Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-sa-gd-391-18-zgoda-na-wejscie-na-teren-sasiedniej-522648329
Timestamp: 2020-01-20 18:11:15
Legal References Found: art. 138
 art. 138
 art. 9
 art. 7
 art. 8
 art. 77
 art. 80
 art. 47
 art. 32
 art. 21
 art. 1
 art. 134
 art. 145
 art. 32
 art. 23
 art. 26
 art. 27
 art. 33
 art. 34
 art. 35
 art. 20
 art. 12
 art. 60
 art. 53
 art. 35
 art. 35
 art. 32
 art. 35
 art. 35
 art. 35
 art. 35
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 7
 art. 5
 art. 1
 art. 9
 art. 5
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 2
 art. 9
in fine
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 7
 art. 7
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 47
 art. 47
 art. 47
 art. 47
 art. 7
 art. 77
 art. 80
 art. 9
 art. 35
 art. 21
 art. 64
 art. 31
 art. 151

Document Content:
II SA/Gd 391/18, Zgoda na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości a prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele
II SA/Gd 391/18, Zgoda na wejście na teren...
II SA/Gd 391/18, Zgoda na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości a prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
Opublikowano: LEX nr 2554633
II SA/Gd 391/18
Zgoda na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości a prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i P. G. na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
A. S. i P. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r., którą organ uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 czerwca 2017 r. i orzekł co od istoty sprawy odmawiając A. S. i P. G., wspólnikom spółki cywilnej A., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalem usługowym - mieszkanie wakacyjne w S., przy ul. G., na działce nr (...), arkusz mapy (...).
Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta po rozpoznaniu wniosku A. S. i P. G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na przebudowę i nadbudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny z usługą - mieszkanie wakacyjne w S. przy ul. G., na działce nr (...), arkusz mapy (...), wnioskowanego obiektu.
Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową, Wojewoda decyzją z dnia 25 września 2017 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
Od tej decyzji kasacyjnej wniesiony został przez skarżących sprzeciw. W wyroku z dnia 22 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 729/17, uchylającym zaskarżoną sprzeciwem decyzję Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, albowiem organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny zawartego w aktach materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w tym zaś zakresie organ odwoławczy sam mógł orzec co do istoty sprawy.
W konsekwencji powyższego wyroku Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze wezwał inwestora do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Miasta nr XII/189/2003 z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru A1 ochrony uzdrowiskowej w S., symbol planu R-3/06 (Dz. Urz. Woj. Nr 20, poz. 437 z dnia 20 kwietnia 2004 r.), w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych oraz do zgodności z przepisami Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w zakresie zachowania określonych w § 12 tego rozporządzenia odległości od granic z sąsiednimi działkami.
W piśmie z dnia 5 marca 2018 r. inwestor ustosunkował się do wezwania stwierdzając, że zarzuty dotyczące niezgodności projektu z planem miejscowym i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są niezasadne.
W tym stanie faktycznym Wojewoda decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie orzekając co do istoty sprawy odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia przebudowę i nadbudowę, albowiem inwestor nie wypełnił nałożonego nań zobowiązania, zaś przedłożony projekt budowalny narusza przepisy o warunkach technicznych oraz jest niezgodny z zapisami miejscowego planu.
W uzasadnienie organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania wyjątek określony w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że istniejący budynek, który podlegać ma przebudowie i nadbudowie, usytuowany jest z czterech stron na granicy z sąsiednimi działkami, tj. działką nr (..]-(...), na której znajduje się wolnostojący garaż, także usytuowany przy granicy. Przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości zmniejszenia wymaganych warunkami technicznymi, podstawowych odległości budynków od granicy z działkami sąsiednimi. Ponadto organ wskazał, że nie jest też możliwe odstępstwo od wymogów rozporządzenia na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, gdyż dotyczą one wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Natomiast odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie upoważnienie Ministra (art. 9 ustawy Prawa budowlanego). Wprawdzie wobec dołączonej do projektu budowlanego ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu ochrony przeciwpożarowej, oraz postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 12 grudnia 2016 r., którym wyrażono zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego z uwzględnieniem wskazań ww. ekspertyzy, nadbudowa budynku w granicy działki zapewnia szeroką ochronę przeciwpożarową, to nie może jednak zastąpić wymaganej przepisami Prawa budowlanego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących zachowania wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią, podjętej na podstawie art. 9 Prawa budowlanego.
