Source: https://czasopisma.beck.pl/monitor-prawniczy/aktualnosc/ograniczenie-zasady-emstrongne-bis-in-idemem/
Timestamp: 2019-10-19 15:16:42
Legal References Found: art. 187
 art. 185
 art. 50
 art. 4
 art. 187
 art. 4
 art. 50
 art. 4
 art. 14
 art. 5
 art. 187
 art. 187
 art. 51
 art. 50
 art. 6
 art. 52
 art. 52
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 187
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 52
 art. 52
 art. 52
 art. 50
 art. 14
 art. 5
 art. 187
 art. 185
 art. 187
 art. 185
 art. 185
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 187
 art. 654
 art. 14
 art. 50
 art. 14
 art. 2
 art. 14
 art. 50
 art. 51
 art. 14
 art. 654
 art. 14
 art. 654
 art. 187
 art. 187
 art. 187
 art. 14
 art. 654
 art. 3
 art. 14
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 52
 art. 14
 art. 50
 art. 14
 art. 50
 art. 13
 art. 10
 art. 10
 art. 21
 art. 50
 art. 4
 art. 2
 art. 4
 art. 325
 art. 2
 art. 325
 art. 51
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 13
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 52
 art. 50
 art. 21
 art. 52
 art. 4
 art. 50
 art. 4
 art. 50
 art. 52
 art. 4
 art. 50
 art. 50

Document Content:
Ograniczenie zasady ne bis in idem : Czasopisma C.H.Beck
Ograniczenie zasady ne bis in idem
Zasada ne bis in idem została uznana zarówno w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: Karta), jak i europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC). W dniu 20.3.2018 r. TS wydał wyroki, w których dokonał wykładni tej zasady w ramach dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.1.2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku) (dalej jako: dyrektywa 2003/6; uchylona przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z 16.4.2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz dyrektywy Rady 2006/112/WE z 28.11.2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (dalej jako: dyrektywa 2006/112). Poniżej omówiono uzasadnienia trzech wyroków we włoskich sprawach, w których, co do zasady, Trybunał orzekł, że zasadę ne bis in idem można ograniczyć w celu ochrony interesów finansowych Unii i jej rynków finansowych.
Sankcja administracyjna i sankcja karna za ten sam czyn
Decyzją z września 2007 r. włoska narodowa komisja ds. spółek i giełdy (dalej jako: Consob) nałożyła na S. Ricucciego, Magiste International SA i Garlsson Real Estate SA (dalej jako: skarżący) administracyjną karę pieniężną w wysokości 10,2 mln euro. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że S. Ricucci dopuścił się działań stanowiących manipulację na rynku, które to działania miały na celu zwrócenie uwagi klientów na papiery wartościowe RCS MediaGroup SpA i w ten sposób utrzymanie na tym samym poziomie ich kursu giełdowego dla osiągnięcia celów osobistych. Consob uznał, że działania S. Ricucciego powodowały odchylenie notowań tych papierów wartościowych od normy, a tym samym stanowiły przejaw manipulacji na rynku w rozumieniu art. 187 ter ust. 3 lit. c) włoskiego dekretu ustawodawczego Nr 58/1998 o pośrednictwie finansowym (dalej jako: TUF). Skarżący zaskarżyli tę decyzję do sądu apelacyjnego w Rzymie. Wyrokiem ze stycznia 2009 r. sąd częściowo uwzględnił ich skargi, zmniejszając wysokość administracyjnej kary pieniężnej do 5 mln euro. Wszystkie strony postępowania wniosły skargi kasacyjne od tego wyroku do sądu kasacyjnego.
Powyżej wskazane działania S. Ricucciego stanowiły też podstawę do wszczęcia wobec niego postępowania karnego, które zakończyło się wydaniem przez sąd w Rzymie wyroku z grudnia 2008 r., skazującego go na karę czterech lat i sześciu miesięcy pozbawienia wolności na podstawie art. 185 TUF. Następnie ta kara została zmniejszona do trzech lat, a ostatecznie darowana na podstawie ułaskawienia. Orzeczenie to stało się prawomocne. We włoskim porządku prawnym zasada ne bis in idem nie ma zastosowania do powiązań między sankcjami karnymi a sankcjami administracyjnymi, ale sąd powziął wątpliwości co do zgodności, w związku z wyrokiem z grudnia 2008 r., postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 50 Karty w zw. z art. 4 protokołu Nr 7 do EKPC. Otóż zdaniem tego sądu, ponieważ we włoskim porządku karnym ten wyrok zbliżony jest do wyroku skazującego wydanego przez sąd karny, administracyjna kara pieniężna rozpatrywana w postępowaniu głównym nałożona na podstawie art. 187 ter TUF ma charakter karny w rozumieniu art. 4 do protokołu Nr 7 do EKPC wyroku ETPCz w sprawie Grande Stevens i in. przeciwko Włochom). Sąd odsyłający wskazał, że czyny zarzucane S. Ricucciemu w ramach postępowania administracyjnego są tożsame z czynami, za które nałożono na niego sankcję karną.
Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dążył do ustalenia, czy wykładni art. 50 Karty w zw. z art. 4 protokołu Nr 7 do EKPC należy dokonywać w ten sposób, że ten przepis stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które dopuszczają możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wobec osoby, która popełniła czyn polegający na manipulacji na rynku, za który to czyn ta osoba została już skazana prawomocnym wyrokiem sądu karnego?
Przepis art. 14 ust. 1 w zw. z art. 5 dyrektywy 2003/6 nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia wobec osób dopuszczających się manipulacji na rynku skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji administracyjnych, bez uszczerbku dla ich prawa do nakładania sankcji karnych. Został on transponowany we włoskim prawie w art. 187 ter TUF.
Prowadzenie postępowania administracyjnego rozpatrywanego w postępowaniu głównym oraz nałożenie na S. Ricucciego administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 187 ter wynikają ze stosowania unijnego prawa w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty. Trybunał wskazał, że z tego względu te działania muszą być zgodne z zagwarantowanym w art. 50 Karty prawem podstawowym.
Zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE prawa podstawowe chronione na mocy EKPC są częścią prawa UE jako jego zasady ogólne i art. 52 ust. 3 Karty nakazuje prawom chronionym na mocy tej Karty odpowiadającym prawom chronionym na mocy EKPC, przypisywać takie samo znaczenie i takie same skutki jak te, które mają prawa ujęte w Konwencji. Jednak ta Konwencja, do czasu przystąpienia do niej Unii Europejskiej, nie stanowi aktu prawnego formalnie obowiązującego w porządku prawnym Unii (wyroki: Akerberg Fransson, C 617/10, pkt 44; N., C 601/15 PPU, pkt 45). Wyjaśnienia związane z art. 52 Karty wskazują, że celem ust. 3 tego artykułu jest zapewnienie niezbędnej spójności między Kartą a EKPC, co jednak nie może mieć „negatywnego wpływu na autonomię unijnego prawa i TSUE” (wyroki: N., pkt 47; K., C 18/16, pkt 50). Zatem TS uznał, że badanie przedłożonego pytania musi nastąpić wyłącznie w świetle praw podstawowych zagwarantowanych Kartą, a w szczególności w jej art. 50 (wyrok Orsi i Baldetti, C 217/15 i C 350/15, pkt 15).
