Source: https://ordoiuris.pl/rodzina-i-malzenstwo/uwagi-dotyczace-rzadowego-projektu-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-przeciwdzialaniu
Timestamp: 2019-05-22 00:01:44
Legal References Found: art. 8
 art. 2
 art. 115
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 115
 art. 9
 art. 12
 art. 12
 art. 9
 art. 51
 art. 31
 art. 51
 art. 9
 art. 11
 art. 12
 art. 1
de lege ferenda
 art. 1
 art. 15
 art. 2
 art. 51
 art. 2
 art. 2
 art. 51
 art. 2
 art. 51
 Art. 15
 Art. 275
 Art. 275

Document Content:
Uwagi dotyczące rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw | Ordo Iuris
W ostatnich dniach grudnia 2018 r. na stronach Rządowego Centrum Legislacji umieszczono rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (dalej także „projekt” lub „rządowy projekt”). Stał się on przedmiotem krytyki medialnej oraz licznych zastrzeżeń ze strony środowisk politycznych, pozarządowych i eksperckich. Negatywnej ocenie poddane zostały przede wszystkim dwie propozycje zmian zawarte w opublikowanym dokumencie. Po pierwsze, wykreślenie z definicji przemocy domowej „jednorazowego” działania lub zaniechania. Po drugie, uzależnienie wszczęcia procedury „Niebieskiej Karty” od zgody osoby doznającej przemocy domowej.
W procesie tworzenia projektu nowelizacji nie uczestniczyli prawnicy Instytutu Ordo Iuris, co początkowo zarzucano w niektórych przekazach medialnych. Nie zmienia to faktu, że Instytut wielokrotnie zabierał głos w sprawie ustawy, prezentując negatywną ocenę przepisów wdrożonych nowelizacją z 2010 r. [1] oraz potrzebę ich reformy. Powoływał się przy tym na częściowo krytyczne wnioski wynikające z dwóch kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli w latach 2013[2] i 2015[3] oraz raportu Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości opublikowanego w 2015 r.[4] Choć upubliczniony projekt nowelizacji został szybko wycofany, dyskusja, jaką wywołał, stała się okazją do ponownej refleksji nad skutecznością systemu przeciwdziałania przemocy domowej.
Niniejszy dokument zawiera uwagi Instytutu Ordo Iuris do przedstawionego projektu oraz stanowi wstęp do dalszych badań nad właściwą formułą przeciwdziałania przemocy domowej w ramach szerokiej polityki społecznej państwa.
I. CHARAKTER I CELE SYSTEMU PRZECIWDZIAŁANIA PRZEMOCY DOMOWEJ
Mając na uwadze przebieg dyskusji dotyczącej wycofanego projektu trzeba na wstępie podkreślić, iż oczywista jest konieczność piętnowania i przeciwdziałania przez instytucje państwowe przemocy domowej. W szczególności żadnemu z uczestników debaty publicznej nie można bezpodstawnie zarzucać, iż kieruje się innymi celami niż skuteczną ochroną tych, którzy padają ofiarami przemocy. Zwiększenie efektywności zwalczania przemocy oraz zapewnienie ochrony rodziny jest wspólnym mianownikiem wszystkich przedstawionych poniżej uwag. Szczególnie istotne, aby działania państwa w analizowanym zakresie były faktycznie nastawione na przeciwdziałanie przemocy, a służące temu celowi środki prawne, których zastosowanie wiąże się z ingerencją w życie rodzinne, nie były stosowane w oparciu o inne przesłanki, jak wielodzietność, trudności materialne czy środki wychowawcze, takie jak krytyka dziecka. Tylko precyzja uregulowań może zapewnić ich rzeczywistą efektywność.
Dyskutując nad optymalnymi rozwiązaniami, warto pamiętać, że odrębny od mechanizmów egzekucji norm prawa karnego, wyspecjalizowany system przeciwdziałania przemocy domowej stanowi element szerszej polityki społecznej państwa. Pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną[5] i charakteryzuje modele tzw. paternalistycznej opieki społecznej, wykraczające poza funkcję redystrybucyjną i realizujące podwyższony poziom ingerencji w procesy społeczne[6]. Nie ulega wątpliwości, że wadliwie zbudowany system przeciwdziałania przemocy może nie tylko nie realizować skutecznie podstawowych zadań, jakie są mu stawiane, ale także prowadzić do naruszenia konstytucyjnej ochrony życia rodzinnego, podlegającej gwarancjom międzynarodowego systemu praw człowieka (w tym art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka)[7].
Stąd budowa systemu przeciwdziałania przemocy domowej wymaga szczególnej troski o zapewnienie właściwych instrumentów prawnych, należycie przygotowanej kadry oraz mechanizmów kontroli, a przede wszystkim jednoznacznych przepisów ustawowych ściśle określających przesłanki i zakres dopuszczalnej interwencji w życie rodzinne i prywatne.
O ile w relacjach między osobami dorosłymi system przeciwdziałania przemocy zakłada możliwość podjęcia interwencji w okolicznościach kwalifikowanych, to w relacjach obejmujących dzieci powstaje istotne pytanie o rolę władzy publicznej i zakres dopuszczalnej ingerencji w proces wychowawczy. Właściwymi ramami powinny być konstytucyjne zasady ochrony życia rodzinnego (art. 47 Konstytucji), prawa do wychowania dzieci (art. 48 ust. 1), konstytucyjnej ochrony praw rodzicielskich (art. 48 ust. 2), prawa rodziców do wychowania i nauczania moralnego oraz religijnego dzieci zgodnie ze swoimi przekonaniami (art. 53 ust. 3), interpretowane łącznie z konstytucyjną zasadą subsydiarności władzy publicznej wobec rodziny.
Niezależnie od powyższych rozważań, należy zwrócić uwagę na relacje pomiędzy przepisami o przeciwdziałaniu przemocy a systemem prawa karnego. Definicja „przemocy w rodzinie” (patrz: II.1 poniżej) jest obecnie zakreślona znacznie szerzej niż znamiona jakiegokolwiek czynu zabronionego. W szczególności „przemocą w rodzinie” jest każde naruszenie dóbr osobistych domownika. Jednocześnie jednak, definicja ta w swoim założeniu służy skierowaniu do środowiska dotkniętego przemocą środków wsparcia należących do polityki społecznej państwa. W efekcie, zbiór znamion przestępstw związanych ze stosowaniem przemocy zawiera się w zbiorze zjawisk nazywanych „przemocą w rodzinie”. Istnieje zatem szerokie spektrum aktów „przemocy w rodzinie”, które jednocześnie nie są czynami zabronionymi w rozumieniu prawa karnego ani nawet prawa karnoadministracyjnego.
Mając powyższe na uwadze i żywiąc nadzieję na podjęcie dalszych prac nad reformą regulacji antyprzemocowych, przedstawiamy uwagi dotyczące zagadnień istotnych dla funkcjonowania systemu.
II. KLUCZOWE ZAGADNIENIA
1. Definicja „przemocy w rodzinie”, podmiotowy zakres ustawy oraz jej tytuł.
A. Stan obecny
Dla właściwego skierowania działań służących przeciwdziałaniu przemocy niezbędna jest właściwa definicja tego zjawiska. Niestety, przyjęta w ustawie definicja przemocy ma charakter szeroki i nieostry, obejmując nie tylko działania i zaniechania, które wypełniają znamiona czynów objętych sankcją karną przez obowiązujące przepisy, ale także zjawiska pozostające poza zakresem regulacji prawnokarnej, w tym takie, które w określonych okolicznościach w pełni zasadnie mogą być uznane za środki wychowawcze będące wyrazem troski rodziców o dziecko i jego dobro.[8] I tak, według ustawy aktem przemocy jest „naruszenie dóbr osobistych”, a według przepisów wykonawczych do ustawy[9] jest nim także m.in. „krytykowanie”, „ograniczanie kontaktów” czy „kontrolowanie” członka rodziny, czyli zgodnie z ustawową definicją - także dziecka.
Z obowiązującej aktualnie definicji wynika, że przemocą w rodzinie jest każde umyślne działanie lub zaniechanie naruszające prawa osoby najbliższej. Już na etapie prac legislacyjnych wskazywano[10], że jej literalne odczytanie może prowadzić do zakwalifikowania jako przemocy np. niepłacenia alimentów, zaniedbania obowiązku bieżącej pieczy wobec dziecka, naruszenia interesów majątkowych dziecka, itp. W tak szerokim ujęciu przemocą jest w zasadzie każde umyślne bezprawne działanie lub zaniechanie na szkodę osób wskazanych w art. 2 pkt 2 u.p.p.r. Przy tak nieostrych kryteriach, organy władzy publicznej uzyskują możliwość nadmiernego, a w rzeczywistości arbitralnego, ingerowania w chronioną konstytucyjnie sferę autonomii życia rodzinnego. Tego rodzaju rezygnacja z posługiwania się określeniami w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu (co należy do kanonu zasad techniki legislacyjnej[11]) i definiowanie zjawiska przemocy w sposób równoległy do obowiązujących regulacji prawnokarnych budzi istotne wątpliwości na gruncie zgodności z elementarnymi standardami współczesnego prawodawstwa, do których zalicza się zasada pewności prawa i określoności znamion czynów niedozwolonych (art. 2 Konstytucji RP).
Oprócz szerokiego i niejasnego pojęcia przemocy, ustawa operuje sztucznym pojęciem „członka rodziny” obejmując swoim zakresem wszelkie osoby wspólnie zamieszkujące razem. Członkami rodziny są więc, co najmniej dwie osoby wspólnie zamieszkujące razem (nawet jeśli nie prowadzą wspólnie gospodarstwa domowego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zastrzeżenia, że osoby te nie muszą razem "gospodarować"). Oznacza to, że na gruncie u.p.p.r. członkami rodziny jest np. dwóch mężczyzn najmujących lokal mieszkalny czy też dwaj studenci mieszkający w pokoju w domu studenckim
W bezpośrednim związku z powyższym pozostaje sam tytuł ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, której zakres regulacji odnosi się do zjawisk występujących ze zwiększoną częstotliwością poza życiem rodzinnym, które Konstytucja RP i system prawa rodzinnego sytuują w kontekście więzi kreowanych przez małżeństwo i rodzicielstwo. Prowadzone na szeroką skalę w szeregu państw badania, w tym The British Crime Survey[12] czy amerykańskie National Crime Victimization Survey[13] potwierdzają, że zjawiska przemocowe występują w związkach nieformalnych znacznie częściej niż w rodzinie opartej na małżeństwie[14]. Podobne wnioski płyną z analizy Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości opublikowanej w 2015 r.[15]: po zbadaniu dostępnych w kraju akt sądowych spraw rozpoznanych w wyniku zastosowania procedury odebrania dziecka przez pracownika socjalnego okazało się, że w największej liczbie spraw (48,5 proc.) rodzice w chwili odebrania dziecka, jak również w przeszłości, nie pozostawali w związku małżeńskim. Rozwód rodziców miał miejsce w 6,9 proc. rodzinach objętych badaniem, a jedynie w 26,9 proc. przypadków rodzice byli małżeństwem.
Należy też zauważyć, że pojęciem „przemocy domowej” posługuje się także Konwencja Stambulska, uwzględniając je nawet w swoim tytule[16] - dokument ten nie zna natomiast terminu „przemoc w rodzinie”.
B. Projekt rządowy
Projekt nie zawierał osobnej definicji przemocy w rodzinie (domowej), wyjaśniając to pojęcie w sposób pośredni poprzez jego opis zawarty w definicjach „osoby doznającej przemocy domowej” oraz „sprawcy przemocy domowej”. W myśl tych definicji przemocą domową miałoby być powtarzające się umyślne działanie lub zaniechanie, które narusza prawa lub dobra osobiste w szczególności poprzez narażenie osoby na niebezpieczeństwo utraty życia lub uszczerbek na zdrowiu, dokonane przez osobę najbliższą w rozumieniu art. 115 § 11 Kodeksu karnego albo inną osobę wspólnie z nią zamieszkującą i gospodarującą.
Ten sposób zdefiniowania przemocy domowej wolny jest od takich pojęć o nieostrym znaczeniu jak "krzywda moralna", co należy ocenić pozytywnie. Projekt przewidywał także – w konsekwencji zmiany tytułu ustawy i jej nominalnego zakresu podmiotowego – rezygnację z definiowania „członka rodziny”, co uwalniałoby zmienioną ustawę od podniesionych wyżej wątpliwości. Na jednoznacznie pozytywną ocenę zasługuje także zaproponowana zmiana tytułu ustawy. Mimo to, wycofany projekt należało uznać, w omawianym tu zakresie, za błędny z co najmniej dwóch powodów:
Po pierwsze, rodzi poważne wątpliwości, występujące także w obowiązującej ustawie, utożsamianie przemocy z naruszeniem dóbr osobistych. Przypomnijmy, że dobrem osobistym jest m.in. nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska. Za dobro osobiste uznaje się także stan cywilny (jego naruszenie może polegać na bezpodstawnym powoływaniu się na istnienie określonej relacji rodzinnej pomiędzy naruszycielem a daną osobą, np. podawanie się za jej małżonka albo krewnego[17]) czy prywatność (naruszenie może polegać na ujawnieniu faktów z życia osobistego i rodzinnego[18]). Jak widać, dobra osobiste tworzą bardzo szeroką kategorię dóbr prawnie chronionych, których naruszenie w większości przypadków nie wiąże się z przemocą ani w powszechnie przyjętym znaczeniu tego słowa, ani w sensie występującym w systemie prawa karnego. Wycofany projekt utrwalał zatem błąd obecny w obowiązującej ustawie.
Co więcej, projekt zachowywał błąd występujący w aktualnym stanie prawnym, a polegający na tym, że pojęcia "naruszenie dobra osobistego" zostało zdefiniowane przez pojęcie "zagrożenie dobra osobistego" („dobra osobiste zostały naruszone przez (…) działanie (…) narażające”) podczas gdy w oczywisty sposób „naruszenie” dobra osobistego nie jest tym samym co stworzenie „zagrożenia”[19].
Po drugie, pochopna wydaje się rezygnacja z uwzględnienia w definiensie jednorazowego aktu przemocy. Można domniemywać, że intencją projektodawców było wyeliminowanie przypadków, w których jednorazowy incydent stałby się podstawą do głębokiej, nie zawsze uzasadnionej ingerencji w życie rodziny. Mechaniczne wykreślenie jednorazowego aktu przemocy uniemożliwiałoby jednak interwencję nawet w niebudzących wątpliwości przypadkach przemocy zagrażającej życiu lub zdrowiu.
C. Rekomendacje Instytutu Ordo Iuris
Poszukując definicji, która pozwoliłaby uniknąć nieostrości, nie zawężając rozumienia tego terminu, a zarazem nie obejmując pojęciem przemocy zjawisk o innym charakterze, można uznać, że „docelowo zasadniczym punktem odniesienia dla systemu przeciwdziałania przemocy domowej powinien być raczej katalog czynów zabronionych objętych sankcją przez obowiązujące przepisy prawa karnego, a nie szeroki i nieostry konstrukt «przemocy w rodzinie»”[20] Wychodząc z takiego założenia, przedkładamy pod dalszą dyskusję propozycję, by przemoc domową definiować jako jednorazowe lub powtarzające się umyślne działanie naruszające prawa innej osoby, stanowiące czyn zabroniony, skierowane przeciwko życiu, zdrowiu, nietykalności cielesnej, wolności lub mieniu, do którego dochodzi w rodzinie lub gospodarstwie domowym, między byłymi małżonkami lub osobami pozostającymi we wspólnym pożyciu, niezależnie od tego, czy sprawca i ofiara dzielą miejsce zamieszkania, czy nie.
Trzeba podkreślić, że również w kierunku uściślenia definicji przemocy domowej zmierza definicja przyjętą w 1996 r. przez Światową Organizacją Zdrowia (WHO), wedle której pod pojęciem przemocy należy rozumieć „celowe użycie siły fizycznej lub władzy, w formie groźby lub rzeczywistego ich użycia, skierowane przeciwko samemu sobie, innej osobie, grupie lub społeczności, które albo prowadzi do albo z którym wiąże się wysokie prawdopodobieństwo spowodowania obrażeń cielesnych, śmierci, szkód psychologicznych, wad rozwoju lub braku elementów niezbędnych do normalnego życia i zdrowia”[21]
Dokument WHO wydaje się istotnym punktem odniesienia dla definicji, która za przemoc domową mogłaby uznawać niezgodne z prawem, umyślne działania lub zaniechania narażające osoby wymienione w ustawie na niebezpieczeństwo utraty życia albo uszczerbku na zdrowiu lub powodujące poważny uszczerbek na zdrowiu psychicznym.
Przyjmując rekomendowaną lub zbliżoną definicję przemocy domowej odwołujemy się do wypracowanej i ścisłej systematyki prawa karnego, ograniczając ryzyko związane z kreowaniem nieprecyzyjnych definicji legalnych, które utrudniają precyzyjne dotarcie systemu wsparcia do ofiar przemocy. Rekomendowana definicja pozwala uniknąć także pochopnego zaangażowania władzy publicznej w życie rodzinne (włącznie z odebraniem dzieci) z naruszeniem zasady subsydiarności, w oparciu o arbitralnie, a nawet ideologicznie przyjęte standardy zachowań rodzinnych narzucanych przez państwo, z pominięciem zasady pierwszeństwa autonomicznego określenia zasad realizacji życia rodzinnego przez członków rodziny. Jednocześnie ścisłe przywołanie norm prawa karnego bez cienia wątpliwości pozwala na ochronę każdej ofiary przemocy i nie pozwala na uznaniowe tolerowanie przemocy przez władze publiczne, realizujące nieprecyzyjne dotąd standardy kwalifikacji zachowań jako „przemocy w rodzinie”.
2. Procedura odebrania dziecka rodzicom przez pracownika socjalnego
Jednym z najbardziej kontrowersyjnych przepisów obowiązującej ustawy jest art. 12a u.p.p.r.[22], który wadliwie określa przesłanki odebrania dziecka przez pracownika socjalnego, dopuszczające arbitralność przy stosowaniu tego przepisu i jego prewencyjne wykorzystywanie, co może łatwo stać się źródłem nadużyć. Najbardziej drastyczna ingerencja w życie rodzinne i prywatne staje się możliwa bez uprzedniego wszczęcia postępowania – w imię rzekomej troski o pomyślność życia rodzinnego ustawodawca przyznał organom kompetencje do dalekiej ingerencji w życie rodzinne, jednocześnie wyłączając je spod jakiejkolwiek kontroli. Wszak nie tylko nie dostarczył dostatecznych wzorców i kryteriów ustalających ramy takiej interwencji, ale także jakichkolwiek wskazówek ich stosowania. Nie sformułował także dostatecznych procedur wykluczających (albo przynajmniej minimalizujących) ryzyko ich nadużycia.
Wiążące się z tym obawy znajdują potwierdzenie w danych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, z których wynika, że liczba dzieci odbieranych rodzicom przez pracowników socjalnych w trybie z art. 12a ust. 1 systematycznie rośnie. W 2011 r. odebrano w tym trybie 474 dzieci, w 2012 r. – 500, w 2013 r. – 571, a w 2014 r. już 1359[23], która to wielkość już tylko nieznacznie spadła do poziomu 1158 w 2015 r., 1214 w 2016 r. i 1123 w 2017 r. Szczególnie niepokojąca jest okoliczność, że w większości tych sytuacji przesłanką odebrania dzieci na podstawie u.p.p.r., były inne niż przemoc patologie życia rodzinnego, zwłaszcza problemy alkoholowe. W zbadanej przez IWS próbie, stosowanie przemocy fizycznej stanowiło przyczynę odebrania dziecka w zaledwie 13,1% przypadków[24]. Dramaty rodzin rozdzielanych z dzieckiem z zupełnie nieadekwatnych przyczyn można liczyć w setkach. O licznych interwencjach w takich sprawach można przeczytać na stronie Instytutu Ordo Iuris.
Projekt przewidywał uchylenie art. 12a – 12c u.p.p.r., co w świetle zasygnalizowanych wyżej wątpliwości jest rozwiązaniem pożądanym, jednocześnie nowelizując ustawę o Policji[25] i przekazując tej ostatniej uprawnienie do interwencji „w przypadku bezpośredniego zagrożenia życia lub bezpośredniego zagrożenia powstaniem uszczerbku na zdrowiu dziecka w związku z przemocą domową” oraz kolejno:
1) zapewnienia temu dziecku w miejscu interwencji opiekę osoby najbliższej wobec
rodziców dziecka, w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks
karny lub osoby zamieszkującej w najbliższym otoczeniu dziecka albo
2) zdecydowania o umieszczeniu dziecka u innej niezamieszkującej wspólnie osoby
najbliższej wobec rodziców dziecka.
Tym samym, co trzeba podkreślić, projekt przekazywał policji tylko jedną z dotychczasowych kompetencji pracowników socjalnych – możliwość interwencyjnego odebrania dziecka rodzinie – zachowując wszystkie pozostałe ich kompetencje. Przywraca to klarowny podział między administracją świadczącą do której zalicza się opieka społeczna, a administracją działającą za pomocą form władczych, ingerującą w sferę wolności jednostki wbrew jej woli. Rozróżnienie to znajduje także wyraz w priorytetyzacji działań, z jednej strony, powołanego do grupy diagnostyczno-pomocowej, pracownika socjalnego, którego zadaniem (proponowany, nowy art. 9b ust. 7 i 8) powinna być w szczególności „praca z osobą doznającą przemocy domowej i opracowanie zgodnie z jej uzasadnionymi potrzebami indywidualnego planu pomocy”, a z drugiej strony, powołanego do tej samej grupy diagnostyczno-pomocowej, funkcjonariusza Policji którego zadaniem powinna być „praca ze sprawcą przemocy domowej, w tym skierowanie do udziału w programach oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych albo w programach psychologiczno-terapeutycznych”.
Zaproponowane rozwiązanie powinno zostać utrzymane. Za powierzeniem policji wyłącznej kompetencji do interwencyjnego odebrania dziecka przemawia:
nadużywanie tej kompetencji przez pracowników socjalnych. Stosowanie obowiązującej ustawy doprowadziło do odbierania dzieci z naruszeniem przesłanki bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, a „decyzja o odebraniu dziecka jest często podejmowana na podstawie subiektywnej oceny zagrożenia lub naruszenia szeroko rozumianego dobra dziecka, dokonywanej przez pracownika socjalnego."[26] Wprowadzenie do ustawy w 2010 r. art. 12a doprowadziło do skokowego wzrostu liczby odbieranych dzieci (o czym wzmiankowano wyżej w pkt A).
negatywny wpływ stosowania art. 12a przez pomoc społeczną na poziom zaufania wobec OPS łączący się z obawą o możliwość inwigilacji i rozbicia rodziny. Aktualne regulacje, w tym szerokie rozumienie pojęcia przemocy, umożliwiają bowiem „podejmowanie interwencji przez pracownika socjalnego w zasadzie w każdym przypadku naruszenia przez rodziców swoich obowiązków względem dziecka."[27]
możliwość koncentracji organów pomocy społecznej na korzystaniu z narzędzi administracji świadczącej, skupionych na wsparciu rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych.
w porównaniu do aktualnego uprawnienia pracownika socjalnego, uprawnienie funkcjonariusza Policji realizowane jest w trybie ustawy o Policji, a co za tym idzie rodzina dotknięta interwencją chroniona jest zasadami ogólnymi wykonywania czynności przez Policję[28]. Stosowanie norm prawnokarnych uwarunkowane jest – w przeciwieństwie do systemu fundowanego na obowiązującej ustawie – przez szereg standardów, w tym zasadę nullum crimen sine lege certa oraz zasadę zakazu rozszerzającej interpretacji ustawowych znamion czynów zabronionych.
3. Gwarancje proceduralne
Liczne naruszenia proceduralne ograniczające prawo do bycia wysłuchanym i wiedzy o toczącym się postępowaniu, jak również prawo do dostępu do akt sprawy (przynamniej w stosownej części) i prawo do rzetelnego procesu sądowego:
o wszczęciu procedury „Niebieskie Karty” wobec rodziny dotkniętej przemocą nie są informowane osoby podejrzane o stosowanie przemocy; nie przewiduje się obowiązku poinformowania osób posądzanych (w tym: bezpodstawnie pomawianych) o fakcie wszczęcia względem nich wyżej wspomnianej procedury;
w konsekwencji ustawa nie stwarza osobie podejrzanej o stosowanie przemocy w rodzinie możliwości dostępu do informacji zgromadzonych w postępowaniu oraz nie umożliwia jej bycia wysłuchaną w postępowaniu „Niebieska Karta”;
brak obligatoryjnego sporządzenia przez sąd uzasadnienia postanowienia w przedmiocie rozpoznanego zażalenia na odebranie dziecka. Skoro ani podmiot odbierający dziecko, ani sąd nie mają obowiązku uzasadniania swoich czynności, rodzice jako uczestnicy postępowania mogą być pozbawieni jakiegokolwiek prawa do poznania przyczyn leżących u podstaw rozstrzygnięcia.
Projekt uzupełniał pierwszy z ww. braków z zakresu prawa do obrony: przewidywał umieszczenie w ustawie art. 9b ust. 6 pkt 5 który gwarantować miał zawiadomienie sprawcy przemocy domowej o wszczęciu procedury „Niebieskie Karty”. Skoro wypełnienie formularza "Niebieska Karta" powoduje wszczęcie samej procedury mającej istotne znaczenie prawne dla osoby, co do której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, to proponowana zmiana pozwalająca na poinformowanie o tym wskazanej osoby jest absolutnie minimalnym warunkiem rzetelnej procedury.[29] Jednocześnie projekt:
pozostawiał niezmienionym brak możliwości dostępu do informacji zgromadzonych w postępowaniu oraz nie umożliwia bycia wysłuchanym w postępowaniu „Niebieska Karta”;
pozostawał niezmienionym brak konieczności sporządzenia przez sąd uzasadnienia postanowienia w przedmiocie zażalenia.
W zakresie dostępu do informacji zgromadzonych w postępowaniu powinniśmy oczekiwać uzupełnienia rządowego projektu o stosowne przepisy realizujące gwarancje zawarte w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych (ograniczenie tego prawa może określić ustawa na zasadach wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz art. art. 51 ust. 4 Konstytucji RP stanowiącego, iż każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Warto zauważyć, że możliwość zostania wysłuchanym znajduje się wśród elementów zaliczanych przez Trybunał Konstytucyjny do istoty pojęcia sprawiedliwości proceduralnej, która z kolei należy do istoty konstytucyjnego prawa do sądu, które bez zachowania standardu rzetelności postępowania byłoby prawem fasadowym.[30] Powyższe nie uchybia jednam możliwości wskazania przez ustawodawcę zakresu dokumentów, które z uwagi na ochronę dobra ofiary przemocy winny pozostać (analogicznie do postępowania karnego) niedostępne dla osoby, wobec której istnieje podejrzenie stosowania przemocy.