Dalej Wojewoda odniósł się do kwestii zapewnienia inwestycji odpowiedniej ilości miejsc postojowych wskazując na ustalenia miejscowego planu, zgodnie z którym określone w kartach terenu wskaźniki parkowania, sformułowane dla określonych rodzajów funkcji, w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie istniejących obiektów budowlanych lub ich części, dotyczą powierzchni użytkowej powyżej 80 m2 (§ 3 ust. 1 pkt h planu). Z projektu budowlanego wynika natomiast, że inwestycja obejmuje przebudowę i nadbudowę ze zmianą użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny z usługą - mieszkanie wakacyjne. W miejsce istniejących do tej pory 3 lokali mieszkalnych powstanie 1 lokal usługowy o funkcji hotelowej, tj. usługowe mieszkanie wakacyjne oraz 3 nowe lokale mieszkalne. powierzchnia lokalu usługowego o funkcji hotelowej wynosić będzie 85,43 m2, zatem w myśl ustaleń planu miejscowego niezbędne jest zapewnienie co najmniej 1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie w granicy działki (pkt 5 karty terenu nr 13). Natomiast na drugim i trzecim piętrze (poddasze) powstają dwa nowe lokale mieszkalne, których powierzchnia wynosi 86,30 m2 i 54,53 m2, co daje w sumie 140,83 m2 i również dla tych mieszkań zapewnione być powinny dwa miejsca postojowe. Skoro bowiem powierzchnia użytkowa projektowanej inwestycji znacznie przekracza 80 m2, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt h ustaleń ogólnych planu, a pkt 5 karty terenu nr 13 przewiduje dla jednego mieszkania w budynku zapewnienie min. 1 miejsca postojowego w granicach działki, dla projektowanych mieszkań inwestor również jest zobowiązany zapewnić miejsca postojowe w granicach działki, czego nie uczynił. Nie może zatem odnieść skutku argumentacja, że dla projektowanego lokalu usługowego - mieszkania wakacyjnego wyposażonego w dwa łóżka, wymagana ilość miejsc postojowych wynosi 0,8 miejsca postojowego i dlatego zapewnienie jednego dodatkowego miejsca postojowego dla nowo powstałego mieszkania usługowego (wakacyjnego) jest zgodne z zapisem planu (pkt 5 karty ternu nr 13 "min. 4 stanowiska na 10 łóżek dla hoteli i pensjonatów").