Artykuł 50 Karty stanowi, że: „nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii”. Zatem zasada ne bis in idem zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym w rozumieniu tego artykułu za te same czyny przeciwko tej samej osobie (wyrok Akerberg Fransson, pkt 34).
W odniesieniu do oceny karnego charakteru postępowania sądowego i sankcji, takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego, zgodnie z orzecznictwem TS, istotne są trzy kryteria. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugim – sam charakter naruszenia, a trzecim – charakter i stopień surowości grożącej zainteresowanemu sankcji (wyroki: Bonda, C 489/10, pkt 37). Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy ustalenie w świetle powyższych kryteriów, czy postępowania oraz sankcje karne i administracyjne będące przedmiotem postępowania głównego mają charakter karny w rozumieniu art. 50 Karty. Jednak TS orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, może dostarczyć temu sądowi wskazówek dla dokonywanej przez niego wykładni (wyrok Mahdi, C 146/14 PPU, pkt 79). W niniejszej sprawie kwalifikacja karna postępowań karnych prowadzonych wobec S. Ricucciego oraz nałożonej na niego kary pozbawienia wolności nie jest sporna. Powstaje natomiast pytanie, czy administracyjna kara pieniężna oraz postępowanie administracyjne rozpatrywane w postępowaniu głównym mają charakter karny w rozumieniu art. 50 Karty.
Zgodnie z włoskim prawem postępowanie zakończone nałożeniem tej ostatniej sankcji jest postępowaniem administracyjnym. Jednak TS podkreślił, że stosowanie art. 50 Karty nie ogranicza się tylko do postępowań i sankcji przyporządkowanych jako „karne” przez prawo krajowe, lecz obejmuje – niezależnie od takiej kwalifikacji w prawie krajowym – postępowania i sankcje, które należy uważać za mające charakter karny na podstawie dwóch pozostałych kryteriów.
Odnosząc się do drugiego kryterium, dotyczącego samego charakteru czynu, TS wskazał, że należy zbadać, czy sporna sankcja ma w szczególności cel represyjny (wyrok: Barih, C 542/10, pkt 39). Rzecznik generalny podkreślił, że w samym charakterze sankcji karnych leży to, iż zmierzają one zarówno do represjonowania niedozwolonych zachowań, jak i do zapobiegania im (pkt 64 opinii). Natomiast środek, który ogranicza się do naprawienia szkody wyrządzonej danym przestępstwem, nie ma charakteru karnego. W niniejszej sprawie art. 187 ter TUF przewiduje, że każdy, kto dopuścił się manipulacji na rynku, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 20 tys. do 5 mln euro, przy czym w pewnych okolicznościach wymiar tej kary może zostać zwiększony do jej trzykrotności lub do dziesięciokrotności wartości produktu uzyskanego lub korzyści uzyskanej z przestępstwa. Ponadto, zastosowanie tej sankcji zawsze prowadzi też do przepadku produktu uzyskanego lub korzyści uzyskanej z przestępstwa oraz rzeczy użytych do jego popełnienia. W ocenie TS ta sankcja nie służy tylko naprawieniu szkody wyrządzonej przestępstwem, ale również realizuje funkcję represyjną, a więc przejawia charakter karny.
W odniesieniu do trzeciego kryterium TS stwierdził, że administracyjna kara pieniężna mogąca sięgnąć dziesięciokrotności wartości produktu uzyskanego lub korzyści uzyskanych wskutek manipulacji na rynku jest karą o wysokim stopniu surowości. Zatem w jego ocenie ma ona charakter karny w rozumieniu art. 50 Karty, ale zbadanie tego należy do sądu odsyłającego.
Z treści art. 50 Karty wynika, że ten przepis wprowadza zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym tej samej osoby za to samo przestępstwo (wyrok Orsi i Baldetti, C 217/15 i C 350/15, pkt 18). W niniejszej sprawie różne postępowania i sankcje o charakterze karnym będące przedmiotem postępowania głównego dotyczą tej samej osoby, czyli S. Ricucciego. Zgodnie z orzecznictwem TS znaczącym kryterium dla celów oceny tożsamości czynu jest kryterium tożsamości zdarzenia, rozumiane jako istnienie całości, na którą składają się nierozdzielnie ze sobą związane konkretne okoliczności, które doprowadziły do uniewinnienia lub prawomocnego skazania danej osoby (wyroki: Kraaijenbrink, C 367/05, pkt 26; Mantello, C 261/09, pkt 39, 40). Zatem art. 50 Karty zakazuje nakładania za identyczne czyny kilku sankcji o charakterze karnym po zakończeniu różnych wszczętych w tym celu postępowań. Przy czym TS stwierdził, że kwalifikacja prawna w prawie krajowym czynu i chroniony interes prawny nie są istotne do celów stwierdzenia tożsamości czynu, ponieważ zakres ochrony przyznany w art. 50 Karty nie może być różny w zależności od państwa członkowskiego. Z zastrzeżeniem zbadania tej kwestii przez sąd odsyłający, TS stwierdził, że administracyjna kara pieniężna o charakterze karnym oraz postępowanie karne rozpatrywane w postępowaniu głównym wydają się dotyczyć tego samego czynu.
Wobec powyższego TS uznał, że przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego pozwalają na prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym w rozumieniu art. 50 Karty wobec osoby takiej jak S. Ricucci, z tytułu bezprawnego zachowania polegającego na dokonywaniu manipulacji na rynku, za które został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Tymczasem taka kumulacja postępowań i sankcji stanowi ograniczenie zagwarantowanego w tym postanowieniu prawa podstawowego.
W wyroku Spasic (C 129/14 PPU, pkt 55, 56) TS orzekł, że ograniczenie stosowania zagwarantowanej w art. 50 Karty zasady ne bis in idem może być uzasadnione na podstawie art. 52 ust. 1 Karty. Zgodnie z art. 52 ust. 1 zd. 1 Karty wszystkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą być przewidziane ustawą oraz szanować istotę tych praw i wolności. Zgodnie z art. 52 ust. 1 zd. 2 Karty – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – ograniczenia praw i wolności mogą zostać wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne oraz rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. W niniejszej sprawie możliwość kumulacji zarówno postępowań oraz sankcji karnych, jak i postępowań, a także sankcji administracyjnych o charakterze karnym jest przewidziana ustawą. Ponadto przepisy krajowe, takie jak sporne w postępowaniu głównym, respektują zasadniczą treść art. 50 Karty, ponieważ pozwalają one na taką kumulację postępowań i sankcji tylko na enumeratywnie określonych warunkach, zapewniając w ten sposób, aby prawo zagwarantowane w tym postanowieniu nie było podważane.
