Source: https://watchdogportal.pl/niezbednik-watchdoga/?tab=Prawo
Timestamp: 2020-08-12 10:03:34
Legal References Found: art. 61
 art. 61
 art. 61
 art. 63
 art. 63
 art. 241
 art. 63
 art. 241
 art. 63
 art. 227
 art. 5
 art. 3
 art. 10
 art. 51
 art. 51
 art. 170
 art. 170
 art. 5
 art. 3
 art. 10

Document Content:
Niezbędnik watchdoga - Watchdog Portal
Zapraszamy Cię do zapoznania się Niezbędnikiem Watchdoga. Przygotowaliśmy go głównie z myślą o osobach, które trafią na naszą stronę gdyż chcą rozwiązać jakiś problem i szukają odpowiedzi na pytanie czy działalność strażnicza może im w tym pomóc. Na tej stronie otrzymasz podstawową wiedzę. Jeśli chcesz rozpocząć edukację strażniczą, po przeczytaniu Niezbędnika, zajrzyj do kursu “Na straży”. Jeśli jakieś słowa są dla Ciebie niejasne, poszukaj odpowiedzi w sekcji FAQ.
Znajomość prawa jest Watchdogowi niezbędna
Watchdog to osoba, dla której prawo stanowi podstawę działań. Dzieje się tak dlatego, że często działalność służy sprawdzaniu czy prawo jest przestrzegane (a zatem Watchdog musi je znać), poza tym prawo może być metodą osiągania zmiany bądź zdobycia informacji (dlatego warto je znać by być skutecznym), w końcu zaś może być elementem wyznaczającym rytm działania (np. gdy Watchdog sprawdza lokalny budżet).
Jeżeli chodzi o sprawdzanie co nakazuje prawo, zachęcamy Cię do samodzielnego jego analizowania, a czasem także korzystania z pomocy prawnika. Więcej na temat analizy prawa i hierarchii aktów prawnych przeczytasz w kursie Na straży. Tu zwracamy jedynie Twoją uwagę na fakt iż:
Prawo ułożone jest w hierarchię i nie wystarczy przeczytać uchwały rady gminy czy zarządzenia burmistrza, żeby wiedzieć czy faktycznie lokalne instytucje działają zgodnie z prawem, np. może się okazać, że burmistrz zarządził iż dostęp do informacji będzie możliwy tylko w wybrane dni i w wybranych godzinach w urzędzie gminy. Jednak takie zarządzenie jest niezgodne z Konstytucją, która w art. 61 ust. 3 mówi iż wszelkie ograniczenia dostępu do informacji muszą wynikać z praw i wolności innych osób, być związane z zachowaniem bezpieczeństwa publicznego i wprowadzone ustawą. Ustawa zaś mówi o możliwości składania wniosku pisemnego i wglądu do informacji. Dodatkowe, odgórne zarządzenie, stanowi naruszenie tych zasad.
Dlatego w sprawie, która Cię interesuje, trzeba przejrzeć konstytucję, ustawy, często też orzecznictwo. Oto podpowiedź gdzie znajdziesz informacje:
Dziennik Urzędowy RP “Monitor Polski”
Dzienniki urzędowe ministrów, dzienniki urzędowe urzędów centralnych, wojewódzkie dzienniki urzędowe
Orzecznictwo (wyszukiwarki sądów powszechnych i sądów administracyjnych); narzędzia społeczne: npris.pl/infografika/2016; saos.org.pl wyrokietpc.pl.
Przydatna może być także infografika o hierarchii aktów prawnych:
Czasem jednak może okazać się, że sprawa którą chcesz się zająć nie jest ściśle uregulowana przez prawo, ale widzisz że możliwe są rozwiązania, które bardziej odpowiadają potrzebom mieszkańców gminy. Wtedy Twoje zadanie jest trudniejsze, musisz bowiem pobudzić debatę na ten temat, poszukać jakie rozwiązania można przyjąć, czy inne gminy mają lepsze pomysły, z czego wynikają takie rozwiązania. Pamiętaj, że to iż Twoim zdaniem jakieś rozwiązanie jest lepsze, często nie jest wystarczającym argumentem. Twoją rolą w społeczności nie jest stawianie na swoim, a wypracowywanie najlepszych rozwiązań.
Prawo może być też dla Ciebie świetnym sojusznikiem w osiąganiu zmiany.
Z jednej strony, to właśnie ono pozwala Ci zdobywać informację (ustawa o dostępie do informacji publicznej, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
Poza tym określa wiele praw i wolności, będących elementem obywatelskiego działania – takich jak prawo do stowarzyszania się, wolność zgromadzeń czy nawet ustawa o zbiórkach publicznych. Wszystkie te prawa mogą bowiem być bardziej lub mniej przyjazne dla obywatelskiej inwencji w działaniu.
W końcu zaś pozwala skutecznie docierać do uwagi instytucji, które chcecie zmieniać np. za pomocą petycji, skarg i wniosków oraz inicjatywy lokalnej.
Na koniec zaś prawo może wyznaczać rytm Twoje pracy, tworzyć Twój watchdogowy kalendarz, gdyż ściśle określa kiedy powinny na stronach pojawiać się oświadczenia majątkowe; kiedy powinna zacząć się praca nad budżetem gminy, jakie są terminy w funduszu sołeckim itp.
Podstawa w Konstytucji – art. 61 (Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa).
Podstawy prawne: ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Choć Konstytucja RP stanowi o tym, że prawo do informacji przysługuje “obywatelowi”, to ustawa rozszerza gwarancję konstytucyjną i przyznaje prawo do informacji “każdemu”. Prawo do informacji w polskim porządku prawnym przysługuje zatem każdemu, tak osobie fizycznej (niezależnie od wieku), jak i innym podmiotom prawa i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej.
Poziom sformalizowania: dostęp do informacji publicznej jest odformalizowany (odrębna uproszczona procedura, odformalizowany wniosek o udostępnienie informacji, skrócone terminy rozpatrzenia sprawy i procedowania środków odwoławczych).
Prawo do informacji jest zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Każdy może zawnioskować o udostępnienie informacji dotyczących działalności władz publicznych i tym samym zdobyć informacje niezbędne do świadomego wzięcia udziału w procesie decyzyjnym. Podmioty publiczne powinny udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia skierowania do nich wniosku.
