Source: http://kwartalnikradcaprawny.pl/2017/10/24/dzialalnosc-samorzadu-radcow-prawnych-i-jego-czlonkow-w-zakresie-realizacji-ustawy-o-dostepie-do-informacji-publicznej-w-swietle-orzecznictwa-sadowego/
Timestamp: 2018-10-20 04:12:20
Legal References Found: art. 4
 art. 32
 art. 5
 art. 4
 art. 61

Art. 4
 art. 5
 art. 17
 art. 28
 art. 10
 art. 10
 art. 13
 art. 15
 art. 28
 art. 24
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 Art. 23
 art. 24
 art. 68
 art. 31
 art. 5
 art. 4
 art. 156
 art. 4
 art. 42
 art. 54
 art. 66
 art. 6
 art. 361
 art. 25
 art. 3
 art. 23
 art. 6
 art. 245
 art. 61
 art. 4
 art. 1
 art. 10
 art. 6
 art. 4
 art. 1
 FSK

Document Content:
Działalność samorządu radców prawnych i jego członków w zakresie realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowego | Radca Prawny - Zeszyty Naukowe
Strona główna Artykuły Działalność samorządu radców prawnych i jego członków w zakresie realizacji ustawy o...
Działalność samorządu radców prawnych i jego członków w zakresie realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowego
The Activity of the Professional Self-government of Legal Advisers and Its Members Regarding Application of the Access to Public Information Act in Light of Relevant Case Law
The article presents a review of judicial decisions of administrative courts on the application of the Access to Public Information Act (API) to the professional self-government of legal advisers and its members. It analyses and discusses relevant case law on the scope of the application of the API and presents the evolution of the courts’ approach to this issue. The article begins with a short analysis of the API and demonstrates that the professional self-government of legal advisers falls within its scope. Subsequently, it discusses the distinct legal status of legal advisers employed by public authorities and the consequences thereof for the application of the API. Another broad issue considered in numerous judgments is the application of the API in disciplinary proceedings conducted by the self-government against its members. The article traces the evolution of case law from the denial of access to disciplinary decisions, to the provision of open access to those decisions. The other controversial subject obtaining in the case law concerns identifying the relevant body of the professional self-government authorized to grant access to disciplinary decisions. The latter part of the article presents and analyses further issues adjudicated by the courts in the context of the application of the API, i.e. the bar exam and the financing of the professional self-government of legal advisers. Last but not least, the article briefly discusses the spheres of the functioning of the self-government that are excluded from the application of the API. The author concludes the article with the general observation that presently the administrative courts tend to grant more API-based motions and that professional self-government of legal advisers should include API considerations in its functioning.
Keywords: public information, professional self-government, financing of the professional self-government, legal adviser training, bar exam, disciplinary adjudication
Słowa kluczowe: informacja publiczna, samorząd zawodowy, finansowanie samorządu zawodowego, aplikacja radcowska, egzamin radcowski, sądownictwo dyscyplinarne
Ustawa o dostępie do informacji publicznej[1] stanowi istotny element zwiększania jawności życia społecznego i służy wykonywaniu kontroli społecznej nad organami władzy publicznej. Jakkolwiek wydawać by się mogło, że w zakresie przedmiotowym tej ustawy będą się znajdowały przede wszystkim organy administracji publicznej to w rzeczywistości zakres przedmiotowy stosowania tej ustawy jest znacznie szerszy[2]. W szczególności należy wskazać, że oprócz aparatu administracji państwowej udip ma zastosowanie także do wszystkich podmiotów, którym ustawodawca przyznaje kompetencje do stosowania władztwa administracyjnego, czyniąc z nich organy administracji publicznej w rozumieniu funkcjonalnym[3], a także udip ma zastosowanie do wszystkich innych podmiotów, które wykorzystują w swojej działalności majątek publiczny. Okoliczności te sprawiają, że działalność samorządów zawodowych, w tym samorządu radców prawnych, będzie wchodziła w zakres zastosowania udip. Z uwagi na fakt, że samorządy zawodowe nie są organami administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym, udip będzie miał jednak zastosowanie jedynie do tych sfer ich działania, gdzie mamy do czynienia ze stosowaniem władztwa administracyjnego albo korzystaniem z majątku publicznego.
Przedmiotem artykułu jest zbadanie orzecznictwa sadów administracyjnych w odniesieniu do stosowania udip w działalności samorządu radców prawnych. Pomocniczo i uzupełniająco badaniem objęto również dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych powstały w odniesieniu do innych prawniczych samorządów zawodowych, gdyż konstrukcyjnie status samorządów zawodowych prawniczych jest tożsamy i w takim samym zakresie ma do nich zastosowaniem udip. Artykuł skupia się na najbardziej typowych zagadnieniach rozstrzyganych przez sądy administracyjne z zakresu badanej tematyki, co powoduje, że pewne incydentalne orzeczenia zostały pominięte i tematyka badawcza nie została wyczerpana. Dodatkowo analiza dokonana została w ujęciu historycznym, co umożliwia ukazanie ewolucji orzecznictwa sądowego w tych sprawach. Służy to podkreśleniu, że badana tematyka podlega dość istotnym zmianom orzeczniczym, co tym bardziej uzasadnia zajęcie tym tematem. Orzecznictwo pokazuje również, że samorząd zawodowy radców prawnych musi się w coraz większym stopniu otworzyć na stosowanie udip i powinien szerzej uwzględniać możliwość zastosowania tej ustawy w kontekście podejmowanych przezeń działań.
Samorząd zawodowy radców prawnych jako podmiot zobowiązany na podstawie udip
Podstawowym zagadnieniem przed którym stanęło orzecznictwo sądowe było rozstrzygnięcie, czy samorządy zawodowe są objęte zakresem stosowania udip. Nie było to zagadnienie specjalnie skomplikowane wobec jednoznacznego przepisu udip (art. 4 ust. 1 pkt 2), który stanowił, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że samorząd zawodowy radców prawnych należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznych i udzielania takich informacji[4]. Podobnie jednoznaczne stanowisko znaleźć można w literaturze przedmiotu[5].
Uznając, że samorząd zawodowy radców prawnych podlega obowiązkom wynikającym z udip należy wszakże pamiętać, że zakres zastosowania udip będzie wyznaczany przez zakres zadań publicznych realizowanych przez samorząd. Oznacza to, że będą istniały niejako dwie sfery działania samorządu radcowskiego: pierwsza związana z wykonywaniem zadań publicznych i w jej przypadku samorząd zawodowy będzie w pełni podlegał udip oraz druga sfera działania odnosząca się do wewnętrznych aspektów funkcjonowania samorządu jako zrzeszenia osób wykonujących ten sam zawód i w tym zakresie dostęp do informacji będzie opierał się o ustawowe i wewnętrzne przepisy regulujące dostęp do informacji w samorządzie radcowskim.
Analizując art. 4 ust. 1 pkt 2 udip powstał problem jaki organ samorządu radcowskiego powinien udzielać informacji na podstawie udip. Początkowo sądy administracyjne dość ściśle podchodziły do tego zagadnienia wskazując, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a.[6] w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Dziekan Okręgowej Izby Radców Prawnych nie ma osobowości prawnej, nie posiada również zdolności sądowej i nie może być stroną w sprawie sądowoadministracyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej czy też bezczynności w tej sprawie. W osobowość prawną, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 10, poz. 65 z późn. zm.), wyposażone są natomiast okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych, które działają przez swoje organy. Działalnością okręgowej izby radców prawnych kieruje rada okręgowej izby radców prawnych (art. 52 ustawy o radcach prawnych) i tylko ona jest upoważniona do reprezentowania okręgowej izby radców prawnych w stosunkach zewnętrznych i wewnętrznych. Dziekan zaś wraz z wicedziekanem, sekretarzem, skarbnikiem i członkami stanowi prezydium, które jest organem wykonawczym okręgowej izby radców prawnych[7]. W świetle tej interpretacji jedynie te organy samorządu radcowskiego, które były wyposażone w osobowość prawną były zobowiązane do udzielania informacji na podstawie udip o działalności samorządu i jedynie ich działania/bezczynność mogły być skarżone do sadów administracyjnych.
Obecnie ta interpretacja jedynie w części zachowuje swoją aktualność. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy samorządu radcowskiego wyposażone w osobowość prawną nadal muszą realizować wnioski składane na podstawie udip. Jednakże sądy administracyjne stoją obecnie na stanowisku, że prokonstytucyjna wykładnia prawa do informacji publicznej przemawia za uznaniem, że każdy organ posiadający lub nie zdolność sądową zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, jeżeli mieści się w kategorii podmiotów określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Katalog podmiotów wymienionych w tym przepisie nie jest bowiem katalogiem zamkniętym. Kwestie procesowe zdolności sądowej, legitymacji nie mogą w światle art. 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowić przeszkody do dostępu do informacji publicznej[8]. Oznacza to, że organy samorządu radcowskiego powinny przyjąć bardziej elastyczne stanowisko w swojej działalności i uznawać możliwość realizacji wniosków udip przez różne wyodrębnione organy wewnętrzne samorządu bez konieczności angażowania za każdym razem organów stanowiących.
Radcowie prawni wykonujący zawód w świetle udip
Art. 4 ust. 1 pkt 2 udip wyraźnie przesądza, że podmiotem zobowiązanym na gruncie udip są organy samorządu zawodowego radców prawnych. Jednocześnie taka regulacja oznacza, że radcowie prawni bezpośrednio nie podlegają obowiązkowi udzielania informacji na podstawie udip. Nie wyklucza to natomiast sytuacji, że informacje na temat wykonywania przez radców prawnych ich zawodu będą podlegały udostępnieniu przez inny podmiot zobowiązany na gruncie udip. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w niektórych sytuacjach informacje na temat radców prawnych będą podlegały udostępnieniu na podstawie udip. W szczególności dotyczy to radców prawnych zatrudnionych w organach administracji publicznej.
Sądy administracyjne uznały w wielu orzeczeniach, że radcy prawni świadczący pomoc prawną w jednostkach samorządu terytorialnego w ramach stosunku pracy polegającą m.in. na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych i aktów administracyjnych indywidulanych, podejmują działania bezpośrednio wpływające na sytuację prawną innych osób lub działania łączące się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Z pewnością radców prawnych nie można zaliczyć do stanowisk o charakterze wyłącznie usługowym lub technicznym, co wyłączałoby ich spod zakresu funkcji publicznej. Skoro tak to należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, których nie dotyczą ograniczenia dostępności informacji w postaci ochrony prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy[9]. Dodatkowo powyższą argumentację wzmacnia okoliczność, że zawód radcy prawnego, z uwagi na istotną rolę w funkcjonowaniu i kształtowaniu systemu ochrony prawnej, jest zawodem zaufania publicznego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co dodatkowo rzutuje na ocenę w zakresie wymogu transparentności jego wykonywania w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzupełniająco podnieść jeszcze należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2007 r. (sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48), wydanym wprawdzie na tle ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592 ze zm.), wyraźnie jednakowoż wskazał, że „radcowie prawni muszą być uznani za pełniących funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, tak jak to ujmowano na użytek definiowania „osoby pełniącej funkcje publiczne” w sprawie o sygn. K 17/05″. [10].
Konsekwencją tych ustaleń było uznanie, że skoro radcowie prawni (ze względu na fakt zatrudnienia w organie administracji państwowej) są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu udip, to następujące informacje dotyczące radców prawnych zatrudnionych w organach administracji będą podlegały udostępnieniu na gruncie udip:
informacja o zatrudnionych w urzędzie radcach prawnych w okresie poprzedniej i obecnej kadencji Rady Powiatu, w zakresie wskazania m.in.: tytułu naukowego, charakteru stosunku pracy, od kiedy są zatrudnieni, okręgowej izby radców prawnych, pod którą podlegają, stanowisk zajmowanych w Starostwie, osoby odpowiedzialnej za koordynację pomocy prawnej w jednostce, czasu pracy, zakresów ich obowiązków (godzin przyjęć, dni itp.)[11];
informacja dotycząca stopni i tytułów naukowych radców prawnych zatrudnionych w Gminie U.[12];
informacja dotycząca sposobu realizacji obsługi prawnej organu oraz miesięcznego kosztu funkcjonowania pracowniczego etatu radcy prawnego[13];
informacja, czy radca prawny, zatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego, występował w danym okresie w określonym sądzie jako obrońca bądź też pełnomocnik wraz z podaniem sygnatur akt oraz nazwisko sędziego prowadzącego sprawy[14];
Warto wskazać, że w przykładach 1-3 podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji były organy jednostek samorządu terytorialnego, a w przypadku 4 był to prezes sądu. Co istotne w tym kontekście to fakt, że stroną postepowania sprawie udzieleni informacji publicznej jest podmiot zobowiązany i wnioskodawca[15].
Na uwagę zasługuje fakt, że radca prawny, którego wnioskowane informacje dotyczą nie ma statusu strony ani na etapie administracyjnym, ani sądowym udzielania i kontroli dostępu do informacji publicznej. NSA podkreślił, że wynika to ze specyfiki udip, która określa, że kpa ma zastosowanie jedynie na etapie wydawania decyzji odmownej oraz umorzenia postępowania, co powoduje, że w pozostałym zakresie nie ma mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym i art. 28 kpa, regulujący pojęcie strony nie ma zastosowania w przypadku udzielania informacji publicznej poza wskazanymi wcześniej sytuacjami. NSA zastosował wykładnię celowościową odwołującą się do efektywności stosowania udip i wskazał, że zasadą postępowania toczącego się na skutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, że informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której udostępnienia żąda wnioskodawca, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy udostępnia się niezwłocznie w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższą regulację trudno byłoby sobie wyobrazić sytuację, w której organ wykonując niezwłocznie nałożony art. 10 ust. 2 ustawy obowiązek, zmuszony byłby włączać do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej inne poza wnioskodawcą podmioty. Także w przypadku o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, gdzie udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, za nieracjonalne należałoby uznać dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzyskiwałyby również wszystkie podmioty, które brały udział w sprawach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie żądanej informacji byłoby na tyle utrudnione, że wręcz niewykonalne[16]. Oznacza to, że radca prawny nie może skarżyć w trybie administracyjnym czynności udostępnienia informacji uznanej za publiczną a dotyczącą jego osoby, ani brać udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przypadku odmowy udzielenia informacji.
Odnotować należy też rozbieżność orzecznictwa w zakresie możliwości udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego radcy prawnego zatrudnionego w jednostce samorządu terytorialnego. Przykładowo WSA w Warszawie uznał, że przepis art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) nakłada obowiązek składania oświadczeń majątkowych, a przez to także ujawniania informacji o uzyskiwanych dochodach przez radnych, wójta, zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta. Pozostali pracownicy zatrudnieni w urzędzie gminy, w tym także osoby zatrudnione na stanowisku radcy prawnego, nie mają obowiązku ujawniania swoich dochodów, a tym samym informacja o wysokości ich wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej. Dlatego też sąd przyjął, że umowa o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w jednostce sektora finansów publicznych nie podlega udostępnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy wynagrodzenia, stanowiącej element prywatności osoby fizycznej, chronionej na podstawie art. 5 ust. 2 udip[17]. Jednakże obecnie zdaje się przeważać linia orzecznicza reprezentowana przez wyrok WSA w Krakowie, gdzie uznano, że ochrona prywatności określona nie dotyczy, co do zasady, treści umowy o pracę zawartej z radcą prawnym przez Gminę […]. Informacje bowiem o warunkach powierzania i wykonywania zadań (obowiązków) przez osobę, która pełni funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tych funkcji, a taką jest radca prawny zatrudniony w urzędzie – nie jest objęta ochroną o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p[18]. Jakkolwiek uznać można argumentację dotyczącą określenia przez organy administracji publicznej w umowie o pracę z radcami prawnymi warunków powierzania i wykonywania zadań (obowiązków) przez osobę, która pełni funkcję publiczną, to wydaje się jednak, że ujawnianie wynagrodzenia radcy prawnego wynikającego z tej umowy nie znajduje swojego oparcia argumentacji odwołującej się do wykonywania zadań publicznych.
W innym orzeczeniu NSA uznał, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Jednocześnie sąd wskazał, że w każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. NSA przyjął także, że rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia „zasadniczego” nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej, mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów. Jednocześnie NSA zwrócił na koniec uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób – funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p[19].
Wskazane orzeczenia NSA potwierdzają, że obecnie umowy z osoba zatrudnionymi przez organy administracji publicznej i mającymi status funkcjonariuszy publicznych, w tym radcami prawnymi, stanowią informację publiczną. Jednakże to w jakim zakresie umowy te mogą zostać udostępnione będzie zależało do rzeczywistego związku zakresu obowiązków tych osób z wykonywaniem przez nie zadań publicznych. W szczególności, każdorazowo organ administracji publicznej udostępniający informację o wynagrodzeniu radcy prawnego powinien przeprowadzić szczegółową analizę tych okoliczności. Znając praktykę wielu organów administracji publicznej można mieć jednak poważne wątpliwości, czy wymagania NSA są dostosowane do praktyki administracyjnej szczególnie terenowych organów administracji państwowej. Warto przy tym wyrazić generalną wątpliwość, czy orzecznictwo sądów administracyjnych nie traci z pola widzenia charakteru pracy radców prawnych zatrudnionych w urzędach. Pełnią oni przede wszystkim funkcję obsługi prawnej oraz zastępstwa procesowego. Inny jest zatem charakter ich pracy od np. dyrektorów departamentów czy nawet naczelników, którzy mogą mieć upoważnienie organu do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Pokazuje to wyraźnie, że zakres uczestnictwa w wykonywaniu zadań publicznych radców prawnych i piastuna funkcji organu czy upoważnionych przezeń osób jest odmienny. Nie znajduje to niestety odbicia w orzeczeniach sądów administracyjnych.
Jednocześnie należy wskazać, że choć sądy administracyjne uznawały, że wiele informacji dotyczących radców prawnych zatrudnionych w urzędach administracji publicznej podlega udostępnieniu na podstawie udip to jednocześnie wskazały też na sytuacje, kiedy pomimo zatrudnienia pewne fakty dotyczące danego radcy prawnego nie będą podlegały udostępnieniu. W szczególności WSA w Gdańsku uznał, ze informacja o ukończonych przez wskazanych radców prawnych uczelniach, w ocenie Sądu organy rozstrzygnęły błędnie kwalifikując tą informację jako publiczną. Tymczasem w odniesieniu do radców prawych, których zawód i warunki jego wykonywania jest szczegółowo uregulowany w ustawie o radcach prawnych, informacja o ukończonych przez nich szkołach wyższych, jest irrelewantna prawnie. Art. 23 ustawy o radcach prawych stanowi, że prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o radcach prawnych prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego może uzyskać ten, kto ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego wynika, że dla oceny kwalifikacji radcy prawnego do wykonywania tego zawodu nie jest istotnym, na jakiej uczelni ukończył studia wyższe i obronił tytuł magistra. Tego rodzaju informacja nie może stanowić informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne, albowiem nie ma żądnego związku z ich wykonywaniem[20]. Wydaje się, że orzeczenie to pokazuje pewną granicę przy realizacji dostępu do informacji publicznej stawiając ograniczenie przy zbyt daleko idącym wkraczaniu w sferę prywatności radców prawnych, traktowanych wyjątkowo jako funkcjonariuszy publicznych. Wydaje się jednak, w kontekście wcześniejszych rozważań, że granica ta powinna być wyznaczona znacznie bardziej restrykcyjnie.
Orzeczenia wydane przez sądy dyscyplinarne samorządu radcowskiego jako informacja publiczna
Zagadnienie dostępności na gruncie udip orzeczeń sądów dyscyplinarnych przeszło znamienną ewolucję. W początkowym okresie sądy administracyjne uznawały bowiem, że samorząd radcowski nie ma obowiązku udzielania tego rodzaju informacji. Przykładowo WSA we Wrocławiu uznał, że analiza treści wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r. w zakresie udostępnienie informacji publicznej o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 – 2013., przekonuje, że jego uwzględnienie może prowadzić do naruszenia praw osób trzecich, które określone są w art. 68 u.r.p., jako pokrzywdzony. Tym samym ustawodawca ograniczył dostęp do informacji publicznej przestrzegając konieczność uwzględnienia innych chronionych dóbr, w tym ustawowo określonej ochrony wolności i praw innych osób (art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 2 Konstytucji). Konstytucja RP zapewnia ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia (art. 47) oraz zakazuje ujawniania informacji dotyczących osoby. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Sąd podziela stanowisko …, że w orzeczeniach wydawanych na podstawie prowadzonych akt postępowania dyscyplinarnego znajduje się szereg informacji, których udostępnienie, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, może zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych i przepisów powołanych ustaw[21].
Jednakże linia orzecznicza sądów administracyjnych uległa w tym zakresie istotnej zmianie. Nie ulega obecnie wątpliwości, że orzeczenia dyscyplinarne Wyższego Sądu Dyscyplinarnego oraz wydawane przez okręgowe sądy dyscyplinarne przy okręgowych izbach radców prawnych stanowią informację publiczną i ich treść podlega udostępnieniu[22]. Jak wskazał NSA rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych dotyczące oceny działalności radców prawnych stanowią informację publiczną. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Radca prawny jest zaliczany do kategorii zawodów zaufania publicznego, co decyduje o przynależności jego osoby do samorządu zawodowego. Szczególny rodzaj zadań realizowanych przez zawody zaufania publicznego powoduje, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków. Jednoczenie NSA podkreślił, że czym innym jest dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego, lub ich części, jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów. Dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego, jako zbioru, odbywa się w drodze stosowania ustaw procesowych, w tym art. 156 § 1 K.p.k. Nie pozbawia to jednak wnioskodawcy prawa do żądania udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazanych przez niego konkretnych informacji, w tym m.in. wyłącznie orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych. Wprawdzie żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warunkiem udostępnienia jest skonkretyzowanie wniosku[23].
Traktowanie orzeczeń dyscyplinarnych samorządu radcowskiego jako informacji publicznej jest typowe dla wszystkich samorządów zawodowych. W tym zakresie sądy administracyjne potwierdziły to w stosunku do innych samorządów np. komorniczego[24], notarialnego[25], adwokackiego[26], architektów[27] czy lekarskiego[28].
Należy podkreślić, że udostępnienie treści orzeczeń dyscyplinarnych może nastąpić dopiero po ich anonimizacji i usunięciu z treści wszelkich tajemnic prawnie chronionych. Co ważne, dotyczy to także sytuacji, kiedy z kontekstu sprawy czy zainteresowania mediów łatwo będzie można zidentyfikować kogo dane orzeczenie dyscyplinarne dotyczy.
Organ samorządu radcowskiego zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w sprawie udostępnienia orzeczeń dyscyplinarnych
Zagadnieniem kontrowersyjnym, które doczekało się rozbieżnego orzecznictwa sądowego jest problem jaki organ samorządu radcowskiego powinien realizować wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci orzeczeń dyscyplinarnych. Rozchwianie orzecznictwa sądowego jest cechą immanentną w odniesieniu do stanowiska sądów administracyjnych dotyczącego jaki organ samorządu zawodowego powinien udostępniać informację o orzeczeniach dyscyplinarnych, tj. czy powinny to robić rady czy też sądy dyscyplinarne. Te rozbieżności można znaleźć w przypadku innych samorządów prawniczych czy lekarskich. Przykładowo sądy administracyjne wskazywały, że to rady powinny udzielać tych informacji w przypadku samorządu notarialnego[29], czy komorniczego[30], ale równolegle wskazywały, że informacji tych powinny udzielać sądy dyscyplinarne w przypadku samorządu adwokackiego[31] czy lekarskiego[32]. Warte zaznaczenia jest to, że nawet w tych przypadkach, które wydają się jednoznaczne, wciąż można spotkać się z różnymi rozstrzygnięciami.
W odniesieniu do udostępniania orzeczeń dyscyplinarnych przez organy samorządu radcowskiego zapadło także wiele orzeczeń sądów administracyjnych. W początkowym okresie sądy administracyjne wskazywały, że informacji tych powinny udzielać okręgowe rady izb radcowskich, a nie dziekani czy sądy dyscyplinarne. Przykładowo WSA w Kielcach uznał, że Dziekan Okręgowej Izby Radców Prawnych nie posiada zdolności sądowej, jak również nie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia żądanej informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie może występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona[33]. Podobnie zdaniem niektórych sądów administracyjnych okręgowe sądy dyscyplinarne przy okręgowych radach radców prawnych również nie podlegały temu obowiązkowi i nie można było skarżyć ich bezczynności[34]. Wskazywano bowiem wprost, że okręgowy sąd dyscyplinarny nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej, albowiem żaden z przepisów powołanej wyżej ustawy takiej osobowości mu nie przyznaje. Zatem tylko okręgowa izba radców prawnych (lub też Krajowa Izba Radców Prawnych) może być stroną w postępowaniu ze skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej[35].
W świetle najnowszego orzecznictwa należy przyjąć za NSA, że organem właściwym w omawianej sprawie będą okręgowe sądy dyscyplinarne (lub Wyższy Sąd Dyscyplinarny – o ile wpłynie doń wniosek na podstawie udip i informacja jest w jego posiadaniu). NSA podkreślił w tym orzeczeniu, że przyjąć należy, iż skoro zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej może być inny podmiot wykonujący zadania publiczne – organy samorządów zawodowych – to może być on stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego wyroku, okręgowy sąd dyscyplinarny jest jednym z organów samorządu zawodowego radców prawnych. Z art. 54 ust. 1 tej ustawy wynika, że sąd ten rozpatruje sprawy dyscyplinarne członków okręgowej izby radców prawnych wniesione przez rzecznika dyscyplinarnego oraz odwołania, o których mowa w art. 66 ust. 2. Podmiot ten w zakresie rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej członków samorządu zawodowego radców prawnych wykonuje zadania publiczne. Żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Pozwala to na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie posiada zdolność sądową[36]. W imieniu okręgowych sądów dyscyplinarnych informacje o treści orzeczeń dyscyplinarnych powinni udostępniać przewodniczący tych sądów. Podejście NSA wydaje się racjonalne i elastyczne, gdyż udip wprowadza odformalizowany tryb udzielania informacji i w sytuacji, kiedy dana informacja ma status publicznej powinna ona być udostępniona przez tę wyodrębnioną jednostkę samorządu, którą ją wytworzyła lub dotyczy jej działalności.
W świetle powyższego orzeczenia można zasadnie przyjąć, że jeżeli wniosek o udostępnienie treści orzeczeń dyscyplinarnych trafi do dziekana czy rady okręgowej izby radcowskiej powinna ona przekazać go do okręgowego sądu dyscyplinarnego działającego przy tej radzie. W takiej sytuacji rada okręgowej izby radcowskiej powinna poinformować wnioskodawcę o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością. Jednocześnie jednak należy wskazać, że zrealizowanie wniosku o udostępnienie treści orzeczeń dyscyplinarnych przez radę okręgowej izby radców prawnych nie będzie stanowiło naruszenia prawa, ale będzie wynikało to jedynie z prawa tego organu udostępniającego informacje publiczne do których ma dostęp.
Oceny i treść prac egzaminacyjnych z egzaminu radcowskiego
Zagadnieniem, które również doczekało się rozbieżnego orzecznictwa była kwestia dostępności treści prac przygotowanych przez osoby zdające egzamin radcowski oraz ocen tych prac wraz z ich uzasadnieniem. W początkowym okresie sądy administracyjne nie uznawały tych informacji za publiczne. Przykładowo WSA w Bydgoszczu uznał, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Uzasadnienie tego stanowiska wynika z sytuacji prawnej osób biorących udział w egzaminie radcowskim. Szczegółowe zasady odbywania aplikacji radcowskiej oraz przeprowadzania egzaminów radcowskich regulują przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r., nr 10, poz. 65 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 361 ust. 1 ustawy do egzaminu radcowskiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 25 ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wynika, że zawód zaufania publicznego – radcy prawnego, może wykonywać osoba, która spełnia wymagania określone ustawą. Natomiast art. 23 tej ustawy stanowi, że „prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania”. Z powyższej regulacji wynika, że osoba biorąca udział w egzaminie radcowskim nie wykonuje jeszcze zawodu zaufania publicznego jakim jest zawód radcy prawnego. Prowadzi to do konstatacji, że decyzja takiej osoby o udziale w egzaminie ma charakter decyzji prywatnej, albowiem jest to działanie mające na celu dopiero uzyskanie uprawnień radcy prawnego (jest to działanie poprzedzające sprawowanie funkcji publicznej przez zdającego) a wyniki egzaminu dotyczące takiej osoby dotycząc jej sfery prywatnej a nie uprawnień zawodowych. Zgodzić się należy z organem, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób, mogących w przyszłości uzyskać status osoby zaufania publicznego stanowiłyby informacje publiczne. Doprowadziłoby to do sytuacji w której osoby postronne mogłyby mieć prawo wglądu w akta indywidualnych postępowań w pełnym, nieograniczonym zakresie. Podzielić również należy stanowisko organu, że praca egzaminacyjna kandydatów na radców prawnych faktycznie jest dokumentem prywatnym, gdyż obrazuje zakres zdobytej przez niego wiedzy prawniczej oraz umiejętności jej zastosowania w praktyce. Przepis z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym, podlegającym udostępnieniu, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie zaś do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego)[37]. Uzasadnienie sądu sprowadzało się zatem do uznania osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego za osobę prywatną i taki też status posiadać powinna praca egzaminacyjna. Ta linia orzecznicza została jednak zmieniona.
NSA przyjął inną optykę badania sprawy – nie z punktu widzenia zdającego egzamin, ale z punktu widzenia działania podmiotu, który go organizuje i skutków, które niesie zdanie tego egzaminu. To doprowadziło NSA do uznania, że żądane przez skarżącą informacje w postaci kserokopii lub skanów wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych z egzaminu z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem są informacjami publicznymi[38]. NSA uznał, że komisja egzaminacyjna jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne – polegające na przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego. To stwierdzenie z kolei implikuje dalszy wniosek, a mianowicie że członkowie komisji egzaminacyjnej, w zakresie, w jakim uczestniczą w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Zarazem wykonując swe kompetencje w tym zakresie – zwłaszcza poprzez dokonywanie indywidualnej oceny sprawdzanych prac (rozwiązań zadań) egzaminacyjnych (tj. wystawianie ocen cząstkowych i ich uzasadnianie) oraz udział w podejmowaniu przez komisję uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego – bezpośrednio wpływają na sytuację prawną osób zdających. Wypowiadając się bowiem w sposób wiążący najpierw o przygotowaniu prawniczym poszczególnych zdających (poprzez oceny cząstkowe), a następnie o wynikach egzaminu (w drodze uchwały), członkowie komisji w istocie współdecydują o uzyskaniu, bądź nie, przez daną osobę uprawnień do wykonywania zawodu adwokata. Z tej perspektywy informacja o treści ocen cząstkowych i ich uzasadnień, formułowanych przez egzaminatorów w ramach egzaminu adwokackiego, powinna być postrzegana nie tylko jako opis i ocena wiedzy konkretnego zdającego z określonej dziedziny prawa, ale również jako informacja o działalności osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji – co też trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, zasadnie zarzucając Sądowi I instancji błędne pominięcie ww. przepisu przy wydawaniu zaskarżonego wyroku[39].
Należy zgodzić się ze stanowiskiem NSA, które prezentuje właściwą perspektywę analizy zjawiska. Wcześniejsza linia orzecznicza ignorowała publiczny charakter procedury egzaminacyjnej zrównując ją w istocie z jakimkolwiek testem, do którego każda osoba może przystąpić w każdych warunkach. Obecnie zatem, po uprzedniej anonimizacji, uzasadnienie ocen, jak i treść samych prac jest uznawana za informację publiczną i podlega udostępnieniu przez organy samorządu.
Wcześniejsze udostępnienie informacji w BIP a wniosek na podstawie udip
Zagadnieniem na które warto zwrócić uwagę jest kwestia w jaki sposób organy samorządu radcowskiego winny reagować na składane wnioski w sprawie informacji publicznej w sytuacji, kiedy informacja ta została już udostępniona na stronie BIP, który jest urzędowym publikatorem teleinformatycznym. BIP to podstawowa forma udostępniania informacji publicznej zapewniająca nielimitowany, bezpłatny, szybki i nieograniczony czasowo dostęp do informacji publicznej. Podkreśla się, że BIP nie może być zastępowany innymi stronami internetowymi prowadzonymi przez podmioty zobowiązane[40]. Wydaje się, ze niektóre okręgowe izby radców prawnych powinny w większym zakresie zaangażować się w rozwój swoich stron BIP niż w rozwój innych form aktywności internetowej.
Jak wskazuje NSA, dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej[41]. Z tego względu, z obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego organ jest zwolniony w przypadku, gdy żądana informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej[42]. Co więcej, udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, nawet wówczas, gdy udostępnienie informacji w Biuletynie nastąpiło już po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej[43]. Rozpatrując sprawę udostępnienia informacji publicznej w formie pisemnej aktualnej i kompletnej listy aplikantów NSA wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zakładając, że również Naczelna Rada Adwokacka posiadała żądaną informację, to okoliczność, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Okręgowej Rady Adwokackiej w P. w świetle art. 10 ust. 1 ustawy, który stanowi: „Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek” zwalniała organ z obowiązku jej udostępnienia, słusznie więc oddalona została skarga kasacyjna[44].
Przytoczone orzecznictwo jednoznacznie potwierdza, że w zakresie w jakim dany organ samorządu radcowskiego udostępnił na swojej stronie BIP informacje publicznej, to jest zwolniony od realizacji wniosków dotyczących tych informacji skarżącej. Natomiast jak podkreśla się w literaturze w literaturze przedmiotu, w przypadku żądania informacji, która została już publicznie udostępniona, podmiot zobowiązany powinien poinformować wnioskodawcę o takim zastosowanym sposobie jej udostępniania. Tego typu informacja będzie stanowiła udzielenie żądanej informacji publicznej w trybie wnioskowym[45]. W sytuacji, kiedy wpływa wniosek obejmujący takie informacje, organ samorządu radcowskiego powinien poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna w tym zakresie jest już udostępniona i wniosek nie może zostać zrealizowany.
Forma składania wniosków na podstawie udip
Jak wskazano już wcześniej udip bazuje na maksymalnym odformalizowaniu całej procedury. W szczególności ustawa ta nie wprowadza, że żadnym wymogów podmiotowych czy warunków formalnych przy składaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Z zagadnieniem tym można się również spotkać w przypadku rozpatrywania wniosków przez organy samorządu zawodowego. Przykładowo w jednej ze spraw sąd dyscyplinarny wskazał, że przesłany drogą elektroniczną wniosek został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na brak adresu wnioskodawcy i związaną z tym niemożność wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma[46]. Jednakże WSA w Lublinie nie uznał tej argumentacji wskazując, że nie sposób podzielić wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że z uwagi na brak adresu wnioskodawcy i niemożność wezwania go do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia […] stycznia 2014 r. należało ten wniosek pozostawić bez rozpoznania. Celem ustawy o informacji publicznej jest bowiem odformalizowanie i uproszczenie postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznych. Ustawodawca nie zawarł w ustawie jakichkolwiek wymogów formalnych dotyczących wniosku. Stąd też wniosek może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem żądania. Za pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznać należy zatem także wniosek przesłany pocztą elektroniczną[47]. Oznacza to, że organy samorządu radcowskiego winny realizować wnioski na podstawie udip nawet jeżeli są one anonimowe i złożone mailowo. Wezwanie do ujawnienia tożsamości czy adresu wnioskodawcy może nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy organ samorządowy będzie chciał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. W innej sytuacji udostępnienie informacji następuje w formie czynności faktycznej, do której skuteczności ustalenie tożsamości wnioskodawcy nie jest wymagane.
Informacje dotyczące samorządu radcowskiego nie podlegające udostępnieniu na podstawie udip
Na koniec dokonanego przeglądu orzecznictwa warto też wskazać, że obowiązek udostępniana informacji publicznej przez samorząd radcowski, jako samorząd zawodowy, nie rozciąga się na całość jego działalności, ale jedynie na tę część, która mieści się w dyspozycji art. 6 udip. Przykładowo można wskazać, że sądy administracyjne uznały, że samorząd zawodowy nie ma obowiązku udostępniania:
materiałów audiowizualnych z obrad swoich organów[48];
informacji zawierających materiały szkoleniowe i wchodzące w zakres działalności wydawniczej samorządu[49].
Orzeczenia te przypominają, że samorząd zawodowy oprócz wykonywania zadań publicznym jest także zrzeszeniem osób wykonujących ten sam zawód i w zakresie w jakim dotyczy to spraw o charakterze czysto wewnętrznym zakres zastosowania udip podlega ograniczeniu.
Dokonany przegląd i analiza orzecznictwa sądów administracyjnych w odniesieniu do stosowania udip do działalności samorządu radcowskiego pokazuje postępującą ewolucję tego orzecznictwa w kierunku zwiększania otwartości działań samorządu i jego członków. O ile kilka lat temu akceptowane przez sądy administracyjne były stanowiska organów samorządu kwestionujące dostęp do pewnych informacji z zakresu działalności samorządu radcowskiego (np. do orzeczeń dyscyplinarnych czy ocen i prac z egzaminu radcowskiego), o tyle obecnie pod wpływem rzecznictwa NSA informacje te traktowane są jako publiczne i podlegają udostępnieniu.
Przeprowadzona analiza pokazała również, że wciąż nie do końca jasna jest granica, gdzie zaczyna się ochrona prywatności członków samorządu wykonujących funkcje w organach administracji publicznej. Wydaje się, że w tym zakresie sądy administracyjne powinny przejawiać większą świadomość co do specyfiki pracy radcy prawnego zatrudnionego w urzędzie i wykazać ostrożność przy umożliwianiu dostępu do pewnych danych indywidualnych, szczególnie o finansowym charakterze.
