Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Nadzor_i_regulacja_sektora_ropy_i_gazu-ebook/p02034684i020
Timestamp: 2018-06-24 07:30:03
Legal References Found: de lege lata
de lege lata
 art. 12
 art. 9
de lege ferenda
de lege ferenda
de lege ferenda

Document Content:
Nadzór i regulacja sektora ropy i gazu [Mikołaj Goss] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Nadzór i regulacja sektora ropy i gazu - ebook/pdf
Autor: Mikołaj Goss Liczba stron:
ISBN: 978-83-8092-573-1 Data wydania: 2017-09-13
nadzór i regulacja sektora ropy i gazu Mikołaj Goss MONOGRAFIE WARSZAWA 2016 Stan prawny na 1 czerwca 2016 r. Recenzent Prof. dr hab. Ryszard Mikosz Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Adam Choiński Opracowanie redakcyjne Dagmara Wachna Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN 978-83-264-8704-0 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Dla R i J Spis treści Wykaz skrótów / 11 Podziękowania / 15 Rozdział 1 Zagadnienia wstępne / 17 Uzasadnienie wyboru tematu / 24 Aktualny stan nauki / 28 Cel oraz układ pracy / 34 Metody badawcze / 43 Podstawowe pojęcia / 46 Rozdział 2 Funkcje państwa w gospodarce / 48 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. Wprowadzenie / 48 Interes publiczny w polskim prawie administracyjnym / 49 Funkcje państwa ze szczególnym uwzględnieniem funkcji reglamentacyjnej, regulacyjnej i policyjnej / 68 Reglamentacyjne i regulacyjne ograniczenia działalności gospodarczej na tle konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej / 98 2.4.1. 2.4.2. Pojęcie wolności i jej ograniczenia / 99 Rozwój historyczny wolności gospodarczej w prawie polskim / 103 Wolność gospodarcza jako publiczne prawo podmiotowe / 104 2.4.3. Wybrane administracyjnoprawne środki ograniczania wolności gospodarczej / 112 2.5.1. 2.5.2. 2.5.3. Nadzór materialny / 112 Nadzór prewencyjny / 117 Nadzór weryfikacyjny / 122 7 Spis treści 2.5.4. 2.5.5. Nadzór regulacyjny / 136 Koncesje / 141 2.5.5.1. 2.5.5.2. 2.5.5.3. Model francuski / 141 Model niemiecki / 145 Koncesja w prawie polskim na tle innych form reglamentacji działalności gospodarczej / 149 Koncesja jako forma porozumienia pomiędzy organem koncesyjnym a podmiotem realizującym inwestycję celu publicznego / 165 2.5.5.4. Rozdział 3 Prawna regulacja działalności w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego / 172 Wprowadzenie / 172 Cele prawnej regulacji górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego / 174 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. Ochrona środowiska / 175 Racjonalna gospodarka złożami kopalin / 179 Bezpieczeństwo państwa z uwzględnieniem bezpieczeństwa energetycznego / 182 Obronność / 189 Ochrona fiskalnych interesów państwa / 190 Bezpieczeństwo ludzi i mienia / 191 3.2.4. 3.2.5. 3.2.6. Formy nadzoru nad sektorem górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego / 192 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. Nadzór prewencyjny / 192 Nadzór weryfikacyjny / 201 Koncesje węglowodorowe / 208 3.3.3.1. 3.3.3.2. Uwagi ogólne / 208 Koncesja węglowodorowa w ujęciu historycznym / 210 Koncesja węglowodorowa w aktualnym stanie prawnym na tle pozostałych koncesji górniczych / 218 Koncesja węglowodorowa w prawie Unii Europejskiej / 236 3.3.3.3. 3.3.3.4. Projekt robót geologicznych / 242 3.1. 3.2. 3.3. 3.3.4. 8 Spis treści Decyzja inwestycyjna / 247 Plan ruchu zakładu górniczego / 252 Świadectwa kompetencji zawodowych / 258 3.3.5. 3.3.6. 3.3.7. Ustrój organów administracji geologicznej i górniczej / 261 Podsumowanie uwag na temat prawnej regulacji działalności w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego / 265 Analiza krytyczna aktualnych rozwiązań / 269 3.4. 3.5. 3.6. Rozdział 4 Prawna regulacja sektora górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego za granicą / 277 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. Wprowadzenie / 277 Wielka Brytania / 278 Irlandia (wzmianka) / 295 Królestwo Norwegii / 296 Stany Zjednoczone Ameryki na przykładzie prawodawstwa stanu Teksas oraz prawodawstwa federalnego / 303 Podsumowanie uwag prawnoporównawczych / 321 Rozdział 5 Model nadzoru nad sektorem ropy i gazu / 324 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7. 5.8. 5.9. 5.10. 5.11. Wprowadzenie / 324 Niezależny organ regulacyjny. Uwagi ogólne / 332 Niezależny organ regulacyjny. Cel działania / 346 Niezależny organ regulacyjny. Ustrój i pozycja w ramach istniejącej struktury organów administracji państwa / 348 Niezależny organ regulacyjny. Zakres kompetencji i zadań oraz formy działania / 354 Nadzór prewencyjny / 357 Nadzór weryfikacyjny / 361 Nowa koncesja węglowodorowa / 363 Niezależny organ regulacyjny. Podsumowanie uwag na temat zakresu zadań i kompetencji / 369 Niezależny organ regulacyjny. Metody rozwiązywania sporów / 370 Niezależny organ regulacyjny. Uwagi końcowe / 372 Bibliografia / 375 9 Wykaz skrótów dyrektywa węglo- wodorowa Konstytucja RP k.p.a. p.g.g. z 1994 r. p.g.g. z 2011 r. p.o.ś. pr. en. Akty prawne dyrektywa 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwa- nie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz. Urz. WE L 164 z 30.06.1994, s. 3; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 2, s. 262) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo- wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologicz- ne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 196 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energe- tyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 11 Wykaz skrótów p.z.p. u.k.r.b.u. u.p.e.a. u.s.d.g. u.t.k. u.u.i.ś. z późn. zm.)ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane i usługi (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 113 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalno- ści gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kole- jowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1297 z późn. zm.) ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnia- niu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne CBOSA Dz. U. EPS M.P. ONSA OTK Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Dziennik Ustaw Europejski Przegląd Sądowy Monitor Polski Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 12 Wykaz skrótów OTK-A PiP PUG Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Zbiór Urzędowy – Seria A Państwo i Prawo Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Inne DECC LEX NSA SN TK UKE URE UTK WSA Departament of Energy Climate Change (Depar- tament Energii i Zmian Klimatu) System Informacji Prawnej LEX Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Urząd Komunikacji Elektronicznej Urząd Regulacji Energetyki Urząd Transportu Kolejowego Wojewódzki Sąd Administracyjny 13 Podziękowania W pierwszej kolejności chciałbym złożyć serdeczne podziękowania prof. dr hab. Helenie Kisilowskiej za nieocenioną pomoc w toku mojej dotychczaso- wej działalności naukowej oraz okazane mi zaufanie. Ponadto składam serdecznie podziękowania prof. dr hab. Marianowi Zdy- bowi, prof. zw. dr. hab. Janinie Ciechanowicz-McLean, adw. dr. Janowi Góralskiemu, prof. dr. hab. inż. Jerzemu Kisilowskiemu, adw. Steve owi W. Walkerowi, Mette Karine Gravdahl Agerup, dr. hab. Witoldowi Góral- skiemu, prof. dr. hab. Andrzejowi W. Jasińskiemu oraz dr. Dominikowi Sypniewskiemu za udzielone mi wsparcie merytoryczne w toku moich badań naukowych oraz prac nad niniejszą książką. Dziękuję prof. dr. hab. Ryszardowi Mikoszowi za jego przychylną recenzję wydawniczą. Podziękowania kieruję także pod adresem mojej Rodziny i Przyjaciół za ich życzliwość i wyrozumiałość okazaną mi w okresie kilkuletnich badań nauko- wych oraz prac nad niniejszą książką. Podziękowania należą się