Prawne instrumenty wpływania na rozstrzygnięcia, podejmowane przez władze publiczne
Wniosek w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego
Podstawa w Konstytucji – art. 63 (Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa).
Podstawy prawne: rozdział 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.
Przysługuje każdemu, tak osobie fizycznej (niezależnie od wieku), jak i innym podmiotom prawa i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej.
Poziom sformalizowania: odformalizowane (uproszona procedura, możliwość złożenia w formie elektronicznej bez własnoręcznego podpisu ani podpisu elektronicznego, natomiast wniosek nie może być anonimowy).
Zgodnie z art. 63 Konstytucji RP oraz art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego, każdy ma prawo składania wniosków do władz publicznych. Mogę one zawierać rekomendacje dotyczące działań władz publicznych, które powinny być udoskonalone. Podmioty publiczne są zobowiązane do udzielenia odpowiedzi bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 30 dni od dnia złożenia wniosku.
Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, wnioski “administracyjne” w Polsce mogą być składane w istocie we wszystkich sprawach ważnych dla mieszkańców, ponieważ, zgodnie z prawem, przedmiotem wniosku mogą być sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności – nie jest to wyczerpujące wyliczenie. Proponowane przez mieszkańców rozwiązania mogą dotyczyć realizacji różnych praw człowieka.
Przykłady: Wniosek dotyczący udoskonalenia działalności szpitala, prowadzonego przez władze lokalne, pozwoli na pełniejszą realizację przez władze publiczne prawa do ochrony zdrowia. Wniosek dotyczący zmian w lokalnych szkołach publicznych pozwoli w większym stopniu urzeczywistnić prawo do nauki. Wniosek dotyczący publikowania przez podmioty publiczne określonych informacji pozwoli na pełniejszą realizację prawa do informacji.
Cechą charakterystyczną wniosków “administracyjnych” jest to, że składa się je wprost do tego podmiotu publicznego, któremu chcemy zaproponować jakieś ulepszenie czy zmianę działania. Przedmiotem wniosku, co istotne, nie musi być tylko to, co jest nakazane przez prawo, ale także to, co stanowi dobrą praktykę.
Przykład: We wniosku można zwrócić się do burmistrza miasta z propozycją udostępnienia w Internecie kalendarza jego spotkań służbowych. W polskim prawie nie ma obowiązku publikowania tych informacji, co więcej – w ocenie sądów administracyjnych nie są to informacje publiczne. Niemniej jednak możemy w drodze omawianych wniosków “administracyjnych” przekonywać lokalne władze, że udostępnienie kalendarzy w Internecie będzie stanowiło przykład dobrej praktyki i że wpłynie pozytywnie na postrzeganie władz publicznych oraz będzie korzystne dla wiedzy mieszkańców o sprawach publicznych.
Składanie wniosków ma ponadto istotne znaczenie dla dokumentowania naszych działań. Nawet jeśli adresat wniosku nie podzieli naszych propozycji, uzasadnienie stanowiska będziemy mieli na piśmie. Możemy później przypominać w debacie publicznej zajęte przez władze publiczne stanowisko.
Zgodnie z polskim prawem wniosek “administracyjny” jest odformalizowany, nie musi być podpisany i może być złożony m.in. w formie elektronicznej (e-mail czy faks). Wniosek musi zawierać imię i nazwisko (lub nazwę – w przypadku osób prawnych i innych podmiotów) oraz adres wnoszącego. Wnioski anonimowe nie są rozpatrywane (§ 8 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków).
W Polsce rozpatrywanie wniosków jest jednoinstancyjne. Sposób rozpatrzenia nie może być niezgodny z prawem, gdyż załatwienie jest wyrazem woli przedstawiciela organu. Nie ma możliwości zaskarżenia do sądu sposobu załatwienia wniosku, niemniej jednak negatywne załatwienie wniosku może stać się przedmiotem skargi.
Podstawa w Konstytucji – art. 63 (Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa)
Podstawy prawne: rozdział 2a ustawy z 24 kwietnia 2004 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (rozdział 2a został wprowadzony do polskiego porządku prawnego w 2010 r.), rozdział 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.
Na etapie składania propozycji realizacji zadań publicznych w ramach inicjatywy lokalnej przysługuje każdemu, tak osobie fizycznej (niezależnie od wieku), jak i innym podmiotom prawa i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Natomiast w razie uwzględnienia wniosku umowa musi być podpisana przez osoby posiadające zdolność do czynności prawnych (zwłaszcza – osoby pełnoletnie).
Poziom sformalizowania: na etapie wnioskowania odformalizowany (uproszona procedura, możliwość złożenia w formie elektronicznej bez własnoręcznego podpisu ani podpisu elektronicznego), w razie uwzględnienia wniosku sformalizowany jest etap podpisania umowy.
Inicjatywa lokalna jest szczególnego rodzaju wnioskiem w rozumieniu art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ta instytucja prawna pozwala mieszkańcom wnioskować o wsparcie określonego zadania publicznego, w którego wykonaniu będą uczestniczyć mieszkańcy.
Po stronie władz lokalnych istnieje obowiązek określenia trybu i szczegółowych kryteriów wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej.
Po tym, jak nasz wniosek zostanie zaakceptowany przez lokalne władze (ostatecznie rozstrzygnięcie w tej mierze podejmuje szef miasta), z wnioskodawcą (lub grupą inicjatywną) podpisywana jest umowa na realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Ta umowa siłą rzeczy jest bardziej sformalizowana, więc będzie w formie pisemnej i będą mogły ją podpisać osoby mające pełną zdolność do czynności prawnych (np. osoby pełnoletnie).
Inicjatywę lokalną od budżetu partycypacyjnego odróżnia fakt, że składając wniosek o realizację zadania w ramach inicjatywy lokalnej, wnioskodawca musi się zaangażować – przede wszystkim w formie zaangażowania wolontariackiego, ale może to być także wkład finansowy lub rzeczowy.
Przykład: Grupa mieszkańców chciałaby ogrodzić plac zabaw znajdujący się w ich otoczeniu, żeby dzieci mogły się bezpieczniej bawić (z uwagi na sąsiadującą drogę). Mieszkańcy zwracają się do burmistrza z wnioskiem o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, w którym wnioskują o wsparcie w postaci zapewnienia przez władze gminy materiałów do budowy płotów. Zaangażowanie mieszkańców polega na pracy społecznej – wykonaniu płotu przy wykorzystaniu posiadanych przez nich narzędzi.