Dodatkowo organ drugiej instancji zwrócił uwagę na załączniki graficzne do projektu, z których wynika, że projektowana inwestycja obejmuje także rozbiórkę i części ścian, zarówno na poziomie parteru, jak i piętra. Tymczasem zaskarżona decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji nie obejmuje pozwolenia na rozbiórkę, o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę we wniosku nie wnosił także sam inwestor. Ponadto z rysunku nr 2 projektu budowlanego wynika, że ściana budynku od strony działki nr (...), która ma zostać rozebrana, zlokalizowana jest w części na terenie sąsiedniej działki, dlatego inwestor w celu wykonania robót rozbiórkowych winien jest uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką sąsiedniej nr (...). Wojewoda wskazał też, że projekt zagospodarowania terenu nie przedstawia sposobu odprowadzania wód opadowych do zbiornika retencyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie § 2 ust. 1 w związku z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że mają one zastosowanie również do obiektów istniejących, wzniesionych bez naruszania przepisów obowiązujących w dacie ich budowania, a które nie spełniają aktualnych norm w zakresie dopuszczalnych odległości od działek sąsiednich, co tym samym uniemożliwia dostosowanie ich usytuowania do aktualnych przepisów i powoduje zakaz ich przebudowy łub zmiany sposobu ich użytkowania. Stanowisku przyjętemu przez organ przeczy praktyka, poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów powszechnych, które uznaje, że przebudowa obiektu i zmiana sposobu użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem, ale aktualnie już niespełniających wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów, w szczególności w sytuacji gdy - jak w niniejszej sprawie - nie zmieniają się "granice usytuowania budynku", tj. w skutek dokonanej przebudowy nie dojdzie do zmiany usytuowania budynku względem granic działki w żadnym kierunku. Zdaniem skarżących lokalizacja nowych elementów budynku, w ramach nadbudowy lub przebudowy istniejącego budynku, w odległościach niezgodnych z § 12 rozporządzenia, stanowi przesłankę do zastosowania § 2 ust. 2 tego aktu, który to przepis przewiduje możliwość spełnienia w sposób inny, niż przewidziany w rozporządzeniu wymagań, o których mowa w § 1, tj. wszystkich wymagań wskazanych w rozporządzeniu, a nie tylko dotyczących ochrony przeciwpożarowej, sanitarnej i zabytków. Skoro więc w niniejszej sprawie została sporządzona w trybie § 2 ust. 2 ekspertyza techniczna, pozytywnie uzgodniona i zatwierdzona przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, to nie można przyjąć, że inwestycja jest niezgodna z § 12 rozporządzenia.
Uznanie przez organ, że projekt budowlany nie spełnia warunków technicznych wynika zaś z przeprowadzenia postępowania z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem organ pominął w szczególności analizę projektu budowlanego oraz informację o obszarze oddziaływania projektowanej przebudowy i nadbudowy budynku, obejmującej swym zakresem m.in. przesłanianie, zacienianie oraz bezpieczeństwo pożarowe, w tym odległości pomiędzy budynkami oraz odległość od niezabudowanej działki. Informacje zawarte w tych dokumentach potwierdzają, że podczas projektowania inwestycji skarżący wzięli pod uwagę wszelkie obowiązki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W szczególności opracowanie poświadcza, że projektowana przebudowa i nadbudowa budynku w odniesieniu do istniejącej sąsiedzkiej zabudowy nie jest obiektem przesłaniającym i nie jest przesłaniana przez sąsiednie istniejące budynki w rozumieniu § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Odnosząc się zaś do stanowiska organu w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych skarżący wskazali, że plan miejscowy odnosi się do dodatkowej powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 ponad istniejącą powierzchnię uzyskaną w wyniku projektowanych robót. Tymczasem na skutek przeprowadzonej nadbudowy i rozbudowy powierzchnia użytkowa budynku zwiększy się tylko o 78,24 m2 - powierzchnia użytkowa 3 mieszkań, która obecnie wynosi 196,14 m2 zmniejszy się do 188,95 m2, dlatego nie ma uzasadnienia dla zapewnienia miejsc postojowych dla tych mieszkań. Z kolei dla mieszkania wakacyjnego, którego powierzchnia użytkowa wynosi 85,43 m2, i w którym przewidziano 2 łóżka, zaprojektowano dodatkowe 1 miejsce parkingowe, wynikające ze wskaźnika 4 stanowiska na 10 łóżek - 0,8 miejsca postojowego.
Ponadto skarżący wskazali, że przedłożony projekt budowlany zawiera określenie zakresu inwestycji, w tym roboty rozbiórkowe, nie sposób zatem uznać, że decyzja organu pierwszej instancji nie obejmowała pozwolenia na rozbiórkę. Z kolei na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie wymaga się uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane dla wykonania robót rozbiórkowych, które swoim zakresem wkraczają na tą nieruchomość, powołali się w tym zakresie na treść przepisu art. 47 Prawa budowlanego.