także mojemu dziadkowi, ś.p. Józefowi Wójcikowi, który przez całe lata utwierdzał mnie w moich naukowych dążeniach. Mikołaj Goss 15 Rozdział 1 Zagadnienia wstępne W ostatnich latach zaobserwować można w Polsce dynamiczny wzrost zain- teresowania opinii publicznej, gremiów politycznych oraz przedstawicieli biznesu problematyką prawa geologicznego i górniczego w kontekście po- szukiwania i wydobywania węglowodorów. U podstaw tej tendencji leży publikacja rodzimych i zagranicznych prognoz na temat skali polskich zaso- bów gazu ziemnego w formacjach łupkowych (tzw. shale gas, gaz łupkowy)1. W niedługim czasie po opublikowaniu tych optymistycznych szacunków doszło do udzielenia pierwszych koncesji na działalność w dziedzinie poszu- kiwania i rozpoznawania węglowodorów z formacji łupkowych. W okresie 2007–2010 Minister Środowiska rozdysponował znakomitą większość ob- szarów koncesyjnych wytyczonych dla tej działalności2. Tendencja ta wpisuje się w założenia kierunkowe polityki energetycznej Rzeczypospolitej Polskiej3, w ramach której podstawowe znaczenie ma poprawa bezpieczeństwa ener- getycznego kraju4 poprzez zwiększenie udziału krajowych złóż gazu ziemnego w zaspokajaniu popytu na ten surowiec, kosztem stopniowego ograniczania importu gazu ziemnego z Rosji5. Celem realizowanym niejako przy okazji 1 Według Advanced Resources Inc. szacowane zasoby wydobywalne oceniane są na 3000 mld m3, Wood Mackenzie podaje 1400 mld m3. 2 Dane cyt. za: A. Kozieł, Aktualny stan koncesji i użytkowań dla rozpoznania i udokumentowania zasobów niekonwencjonalnych złóż gazu ziemnego w Polsce (tzw. gaz z łupków – „shale gas” i „tight gas”), Polityka Energetyczna 2010, t. 13, z. 2. 3 Więcej na temat przyjętej przez Radę Ministrów uchwały „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środo- wisko – perspektywa do 2020 r.” zob. https: // www. premier. gov. pl/ wydarzenia/ decyzje- rzadu/ uchwala- w- sprawie- przyjecia- strategii- bezpieczenstwo- energetyczne- i. html (dostęp: 6.12.2014). 4 Por. G.J. Wąsiewski, Prawne aspekty zarządzania ryzykiem w działalności geologicznej i górniczej (wybrane zagadnienia), PUG 2014, nr 4, s. 14. 5 Uchwała nr 58 Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia strategii „Bezpie- czeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.” (M.P. poz. 469) wraz z załączni- 17 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne zainteresowania gazem ziemnym z formacji łupkowych jest potencjalne zwiększenie krajowego wydobycia ropy naftowej, która często towarzyszy nagromadzeniom gazu ziemnego. Na uwagę zasługuje fakt, że rozdyspono- wanie koncesji węglowodorowych na rzecz podmiotów prywatnych, ze znacznym udziałem kapitału obcego, stanowi wyraz zrewidowania przez Polskę dotychczasowej koncepcji ochrony krajowego bezpieczeństwa ener- getycznego poprzez powierzenie zadania dotarcia do złóż węglowodorów operatorowi narodowemu – spółce Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownic- two SA6. Duży wpływ na opisywane zmiany miało prawodawstwo Unii Eu- ropejskiej, wymuszające na poszczególnych państwach członkowskich znoszenie ograniczeń o charakterze dyskryminacyjnym w dostępie do uprawnień do poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania węglowodorów7. Urynkowienie sektora górnictwa ropy i gazu pozwala w odmienny sposób patrzeć na działalność podmiotów prywatnych, które dopuszczono do eks- ploatacji zasobów kopalin o niewątpliwie strategicznym charakterze. Stały się one bowiem de facto podmiotami współodpowiedzialnymi za realizację polskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego, a zatem powierzono im realizację interesu publicznego. Powstaje wobec tego zasadnicze pytanie, na które będę starał się udzielić odpowiedzi w ramach analizy naukowej zagadnienia prawnej regulacji sek- kiem „Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko. Perspektywa do 2020 r.”. Bezpieczeń- stwo energetyczne Polski oraz innych krajów Unii Europejskiej musi być rozpatrywane w kon- tekście znaczącej zależności od importu gazu ziemnego z Rosji oraz napiętej sytuacji na Ukrainie, będącej istotnym ośrodkiem tranzytu gazu rosyjskiego. Strategia polityczno-militarna Federacji Rosyjskiej, w tym aktywne działania na rzecz dezintegracji terytorialnej Ukrainy, pozostają w ścisłym związku ze stanem zobowiązań międzynarodowych Federacji Rosyjskiej w dziedzinie energetyki. Szerzej A.J. Belohlavek, Międzynarodowa ochrona prawna inwestycji w energetyce, Warszawa 2011, s. 11. 6 Jest to stanowisko wyraźnie liberalne na tle podejść prezentowanych przez rządy poszczególnych państw członkowskich, które cechują się dążeniem do kontrolowania rynku wytwarzania energii oraz surowców energetycznych poprzez monopolizację przy wykorzystaniu operatorów narodo- wych, posiadających nierzadko ustawowo zagwarantowane prawo uczestnictwa we wszystkich przedsięwzięciach wydobywczych, niezależnie od tego, jaki podmiot je realizuje. Szerzej na ten temat M. Nowacki, Rynek wewnętrzny a bezpieczeństwo energetyczne państw członkowskich, Eu- ropejski Przegląd Sądowy 2007, nr 3, s. 26 i n. 7 Zob. R. Churchill, EU and the Challenges of Marine Governance (w:) D. Vidas, P.J. Schei (eds.), The World Ocean in Globalisation: Climate Change, Sustainable Fisheries, Biodiversity, Shipping, Regional Issues, Lysaker 2011, s. 415. 18 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne tora górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego – czy powyższa zmiana w zakresie polskiego podejścia do gospodarowania zasobami węglowodorów wymaga także przeobrażeń istniejącego otoczenia prawnego. Analiza ta powinna zostać dokonana przy uwzględnieniu zarówno perspektywy przedsiębiorców działających w sektorze górnictwa ropy i gazu, jak i z punktu widzenia państwa. Obydwa te zapatrywania nie są jednak, wbrew pozorom, przeciwstawne, gdyż ich punktem stycznym jest wspólne dążenie do dynamizacji procesu rozpoznania i wydobywania krajowych zasobów węglowodorów. Zespolenie poprzez odpowiednie ramy prawne dążeń do realizacji celu publicznego oraz prywatnego interesu gospodarczego jest podstawowym warunkiem stworzenia otoczenia prawnego, które zapewni efektywne wdrożenie przyjętej przez państwo strategii gospodarowania krajowymi zasobami ropy naftowej i gazu ziemnego. Doświadczenia innych krajów, w których górnictwo ropy naftowej i gazu ziemnego jest silną i do- chodową branżą, przybliżone w ramach niniejszej pracy wskazują, że u podstaw skutecznej nowelizacji otoczenia regulacyjnego znajduje się dialog pomiędzy przedstawicielami branży oraz prawodawcą, oparty właśnie na przekonaniu o zasadniczej zbieżności celów ich działania. Wskazana zbieżność dążeń państwa i sektora prywatnego na poziomie za- sadniczego celu nakazuje rozważenie, czy dynamizacja procesu rozpozna- wania i wydobywania krajowych zasobów węglowodorów przynajmniej do pewnego stopnia może następować samoczynnie, w wyniku oddziaływania mechanizmów rynkowych8. Zamiar wykorzystania rynku implikuje koniecz- ność zachowania umiaru przy tworzeniu prawnoadministracyjnych ograni- czeń działalności w omawianym sektorze, aby uniknąć zjawiska nadregulacji9, która może zniweczyć zamierzoną liberalizację i prywatyzację danego sekto- 8 Ukierunkowanie reform administracji publicznej oraz publicznego prawa gospodarczego zgodnie z zasadą subsydiarności zyskało aprobatę doktryny prawa administracyjnego. Zob. H. Kisilowska, Zmiany jakościowe w procesach administrowania w dobie kryzysu (w:) W. Mikułowski, A. Jezierska (red.), Wyzwania rozwoju zasobów ludzkich administracji publicznej w dobie kryzysu ekonomicz- nego – jak lepiej działać mając mniej?, Warszawa 2011, s. 121. 