Skargi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego
Podstawy prawne: rozdział 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.
Poziom sformalizowania: odformalizowane (uproszona procedura, możliwość złożenia w formie elektronicznej bez własnoręcznego podpisu ani podpisu elektronicznego, natomiast skarga nie może być anonimowa).
Prawo do składania skarg wynika z art. 63 Konstytucji RP oraz art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. Każdy ma prawo do złożenia skargi, która powinna dotyczyć nieprawidłowości w funkcjonowaniu podmiotów publicznych oraz innego rodzaju niepożądanych działań.
Skargę kieruje się do podmiotu wyższego stopnia względem organu, któremu coś zarzucamy. Wtedy ten organ wyższego stopnia ocenia działanie organu podległego. Przedmiotem skargi może być zarówno działanie niezgodne z prawem, jak i działanie (lub zaniechanie), które odbiega od dobrych standardów. Przedmiotem skargi może być też negatywne rozpatrzenie wniosku.
Przykład: Gdy uważamy, że burmistrz działa niezgodnie z prawem lub jego/jej zachowanie nie odpowiada standardom, lub gdy nie uwzględnił/a naszego wniosku “administracyjnego”, mimo że nasze propozycje przyniosłyby dobre rezultaty oraz były możliwe do wdrożenia, to składamy skargę do rady miasta. Skargę na radę miasta składamy z kolei do wojewody. Skargę na wojewodę składamy do ministra do spraw administracji publicznej.
Skarga musi spełniać, zgodnie z polskim prawem, takie same wymogi, jak wniosek “administracyjny”. Oznacza to, że skarga jest odformalizowana, nie musi być podpisana i może być złożony m.in. w formie elektronicznej (e-mail czy faksu). Skarga musi zawierać imię i nazwisko (lub nazwę – w przypadku osób prawnych i innych podmiotów) oraz adres wnoszącego. Skargi anonimowe nie są rozpatrywane (§ 8 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków).
Podstawy prawne: ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (choć polska Konstytucja z 1997 r. zapewnia prawo do składania petycji, to do 2014 r. nie było uregulowanej w prawie procedury ich rozpatrywania).
Poziom sformalizowania: sformalizowane, specjalna procedura, konieczność podania danych o osobach składających petycje, obowiązek publikacji informacji o petycji w Internecie, wydłużony termin rozpatrywania petycji (maksymalnie 6 miesięcy).
W świetle przyjętego w Polsce prawa, petycja jest najbardziej sformalizowanym sposobem komunikacji z podmiotami publicznymi. Jest to instrument prawny podobny do wniosku w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w prawie jasno zaznaczono, że może dotyczyć też zmian prawa. Z formalnego punktu widzenia nie jest konieczne, żeby petycja została podpisana przez więcej niż jedną osobę, choć jest to oczywiście istotne ze względu na społeczną presję na rzecz określonych rozwiązań. Zaletą polskich regulacji dotyczących petycji jest to, że musi być ona opublikowana w Internecie. Wadą zaś jest długi termin jej rozpatrzenia – instytucji wyznaczono 3 miesiące, czas może być wyjątkowo wydłużony do 6 miesięcy.
Wybór pomiędzy petycją, wnioskiem i skargą w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego należy do Ciebie. Co do zasady nie wykluczają się one (skargę możesz złożyć po negatywnym rozpatrzeniu wniosku albo jednocześnie: i petycje, i wniosek, i skargę). Dobrze pamiętać, że negatywne rozpatrzenie petycji nie może być przedmiotem skargi. Na początku możesz wyjść z propozycją określonego działania i wystąpić z wnioskiem. Gdy nie zostanie uwzględniony, możesz złożyć skargę do organu wyższego rzędu. Jeżeli i to nie przyniesie rezultatu, to możesz zaangażować większą liczbę ludzi i złożyć petycję.
Przykład: W Polsce wielu mieszkańcom zależy na tym, żeby lokalne władze publikowały w Internecie rejestr umów zawieranych ze środków publicznych, który obejmowałby informacje o kontrahentach, kwotach umów i przedmiotach umów. Żeby zachęcić władze lokalne do wprowadzenia rejestru, można złożyć do burmistrza czy prezydenta wniosek w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy nie zostanie uwzględniony, można złożyć skargę do rady miasta, a w międzyczasie można także zaktywizować mieszkańców i przygotować petycję, w której zwrócicie się do rady miasta o zobowiązanie burmistrza do podjęcia działań na rzecz przejrzystości życia publicznego.
Podstawa w Konstytucji – brak konstytucyjnej gwarancji konsultacji z mieszkańcami.
Podstawy prawne: art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, art. 3d ustawy o samorządzie powiatowym, art. 10a ustawy o samorządzie województwa.
W konsultacjach ma prawo wziąć każdy, niezależnie od wieku, nie ma uzasadnienia do wprowadzania cenzusu wieku.
Poziom sformalizowania: zależy od lokalnych regulacji prawnych, rekomendować należy jak najprostszą procedurę, umożliwiającą anonimowe i swobodne wyrażanie opinii przez mieszkanki i mieszkańców.
Konsultacje oparte są na regulacjach prawnych, dotyczących jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa), zgodnie z którymi konsultacje mogą być przeprowadzone w każdej sprawie istotnej dla mieszkańców.
Zadaniem każdego samorządu jest przyjęcie odrębnej uchwały, w której reguluje się zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Z kolei początkiem samych konsultacji jest przyjęcie kolejnego aktu prawnego (uchwały rady albo zarządzenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) – o przeprowadzeniu konkretnych konsultacji.
W uchwale w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami warto zadbać o to, żeby nie tylko władze lokalne (np. wójt, burmistrz lub prezydent miasta) miały kompetencję do organizowania konsultacji z mieszkańcami, ale żeby z inicjatywą wyszła grupa mieszkańców lub organizacji (np. 100 mieszkańców). W praktyce zaś ważne jest też, żeby konsultować na możliwie najwcześniejszym etapie.
