutaj udzielenia zezwolenia na wykonywanie określonego rodzaju działalności gospodarczej), a drugi sprawujący kontrolę nad realizacją tego wymogu przez ów podmiot administrowany i sankcjonujący przypadki jego uchybienia, co do prawnego obowiązku spełnienia rzeczonego wymogu prezentują dwa, sprzeczne ze sobą stanowiska.
O naruszeniu art. 8 k.p.a. można mówić właśnie w sytuacji różnych poglądów prawnych wyrażanych przez organy administracji publicznej, a kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawy prawnej, a zwłaszcza w tożsamej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r. I OSK 1171/18- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie działania organów drastycznie bowiem podważają zaufanie do organów administracji publicznej, godząc tym samym w zasadę ogólną z art. 8 k.p.a. (obecnie 8 § 1 k.p.a.), w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Omawiana zasada ogólna postępowania administracyjnego posiada swe konstytucyjne zakotwiczenie w zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (utożsamianej często z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82-84 i 92-94 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r. IV SAB/Po 147/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro, jak podkreślił WSA, ustalenie organu w omawianym wyżej zakresie nie mają pełnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym to, nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe za nieusprawiedliwiony uznać należy także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przez organy - w rezultacie zaniechania dokładnego uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy - przepisu art. 107 § 3 k.p.a., odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu (wraz z wymienionymi przez Sąd I instancji przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, było uzasadnione. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w konsekwencji nie wykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; Lex nr 590810, dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 412/12, Lex nr 1374780). Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Podkreślić także należy, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z omawianego przepisu wynika, że Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na:
Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., z punktu widzenia istoty zawartej na ich gruncie regulacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Ponownie odwołując się do konsekwencji wypływających z treści art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej, nie dość, że nie wskazał, z którym to konkretnie aspektem zasady wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz jej konsekwencji dla przyjętego modelu sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej wiąże naruszenie tego przepisu, to powtarzając w tym względzie wyłącznie sformułowanie ustawowe o "istotnym wpływie na wynik sprawy", nie wyjaśnił również, na czym w istocie wpływ zarzucanego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy polegał.
Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a.
W zakresie tego zarzutu należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona w ogóle nie odnosi się do ewentualnych naruszeń art. 135 p.p.s.a., bo nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji i jaki był związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej. W tym zakresie podkreślić należy, że skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Jednak ten wpływ musi wykazać strona, a nie Sąd II instancji. Z tych powodów należało uznać, że ten zarzut kasacyjny nie ma usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego należny jest z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stronie za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował skarżącego w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz za jego uczestnictwo w rozprawie prze sądem kasacyjnym, zasądzono koszty w wysokości 1.350 zł.