9 J. Zimmermann wskazuje, iż nadregulacja czy nawet prawidłowa regulacja bynajmniej nie poszerza przestrzeni prawnej, a jedynie ją komplikuje wewnętrznie, pozbawiając podmioty obracające się w tej przestrzeni różnych możliwości działania, wprowadzając dla tych działań różne rygory lub uzależniając jej jedne od drugich. Zob. J. Zimmermann, Wprowadzenie (w:) J. Zimmermann (red.), Przestrzeń w prawie administracyjnym, Warszawa 2013, s. 16. 19 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne ra10. W sektorach strategicznych zjawisko nadregulacji przybiera często po- stać nadmiernego nadzoru materialnego oraz zbyt intensywnej reglamentacji, co stanowi zaprzeczenie idei urynkowienia danego sektora. W tym kontekście należy wskazać, że polski system aktów prawnych stanowiących otoczenie działalności w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego jest pod- stawą działania i źródłem kompetencji dla licznych organów państwowych i samorządowych. Wielość organów administracji zaangażowanych w proces administrowania sektorem ropy i gazu skutkuje daleko idącym zatomizowa- niem nadzoru materialnego oraz istnieniem rozlicznych ograniczeń admi- nistracyjnoprawnych poza samym wymogiem uzyskania właściwej koncesji (decyzja o pozytywnym zakwalifikowaniu, decyzja inwestycyjna, decyzja zatwierdzająca plan ruchu zakładu górniczego, decyzja środowiskowa, po- zwolenie wodnoprawne, przyjęcie planu gospodarowania odpadami, pozwo- lenie na budowę)11. Ponadto de lege lata zauważalne jest także niedostoso- wanie instytucji koncesji węglowodorowej do realiów działalności w tej branży. Koncesja w aktualnym stanie prawnym wykazuje nikłą zdolność do rzeczywistego oddziaływania na działalność koncesjonariuszy, w szczegól- ności w niedostateczny sposób dynamizuje oraz steruje procesem poszuki- wania i rozpoznawania złóż węglowodorów, jak również nie daje dostatecz- nych podstaw do ukierunkowywania procesu wydobywania surowca z od- krytego złoża. Powyższy stan rzeczy wynika przede wszystkim z faktu, że otoczenie prawne działalności górniczej zostało w zasadniczym stopniu stworzone w okresie, gdy możliwość występowania w Polsce bogatych złóż gazu ziemnego i ropy naftowej nie była brana na poważnie pod uwagę, a polski przemysł wydo- bywczy nakierowany był na wydobycie węgla kamiennego, węgla brunatnego 10 W literaturze poświęconej zagadnieniom koncentracji zwrócono uwagę, że jednym z czynników sprzyjających tworzeniu monopoli są regulacje prawne nakładające wygórowane wymogi na przedsiębiorców, którzy chcą działać na danym rynku, w szczególności w zakresie posiadania określonych zasobów, określonego poziomu kapitałowego i in. Zob. M. Dietl, K. Makowski, Monopolizacja, demonopolizacja, niepewność, Warszawa 2010, s. 19. 11 Intensywność regulacji administracyjnoprawnej dotyczącej działalności w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego stanowi przykład zjawiska „inflacji prawa administracyjnego”. Przez pojęcie to rozumie się „nadpodaż regulacji zewnętrznych i wewnętrznych”. Zob. M. Moż- dżeń-Marcinkowski, Problematyka współzależności zjawisk inflacji i kryzysu prawa administra- cyjnego (w:) P.J. Suwaj (red.), Inflacja prawa administracyjnego, Warszawa 2012, s. 17. 20 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne oraz siarki12. Dość w tym miejscu wskazać, że Minister Środowiska jest or- ganem właściwym w sprawie udzielania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej od dziesięcioleci13. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do urzędów górniczych, które funkcjonują od międzywojnia14. W niniejszej pracy będę starał się wykazać, że aktualne rozwiązania prawne przyjęte w odniesieniu do branży wydobywczej stanowią wyraz zachwiania równowagi pomiędzy celem reglamentacji państwowej, jakim jest ochrona interesu publicznego i jego realizacja, a użytymi przez ustawodawcę środka- mi. Za uzasadnienie funkcjonowania tak rozbudowanego systemu reglamen- tacyjnego służy interes publiczny, rozumiany najczęściej jako obronność, bezpieczeństwo energetyczne państwa, racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin energetycznych, ochrona środowiska, jak również ochrona zdrowia i życia ludzi15. Jakkolwiek nie sposób odmówić słuszności zainteresowaniu ustawodawcy wdrażaniem środków prawnych zmierzających do ochrony dóbr publicznych o tak dużej doniosłości, to jednak nie można bezkrytycznie podchodzić do aktualnego sposobu realizacji tych założeń. W mojej ocenie de lege lata polskie przepisy zapewniają intensywną i wielopłaszczyznową ochronę interesu publicznego w ramach regulacji prawnej dedykowanej 12 Rozwiązania regulacyjne zawarte w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) zostały w większości przeniesione do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 196 z późn. zm.) i dopiero w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133) uległy one głębszym przeobrażeniom, w szczególności w odniesieniu do instytucji koncesji węglowodo- rowej. 13 Przepis art. 12b ust. 2 i 3 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. – Prawo górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 1978 r. Nr 4, poz. 12 z późn. zm.) stanowił, że koncesję w odniesieniu do kopalin, których wy- dobywanie podlega prawu górniczemu, oraz kopalin występujących w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej wydaje Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w uzgodnieniu z Ministrem Przemysłu i organami planowania przestrzennego oraz właściwymi organami samorządu terytorialnego, po zasięgnięciu opinii komisji koncesyjnej po- wołanej przez organ koncesyjny. Koncesje na wydobywanie kopalin niepodlegających prawu górniczemu oraz wydobywanie kopalin ze zwałów po robotach górniczych wydawał właściwy wojewoda po uzgodnieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. 14 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1922 r. w przedmiocie utworzenia Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (Dz. U. Nr 50, poz. 444). 15 Na temat powiązania bezpieczeństwa wewnętrznego z regulacją administracyjnoprawną zob. J. Boć, O bezpieczeństwie wewnętrznym (w:) A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, Wrocław 2009, s. 19. 21 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne branży górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego. Nie jest to jednak stan równoznaczny ze stwierdzeniem przyjęcia przez ustawodawcę dobrego modelu regulacji, gdyż aktualne rozwiązania ustawowe realizują interes publiczny w ujęciu jednowymiarowym i statycznym. Tymczasem, co zdaje się umykać uwadze polskiego ustawodawcy, definiowanie interesu publicz- nego podlega przeobrażeniom wraz z rozwojem społecznym, gospodarczym i technologicznym oraz zmianami stosunków politycznych. Innymi słowy, interes publiczny należy postrzegać w kategoriach dynamicznych16. Rodzi to oczywistą trudność dla ustawodawcy, gdy podejmuje on określone dzia- łania legislacyjne mające na celu ochronę interesu publicznego. Regulacje te muszą bowiem w pewnym stopniu podążać za dynamiką przeobrażeń chronionego dobra17. Nie mogą one bezkrytycznie zmierzać do petryfikacji stanu rzeczy istniejącego na dzień tworzenia czy wejścia w życie danego rozwiązania regulacyjnego18. Reasumując, aktualna niedoskonałość polskich rozwiązań administracyjno- prawnych w odniesieniu do górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego jest wynikiem wieloletnich zaniechań ustawodawczych. Ten stan rzeczy możliwy był do utrzymywania w sytuacji, gdy perspektywa odkrycia zasobnych złóż gazu ziemnego była raczej mglista, a odpowiedzialność za rozpoznawanie i wydobywanie węglowodorów spoczywała wyłącznie na operatorze narodo- wym, który podlegał nadzorowi właścicielskiemu ze strony państwa. Obecne zmiany, polegające na dopuszczeniu inwestorów prywatnych do realizacji inwestycji bezpośrednich w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziem- nego, wymuszają potrzebę zmian legislacyjnych w stosunku do regulacji istniejącej w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Intensyfikacja działalności prywatnego sektora wydobywczego przyspieszy- łaby niewątpliwie osiągnięcie celów państwa w obszarze bezpieczeństwa 16 Por. J. Łętowski, Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 139. 