Sporne przepisy krajowe mają na celu ochronę integralności rynków finansowych Unii oraz ochrony zaufania publicznego do papierów wartościowych. Trybunał uznał, że kumulacja postępowań i sankcji o charakterze karnym może być uzasadniona, jeśli te postępowania i te sankcje służą – dla realizacji zwalczania przestępstw naruszających zakaz manipulacji na rynku – celom uzupełniającym, których przedmiotem są w danym przypadku różne aspekty tego samego bezprawnego zachowania (wyrok Spector Photo Group i Van Raemdonck, C 45/08, pkt 37, 42). Trybunał wskazał, że zbadanie powyższego należy do sądu odsyłającego. W zakresie przestępstw związanych z manipulacjami na rynku, zdaniem TS wydaje się słuszne, że państwo członkowskie stara się, z jednej strony, zniechęcać do wszelkich naruszeń, niezależnie od tego, czy są one zamierzone, czy też nie, zakazu dokonywania manipulacji na rynku poprzez nakładanie sankcji administracyjnych, a z drugiej strony, zniechęcać do poważnych uchybień tym zasadom i za nie karać, jeżeli te uchybienia są szczególnie społecznie szkodliwe i uzasadniają przyjęcie surowszych sankcji karnych.
Zasada proporcjonalności wymaga, aby kumulacja postępowań karnych i sankcji nie wykraczała poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów przyświecających danemu uregulowaniu, przy czym jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyroki: Müller Fleisch, C 562/08, pkt 43; ERG i in., C 379/08 i C 380/08, pkt 86; EL EM 2001, C 501/14, pkt 37, 39). Zgodnie z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 5 dyrektywy 2003/6 państwa członkowskie dysponują swobodą wyboru sankcji mających zastosowanie wobec osób dopuszczających się manipulacji na rynku (wyrok Spector Photo Group i Van Raemdonck, pkt 71, 72). W przypadku braku harmonizacji unijnego prawa w tej dziedzinie państwa członkowskie mogą zatem ustanowić zarówno system, w którym naruszenia zakazu dokonywania manipulacji na rynku mogą być przedmiotem postępowań i sankcji tylko jeden raz, jak i system dopuszczający kumulację postępowań sądowych i sankcji. Wobec powyższego TS stwierdził, że przepisy krajowe, takie jak sporne w postępowaniu głównym, które przewidują taką możliwość kumulacji, są odpowiednie do realizacji ww. celu.
W niniejszej sprawie sporne przepisy krajowe przewidują warunki, na jakich rozpowszechnianie fałszywych informacji oraz zawieranie pozorowanych transakcji, które mogą dawać fałszywe lub wprowadzające w błąd wskazówki w odniesieniu do instrumentów finansowych, może prowadzić do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym. Zgodnie z art. 187 ter TUF oraz na warunkach określonych w art. 185 TUF tego rodzaju działania mogą również podlegać karze pozbawienia wolności oraz karze grzywny. Trybunał stwierdził, z zastrzeżeniem zbadania tej kwestii przez sąd odsyłający, że sporne przepisy krajowe w jasny i precyzyjny sposób przewidują, w jakich okolicznościach manipulacje na rynku mogą prowadzić do kumulacji postępowań oraz sankcji o charakterze karnym.
Trybunał wskazał, że przewidziany w art. 187 decies TUF obowiązek współpracy i koordynacji działań podejmowany przez prokuratora i Conosob może zmniejszyć obciążenie, jakie dla zainteresowanej osoby oznacza kumulacja postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym oraz postępowania karnego prowadzonego w związku z bezprawnym zachowaniem polegającym na dokonywaniu manipulacji na rynku. Jednak TS uznał, że w przypadku zakończenia postępowania karnego wydaniem przez sąd karny wyroku skazującego na podstawie art. 185 TUF prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym wykracza poza to, co jest bezwzględnie konieczne do realizacji ww. celu, o ile tylko kara orzeczona w tym wyroku skazującym stanowi skuteczną, proporcjonalną i odstraszającą reakcję na popełnione przestępstwo. Przy czym zweryfikowanie tego spoczywa na sądzie odsyłającym.
W odniesieniu do kumulacji sankcji, którą dopuszcza uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym, TS stwierdził, że ogranicza się ono do stwierdzenia, że w przypadku nałożenia, z tytułu tych samych czynów, kary grzywny oraz administracyjnej kary pieniężnej ściągnięcie tej pierwszej ogranicza się do kwoty przewyższającej wysokość tej drugiej. Tymczasem ponieważ włoskie prawo wydaje się przewidywać tylko kumulację kar o charakterze pieniężnym, nie zaś kumulację administracyjnych kar pieniężnych o charakterze karnym i kary pozbawienia wolności, zdaniem TS, że nie gwarantuje ono, aby surowość wszystkich nałożonych sankcji była ograniczona do tego, co jest bezwzględnie konieczne w stosunku do wagi popełnionego przestępstwa. W ocenie TS uregulowanie krajowe, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które dopuszcza, w obliczu istnienia prawomocnego wyroku skazującego możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym, wykracza poza to, co jest bezwzględnie konieczne do realizacji ww. celu, czego sprawdzenie należy jednak do sądu odsyłającego. Wniosku tego nie podważa okoliczność, że prawomocna kara orzeczona na podstawie art. 185 TUF w danym przypadku może zostać później darowana w wyniku ułaskawienia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Z art. 50 Karty wynika, że z ochrony przyznanej przez zasadę ne bis in idem mogą korzystać osoby, które zostały uniewinnione lub skazane prawomocnym wyrokiem sądu karnego, a więc również osoby, na które nałożono tym wyrokiem sankcję karną, która została następnie darowana. Tego rodzaju okoliczność jest wobec tego pozbawiona znaczenia w kontekście oceny bezwzględnie koniecznego charakteru uregulowania krajowego, takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.
Reasumując TS orzekł, że wykładni art. 50 Karty należy dokonywać w ten sposób, że ten przepis stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które dopuszczają możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym wobec osoby, która popełniła czyn zabroniony polegający na dokonywaniu manipulacji na rynku, za który to czyn ta osoba została już skazana prawomocnym wyrokiem sądu karnego, o ile tylko kara orzeczona w tym wyroku skazującym, mając na uwadze szkodliwość społeczną popełnionego przestępstwa, stanowi skuteczną, proporcjonalną i odstraszającą reakcję na nie.
