Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-osk-263-14-wyrok-naczelnego-sadu-administracyjnego-522080858
Timestamp: 2019-11-14 03:58:54
Legal References Found: art. 7
 art. 84
 art. 77
 art. 7
 art. 107
 art. 8
 art. 11
 art. 40
 art. 10
 art. 151
 art. 88
 art. 83
 art. 83

Art. 88
 art. 88
 art. 88
 art. 113
 art. 1
 art. 3
 art. 134
 art. 1
 art. 3
 art. 141
 art. 1
 art. 3
 art. 145
 art. 7
 art. 145
 art. 141
 art. 141
 art. 151
 art. 141
 art. 88
 art. 183
 art. 88
 art. 89
 Art. 88
 art. 89
 art. 64
 art. 31
 art. 183
 art. 190
 FSK 
 art. 88
 art. 89
 art. 68
 art. 74
 art. 31
 art. 64
 art. 31
 art. 88
 art. 89
 art. 64
 art. 31
 art. 88
 art. 89
 art. 88
 art. 89
 art. 31
 art. 88
 art. 89
 art. 188
 art. 145
 art. 203
 art. 205
 art. 207
 art. 209

Document Content:
II OSK 263/14 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
II OSK 263/14 - Wyrok Naczelnego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 1987162
II OSK 263/14
Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński, del. WSA Łukasz Krzycki (spr.).
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 719/13 w sprawie ze skargi W. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia
uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia (...) maja 2013 r. nr (...),
zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz W. w L. kwotę 36 800 (trzydzieści sześć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 listopada 2013 r. oddalił skargę W. w L., zwanego dalej "W.", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z (...) maja 2013 r. w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją organ II. instancji w pkt 1 uchylił decyzję Burmistrza Wolsztyna z (...) listopada 2012 r. w części dotyczącej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie bez wymaganego zezwolenia 5 sztuk drzew z gatunku dąb szypułkowy w łącznej wysokości 574 488,12 zł i umorzył postępowanie, a w pkt 2 - w pozostałym zakresie - utrzymał w mocy decyzję organu I. instancji.
W toku prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania ustalono, że decyzją z (...) sierpnia 2007 r. Burmistrz Wolsztyna zezwolił W. na wycięcie ogółem 1801 sztuk drzew różnych gatunków (w tym 98 sztuk dębów szypułkowych o różnych obwodach). Zezwolenie objęło wszystkie wnioskowane drzewa, z wyjątkiem 5 dębów rosnących przy torze PKP. Postepowanie w przedmiocie wydania pozwolenia zostało wznowione, jednakże - ostateczną decyzją z (...) marca 2013 r. - Burmistrz Wolsztyna odmówił uchylenia decyzji z uwagi na ustalenie, że przesłanki wznowieniowe nie zachodziły. W ocenie organu I. instancji bez wymaganego zezwolenia usunięto 9 dębów - 4 dębów czerwonych i 5 dębów szypułkowych, za co - decyzją organu I. instancji - wymierzono karę administracyjną w wysokości 2 178 401 zł. Od orzeczenia tego odwołanie wniósł W.
Organ odwoławczy nie podzielił poglądu, co do zasadności wymierzenia kary za usuniecie 5 dębów szypułkowych, natomiast utrzymał kwestionowaną decyzję odnośnie wymierzenia kary za 4 dęby czerwone, zawracając uwagę, że drzewa tego gatunku były usunięte, a nie były wymienione w pozwoleniu z 2007 r.
Skargę na powyższą decyzję w zakresie pkt 2 wniósł W., reprezentowany przez pełnomocnika - adw. T. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7, 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu; art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że oględziny pracownika organu I. instancji wystarczyły do dokonania klasyfikacji drzew do wycinki wedle ich gatunku, podczas gdy klasyfikacja ta winna była zostać wykonana przez biegłego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że nie jest konieczne wskazanie w uzasadnieniu decyzji, na jakich cechach charakterystycznych dębów czerwonych oparł się pracownik organu, dokonując klasyfikacji oraz jakie kwalifikacje do dokonania klasyfikacji miał ten pracownik, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 40 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie, że doręczenie decyzji oraz zawiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy z pominięciem pełnomocnika strony narusza prawo strony do udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, prezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Sąd wskazał, że podstawę materialno-prawną do rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), które - w art. 88 ust. 1 pkt 2 - nakładają na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta obowiązek wymierzenia kary administracyjnej za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia.
Z przepisu art. 83 ust. 1 i ust. 3 przywołanej powyżej ustawy wynika, że usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza karę pieniężną. Przedmiotową karę pieniężną wymierza się bez względu na przyczynę naruszenia wymagań ustawy o ochronie przyrody oraz niezależnie od tego, czy podmiot dopuszczający się takiego deliktu administracyjnego miał świadomość istnienia obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa. Wyjątkowe sytuacje, w których zezwolenie na usunięcie drzewa nie jest wymagane zostały wymienione enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy.
Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia ma charakter podwójnie związany - organ musi ją wymierzyć, a wysokość kary jest z góry określona stawkami.
Art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji, ma bez wątpienia charakter represyjny. Nakazuje, w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej w znacznej wysokości. Kara za delikt administracyjny, a więc także za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, jest niezależna od winy sprawcy. Dlatego organ ma obowiązek wymierzyć ją w ustawowej wysokości bez względu na motywy takiego działania, nawet gdyby były one uzasadnione społecznie. Osoba ukarana ma jedynie możliwość ubiegania się o rozłożenie wymierzonej kary na raty, zgodnie z art. 88 ust. 6 ustawy.
Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie usunięcia drzew bez zezwolenia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ I. instancji zlecił biegłemu z zakresu ochrony przyrody sporządzenie opinii dendrologicznej "w celu wyjaśnienia istotnych kwestii w toczącym się postępowaniu, a dotyczących usunięcia drzew z Kanału Południowego Obry niezgodnie z decyzją z dnia (...).08.2007 r.". Wnioski opinii biegłego stanowiły podstawę wydania decyzji przez organ I. instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu tej decyzji.
Odnotowano, że decyzja w przedmiocie pozwolenia z 2007 r. była nieprecyzyjna, jednakże, w zakresie dębów, dotyczyła wyłącznie szypułkowych. Umiejscowienie drzew w terenie nie wynikało z wniosku strony o wydanie pozwolenia ani z protokołu z 14 sierpnia 2007 r. (czynności przed wydaniem pozwolenia). Wniosek, jak również pozwolenie, nie zawierały mapy z zaznaczeniem lokalizacji drzew przeznaczonych do wycinki, nie określono miejsca i parametrów każdego drzewa z osobna. Stworzono zatem warunki do nadużyć w tym zakresie i spowodowano, że ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy usunięte dęby szypułkowe były objęte zezwoleniem stało się niemożliwe. Słusznie więc organ II. instancji uznał, że brak było podstaw do uznania, jakoby dęby szypułkowe zostały usunięte bez zezwolenia. Decyzja w tym zakresie nie została zaskarżona.
Sąd podzielił natomiast stanowisko organu II. instancji, dotyczące zasadności wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 4 dębów czerwonych.
Wskazano, że W., pomimo ogólnie sformułowanego wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew, bez wyraźnego wskazania nazw gatunkowych poszczególnych drzew, w momencie uzyskania decyzji z 2007 r., w której zezwolono na usunięcie 98 sztuk dębów szypułkowych, z orzeczeniem tym się zgodziła i nie złożyła od niego odwołania. Strona nie dysponowała również żadną inną decyzją, zezwalającą jej na usunięcie dębów czerwonych.
W toku sprawy ponad wszelką wątpliwość ustalono, że w trakcie prac, prowadzonych na zlecenie W., dokonano m.in. usunięcia 4 drzew - dębów czerwonych. Sama strona w trakcie postępowania nie kwestionowała faktu usunięcia 4 dębów czerwonych.
Odnosząc się do zarzutów skargi, odnośnie rzekomego braku kwalifikacji w dziedzinie dendrologii pracownika, dokonującego oględzin 14 sierpnia 2007 r., uznano zarzut ten za nieuprawniony na obecnym etapie postępowania. W postępowaniu tym nie można dokonywać już bowiem oceny prawidłowości wydanego zezwolenia. W sytuacji natomiast, gdy - na skutek błędnej kwalifikacji drzew przez pracownika w toku sprawy o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew - pominięto w zezwoleniu dęby czerwone - jak próbuje dowodzić W. - strona winna skorzystać z możliwości złożenia odwołania od takiej decyzji, czego nie uczyniła. W momencie natomiast, kiedy decyzja zezwalająca na usunięcie drzew stała się ostateczna, ten argument nie może odnieść zamierzonego skutku. Strona nie dołożyła należytej staranności przy kontrolowaniu i następnie realizowaniu wydawanych na jej rzecz decyzji.
Za organem II. instancji wskazano: podczas oględzin w dniach 27-28 marca 2012 r., z udziałem biegłego z dziedziny ochrony przyrody, ustalono niewątpliwie, że usunięto bez zezwolenia 4 dęby czerwone, których pnie oznaczono nr 184, 185, 186 i 187. Z oględzin tych sporządzono protokół. W ekspertyzie dendrologicznej przedstawiono natomiast sposób wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Zdaniem Sądu, po analizie materiału dowodowego, administracyjna kara pieniężna została wyliczona w sposób prawidłowy.
Usuwanie drzew w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie musi być działaniem zamierzonym, a dla powstania odpowiedzialności wystarczy, że będzie ono wynikiem braku należytej staranności przy wykonywaniu konkretnych czynności. Do przyjęcia odpowiedzialności za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia wystarcza samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu, a zniszczeniem drzew.
Prawidłowo zatem organ II. instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji w zakresie wymierzenia kary pieniężnej co do 4 dębów czerwonych. Odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew jest zobiektywizowana i do jej poniesienia wystarczy ustalenie, że podmiot który dokonał usunięcia drzew, uczynił to bez zezwolenia właściwego organu administracji publicznej.
Za nietrafny uznał też Sąd zarzut skargi dotyczący braku możności udziału strony w postępowaniu z uwagi na pominięcie pełnomocnika. Postanowieniem z (...) kwietnia 2013 r. strony zostały bowiem zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Nadto pełnomocnik skarżącego w jego imieniu wniósł odwołanie od decyzji organu I. instancji z datą 12 grudnia 2012 r. Musiał zostać zatem poinformowany o wydaniu tej decyzji i znać jej treść. Dopiero zaś w piśmie z 4 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że z dniem 1 stycznia 2013 r. wygasło mu pełnomocnictwo na obsługę prawną skarżącego, jednakże pismem z 23 stycznia 2013 r. zgłosił ponownie swój udział do sprawy. Zatem w dacie (...) kwietnia 2013 r. kiedy strony zostały zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika.
W skardze kasacyjnej W., reprezentowany przez r. pr. A. M., zarzucił naruszenie:
- prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 113 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zamknięcie rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż nie ustalono w sposób jednoznaczny, czy decyzja zezwalająca na wycinkę drzew dotyczyła również dębów czerwonych - wbrew jej literalnemu brzmieniu,
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, gdyż Sąd I. instancji - nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo, że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności uznając, że decyzją zezwalającą na wycięcie drzew były również objęte dęby czerwone, w kontekście złożonego wniosku i czynności organu - Burmistrza Wolsztyna, poprzedzających złożenie wniosku o zezwolenie na wycinkę drzew,
- art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak ustalenia, w pierwszej kolejności, wobec lakonicznej, niedoprecyzowanej decyzji organu I. instancji, która uwzględniała niemalże w całości wniosek skarżącego, czy faktycznie decyzja - zezwolenie na wycinkę drzew - obejmowała także dęby czerwone, wbrew literalnemu jej brzmieniu,
- art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności oparciu decyzji wyłącznie na opinii biegłego, bez dokonania przy tym własnych ocen w zakresie ustalenia, że decyzja zezwalająca na wycięcie drzew obejmowała również drzewa objęte karą administracyjną,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny zarzutu braku kwalifikacji w dziedzinie dendrologii pracownika organu, co w sposób ewidentny doprowadziło do błędu organu w ustaleniu nazw gatunków drzew, a w dalszej konsekwencji wydania wadliwej decyzji w przedmiocie kary pieniężnej,
- art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak rozpoznania zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia przepisów dotyczących doręczania decyzji i zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które Sąd odniósł do postępowania przed organem II. instancji, podczas gdy zarzuty skarżącego dotyczyły postępowania przy wydawaniu decyzji przez Burmistrza Wolsztyna z (...) listopada 2012 r.,
- art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń i dowodów, które faktycznie przemawiają za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że kara za wycięcie 4 dębów czerwonych jest zasadna w sytuacji braku rozważań w zakresie faktu wydania zezwolenia na ich wycięcie,
- prawa materialnego, a mianowicie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istnieją przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżący usunął drzewa dysponując wymaganym zezwoleniem.
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,
Uzasadniając skargę wskazano, że błędnie uznano, jakoby pozwolenie z 2007 r. nie obejmowało dębów czerwonych, które mylnie (wobec błędu pracownika organu) zostały w nim określone mianem "dębów szypułkowych".
Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, odnotować trzeba, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, których zgodność z ustawą zasadniczą była przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny.
Kwestia ta była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zasadnym jest nawiązanie do ugruntowanych już poglądów (patrz wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2907/14, z 16 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2722/14, z 2 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2721/14, z 19 maja o sygn. akt II OSK 2720/14, z 9 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2708/14, z 4 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2697/14 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Jak trafnie wskazano w jednym z nich - o sygn. akt II OSK 2697/14 - okoliczność, że po wniesieniu w sprawie skargi kasacyjnej, zgodność wskazanych przepisów z ustawą zasadniczą była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny - jest istotna w sprawie. Rozpoznając skargi konstytucyjne, Trybunał - w wyroku z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. poz. 926), orzekł, że:
I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak zauważono w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt akt II OSK 2697/14, fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sytuacja taka powoduje rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (tak: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r. Nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.
W okolicznościach sprawy istotna jest ocena prawna z uwagi na treść pkt II wyroku Trybunału. Kluczowe jest ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy.
Problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych, uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą, na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Ostatecznie jednak przeważyło następujące, oparte o poniższą argumentację.
Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych.
Jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (tak: wyrok z 23 stycznia 2007 r. o sygn. akt III PK 96/06, opubl. OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd natomiast, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne - lex superior derogat legi inferiori.
Nie ma też logicznych przesłanek, aby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (tak wyroki Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2006 r. o sygn. akt I PK 116/05, opubl. OSNP z 2006 r., z. 23-24, poz. 353 i z 5 czerwca 2007 r. o sygn. akt I PK 6/07, opubl. OSNP 2008 r., z. 15-16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 1403/05; z 9 marca 2010 r. o sygn. akt I FSK 105/09 - dwa ostatnie dostępne w CBOSA).
Argumentami przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są też: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (tak: R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010 r., str. 52, 102).
W takiej sytuacji dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (tak: wyrok TK z 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 96). Z tych przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, są zobowiązane brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (tak: wyroki NSA z 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r. o sygn. akt I FPS 4/12 - dostępne w CBOSA).
Istotne są więc przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy.
W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego eksponowano przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślano, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności. Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że kara ta, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).
Z powyższego wynika zatem, że intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc wprost, intencję Trybunału Konstytucyjnego należało odczytać w ten sposób, że odłożył on moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian.
Przenosząc swoje rozważania na grunt analogicznej do rozpatrywanej sprawy - dotyczącej nałożenie kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia - w wyroku o sygn. akt II OSK 2697/14 odnotowano, że nie jest to sytuacja, którą analizował Trybunał Konstytucyjny w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu już po jego zniszczeniu. Znajduje w niej natomiast zastosowanie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.
Sytuacja, w której kasacja mogłaby zostać, nawet potencjalnie, oddalona przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej, a wręcz powodowałoby jej dysfunkcyjność. Decyzja bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, podlegałaby uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, dodatkowo nakładając na stronę obowiązek podjęcia stosownej aktywności (złożenia wniosku o wznowienie postępowania), we właściwym terminie. Prowadziłoby to w efekcie również do kwestionowania skuteczności podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, str. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (tak: uchwała składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08, opubl. ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63).
Konkludując przedstawione wyżej uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu przywoływanego wyroku (o sygn. akt II OSK 2697/14), że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12 utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP tych norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd wskazanych przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 tej ustawy podlegać będzie w określonych sytuacjach uwzględnieniu niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji).
Przytoczone oceny, wyrażone w uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd - orzekający w tym składzie - w pełni podziela i przyjmuje za własne.
W rozpoznawanej sprawie organ I. instancji wymierzył karę w wysokości 2 178 401 zł, zaś organ odwoławczy uchylił to orzeczenie co do obowiązku zapłaty części tej kwoty - 574 488,12 zł. Zatem W., w następstwie wydania orzeczenia zaskarżonego do Sądu I. instancji, był zobowiązany do zapłaty 1 603 912,88 zł z tytułu usunięcia 4 dębów czerwonych. Sąd miał na uwadze bezwzględną wysokość kary oraz okoliczność podnoszenia w toku postępowania przez stronę skarżącą argumentacji, że drzewa zostały usunięte w następstwie wadliwej kwalifikacji 4 dębów czerwonych wśród znacznej ilości usuwanych w ramach pozwolenia dębów szypułkowych (strona wadliwości tej dopatrywała się na etapie samego wydawania pozwolenia), przy czym pozwolenie nie precyzowało w stosownym stopniu, których drzew dotyczy. Biorąc to pod uwagę wypada uznać, że wymierzenie kary za usunięcie wskazanych drzew na podstawie przepisów zakładających znaczne stawki kar (3 krotność opłat), które to regulacje Trybunał Konstytucyjny ocenił za niezgodne z ustawą zasadniczą, skutkowałoby naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Sąd uznaje zatem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej tych przepisów, Sąd rozpoznający kasację odmówił ich zastosowania w sprawie, jako niekonstytucyjnych wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności.
W tym świetle bezzasadne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów, sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Uchylając skarżony wyrok, Sąd uznał również za zasadne rozpoznanie wniesionej skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu się do powyżej zaprezentowanej oceny, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie pkt 2 decyzji organu II. instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni nowe brzmienie regulacji w zakresie wymierzania kar za usunięcie drzew bez zezwolenia, a w szczególności mające zastosowanie na dzień orzekania regulacje dotyczące przedawnienia możliwości ich ustalania - w ramach instytucji umorzenia postępowania.
Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 sentencji na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 i art. 209 powyższej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.).