17 Szerzej na temat dóbr publicznych i indywidualnych A. Chajbowicz, Bezpieczeństwo a pojęcia zbliżone (w:) A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Bezpieczeństwo wewnętrzne..., s. 37. 18 Rozbieżności w tym zakresie są widoczne także na płaszczyźnie prawa Unii Europejskiej. Polityka energetyczna UE oraz prawodawstwo w tym zakresie wykazują brak zintegrowania spowodowany w dużej mierze rozbieżnościami w sferze rozumienia interesu publicznego przez poszczególne państwa członkowskie. W efekcie do chwili obecnej nie doszło do rzeczywistego zintegrowania polityki energetycznej w ramach Unii Europejskiej. Szerzej zob. A.J. Belohlavek, Międzynarodowa ochrona prawna..., s. 180 i n. 22 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne energetycznego19, jednakże obecne otoczenie prawne nie zawiera rozwiązań, które umożliwiałyby rzeczywistą dynamizację tego procesu. W niniejszej pracy będę starał się wykazać, że aktualne rozwiązania admini- stracyjnoprawne stanowią istotną barierę rozwoju sektora górnictwa ropy i gazu w Polsce, co jest sprzeczne z polską racją stanu. Paradoksalnie zbyt intensywna regulacja prawna, mająca na celu ochronę interesu publicznego, stanowi per se zagrożenie dla ochrony i realizacji tego interesu w innym jego wymiarze. Zagadnienie to nie ogranicza się jedynie do obszaru badawczego, jaki wyznacza temat niniejszej pracy. Można je obserwować na poziomie całego systemu prawa administracyjnego. Istniejący poziom intensywności reglamentacji gospodarczej jest zewnętrznym wyrazem dezaktualizacji regu- lacji prawnej w Polsce w stosunku do aktualnego etapu rozwoju gospodarki rynkowej w naszym kraju20. Konstatacja ta wiąże się z istnieniem dwóch przeciwstawnych kierunków zmian legislacyjnych – deregulacji (rozumianej jako ograniczenie zakresu regulacji prawnoadministracyjnej) albo „reregulacji”, a zatem uregulowania na nowo. Rozstrzygnięcie tego dylematu może nastąpić poprzez odwołanie do ugruntowanej koncepcji sterującej funkcji prawa administracyjnego, która przejawia się we wpływaniu na podmioty podporządkowane w taki sposób, aby spośród różnych zachowań wybrały te, które są uważane przez 19 Rola przedsiębiorców prywatnych w prowadzeniu działalności na rzecz zwiększania stopnia rozpoznania i wykorzystania krajowych zasobów kopalin jest tym istotniejsza, że prowadzenie działalności przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego jest w obecnym stanie prawnym ograniczone przede wszystkim do przypadków, gdy zachodzi konieczność zaspokojenia zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przykładowo już w wyroku z dnia 19 października 1994 r., II SA 1002/94 (Jurysta 1995, nr 1, s. 27) NSA przyjął, że regulacja ówczesnego art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) uniemożliwia gminie prowadzenie działalności go- spodarczej polegającej na wydobywaniu iłów. 20 Na uwagę zasługuje w tym miejscu pogląd M.A. Waligórskiego wyrażony dziesięć lat temu: „kraje słabiej rozwinięte i uboższe, a do takich należy Polska, stosują więcej ograniczeń i realizo- wanych w ich ramach instrumentów ekonomiczno-finansowych niż kraje najbogatsze. Środki reglamentacji administracyjnej stosowane są również w krajach o gospodarce rynkowej, i to nawet w tych, które stosują najbardziej liberalne doktryny. Chodzi jednak o to, aby były one stosowane tylko w wyjątkowych przypadkach i miały funkcję uzupełniającą”. Zob. M.A. Waligórski, Dzia- łalność gospodarcza w ujęciu prawa administracyjnego, Poznań 2006, s. 163. 23 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne państwo za pożądane21. Sterowanie poprzez regulację administracyjnoprawną może opierać się na definiowaniu wzorców zachowań wymaganych od podmiotów działających w omawianym sektorze, zaopatrzonych w odpo- wiednią sankcję administracyjną22. Możliwe jest także sterowanie instrumen- tami bardziej dolegliwymi dla adresatów, w szczególności przy wykorzystaniu takich instytucji jak nadzór materialny skorelowany z odpowiednim indy- widualnym aktem reglamentacyjnym (koncesją), jak również przez poddanie danej działalności władztwu regulacyjnemu ze strony niezależnego organu regulacyjnego23. Obecnie nie może budzić większych kontrowersji pogląd, że w państwach opierających swój ustrój na zasadach demokratycznego państwa prawnego musi istnieć nadzór państwowy nad działami gospodarki, w ramach których podmioty prywatne prowadzą działalność o skutkach publicznych (tj. od- działywają na interes państwa, ogółu obywateli bądź wybranych grup oby- wateli). Jednakże zakres oraz mechanizmy regulacji są zróżnicowane w po- szczególnych państwach oraz sektorach gospodarki. Przyjęcie konkretnych rozwiązań regulacyjnych musi uwzględniać specyfikę tej branży. Inwestycje w branży wydobywczej w przeważającej mierze mają swój materialny substrat i w większości nastawione są na zwiększenie podaży surowców naturalnych. Zarówno zatem cele działania, jak i środki służące do ich realizacji mogą być precyzyjnie nadzorowane i ukierunkowywane przy wykorzystaniu od- powiednich instrumentów prawa administracyjnego. 1.1. Uzasadnienie wyboru tematu Dotychczas w Polsce nie przeprowadzono naukowej analizy wpływu na działalność w polskim sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego ewentualnego skonsolidowania uprawnień nadzorczych w ramach jednego 21 E. Knosala, Zadania publiczne, formy organizacyjnoprawne ich wykonywania i nowe pojęcia – zarys niektórych problemów do dyskusji nad koncepcją systemu prawa administracyjnego (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 127. 22 Por. J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 26. Na temat sankcji administracyjnej zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 22. 23 Zob. G. Majone, A. Surdej, Regulatory Agencies in Economic Governance. The Polish Case in a Comparative Perspective, Koszalin 2006, s. 5–9. 24 1.1. Uzasadnienie wyboru tematu centralnego organu administracji, obejmującego swymi kompetencjami gospodarowanie zasobami węglowodorów oraz nadzór nad działalnością koncesjonariuszy. Nie badano także, czy nadzór materialny w obecnym kształcie jest adekwatnym instrumentem oddziaływania na sektor ropy i gazu. Niewiele opracowań doktrynalnych poświęcono koncesji węglowo- dorowej24, zaś zupełnie brak jest analiz mających na celu wytyczenie możli- wych kierunków zmian tej instytucji w celu zwiększenia jej efektywności jako instrumentu stymulującego działalność podmiotów z sektora ropy i gazu. Przedstawiciele nauki prawa administracyjnego powinni podjąć wy- siłek prześledzenia i przeanalizowania polskich rozwiązań reglamentacyjnych i regulacyjnych, aby udzielić odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie, czy polskie otoczenie prawne dla sektora górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego jest prawidłowe oraz jakich ewentualnych przeobrażeń wymaga, aby efektywniej realizowało interes publiczny oraz stanowiło korzystne warunki dla rozwoju sektora. Odpowiedź na to pytanie wymaga pogłębionej analizy dogmatycznej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do aktualnego stanu prawnego. Projektowanie zasadniczych zmian o charakterze ustrojowym w sektorze strategicznym niewątpliwie wymaga wzięcia pod uwagę szeregu czynników, które