Przykład: Gdy w gminie pojawiła się potrzeba zmiany statutu, warto zorganizować konsultacje na etapie zbierania założeń zmian, a nie dopiero wtedy, gdy komisja rady miasta przygotuje już gotowy projekt. Łatwiej o wprowadzenie rozwiązań, zaproponowanych przez mieszkańców, gdy prace są na wczesnym etapie.
Konsultacje z mieszkańcami mogą nam się kojarzyć ze zbieraniem ich uwag lub postulatów. Jednakże warto korzystać także z innych, aktywnych form konsultacji, np. organizowania otwartych spotkań czy organizowania warsztatów z mieszkańcami. Dobrze podczas konsultacji korzystać z różnych form – im jest ich więcej, tym większa szansa na kompleksowe poznanie opinii jak największej liczby mieszkańców.
Konsultacje ze swej natury są niewiążące. Jeżeli władze publiczne przyjmą rozstrzygnięcie inne niż rekomendowane przez mieszkańców w konsultacjach, nie można im zarzucić, że działają nielegalnie. Nie można z tego powodu podważyć rozstrzygnięcia, a jedynie rozliczyć z działania władze przy nadchodzących wyborach.
W Polsce pojawił się problem z imiennymi konsultacjami społecznymi, w których władze wiedziały, jakie jest stanowisko poszczególnych mieszkańców.
Przykład: Zgodnie z obowiązującym prawem, aby zmienić status miejscowości (ze wsi na miasto) należy przeprowadzić konsultacje społeczne wśród mieszkańców. Takie konsultacje odbyły się w Stepnicy. Jednakże sposób ich przeprowadzenia budził wątpliwości jednej z mieszkanek. Urzędnicy przemierzali Stepnicę od drzwi do drzwi i zbierali stanowiska mieszkańców co do zmiany statusu ich gminy. Aby możliwe było wzięcie udziału w konsultacjach społecznych, mieszkaniec lub mieszkanka musieli podpisać imienną listę, na której odnotowano, czy wzięli udział w głosowaniu, czy też nie przyjęli karty do głosowania. Na karcie do głosowania, oprócz określenia swojego stanowiska (za, przeciw, wstrzymanie się od głosu), podawali swoje imię i nazwisko oraz składali podpis.
W efekcie władze Stepnicy uzyskały informacje o tym, kto głosował, a jeśli nie głosował, to czy z powodu nieprzyjęcia karty czy nieobecności w mieszkaniu. Za sprawą podpisanych kart do głosowania można zatem ustalić, jakie stanowisko w konsultacjach zajęli poszczególni mieszkańcy.
Jedna z mieszkanek Stepnicy wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie zaskarżyła uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji do sądu. Zarzucała naruszenie, między innymi, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym nikt nie może być obowiązany – inaczej niż na podstawie ustawy – do ujawniania informacji dotyczącej jego osoby, oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi o tym, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Sprawa trafiła w końcu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że imienne konsultacje społeczne są nie do pogodzenia ze swobodą wypowiedzi oraz że wypaczają ideę konsultacji, których istotą jest swobodne formułowanie myśli <<<zob. więcej>>>. Wskazał także, że gromadzenie przez władzę publiczną informacji o tym, jak głosowali poszczególni mieszkańcy, jest nielegalnym zbieraniem poglądów politycznych. Argumentem władzy jest konieczność zweryfikowania, czy mieszkańcy nie wyrażają np. dwukrotnie swojego stanowiska, przez co zaburzają obraz konsultacji. Można w tym względzie wskazać, że wyeliminowanie wielokrotnego udziału w konsultacjach jest możliwe bez ujawniania tego, jak głosowały poszczególne osoby. Poza tym konsultacje z mieszkańcami są niewiążącym instrumentem zasięgania przez władze publiczne opinii, zatem obarczanie ich zbyt wieloma formalnościami i zbieranie wielu informacji o osobach biorących w nich udział jest niecelowe.
W niektórych przypadkach przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami jest obowiązkowe. Stanowi o tym prawo na szczeblu ustawowym. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji dotyczy:
tworzenia, łączenia, podziału i zniesienia jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu oraz województwa) oraz ustalenia ich granic; nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic; zmiany nazwy jednostki samorządu terytorialnego oraz siedziby ich władz, tworzenia jednostki pomocniczej gminy.
ocen oddziaływania inwestycji na środowisko (co dotyczy m.in. dokumentów strategicznych, takich jak koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, plan zagospodarowania przestrzennego oraz strategia rozwoju regionalnego; polityk, strategii, planów lub programów w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywanych lub przyjmowanych przez organy administracji, wyznaczających ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; innych polityk, strategii, planów lub programów, których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar chronionych).
Inne akty prawne regulują swoiste konsultacje. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi w przypadku tworzenia programów współpracy tychże organizacji z lokalnym samorządem. Ustawa o polityce rozwoju obliguje do przeprowadzenia konsultacji z lokalnymi samorządami w przypadku prac nad planistycznymi dokumentami strategicznymi. Nie są to jednak stricte konsultacje z mieszkańcami.
Podstawa w Konstytucji – art. 170 (Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa).
Podstawa prawna: ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym
Inicjować referendum, jaki brać w nim udział mogą tylko osoby posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.
Poziom sformalizowania: bardzo sformalizowane, co dotyczy samego inicjowania referendum, zbierania podpisów poparcia inicjatywy, kampanii referendalnej, jak i samego głosowania i sprawozdawania.
Znajduje one swoją podstawę w art. 170 Konstytucji RP, natomiast ustawową regulację w ustawie o referendum lokalnym. Jeżeli jest ważne, podjęte rozstrzygnięcia wiążą władze publiczne. Może dotyczyć spraw istotnych dla społeczności, a także odwołania władz lokalnych.
Referendum lokalne jest sformalizowane zarówno na etapie jego inicjowania, jak i na etapie wykonywania i ze swej istoty dotyczy najważniejszych kwestii z punktu widzenia gminy i jej mieszkańców. Warto zagwarantować w prawie regulującym referendum lokalne (w Polsce jest to szczebel ustawowy), żeby z inicjatywą zorganizowania referendum mogli występować nie tylko przedstawiciele władzy, ale także pewna grupa mieszkańców.
Z praktycznego punktu widzenia, referendum – zgodnie z polskim prawem – polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. W tej mierze referendum lokalne przypomina wybory.