W skardze sformułowano też zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP oraz prawo do wolności zabudowy wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji, według nich budynki graniczące bezpośrednio z nieruchomością skarżących zostały przebudowane w analogiczny sposób, jak to zamierzają uczynić skarżący.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r., na mocy której organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 czerwca 2017 r. i odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalem usługowym - mieszkanie wakacyjne w S. przy ul. G., na działce nr (...), arkusz mapy (...). Organ odwoławczy wydał swoją decyzję w następstwie odmiennej od organu pierwszej instancji merytorycznej oceny przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego, który ocenił jako niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zapisami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego. Zdaniem sądu, taka ocena organu odwoławczego jest zasadniczo prawidłowa.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.b.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:
1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;
Zakres dokumentacji, jaką należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę określa art. 33 ust. 2 p.b., natomiast wymagania dotyczące projektu budowlanego - art. 34 p.b. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
Stosownie do treści art. 35 ust. 3 i 5 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Cytowany przepis art. 35 p.b. definiuje charakter decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest tzw. decyzją związaną - w razie spełnienia przez inwestora warunków nakreślonych w przepisach prawa organ administracji udziela pozwolenia na budowę, nie mając prawnej możliwości wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Istotą spraw związanych z udzieleniem pozwoleń na budowę jest zatem ocena spełnienia przez inwestorów przesłanek, wskazanych w szczególności w art. 35 ust. 1 p.b., przy czym w analizowanych okolicznościach faktycznych przedmiotem sporu jest to, czy przedłożony przez inwestorów projekt spełnia warunki, wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. czy jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi.
Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zakwestionował zgodność projektowanej inwestycji z prawem miejscowym w zakresie miejsc parkingowych. Zdaniem Wojewody inwestorzy nie zapewnili wymaganej zapisami miejscowego planu liczby tych miejsc. Projektowana inwestycja, zlokalizowana przy ul. G., na działce nr (...) w S., objęta jest zapisami uchwały nr XII/189/2003 Rady Miasta z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru A1 ochrony uzdrowiskowej w S. (Dz. Urz. Woj. nr 20 z dnia 20 lutego 2004 r., poz. 437, zm. Dz. Urz. Woj. z dnia 4 października 2013 r., poz. 3476). Szczegółowe ustalenia planu dotyczące konkretnych jednostek obszarowych określone są w karatach terenu, przy czym obszar ulicy G. w S. uregulowany jest w karcie terenu nr 13. Z zapisów tam zawartych wynika, że teren ten przeznaczony jest pod usługi, w tym hotele, pensjonaty, gastronomię; na posesji przy ul. G. dopuszcza się również funkcję mieszkaniową z usługami towarzyszącymi. Postanowienie dotyczące miejsc parkingowych (pkt 5 karty) wskazuje, że w odniesieniu do projektowanej inwestycji wymagane są minimum 1 stanowisko parkingowe na 1 mieszkanie - w granicach działki. Zapis ten uzupełnia postanowienie ogólne planu, wynikające z § 3 h), zgodnie z którym określone w kartach terenu wskaźniki parkowania, sformułowane dla określonych rodzajów funkcji, w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, nadbudowie, odbudowie, rozbudowie istniejących obiektów budowlanych lub ich części dotyczą powierzchni użytkowej powyżej 80 m2.
Na terenie działki nr (...) w S. ze względu na jej wielkość nie było miejsc postojowych. Zgodnie z projektem inwestorzy w istniejącym obiekcie budowlanym, składającym się obecnie z trzech lokali mieszkalnych, zaplanowali 3 lokale mieszkalne o powierzchni 48,32 m2, 86,30 m2 i 54,53 m2 oraz lokal usługowy - mieszkanie wakacyjne o powierzchni 85,43 m2. Z projektu wynika, że zaplanowano 1 miejsce postojowe w garażu na parterze budynku, dedykowane apartamentowi wakacyjnemu. Skarżący wywodzą, że w związku z inwestycją polegającą na przebudowie i nadbudowie obiektu budowlanego powierzchnia użytkowa budynku zwiększy się o 78,24 m2, a wskaźniki parkowania powiązane są wyłącznie z funkcją użytkową dla nowej funkcji, toteż projekt, w którym zapewniono 1 miejsce parkingowe, odpowiada zapisom planu, który wymogi te kieruje w stosunku do obiektów lub ich części o powierzchni powyżej 80 m2. Taka wykładnia zapisów miejscowego planu w odniesieniu do wymogów związanych z zapewnieniem miejsc parkingowych jest, zdaniem sądu, wadliwa. Przepisy karty terenu przewidują, że w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy w zakresie 1 mieszkania powinno być zapewnione co najmniej 1 miejsce parkingowe. Przepis ten modyfikuje norma ogólna, na którą powołują się skarżący, zgodnie z którą wskaźniki parkowania przy przebudowie i nadbudowie oraz inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dotyczą obiektów budowlanych lub ich części o powierzchni użytkowej powyżej 80 m2. Przepis ogólny zawarty w § 3h) planu miejscowego określa warunki brzegowe dla zastosowania postanowień szczegółowych, wynikających z karty terenu. Wynika z niego, że wymagania dotyczące parkingów z karty terenu znajdą zastosowanie wówczas, gdy - stosownie do § 3h) planu - inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania, odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie (a więc będąca przedmiotem analizy w niniejszej sprawie) istniejącego obiektu budowlanego lub jego części, dotyczy powierzchni użytkowej powyżej 80 m2. Bezspornym jest, że projektowana inwestycja obejmuje powierzchnię znacznie przekraczającą powierzchnię 80 m2. W tej sytuacji, wymagania z punktu 5 karty terenu znajdą zastosowanie. Skoro projektowana inwestycja nie dotyczy lecznictwa (przychodni, gabinetów lekarskich), ani hotelu czy pensjonatu, a obejmuje 3 lokale mieszkalne i jeden lokal usługowy o przeznaczeniu turystycznym - to inwestor powinien zaprojektować co najmniej 4 miejsca parkingowe na każde z zaprojektowanych mieszkań. Mimo że wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu skarżonej decyzji przez organ odwoławczy jest częściowo odmienna od tej, którą wyraża sąd orzekający w niniejszym składzie, to w obu przypadkach bezsporne jest to, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów w zakresie miejsc parkingowych, wynikających z miejscowego planu i w tym zakresie - narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.
Z kolei, odnośnie do zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi należy wskazać, analizując argumenty skargi, że kluczowym zagadnieniem jest tu ocena roli § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1442 z późn. zm.) dalej rozporządzenie, oraz art. 9 p.b. W skardze zarzuca się naruszenie § 2 ust. 1 w związku z § 12 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy te nie zostały naruszone, bowiem § 2 ust. 1 rozporządzenia nie można interpretować jako samodzielnej przesłanki umożliwiającej dokonywanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, tak jak to wskazuje się w skardze, uregulowanych zasadniczo w art. 9 p.b.
Bezspornym jest, że działka (...) w S., której dotyczy projektowana inwestycja, obecnie jest zabudowana budynkiem, w którym znajdują się trzy lokale mieszkalne i znajduje się w "trzeciej linii zabudowy" w odniesieniu do ulicy G., z dostępem do ul. G. wewnętrzną drogą (na działce nr (..]), stanowiącą dojazd i dojście do wnętrza kwartału do budynku G. (..]-(...). Działka (...) o powierzchni 176 m2 w znaczącej części jest zabudowana budynkiem mieszkalnym o powierzchni zabudowy 142,9 m2. Zewnętrzna ściany budynku z trzech stron znajdują się na granicy działki z wyjątkiem ściany południowo - zachodniej. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1-3 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ustalenia wyżej powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości zmniejszenia wymaganych warunkami technicznymi parametrów w zakresie odległości budynków od granicy. Nie mamy zatem do czynienia z wyjątkiem, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia, co oznacza, że dobrodziejstwa zmniejszenia odległości projektowanego budynku od granicy działki nie można zastosować, bowiem możliwość ta w konkretnych okolicznościach jest wyraźnie uzależniona od tego, czy przewiduje ją plan miejscowy. Strona skarżąca wywodzi w skardze, że skoro plan miejscowy w swojej treści (§ 3 ust. 1 pkt i) przyjmuje jako stan istniejący - stan na dzień rok 2002, to akceptuje tym samym stan wynikający również z rozbudowy istniejącego na ten dzień budynku. Stanowisko takie jest błędne, ponieważ możliwość budowy (a rozbudowa jest niewątpliwie budową) w granicy działek, czy w przybliżeniu do granic, musiałaby wprost wynikać z treści planu, czy to zapisów ogólnych czy szczegółowych w konkretnej karcie terenu, czego obowiązujący plan miejscowy jednak nie przewiduje, co też prawidłowo ustalił Wojewoda.
Skoro tak nie jest, to w celu spełnienia przesłanki zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.) aktualizuje się konieczność rozważenia zastosowania instytucji odstępstwa od tych przepisów w zakresie odległości budynku od granic działki, uregulowanej w art. 9 p.b.
Zgodnie z art. 9 p.b. w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków.
Skarżący nie dopuszczają możliwości zastosowania w analizowanej sytuacji faktycznej cytowanego art. 9 p.b., powołując się na naruszenie w skarżonej decyzji § 2 rozporządzenia, który to przepis traktują jako samodzielną podstawę zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ich stanowisko w tym zakresie uznać należy za wadliwe. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania:
budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 p.b. - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
Po pierwsze wskazać należy, że brzmienie cytowanego przepisu nie wskazuje, że dotyczy on odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, a przynajmniej - nie od wszelkich odstępstw. Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt OSK 3098/14, dostępny w CBOSA www.nsa.gov.pl). Za taką wykładnią przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale także funkcjonalna: wymienione w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia oraz w powiązanym z nim przepisem z ust. 4 tego przepisu organy administracji zajmują się jedynie pewnymi, wyszczególnionymi elementami procesu budowlanego, tj. ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków, nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Ekspertyzy uzyskane od tych organów nie mogą zatem przesądzać o możliwości zastosowania odstępstw w kwestiach, które przedmiotowo pozostają poza ramami kompetencyjnymi tych organów. Przedłożona przez inwestora Ekspertyza techniczna rzeczoznawcy budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dotycząca stanu ochrony przeciwpożarowej, uzgodniona i zatwierdzona postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 12 grudnia 2016 r., dołączona przez inwestora do akt administracyjnych, nie może zatem zastąpić procedery uzyskiwania zgody na odstępstwo w zakresie odległości budynków, wynikającej z art. 9 p.b. W konsekwencji, odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z cytowanego rozporządzenia - innych niż związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną czy ochroną zabytków - w tym przypadku od wymogów związanych z odległością budynku od granic działki - mogą być uzyskiwane na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia, ale ten przepis, jak sąd stwierdza, nie może znaleźć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albo na podstawie art. 9 p.b. Przepisy § 2 ust. 1 rozporządzenia nie mają charakteru przepisów konkurencyjnych w stosunku do przepisów art. 9 p.b., ani nie mogą być stosowane zamiast przepisów ustawowych w tym zakresie, nie są to też przepisy odrębne, o których mowa w art. 2 ust. 2 p.b. Nie można jednak wykluczyć, że przepisy § 2 ust. 1 rozporządzenia mogą stanowić uzupełnienie przepisów ustawowych, gdy te przewidują taką możliwość. Należy zwrócić uwagę, że w art. 9 ust. 1 (zdanie drugie in fine) mówi się: "po spełnieniu określonych warunków zamiennych". W ust. 3 pkt 3 art. 9 p.b. przewiduje się, że wniosek powinien zawierać między innymi "propozycje rozwiązań zamiennych". W ust. 4 art. 9 p.b. ustawodawca przewidział też, że minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia "dodatkowych warunków". We wszystkich powyżej wskazanych sytuacjach przewidzianych w przepisach art. 9 p.b. można rozważyć, czy nie powinny mieć zastosowania właściwe regulacje zawarte w § 2 rozporządzenia, ale tylko w charakterze dopełnienia postanowień ustawowych.