mogą zdecydować o powodzeniu zamierzonej reformy. W tym miejscu jedynie dość ogólnie można zidentyfikować co najmniej kilka spośród wielu zagadnień, które zostaną poddane pogłębionej analizie w ramach rozważań nad prawną regulacją działalności w sektorze górnictwa ropy i gazu. 24 Analizy instytucji koncesji węglowodorowej na gruncie obowiązujących przepisów dokonali m.in. M.A. Waligórski, Koncesje, zezwolenia i licencje w polskim administracyjnym prawie gospo- darczym, Poznań 2012, s. 75–98; H. Schwartz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, t. 1, Wrocław 2013, s. 314; E. Olejarczyk, Charakter prawny koncesji regulujących działalność geolo- giczną i górniczą (w:) G. Dobrowolski, G. Radecki (red.), Prawna regulacja geologii i górnictwa w Polsce, Czechach i na Słowacji. Wybrane zagadnienia, Katowice 2014, s. 338; J. Grabowski, Modele prawne koncesji geologicznych i górniczych (w:) Księga jubileuszowa Profesora Stanisława Jędrzejewskiego, Toruń 2009, s. 159; A. Lipiński, W sprawie dopuszczalności zmiany tzw. „starych” koncesji na działalność regulowaną prawem geologicznym i górniczym, PUG 2011, nr 12, s. 2; tenże, „Konkurencyjne” postępowania koncesyjne dotyczące działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym, PUG 2014, nr 2, s. 2; tenże, W sprawie charakteru koncesji, PiP 2004, z. 6, s. 99; tenże, Koncesje w prawie geologicznym i górniczym, Przegląd Geologiczny 1995, nr 10, s. 834; tenże, Z problematyki koncesji w nowym prawie geologicznym i górniczym, Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego, Problemy Prawne Górnictwa 1995, nr 16–17, s. 163; tenże, Wprowadzenie do prawa geologicznego i górniczego, Bytom 2003, s. 22. 25 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę niewątpliwy fakt, że węglowodory nie są jedynymi kopalinami, które występują na terytorium Polski i podle- gają ograniczeniom reglamentacyjnym ze strony państwa. Zamierzenie konsolidacji kompetencji i zadań w ramach jednego organu administracji wymusza postawienie pytania o kształt zadań oraz strukturę aktualnie ist- niejącego systemu organów administracji geologicznej i górniczej. Ponadto konieczne jest poddanie analizie, czy sama konsolidacja uprawnień nadzor- czych w ramach nowego centralnego organu administracji jest środkiem wystarczającym do usunięcia ograniczeń na drodze do dynamizacji procesu rozpoznania złóż gazu ziemnego i ropy naftowej oraz ich wydobywania. Pytanie to nie sprowadza się tylko do zagadnienia koncesji jako podstawo- wego instrumentu, za pomocą którego sprawowany jest nadzór nad działal- nością przedsiębiorców operujących w sektorze wydobywczym. Moim zdaniem konieczne jest przeanalizowanie, czy nadzór materialny w obecnej formie, odbywający się wedle kryterium zgodności działalności koncesjona- riusza z prawem oraz warunkami przewidzianymi w koncesji, jest rozwiąza- niem prawidłowym, które rzeczywiście wpływa dodatnio na sposób, stopień i czas realizacji celu, jakiemu służy udzielanie koncesji węglowodorowej. Konieczne jest także ustalenie, jaki wpływ wywiera na sektor górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego konkurencja pomiędzy przedsiębiorstwami wydo- bywczymi25. Zjawisko konkurencji w tym sektorze jest bowiem konsekwencją liberalizacji dostępu do działalności w tym sektorze, w wyniku której nastą- piło przydzielenie koncesji węglowodorowych licznym podmiotom prywat- nym, które konkurują z operatorem narodowym oraz ze sobą nawzajem. Rozważania prowadzone w ramach niniejszej pracy skupiać się będą na działalności podmiotów zajmujących się poszukiwaniem, rozpoznawaniem oraz wydobywaniem węglowodorów ze złóż będących podstawowymi składnikami ropy naftowej i gazu ziemnego. Analizę celowo zawężono do tej tematyki z uwagi na specyfikę górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego na tle pozostałej działalności górniczej. W pierwszej kolejności odrębność ta zaznacza się ze względu na technologię używaną w tym sektorze – znaj- 25 To zagadnienie analizował A. Lipiński w odniesieniu do konkurencji na etapie postępowania koncesyjnego, nie skupiając się jednak na sektorze ropy i gazu. Szerzej A. Lipiński, „Konkurencyjne” postępowania koncesyjne..., s. 2; ponadto zob. J.A. Stefanowicz, Problemy konkurencji w poszuki- waniu i rozpoznawaniu złóż – wyłączność badań w obszarach konkurencyjnych, Zeszyty Naukowe Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN 2013, nr 85, s. 309. 26 1.1. Uzasadnienie wyboru tematu duje tu zastosowanie wyłącznie górnictwo otworowe (tj. wydobycie kopalin metodą wykonywania odwiertów pionowych i/lub poziomych, w wyniku których powstają wyrobiska otworowe), w przeciwieństwie do metod wydo- bywania np. węgla brunatnego czy kamiennego, gdzie dominuje metoda odkrywkowa oraz górnictwo podziemne. Różnica w zakresie stosowanej technologii przekłada się na częściowo odmienne podejście prawne. W szczególności nieco mniejsze znaczenie ma nadzór nad robotami górni- czymi ze strony Dyrektorów Okręgowych Urzędów Górniczych, a większą wagę przyznaje się nadzorowi ze strony organu koncesyjnego, tj. Ministra Środowiska, który sprawuje nadzór w fazie poprzedzającej wydanie koncesji (nadzór prewencyjny) oraz w stosunku do konkretnych koncesjonariuszy w toku wykonywania przez nich działalności (nadzór weryfikacyjny). Po drugie, działalność w zakresie poszukiwania rozpoznawania oraz wydoby- wania węglowodorów ze złóż podlega szczegółowej regulacji w prawie unijnym, w przeciwieństwie do pozostałych typów górnictwa. Podstawowym aktem prawnym regulującym działalność w tej branży jest dyrektywa 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz. Urz. WE L 164 z 30.06.1994, s. 3; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 2, s. 262)26. Wpływ tej dyrektywy na prawodawstwo krajowe zostanie omówiony w dalszej części pracy. Dość wskazać, że w istotnym stopniu ukierunkowała ona zmiany prawodawcze, które znalazły swój wyraz w prawie geologicznym i górniczym z 2011 r. Po trzecie, w ustawie z 2011 r. działalność w sektorze górnictwa węglowodorów została poddana częściowo odmiennej regulacji niż inne typy działalności górniczej. Koncesjonowanie tej działalności wyodrębniono w rozdziale 3 w ramach działu III27 („Koncesje na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż, a także koncesje na wydobywanie węglowodorów ze złóż”). Odrębność problematyki prawnej działalności w branży górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego jest zatem wyraźnie zarysowana w podstawowych aktach prawnych regulujących działalność górniczą zarówno w Polsce, jak i na szczeblu prawodawstwa unijnego. 26 W literaturze oraz w dalszej części niniejszej pracy określana jako dyrektywa węglowodorowa. 27 Powyższe uwagi odnoszą się do stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2015 r., tj. po wejściu w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 11 lipca 2014 r. 27 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne Po czwarte wreszcie, w ustawodawstwach państw wyselekcjonowanych przeze mnie do szczegółowej analizy prawnoporównawczej dokonanej w rozdziale 4 niniejszej pracy górnictwo ropy naftowej i gazu ziemnego ce- chuje się w znacznym stopniu prawną autonomią, co przejawia się w uregu- lowaniu tej działalności w odrębnych aktach prawnych oraz podporządko- waniu nadzorowi regulacyjnemu ze strony wyodrębnionych organizacyjnie organów administracji. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że w literaturze zagranicznej występuje termin „prawo ropy i gazu” (ang. oil gas law) jako nazwa dla samodzielnej dziedziny prawa energetycznego28, której przedmio- tem jest działalność przedsiębiorstw operujących w branży górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego. Uważam, że najwyższa już pora na przeniesienie tego pojęcia do polskiej literatury prawniczej. Należy uczynić wzmiankę, iż skupienie się przeze mnie na tematyce górnic- twa ropy i gazu nie oznacza, że niniejsza praca będzie pozbawiona elementów interesujących z punktu widzenia ogólnego prawa administracyjnego. Przeciwnie, część z zagadnień omówionych i poddanych analizie w ramach niniejszej pracy ma znaczenie dla całego systemu prawa administracyjnego. W szczególności dotyczy to zagadnień takich jak funkcje państwa i jego or- ganów, interes publiczny, publiczne prawa podmiotowe oraz instrumenty służące do wykonywania przez państwo nadzoru materialnego nad wybra- nymi sektorami gospodarki. 1.2. Aktualny stan nauki Dokonanie naukowej analizy prawnej regulacji działalności w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego wiąże się ściśle z zagadnieniami, które były już przedmiotem zainteresowania przedstawicieli nauki prawa administracyjnego. Podstawową płaszczyzną, na której prowadzona będzie analiza rozwiązań administracyjnego prawa materialnego w zakresie górnictwa ropy naftowej 28 Rozumienie tego pojęcia nie jest jednolite. W prawodawstwie amerykańskim przez pojęcie oil gas law rozumie się prawną regulację zagadnienia nabywania własności oraz innych praw majątkowych do złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, a zatem sfery prawa prywatnego. Termin oil gas law na gruncie europejskim odnosi się do regulacji prawa gospodarczego publicznego poświęconej działalności w sektorze ropy naftowej i gazu ziemnego. 28 1.2. Aktualny stan nauki i gazu ziemnego, jest zagadnienie interesu publicznego, gdyż stanowi on przesłankę, warunek i cel działania organów administracji geologicznej i nadzoru górniczego, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wszystkich organów administracji publicznej29. Pojęcie to, niezależnie od zmian ustro- jowych, jest przedmiotem badań naukowych od dziesięcioleci30 i doczekało się licznych opracowań31, zwłaszcza w okresie ostatnich kilkunastu lat32. Tematyka ta była rozpatrywana zarówno w ramach badań nad istotą admi- nistracji publicznej33, przesłankami rozstrzygnięć organów administracji o charakterze uznaniowym34 czy przesłankami ograniczania interesu indy- widualnego, w tym praw i wolności obywatelskich, takich jak własność, wolność gospodarcza35, oraz przesłankami ograniczania interesu grupowe- go36. To niesłabnące zainteresowanie nauki prawa administracyjnego zagad- nieniem interesu publicznego zostało dobrze odzwierciedlone i uzasadnione 29 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 91. 30 E. Modliński, Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym (praca czytana w r. 1929 na posiedzeniu sekcji studiów nad techniką ustawodawczą Polskiego Instytutu Prawa Administra- cyjnego im. Kazimierza Wielkiego), Warszawa 1932, s. 65 i n.; J.S. Langrod, Instytucje prawa ad- ministracyjnego. Zarys części ogólnej, t. 1, Kraków 1948, s. 213. 31 M. Wierzbowski (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 1996, s. 11; Z. Duniewska (w:) M. Stahl (red.), Materialne prawo administracyjne: pojęcia, instytucje, zasady, Warszawa 2002, s. 11–13. 32 M. Stahl, Cel publiczny, interes publiczny i dobro wspólne (w:) M. Stahl (red.), Prawo administra- cyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2013, s. 76 i n.; J. Boć, Z refleksji nad dobrem wspólnym (w:) A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa admi- nistracyjnego, Wrocław 2009; R. Sobański, Dobro zasadą i racją bytu administracji (w:) L. Zacharko, G. Łaszczyca, A. Matan (red.), Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileu- szowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008; M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administra- cyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego. Zakopane 24–27 września 2006, Warszawa 2007. 33 J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 20–23; E. Ura, E. Ura, Prawo administra- cyjne, Warszawa 2009, s. 32; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009, s. 25–26. 34 J. Lang, Z rozważań nad pojęciem interesu w prawie administracyjnym (w:) A. Błaś (red.), Przegląd prawa i administracji, Wrocław 1997, s. 127 i n.; J. Zimmermann, Aksjomaty..., s. 203 i n. 35 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007; S. Bułajewski, M. Dąbrowski, Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne (w:) M. Chmaj (red.), Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008. 36 H. Kisilowska, Shifting Challenges of Public Administration During the Economic and Financial Crisis (w:) R. Kattel, W. Mikulowski, B.G. Peters (eds.), Public Administration in Times of Crisis, Bratislava 2011, s. 27. 29 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne w monografii M. Wyrzykowskiego37, w której autor stwierdził istnienie ko- nieczności „ciągłej redefinicji, analizy i nieustannie nowego wartościowa- nia”38 pojęcia interesu publicznego (społecznego). Uwaga ta jest szczególnie trafna i aktualna dla sektora górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego, któ- rego specyfika polega na współwystępowaniu licznych dóbr publicznych leżących w zakresie interesu publicznego, wymagających od organów państwa prowadzenia działań ochronnych i stymulacyjnych. Rola ta jest niezwykle trudna, gdyż wartości powierzone przez ustawodawcę ochronie ze strony organów administracji są niejednokrotnie sprzeczne. Konflikty te wymuszają pojmowanie interesu publicznego w kategoriach dynamicznych i wielowy- miarowych, gdyż tylko takie podejście umożliwia organom administracji sprostanie wyzwaniom, jakie niesie za sobą rozwój sektora górnictwa ropy naftowej i gazu w Polsce. Z uwagi na to, że działalność w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego jest poddana ograniczeniom reglamentacyjnym39, istotne znaczenie dla kierunków i zakresu dokonywanej analizy mieć będzie dorobek nauki prawa administracyjnego w odniesieniu do zagadnienia reglamentacyjnej funkcji państwa40, nierozłącznie występującego w korelacji z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej41. Reglamentacja gospodarcza jest typową funkcją państwa wykonywaną w realiach gospodarki wolnorynkowej42. Po- wiązanie reglamentacji gospodarczej z gospodarką wolnorynkową ma w li- 37 M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986. 38 Tamże, s. 37. 39 T. Kocowski, Akty bieżące nadzoru reglamentacyjnego (w:) L. Kieres (red.), Środki prawne pub- licznego prawa gospodarczego, Wrocław 2007. 40 M. Waligórski, Reglamentacja działalności gospodarczej a ochrona praw jednostki (w:) Z. Leoński (red.), Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 69 i n.; A. Powałowski, Reglamentacja podejmowania działalności gospodarczej (w:) A. Powa- łowski, S. Koroluk, Podejmowanie działalności gospodarczej w świetle regulacji prawnych, Byd- goszcz–Gdańsk 2005, s. 100; S. Koroluk, Reglamentacja działalności gospodarczej (w:) A. Powa- łowski (red.), Leksykon prawa gospodarczego publicznego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009, s. 230. 41 K. Klecha, Wolność działalności gospodarczej w Konstytucji RP, Warszawa 2009. 42 M. Tabernacka, Problem wpływu działań o charakterze reglamentacyjnym, podejmowanych przez organy publiczne, na ekonomiczne realia funkcjonowania adresatów tych działań (w:) M. Taber- nacka, R. Raszewska-Skałecka (red.), Płaszczyzny konfliktów w administracji publicznej, Warszawa 2010, s. 46–48. 