Przedmiot referendum – Zgodnie z polskim prawem, referendum lokalne może dotyczyć odwołania organu stanowiącego tej jednostki (rady gminy, miejskiej, miasta, rady powiatu lub sejmiku województwa), organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu i zarządu województwa), samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki; innych istotnych spraw, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.
Osoby uprawnione do wzięcia udziału w referendum – W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze pozwalające uczestniczyć w wyborach do organu stanowiącego danej jednostki. Stanowi o tym ustawa o referendum lokalnym, zatem lokalne prawo nie może zmieniać katalogu uprawnionych do wzięcia udziału w referendum.
Inicjator referendum – Z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może, co do zasady, 1) grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego – także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy; 2) statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w danej jednostce samorządu terytorialnego; 3) organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest co najmniej obszar danej jednostki samorządu terytorialnego. Są to inicjatorzy referendum, którzy prowadzą dalej kampanię na rzecz zebrania wymaganej liczby podpisów poparcia.
Referendum przeprowadza się z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy, miejska, miasta, rada powiatu, sejmik województwa) lub na wniosek co najmniej: 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu; 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa. Referendum w sprawie odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko na wniosek mieszkańców, natomiast referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może być przeprowadzone także z inicjatywy rady gminy. Wniosek mieszkańców w sprawie odwołania władz gminy może zostać złożony po upływie 10 miesięcy od dnia wyboru organu albo 10 miesięcy od dnia ostatniego referendum w sprawie jego odwołania i nie później niż na 8 miesięcy przed zakończeniem jego kadencji.
Po podjęciu przez inicjatora (inicjatorów) referendum decyzji o podjęciu działań, należy powiadomić na piśmie wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę powiatu lub marszałka województwa o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. W tym powiadomieniu należy podać dane osobowe inicjatorów (lub dane partii politycznej lub organizacji) oraz informacji o sprawie, w której ma zostać przeprowadzone referendum.
Złożenie powiadomienia jest potwierdzanie na piśmie, a jeśli zażąda tego inicjator – na piśmie podawana jest także liczba mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania, objętych rejestrem wyborców w gminie na koniec kwartału poprzedzającego złożenie wniosku. Ma to istotne znaczenie w dalszej części działań do ustalenia liczby wymaganych podpisów, żeby referendum doszło do skutku.
Informacja o planowanym referendum – W dalszym działaniu inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum oraz pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania – cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania. Jeżeli zaś przedmiotem ma być odwołanie władz lokalnych – w tej informacji należy podać uzasadnienie odwołania. Informacja ta w gminie jest podawana w sposób zwyczajowo przyjęty, a powiecie i województwie – poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danym powiecie lub województwie.
Zbieranie podpisów poparcia mieszkanek i mieszkańców – Powiadomienie jest istotne w świetle dalszych działań przez inicjatora referendum, gdyż w ciągu 60 dni od dnia tego powiadomienia zbiera się, na specjalnie przygotowanych kartkach, od uprawnionych mieszkańców podpisy poparcia dla pomysłu przeprowadzenia referendum.
Jeżeli inicjator nie zbierze wymaganej liczby podpisów, to podlegają one protokolarnemu zniszczeniu, a w razie zebrania odpowiedniej liczby – stanowią one podstawę do wystąpienia do władz gminy z wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego. Władze gminy są związane wnioskiem, jeżeli spełnia on wymogi ustawowe i nie prowadzi do rozstrzygnięć niezgodnych z prawem.
Decyzja o przeprowadzeniu referendum – Władze lokalne podejmują uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, w której podaje się m.in. pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru; termin przeprowadzenia referendum; wzór karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille’a oraz kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. Jeżeli przedmiotem referendum ma być odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego, to o przeprowadzeniu referendum postanawia komisarz wyborczy.
Droga sądowa – Inicjator referendum może zaskarżyć do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie organu stanowiącego oraz komisarza. Przyjęto tutaj skrócone terminy – sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia wniesienia skargi, a skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni.
Kampania referendalna – Po ogłoszeniu uchwały rady lub postanowienia komisarza w sprawie przeprowadzenia referendum, następuje kampania referendalna, która służy wyjaśnieniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy, miasta, miejską, radę powiatu lub sejmik województwa), który zarządził referendum, istoty problemów rozstrzyganych w referendum, treści postawionych pytań i wariantów, a także prezentowaniu stanowiska inicjatora referendum oraz partii politycznych, zrzeszeń i mieszkańców w sprawie poddanej pod referendum. Kampania referendalna rozpoczyna się z dniem podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub postanowienia komisarza wyborczego o przeprowadzeniu referendum i ulega zakończeniu na 24 godziny przed dniem głosowania. Od zakończenia kampanii referendalnej, aż do zakończenia głosowania zabronione jest zwoływanie zgromadzeń, organizowanie pochodów i manifestacji, wygłaszanie przemówień, rozdawanie ulotek, jak też prowadzenie w inny sposób agitacji w związku z referendum.
Jeżeli referendum dotyczy odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego, to organom jednostki samorządu terytorialnego oraz członkom tych organów zabrania się uczestniczenia na koszt jednostki samorządu terytorialnego w kampanii referendalnej.
Restrykcje kampanii referendalnej – Polskie prawo przewiduje szereg obostrzeń dotyczących kampanii referendalnej. Nie można jej prowadzić na terenie urzędów administracji rządowej i samorządowej oraz sądów; zakładów pracy, w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie; jednostkach wojskowych i innych jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw obrony narodowej oraz oddziałów obrony cywilnej, a także skoszarowanych jednostkach policyjnych. Zabronione jest także organizowanie loterii fantowych, innego rodzaju gier losowych oraz konkursów, w których wygranymi są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość drobnych przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych i promocyjnych.
Z kolei wszelkie plakaty, hasła lub ulotki dotyczące referendum, które zawierają wyraźne oznaczenie, od kogo pochodzą, bądź stwierdzające, przez kogo są rozplakatowane, podlegają ochronie prawnej.