Poprzez drugie pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dążył do ustalenia, czy zasada ne bis in idem wyrażona w art. 50 Karty przyznaje jednostkom prawo, na które mogą one powołać się bezpośrednio w ramach sporu takiego jak spór rozpatrywany w postępowaniu głównym?
Zgodnie z orzecznictwem TS postanowienia prawa pierwotnego przewidujące precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki, których zastosowanie nie jest uzależnione od jakiejkolwiek późniejszej interwencji organów Unii ani organów krajowych, są bezpośrednim źródłem uprawnień jednostek (wyroki: Brachfeld i Chougol Diamond, 2/69 i 3/69, pkt 22, 23; Banks, C 390/98, pkt 91). Z treści art. 50 Karty wynika, że prawo, które w tym postanowieniu przyznano jednostkom, nie jest obwarowane jakimikolwiek warunkami, a więc w ramach sporu, takiego jak spór rozpatrywany w postępowaniu głównym, można się na nie powoływać bezpośrednio.
Trybunał przyznał już bezpośredni skutek art. 50 Karty, stwierdzając w pkt 45 wyroku Akerberg Fransson (C 617/10), że przy badaniu zgodności przepisów prawa krajowego z prawami chronionymi na mocy Karty sąd krajowy, stosując w ramach swojej właściwości przepisy prawa Unii, ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność tych przepisów, odmawiając w razie potrzeby z urzędu zastosowania wszelkich sprzecznych z nimi przepisów krajowych, nawet późniejszych, bez konieczności żądania lub oczekiwania na uprzednie uchylenie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym.
Trybunał orzekł, że zasada ne bis in idem wyrażona w art. 50 Karty przyznaje jednostkom prawo, na które mogą one powołać się bezpośrednio w ramach sporu, takiego jak spór rozpatrywany w postępowaniu głównym.
Wyrok TS z 20.3.2018 r., Garlsson Real Estate i in., C 537/16
Karnoprawny charakter sankcji administracyjnej
Decyzją z listopada 2012 r. Consob, działając na podstawie art. 187 bis ust. 1 i 4 TUF, nałożył na E. Di Pumę i A. Zeccę administracyjne kary pieniężne. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że E. Di Puma i A. Zecca dokonali w 2008 r. kilku transakcji z wykorzystaniem informacji poufnych. W szczególności mieli oni nabyć 2375 akcji Permasteelisa SpA, przy wykorzystaniu poufnych informacji na temat planowanego przejęcia kontroli nad tą spółką. Informacje te A. Zecca posiadał ze względu na stanowisko i obowiązki wykonywane w ramach Deloitte Financial Advisory Services SpA, przy czym E. Di Puma nie mógł nie wiedzieć, że owe informacje mają charakter poufny. E. Di Puma i A. Zecca zaskarżyli tę decyzję do sądu apelacyjnego w Mediolanie. Wyrokami z 4.4.2013 r. oraz 23.8.2013 r. sąd oddalił skargę E. Di Pumy oraz uwzględnił skargę A. Zekki. E. Di Puma i Consob wnieśli skargę kasacyjną, odpowiednio, od pierwszego i drugiego z tych wyroków do Sądu Kasacyjnego. E. Di Puma podniósł, że przeciwko niemu toczyło się już postępowanie karne przed sądem w Mediolanie w związku z tymi samymi czynami, których popełnienie zarzuca mu Consob, oraz że ten sąd, wyrokiem, który uprawomocnił się po wydaniu wyroków przez sąd apelacyjny, uniewinnił go od stawianych mu zarzutów ze względu na to, że zarzucany mu czyn nie wypełniał znamion przestępstwa. A. Zecca, będący drugą stroną postępowania kasacyjnego wszczętego przez Consob, również powołał się na wyrok uniewinniający. Ten wyrok uniewinniający dotyczył w rzeczywistości tych samych czynów, za które Consob nałożył na zainteresowane osoby, decyzją z 7.11.2012 r., administracyjne kary pieniężne rozpatrywane w postępowaniu głównym. Sąd odsyłający podkreślił, że zgodnie z art. 654 włoskiego Kodeksu postępowania karnego (dalej jako: KPK) zawarte w tym wyroku uniewinniającym ustalenie co do braku znamion przestępstwa korzysta z powagi rzeczy osądzonej w postępowaniach administracyjnych.
Poprzez pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dążył do ustalenia, czy wykładni art. 14 ust. 1 dyrektywy 2003/6 w związku z art. 50 Karty należy dokonywać w ten sposób, że ten przepis stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które nie dopuszczają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej po wydaniu przez sąd karny prawomocnego wyroku uniewinniającego, stwierdzającego, iż zarzucany czyn nie wypełnia znamion przestępstwa określonego w przepisach dotyczących wykorzystywania informacji poufnych, który to czyn stanowił podstawę wszczęcia tego postępowania administracyjnego?