30 1.2. Aktualny stan nauki teraturze prawa administracyjnego długą tradycję. Świadczy o tym chociażby fakt, że w opracowaniach okresu komunistycznego zagadnieniu reglamen- tacji gospodarczej poświęcano uwagę przy ilustrowaniu funkcji państwa burżuazyjnego43. Zagadnienie reglamentacji działalności gospodarczej wiąże się ściśle z poję- ciem nadzoru materialnego44. Nadzór materialny nad działalnością w dzie- dzinie górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego jest uwarunkowany zarówno względami bezpieczeństwa państwa, jak i ochroną środowiska, racjonalną gospodarką złożową oraz wpływem na bezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi45. Tak wielowymiarowe, faktyczne i potencjalne oddziaływanie na istotne dobra publiczne ze strony górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego poskutkowało poddaniem tej działalności intensywnemu nadzorowi mate- rialnemu. Podstawowym instrumentem służącym do wykonywania nadzoru materialnego nad sektorem górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego jest koncesja odpowiedniego typu46. Instytucja koncesji (lub jej odpowiedniki) ma duże znaczenie dla prawnej regulacji działalności w sektorze ropy i gazu w większości krajów świata, koncesjonowanie działalności w dziedzinie górnictwa ma bowiem długą tradycję zarówno w Polsce, jak i w innych krajach europejskich. Wydanie decyzji koncesyjnej odbywa się na podstawie 43 M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński (w:) Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, s. 17; Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984, s. 83–84; K. Strzyczkowski, Publicznoprawna reglamentacja działalności gospodarczej (w:) Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne. Część materialna, Warszawa 2004, s. 301 i n. 44 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995; S. Jędrzejewski, H. Nowicki, Kontrola ad- ministracji publicznej. Kontrola a nadzór, struktura systemu, instytucje, Toruń 1995; M. Wierz- bowski, A. Wiktorowska (w:) M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, Warszawa 2007, s. 93; F. Elżanowski, Polityka energetyczna. Prawne instrumenty realizacji, Warszawa 2008; H. Kisilowska, D. Sypniewski, Les limites de la surveillance administrative dans le droit administratif materiel (w:) J. Niczyporuk (ed.), Les problemes theoriques de la science administrative, Bruxelles–Paris 2012, s. 169; M. Stahl, Akty nadzoru jako prawna forma działania administracji (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013, s. 336; A. Powałowski, Reglamentacja podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej (w:) J. Ciechanowicz-McLean, A. Powałowski, Prawo gospodarcze publiczne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 272. 45 R. Sowiński, Administracyjna reglamentacja działalności gospodarczej, Wrocław 2006, s. 38–46. 46 M.A. Waligórski, Koncesje na działalność gospodarczą w prawie polskim, Poznań 2009; tenże, Działalność gospodarcza..., s. 165–183. 31 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne przesłanek uznaniowych przewidzianych w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. oraz ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działal- ności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.)47. Zagadnieniu koncesjonowania działalności gospodarczej poświęcono w li- teraturze prawa administracyjnego sporo uwagi48. Podobnie jak zagadnienie koncesjonowania działalności gospodarczej także uznanie administracyjne zostało szeroko opisane w literaturze prawa admi- nistracyjnego zarówno polskiej49, jak i zagranicznej50, i do chwili obecnej, mimo oczywistych trudności w zakresie kontroli legalności aktów uznanio- wych, jest wykorzystywane w tych przypadkach, gdy konieczne jest wyposa- żenie organu administracji w możliwość elastycznego działania, cytując J. Zimmermanna, w zakresie „wyboru konsekwencji prawnych wydawanego aktu administracyjnego”51. Instytucja uznania administracyjnego będzie wielokrotnie poruszana w ramach niniejszej pracy, szczególnie w kontekście jego roli w tworzeniu nowatorskich mechanizmów oddziaływania na dzia- łalność gospodarczą w niektórych sektorach, nazywanych w literaturze prawa administracyjnego regulacją sektorową52. 47 J. Ciechanowicz-McLean, The Role of the Minister of Environment in Shale Gas Concession (w:) Assessment of Legal Model of Environmental Protection in Poland and Slovakia, Kosice 2013. 48 S. Hoc, Podstawy prawa działalności gospodarczej oraz Prawa przedsiębiorstw państwowych (w:) M. Chmaj (red.), Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2008, który charakteryzuje kon- cesję jako instrument ograniczający wolną konkurencję; K. Strzyczkowski, Publicznoprawna re- glamentacja..., s. 301 i n. 49 M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998; J. Filipek, W sprawie uznania administracyjnego (w:) A. Błaś (red.), Przegląd prawa..., s. 47–52; J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 240–242; tenże, Swobodne uznanie władz administracyjnych, Warszawa 1948; M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a swobodne uznanie, Poznań 1959; M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 47–70. 50 H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, München 1992; R. Laun, Das freie Ermessen und seinen Grenzen, Leipzig–Wien 1910, s. 199, cyt. za: A. Błaś, J. Jendrośka, Granice dyskrecjonalnych uprawnień administracji publicznej (w:) Z. Niewiadomski i in. (red.), Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000, s. 80–88; E. Schmidt-Aβmann, Ogólne prawo admini- stracyjne jako idea porządku. Założenia i zadania tworzenia systemu prawnoadministracyjnego, tłum. A. Wasilewski, Warszawa 2011, s. 260–266. 51 J. Zimmermann, Aksjomaty..., s. 204. 52 W. Hoff, Prawny model regulacji sektorowej, Warszawa 2008, s. 16; tenże, Recepcja pojęcia regu- lacji i organu regulacyjnego na przykładzie prawa polskiego, PiP 2005, z. 8, s. 37; G. Majone, 32 1.2. Aktualny stan nauki W piśmiennictwie z zakresu prawa administracyjnego do tej pory pomijano zagadnienie modelu regulacji branży górnictwa ropy naftowej i gazu ziem- nego, zajmując się bądź to poszczególnymi jej aspektami (np. koncesjono- wanie53, nadzór górniczy54, instrumenty ochrony środowiska naturalnego w procesie wydobywania węglowodorów55 i in.), bądź też koncentrując się na komentowaniu ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r.56, a zatem siłą rzeczy model regulacyjny był jednym z wielu zagadnień, które podlegały analizie. Analiza ta dokonywana była na płaszczyźnie funkcjonalnej oraz ustrojowej i nie była ukierunkowana na poszukiwanie optymalnych rozwią- zań ustrojowych, a raczej stawiała sobie za cel wyjaśnienie aktualnego stanu prawnego. Dotychczas w Polsce nie dokonano naukowej analizy wpływu na działalność w polskim sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego ewentualnego skonsolidowania uprawnień nadzorczych w ramach jednego centralnego organu administracji, obejmującego swymi kompetencjami gospodarowanie zasobami węglowodorów, nadzór nad działalnością poszczególnych konce- sjonariuszy oraz całym sektorem górnictwa ropy i gazu. Nie analizowano także, czy jest możliwe i celowe uzupełnienie lub przekształcenie aktualnych rozwiązań prawnych w dziedzinie form i celów nadzoru materialnego nad działalnością w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego. W tym ostatnim aspekcie w szczególności chodziłoby o zmiany wzorowane na tzw. regulacji sektorowej57. A. Surdej, Regulatory Agencies..., s. 5–9; B. Nowak, Energy Market Regulation and its Impact on Energy Security, PUG 2014, nr 2. 53 R. Mikosz, Granice koncesjonowania działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska 2009, nr 2, s. 39. 54 S. Kurek, Nadzór górniczy nad poszukiwaniem „gazu łupkowego” na Lubelszczyźnie, http://www. lubelskie.pl/img/userfiles/files/PDF/Rolnictwo/lupki_prezentacje_2012/Prezentacja_Dyr.pdf (dostęp: 6.12.2014). 