Natomiast jeżeli plakaty, hasła, ulotki, wypowiedzi albo inne formy propagandy i agitacji zawierają nieprawdziwe dane i informacje, każdy zainteresowany ma prawo złożyć do sądu okręgowego wniosek o: 1) orzeczenie konfiskaty takich materiałów; 2) wydanie zakazu publikowania takich materiałów; 3) nakazanie sprostowania informacji; 4) nakazanie przeproszenia pomówionego; 5) nakazanie uczestnikowi postępowania wpłacenia kwoty do 10 000 złotych na rzecz instytucji charytatywnej; 6) zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz wnioskodawcy kwoty do 10 000 złotych tytułem odszkodowania. Prawo przewiduje bardzo krótkie terminy (24 godziny) na drogę odwoławczą i następnie na rozpatrzenie apelacji przez sąd wyższej instancji.
Polskie prawo zakłada także skrócone terminy do sprostowania informacji opublikowanych przez prasę.
Finansowanie referendum lokalnego – Finansowanie referendum w Polsce jest jawne. Koszty samego referendum pokrywa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, której dotyczy referendum, oraz z budżetu państwa, gdy referendum organizuje komisarz wyborczy.
Sprawozdanie finansowe z wydatków budżetowych poniesionych w związku z referendum zarządzonym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego organ wykonawczy tej jednostki przedstawia organowi stanowiącemu na sesji, nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia referendum.
Z kolei wydatki inicjatora referendum ponoszone w związku z referendum są pokrywane z jego źródeł własnych. Co więcej, inicjatorowi referendum oraz innym podmiotom uczestniczącym w kampanii referendalnej nie mogą być przekazywane, a inicjator referendum nie może przyjmować na cele referendalne środków finansowych pochodzących: 1) z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, związków jednostek samorządu terytorialnego i innych gminnych, powiatowych i wojewódzkich osób prawnych; 2) od państwowych jednostek organizacyjnych; 3) od przedsiębiorstw państwowych, a także od podmiotów z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, związków jednostek samorządu terytorialnego i innych gminnych, powiatowych i wojewódzkich osób prawnych, z wyłączeniem spółek publicznych; 4) od podmiotów korzystających w ciągu ostatniego roku z dotacji budżetu państwa lub z dotacji budżetu jednostek samorządu terytorialnego, z wyłączeniem partii politycznych; 5) od osób fizycznych niemających miejsca zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli polskich zamieszkałych za granicą; 6) od cudzoziemców mających miejsce zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej; 7) od osób prawnych niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej; 8) od innych podmiotów niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, posiadających zdolność zaciągania zobowiązań i nabywania praw we własnym imieniu; 9) od osób prawnych z udziałem podmiotów zagranicznych, z wyłączeniem spółek publicznych; 10) od obcych przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji specjalnych i organizacji międzynarodowych oraz innych obcych przedstawicielstw korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych i konsularnych na mocy umów, ustaw lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych.
Pełnomocnik inicjatora referendum obowiązany jest sporządzić sprawozdanie finansowe z dochodów i wydatków, związanych z referendum.
Przeprowadzenie referendum – Referendum przeprowadzają i ustalają jego wynik powołane w tym celu właściwe terytorialne (wojewódzka, powiatowa i gminna) komisje do spraw referendum i obwodowe komisje do spraw referendum, zwane dalej „terytorialnymi komisjami” i „obwodowymi komisjami”, które powołują albo organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, albo komisarz wyborczy. Do działania tych komisji stosuje się odpowiednio przepisy prawa wyborczego.
Wyniki referendum lokalnego i jego ważność – Referendum, co do zasady, jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania. Natomiast referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich jest ważne w przypadku, gdy udział w nim wzięło nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu.
Z kolei wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów. Wynik referendum gminnego w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne jest rozstrzygający, jeżeli za samoopodatkowaniem oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów.
Protesty referendalne – W terminie 7 dni od dnia podania wyników referendum do wiadomości publicznej każdy uprawniony do wzięcia w nim udziału mieszkaniec danej jednostki samorządu terytorialnego może wnieść protest, jeżeli dopuszczono się naruszenia przepisów ustawy, a naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik referendum.
Przepisy karne dotyczące referendum lokalnego – Regulacje dotyczące referendum lokalnego uzupełniają przepisy karne, sankcjonujące m.in.: zbiera podpisy osób popierających zgłoszenie wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum w sytuacji wywierania nacisków zmierzających do wymuszenia podpisu; prowadzenie kampanii referendalnej z naruszeniem zakazów; przekazywanie inicjatorowi referendum lub przyjmowanie w imieniu inicjatora referendum środki finansowe lub niepieniężne z naruszeniem zakazów; czy też konsekwencje niezłożenia sprawozdania przez inicjatora referendum.
Podstawa w Konstytucji – brak gwarancji konstytucyjnych.
Podstawy prawne: ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim.
Prawo uchwalania wniosków o przyznanie środków w ramach funduszu sołeckiego przysługuje mieszkankom i mieszkańcom sołectwa.
Poziom sformalizowania: średnio sformalizowane (konieczne jest wyodrębnienie funduszu przez radę gminy a następnie złożenie przez sołectwo wniosku we wskazanym czasie, natomiast sam wniosek o przyznanie środków w ramach funduszu sołeckiego nie jest sformalizowany).
Rada gminy może zdecydować o wyodrębnieniu z budżetu gminy określonych środków, o których przeznaczeniu decydują wyłącznie mieszkańcy jednostki pomocniczej gminy – sołectwa. Fundusz sołecki jest formą budżetu partycypacyjnego. Co istotne, jest to narzędzie uregulowane w prawie.
W Polsce wyodrębnianie funduszu sołeckiego zależy od rozstrzygnięcia radnych, ale żeby zachęcić ich do organizowania tej formy angażowania mieszkańców, z budżetu państwa zwraca się pewną część środków przeznaczonych na fundusz sołecki. Fundusz sołecki daje mieszkańcom sołectwa, zatem jednostki pomocniczej gminy, decydować o przeznaczeniu środków wedle ich własnej decyzji, bez udziału polityków gminy. Dzięki temu mogą oni decydować o najbliższych im sprawach lokalnych oraz uczyć się odpowiedzialności za swoją społeczność.
Rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz, podejmując uchwałę do 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu. Uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta. Natomiast uchwała o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie wyłącznie do roku budżetowego następującego po roku, w którym została podjęta.
