Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2016-04-15-wykluczenie-nierzetelnego-wykonawcy-w-swietle-dyrektyw-unijnych-html
Timestamp: 2020-02-29 00:43:32
Legal References Found: art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 45
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 355
 art. 45
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 26
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 26
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 3
 art. 24

Document Content:
Zasady wykluczenia nierzetelnego wykonawcy z postępowania, w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych - zarówno w aktualnym jak i w planowanym brzmieniu - mogą budzić wątpliwości.
Mianem „nierzetelnego wykonawcy” w doktrynie określa się przede wszystkim wykonawcę, który nie wykonał lub nienależycie wykonał inne wcześniejsze zamówienia u dowolnego zamawiającego[i]. Dalsze rozważania dotyczyć będą więc powyższej sytuacji uzasadniającej wykluczenie wykonawcy z postępowania.
Zasady wykluczania z postępowania o udzielenie zamówienia tzw. nierzetelnych wykonawców, określa obecnie art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych [dalej również: „ustawa Pr.z.p”][ii], wprowadzony w życie z dniem 19 października 2014 r., w miejsce uchylonych przepisów art. 24 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy Pr.z.p. Powyższa instytucja w praktyce budziła i budzi sporo wątpliwości zamawiających. Czy powyższe wątpliwości zostaną rozwiane nowelą ustawy Pr.z.p. [dalej również: „nowela”][iii], mającą wdrażać nowe dyrektywy unijne - znajdującą się aktualnie w toku prac sejmowych?
Nierzetelny wykonawca według dyrektywy 2004/18/WE i art. 24 ust. 2a ustawy Prawo zamówień publicznych
Zgodnie z przepisami aktualnie jeszcze obowiązującej dyrektywy 2004/18/WE[iv] z udziału w zamówieniu można wykluczyć każdego wykonawcę, który jest winny poważnego wykroczenia zawodowego, udowodnionego dowolnymi środkami przez instytucje zamawiające (art. 45 ust. 2 lit. d dyrektywy 2004/18/WE). Przesłanka wykluczenia określona w dyrektywie 2004/18/WE jest fakultatywna, co oznacza, że państwa członkowskie nie mają obowiązku ich implementacji do krajowego porządku prawnego. W razie jednak przyjęcia rozwiązania przewidzianego dyrektywą, jego stosowanie powinno być zgodne z celem regulacji unijnej.
Implementację art. 45 ust. 2 lit. d dyrektywy 2004/18/WE do polskiego prawa zamówień publicznych stanowi art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. Aktualnie na gruncie art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. obowiązują poniższe zasady wykluczania nierzetelnych wykonawców.
Zamawiający wyklucza z postępowania o udzielenie zamówienia wykonawcę, który w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania, w sposób zawiniony poważnie naruszył obowiązki zawodowe, w szczególności, gdy wykonawca w wyniku zamierzonego działania lub rażącego niedbalstwa nie wykonał lub nienależycie wykonał zamówienie, co zamawiający jest w stanie wykazać za pomocą dowolnych środków dowodowych, jeżeli zamawiający przewidział taką możliwość wykluczenia wykonawcy w ogłoszeniu o zamówieniu, w specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub w zaproszeniu do negocjacji (art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p.).
Zamawiający nie wyklucza z postępowania o udzielenie zamówienia wykonawcy, który udowodni, że podjął konkretne środki techniczne, organizacyjne i kadrowe, które mają zapobiec zawinionemu i poważnemu naruszaniu obowiązków zawodowych w przyszłości oraz naprawił szkody powstałe w wyniku naruszenia obowiązków zawodowych lub zobowiązał się do ich naprawienia (art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p.).
Prawo wykluczenia nierzetelnego wykonawcy trzeba zastrzec w dokumentacji przetargowej. Zamawiający chcąc skorzystać z prawa wykluczenia wykonawcy na podstawie przepisu art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. powinien przewidzieć je w ogłoszeniu o zamówieniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub w zaproszeniu do negocjacji. W przeciwnym wypadku możliwość wykluczenia wykonawcy w oparciu o ww. podstawę prawną będzie wyłączona.
Nie do końca czytelne jest czy „obowiązki zawodowe”, o których mowa w art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. rozumieć należy szeroko np. jako zobowiązania, które nakłada na wykonawcę, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się określoną działalnością, przepis art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego, czy też pojęcie to należy rozumieć wąsko np. jako szczególne normy obowiązujące określone grupy zawodowe.
Za szeroką wykładnią - analogicznego - pojęcia „poważnego wykroczenia zawodowego”, występującego w art. 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d dyrektywy 2004/18, opowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact, wskazując, że: (...) pojęcie „poważnego wykroczenia zawodowego” obejmuje wszelkie zawinione uchybienia, które wpływają na wiarygodność zawodową danego wykonawcy, a nie tylko naruszenia wąsko rozumianych norm deontologicznych obowiązujących w zawodzie wykonywanym przez wykonawcę (...).”