Przepisy art. 14 ust. 1 w zw. z art. 2 i 3 dyrektywy 2003/6 nakładają na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji administracyjnych za naruszenie zakazu wykorzystywania informacji poufnych. Z orzecznictwa TS wynika, że art. 14 ust. 1 tej dyrektywy ogranicza się do stwierdzenia, iż państwa członkowskie zobowiązane są do ustanowienia sankcji administracyjnych mających takie cechy, nie nakładając na nie obowiązku wprowadzenia w ich porządkach prawnych wobec osób wykorzystujących informacje poufne również sankcji karnych (wyrok Spector Photo Group i Van Raemdonck, C 45/08, pkt 42). Trybunał uznał, że państwa członkowskie mogą ustanowić w swoich porządkach prawnych przepisy przewidujące możliwość łącznego zastosowania sankcji karnych i administracyjnych, aczkolwiek w granicach określonych w unijnym prawie. Dotyczy to zwłaszcza tych granic, które wynikają z zasady ne bis in idem zagwarantowanej w art. 50 Karty, a których – w myśl art. 51 ust. 1 Karty – należy przestrzegać przy stosowaniu tego prawa.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że w ramach sporów w postępowaniu głównym w kontradyktoryjnym postępowaniu karnym, zakończonym wydaniem prawomocnego wyroku, korzystającego z powagi rzeczy osądzonej, stwierdzono, iż przedmiotowe zachowania nie wypełniają znamion przestępstwa wykorzystywania informacji poufnych. W tym kontekście powstaje zdaniem TS więc pytanie, czy art. 14 ust. 1 dyrektywy 2003/6 stoi na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, takiemu jak art. 654 KPK, który rozciąga na postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stan powagi rzeczy osądzonej, z której korzystają ustalenia faktyczne dokonane w ramach postępowania karnego? Trybunał stwierdził, że ani w art. 14 ust. 1, ani w żadnym innym przepisie dyrektywy 2003/6 nie sprecyzowano, jaki skutek odnosi prawomocny wyrok uniewinniający sądu karnego w postępowaniu w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Z orzecznictwa TS wynika, że unijne prawo nie wymaga odstąpienia od stosowania krajowych norm procesowych przyznających danemu orzeczeniu powagę rzeczy osądzonej (wyroki: Impresa Pizzarotti, C 213/13, pkt 58, 59; Târşia, C 69/14, pkt 28, 29). W ocenie TS w niniejszej sprawie żadna konkretna okoliczność nie uzasadnia przyjęcia rozwiązania innego niż to, które zostało przyjęte w wyrokach Impresa Pizzarotti i Târşia. O ile art. 654 KPK rozciąga skutki powagi rzeczy osądzonej rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu karnym na postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o tyle z treści tego przepisu wynika, że stan powagi rzeczy osądzonej ogranicza się do ustaleń faktycznych dokonanych w wyroku sądu karnego wydanym w postępowaniu kontradyktoryjnym. Tymczasem w myśl art. 187 undecies TUF Consob może przystąpić do postępowania karnego, w szczególności poprzez wytoczenie powództwa cywilnego, oraz zobowiązany jest, na podstawie art. 187 decies TUF, do przekazania organom sądowym i organom ścigania całości dokumentacji zgromadzonej w toku czynności kontrolnych. Z uwagi na te mechanizmy, zdaniem TS, Consob dysponuje realną możliwością zapewnienia, aby wyrok sądu karnego skazujący, lub, jak w sprawach rozpatrywanych w postępowaniach głównych, uniewinniający zapadł przy uwzględnieniu całego materiału dowodowego zgromadzonego przez ten organ w celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 187 bis TUF. Trybunał stwierdził, że zasada powagi rzeczy osądzonej, z której na gruncie przepisu prawa krajowego korzystają w postępowaniu w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ustalenia faktyczne zawarte w wyroku sądu karnego, nie stoi na przeszkodzie temu, aby można było stwierdzić naruszenie przepisów dotyczących wykorzystywania informacji poufnych oraz aby można je było skutecznie ukarać, przy założeniu, że w wyroku sądu karnego stwierdzono, iż dane zachowanie faktycznie miało miejsce. W przeciwnym razie przewidziany w art. 14 ust. 1 dyrektywy 2003/6 obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji administracyjnych nie mógłby prowadzić do rozciągnięcia stanu powagi rzeczy osądzonej, z której na podstawie przepisu prawa krajowego, takiego jak art. 654 KPK, korzysta wyrok uniewinniający sądu karnego, na postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, dotyczące tych samych czynów, które według tego wyroku nie zostały wykazane. Tego rodzaju stwierdzenie pozostaje bez uszczerbku dla przewidzianej w art. 3 protokołu Nr 7 do EKPC możliwości wznowienia w danym przypadku postępowania karnego w razie zaistnienia nowych lub nowo ujawnionych faktów lub dopuszczenia się w poprzednim postępowaniu rażącego uchybienia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach zdaniem TS art. 14 ust. 1 dyrektywy 2003/6 nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym. Powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie również w art. 50 Karty.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że czyny zarzucane E. Di Pumie i A. Zecce w ramach postępowań w sprawie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych rozpatrywanych w postępowaniu głównym są tożsame z czynami, w związku z którymi wszczęto wobec nich postępowania karne przed sądem w Mediolanie. Ponadto administracyjne kary pieniężne rozpatrywane w postępowaniu głównym mogą sięgnąć dziesięciokrotności wartości produktu uzyskanego lub korzyści uzyskanej z przestępstwa. W ocenie TS te kary realizują funkcję represyjną i wykazują wysoki stopień surowości, a tym samym mają charakter karny w rozumieniu art. 50 Karty (wyrok Garlsson Real Estate, C 537/16, pkt 34, 35), czego ustalenie należy jednak do sądu odsyłającego. Z treści art. 50 wynika, iż ochrona przysługująca na podstawie zasady ne bis in idem nie ogranicza się do sytuacji, w której dana osoba została skazana wyrokiem karnym, lecz również odnosi się do sytuacji, w której ta osoba została uniewinniona. Trybunał stwierdził, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej sankcji pieniężnej, opierające się na tych samych czynach, stanowi ograniczenie prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 Karty (wyroki: Menci, C 524/15, pkt 39; Garlsson Real Estate, C 537/16, pkt 41). Tego rodzaju ograniczenie stosowania zasady ne bis in idem może być jednak uzasadnione na podstawie art. 52 ust. 1 Karty (wyrok Spasic, C 129/14 PPU, pkt 55, 56). Ze względu na cel w postaci ochrony integralności rynków finansowych oraz ochrony zaufania publicznego do instrumentów finansowych kumulacja postępowań i sankcji o charakterze karnym rozpatrywanych w postępowaniu głównym może być uzasadniona, jeśli te postępowania i te sankcje służą – dla realizacji owego celu – celom uzupełniającym, których przedmiotem są w danym wypadku różne aspekty tego samego bezprawnego zachowania. Jednak możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej sankcji pieniężnej o charakterze karnym, takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, wobec prawomocnie zakończonego postępowania karnego, uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wymogów zasady proporcjonalności. W tym względzie TS stwierdził, że w odróżnieniu od stanu faktycznego i prawnego, na tle której zapadł wyrok Akerberg Fransson, w której postępowanie karne zostało wszczęte po nałożeniu sankcji podatkowej, sprawy rozpatrywane w postępowaniach głównych dotyczą kwestii: czy można prowadzić postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w przypadku gdy sąd karny prawomocnym wyrokiem uniewinniającym stwierdził, iż nie doszło do popełnienia czynu wypełniającego znamiona przestępstwa określonego w przepisach dotyczących wykorzystywania informacji poufnych, który to czyn stanowił podstawę wszczęcia tego postępowania administracyjnego? Tymczasem rozpatrywany przypadek prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym, zdaniem TS, w oczywisty sposób wykracza poza to, co jest konieczne do realizacji ww. celu, ze względu na istnienie wyroku uniewinniającego sądu karnego stwierdzającego brak wypełnienia znamion przestępstwa, podlegającego karze przewidzianej w art. 14 ust. 1 dyrektywy 2003/6. Prowadzenie takiego postępowania wydaje się zupełnie bezpodstawne. Trybunał uznał, że art. 50 Karty stoi w takiej sytuacji na przeszkodzie możliwości prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym, takiego jak postępowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym, bez uszczerbku dla możliwości wznowienia w danym wypadku postępowania karnego w razie zaistnienia nowych lub nowo ujawnionych faktów lub dopuszczenia się w poprzednim postępowaniu rażącego uchybienia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Reasumując TS orzekł, że wykładni art. 14 ust. 1 dyrektywy 2003/6 w zw. z art. 50 Karty należy dokonywać w ten sposób, że ten przepis nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które nie dopuszczają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej po wydaniu przez sąd karny prawomocnego wyroku uniewinniającego, stwierdzającego, iż zarzucany czyn nie wypełnia znamion przestępstwa określonego w przepisach dotyczących wykorzystywania informacji poufnych, który to czyn stanowił podstawę wszczęcia tego postępowania administracyjnego.
Wyrok TS z 20.3.2018 r., Di Puma, C 596/16 i C 597/16
Sankcja administracyjna o charakterze karnym i sankcja karna za ten sam czyn
Wobec L. Menciego toczyło się postępowanie administracyjne, w ramach którego zarzucono mu, jako właścicielowi jednoosobowego przedsiębiorstwa, brak zapłaty w terminach wyznaczonych ustawą podatku od wartości dodanej (VAT) wynikającego z rocznej deklaracji za rok podatkowy 2011 w łącznej wysokości 282 495,76 euro. Postępowanie to zakończyło się decyzją organu podatkowego, w której nakazano L. Menciemu zapłatę należnego VAT, a ponadto nałożono na niego, na podstawie art. 13 ust. 1 dekretu ustawodawczego Nr 471 w sprawie reformy niemających charakteru karnego sankcji nakładanych w dziedzinie podatków bezpośrednich, podatku od wartości dodanej oraz poboru podatków, sankcję administracyjną w wysokości 84 748,74 euro, w wymiarze 30% długu podatkowego. Decyzja ta stała się ostateczna. Organ podatkowy uwzględnił wniosek L. Menciego o rozłożenie płatności na raty i L. Menci dokonał zapłaty pierwszych kwot. Po prawomocnym zakończeniu tego postępowania administracyjnego przeciwko L. Menciemu zostało wszczęte przed sądem w Bergamo postępowanie karne w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych, na podstawie aktu oskarżenia prokuratury z uzasadnieniem, że powyższy brak zapłaty VAT stanowił przestępstwo ścigane na podstawie art. 10 bis ust. 1 i art. 10 ter ust. 1 dekretu ustawodawczego Nr 74 w sprawie nowych przepisów dotyczących przestępstw w dziedzinie podatków dochodowych i podatku od wartości dodanej. Zgodnie z przepisami dekretu ustawodawczego Nr 74/2000 postępowania karne i administracyjne są prowadzone w sposób niezależny i należą do kompetencji odpowiednio władz sądowych i administracyjnych. Żadne z tych postępowań nie może zostać zawieszone w oczekiwaniu na wynik drugiego postępowania. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tego dekretu sankcje administracyjne nakładane w przypadku przestępstw podatkowych przez właściwy organ administracyjny nie podlegają wykonaniu, chyba że postępowanie karne zostało prawomocnie zakończone postanowieniem o umorzeniu, wyrokiem uniewinniającym lub uwalniającym od zarzutów, co wyłącza karalność czynu, ale nie stoi na przeszkodzie temu, aby wobec osoby, takiej jak L. Menci, prowadzono postępowanie karne po nałożeniu ostatecznej sankcji administracyjnej.
Poprzez pytanie prejudycjalne sąd w Bergamo dążył do ustalenia, czy art. 50 Karty w zw. z art. 4 protokołu Nr 7 do EKPC należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisom krajowym, na podstawie których można wszcząć przeciwko osobie postępowanie karne z powodu braku zapłaty należnego VAT w ustawowych terminach, podczas gdy na tę samą osobę, za ten sam czyn nałożono już niepodlegającą zaskarżeniu sankcję administracyjną?
Z art. 2 i 273 dyrektywy Rady 2006/112/WE z 28.11.2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w zw. z art. 4 ust. 3 TUE wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane podjąć wszelkie działania ustawodawcze i administracyjne niezbędne do zapewnienia na jego terytorium poboru w pełnej wysokości należnego VAT i zwalczania przestępczości podatkowej (wyrok Akerberg Fransson, C 617/10, pkt 25). Ponadto art. 325 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do zwalczania nielegalnych działań naruszających interesy finansowe UE za pomocą odstraszających i skutecznych środków, a w szczególności do stosowania takich samych środków w celu zwalczania przestępczości powodującej naruszenie interesów finansowych Unii, jakie stosują one w celu zwalczania przestępczości powodującej naruszenie ich własnych interesów. Interesy finansowe Unii obejmują w szczególności wpływy pochodzące z VAT (wyrok M.A.S. i M.B., C 42/17, pkt 30, 31). W celu zagwarantowania pełnego poboru owych wpływów, a przez to w celu zagwarantowania ochrony interesów finansowych Unii, państwa członkowskie mają swobodę wyboru mających zastosowanie sankcji, które mogą przybrać formę sankcji administracyjnych, karnych, lub obydwu rodzajów tych sankcji łącznie. Sankcje karne mogą jednak okazać się nieodzowne w celu zwalczania w skuteczny i odstraszający sposób niektórych przypadków poważnych oszustw w dziedzinie VAT (wyrok M.A.S. i M.B., pkt 33, 34). Ponieważ sankcje administracyjne nałożone przez krajowe organy podatkowe i postępowania karne wszczęte z tytułu przestępstw w dziedzinie VAT, takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, mają na celu zapewnienie prawidłowego poboru VAT, stanowią one przejaw stosowania art. 2 i 273 dyrektywy 2006/112 oraz art. 325 TFUE, a zatem unijnego prawa w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty (wyroki: Akerberg Fransson, pkt 27; Orsi i Baldetti, C 217/15 i C 350/15, pkt 16). Powinny one zatem być zgodne z prawem podstawowym zagwarantowanym w art. 50 Karty.
Trybunał uznał, że badanie przedłożonego pytania musi nastąpić wyłącznie w świetle praw podstawowych zagwarantowanych Kartą, a w szczególności jej art. 50. Zasada ne bis in idem zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym w rozumieniu tego postanowienia za te same czyny przeciwko tej samej osobie (wyrok Akerberg Fransson, pkt 34). W odniesieniu do oceny karnego charakteru postępowania i sankcji, takich jak będące przedmiotem postępowania głównego, zgodnie z orzecznictwem TS, istotne są trzy kryteria. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugim – sam charakter naruszenia, a trzecim – charakter i stopień surowości grożącej zainteresowanemu sankcji (wyrok Bonda, C 489/10, pkt 37). O ile do sądu odsyłającego należy ustalenie w świetle powyższych kryteriów, czy postępowania oraz sankcje karne i administracyjne będące przedmiotem postępowania głównego mają charakter karny w rozumieniu art. 50 Karty, o tyle Trybunał, orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, może dostarczyć temu sądowi wskazówek dla dokonywanej przez niego wykładni (wyrok Mahdi, C 146/14 PPU, pkt 79). Z akt sprawy wynika, że prawo krajowe kwalifikuje postępowanie zakończone nałożeniem ostatecznej sankcji administracyjnej jako postępowanie administracyjne. Jednak stosowanie art. 50 Karty nie ogranicza się tylko do postępowań i sankcji kwalifikowanych jako „karne” przez prawo krajowe, lecz obejmuje – niezależnie od takiej kwalifikacji w prawie krajowym – postępowania i sankcje, które należy uważać za mające charakter karny na podstawie dwóch pozostałych ww. kryteriów.