Żeby fundusz sołecki doszedł do skutku konieczne jest złożenie przez sołectwo wniosku, w którym przedstawi się przeznaczenie środków z funduszu do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek. Wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie (składające się z mieszkanek i mieszkańców sołectwa) z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa. Wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem.
Podstawy prawne: brak ustawowych regulacji dotyczących budżetu partycypacyjnego, od kolejnej kadencji władz samorządowych budżet obywatelski będzie szczególną formą konsultacji z mieszkańcami, uregulowaną w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, art. 3d ustawy o samorządzie powiatowym, art. 10a ustawy o samorządzie województwa.
Z uwagi na to, że w praktyce wykorzystuje się regulacje dotyczące konsultacji z mieszkańcami, to ma w nich prawo wziąć każdy, niezależnie od wieku, nie ma uzasadnienia do wprowadzania cenzusu wieku.
Poziom sformalizowania: z uwagi na wykorzystanie w praktyce regulacji dotyczących konsultacji z mieszkańcami, poziom sformalizowania zależy od lokalnych regulacji prawnych, rekomendować należy jak najprostszą procedurę, umożliwiającą anonimowe i swobodne wyrażanie opinii przez mieszkanki i mieszkańców.
Jest to sposób wpływania przez mieszkańców na sposób wydatkowania środków budżetu samorządu lokalnego. W Polsce przyjmuje on najczęściej formę konsultacji z mieszkańcami, jednak, jak już wskazano, konsultacje nie są wiążące dla władz publicznych. Budżet partycypacyjny oparty o formę konsultacji społecznych jest formą “umowy społecznej”, zgodnie z którą władza przeznaczy środki na cele wskazane przez mieszkańców. Niedotrzymanie tej “umowy społecznej” nie skutkuje niezgodnością z prawem wydanych wydatków, a stanowi podstawę do oceny działalności władz gminy podczas nadchodzących wyborów.
Od kolejnej kadencji władz samorządowych wejdą w życie zmiany prawne, zgodnie z którymi określono budżet obywatelski jako szczególnego rodzaju konsultacje społeczne i wprowadzono obowiązek ich organizowania. Zgodnie z nowymi regulacjami władze lokalne będą zobligowane do uwzględnienia w uchwale budżetowej na kolejny rok zadań, wyłonionych w ramach budżetu obywatelskiego. Władze lokalne będą miały obowiązek określić, w drodze uchwały, wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających, zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania oraz zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.
Jak wskazano wcześniej, konsultacje z mieszkańcami powinny być anonimowe, aby zapewnić wolność i swobodę wyrażania opinii, więc problematyczne z prawnego i praktycznego punktu widzenia jest zbieranie danych o głosujących i dokonywanych przez nich wyborach.
Warto zadbać o uregulowanie podstawy prawnej budżetu partycypacyjnego, żeby jego rozstrzygnięcia były wiążące oraz żeby organizować go w małych lokalnych społecznościach, co pozwoli na faktyczne angażowanie mieszkańców w sprawy publiczne. Jest to ważne dlatego, że najważniejszym elementem budżetu partycypacyjnego nie jest samo głosowanie i decydowanie przeznaczenia środków publicznych, ale dyskusja i ucieranie się stanowisk. Wtedy możliwe jest faktyczne zdiagnozowanie potrzeb społecznych i kierunków rozwoju lokalnej społeczności, co pozwoli w konsekwencji na trafniejsze przeznaczenie środków publicznych na zaspokajanie potrzeb mieszkańców. Budżety partycypacyjne w postaci dużych plebiscytów, polegających na głosowaniu w Internecie nie prowadzą do wytworzenia kultury dialogu i rozmowy o lokalnych sprawach, a ponadto mogą zantagonizować społeczność.
W praktyce można się spotkać z tym, że budżet partycypacyjny obejmuje jedynie dziesiątą część procenta całego budżetu gminy lub kilka procent, choć nie ma przeszkód, żeby budżet dotyczył znacznej jego części.
Poza tym warto zadbać o to, żeby mieszkańcy byli włączeni nie tylko w decydowanie o wydatkowaniu środków w ramach budżetu partycypacyjnego, ale żeby byli włączani w planowanie całego budżetu, na przykład w ramach konsultacji społecznych nad projektem przyszłorocznego budżetu.
Polskie prawo (art. 234 ustawy o finansach publicznych) nakłada na każdy samorząd obowiązek przyjęcia uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Dobrą praktyką jest uregulowanie w tej procedurze zgłaszania wniosków i postulatów przez mieszkańców. Projekt budżetu można także uczynić przedmiotem konsultacji z mieszkańcami.
Przykład: W Szczecinie tworzenie budżetu miasta uregulowano w uchwale z 2010 r. (zmienionej m.in. w 2013r.) w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. W jednym z etapów (“Tworzenie ram budżetowych”) uregulowano, że do 10 czerwca każdego roku poprzedzającego rok budżetowy, następuje identyfikacja potrzeb w postaci gromadzenia wniosków i propozycji do projektu budżetu od m.in. mieszkańców Miasta <<<zob . więcej>>>. Ponadto, projekt budżetu miasta na kolejny rok stał się przedmiotem zorganizowanych konsultacji z mieszkańcami, podczas których zorganizowano dwa otwarte spotkania z mieszkańcami <<<zob. więcej>>>.
Podstawy prawne: brak regulacji ustawowych (gwarancja ustawowa wejdzie w życie od kolejnej kadencji władz samorządowych); do lokalnych władz należy obecnie uregulowanie tego, komu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza (można określić, że przysługuje ona grupie mieszkańców), natomiast od kolejnej kadencji władz samorządowych obowiązkiem władz lokalnych będzie określenie szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatywy uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty.
W praktyce przyjmuje się najczęściej, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza przysługuje osobom posiadającym czynne prawo wyborcze, ale rekomendować można uregulowanie, że przysługuje ona każdej mieszkance i każdemu mieszkańcowi.
Poziom sformalizowania: średniosformalizowane, choć w praktyce procedura nie jest skomplikowana (podobna do trybu wnioskowego), to formalności wiążą się z przygotowaniem projektu nowego prawa oraz zdobycia odpowiedniej liczby podpisów.