Elementarnym standardem powinien być także obowiązek uzasadniania postanowienia w przedmiocie zażalenia. Na rolę uzasadnień w rzetelnie ukształtowanej procedurze sądowej wskazywał TK[31], podkreślając, że ich funkcją jest nie tylko umożliwienie polemiki z orzeczeniem, również poprzez jego kontrolę przez organ wyższej instancji, lecz także wymuszenie samokontroli sądu. Jest on zmuszony do wykazania materialnej i formalnej prawidłowości rozstrzygnięcia, udokumentowania swoich argumentów. Pozwala ono również na indywidualną akceptację orzeczenia oraz umacnia poczucie zaufania społecznego i demokratycznej kontroli nad wymiarem sprawiedliwości, zwiększając tym samym bezpieczeństwo prawne.
Przekazanie wybranych uprawnień w zakresie walki z przemocą domową w ręce Policji pozwoliłoby na przywrócenie podstawowych, proceduralnych gwarancji stosowania zasady legalizmu w działaniu władz, ingerujących w chronione życie. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż społeczna akceptacja dla władczego działania Policji jest wyższa niż dla władczego działania pracowników pomocy społecznej - którzy nie posiadają stosownego przygotowania zawodowego w tym zakresie.
4. Profesjonalny pełnomocnik
Na gruncie obowiązującej ustawy brak obligatoryjnej reprezentacji przed sądem przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata albo radcy prawnego), co budzi wątpliwości z punktu widzenia prawa do rzetelnego procesu i prawa do sądu. Ustanowienie w sprawie fachowego pełnomocnika umożliwiające rzeczowe przedstawienie swoich racji jest sposobem realizacji wzmiankowanego wyżej prawo do wysłuchania.[32] Zważywszy, że polska procedura cywilna jest procedurą skomplikowaną, rządzącą się swoimi regułami i nader sformalizowaną, zaniechanie przez ustawodawcę próby zrównoważenia dysproporcji między występującymi w sprawie podmiotami jest szczególnie rażąca.
Projekt nie wprowadzał obligatoryjnej reprezentacji przed sądem przez profesjonalnego pełnomocnika. Zmierzał natomiast do ustanowienia nieznanej do tej pory instytucji – „grupy diagnostyczno-pomocowej” która miałaby być powoływana przez przewodniczącego zespołu do spraw przeciwdziałania przemocy domowej „w celu dokonania wstępnej diagnozy i oceny sytuacji w związku ze zgłoszonym podejrzeniem wystąpienia przemocy domowej, a także realizacji działań pomocowych” (podstawą prawną miałby być zmieniony art. 9b ustawy).
Powołanie grupy mającej dokonywać wstępnej diagnozy zgłoszenia podejrzenia wystąpienia przemocy domowej wydaje się rozwiązaniem idącym w dobrym kierunku tworzenia zabezpieczeń przed m.in. złośliwymi donosami. Byłby to jednak nadal mechanizm wbudowany w aparat „antyprzemocowy” i jako taki mógłby być podatny na te same zagrożenia co cały ten aparat. Stąd realną odpowiedzią na problem braku weryfikacji decyzji o odebraniu dziecka może być dopiero przyznanie rodzinie pełnomocnika z urzędu, którego wsparcie pomogłoby uniknąć wielu dramatów wynikających wyłącznie z braku znajomości prawa. Rodzice, którym odebrano dzieci, są postawieni w bardzo trudnej sytuacji, a najczęściej i bez tego, wniesienie prawidłowego zażalenia przekracza ich możliwości. W ich sytuacji, w szczególności przy uwzględnieniu niezwykle emocjonalnego charakteru sprawy, występowanie przed sądem w postępowaniu cywilnym bez profesjonalnego pełnomocnika grozi porażką procesową.
Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny[33], profesjonalna reprezentacja strony ze swej istoty może łagodzić skutki surowszych wymogów procesowych. Innymi słowy, daleko posunięty rygoryzm i sformalizowanie procedury cywilnej, wzmacniany dodatkowo zobowiązaniem sądu do rozpatrzenia sprawy w ciągu 24 godzin, mógłby zostać "zbilansowany" poprzez wprowadzenie obowiązkowej reprezentacji skarżącego w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika (działającego z urzędu), co sprzyjałoby sformułowaniu zarzutów zażalenia w sposób zapewniający jak największą kontrolę decyzji zespołu interwencyjnego.
Na potrzebę obligatoryjnego ustanawiania pełnomocnika z urzędu wskazuje także Federacja na rzecz Reintegracji Społecznej pisząc: „Organizacje pozarządowe zrzeszone w Federacji na Rzecz Reintegracji Społecznej oraz organizacje współpracujące z Federacją popierają projekty zmian ustawowych na podstawie których rodzicom dzieci zagrożonym umieszczeniem w pieczy zastępczej obligatoryjnie przysługiwać będzie pełnomocnik z urzędu, w osobie adwokata czy radcy prawnego”[34].
5. Odseparowanie osoby stosującej przemoc
Na gruncie obowiązujących przepisów:
Funkcjonariusz Policji ma prawo zatrzymania sprawców przemocy w rodzinie stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego[35].
Sąd może zastosować środek zapobiegawczy w postaci nakazu opuszczenia przez sprawcę lokalu mieszkalnego zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym.[36] Środek ten może także zostać zastosowany, na wniosek Policji albo z urzędu, na etapie postępowania przygotowawczego.[37]
Nakaz opuszczenia lokalu mieszkalnego przez podejrzanego o stosowanie przemocy jest wydawany coraz częściej – w 2012 r. zastosowano go wobec 1.241 osób, w 2013 r. wobec 1.477, a w 2014 r. wobec 2.341, jednak często to osoba doświadczająca przemocy musi szukać bezpiecznego schronienia.
Projekt przewidywał dodanie do art. 11a nowego ust. 1a w brzmieniu:
„la. Jeżeli sprawca przemocy domowej swoim zachowaniem zagraża życiu lub
zdrowiu osoby doznającej przemocy, osoba ta może żądać, aby sąd zakazał lub
ograniczył wstęp do miejsca, w którym ona pracuje, które regularnie odwiedza lub w
którym regularnie przebywa, zakazał lub uregulował wszelkie formy kontaktu, w tym za
pośrednictwem telefonu, poczty elektronicznej lub zwykłej, faksu lub innych środków,
zakazał lub ograniczył zbliżanie się na określoną odległość do osoby doznającej
przemocy domowej.”
Niejednokrotnie, w przypadkach potwierdzonego stosowania przemocy domowej, gdy zagrożone jest życie lub zdrowie domowników, najskuteczniejszą formą pomocy może okazać się odizolowanie sprawcy od ofiary. Zaproponowane w projekcie uzupełnienie aktualnych regulacji o możliwość sądowego zakazu zbliżania się do ofiary przemocy, a nawet kontaktowania się z nią za pośrednictwem środków komunikacji zdalnej może być, gdy stosowane z konieczną w takich sytuacjach rozwagą, skuteczną odpowiedzią na przypadki nękania i zastraszania przez osobę stosującą przemoc domową.
6. Inne, wybrane zagadnienia
Na marginesie powyższych uwag warto odnotować i pozytywnie ocenić zawarte w projekcie propozycje:
wprowadzenia obowiązku przekazywania osobie doznającej przemocy domowej w sposób dla niej zrozumiały, z uwzględniając jej stan psychiczny i wszelkiego rodzaje niepełnosprawności, które mogą mieć wpływ na jej zdolność do rozumienia i bycia rozumianą (art. 3 ust. 1a),
wprowadzenia możliwości wskazania przez osobę doznającą przemocy domowej osoby, która może jej towarzyszyć podczas czynności przeprowadzanych na podstawie przepisów ustawy (art. 3 ust. 1b),
przyznania dziecku będącemu świadkiem przemocy domowej uprawnienia do uzyskania pomocy przysługującej osobie doznającej przemocy domowej (art. 3 ust. 1c),
wskazania kwalifikacji wymaganych od specjalistów udzielających pomocy w specjalistycznym ośrodku wsparcia (art. 3a ust. 2 i 3),
Reforma systemu przeciwdziałania przemocy nie powinna zostać powstrzymana wskutek błędów legislacyjnych zaprezentowanego, rządowego projektu nowelizacji. Potrzebna jest szeroka zmiana obowiązującej ustawy, służąca ochronie ofiar przemocy przy jednoczesnej realizacji konstytucyjnej zasady pomocniczości i poszanowania życia rodzinnego . W szczególności konieczna jest:
zmiana definicji przemocy domowej tak, by brak precyzji nie prowadził do błędnego wykorzystywania kompetencji w zakresie ingerencji w życie rodzinne, a zarazem zbędnego angażowania aparatu administracji publicznej tam, gdzie przemoc nie występuje;
powrót do klarownego podziału między administracją świadczącą (do której zalicza się opieka społeczna) a władczą, tak, by organy pomocy społecznej mogły koncentrować się na wsparciu rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych;
wprowadzenie elementarnych gwarancji procesowych, w tym możliwości dostępu do informacji zgromadzonych w postępowaniu dla osób których ono dotyczy (ze ściśle określonymi wyjątkami) oraz umożliwienie bycia wysłuchanym w postępowaniu „Niebieska Karta”. Istotne jest także wprowadzenia obligatoryjnego sporządzenia przez sąd uzasadnienia postanowienia w przedmiocie zażalenia na odebranie dziecka;
przyznanie rodzinie zagrożonej odebraniem dziecka pełnomocnika z urzędu, którego wsparcie pomogłoby uniknąć wielu dramatów wynikających wyłącznie z braku znajomości prawa;
wprowadzenie możliwości sądowego zakazu zbliżania się do ofiary przemocy, a nawet kontaktowania się z nią za pośrednictwem środków komunikacji zdalnej.
[1] Ustawa z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 842).
[2] Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli „Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie przez
administrację publiczną” 2013.
[3] Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli „Działania organów administracji publicznej w sytuacji zagrożenia odebrania dzieci rodzicom” 2015.
[4] J. Słyk, „Odbieranie dzieci rodzicom na podstawie art. 12a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie”, Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa 2015 r.
[5] A. Ważny [w:] A. Kiełtyka, A. Ważny, Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 1, punkt 2.
[6] Szersze omówienie modeli i typologii opieki społecznej: A. Kokoszkiewicz, Opieka społeczna jako zadanie państwa. Studium teoretycznoprawne, Lublin 2015
[7] Problem dostrzeżony m.in. w Rezolucji 2232 (2018) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 28.06.2018, Striking a balance between the best interest of the child and the need to keep families together.
[8] K. Koźmiński, T. Zych, Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uwagi de lege ferenda, maszynopis.