Po drugie, odwołując się do wyników wykładni systemowej, cytowane rozporządzenie jest niewątpliwie aktem wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia tam zawartego i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Analizowane rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt p.b. Powyższy przepis ani też ust. 1 pkt 1 art. 7 nie zawiera upoważnienia dla właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Nie można więc dokonywać wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia w taki sposób, który by wykraczał poza treść upoważnienia ustawowego, ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadą legalizmu, która wiąże wszystkie organu władzy publicznej. Nie ma więc żadnych podstaw, biorąc również pod uwagę konstytucyjną hierarchię aktów prawnych i zasady wykładni prawa, aby § 2 ust. 1 rozporządzenia traktować jako samodzielną podstawę prawną, dającą możliwość dokonywania odstępstw od warunków technicznych, bez potrzeby uzyskiwania upoważnienia ministra do udzielenia zgody na odstępstwo, o którym mowa w art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1899/15, dostępny w CBOSA www. nsa.gov.pl).
Przepis art. 9 p.b. określa w sposób wyczerpujący procedurę uzyskiwania zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych oraz warunki uzyskania takiej zgody. Należy zgodzić się więc z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że jest to jedyny i właściwy sposób, sankcjonujący prawnie dopuszczalne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, który powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Odmienna wykładnia, taka jaką prezentują skarżący, prowadziłaby w istocie do obejścia art. 9 p.b. i uregulowanej w nim instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, czego słusznie nie zaakceptował organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Warto też podkreślić w tym miejscu, że orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołują się skarżący w swej argumentacji (wyroki NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/11, z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 112/10) tworzą linię orzeczniczą w dużej mierze zdezaktualizowaną przez późniejsze orzeczenia, powołane w niniejszym uzasadnieniu, które przeczą interpretacji zastosowanej w skardze. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaś stanowisko NSA obszernie przytoczone powyżej, jak też przywołane w zaskarżonej decyzji.
Trzeba też wskazać, że wbrew stanowisku skarżących, § 2 ust. 1 w związku z § 12 rozporządzenia znajduje co do zasady zastosowanie do obiektów istniejących, a więc do ich przebudowy i nadbudowy. Ten pogląd w orzecznictwie nie jest kwestionowany (por. wyrok NSA z 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 534/10, dostępny w CBOSA www. nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy jednak odstępstwo od wymogów w zakresie odległości budynku od granic nieruchomości nie mogło znaleźć zastosowania, gdyż nie zostały spełnione przesłanki z ust. 2 § 12 rozporządzenia (dopuszczalność w planie miejscowym). Przepis § 2 rozporządzenia natomiast, jak wskazano powyżej, nie stanowi samodzielnej podstawy dla takich odstępstw i może stanowić jedynie regułę uzupełniającą zastosowanie instytucji odstępstw z art. 9 p.b., której z kolei nie dopuszczają skarżący. Warto w tym miejscu podkreślić, że pojęcie "sytuowania budynku", którym ustawodawca posługuje się w § 12 ust. 2 rozporządzenia, jest rozumiane szeroko, a więc nie tylko jako budowa nowego budynku w całości, ale także jako rozbudowa już istniejącego budynku. Rozbudowa stanowi bowiem budowę nowej części budynku już istniejącego, brak jest więc podstaw, by proces ten pozostawał poza ramami przepisów techniczno-budowlanych, które dotyczy mających powstać obiektów budowlanych. W tym zakresie również stanowisko wyrażone w skardze uznać należy za chybione.