W demokracji przedstawicielskiej większość spraw jest rozstrzyganych (i zgodnie z istotą demokracji przedstawicielskiej powinno tak być) przez przedstawicieli, czy to radnych, czy posłów lub senatorów. Nie oznacza to jednak, że mieszkańcy nie mogą inicjować procesu politycznego lub sygnalizować przedstawicielom pewnych problemów czy społecznych potrzeb. Jedną z form komunikowania tychże jest obywatelska inicjatywa legislacyjna. Polega ona na tym, że grupa mieszkańców przedkłada radzie gminy (miejskiej, miasta) projekt uchwały. Nad tym projektem następnie debatuje rada, w której zasiadają przedstawiciele mieszkańców. Może ona przyjąć zaproponowaną uchwałę (w tym po wniesieniu poprawek) lub też odrzucić propozycję, jeżeli za jej przyjęciem nie opowie się większość radnych. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza zakłada, że w razie złożenia projektu przez mieszkańców rada ma obowiązek zająć się projektem, co nie oznacza obowiązku jego przyjęcia.
Z uwagi na to, że ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia zaproponowanego projektu aktu prawnego podejmują radni, nie jest celowe aż nadto restrykcyjne wprowadzanie warunków m.in. co do liczby wymaganych podpisów pod projektem aktu prawnego. Mniejsza liczba wymaganych podpisów pozwoli urzeczywistnić angażowanie mieszkańców i stworzyć praktykę wpływania na lokalne sprawy przez proponowanie nowych regulacji prawnych, co pozwoli na lepsze zdiagnozowanie potrzeb mieszkańców.
Przykład: W Szczecinie (ok. 400 tys. mieszkańców) w 2008 r. wprowadzono możliwość wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą przez m.in. grupę co najmniej 400 mieszkańców .
W Ełku (ok 61 tys. mieszkańców) zaś przyjęto, że inicjatywa uchwałodawcza przysługuje m.in. grupie osób stanowiących co najmniej 1% mieszkańców miasta, posiadających czynne prawo wyborcze obliczonych na dzień 31 grudnia roku ubiegłego.
W polskim prawie lokalne samorządy są uprawnione do określenia, komu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Uprawnienie to może przysługiwać nie tylko organom gminy albo rady, przyjmuje się, że z wnioskiem może wystąpić grupa mieszkańców. Określenie tego, komu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, należy określić w statucie jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu lub województwa).
Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie może dotyczyć kwestii zastrzeżonych do kompetencji innych organów. Tytułem przykładu, tylko komisja rewizyjna może wystąpić z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Tylko wójt, burmistrz lub prezydent miasta może przygotować i przedłożyć radzie projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, uchwały budżetowej lub o prowizorium budżetowym.
Jeżeli w określonej gminie nie przyjęto regulacji umożliwiających obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, zainteresowane osoby mogą wystąpić do rady z wnioskiem lub petycją – o przyjęcie określonych rozwiązań. Jednakże uwzględnienie skargi wiązać się będzie z zainicjowaniem kolejnej procedury – nad przyjęciem określonego aktu prawnego. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza wywołuje bardziej bezpośrednie skutki (procedowanie określonej propozycji lokalnego prawa) niż wniosek lub petycja.
Od przyszłej kadencji władz lokalnych (pod koniec 2018 r.) wejdą w życie zmiany prawa dotyczącego ustroju samorządu lokalnego, zgodnie z którymi prawo obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej zostanie zagwarantowane w każdej jednostce. Na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nałożono obowiązek określenia, w drodze uchwały, szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatywy uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Ustawa określa progi minimalnej liczebności grup mieszkańców, które będą mogły wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą:
w gminie do 5000 mieszkańców – 100 osób
w gminie do 20 000 mieszkańców – 200 osób
w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – 300 osób
w powiecie do 100 000 mieszkańców – 300 osób
w powiecie powyżej 100 000 mieszkańców – 500 osób
w województwie – 1000 osób.
Podstawy prawne: brak gwarancji ustawowych (obowiązek publikowania wykazów imiennych głosowań radnych wejdzie w życie wraz z kolejną kadencją władz samorządowych, pod koniec 2018 roku), prawo określa przypadki, gdy głosowanie jawne imienne jest wymagane.
Obecnie obowiązek głosowania imiennego radnych jest przyjmowany w niektórych statutach jednostek samorządu terytorialnego, choć nie ma prawnego obowiązku. Sytuacja zmieni się od kolejnej kadencji władz samorządowych, które będą musiały publikować w Internecie wykaz imiennych głosowań radnych.
Co do zasady, podejmowanie rozstrzygnięć przez radnych następuje jawnie, a tajne jest tylko w wyjątkowych przypadkach (zwłaszcza, gdy dochodzi do głosowania w sprawach osobowych). Niemniej jednak praktycznym problemem, w przypadku jawnego głosowania, jest dokumentowanie tego, jak głosują poszczególni radni. Najczęściej w protokołach posiedzeń zapisuje się informację, ile radnych głosowało za, ile przeciw, a ilu się wstrzymało. Dla mieszkańców, którzy chcą kontrolować radnych i rozliczać ich działalność, istotne znaczenie ma to, jak głosowali poszczególni radni w poszczególnych uchwałach. Potrzeba ta jest szczególnie istotna w przypadku wyboru przedstawicieli w jednomandatowych okręgach wyborczych. Jeżeli prawo nie przewiduje obowiązku głosowania w sposób imienny przez radnych i dokumentowania wyników tych głosowań, można próbować zachęcić władze, za sprawą wniosku “administracyjnego” lub petycji, do dokumentowania jawnego głosowania z własnej inicjatywy.
Polskie prawo określa przypadki, gdy głosowanie imienne jest obligatoryjne (np. podjęcie przez radę uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta – czy to z przypadku nieudzielenia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta absolutorium, czy też z innych powodów).
Opracowanie przygotowane przez Bartosza Wilka z Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska w ramach projektu REBEL (REinforcing direct democracy in BELarus) realizowanego przez Transparency International – Czechy, Transparency International – Węgry, Slovak Governance Institute, Petitions BY, Smulkaus verslo dirbtuvė (Białoruś) oraz Sieć Obywatelską Watchdog Polska. Projekt finansowany ze środków Funduszu Wyszehradzkiego oraz czeskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych.