Source: http://docplayer.pl/1249871-Biuletyn-urzedu-regulacji-energetyki.html
Timestamp: 2017-09-22 08:55:51
Legal References Found: art. 8
 art. 107
 art. 107
 art. 108
 art. 108
 art. 108
 art. 107
 art. 107
 art. 107
 art. 107
 art. 107
 art. 201
 art. 1
 art. 23
 art. 21
 art. 23
 art. 3
 art. 3
 art. 8
 art. 22
 art. 8
 art. 104
 art. 30
 art. 64
 Art. 64
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 23
 art. 4
 art. 7
 art. 3
 art. 3
 art. 5
 art. 8
 art. 8
 art. 7
 art. 4
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 32
 art. 7
 art. 4
 art. 9
 art. 7

Document Content:
1 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki w numerze m.in.: Pomoc państwa dla sektora energetycznego Granice ingerencji Prezesa URE w treść stosunków cywilnoprawnych w sferze energetyki Energia niekoniecznie od firmy energetycznej wyniki badania w zakresie zmiany sprzedawcy 01/2014 NR 1 (87) 31 marca 2014 ISSN X
2 Spis treści Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 3/ Pomoc państwa dla sektora energetycznego w świetle projektu Wytycznych Komisji Europejskiej 14/ Granice ingerencji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w treść stosunków cywilnoprawnych w sferze energetyki 26/ Energia niekoniecznie od firmy energetycznej 28/ Informacja Prezesa URE Nr 41/ / Informacja Prezesa URE Nr 1/ / Informacja Prezesa URE Nr 4/ / Komunikat Prezesa URE Nr 5/ / Informacja Prezesa URE Nr 6/ / Informacja Prezesa URE Nr 7/ / Informacja Prezesa URE Nr 8/ / Informacja Prezesa URE Nr 10/ / Informacja Prezesa URE Nr 11/ / Informacja Prezesa URE Nr 12/ / Informacja Prezesa URE Nr 13/ / Informacja Prezesa URE Nr 14/2014 Szanowni Państwo! W maju 2012 r. Komisja Europejska opublikowała dokument pn. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Unowocześnienie unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa, przedstawiający strategię Komisji w zakresie kompleksowej reformy kontroli pomocy państwa. Konsultacjom społecznym został poddany projekt rozporządzenia o wyłączeniach blokowych (tzw. Nowe Rozporządzenie GBER ), który w zamierzeniu ma obowiązywać od lipca 2014 r., oraz projekt wytycznych horyzontalnych dot. pomocy na energetykę i ochronę środowiska (tzw. Nowe Wytyczne ). W bieżącym numerze Biuletynu URE polecamy Państwa lekturze artykuł Joanny Marciniak i Andrzeja Walkiewicza przybliżający problematykę pomocy państwa w Unii Europejskiej, omawiający przepisy traktatowe oraz podejmujący próbę oceny Nowych Wytycznych i Nowego Rozporządzenia GBER pod kątem sektora energetycznego. Uchwalona w 1997 r. ustawa Prawo energetyczne stanowi obszerny akt prawny zawierający normy zarówno prawa materialnego, ustrojowego, jak i proceduralne. Dla realizacji jej celów powołany został centralny organ administracji rządowej, jakim jest Prezes URE, wyposażony w szereg środków prawnych, których ogół przyjęło się określać mianem regulacyjnych. Do zakresu działania regulatora należy m.in. rozstrzyganie sporów w zakresie określonym w art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego. Wskutek tej regulacji organ ten wyposażony został w szczególnego rodzaju uprawnienie, którym jest możliwość ingerowania za pomocą instrumentów typu administracyjnego w sferę wolności gospodarczej i obrotu gospodarczego, regulowanego przepisami prawa publicznego, ale także znacząco przepisami prawa cywilnego. Na temat granic dopuszczalnej ingerencji Prezesa URE w obszar stosunków cywilnoprawnych nawiązywanych na gruncie Prawa energetycznego pisze w swoim artykule Bogdan Kasprzyk. Pod koniec 2013 r. zostało przeprowadzone badanie przez firmę ARC Rynek i Opinia dotyczące gotowości Polaków do zmiany sprzedawcy energii elektrycznej. Szczegółowe informacje na temat wyników tego badania, w tym m.in. jakich dostawców energii respondenci preferują, jak wysokość rachunków wpływa na chęć zmiany sprzedawcy o tym przeczytacie Państwo w materiale przygotowanym przez Grzegorza Sygnowskiego. Redakcja 36/ Informacja Prezesa URE Nr 15/ / Tabele informacyjne taryfy dla ciepła, koncesje WYDAWCA Urząd Regulacji Energetyki ADRES REDAKCJI Warszawa, Al. Jerozolimskie 181, tel. (0-22) , faks: (0-22) , FOTO materiały fotograficzne wykorzystano za zgodą właścicieli praw autorskich Nota copyright do artykułów zamieszczonych w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki przysługuje autorom tych artykułów
3 POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ ENERGETYKA Pomoc państwa dla sektora energetycznego w świetle projektu Wytycznych Komisji Europejskiej Joanna Marciniak Andrzej Walkiewicz Pomoc państwa to jeden z najbardziej kontrowersyjnych tematów w ekonomii. Rozważania, czy państwo powinno interweniować w przypadku pojawiających się w gospodarce błędów i problemów, czy pozostawić sprawy niewidzialnej ręce rynku, zapełniły strony niezliczonych rozpraw naukowych. Dylemat pomagać czy nie pomagać ma szczególne znaczenie w kontekście sektora energetycznego, kluczowego z punktu widzenia rozwoju gospodarczego oraz bezpieczeństwa państwa. W tej dziedzinie gospodarki jakiekolwiek formy zaniedbania i niedoinwestowania mogą mieć negatywne skutki dla wszystkich innych gałęzi biznesu a także, co szczególnie istotne, dla społeczeństwa. Wobec powyższego, przyznawanie pomocy publicznej sektorowi energetycznemu musi być przeprowadzane przy zrównoważeniu sprzecznych interesów z jednej strony konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego oraz dostaw energii społeczeństwu po przystępnych cenach, z drugiej umożliwienia sfinansowania działań inwestycyjnych oraz operacyjnych sektora energetycznego w sposób wystarczający dla jego potrzeb (a zarazem nie stanowiący nadmiernego obciążenia dla budżetu państwa i nie wiążący się z przesadnymi obciążeniami fiskalnymi). Unia Europejska, której członkiem Polska jest już niemal od dekady, inicjuje i wymaga od państw członkowskich realizacji ambitnych celów, w tym budowy niskoemisyjnej gospodarki z dużym udziałem odnawialnych źródeł energii ( OZE ) w miksie energetycznym. W efekcie takich działań, państwa członkowskie Unii Europejskiej są w światowej czołówce producentów i konsumentów zielonej energii. Jednak kryzys finansowy z lat , wysokie koszty wspierania OZE, a także znaczny postęp technologiczny, który dokonał się w tej dziedzinie, skłoniły do istotnej rewizji istniejącego stanu prawnego. W 2012 r. Komisja Europejska ( Komisja lub KE ) zapowiedziała plan reformy prawa pomocy państwa State Aid Modernisation ( SAM ). Z tej szerokiej reformy dla sektora energetycznego najistotniejsze są: Rozporządzenie o wyłączeniach blokowych (General Block Exemption Regulation Nowe Rozporządzenie GBER 1) ) oraz Wytyczne w sprawie pomocy państwa dla energetyki i środo- 1) Tekst Nowego Rozporządzenia GBER dostępny jest na stronie KE: consolidated_gber/index_en.html wiska ( Nowe Wytyczne 2) ), nad którymi Komisja rozpoczęła prace w 2012 r. W dalszej części niniejszego artykułu przybliżono problematykę pomocy państwa w Unii Europejskiej, omówiono przepisy traktatowe oraz wyjaśniono, w jaki sposób Komisja zamierza oceniać programy pomocowe, co z punktu widzenia przyszłości sektora energetycznego, jest niezwykle istotne. Niniejszy artykuł odnosi się wyłącznie do projektów Nowego Rozporządzenia GBER, jak i Nowych Wytycznych, które były poddane konsultacjom społecznym (okres zgłaszania uwag upłynął odpowiednio 12 i 14 lutego 2014 r.). 3) 1. Pomoc państwa dla sektora energetycznego w Polsce Sektor energetyczny należy do największych beneficjentów pomocy publicznej w Polsce. Zgodnie z opublikowanym przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Raportem o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2012 roku 2) Tekst Nowych Wytycznych dostępny jest na stronie KE: environment/index_en.html 3) Autorzy artykułu zwrócili się do Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji (będącej jednostką Komisji Europejskiej odpowiedzialną za przygotowanie i opracowanie Wytycznych) z pytaniem, kiedy dostępne będą wyniki konsultacji; pracownicy Dyrekcji Generalnej odpowiedzieli, że w tym momencie (28 lutego 2014 r.) nie można jednoznacznie określić daty publikacji Nowych Wytycznych. Zgodnie z informacją na stronie internetowej, Komisja ma przyjąć Nowe Rozporządzenie GBER do lipca 2014 r. nr 1 (87) 31 marca 2014 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 3
4 ENERGETYKA POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ z września 2013 r. 4), przedsiębiorcy działający w szeroko pojętym sektorze energetycznym 5), otrzymali pomoc o łącznej wartości 1 898,7 mln zł, co stanowi 11,2% całkowitej pomocy publicznej udzielonej w Polsce w 2012 r. Głównymi beneficjentami byli przedsiębiorcy, którzy otrzymali dotacje przyznawane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w ramach rekompensaty z tytułu dobrowolnego rozwiązania umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej (KDT) na łączną kwotę 741,9 mln zł. Kolejną istotną grupą beneficjentów są przedsiębiorcy działający w sektorze OZE. Sektor energetyki odnawialnej, który w sposób szczególny wymaga wsparcia, jest objęty od 2005 r. systemem opartym na świadectwach pochodzenia oraz skorelowanego z nim obowiązku uiszczania opłaty zastępczej, a także na zwolnieniu z podatku akcyzowego. Ten program pomocowy był wielokrotnie krytykowany. Już z końcem ostatniej dekady podnoszono, że system ten jest nieefektywny i odszedł od pierwotnego celu wprowadzenia świadectw pochodzenia, jakim było wyrównanie wysokich kosztów inwestycyjnych w stosunku do możliwości pozyskania wpływów ze sprzedaży energii elektrycznej. Jak zwracał uwagę również dr Zdzisław Muras: ( ) należy wprowadzić formułę pozwalającą na powiązanie poziomu wsparcia z poziomem cen na rynku energii. ( ) Ponadto w celu zapewnienia sty- 4) Tekst Raportu jest dostępny na stronie download.php?plik= ) Tj. zajmujący się zawodowo ą polegająca na wytwarzaniu i zaopatrywaniu w energię elektryczną, gaz, parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych. mulacji przyrostu mocy oraz pozyskiwania nowych technologii, należy także wprowadzić, wzorem wielu innych krajów europejskich, wygasający system wsparcia dla poszczególnych inwestycji (limity czasowe wsparcia w sytuacji braku budowy nowych mocy wytwórczych przez danego przedsiębiorcę lub braku modernizacji istniejących mocy wytwórczych). Obowiązujący obecnie system jest dla każdej jednostki bezterminowy, a zatem pozbawiony elementów stymulacji do innowacji. 6). Potrzeba reform, zwłaszcza w zakresie OZE, jest zatem zauważalna zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym. 2. Pomoc publiczna w świetle prawa Unii Europejskiej Pomoc publiczna jest uregulowana w licznych aktach prawa Unii Europejskiej zarówno w fundamentalnym Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ( ToFUE ), w aktach o charakterze wiążącym rozporządzeniach (przede wszystkim w Nowym Rozporządzeniu GBER), dyrektywach i decyzjach, jak również w typowych dla unijnego dorobku prawnego aktach tzw. prawa miękkiego, w tym w opisanych szerzej w dalszej części tekstu Nowych Wytycznych. 6) Z. Muras, Systemy wsparcia wytwarzania energii elektrycznej w źródłach odnawialnych i kogeneracji [w:] Czynnik energia w polityce gospodarczej (red. n. Jerzy Tarajkowski), Poznań 2010, Wydawnictwo Poznańskiego Towarzystwa Przyjaciół Nauk Pomoc publiczna w ToFUE Zgodnie z art. 107 ust. 1 ToFUE, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Z powyższego przepisu wynikają dwie istotne informacje: jakie formy finansowania publicznego są uznane za pomoc publiczną w świetle prawa Unii Europejskiej oraz fakt, iż pomoc publiczna jest zasadniczo niezgodna z rynkiem wewnętrznym Unii Europejskiej. Warto zwrócić uwagę na kilka aspektów powyższej generalnej definicji pomocy publicznej, które wyróżnił Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ( Trybunał lub TSUE ). Pierwszym jest istnienie bezpośredniej lub pośredniej korzyści, rozumianej szeroko jako uprzywilejowanie o charakterze gospodarczym zarówno w postaci subwencji i dotacji, jak i poprzez zwolnienie z określonych świadczeń, przyznanej podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą. Dla oceny, czy mamy do czynienia z taką pomocą, TSUE wypracowało również tzw. test inwestora prywatnego, zgodnie z którym w celu weryfikacji, czy dane świadczenie lub zwolnienie przedsiębiorcy stanowi pomoc publiczną, sprawdzane jest, czy państwo członkowskie, 4 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 1 (87) 31 marca 2014
5 POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ ENERGETYKA działając w sferze dominium, zachowuje się jak inwestor rynkowy jeżeli tak, dane świadczenie lub zwolnienie ze świadczenia nie stanowi pomocy publicznej. Następnym kryterium jest selektywność, polegająca na sprzyjaniu niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów albo uprzywilejowuje określony sektor gospodarki. Z orzecznictwa TSUE wynika, iż aby dany środek mógł być uznany za selektywny, należy zbadać jego skutki dla przedsiębiorstw, do których jest skierowany z innymi przedsiębiorstwami, które znajdują się w takiej samej 7) lub, według ostatniego orzecznictwa porównywalnej 8) sytuacji prawnej lub faktycznej. Kolejnym kryterium oceny jest zbadanie, czy pomoc jest przyznawana przez państwa członkowskie z zasobów państwowych. Z orzecznictwa Trybunału wynika, iż aby dojść do takiej konstatacji, spełnione muszą być dwie przesłanki: (1) pomoc musi być przypisana państwu członkowskiemu oraz (2) pochodzić bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych. Zgodnie z orzecznictwem TSUE, środkami finansowymi z zasobów państwowych są środki pomocowe, które mają konsekwencje dla państwa członkowskiego jako całości, czyli: (i) środki własne państwa, (ii) środki państwowe zarządzane przez przedsiębiorstwa oraz (iii) środki, które państwo powinno otrzymywać, ale świadomie się ich zrzeka. 7) Sprawa C-143/99 Adria-Wien Pipeline. 8) Sprawy połączone C /06, Union General de Trabajadores de la Roja (UGT-Roja) and Others v. Juntas Generales del Territorio Historico de Vizacaya and Others. Ostatnim kryterium jest istnienie wpływu na handel pomiędzy państwami członkowskimi. Trybunał orzekł 9), że jeśli pomoc wzmacnia pozycję danego przedsiębiorstwa w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami konkurującymi na rynku wewnętrznym, to wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Jak wspomniano powyżej, co do zasady pomoc publiczna jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, a zatem niedozwolona. Niemniej, zarówno w samym ToFUE, jak i w innych aktach prawa UE występują liczne wyjątki od tej zasady. Ze względu na ograniczony charakter opracowania, zostaną poniżej omówione tylko wyłączenia objęte sygnalizowanymi powyżej Nowymi Wytycznymi oraz Nowym Rozporządzeniem GBER Rola Komisji Europejskiej Centralny organ Unii Europejskiej Komisja pełni szczególną rolę w zakresie prawa konkurencji i pomocy publicznej. Wszystkie formy udzielania pomocy zarówno indywidualne środki pomocy, jak i obejmujące większą liczbę podmiotów programy pomocowe, muszą być jej notyfikowane. Programy pomocowe to akty normatywne o charakterze generalnym, zawierające przepisy określające podstawy oraz zasady wsparcia, bez określania zasadniczo poszczególnych beneficjentów. Pomoc indywidualna (odnosząca się do konkretnych podmiotów) może być natomiast udzielana 9) Sprawa 730/79 Phillip Morris. albo poza programami pomocowymi albo, jeśli Komisja tego zażąda, również na podstawie zaakceptowanego przez Komisję programu (w tym przypadku konieczność notyfikacji może wynikać z wysokości udzielonego wsparcia). W omawianym w niniejszym opracowaniu zakresie Komisja, rozważając, czy zaaprobować dany środek pomocowy, który będzie stanowił odstępstwo od wspomnianej powyżej generalnej zasady niezgodności pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym, opiera się na brzmieniu art. 107 ust. 3 ToFUE: Za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana (...): b) pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego, c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Na mocy art. 108 ToFUE, Komisja jest uprawniona do badania systemów pomocy istniejących w państwach członkowskich. Następuje to na podstawie dwóch procedur: prenotyfikacji i notyfikacji (wbrew nazwie, obie procedury mają miejsce przed wejściem w życie danego środka pomocowego). W toku fakultatywnej procedury prenotyfikacji, państwa członkowskie mogą w sposób nieformalny i poufny omówić kluczowe aspekty danego nr 1 (87) 31 marca 2014 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 5
6 ENERGETYKA POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ środka pomocy ze służbami Komisji oraz otrzymać od nich wytyczne co do notyfikowanego projektu. Dla odróżnienia, standardowa procedura notyfikacji odbywa się przez zgłoszenie projektu poprzez elektroniczny system formularzy SANI. KE jest zobowiązana w ciągu 2 miesięcy od otrzymania dokumentacji wydać decyzję o zgodności projektu udzielenia pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym. Jeżeli Komisja podejmie wątpliwości co do zgodności, podejmuje tzw. postępowanie wyjaśniające. W przypadku wystąpienia zastrzeżeń, państwo członkowskie ma prawo wycofać dany środek pomocowy, a po poprawieniu, ponownie go złożyć. Ponadto, od decyzji stwierdzającej niezgodność danego środka pomocowego, państwu członkowskiemu przysługuje odwołanie do TSUE. Jeżeli Komisja uzna dany środek pomocowy za niezgodny z rynkiem wewnętrznym, bądź, że pomoc ta jest nadużywana, zadecyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane państwo członkowskie (a w przypadku niezastosowania się do decyzji KE, danemu państwu członkowskiemu grozi postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości). Ponadto, co zostało stwierdzone w orzecznictwie Trybunału 10), Komisja może zażądać zwrotu pomocy w przypadku wydania decyzji o niezgodności danego środka pomocowego z rynkiem wewnętrznym. W takim przypadku beneficjent ma zwrócić wszelkie korzyści, jakie nabył w związku z nielegalną pomocą. 10) Trybunał orzekał w tym zakresie wielokrotnie, po raz pierwszy w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niemcom (70/72) Nowe Rozporządzenie GBER Nowe Rozporządzenie GBER przewiduje kategorie pomocy, które są a priori uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem i w związku z tym nie wymagają notyfikacji oraz uzyskania zgody KE. Nowe Rozporządzenie GBER w obecnie przedstawionej wersji planuje, że przewidziane w nim programy pomocowe oraz pomoc ad hoc będzie (pod warunkiem spełnienia wskazanych w nim dodatkowych wymogów) uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Ponadto akt ten ustanawia maksymalne progi intensywności pomocy (tj. odpowiedniego udziału procentowego kosztów kwalifikowanych danej inwestycji). Warto również zaznaczyć, że zasadniczo Rozporządzenie GBER nie ma zastosowania do pomocy regionalnej w sektorze elektroenergetycznym. Szczegółowe zasady dotyczące poszczególnych środków pomocowych (w tym m.in. na inwestycje w układy wysokosprawnej kogeneracji, na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych oraz na propagowanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w instalacjach działających na małą skalę) są zawarte w Sekcji 7 Nowego Rozporządzenia GBER. Od chwili wejścia tego rozporządzenia w życie postanowienia w nim przewidziane będą stosowane bezpośrednio. Na mocy Nowego Rozporządzenia GBER, z obowiązku notyfikacji zwolnione są środki i programy pomocowe, które nie przekraczają następujących progów: a) w przypadku pomocy inwestycyjnej na ochronę środowiska naturalnego, w tym pomocy na badania środowiska, ale z wyjątkiem pomocy objętej punktem b): [7,5] 11) mln EUR na przedsiębiorstwo i na projekt inwestycyjny, b) w przypadku pomocy inwestycyjnej na rekultywację zanieczyszczonych terenów i na efektywny energetycznie system ciepłowniczy i chłodniczy: [20] mln EUR na przedsiębiorstwo i na projekt inwestycyjny, Nowe Rozporządzenie GBER przewiduje kategorie pomocy, które są a priori uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem i w związku z tym nie wymagają notyfikacji oraz uzyskania zgody KE c) w przypadku pomocy operacyjnej na wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych: gdy pomoc przyznana jest na instalacje wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych w zakładach, których moce wytwórcze energii ze źródeł odnawialnych przekraczają [125] MW na zakład Charakter prawny Wytycznych Komisji Europejskiej W celu wyjaśnienia, w jaki sposób zamierza interpretować przepisy traktatowe Komisja, wydaje 11) Wszystkie wartości liczbowe, wskazane w niniejszym artykule w nawiasach kwadratowych, są wartościami podanymi w ten sposób w Nowym Rozporządzeniu GBER i Nowych Wytycznych. Ten sposób redakcji sugeruje, że podane wartości nie są wartościami ostatecznymi i mogą jeszcze ulec zmianie. 6 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 1 (87) 31 marca 2014
7 POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ ENERGETYKA ona wytyczne. KE nie może uznać za niezgodną pomocy publicznej udzielonej zgodnie z zapisami wytycznych jednak, jako, że sama jest autorką wytycznych, ma prawo do ich interpretacji. TSUE w licznych orzeczeniach 12) orzekł, że sądy oraz organy administracji publicznej (a zatem również sama Komisja) powinny uwzględniać treść zaleceń i wytycznych w procesie wykładni prawa. Poprzednikiem Nowych Wytycznych są obecnie obowiązujące Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska 13), które weszły w życie w 2008 r. i mają obowiązywać do końca 2014 r. Zawierają kryteria oceny dla pomocy państwa w dwunastu różnych obszarach (w szczególności na badania środowiska, odnawialne źródła energii, kogenerację i ciepłownictwo komunalne, pomoc związaną z programem handlu uprawnieniami) Zakres przedmiotowy i czasowy zastosowania Nowych Wytycznych W Nowych Wytycznych Komisja zidentyfikowała kilkanaście środków pomocy na rzecz ochrony środowiska oraz energetyki, które po spełnieniu bardziej szczegółowych warunków mogą zostać uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem. Są to m.in.: 12) Za pomnikowe orzeczenie w tej sprawie uznawane jest orzeczenie w sprawie Salvadore Grimaldi v. Fonds de maladies profesionelles (C-322/88). 13) Dziennik Urzędowy UE seria C z 2008 r., nr 82 str. 1. a) Pomoc na spełnienie wymogów surowszych niż normy unijne lub podniesienie poziomu ochrony środowiska w przypadku braku norm unijnych (w tym środki transportu), b) Pomoc inwestycyjna na wcześniejsze dostosowanie do przyszłych norm unijnych, c) Pomoc inwestycyjna i operacyjna na produkcję energii ze źródeł odnawialnych, d) Pomoc inwestycyjna i operacyjna na efektywność energetyczną, e) Pomoc inwestycyjna i operacyjna na instalacje kogeneracyjne, f) Pomoc inwestycyjna na wychwytywanie, transport i składowanie CO 2 (CCS), g) Pomoc operacyjna w postaci obniżek podatków na ochronę środowiska lub zwolnień z takich podatków, h) Pomoc operacyjna w postaci ulg w finansowaniu wsparcia na rzecz energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, i) Pomoc inwestycyjna na infrastrukturę energetyczną, j) Pomoc inwestycyjna i operacyjna na środki w zakresie wystarczalności mocy wytwórczych. Nowe Wytyczne mają zastosowanie do pomocy na wsparcie ochrony środowiska oraz energetyki we wszystkich sektorach objętych Traktatem w zakresie powyższych środków 14). 14) Mają one także zastosowanie do sektorów podlegających szczególnym zasadom Unii Europejskiej w zakresie pomocy państwa (transport, węgiel, rolnictwo i rybołówstwo), o ile takie szczególne zasady nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią Nowych Wytycznych, pomoc indywidualna przyznawana na podstawie zgłoszonego programu pomocy nadal podlega obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 108 ust. 3 ToFUE, jeśli wysokość pomocy przekracza następujące progi powodujące obowiązek zgłoszenia: a) w przypadku środków podlegających Nowemu Rozporządzeniu GBER we wszystkich przypadkach, w których przekroczono progi w nim przewidziane, b) w przypadku wszystkich innych środków w sytuacjach, w których wysokość pomocy spełnia następujące warunki: pomoc inwestycyjna: kiedy wysokość pomocy przekracza [7,5] mln EUR na jedno przedsiębiorstwo; pomoc operacyjna na produkcję energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych lub produkcję energii cieplnej w drodze kogeneracji ze źródeł odnawialnych: kiedy pomoc jest przyznawana na instalacje do produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w zakładach, w których uzyskana dzięki temu zdolność wytwórcza energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych przypadająca na zakład przekracza [125] MW; pomoc operacyjna na produkcję biopaliw: kiedy pomoc jest przyznawana na instalację do produkcji biopaliw w zakładach, w których uzyskana dzięki temu produkcja przekracza [ ] t rocznie; pomoc operacyjna na kogenerację: kiedy pomoc jest przyznawana na instalację kogeneracyjną, w której uzyskana dzięki temu zdol- nr 1 (87) 31 marca 2014 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 7
8 ENERGETYKA POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ ność wytwórcza energii elektrycznej w drodze kogeneracji przekracza [200] MW; pomoc na produkcję ciepła z kogeneracji oceniana będzie w kontekście zgłoszenia na podstawie zdolności wytwórczej energii elektrycznej; pomoc na infrastrukturę energetyczną: kiedy wysokość pomocy przekracza [20] mln EUR dla jednego przedsiębiorstwa, na jeden projekt inwestycyjny; pomoc na wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla: kiedy wysokość pomocy przekracza [20] mln EUR na projekt inwestycyjny; pomoc w postaci mechanizmów zdolności wytwórczych: kiedy wysokość pomocy przekracza [7,5] mln EUR na projekt i na przedsiębiorstwo. Nowe Wytyczne mają wejść w życie pierwszego dnia po dniu publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i zastąpić obecnie obowiązujące Wytyczne z 2008 r. Będą obowiązywać do 31 grudnia 2020 r. KE będzie stosować Nowe Wytyczne w odniesieniu do wszystkich zgłaszanych środków pomocy, co do których musi podjąć decyzję po wejściu Nowych Wytycznych w życie, nawet w przypadku projektów zgłoszonych przed tym terminem. Dotyczy to również pomocy indywidualnej udzielonej w ramach zatwierdzonych programów i zgłoszonej Komisji w związku z obowiązkiem indywidualnego zgłaszania takiej pomocy. Jeżeli chodzi o istniejące programy, KE (działając na podstawie art. 108 ust. 1 ToFUE) zaproponuje państwom członkowskim właściwe środki, które ich dotyczą. Państwa członkowskie zasadniczo powinny (w razie potrzeby) dokonać modyfikacji w swoich programach w celu dostosowania ich do Nowych Wytycznych w ciągu [12] miesięcy od ich publikacji. 3. Wspólne zasady oceny środków pomocowych w Nowych Wytycznych Oceniając środki pomocowe, Komisja bada, czy dany środek daje gwarancję, że pozytywny wpływ pomocy na osiągnięcie celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania będzie większy niż jego potencjalny negatywny wpływ na handel i konkurencję. Wszystkie programy pomocowe objęte art. 107 ust. 3 ToFUE muszą być poddane ocenie zgodnie z następującymi Wspólnymi zasadami oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym: a) przyczynianie się do osiągnięcia wspólnego celu, którym w zakresie energetyki jest budowa konkurencyjnego, zrównoważonego oraz bezpiecznego systemu energetycznego na dobrze funkcjonującym rynku europejskim, b) potrzeba interwencji państwa, której celem jest naprawa istniejącej zawodności rynku (market failure); państwo członkowskie musi zarazem wykazać, że nie istnieją inne niż jego interwencja środki, które mogłyby zaradzić istnieniu tej zawodności, c) adekwatność zastosowanego środka do danego celu, co następuje poprzez udowodnienie, że inne, stwarzające mniej zakłóceń instrumenty polityki lub rodzaje instrumentów pomocy umożliwiają wniesienie tego samego pozytywnego wkładu w osiągnięcie wspólnego celu, d) efekt zachęty, który pojawia się, gdy wskutek zastosowania danego środka pomocowego beneficjent zmienia swoje zachowanie w pożądany sposób, co bez udzielenia pomocy nie miałoby miejsca albo miałoby miejsce na mniejszą skalę, e) proporcjonalność pomocy, który to warunek uważa się za spełniony, jeśli kwota pomocy przypadająca na beneficjenta jest ograniczona do minimum niezbędnego dla osiągnięcia zakładanego celu, f) (w przypadku środków objętych art. 107 ust. 3 pkt c) unikanie nadmiernego negatywnego wpływu na konkurencję i handel co następuje, jeśli taki negatywny wpływ jest zrównoważony pozytywnymi efektami w postaci wkładu w osiągnięcie celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania, g) przejrzystość osiąganą przez publikowanie szczegółowych danych na temat zastosowanych programów pomocowych (mechanizmu, środka, beneficjentów). Ponadto możliwe jest poddanie niektórych kategorii środków pomocowych ocenie ex post. 4. Pomoc dla ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (art. 107 ust. 3 pkt b ToFUE) Wiele istotnych z punktu widzenia polskiej i europejskiej energetyki projektów może zostać uznane za stanowiące przedmiot wspólnego 8 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 1 (87) 31 marca 2014
9 POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ ENERGETYKA europejskiego zainteresowania. Są to m.in. mosty energetyczne Polska-Niemcy i Polska-Litwa oraz planowany gazociąg Baltic Pipe, łączący Danię i Polskę. Ich aktualna lista dostępna jest na stronie internetowej Komisji Europejskiej 15). Pomoc na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem w świetle art. 107 ust. 3 pkt b ToFUE pod warunkiem łącznego spełnienia następujących warunków: a) jasno określone są warunki realizacji projektu (uczestnicy, cele, rezultaty oraz sposób osiągnięcia celów i rezultatów), b) projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (tzn. odgrywa istotną rolę w ramach strategii ochrony środowiska Unii Europejskiej lub istotnie wspiera jednolity rynek Unii Europejskiej), c) pozytywne rezultaty osiągnięte przez cel projektu nie są ograniczone do państwa członkowskiego lub państw członkowskich, które go implementują, ale dotyczą całej Unii (sam fakt, że dany projekt jest rozwijany przez przedsiębiorstwa w różnych państwach członkowskich nie jest wystarczający), d) projekt ma duże znaczenie z uwagi na jego rozmiar, odznacza się dużą skalą i przynosi znaczne efekty w związku z realizowanymi celami. 15) Pełna lista projektów dostępna jest na stronie ec.europa.eu/energy/infrastructure/pci/doc/2013_pci_projects_ country.pdf Komisja przychylniej będzie oceniać projekty, jeśli potencjalny beneficjent pomocy zadeklaruje duży wkład własny oraz jeżeli będą realizowane wspólnie przez przedsiębiorstwa ze znacznej liczby państw członkowskich. Ponadto, środkom uznanym za zgodne z rynkiem wewnętrznym na tej podstawie może być przyznana pomoc wyższa niż o maksymalnej intensywności przewidzianej przez Nowe Wytyczne. 5. Pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (art. 107 ust. 3 pkt c ToFUE) Pomoc objęta art. 107 ust. 3 pkt c ToFUE w pewnym zakresie podlega dwustopniowej ocenie. Do wszystkich środków pomocowych objętych zakresem tego przepisu stosuje się wspólne zasady oceny zasady zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym (wspomniane powyżej w punkcie 3), które zostały rozwinięte i uszczegółowione w stosunku do środków pomocy objętych tym przepisem. Ponadto w stosunku do niektórych środków pomocowych przewidziano szczegółowe zasady (które w pewnym zakresie modyfikują lub uchylają Wspólne ogólne zasady). Ze względu na niezwykle obszerny zakres tematu, w artykule odniesiono się jedynie do szczegółowych zasad dotyczących najistotniejszych, zdaniem autorów, z punktu widzenia polskiego rynku odnawialnych źródeł energii, efektywności energetycznej i kogeneracji, infrastruktury energetycznej oraz rynków mocy Zasady udzielania pomocy dla wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych Unia Europejska postawiła przed państwami członkowskimi ambitne cele szczególnie w dziedzinie rozwoju odnawialnych źródeł energii, wiele miejsca w Nowych Wytycznych poświęcono zatem pomocy publicznej dla OZE. W Nowych Wytycznych podkreślono przede wszystkim wagę promocji rzadziej stosowanych technologii OZE (rozumianych jako mające mniej niż 1-3% udział w produkcji energii elektrycznej na poziomie UE, w stosunku do których wprowadzono pewne odrębności), a także włączania nowych źródeł do krajowych systemów energetycznych. Komisja przewiduje dwa mechanizmy: pomoc w drodze premii gwarantowanej (feed-in premium) i taryfy gwarantowanej (feed-in tariff) oraz mechanizm wsparcia w postaci zielonych certyfikatów. W przypadku zastosowania każdego z tych mechanizmów obowiązuje część takich samych zasad: a) pomoc musi być przyznawana w sposób niedyskryminacyjny, b) państwa członkowskie mogą wymagać istnienia minimalnej liczby różnych odnawialnych źródeł energii do uzyskania wsparcia, bez wcześniejszego definiowania tych technologii, nr 1 (87) 31 marca 2014 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 9
10 ENERGETYKA POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ c) państwa członkowskie mogą wyłączyć z obu rodzajów programów wsparcia energię z biomasy bądź ograniczyć jej udział, d) w przypadkach, gdy istnieją konkurencyjne rynki bilansujące dnia bieżącego, na beneficjentach ciąży standardowa odpowiedzialność za bilansowanie, e) pomoc operacyjna musi być pomniejszona o wszelką uprzednio otrzymaną pomoc inwestycyjną. Niezwykle istotne z punktu widzenia polskiego rynku i toczącej się na nim obecnie dyskusji w kontekście kolejnych projektów ustawy o OZE są postanowienia dotyczące systemu aukcyjnego i systemu zielonych certyfikatów. W przypadku przyznawania pomocy operacyjnej dla technologii stosowanych w drodze taryf i premii gwarantowanych (co, wnosząc po redakcji Nowych Wytycznych, stanowi preferowany przez Komisję sposób wsparcia), KE podkreśla przede wszystkim wymóg przeprowadzenia przetargów zgodnie z zasadami konkurencji na podstawie jasnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów, do których będą mogli być dopuszczeni wszyscy wytwórcy energii z OZE. Zwycięzcy przetargów otrzymają wsparcie w ramach premii gwarantowanej lub równoważnych środków wiążących się z bezpośrednim wprowadzaniem do obrotu wyprodukowanej energii. Chociaż Komisja nie wycofała się z krytykowanych powszechnie systemów zielonych certyfikatów, w Nowych Wytycznych zobowiązała państwa członkowskie do udowodnienia, że takie systemy mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia rentowności poszczególnych OZE, nie doprowadzą do wystąpienia nadmiernej rekompensaty oraz nie będą zniechęcać producentów z branży OZE do dążenia do większej konkurencyjności. W Nowych Wytycznych znalazły się również szczególne regulacje dotyczące biomasy. Komisja pod pewnymi warunkami zgodziła się na otrzymywanie wsparcia przez instalacje wykorzystujące biomasę po amortyzacji instalacji (również działające w oparciu o paliwa kopalne) Środki na rzecz efektywności energetycznej (w tym kogeneracji) oraz systemów ciepłowniczych i chłodniczych Kolejnym istotnym z polskiego punktu widzenia (zwłaszcza w kontekście toczącej się dyskusji o żółtych i czerwonych certyfikatach) jest aspekt wsparcia dla środków na rzecz efektywności energetycznej (w tym kogeneracji) oraz systemów ciepłowniczych i chłodniczych. Komisja zezwoliła jedynie na wsparcie dla wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych i chłodniczych 16). W szczególności Komisja zezwoliła na pomoc operacyjną na rzecz efektywności energetycznej pod warunkiem ograniczeń czasowych (do 5 lat) oraz ekonomicznych (pomoc jest ograniczona do 16) W rozumieniu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE. rekompensaty dodatkowych kosztów produkcji netto wynikających z oszczędności energii). Natomiast w odniesieniu do instalacji wysokosprawnej kogeneracji, pomoc operacyjna może być przyznawana przedsiębiorstwom zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej i ciepła do odbiorców, w przypadku gdy koszty wytwarzania takiej energii elektrycznej lub ciepła przekraczają ich cenę rynkową, a także w przypadku przemysłowego wykorzystania kogeneracji, jeżeli można wykazać, że koszty produkcji jednej jednostki energii za pomocą tej technologii przekraczają cenę rynkową jednej jednostki energii wyprodukowanej w sposób tradycyjny. Ponadto do pomocy operacyjnej na wsparcie nowej produkcji z nowych instalacji kogeneracyjnych stosuje się postanowienia Nowych Wytycznych mające zastosowanie do pomocy operacyjnej na energię uzyskiwaną ze źródeł odnawialnych za pomocą stosowanych technologii, zaś w przypadku pomocy dla istniejących instalacji kogeneracyjnych postanowienia dotyczące istniejących instalacji wykorzystujących biomasę Pomoc inwestycyjna na infrastrukturę energetyczną Kolejnym kluczowym dla polskiej energetyki aspektem Nowych Wytycznych jest pomoc dla infrastruktury energetycznej. Komisja oszacowała, że potrzeby inwestycyjne dla infrastruktury energetycznej o znaczeniu europejskim do 2020 r. sięgają 200 miliardów euro. 10 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 1 (87) 31 marca 2014
11 POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ ENERGETYKA Pomoc na infrastrukturę energetyczną, jako kluczowa dla stabilności wewnętrznego rynku energetycznego oraz wystarczalności mocy wytwórczych jest korzystna dla rynku wewnętrznego i jako taka stanowi przedmiot wspólnego zainteresowania, wobec czego zasługuje na zwolnienie ze Wspólnych zasad oceny przewidzianych dla środków objętych zastosowaniem art. 107 ust. 3 pkt c ToFUE. Infrastrukturze energetycznej należy się pomoc państwa ze względu na rozbieżność interesów inwestorów i operatorów sieci, którzy potrzebują środków na finansowanie nowych inwestycji oraz użytkowników sieci, którzy oczekują niskich kosztów przyłączenia i usług. Wobec powyższego, w Nowych Wytycznych KE uznała, że taryfy mogą być niewystarczające dla projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania 17) oraz dla regionów otrzymujących wsparcie i zezwala na przyznanie pomocy państwa. Wspomnieć należy, że niektóre rodzaje infrastruktury nowe interkonektory energetyczne 18) i nowa infrastruktura gazowa 19) nie są objęte regulacją rynku wewnętrznego. W takich sytuacjach 17) Objętych Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 347/2013 z 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskiej infrastruktury energetycznej, uchylającym decyzję nr 1364/2006/WE oraz zmieniającym rozporządzenia: (WE) nr 713/2009, (WE) nr 714/2009 i (WE) nr 715/ ) Objęte Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 714/2009 z 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1228/ ) Objęte Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z 13 lipca 2009 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającą dyrektywę 2003/55/WE. Komisja uznaje z góry, że nie ma potrzeby dla pomocy państwa, jednak państwa członkowskie mogą przyznać pomoc państwa w wyjątkowych okolicznościach, gdzie pomoc taka jest należycie uzasadniona. W sytuacjach, gdzie projekty są jedynie częściowo wyłączone z regulacji rynku wewnętrznego i w przypadku magazynowania gazu, KE będzie prowadzić każdorazową ocenę zapotrzebowania na wsparcie na pomoc publiczną (w celu sprawdzenia, w jakim zakresie rynek wewnętrzny prowadzi do niedoskonałego dostarczania infrastruktury energetycznej). Z punktu widzenia adekwatności pomocy publicznej, Komisja uznaje, że taryfy stanowią odpowiedni środek finansowania infrastruktury energetycznej, jednak, jak wspomniano wyżej w kontekście projektów stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania i w regionach objętych pomocą niedoskonałości rynku czasem uniemożliwiają realizację zasady użytkownik płaci (np. konieczny wzrost taryfy byłby na tyle duży, że część użytkowników zrezygnowałaby z korzystania z infrastruktury w ogóle) Pomoc inwestycyjna i operacyjna na wystarczalność mocy wytwórczych (czyli dla tzw. rynków mocy) Kolejnym gorącym tematem w kontekście polskiego rynku jest wystarczalność mocy wytwórczych (generation adequacy), co jest szczególnie istotne w świetle rosnącej popularności rozproszonych i niestabilnych źródeł odnawialnych oraz spadku cen hurtowych energii, zniechęcających do podejmowania inwestycji. Wystarczalność mocy wytwórczych jest zdefiniowana w Nowych Wytycznych jako poziom zdolności wytwórczej uważany za odpowiedni do zaspokojenia zapotrzebowania w państwie członkowskim w każdym okresie, określony na podstawie konwencjonalnego wskaźnika statystycznego stosowanego przez organizacje uznawane przez instytucje UE za odgrywające istotną rolę w tworzeniu jednolitego rynku energii elektrycznej, takie jak ENTSO-E 20). Państwa członkowskie mogą przyznawać środki dla rynków mocy w formie pomocy inwestycyjnej i operacyjnej, na potrzeby realizacji różnych celów (np. równoważenia wahań powodowanych przez źródła słoneczne i wiatrowe). Komisja podkreśla jednak, że działania służące wsparciu wystarczalności mocy wytwórczych nie powinny zaprzeczać innemu celowi, jakim jest dążenie do rezygnacji z paliw kopalnych. Państwa członkowskie muszą wykazać w przypadku mechanizmów wsparcia dla bloków opalanych węglem kamiennym lub innymi paliwami kopalnymi, że nie istnieje mniej szkodliwy alternatywny sposób osiągnięcia wystarczalności mocy wytwórczych. Udowadniając potrzebę pomocy państwa, państwa członkowskie są zobowiązane wykazać, dlaczego rynek bez interwencji państwa nie dostarczy odpowiedniej mocy, biorąc pod uwagę bieżący 20) European Network of Transmission System Operators for Electricity europejskie stowarzyszenie zrzeszające operatorów systemów przesyłowych. nr 1 (87) 31 marca 2014 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 11
12 ENERGETYKA POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ rozwój rynku i technologii. Pomoc powinna być zatem udostępniana poprzez mechanizm pozwalający na potencjalnie różne czasy realizacji, odpowiadające czasowi potrzebnemu na realizację nowych inwestycji przez nowych wytwórców używających różnych technologii. Zgodnie z Nowymi Wytycznymi, pomoc powinna stanowić wynagrodzenie za usługę samej dostępności świadczoną przez operatora jednostki wytwórczej, nie zaś wynagrodzenie za sprzedaż energii elektrycznej. Środki powinny stanowić zachętę zarówno dla istniejących, jak i dla przyszłych wytwórców i operatorów używających odpowiednich technologii (np. demand-side reponse, czyli rozwiązania w zakresie reagowania na zapotrzebowanie albo rozwiązania magazynowe). Nowe Wytyczne przewidują również w tym zakresie istnienie transparentnej i zgodnej z zasadami konkurencji procedury przetargowej, w rezultacie której beneficjenci otrzymają pomoc pozwalającą im na osiągnięcie rozsądnej stopy zwrotu. Pomoc może być przyznana zarówno na nową, jak i na istniejącą produkcję, z uwzględnieniem uzasadnionych oczekiwań dotyczących prawdopodobnych zmian cen energii elektrycznej i paliwa w okresie stosowania danego środka. Warto podkreślić, że Komisja wskazała, iż środki pomocowe powinny w miarę możliwości preferować niskoemisyjnych wytwórców w przypadku równych warunków technicznych i ekonomicznych, a w przypadku fizycznych możliwości dopuszczać uczestnictwo operatorów z innych państw członkowskich. Fakt braku preferencji którejkolwiek z technologii (z zastrzeżeniem pewnych ograniczeń przewidzianych dla źródeł opalanych paliwami kopalnymi) oznacza, iż w rynkach mocy mogą uczestniczyć również wytwórcy z OZE. Planowane środki pomocowe nie powinny również działać przeciwko obecnie istniejącym mechanizmom przyczyniającym się do dostarczania mocy, ani pogłębiać dominującej pozycji na rynku. Maksymalne wartości intensywności pomocy (odsetek kosztów kwalifikowanych) w przypadku poszczególnych środków pomocowych opisanych w niniejszym opracowaniu są zaprezentowane poniżej 21) : Pomoc na energię ze źródeł odnawialnych; Pomoc na instalacje kogeneracyjne Pomoc na efektywność energetyczną Pomoc na systemy ciepłownicze i chłodnicze korzystające z energii ze źródeł tradycyjnych Pomoc na infrastrukturę energetyczną Małe przedsiębiorstwo [65] %, [100] % w przypadku procedury przetargowej [40] %, [100] % w przypadku procedury przetargowej [65] %, [100] % w przypadku procedury przetargowej Średnie przedsiębiorstwo [55] %, [100] % w przypadku procedury przetargowej [30] %, [100] % w przypadku procedury przetargowej [55] %, [100] % w przypadku procedury przetargowej Duże przedsiębiorstwo [45] %, [100] % w przypadku procedury przetargowej [20] %, [100] % w przypadku procedury przetargowej [45] %, [100] % w przypadku procedury przetargowej [100] % [100] % [100] % 21) Źródło: Załącznik nr 1 do Nowych Wytycznych. 6. Podsumowanie i perspektywy na przyszłość Podejmując próbę oceny Nowych Wytycznych i Nowego Rozporządzenia GBER oraz perspektyw, jakie z nich wynikają, należy przede wszystkim zaznaczyć, że powyższa analiza dotyczy jedynie projektów poddanych konsultacjom społecznym i nie jest pewne, czy w takim kształcie zostaną one ostatecznie przyjęte. Należy zauważyć, że w najbliższym czasie (pod koniec maja 2014 r.), odbędą się wybory do Parlamentu Europejskiego, a następnie nastąpi wybór nowej Komisji Europejskiej. Komisja Europejska w obecnym składzie pod przewodnictwem José Barroso zdecydowanie odrzuciła jakiekolwiek programy pomocowe dla elektrowni atomowych. Komisja Europejska w nowym składzie będzie obradować od 1 listopada 2014 r., więc, w przypadku zmiany sił politycznych, niewykluczone są zmiany również w tym zakresie. Zmiany następują obecnie również w polskiej legislacji. W Polsce cały sektor energetyczny z niecierpliwością oczekuje wejścia w życie tzw. dużego trójpaku energetycznego, którego brzmienie również ewoluowało w czasie 22). W chwili oddawania niniejszego tekstu do publikacji, obowiązującą wersją projektu wchodzącej w skład trójpaku ustawy o OZE była wersja 6.2 z 4 lutego 2013 r. Warto zauważyć, że przedstawiane przez Ministerstwo Gospodarki w ostatnich kilku wersjach usta- 22) W chwili obecnej nie są prowadzone prace nad tzw. dużym trójpakiem energetycznym jako całością. 12 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 1 (87) 31 marca 2014
13 POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA ENERGETYCZNEGO W ŚWIETLE PROJEKTU WYTYCZNYCH KOMISJI EUROPEJSKIEJ ENERGETYKA Niewątpliwie istotne z punktu widzenia Polski są zasady dotyczące źródeł kogeneracyjnych w kontekście niedawnej debaty o przyszłości żółtych i czerwonych certyfikatów, a w szczególności objęcie nowych instalacji systemem świadectw pochodzenia lub systemem aukcyjnym. Ponadto bardzo istotna jest przewidziana możliwość uzyskiwania pomocy publicznej na potrzeby rynków mocy oraz infrastruktury energetycznej. Wprowadzenie mechanizmów wsparcia dla energetyki konwencjonalnej jest konieczne, zwłaszcza w świetle stopnia zużycia polskich bloków wytwórczych i konieczności wygaszenia około 1/3 z nich w ciągu najbliższych kilkunastu lat. Zeszłej jesieni pojawiły się informacje 23) o prowadzonych przez polski rząd pracach nad stworzeniem projektu systemowego podejścia do rynków mocy. Można spodziewać się, że po wejściu w życie Nowych Wytycznych, prace nabiorą tempa. Z pewnością należy śledzić z uwagą rozwój Nowych Wytycznych, bo od nich w dużej mierze będą zależeć kierunki rozwoju sektora energetycznego w Polsce na przestrzeni najbliższych kilku lat. Foto: J. Skrago wy o OZE są bliskie założeniom przewidzianym w Nowych Wytycznych, takie jak wprowadzenie systemu aukcyjnego oraz ograniczenia czasowego dla przyznawania pomocy publicznej do maksymalnie 15 lat. Ponadto art. 201 projektu 6.2 ustawy o OZE uzależnia wejście w życie przepisów ustawy o OZE dotyczących mechanizmów wsparcia od wydania przez Komisję Europejską pozytywnej decyzji w tej materii (przepisy mają wejść w życie ponad rok z pierwszym dniem miesiąca następującego po upływie 12 miesięcy od dnia wydania tej decyzji). Joanna Marciniak Prawnik w DLA Piper Andrzej Walkiewicz Radca prawny w Departamencie Prawnym i Rozstrzygania Sporów URE 23) nr 1 (87) 31 marca 2014 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 13
14 PRAWO ODBIORCA NA RYNKU ENERGII GRANICE INGERENCJI PREZESA URE W TREŚĆ STOSUNKÓW CYWILNOPRAWNYCH W SFERZE ENERGETYKI Granice ingerencji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w treść stosunków cywilnoprawnych w sferze energetyki Bogdan Kasprzyk Uchwalona w 1997 r. i wielokrotnie nowelizowana ustawa Prawo energetyczne 1) stanowi obszerny akt prawny zawierający normy zarówno prawa materialnego, ustrojowego, jak i proceduralne. Normy te, w swej istocie wyznaczają reguły i zasady funkcjonowania polskiej energetyki, prawne i instytucjonalne ramy dla tworzenia warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii 2). Mocą przepisów tej ustawy stworzono m.in. podstawy prawne dla regulacyjnej 1) Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz t.j.), zwana dalej Prawem energetycznym lub ustawą, bez bliższego określenia. 2) Zob. art. 1 ust. 2 Prawa energetycznego. w sferze szeroko pojętej energetyki. Określono zadania i kompetencje rożnych organów i instytucji państwa mających realizować ustawowo wyznaczone cele, w tym dla Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw gospodarki, wojewodów i zarządów województw. Pewne uprawnienia przyznano także samorządom gmin. Dla realizacji celów ustawy powołany został także centralny organ administracji rządowej. Jest nim Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE) nazwany przez ustawę, z uwagi na charakter przypisanych temu organowi funkcji i zadań, organem do spraw regulacji paliwami i energią oraz promowania konkurencji 3). Sytuując ten organ wśród centralnych organów administracji rządowej przesądzono o jego pozycji ustrojowej w systemie organów państwa. Organowi temu powierzono wiele zadań mających zasadnicze znaczenie dla realizacji wyznaczonych przez ustawę celów. Ich zakres, w sposób syntetyczny choć niepełny, odzwierciedla art. 23 ustawy. Dla realizacji ustawowo przypisanych zadań organ ten wyposażony został w szereg środków prawnych, których ogół przyjęło się określać mianem regulacyjnych, podobnie jak cały proces związany z ich stosowaniem, nazwany regulacją. W ujęciu normatywnym, zgodnie z definicją legal- 3) Zob. tytuł rozdziału 4 oraz art. 21 ust. 1 Prawa energetycznego. ną, regulacja to właśnie nic innego jak stosowanie przewidzianych Prawem energetycznym środków prawnych, włącznie z koncesjonowaniem, służących do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony interesów odbiorców 4). Ustawa przewiduje szeroki wachlarz środków regulacyjnych. Wśród nich wiodące miejsce zajmuje koncesjonowanie, które w literaturze dotyczącej tego zagadnienia traktuje się jako regulację administracyjną, i taryfowanie, nazywane z uwagi na sposób kształtowania taryf 5) regulacją ekonomiczną 6). Poza tymi podstawowymi narzędziami regulacji, najistotniejszymi z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego i ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym podnoszeniem poziomu cen, Prawo energetyczne zawiera także szereg innych tego typu środków. Wśród nich szczególnie interesujące, a w związku z tym zasługujące na bardziej wnikliwą uwagę, są przyznane Prezesowi URE kompetencje uprawniające ten organ do wkraczania, za pomocą instrumentów administracyjnoprawnych, w sferę stosunków cywilnoprawnych. Tego rodzaju uprawnienia Prezes URE uzyskał na mocy art. 23 ust. 2 pkt 12 ustawy. Zgodnie z tym przepisem do zakresu działania 4) Zob. art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego. 5) Zgodnie z art. 3 pkt 17 Prawa energetycznego taryfa to zbiór cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania, opracowany przez przedsiębiorstwo energetyczne i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w trybie określonym ustawą. 6) Zob. A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, Regulacja energetyki w Polsce, Warszawa Toruń 2001 r. 14 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 1 (87) 31 marca 2014
15 GRANICE INGERENCJI PREZESA URE W TREŚĆ STOSUNKÓW CYWILNOPRAWNYCH W SFERZE ENERGETYKI ODBIORCA NA RYNKU ENERGII PRAWO Prezesa URE należy rozstrzyganie sporów w zakresie określonym w art. 8 ust. 1. Wskutek tej regulacji organ ten wyposażony został w szczególnego rodzaju uprawnienie, którym jest możliwość ingerowania za pomocą instrumentów typu administracyjnego w sferę wolności gospodarczej i obrotu gospodarczego, regulowanego przepisami prawa publicznego, ale także znacząco przepisami prawa cywilnego 7). Na gruncie tego prawa, stanowiącego trzon prawa prywatnego, stosunki prawne cechują się równością (równorzędnością) podmiotów tego stosunku i swobodą kształtowania jego treści przez same zainteresowane jego ułożeniem podmioty. A swoboda ta, w sferze gospodarczej jest dość szeroka, zważywszy na treść art. 22 Konstytucji RP 8), który stanowi, że ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny 9). Przy tego typu rozwiązaniu, stosunkowo rzadko spotykanym na gruncie obowiązującego systemu prawa, występuje zjawisko swoistego połączenia 7) Na temat wzajemnych relacji prawa administracyjnego i prawa cywilnego zob. Z. Łuniewska, Geneza, charakterystyka i definicje prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne, red. M. Stahl, Warszawa 2013, str. 39 i nast., a także Z. Łuniewska, Zakres regulacji prawa administracyjnego materialnego [w:] System prawa administracyjnego Tom 7, Prawo administracyjne, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012 r., str ) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.). 9) Ogólne ramy gospodarcze wyznacza ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.). i wzajemnego przenikania norm prawa cywilnego (pozwalających stronom swobodnie organizować obrót gospodarczy i kształtować treść umów) oraz norm prawa administracyjnego (w tym konkretnym przypadku Prawa energetycznego) dopuszczających pod pewnymi warunkami ingerencję organu administracji publicznej w sferę zastrzeżoną co do zasady dla prawa cywilnego i sądownictwa powszechnego. Biorąc pod uwagę pozycję ustrojową organu administracji publicznej, warto się zastanowić, co zadecydowało o powierzeniu tego rodzaju zadań Prezesowi URE (a więc organowi administracji rządowej), a nie sądom powszechnym 10)? Pytanie jest tym bardziej zasadne gdy zauważyć, że nie jest to tylko typ biernego (deklaratywnego) rozstrzygania sporu. Prezes URE jest uprawniony do kształtowania poszczególnych elementów treści mającego powstać stosunku cywilnoprawnego, a niekiedy wręcz jego treść. Może on ukształtować ją w całości posługując się władztwem administracyjnym. Waga tego problemu jest istotna z tego względu, że w świetle obowiązujących unormowań prawnych, rozstrzygnięcia Prezesa URE wydawane w ramach spraw spornych, o których mowa w art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego zaliczyć należy do tzw. orzeczeń konstytutywnych, co oznacza, że uzyskują one wymiar zdarzeń cywilnoprawnych. 10) Możliwość rozstrzygania sporów przez sądy powszechne brana była pod uwagę na etapie prac legislacyjnych nad ustawą Prawo energetyczne, jednak z uwagi m.in. na szybkość postępowania i techniczną złożoność regulowanych nim problemów przyjęto takie właśnie rozwiązanie. Zob. J. Baehr, E. Stawicki, Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 1999 r., str. 55. W ich wyniku powstaje, gaśnie lub zmienia swoją dotychczasową treść stosunek cywilnoprawny, a strony uzyskują odpowiednie prawa i obowiązki. Formą prawną orzeczeń Prezesa URE rozstrzygających spór co wymaga szczególnego podkreślenia jest decyzja administracyjna 11). Co oczywiste, musi ona odpowiadać wszystkim wymogom określonym przez art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego 12). Wymogi te stanowią pewną barierę w kształtowaniu praw i obowiązków stron przez Prezesa URE. Odpowiedzi na poruszony problem i zadane wyżej pytanie szukać należy jak się wydaje w pozycji prawnej podmiotów działających w sektorze energetycznym i specyfice tego sektora usytuowanego w ramach tzw. monopolu naturalnego 13). Ta właśnie monopolistyczna pozycja przedsiębiorstw energetycznych przy braku ukształtowanych w pełni mechanizmów konkurencji, stwarza dogodne warunki do stosowania praktyk monopolistycznych przez te przedsiębiorstwa. Obrót gospodarczy ujawnia niemały zakres nadużywania pozycji monopolistycznej, nie tylko zresztą w sektorze energetycznym. Trudno się więc dziwić, że przy braku wykształconych mechanizmów rynkowych, państwo decyduje się na ingerencję dla ochrony 11) Wynika to z art. 30 Prawa energetycznego stanowiącego, że do postępowania przed Prezesem URE stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. 12) Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.), zwana dalej kpa. 13) Monopol naturalny występuje w danym segmencie rynku wówczas, gdy pojedyncza firma może obsłużyć ten rynek po niższych kosztach niż jakakolwiek kombinacja dwóch lub więcej firm. Por. Biuletyn URE Nr 1/1999. nr 1 (87) 31 marca 2014 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 15
16 PRAWO ODBIORCA NA RYNKU ENERGII GRANICE INGERENCJI PREZESA URE W TREŚĆ STOSUNKÓW CYWILNOPRAWNYCH W SFERZE ENERGETYKI słabszej strony stosunku prawnego. Poza monopolistyczną pozycją, zapewne też i inne względy jak np. konieczność posiadania dużej specjalistycznej wiedzy, zadecydowały o przyznaniu Prezesowi URE prawa rozstrzygania spraw spornych z zakresu energetyki. Takie rozwiązania ustalanie bądź dookreślenie treści stosunku prawnego decyzją administracyjną przez organ administracyjny uznaje się za dopuszczalne w warunkach gospodarki rynkowej jednak tylko wtedy, gdy jest to silnie uwarunkowane szczególnie chronionym interesem publicznym czy prywatnym. Wobec opisanych wyżej okoliczności wydaje się za w pełni uzasadnione korzystanie przez organy administracji publicznej z przysługujących im instrumentów władztwa administracyjnego do kształtowania, w ściśle zakreślonym przez prawo zakresie, praw i obowiązków stron stosunków cywilnoprawnych. Ważne jest wyznaczenie granic tego rodzaju ingerencji. Jest ona uzasadniona przede wszystkim potrzebą ochrony stron sporu przed nadmiernym wtrącaniem się organu administracji publicznej w treść stosunku cywilnoprawnego, w związku z jego uprzywilejowaną pozycją i możliwością stosowania przymusu państwowego dla osiągnięcia zamierzonych przez niego skutków. Wobec tego istotnym problemem, w tego rodzaju przypadkach, będzie zawsze określenie granic tej ingerencji wobec naturalnego dążenia organów administracji publicznej do rozszerzania pola swojej aktywności, często nawet na te obszary, w których ingerencja ta wydaje się być zbędna, a niekiedy wręcz niedopuszczalna. Kwestia wyznaczenia jej ram jest o tyle istotna, że ingerencja, o której wyżej mowa, dotyczy jak wyżej podkreślono sfery wyłączonej (co do zasady) spod władztwa administracyjnego, cechującego się nadrzędnością organu administracji przy kształtowaniu treści określonego stosunku prawnego. Niniejsze opracowanie jest właśnie próbą odpowiedzi na zasygnalizowany problem, w kontekście przepisów Prawa energetycznego, mocą których wyposażono Prezesa URE w tego rodzaju uprawnienia. W świetle tych regulacji istota dopuszczalnej ingerencji administracyjnej w sferę stosunków cywilnoprawnych sprowadza się do tego, że uprawniony organ (Prezes URE), który nie jest stroną stosunku prawnego, swoimi działaniami wywołuje pewne zdarzenia rodzące skutki w zakresie praw i obowiązków stron tego stosunku (przedsiębiorstw energetycznych oraz odbiorców paliw i energii). W prawie cywilnym jest to tzw. zastępcze oświadczenie woli 14). Zgodnie z art. 64 kodeksu cywilnego 15), prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oświadczenia woli zastępuje to oświadczenie. Art. 64 k.c. nie stwarza jednak samoistnej podstawy prawnej roszczenia o złożenie oświadczenia woli, czy też kreowania obowiązku wyrażenia oświadczenia woli, a jedynie określa skutki prawne wynikające ze stwierdzenia tego obowiązku, któ- 14) Zob. Z. Radwański, Prawo cywilne część ogólna, Warszawa 1997 r. wydanie 3, str. 250 i nast. 15) Patrz ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), zwana dalej k.c. rego źródłem muszą być zawsze określone normy materialnoprawne 16). Zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia w każdym konkretnym przypadku wynikać więc musi z odpowiednich norm prawa materialnego, nakładających na wskazany tym prawem podmiot, obowiązek złożenia oświadczenia woli określonej treści. Rozstrzygnięcie, które na gruncie k.c. może opierać się wyłącznie na orzeczeniu sądowym nie będąc samo oświadczeniem woli tworzy stan, jak gdyby oświadczenie woli zostało w rzeczywistości złożone, wszakże pod warunkiem, że zobowiązanie złożenia oświadczenia woli ma swoje umocowanie w przepisach materialnoprawnych. Prawo energetyczne przyjęło jednak własne rozwiązania w zakresie egzekwowania powinności ciążących na podmiocie działającym w warunkach materialnoprawnego obowiązku. Na gruncie Prawa energetycznego takim swoistym rodzajem oświadczenia woli będzie ostateczna decyzja administracyjna Prezesa URE rozstrzygająca spór. Motywem rozwiązania, uprawniającego do złożenia zastępczego oświadczenia woli za podmiot zobowiązany, uchylający się od jego złożenia, jest stworzenie możliwości osiągnięcia oczekiwanego społecznie i gospodarczo skutku prawnego w przypadku, gdy podmiot, na którym ciąży dany obowiązek (podmiot zobowiązany) obowiązku tego nie spełnia. 16) Zob. Kodeks cywilny Komentarz po redakcją K. Pietrzykowskiego, wydanie 2, Tom I, Wydawnictwo CH BECK 1999 r., str Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 1 (87) 31 marca 2014
17 GRANICE INGERENCJI PREZESA URE W TREŚĆ STOSUNKÓW CYWILNOPRAWNYCH W SFERZE ENERGETYKI ODBIORCA NA RYNKU ENERGII PRAWO Zakres przedmiotowy i podmiotowy spraw spornych poddany rozstrzygnięciom Prezesa URE Podejmując próbę odpowiedzi na postawione wcześniej pytanie stwierdzić należy na wstępie, że energetyka jako całość stanowi obszerną dziedzinę aktywności gospodarczej. Uczestniczące w niej podmioty nawiązują rozmaite stosunki prawne w oparciu o przepisy należące do różnych, swoiście hybrydowych dziedzin prawa, w tym Prawa energetycznego. Określają one prawa i obowiązki uczestników rynku energetycznego, a w szczególności przedsiębiorstw energetycznych oraz odbiorców paliw i energii. Oczywiste jest, że tak wrażliwa sfera jaką jest energetyka, choćby z uwagi na powszechność korzystania z tego rodzaju dóbr jak paliwa i energia, nie jest wolna od sporów co do wzajemnych praw i obowiązków podmiotów nawiązujących, bądź zamierzających nawiązać stosunki gospodarcze w tym sektorze. W większości przypadków spory o cywilnoprawnym charakterze rozstrzygać będą sądy powszechne posługując się właściwymi temu sądownictwu środkami zmierzającymi do likwidacji sporu. Rolę takiego arbitra w rozstrzyganiu pewnej kategorii sporów cywilnoprawnych przypisano, jak wskazano wyżej, także Prezesowi URE. Obszar możliwej ingerencji Prezesa URE w ich treść ograniczono do wyznaczonej grupy spraw, których zakres przedmiotowy szczegółowo ujęty jest w przywołanym już art. 8 ust. 1 ustawy. Poszukując zatem odpowiedzi na pytanie o granice ingerencji Prezesa URE w treść stosunków cywilnoprawnych w sferze energetyki wskazać należy na ograniczoną możliwość takiej ingerencji, z uwagi na zamknięty katalog spraw spornych jakie, w świetle art. 8 ust. 1 ustawy, mogą być przedmiotem rozstrzygnięć tego organu, jak i wyznaczony prawem układ podmiotowy stron sporu. Przywołany wyżej art. 8 ust. 1 ustawy upoważnia Prezesa URE do rozstrzygania wyłącznie spraw spornych dotyczących odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, umowy sprzedaży, umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, umowy o świadczenie usług transportu gazu ziemnego, umowy o świadczenie usługi magazynowania paliw gazowych, umowy o udostępnienie części instalacji używanej do magazynowania paliw gazowych, umowy o świadczenie usługi skraplania gazu ziemnego oraz umowy kompleksowej, a także w przypadku nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania paliw gazowych lub energii. Zamknięcie tego katalogu oznacza, że jakikolwiek spór wykraczający poza sformułowany zakres nie będzie podlegał ingerencji administracyjnej i nie będzie mógł być rozstrzygnięty za pomocą instrumentów władztwa administracyjnego pozostających w dyspozycji Prezesa URE. Wobec powyższego ingerencja w prawa i obowiązki pozostające poza wskazanym obszarem spraw spornych będzie niedopuszczalna. Treść wspomnianego artykułu nie pozostawia ponadto wątpliwości, że przyznana Prezesowi URE kompetencja do rozstrzygania sporów dotyczy wyłącznie sporów, jakie mogą powstać między przedsiębiorstwami energetycznym i odbiorcami lub potencjalnymi odbiorcami paliw lub energii, zwanych ogólnie przez Prawo energetyczne podmiotami 17). Układ podmiotowy sporu, w który może, a niekiedy nawet musi, włączyć się Prezes URE, wytyczony jest zatem treścią ustawowego pojęcia przedsiębiorstwo energetyczne i odbiorca. W myśl ustawy przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw i energii lub obrotu nimi, jak również podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie przesyłania dwutlenku węgla 18). Natomiast za odbiorcę ustawa uznaje każdego, kto otrzymuje lub pobiera paliwa lub energię na podstawie umowy z przedsiębiorstwem energetycznym 19). Zważywszy jednak, że relacje między przedsiębiorstwem energetycznym a odbiorcą paliw czy energii, a więc prawa i obowiązki stron określa umowa 20), a więc czynność prawna o charakterze cywilnoprawnym, to oczywistym staje się, że przewidziana w art. 23 ust. 2 pkt 12 Prawa energetycznego możliwość rozstrzygania sporów przez Prezesa URE oznacza także możliwość kreowania treści stosunku cywilnoprawnego przez organ administracyjny niebędący stroną takiego stosunku. W świetle poczynionych wyżej uwag stwierdzić należy, że korzystanie przez Prezesa URE z prawa do rozstrzygania sporów dopuszczalne jest wyłącznie w zakresie przedmioto- 17) Chociaż Prawo energetyczne pojęcia podmiotu nie definiuje, to jednak posługuje się nim w poszczególnych przepisach, np. art. 4g ust. 1, czy art. 7, z których wynika, że jest to pojęcie szersze niż pojęcie odbiorcy. 18) Zob. art. 3 pkt 12 Prawa energetycznego. 19) Zob. art. 3 pkt 13 Prawa energetycznego. 20) Zob. art. 5 Prawa energetycznego. nr 1 (87) 31 marca 2014 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 17
18 PRAWO ODBIORCA NA RYNKU ENERGII GRANICE INGERENCJI PREZESA URE W TREŚĆ STOSUNKÓW CYWILNOPRAWNYCH W SFERZE ENERGETYKI wym spraw spornych objętych ramami art. 8 ust. 1 ustawy. Wykroczenie poza ten zakres i dokonanie rozstrzygnięcia z naruszeniem tego przepisu pozbawione będzie ochrony prawnej i jako niezgodne z prawem stanie się prawnie bezskuteczne. Materialnoprawne podstawy obowiązku zawierania wybranych umów energetycznych Dla wytyczenia granic ingerencji Prezesa URE w treść stosunków cywilnoprawnych kształtowanych umowami, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, istotne znaczenie mają także inne przepisy Prawa energetycznego, w szczególności nakładające na przedsiębiorstwa energetyczne pewne obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Obowiązki te, czy raczej sposób ich realizacji, stanowią potencjalne źródło sporu, który będzie musiał być rozstrzygnięty przez Prezesa URE, jeśli z odpowiednim wnioskiem wystąpi podmiot zainteresowany jego rozstrzygnięciem. Zakres i treść tego obowiązku wyznacza w ostateczności granice dopuszczalnego władczego udziału Prezesa URE przy kształtowaniu praw i obowiązków stron sporu, jeżeli dla jego rozstrzygnięcia okaże się to niezbędne. I tak, materialnoprawny obowiązek złożenia przez przedsiębiorstwo energetyczne oświadczenia woli, którego niewykonanie może (po spełnieniu określonych prawem warunków) być podstawą roszczenia strony zainteresowanej jego złożeniem, sformułowany został w art. 7 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, jest obowiązane bez zbędnej zwłoki pisemnie powiadomić o tym Prezesa URE i zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy. Jak widać przepis ten dotyczy wyraźnie oznaczonej umowy, a przy tym umowy, której obowiązek zawarcia spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym. Określa on ponadto warunki, których spełnienie jest nieodzowne dla powstania takiego obowiązku 21). Obowiązek o podobnym charakterze przewiduje także art. 4 ust. 2 Prawa energetycznego. Zobowiązano w nim przedsiębiorstwa energetyczne do zapewnienia wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych lub energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie. Świadczenie usług przesy- 21) Obowiązkiem takim nie są objęte np. umowy o eksploatację czy umowy o konserwację urządzeń energetycznych. łania lub dystrybucji tych paliw lub energii odbywa się na podstawie umowy o świadczenie tych usług. Tego rodzaju obowiązek formułuje również art. 5a ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią sprzedawca z urzędu jest obowiązany do zapewnienia świadczenia usługi kompleksowej i do zawarcia umowy kompleksowej, na zasadach równoprawnego traktowania, z odbiorcą paliw gazowych lub energii Przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru elektrycznej w gospodarstwie domowym, niekorzystającym z prawa wyboru sprzedawcy i przyłączonym do sieci przedsiębiorstwa energetycznego wskazanego w koncesji sprzedawcy z urzędu. Swoistego rodzaju katalog obowiązków sprecyzowano ponadto w art. 5a ust. 2 ustawy. Zgodnie z nim przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej jest obowiązane do zawarcia ze sprzedawcą z urzędu umowy o świadczenie usługi przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej w celu dostarczania tych paliw lub energii odbiorcy paliw gazowych lub 18 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 1 (87) 31 marca 2014