[9] Formularzu „Niebieska Karta A” stanowiącym załącznik do rozporządzenia wydanego na podstawie przepisów ustawy
[10] W. Odrowąż-Sypniewski, „Opinia prawna z dnia 27 czerwca 2005 r na temat zgodności z Konstytucją RP przepisów zawartych w sprawozdaniu podkomisji o rządowym projekcie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie”, druk nr 3639, s. 3
[11] Por. § 8 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016.283 j.t.).
[12] Przeprowadzane w Zjednoczonym Królestwie badania ‘The British Crime Survey’ wskazują, że najniższe ryzyko doświadczenia przemocy domowej występuje wśród kobiet zamężnych. The British Crime Survey, Office for National Statistics, 2013,
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20160105160709/http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_298904.pdf.
[13] Zgodnie z National Crime Victimization Survey[13], „persons who were never married had a higher prevalence rate of violent crime (1.6%) than persons who were married (0.6%) in 2014.”
J. L. Truman, L. Langton, National Crime Victimization Survey, U.S. Department of Justice, 2014 (revised 2015), http://www.bjs.gov/content/pub/pdf/cv14.pdf.
[14] Podobnie istotną jest, dokonana m.in. w Holandii, obserwacja, że małżeństwo redukuje prawdopodobieństwo zostania sprawcą przestępstwa jak i ryzyko zostania jego ofiarą.
Bianca E. Bersani, John H. Laub, and Paul Nieuwbeerta, “Marriage and Desistance from Crime in the Netherlands: Do Gender and SocioHistorical Context Matter?” Journal of Quantitative Criminology 25, no.
1 (2009): 3–24.
[15] J. Słyk, „Odbieranie dzieci rodzicom… dz. cyt.
[16] Konwencja Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej z dnia 11 maja 2011 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 961).
[17] red. M. Gutowski, Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do art. 1–352, 2018.
[19] zob. L. Bosek, Opinia na temat legislacyjnej spójności oraz zgodności z Konstytucją ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw, "Zeszyty Sejmowe" nr 2/2010.
[20] K. Koźmiński, T. Zych, Ustawa o przeciwdziałaniu… dz. cyt.
[21] Za cytowanym raportem Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości - Por. np. E.G. Krug, J.A. Mercy, L.L. Dahlberg, A.B. Zwi, The world report on violence and health, Lancet 2002, Vol. 360, s. 1084; por. również Global status report on violence prevention 2014, s. 2, dokument dostępny na stronie internetowej Światowej Organizacji Zdrowia pod adresem:
[22] Zgodnie z nim, w razie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia dziecka w związku z przemocą w rodzinie pracownik socjalny wykonujący obowiązki służbowe ma prawo odebrać dziecko z rodziny i umieścić je u innej niezamieszkującej wspólnie osoby najbliższej, w rodzinie zastępczej lub w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
[23] Dane MRPiPS uzyskane na podstawie wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
[24] J. Słyk, „Odbieranie dzieci rodzicom… dz. cyt.
[25] Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.).
[26] J. Słyk, „Odbieranie dzieci rodzicom... dz. cyt.
[27] J. Słyk, „Odbieranie dzieci rodzicom..., dz. cyt.
[28] art. 15 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
[29] Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt K 51/07 zauważył: "Dostęp do akt sprawy przez strony postępowań oraz prawo żądania sprostowania lub usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, zamieszczonych w aktach sprawy, w celu wydania indywidualnego
rozstrzygnięcia, jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego,
które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2
Konstytucji. W tym zakresie dochodzi do zbiegu ochrony wynikającej z art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 2 Konstytucji, a oba te przepisy muszą być odczytywane łącznie. Prawo dostępu do dokumentów w postępowaniu przed organami władzy publicznej wynika z art. 2 i art. 51 ust. 3 Konstytucji, z kolei prawo strony do wysłuchania w zakresie informacji zebranych przez organ prowadzący postępowanie w sprawie indywidualnej - z art. 2 i art. 51 ust. 4 Konstytucji".
[30] Wyrok TK z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 30/05.
[31] Por. tamże oraz postawienie TK z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt SK 48/04.
[32] Por. wyrok TK z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt P 37/07.
[33] Por. wyrok TK z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt SK 28/08.
[34] Federacja zauważa ponadto, iż „z doświadczeń naszych organizacji wynika, że decyzja o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej jest często wynikiem subiektywnych ocen i opinii pracowników pomocy społecznej, oświaty, sądu. Rodziny zmarginalizowane i ubogie z powodu niskiego wykształcenia, słabej znajomości prawa, małej swobody wypowiedzi nie potrafią wystarczająco jasno uargumentować swojego stanowiska, a w konfrontacji z pracownikami służb wydają się mało wiarygodni dla sadu. Rodzice nie znają procedur, nie wiedzą o możliwości odwołania się, nie stać ich na wynajęcie adwokata, Ich argumenty i racje nie są brane pod uwagę, bardzo często wobec takich rodzin podejmuje się działania, służące raczej zabezpieczeniu instytucji niż mające na celu dobro dziecka i rodziny. Nierzadko rodziny nie otrzymują wystarczającej pomocy i wsparcia zanim zostanie podjęta decyzja o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej.” Za: Federacja na rzecz Reintegracji Społecznej, Opinia dotycząca zmian ustawy w zakresie obligatoryjnego ustanowienia pełnomocnika dla rodziców, których dzieci są umieszczane w pieczy zastępczej, 9 lipca 2018 r.
[35] Art. 15a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
[36] Art. 275a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.).
[37] Art. 275a § 2 K.p.k.