Zaprezentowany wybór i ocena orzecznictwa bynajmniej nie wyczerpują problematyki stosowania udip w działalności samorządu radcowskiego. Artykuł skupił się bowiem na tych kwestiach, które najczęściej pojawiały się w orzecznictwie sądowym. Wciąż wiele zagadnień z tego zakresu pozostaje do zbadania. Cechą charakterystyczną stosowania udip jest bowiem ciągła ewolucja związana z nowymi wnioskami w sprawie dostępu do informacji publicznej i zaskakującymi nieraz orzeczeniami sądów administracyjnych. Z tego względu, z uwagi na wciąż pojawiające się nowe problemy badawcze, ważkość społeczną oraz praktyczne znaczenie dla bieżącego funkcjonowania samorządu radcowskiego problematyka stosowania udip w działalności samorządu wymaga dalszych badań.
Błachucki M., Procedura udostępniania informacji publicznej [w:] Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, G. Sibiga (red.), C.H. Beck, Warszawa 2013.
Jaśkowska M., Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, TNOiK, Toruń 2002.
Karcz-Kaczmarek M., Obowiązek udzielania informacji publicznej przez samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy [w:] M. Maciejewski (red.), Prawo do informacji publicznej. Efektywność regulacji i perspektywy jej rozwoju ), RPO, Warszawa 2014.
[1] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, dalej jako „udip”.
[2] Vide art. 4 udip.
[3] Vide art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako „kpa”.
[4] Przykładowo wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., I OSK 1112/15, CBOSA oraz wiele innych orzeczeń cytowanych artykule.
[5] Przykładowo M. Karcz-Kaczmarek, Obowiązek udzielania informacji publicznej przez samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy [w:] M. Maciejewski (red.), Prawo do informacji publicznej. Efektywność regulacji i perspektywy jej rozwoju ), RPO, Warszawa 2014, s. 37 i n.
[6] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 , dalej jako „p.p.s.a.”.
[7] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., II SAB/Wa 43/13, CBOSA.
[8] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r., II SAB/Wa 571/14, CBOSA.
[9] Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Gd 4/14, CBOSA.
[10] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2008 r., IV SA/Gl 20/08, CBOSA.
[12] Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Gd 4/14, CBOSA.
[13] Wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016 r., II SA/Łd 209/16, CBOSA.
[14] Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2014 r., II SAB/Gd 87/14, CBOSA.
[15] Tak NSA w postanowieniach z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1860/12, CBOSA oraz z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 298/13, CBOSA.
[16] Postanowienie NSA z dnia 8 maja 2015 r., I OSK 1038/15, CBOSA.
[17] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Wa 1371/12, CBOSA.
[18] Wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., II SA/Kr 170/14, CBOSA.
[19] Wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1853/14, CBOSA.
[20] Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Gd 4/14, CBOSA.
[21] Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2014 r., IV SA/Wr 541/14, CBOSA.
[22] Przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r., II SAB/Wa 571/14, CBOSA czy wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., II SAB/Op 46/14, CBOSA.
[23] Wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., I OSK 1112/15, CBOSA.
[24] Wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., I OSK 343/15, CBOSA.
[25] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r. II SAB/Wa 612/14, CBOSA.
[26] Wyrok WSA w Opolu z dnia 26 października 2015 r.II SAB/Op 56/15, CBOSA.
[27] Wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16, CBOSA.
[28] Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r.II SAB/Sz 67/15, CBOSA.
[29] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r. II SAB/Wa 612/14, CBOSA.
[30] Wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., I OSK 343/15, CBOSA.
[31] Wyrok WSA w Opolu z dnia 26 października 2015 r., II SAB/Op 56/15, CBOSA.
[32] Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r., II SAB/Sz 67/15, CBOSA.
[33] Postanowienie WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2014 r., II SAB/Ke 9/14, CBOSA.
[34] Postanowienia WSA w Lublinie z dnia 3 września 2014 ., II SAB/Lu 332/14, CBOSA, WSA w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2014 r., II SAB/Kr 301/14, CBOSA, WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2014 r., II SAB/Bd 82/14.
[35] Postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2014 r., II SAB/Gd 105/14, CBOSA.
[36] Wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., I OSK 1112/15, CBOSA.
[37] Wyrok WSA z Bydoszczu z dnia 19 marca 2013 r., II SAB/Bk 3/13, CBOSA. Podobnie wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2013 r., II SAB/Bk 6/13, CBOSA oraz z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie II SAB/Bk 3/13, CBOSA.
[38] Wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. I OSK 1599/15, CBOSA.
[39] Wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., I OSK 1097/15, CBOSA.
[40] M. Błachucki, Procedura udostępniania informacji publicznej [w:] Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, G. Sibiga (red.), C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 28.
[41] Wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., I OSK 1499/12, CBOSA.
[42] Wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., II SAB/Kr 137/12, CBOSA.
[43] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Wa 365/11, CBOSA.
[44] Wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09, CBOSA.
[45] M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, TNOiK, Toruń 2002, s. 56 i 57.
[46] Podobnie wyroki NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, CBOSA i z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12, CBOSA.
[47] Wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2014 r. II SAB/Lu 299/14, CBOSA
[48] Wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 356/12, CBOSA.
[49] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r. II SAB/Wa 493/11, CBOSA
finansowanie samorządu zawodowego
Następny artykułGlosa do wyroku NSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. II FSK 1440/16
Dr Mateusz Błachucki – adiunkt w Zakładzie Prawa Administracyjnego INP PAN. Członek i sekretarz Rady Naukowej INP PAN. Sekretarz redakcji Orzecznictwa Sądów Polskich.