Jedynie ubocznie można wskazać, gdyż nie ma to ostatecznie wpływu na wynik niniejszej sprawy, że słuszne jest stanowisko skarżących odnośnie do braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na rozbiórkę. Niewątpliwie rozbiórka fragmentów istniejących ścian jest elementem przebudowy i rozbudowy, a zatem pozwolenie w tym zakresie "konsumuje" konieczność uzyskiwania pozwolenia na rozbiórkę, oczywiście o ile jest przedmiotem rozwiązań projektowych. Błędne jest również stanowisko organu odwoławczego odnośnie do konieczności posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane w związku z rozbiórką w granicy z działką nr (...). Tę kwestię reguluje bowiem, jak trafnie wywodzą skarżący, trybie przewidziany w art. 47 p.b. Wejście na teren sąsiadujący z terenem budowy najczęściej jest związane z budową obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub wiąże się z istotnym zbliżeniem do takiej granicy. Nie może być mowy o legalnym wykonywaniu robót budowlanych, nawet przygotowawczych, bez porozumienia się z podmiotem, któremu przysługuje prawo do sąsiedniej nieruchomości lub sąsiedniego budynku albo lokalu, gdzie będzie konieczne wejście w celu prawidłowego wykonywania prac budowlanych w ramach danej inwestycji budowlanej. Przed rozpoczęciem robót przygotowawczych, jak też późniejszych robót budowlanych, niezbędne jest spełnienie przez inwestora warunków określonych w art. 47 ust. 1 p.b., względnie - uzyskanie stosownej decyzji organu administracji publicznej na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. Nie oznacza to jednak, że na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi legitymować się uzyskaniem prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane, bowiem w art. 47 p.b. nie ma mowy o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a jedynie o wejściu na teren tej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych na innej nieruchomości. Nieruchomość sąsiednia pozostaje zatem poza zakresem robót budowlanych, wobec czego zbędne jest uzyskiwanie uprawnienia do dysponowania nią dla celów budowlanych.
Chybiony jest natomiast sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegający na braku wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie sądu, organ odwoławczy nie uchybił obowiązkom wynikającym z tego przepisu, a dokonana przez niego wykładnia przepisów prawa - w zakresie dotyczącym istoty sprawy - jest prawidłowa. Z akt sprawy nie wynika, by inwestorzy wnioskowali o uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 p.b., przeciwnie, konsekwentnie zajmowali stanowisko co do zgodności przedłożonego projektu budowlanego zarówno z planem miejscowym jak i warunkami techniczno-budowlanymi. Nie wynika również z obowiązującego planu, by można uznać, że spełnione zostały przesłanki odstąpienia od wymogów zawartych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, które określone zostały w § 12 ust. 2 tego aktu prawnego. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko, że inwestor nie spełnił warunków, wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., umożliwiających zatwierdzenie jego projektu budowlanego i udzielenie mu pozwolenia na budowę.
Sąd nie podziela też zarzutu sformułowanego w uzasadnieniu skargi, a dotyczącego naruszenia przepisów Konstytucji RP - art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3. Wolność budowlana, na którą powołują się skarżący wynika z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym, ograniczać go mogą ustawy, tak jak w tym przypadku. Zważyć też trzeba, że skarżący nie zostali pozbawienia prawa zabudowy, nie mogą jedynie realizować swego zamiaru w takim kształcie, jaki wynika z przedłożonego projektu budowlanego, bo jest to niezgodne ze wskazanymi przepisami prawa. Natomiast powoływanie się na inne sprawy administracyjne jest chybione, ponieważ pozostają one poza zakresem kontrolowanej sprawy, wobec czego sąd administracyjny nie może ich oceniać ani przyjmować jako wzorzec kontroli.
Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.