19 GRANICE INGERENCJI PREZESA URE W TREŚĆ STOSUNKÓW CYWILNOPRAWNYCH W SFERZE ENERGETYKI ODBIORCA NA RYNKU ENERGII PRAWO energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, któremu sprzedawca z urzędu jest obowiązany zapewnić świadczenie usługi kompleksowej. Z kolei przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją ciepła jest obowiązane, jak stanowi art. 5a ust. 3 ustawy, do zawarcia umowy kompleksowej z odbiorcą końcowym przyłączonym do sieci ciepłowniczej tego przedsiębiorstwa na wniosek tego odbiorcy. Warto jednak zwrócić uwagę, że tak sformułowane obowiązki dotyczące zawierania umów energetycznych nie dotyczą wszystkich przedsiębiorstw energetycznych, a jedynie tych, które zajmują się przesyłaniem i dystrybucją, zwanych przedsiębiorstwami sieciowymi 22), a także przedsiębiorstw zajmujących się obrotem paliwami i energią. Oznacza to, jeśli zważyć na sztywny charakter uregulowań nakładających te obowiązki i związany z tym zakaz rozszerzającej interpretacji, że taki obowiązek nie ciąży już na przedsiębiorstwach energetycznych prowadzących np. działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania czy przetwarzania paliw albo energii. Bez wdawania się w analizę treści, jakie kryją się pod pojęciem tych obowiązków i pojęć użytych w tych przepisach, zwrócić należy tylko uwagę na pewne wybrane kwestie. Obowiązek zawierania wskazanych wyżej umów uwarunkowany jest przede wszystkim a wynika 22) O charakterze prowadzonej i jej zakresie przesądza koncesja udzielana przez Prezesa URE, która w zależności od charakteru prowadzonej gospodarczej związanej z zaopatrzeniem w energię lub paliwa obejmować może wytwarzanie, przesyłanie, magazynowanie oraz obrót paliwami lub energią zob. art. 32 Prawa energetycznego. to z treści art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego istnieniem technicznych i ekonomicznych warunków dostarczania oraz spełnieniem warunków dostarczania i odbioru przez podmiot żądający wykonania tego obowiązku. Wymóg istnienia technicznych i ekonomicznych warunków (obok innych warunków) odnosi się także do obowiązku sformułowanego w art. 4 ust. 2 Prawa energetycznego. Wobec konieczności istnienia wymienionych wyżej warunków, bez spełnienia których trudno mówić o jakimkolwiek dostarczaniu paliw lub energii, zrozumiałym wydaje się, że obowiązek zawierania tego rodzaju umów nie jest obowiązkiem bezwzględnym. Jak bowiem słusznie zauważają J. Baehr i E. Stawicki, autorzy komentarza do Prawa energetycznego, każdy z tych obowiązków aktualizuje się dopiero po spełnieniu prawem przewidzianych warunków 23). Bliższe omówienie tych warunków przekracza ramy niniejszego opracowania z uwagi na obszerność przedmiotowej materii. Dość tylko powiedzieć, że dla ostatecznego ustalenia sytuacji prawnej przedsiębiorstwa energetycznego oraz odbiorcy paliw lub energii ubiegającego się o zawarcie jednej z wymienionych wyżej umów, nadającej temu obowiązkowi konkretną treść, konieczne jest odwołanie się do przepisów rozporządzeń wykonawczych do ustawy. W nich szukać należy odpowiedzi na pytanie, co to są owe warunki techniczne, co należy rozumieć pod pojęciem warunków ekonomicznych, a co pod pojęciem spełnienia warunków dostarczania i odbioru. Upoważnienie 23) Por. J. Baehr, E. Stawicki, op. cit., str. 50. do wydania tych rozporządzeń na mocy delegacji zawartej w art. 9 ust. 1 Prawa energetycznego otrzymał minister właściwy do spraw gospodarki 24). Nadanie konkretnej treści ww. pojęciom jest o tyle istotne, że istnienie lub nieistnienie technicznych i ekonomicznych warunków dostarczania oraz warunków przyłączenia do sieci i odbioru, o których tu mowa, będzie też musiało (w razie powstania sporu między przedsiębiorstwem energetycznym, a podmiotem ubiegającym się o zawarcie jednej ze wspomnianych umów) być uwzględnione przez Prezesa URE w orzeczeniu rozstrzygającym spór. W każdym bowiem przypadku złożenia do Prezesa URE wniosku o rozstrzygnięcie sporu, ustalenie czy w konkretnej sytuacji przedsiębiorstwo sieciowe musi realizować ciążący na nim obowiązek, czy też obowiązku tego (wobec braku technicznych i ekonomicznych warunków dostarczania lub po stwierdzeniu, że żądający zawarcia umowy nie spełnia 24) W wykonaniu tej delegacji Minister Gospodarki wydał trzy rozporządzenia regulujące zasady i warunki przyłączenia podmiotów do sieci, obrotu energią elektryczną, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców, zwane rozporządzeniami przyłączeniowymi. Są to: rozporządzenie Ministra Gospodarki z 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (Dz. U. Nr 16, poz. 92), zwane rozporządzeniem przyłączeniowym cieplnym, rozporządzenie Ministra Gospodarki z 2 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu gazowego (Dz. U. Nr 133, poz. 891), zwane rozporządzeniem przyłączeniowym gazowym, rozporządzenie Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, z późn. zm.), zwane rozporządzeniem przyłączeniowym elektrycznym. nr 1 (87) 31 marca 2014 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 19
20 PRAWO ODBIORCA NA RYNKU ENERGII GRANICE INGERENCJI PREZESA URE W TREŚĆ STOSUNKÓW CYWILNOPRAWNYCH W SFERZE ENERGETYKI Wobec braku jednoznacznych kryteriów doprecyzowania warunków koniecznych dla powstania omawianych obowiązków, jak i pewnej uznaniowości w ustalaniu ich istnienia, dochodzić może i dochodzi do różnego rodzaju sporów między przedsiębiorstwem energetycznym a podmiotem ubiegającym się o zawarcie odpowiedniego rodzaju umowy warunków przyłączenia do sieci i odbioru) nie będzie musiało realizować, w sposób zasadniczy wpłynie na treść rozstrzygnięcia Prezesa URE. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wobec braku jednoznacznych kryteriów doprecyzowania warunków koniecznych dla powstania omawianych obowiązków, jak i pewnej uznaniowości w ustalaniu ich istnienia, dochodzić może i dochodzi do różnego rodzaju sporów między przedsiębiorstwem energetycznym a podmiotem ubiegającym się o zawarcie odpowiedniego rodzaju umowy. Dookreślenie ich treści będzie, w ostatecznym rozrachunku, musiało być dokonane przez Prezesa URE w granicach wspomnianych przepisów wykonawczych do ustawy, w każdym przypadku wniesienia stosownego wniosku o rozstrzygnięcie sporu. A nie jest to bez znaczenia przy kształtowaniu praw i obowiązków stron sporu w ewentualnej decyzji administracyjnej kończącej czy raczej rozstrzygającej spór. Bez pogłębionej analizy kwestii jakimi kryteriami, wobec braku jednoznacznych przepisów w tym zakresie, kierować się powinien Prezes URE przy ocenie istnienia lub nieistnienia technicznych warunków dostarczania, a jakimi przy ocenie istnienia lub nieistnienia warunków ekonomicznych dostarczania przyjąć należy, że spełnienie technicznych warunków dostarczania oznaczać będzie przede wszystkim konieczność wykonania przyłącza umożliwiającego dostarczanie paliw lub energii. To z kolei połączone jest z ewentualną rozbudową sieci w przypadku, gdy istniejąca nie pozwala na przesyłanie dodatkowych ilości paliw lub energii, bądź budową i rozbudową sieci w przypadku, gdy już przyłączony do niej odbiorca (lub odbiorcy) zwiększy swoje zapotrzebowanie na paliwa i energię na tyle, że istniejąca sieć nie będzie w stanie tej zwiększonej ilości przesłać. Warunki ekonomiczne natomiast zasadniczo dotyczyć będą finansowej strony procesu dostarczania, jego opłacalności i skutków ekonomicznych dla przedsiębiorstwa energetycznego zobowiązanego do zawarcia umowy o przyłączenie, umowy sprzedaży paliw lub energii czy też umowy o świadczenie usług przesyłowych. Z kolei pod pojęciem warunków przyłączenia do sieci i odbioru, chociaż warunki te nie zostały wprost określone w samym Prawie energetycznym, rozumieć należy spełnienie technicznych warunków przyłączenia określanych przez przedsiębiorstwo energetyczne na wniosek odbiorcy w oparciu o przepisy rozporządzeń przyłączeniowych. W pojęciu tym mieścić się będzie również ocena sprawności technicznej urządzeń i obiektów, do których paliwa lub energia mają być, czy będą, dostarczane. Urządzenia te przecież muszą odpowiadać normom technicznym, szczególnie budowlanym, tak aby możliwe było dostarczanie za ich pośrednictwem paliw lub/i energii do określonego obiektu. Norm regulujących te zagadnienia szukać zatem należy także poza obszarem regulowanym Prawem energetycznym. Nieokreślenie w art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego kryteriów wyznaczających treść pojęcia techniczne i ekonomiczne warunki dostarczania stanowić może trudności przy ocenie ich istnienia, a więc podstawowego warunku podjęcia realizacji obowiązku, o jakim mowa w tym przepisie. Rodzi się więc pytanie, czy przedsiębiorstwo energetyczne określające te warunki, ewentualnie Prezes URE rozstrzygając spór, będą mieli swobodę w ich ocenie i jaki będzie zakres tej swobody. Najogólniej stwierdzić należy, że Prawo energetyczne i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze takiej pełnej swobody w ocenie istnienia albo nieistnienia technicznych i ekonomicznych warunków dostarczania nie pozostawiają. Przepisy te bowiem dość szczegółowo formułują wymogi techniczne, jakie muszą spełniać urządzania niezbędne dla realizacji publicznoprawnego obowiązku, o którym wyżej wspominano, jak i warunki, jakie musi spełnić podmiot ubiegający się o wykonanie tego obowiązku. Zatem jeżeli dojdzie do sporu w tym zakresie, to granice ingerencji Prezesa URE przy kształtowaniu praw i obowiązków stron tego sporu wyznaczać będę przepisy odnoszące się do poruszonych tu kwestii. W istocie oznacza to, że rozstrzygnięcie tego organu musi mieć swoje umocowanie w tych przepisach, albowiem tylko wówczas rozstrzygnięcie to będzie zgodne z prawem i jako takie będzie miało walor skuteczności. 20 Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 1 (87) 31 marca 2014