W odniesieniu do drugiego kryterium, dotyczącego samego charakteru czynu, TS stwierdził, że należy zbadać, czy sporna sankcja ma w szczególności cel represyjny (wyrok Bonda, pkt 39). Rzecznik generalny stwierdził, że w samym charakterze sankcji karnych leży to, iż zmierzają one zarówno do represjonowania niedozwolonych zachowań, jak i do zapobiegania im (pkt 113 opinii). Natomiast środek, który ogranicza się do naprawienia szkody wyrządzonej danym czynem, nie ma charakteru karnego. Artykuł 13 ust. 1 dekretu ustawodawczego Nr 471/97 przewiduje w przypadku braku zapłaty należnego VAT dodatkową sankcję administracyjną. Zdaniem TS ta sankcja służy celowi represyjnemu, co cechuje sankcję o charakterze karnym w rozumieniu art. 50 Karty.
W odniesieniu do trzeciego kryterium TS stwierdził, że sporna w postępowaniu głównym sankcja administracyjna przybiera zgodnie z art. 13 ust. 1 dekretu ustawodawczego Nr 471/97 formę grzywny w wymiarze 30% należnego VAT, która zostaje nałożona oprócz obowiązku zapłaty tego podatku i wykazuje, co nie zostało zakwestionowane między stronami w postępowaniu głównym, wysoki stopień surowości sankcji, co potwierdza analizę, zgodnie z którą ta sankcja ma charakter karny w rozumieniu art. 50 Karty.
Z treści art. 50 Karty wynika, że wprowadza on zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym tej samej osoby za to samo przestępstwo (wyrok Orsi i Baldetti, pkt 18). W rozpatrywanej sprawie różne postępowania i sankcje o charakterze karnym będące przedmiotem postępowania głównego dotyczą tej samej osoby, czyli L. Menciego. Zgodnie z orzecznictwem TS znaczącym kryterium dla oceny tożsamości czynu jest kryterium tożsamości zdarzenia, rozumiane jako istnienie całości, na którą składają się nierozdzielnie ze sobą związane konkretne okoliczności, które doprowadziły do uniewinnienia lub prawomocnego skazania danej osoby (wyroki: Kraaijenbrink, C 367/05, pkt 26; Mantello, C 261/09, pkt 39, 40). W niniejszej sprawie na L. Menciego w sposób niepodlegający zaskarżeniu została nałożona sankcja administracyjna o charakterze karnym za brak zapłaty w ustawowym terminie VAT wynikającego z rocznej deklaracji za rok podatkowy 2011, oraz że sporne w postępowaniu głównym postępowanie karne dotyczy tego samego braku zapłaty. Rząd włoski twierdził, że nałożenie sankcji karnej po zakończeniu postępowań karnych, takich jak będące przedmiotem postępowania głównego, w odróżnieniu od sankcji administracyjnej o charakterze karnym wymaga elementu subiektywnego. Jednak TS uznał, że okoliczność, w której nałożenie owej sankcji karnej zależy od dodatkowej przesłanki w stosunku do sankcji administracyjnej o charakterze karnym, sama w sobie nie może podważyć tożsamości danych zdarzeń. Z zastrzeżeniem zbadania przez sąd odsyłający, TS stwierdził, że sankcja administracyjna o charakterze karnym i postępowania karne będące przedmiotem postępowania głównego wydają się więc dotyczyć tego samego przestępstwa. W tych okolicznościach TS stwierdził, że sporne przepisy krajowe pozwalają na prowadzenie postępowania karnego przeciwko osobie takiej jak L. Menci, z tytułu przestępstwa polegającego na braku zapłaty VAT należnego na podstawie deklaracji za rok podatkowy, po nałożeniu na tę samą osobę, za ten sam czyn, niepodlegającej zaskarżeniu sankcji administracyjnej o charakterze karnym w rozumieniu art. 50 Karty. Tymczasem taka kumulacja postępowań i sankcji stanowi ograniczenie zagwarantowanego w tym artykule prawa podstawowego.
W wyroku Spasic (C 129/14 PPU, pkt 55, 56) TS orzekł, że ograniczenie stosowania zagwarantowanej w art. 50 Karty zasady ne bis in idem może być uzasadnione na podstawie jej art. 52 ust. 1. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że możliwość kumulacji postępowań i sankcji karnych, jak i postępowań oraz sankcji administracyjnych o charakterze karnym jest przewidziana ustawą. Ponadto, sporne przepisy krajowe respektują zasadniczą treść art. 50 Karty, ponieważ pozwalają one na taką kumulację postępowań i sankcji tylko na enumeratywnie określonych warunkach, zapewniając w ten sposób, aby prawo zagwarantowane w tym postanwoieniu jako takie nie było podważane. Przepisy te mają na celu zagwarantowanie pełnego poboru należnego VAT. Przy uwzględnieniu znaczenia, jakie w orzecznictwie TS przyznaje się, dla realizacji tego celu, zwalczaniu przestępstw w dziedzinie VAT (wyrok M.A.S. i M.B., pkt 34), kumulacja postępowań i sankcji o charakterze karnym może być uzasadniona, jeśli te postępowania oraz te sankcje służą celom uzupełniającym, których przedmiotem są w danym przypadku różne aspekty tego samego bezprawnego zachowania, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.
Zasada proporcjonalności wymaga, aby kumulacja postępowań karnych i sankcji przewidziana w przepisach krajowych, taka jak sporna w postępowaniu głównym, nie wykraczała poza granice tego, co odpowiednie oraz konieczne do realizacji uzasadnionych celów przyświecających danemu uregulowaniu, przy czym jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyroki: Müller Fleisch, C 562/08, pkt 43; ERG i in., C 379/08 i C 380/08, pkt 86; EL-EM-2001, C 501/14, pkt 37, 39). Trybunał podkreślił, że państwa członkowskie dysponują swobodą wyboru sankcji mających zastosowanie w celu zagwarantowania pełnego poboru wpływów z VAT. W tych okolicznościach proporcjonalność przepisów krajowych, takich jak sporne w postępowaniu głównym, nie może być kwestionowana tylko z tego względu, że dane państwo członkowskie postanowiło wprowadzić możliwość takiej kumulacji i to pod rygorem pozbawienia tego państwa członkowskiego tej swobody wyboru. Wobec powyższego TS stwierdził, że sporne przepisy krajowe, które przewidują taką możliwość kumulacji, są odpowiednie do realizacji ww. celu.
