Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2017-01-03-uchwalanie-regulaminow-utrzymania-czystosci-i-porzadku-przez-zwiazki-miedzygminne-jednak-dopuszczalne
Timestamp: 2019-02-23 23:03:46
Legal References Found: art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 64
 art. 3
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 3
 art. 4

Document Content:
Zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. zgromadzenie związku międzygminnego posiada kompetencję do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku, regulującego wyłącznie część spraw przekazanych do unormowania przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 roku (sygn. II Sa/Go 781/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego stwierdzające nieważność uchwały zgromadzenia związku międzygminnego w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników związku.
Powyższy wyrok zapadł na tle stanu faktycznego opisanego na naszym portalu w artykule „Uchwalanie regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego”. Dla przypomnienia:
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-I.4131.219.2016.BSZU Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność w całości uchwały zgromadzenia związku międzygminnego z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tego związku.
W uzasadnieniu organ nadzoru podkreślił, że jego zdaniem wskazana uchwała istotnie narusza art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.]. Przepis ten, będący delegacją ustawową dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku, precyzyjnie określa zakres spraw, które mają być przedmiotem unormowania dokonanego przez lokalnego prawodawcę. W przedmiotowej sprawie, kwestionowana uchwała została podjęta przez zgromadzenie związku międzygminnego, w wyniku realizacji przekazanych na niego zadań. Z analizowanego przez wojewodę statutu wynikało, że na rzecz związku przekazano tylko część zadań określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., pozostawiając resztę zadań we właściwości gmin – uczestników związku.
Zdaniem organu nadzoru treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, co oznacza, że należy ująć w nim wszystkie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W związku z tym, w ocenie wojewody lokalny prawodawca, wykonując delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., władny jest do podjęcia wyłącznie jednej uchwały, która będzie kompleksowo regulowała wszystkie kwestie dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. związek międzygminny, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię analizowanych przepisów.
W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. (sygn. II Sa/Go 781/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie uwzględnił skargę związku, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego.
W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przesądził o dopuszczalności uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przez związek międzygminny. Pogląd taki był konsekwencją przeprowadzonej wykładni art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Z dniem ogłoszenia statutu związku wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem przekazanych mu zadań, przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku. Zdaniem sądu z przytoczonych regulacji wynika, że zawiązanie związku międzygminnego skutkuje tym, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu przez gminę zadań, która z kolei traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Dodatkowym argumentem przesądzającym o kompetencji organu związku międzygminnego do wydawania regulaminu jest przepis art. 3 ust. 2a u.c.p.g., na podstawie którego związki międzygminne uzyskały na obszarze ich działania kompetencję do stanowienia prawa miejscowego, w zakresie zapewnienia czystości i porządku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził również, że dopuszczalne jest uchwalenie regulaminu tylko w zakresie części zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jak wynika z treści uzasadnienia „w sytuacji, w której gminy decydują się na przekazanie związkowi międzygminnemu tylko części zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi), wszystkie pozostałe zadania nieprzekazane do realizacji na rzecz związku, a wynikające z tej ustawy, nadal pozostają zadaniami poszczególnych gmin członkowskich, które realizowane są przez nie samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność”. Zgromadzenie związku międzygminnego nie jest zatem władne podejmować czynności prawnych związanych z realizacją zadań nienależących do właściwości związku, lecz pozostających w dalszym ciągu zadaniami poszczególnych gmin członkowskich.
Skoro w analizowanej sprawie na rzecz związku przekazano tylko część zadań określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., to w ocenie sądu nie ma przeszkód, by podjęte zostały dwie uchwały przez dwa różne organy – pierwsza przez zgromadzenie związku w zakresie zadań przekazanych związkowi i druga przez rady poszczególnych gmin w pozostałym zakresie, nieprzekazanym związkowi.
Zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp. wskazane rozwiązanie pozostaje w zgodzie z § 119 ust. 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej". Na mocy wskazanych przepisów dopuszczalne jest wydanie na podstawie jednego upoważnienia ustawowego kilku aktów prawa miejscowego, pod warunkiem, że zakresy tematyczne spraw przekazanych do uregulowania są rozłączne i można je wyodrębnić. Sąd podkreślił, że zagadnienia związane z odpadami komunalnymi, które zostały przekazane na rzecz związku oraz pozostałe sprawy związane z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. dają się wyodrębnić i ich zakresy niewątpliwie są rozłączne.
Sąd dokonał szerokiej analizy przepisów Konstytucji RP, podkreślając wagę wynikających z niej zasad – zasady samodzielności gmin (art. 165 ust. 2) i swobody zrzeszania się (art. 172). Konsekwencją tych regulacji jest przyznanie gminom prawa do suwerennego decydowania o przedmiocie działalności utworzonego związku międzygminnego. Jak słusznie wskazał WSA, związek międzygminny jest organizacją gmin „umożliwiającą im połączenie sił w celu łatwiejszego i o większej skali zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot gminnych”. Istotą funkcjonowania związku jest zatem wyręczenie gmin w realizacji powierzonych mu zadań.
Skoro w przedmiotowej sprawie niekwestionowaną wolą gmin tworzących związek było przekazanie mu tylko części zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zadań z zakresu gospodarki odpadami), to zdaniem sądu prawidłowa wykładnia przepisów tej ustawy nie powinna prowadzić do ograniczenia kompetencji organów związku w zakresie przekazanych mu zadań, w stosunku do kompetencji organów tworzących związek gmin.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał również, że tylko skutek w postaci niewykonalności lub dyskryminacyjnego charakteru „niezupełnej” regulacji rodzi konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego. Samo zaś naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania w akcie prawa miejscowego kwestii przekazanych w upoważnieniu do uregulowania, traktuje się jako nieistotne naruszenie prawa, które nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, bowiem daje możliwość uzupełnienia brakującej regulacji późniejszym aktem.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgromadzenie związku międzygminnego posiada z mocy art. 3 ust. 2a u.c.p.g. kompetencję do uchwalania aktu prawa miejscowego – regulaminu utrzymania czystości i porządku, który to regulamin może obejmować tylko cześć spraw przekazanych do unormowania przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego w całości.
Analogiczny problem ujawnił się w województwie warmińsko-mazurskim, w którym spór związku z wojewodą stał się niedawno przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kwestia dopuszczalności uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego, a także możliwość uchwalania dwóch odrębnych regulaminów nie zostały jednak rozstrzygnięte, ponieważ NSA oddalił z przyczyn formalnych skargę kasacyjną związku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2014 r. (sygn. II SA/Ol 1144/14), nie badając sprawy pod kątem merytorycznym (o wyroku tym pisaliśmy w artykule: „Kwestia dopuszczalności uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego nadal bez rozstrzygnięcia”).
Gospodarka komunalnaGospodarka odpadamiRegulamin utrzymania czystości i porządkuUstawa śmieciowaWyrok WSAZwiązki międzygminne