Choć zastrzeżenie przez zamawiającego (np. w SIWZ) prawa do wykluczenia wykonawcy w oparciu o art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. jest dobrowolne, to jeśli zamawiający powyższego zastrzeżenia dokona, zobowiązany jest wykluczyć wykonawcę, jeśli spełnione zostaną przesłanki tego wykluczenia.
Na gruncie aktualnie obowiązującego art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. w praktyce wątpliwość budzi, między innymi, czy zamawiający przed wykluczeniem wykonawcy powinien go najpierw wezwać do złożenia wyjaśnień czy też wykluczyć wykonawcę bez uprzedzenia. Stanowisko w powyższej kwestii zajęła niedawno Krajowa Izba Odwoławcza przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych [dalej również: „KIO” lub „Izba”].
W wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r.[v] Izba odniosła się do kwestii stosowania podstawy wykluczenia wykonawcy zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p., uznając, że jeśli zamawiający przewidział ww. podstawę w SIWZ lub ogłoszeniu o zamówieniu, nie jest konieczne uprzednie wezwanie wykonawcy do wyjaśnień dotyczących ewentualnego wykluczenia, czy to na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p., czy na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy Pr.z.p.
W przedmiotowej sprawie zamawiający prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego. W toku powyższego postępowania jeden z wykonawców wniósł odwołanie wobec czynności własnego wykluczenia oraz wyboru i zaniechania wykluczenia konsorcjum, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, zarzucając zamawiającemu, między innymi, naruszenie art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p., w szczególności poprzez wykluczenie odwołującego z postępowania bez uprzedniego wezwania go do złożenia wyjaśnień dotyczących oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia. Rozpoznając odwołanie wykonawcy Izba stwierdziła, że jest ono bezzasadne i zasługuje na oddalenie. Jak uznała KIO, dla skutecznego wykluczenia wykonawcy na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. nie jest konieczne uprzednie wezwanie go do wyjaśnień – taki obowiązek nie wynika wprost z treści art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. Przywołany przepis nie wskazuje też na konieczność stosowania art. 26 ust. 3 i 4 ustawy Pr.z.p. (które mają zastosowanie do dokumentów składanych przez wykonawcę, a nie do okoliczności wynikających z brzmienia ustawy, w tym także z art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. oraz ogłoszenia lub SIWZ). KIO wskazała również, że zamawiający nie ma obowiązku sygnalizowania zamiaru wykluczenia wykonawcy, jego podstawy faktycznej, która jest stronom znana ani wzywania, by wykonawca przedstawił okoliczności dla niego korzystne, usuwające wątpliwości co do poważnego wykroczenia zawodowego po jego stronie, a tym samym potwierdzające brak podstaw do jego wykluczenia z postępowania. Zdaniem Izby, to na wykonawcy ciąży inicjatywa w zakresie powoływania się na okoliczności, o których mowa w art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p.
Nierzetelny wykonawca zgodnie z dyrektywą 2014/24/UE i planowane zmiany w ustawie Prawo zamówień publicznych oraz w przepisach wykonawczych
18 kwietnia 2016 r. upływa termin implementacji nowej dyrektywy unijnej 2014/24/UE [dalej również: „dyrektywa 2014/24/UE”][vi], uchylającej dyrektywę 2004/18/WE. Zgodnie z motywem 101 preambuły dyrektywy 2014/24/UE, instytucje zamawiające powinny mieć możliwość wykluczania wykonawców, którzy okazali się nierzetelni poważnych wykroczeń zawodowych. Jak wskazuje dyrektywa 2014/24/UE, poważne wykroczenie zawodowe może poddać w wątpliwość uczciwość wykonawcy, a tym samym sprawić, że nie będzie on odpowiedni, by uzyskać zamówienie publiczne, niezależnie od tego, czy dany wykonawca posiadałby poza tym techniczną i ekonomiczną zdolność do realizacji zamówienia. Drobne nieprawidłowości - jak wskazuje dyrektywa w motywie 101 - powinny jedynie w wyjątkowych okolicznościach prowadzić do wykluczenia wykonawcy. Powtarzające się przypadki drobnych nieprawidłowości mogą jednak wzbudzić wątpliwości co do wiarygodności wykonawcy, co może uzasadniać jego wykluczenie.
Dyrektywa 2014/24/UE przewiduje, że instytucje zamawiające mogą wykluczyć lub zostać zobowiązane przez państwa członkowskie do wykluczenia z udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia każdego wykonawcy, między innymi, jeżeli:
instytucja zamawiająca może wykazać za pomocą stosownych środków, że wykonawca jest winny poważnego wykroczenia zawodowego, które podaje w wątpliwość jego uczciwość (art. 57 ust. 4 lit. c dyrektywy);
wykonawca wykazywał znaczące lub uporczywe niedociągnięcia w spełnieniu istotnego wymogu w ramach wcześniejszej umowy w sprawie zamówienia publicznego, wcześniejszej umowy z podmiotem zamawiającym lub wcześniejszą umową w sprawie koncesji, które doprowadziły do wcześniejszego rozwiązania tej wcześniejszej umowy, odszkodowań lub innych porównywalnych sankcji (art. 57 ust. 4 lit. g dyrektywy).
Jak stanowi dyrektywa 2014/24/UE, państwa członkowskie określają w przepisach ustawodawczych, wykonawczych lub administracyjnych, z uwzględnieniem prawa unijnego, warunki wykonania powyższych przepisów (art. 57 ust. 7 dyrektywy).
Wdrożenie przepisów dyrektywy 2014/24/UE dotyczących wykluczania nierzetelnych wykonawców projekt noweli - w brzmieniu skierowanym do Sejmu RP - przewiduje w art. 24 ust. 5 pkt 2 i pkt 3, ust. 6 - 9 oraz ust. 12 ustawy Pr.z.p. Odpowiednie rozwiązanie w powyższym zakresie zawiera również projekt nowego rozporządzenia w sprawie rodzaju dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (§ 3 ust. 5 ww. projektu rozporządzenia) - zamawiający ma zgodnie z tym projektem obowiązek żądania od wykonawcy stosownych środków dowodowych na potwierdzenie jego rzetelności[vii].
Planowane w projekcie noweli zmiany w ustawie Pr.z.p., dotyczące wykluczania nierzetelnych wykonawców, sprowadzać mają się, między innymi, do poniższych kwestii.
Z postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający może wykluczyć wykonawcę: (i) który w sposób zawiniony poważnie naruszył obowiązki zawodowe, co podważa jego uczciwość, w szczególności, gdy wykonawca w wyniku zamierzonego działania lub rażącego niedbalstwa nie wykonał lub nienależycie wykonał zamówienie publiczne, co zamawiający jest w stanie wykazać za pomocą stosownych środków dowodowych oraz (ii) który nie wykonał albo nienależycie wykonał w stopniu rażącym wcześniejszą umowę w sprawie zamówienia lub umowę koncesji, zawartą z zamawiającym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Pr.z.p., co doprowadziło do rozwiązania umowy lub zasądzenia odszkodowania.
Jeżeli zamawiający przewiduje wykluczenie wykonawcy z powodu powyższych okoliczności, wskazuje podstawy wykluczenia w ogłoszeniu o zamówieniu, w specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub w zaproszeniu do negocjacji.
Wykluczenie wykonawcy następuje, jeżeli nie upłynęły 3 lata od dnia zaistnienia zdarzenia będącego podstawą wykluczenia.
Wykonawca, który podlega wykluczeniu może przedstawić dowody na to, że podjęte przez niego środki są wystarczające do wykazania jego rzetelności, w szczególności udowodnić naprawienie wyrządzonej szkody, wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego oraz podjęcie konkretnych środków technicznych, organizacyjnych i kadrowych, które są odpowiednie dla zapobiegania dalszemu nieprawidłowemu postępowaniu wykonawcy. Powyższe nie ma zastosowania jeżeli wobec wykonawcy, będącego podmiotem zbiorowym, orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz ubiegania się o udzielenie zamówienia oraz nie upłynął określony w tym wyroku okres obowiązywania tego zakazu.
Wykonawca nie podlega wykluczeniu, jeżeli zamawiający, uwzględniając wagę i szczególne okoliczności czynu wykonawcy, uzna za wystarczające dowody przedstawione przez wykonawcę.
Zamawiający wyklucza wykonawcę na każdym etapie postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli uzna za niewystarczające dowody przedstawione przez wykonawcę.
Wyraźnym jest, iż w ślad za przepisami dyrektywy 2014/24/UE planuje się rozbudowę katalogu fakultatywnych podstaw wykluczenia wykonawcy z postępowania, w tym tej dotyczącej rzetelności wykonawcy w realizacji poprzednich zamówień.
Na gruncie przepisów ustawy Pr.z.p. w proponowanym w projekcie noweli brzmieniu, ewentualne wątpliwości zamawiających budzić może to w jaki sposób sformułować w ogłoszeniu o zamówieniu, w specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub w zaproszeniu do negocjacji postanowienia dotyczące możliwości wykluczenia nierzetelnego wykonawcy. Możliwym rozwiązaniem jest, aby przy opisywaniu podstaw wykluczenia zamawiający odwołał się (np. w ogłoszeniu o zamówieniu) do bezpośredniego brzmienia przepisów ustawy Pr.z.p.