Przepisy krajowe, takie jak sporne w postępowaniu głównym, powinny przede wszystkim ustanawiać jasne i precyzyjne zasady pozwalające podmiotom prawa przewidzieć, jakie czyny i zaniechania mogą stanowić przedmiot takiej kumulacji postępowań i sankcji. W niniejszym przypadku sporne przepisy krajowe przewidują warunki, na jakich brak zapłaty należnego VAT w terminach ustawowych może prowadzić do nałożenia sankcji administracyjnej o charakterze karnym. Zgodnie z nimi takie zaniechanie, jeśli dotyczy rocznej deklaracji podatkowej VAT na kwotę przekraczającą 50 000 euro, może również podlegać karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 2 lat. Trybunał stwierdził, że z zastrzeżeniem zbadania przez sąd odsyłający, iż sporne przepisy krajowe w jasny i precyzyjny sposób przewidują, w jakich okolicznościach brak zapłaty należnego VAT może prowadzić do kumulacji postępowań i sankcji o charakterze karnym.
W niniejszej sprawie, mimo iż sporne przepisy krajowe pozwalają na wszczęcie postępowania karnego nawet po nałożeniu sankcji administracyjnej o charakterze karnym ostatecznie kończącej postępowanie administracyjne, to jednak te przepisy wydają się ograniczać postępowanie karne do przestępstw o określonej wadze, czyli dotyczących niezapłaconej kwoty VAT wyższej niż 50 000 euro. Za te przestępstwa ustawodawca krajowy przewidział karę pozbawienia wolności, której surowość wydaje się uzasadniać konieczność wszczęcia, do celów nałożenia takiej kary, postępowania karnego niezależnego od postępowania administracyjnego o charakterze karnym. Jednak TS wskazał, że kumulacji sankcji o charakterze karnym powinny towarzyszyć zasady umożliwiające zagwarantowanie, że surowość wszystkich nałożonych sankcji odpowiada wadze danego naruszenia. Te zasady powinny przewidywać obowiązek zadbania przez właściwe organy, w przypadku nałożenia drugiej sankcji, aby surowość wszystkich nałożonych sankcji nie przewyższyła wagi stwierdzonego naruszenia. W rozpatrywanej sprawie z art. 21 dekretu ustawodawczego Nr 74/2000 wydaje się wynikać, że nie ogranicza się on do ustanowienia zawieszenia wykonania sankcji administracyjnych o charakterze karnym w toku postępowania karnego, lecz że definitywnie stoi on na przeszkodzie temu wykonaniu po skazaniu danej osoby w postępowaniu karnym. Ponadto, dobrowolna spłata długu podatkowego, o ile dotyczy ona również sankcji administracyjnej nałożonej na zainteresowaną osobę, stanowi szczególną okoliczność łagodzącą, którą należy wziąć pod uwagę w ramach postępowania karnego. Wobec tego TS stwierdził, że sporne przepisy krajowe przewidują przesłanki odpowiednie do zapewnienia, że właściwe organy ograniczają surowość wszystkich nałożonych sankcji do tego, co jest bezwzględnie konieczne w stosunku do wagi popełnionego przestępstwa. Przy czym TS zaznaczył, że przepisy krajowe powinny być również stosowane przez organy oraz sądy krajowe w taki sposób, że obciążenie wynikające, w danym przypadku i dla zainteresowanej osoby, z kumulacji postępowań i sankcji nie jest nadmierne w stosunku do wagi popełnionego przestępstwa. Trybunał stwierdził, że ostatecznie do sądu odsyłającego należy ocena proporcjonalnego charakteru konkretnego zastosowania tych przepisów w ramach postępowania głównego i wyważenie pomiędzy, z jednej strony, wagą spornego przestępstwa, a z drugiej strony, ciężarem wynikającym konkretnie dla danej osoby z kumulacji postępowań i sankcji spornych w postępowaniu głównym.
Trybunał wskazał, ze w zakresie, w jakim Karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPCz, art. 52 ust. 3 Karty przewiduje, iż ich znaczenie i zakres są takie same, jak praw przyznanych przez tę Konwencję. Należy zatem uwzględnić art. 4 protokołu Nr 7 do EKPCz dla celów wykładni art. 50 Karty (wyroki: N., C 601/15 PPU, pkt 77; Orsi i Baldetti, C 217/15 i C 350/15, pkt 24). W tym względzie Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że kumulacja postępowań i sankcji podatkowych i karnych penalizujących to samo przestępstwo podatkowe nie narusza zasady ne bis in idem ustanowionej w art. 4 protokołu Nr 7 do EKPCz, jeżeli sporne postępowania podatkowe i karne wykazują dostatecznie bliski związek materialny oraz czasowy (wyrok A i B przeciwko Norwegii, § 132). Zatem TS uznał, że wymogi, jakim art. 50 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty poddaje ewentualną kumulację postępowań i sankcji karnych, a także postępowań i sankcji administracyjnych o charakterze karnym zapewniają stopień ochrony zasady ne bis in idem, który nie narusza stopnia ochrony zagwarantowanego w art. 4 protokołu Nr 7 do EKPCz w interpretacji ETPCz.
Reasumując TS orzekł, że art. 50 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on przepisom krajowym, na podstawie których można wszcząć postępowanie karne przeciwko osobie z tytułu braku zapłaty VAT należnego w ustawowych terminach, podczas gdy na tę samą osobę, za ten sam czyn nałożono już niepodlegającą zaskarżeniu sankcję administracyjną o charakterze karnym w rozumieniu tego art. 50, pod warunkiem, że przepisy te:
1) zmierzają do realizacji celu interesu ogólnego, który uzasadnia taką kumulację postępowań i sankcji, czyli zwalczanie przestępstw w dziedzinie VAT, a te postępowania i sankcje powinny służyć celom dodatkowym;
2) zawierają zasady zapewniające koordynację ograniczającą do tego, co ściśle niezbędne dodatkowy ciężar ponoszony przez zainteresowane osoby w wyniku kumulacji postępowań oraz
3) przewidują zasady pozwalające zapewnić, że surowość wszystkich nałożonych sankcji zostaje ograniczona do tego, co jest ściśle niezbędne w stosunku do wagi danego przestępstwa.
Do sądu krajowego należy zapewnienie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy w postępowaniu głównym, że ciężar wynikający konkretnie dla danej osoby ze stosowania przepisów krajowych spornych w postępowaniu głównym oraz dopuszczonej przez te przepisy kumulacji postępowań i sankcji nie jest nadmierny w stosunku do wagi popełnionego przestępstwa.
Wyrok TS z 20.3.2018 r., Menci, C 524/15
Ograniczenie zasady <em><strong>ne bis in idem</em>