55 J. Ciechanowicz McLean, Prawnośrodowiskowe uwarunkowania wydobywania gazu łupkowego w Polsce, Gdańskie Studia Prawnicze 2012, t. XXVIII. 56 H. Schwartz, Prawo geologiczne...; A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003. 57 Pojęcie zaproponowane przez W. Hoffa w powołanej powyżej monografii Prawny model regulacji sektorowej; zob. także M. Szydło, Prawo konkurencji a regulacja sektorowa, Warszawa 2010, s. 14. Na temat regulacji energetyki zob. M. Pawełczyk, Prawo energetyczne (w:) A. Powałowski (red.), Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2011, s. 10. 33 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne Analiza ta jest w mojej ocenie potrzebna, gdyż aktualny stan polskich roz- wiązań prawnoadministracyjnych w odniesieniu do sektora górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego jest niezadowalający. Obecne rozwiązania prawne w tym zakresie stanowią wyraz zachwiania równowagi pomiędzy celem re- glamentacji gospodarczej, jakim jest ochrona interesu publicznego, a użytymi przez ustawodawcę środkami. Daleko idące zatomizowanie nadzoru nad sektorem górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego (nadzór materialny ze strony kilku organów administracji), wielość ograniczeń administracyjno- prawnych obowiązujących poza wymogiem uzyskania właściwej koncesji, niedostosowanie instytucji koncesji węglowodorowej do realiów działalności w tej branży oraz potrzeby dynamizacji procesu rozpoznania i wydobywania krajowych zasobów węglowodorów to podstawowe wady polskiego otoczenia prawnego działalności w sektorze górnictwa węglowodorów. W ramach wniosków de lege ferenda, które zamieszczone zostały w rozdzia- le 5 niniejszej pracy, przedstawię swoją koncepcję przebudowy otoczenia prawnego działalności w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego, opierając się na zdefiniowanych problemach aktualnego stanu prawnego oraz wnioskach wynikających z analizy prawnoporównawczej. 1.3. Cel oraz układ pracy Analiza polskiego modelu regulacji działalności w sektorze górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego musi zostać dokonana na co najmniej kliku polach badawczych. Przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie, czy system organów administracji biorących udział w procedurach administracyjnych towarzy- szących górnictwu otworowemu, przyjęty w prawie geologicznym i górni- czym z 1994 r. i przeniesiony do ustawy z 2011 r., funkcjonuje w sposób odpowiedni. Ocena funkcjonalna musi uwzględniać zagadnienie adekwat- ności rozwiązań ustrojowych do aktualnych potrzeb sektora oraz ich efek- tywności w stosunku do podstawowego celu funkcjonowania organów ad- ministracji, jakim jest interes publiczny. W tym kontekście konieczne będzie wskazanie konkretnych wartości merytorycznych, które zgrupowane są w ramach kategorii interesu publicznego, a następnie zbadanie, czy obowią- 34 1.3. Cel oraz układ pracy zujący model ustrojowy organów administracji geologicznej i górniczej sprzyja należytej ochronie tych wartości. W dalszej kolejności trzeba zastanowić się nad tym, jakie mechanizmy nadzorczo-regulacyjne znajdujące się w ramach kompetencji właściwych organów funkcjonują w polskim prawie w odniesieniu do górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego. Następnie należy zbadać, czy poziom intensyw- ności tej regulacji jest uzasadniony w kontekście standardów konstytucyjnych oraz tendencji globalnych, które w zasadniczym stopniu ukierunkowane są na zwiększenie efektywności funkcjonowania systemów administracyjnych, osiągane dzięki zorientowaniu działania administracji na misję (ang. mis- sion-driven government) i rezultaty (ang. result-oriented government), dzia- łanie w poszanowaniu interesów klientów organów administracji (ang. customer-driven government)58. Podejście to, nazywane nowym zarządzaniem publicznym (ang. New Public Management), wypracowane w doktrynie za- granicznej i twórczo przeniesione na grunt polski59, znajdzie szerokie zasto- sowanie w dalszych rozważaniach w ramach niniejszej pracy, w szczególności do formułowania wniosków de lege ferenda w rozdziale 5. Po trzecie, celowe jest odniesienie polskiego modelu regulacji górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego do rozwiązań stosowanych w krajach, gdzie przemysł ten funkcjonuje od dziesięcioleci. Porównanie takie może przynieść cenne wnioski de lege ferenda, choć oczywiście nie może być raczej mowy o pełnej recepcji rozwiązań zagranicznych, a jedynie pewnym ukierunkowa- niu polskiej myśli legislacyjnej. Punktem wyjścia do analizy polskich rozwiązań regulacyjnych dotyczących branży wydobywczej jest omówienie roli interesu publicznego w prawie 58 J.E. Lane, Public Sector Reform in the Nordic Countries (w:) J.E. Lane (ed.), Public Sector Reform. Rationale, Trends and Problems, London–Thousand Oaks–New Delhi 1997. Szerzej na temat przydatności koncepcji New Public Management do konstruowania wniosków na temat modelu regulacyjnego dla sektora górnictwa ropy naftowej i gazu ziemnego zob. rozdział 5 niniejszej pracy. 59 W polskiej literaturze przedmiotu problemem publicznej partycypacji zajmował się m.in. H. Iz- debski, Nowe kierunki zarządzania publicznego a współczesne kierunki myśli polityczno-prawnej (w:) A. Bosiacki, H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz (red.), Nowe zarządzenie publiczne i public governance w Polsce i Europie, Warszawa 2010, s. 28. 35 Rozdział 1. Zagadnienia wstępne administracyjnym jako podstawowej przesłanki funkcjonowania aparatu administracyjnego. Następnie dokonana zostanie analiza podstawowych funkcji państwa, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji policyjnej, regla- mentacyjnej i regulacyjnej, na tle konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Zagadnienia te omówiono w kontekście interesu publicznego, którego znaczenie zostanie przybliżone w pierwszej części rozdziału 2. W rozdziale tym podjęto także próbę przybliżenia wybranych dóbr publicz- nych, które podlegają ochronie w wyniku reglamentacji działalności gospo- darczej, w wyniku czego pojęcie interesu publicznego zostanie doprecyzo- wane. Na gruncie wniosków wynikających z tej analizy zbadano funkcję interesu publicznego jako przesłanki dopuszczalności oraz intensywności ingerencji państwa w wolności ekonomiczne obywateli. Problematyka ta stanowi oś konstrukcyjną rozdziału 2 monografii. W jego ramach podjęto także próbę zbadania wzajemnej relacji pomiędzy terminami: „reglamenta- cja”, „regulacja” i „nadzór materialny”, co stanowi pierwszy istotny problem prawny. Konsekwencją tej analizy jest wyróżnienie funkcji regulacyjnej jako odrębnej funkcji wykonywanej przez państwo za pośrednictwem swego aparatu administracyjnego oraz zakwalifikowanie nadzoru wykonywanego przez organy regulacyjne do katalogu mechanizmów (środków) regulacyj- nych. Analizą objęto też charakter tego nadzoru w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy nadzór regulacyjny stanowi odmianę nadzoru materialnego, czy też wykazuje od tego ostatniego pewne odrębności. Następnie omówiono mechanizmy reglamentacyjne, w tym koncesje i zezwolenia administracyjne. Analiza tych zagadnień będzie okazją do bliższego zbadania charakteru prawnego koncesji jako szczególnego typu złożonych zezwoleń administra- cyjnych. Zagadnienie to stanowi drugi problem prawny analizowany w ra- mach niniejszej pracy. W rozdziale
Autor: Mikołaj Goss
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Nadzor_i_regulacja_sektora_ropy_i_gazu-ebookRO/p02034684i020" target="_blank" title="Nadzór i regulacja sektora ropy i gazu [Mikołaj Goss] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Nadzór i regulacja sektora ropy i gazu [Mikołaj Goss] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>