W tym miejscu zadać można pytanie w jaki sposób oraz kiedy w praktyce zamawiający może żądać od wykonawcy dowodów na to, że podjęte przez wykonawcę środki są wystarczające do wykazania rzetelności wykonawcy.
Zgodnie z propozycją w projekcie noweli, zamawiający może, w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, najpierw dokonać oceny ofert, a następnie zbadać, czy wykonawca, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza, nie podlega wykluczeniu, o ile taka możliwość została przewidziana w specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub w ogłoszeniu o zamówieniu.
Planowane zmiany w ustawie Pr.z.p. - zgodnie z dyrektywą 2014/24/UE - przewidują , że do oferty w przetargu nieograniczonym lub wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykonawca dołącza stosowne własne oświadczenie w zakresie wskazanym przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Oświadczenie powyższe ma wstępnie potwierdzać między innymi, że wykonawca nie podlega wykluczeniu.
Jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza „progi unijne”, swoje oświadczenie, o którym mowa wyżej wykonawca składa na formularzu jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (tzw. JEDZ). Powyższy formularz, wprowadzony załącznikiem 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/7 z 5 stycznia 2016 r.[viii], zawiera wymóg złożenia przez wykonawcę szczegółowych oświadczeń w odpowiedzi na przewidziane tym formularzem pytania. W części III, zatytułowanej „Podstawy wykluczenia”, w sekcji C, JEDZ przewiduje również konkretne pytania mające na celu zweryfikowanie czy w odniesieniu do danego wykonawcy nie występuje któraś z podstaw wykluczenia z postępowania ze względu na nierzetelność.
Wykonawca w odpowiedzi na pytania sformułowane w JEDZ może oświadczyć, że wskazane wyżej podstawy do jego wykluczenia w ogóle nie występują.
Jeśli z kolei wykonawca poda w JEDZ np. że nie wykonał wcześniejszej umowy w sprawie zamówienia zawartej z inną gminą, co doprowadziło do rozwiązania tej umowy i jednocześnie wykonawca złoży w tym zakresie w JEDZ wyjaśnienia, zamawiający ma w tym zakresie kilka możliwości i związanych z tych obowiązków. W szczególności, jeżeli zamawiający uzna JEDZ w przedmiotowym zakresie za budzący wątpliwości, wzywa powyższego wykonawcę do uzupełnienia JEDZ. Co do zasady, do złożenia dokumentów potwierdzających brak podstaw wykluczenia z postępowania zamawiający wzywa przed udzieleniem zamówienia tylko wykonawcę, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza. Jeśli jest to jednak niezbędne do zapewnienia odpowiedniego przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia - zamawiający na każdym etapie postępowania może wezwać wykonawców do złożenia wszystkich lub niektórych dokumentów, w tym tych potwierdzających że nie podlegają oni wykluczeniu. Na uwagę zasługuje w powyższym kontekście, że zamawiający ma prawo wykluczyć wykonawcę na każdym etapie postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli uzna za niewystarczające przedstawione przez wykonawcę dowody dotyczące jego rzetelności.
Do tej pory przepisy ustawy Pr.z.p., mające pozwolić na weryfikację rzetelności wykonawców w realizacji poprzednich zamówień, często - ze względu na ich niejednoznaczność - nie były przez zamawiających stosowane. Zamawiający - chcąc uniknąć późniejszych sporów z wykonawcami - rezygnowali z zastrzegania w dokumentacji przetargowej prawa wykluczenia wykonawcy ze względu na jego nierzetelność, opisaną w art. 24 ust. 2a ustawy Pr.z.p. Takie podejście mogło niestety powodować udzielanie zamówień podmiotom nie dającym rękojmi należytego wykonania publicznych kontraktów. Planowana zmiana przepisów, pomimo doprecyzowania szeregu kwestii, wszystkich wątpliwości niestety nie rozwiązuje - rozstrzygną je zapewne dopiero praktyka oraz orzecznictwo KIO.
[i] Jerzy Pieróg, „Prawo zamówień publicznych. Komentarz.” Wyd. 13, Warszawa 2015, Legalis, System Informacji Prawnej.
[iii] Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk 366) dostępny jest na stronie internetowej Sejmu RP: http://www.sejm.gov.pl.
[iv] Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U.UE.L.2004.134.114, ze zm.).
[v] Zobacz wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt KIO 758/15. Przedmiotowe orzeczenie dostępne jest na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych - ftp://ftp.uzp.gov.pl/KIO/Wyroki.
[vii] Projekt nowego rozporządzenia w sprawie rodzaju dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, w brzmieniu z marca 2016 r., dostępny jest na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji: http://legislacja.rcl.gov.pl.
[viii] Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/7 z dnia 5 stycznia 2016 r. ustanawiające standardowy formularz jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (Dz.U.UE.L.2016.3.16).