Source: http://bip.krakow.wsa.gov.pl/143/uzasdnienie-wyroku.html
Timestamp: 2016-08-29 01:50:24
Legal References Found: art. 2
 art. 32
 art. 96
 art. 2
 art. 64
 art. 31
 art. 21
 art. 31
 art. 31
 art. 2
 art. 288
 art. 6
 art. 6
 art. 2
 art. 107
 art. 96
 art. 180
 art. 47
 art. 111
 art. 33
 art. 25
 art. 32
 art. 3
 art. 33
 art. 25
 art. 25
 art. 25
 art. 33
 art. 96
 art. 33
 art. 96
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 18
 art. 89
 art. 96
 art. 9
 art. 89
 art. 18
 art. 9
 art. 96
 art. 94
 art. 87
 art. 90
 art. 52
 art. 90
 art. 90
 art. 25
 art. 101
 art. 90
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 90
 art. 90
 art. 90
 art. 334
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 334
 art. 96
 art. 3
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 2
 art. 2
 art. 46
 art. 235
 art. 4
 art. 1
 art. 28
 art. 90
 art. 96
 art. 33
 art. 331
 art. 334
 art. 334
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 334
 art. 3
 art. 181
 art. 180
 art. 180
 art. 3
 art. 180
 art. 180
 art. 220
 art. 122
 art. 27
 art. 181
 art. 180
 art. 181
 art. 181
 art. 182
 art. 181
 art. 3
 art. 153
 art. 201
 art. 201
 art. 334
 art. 4
 art. 37
 art. 4
 art. 4
 art. 3
 art. 4
 art. 2
 art. 3
 art. 334
 art. 334
 art. 4
 art. 96
 art. 334
 art. 334
 art. 334
 art. 334
 art.104
 art. 138
 art. 61
 art. 63
 art. 3
 art. 29
 art. 3
 art. 33
 art. 34
 art. 33
 art. 28
 art. 334
 art. 17
 art. 33
 art. 3
 art. 52
 art. 48
 art. 49
 art. 50
 art. 51
 art. 71
 art. 62
 art. 7
 art. 10
 art. 1
 art. 81
 art. 2
 art. 334
 art. 24
 ustawy 1
 art. 334
 art. 334
 art. 76
 art. 659
 art. 666
 art. 664
 art. 684
 art. 676
 art. 4
 art. 96
 art. 96
 art. 87
 art. 94
 art. 9
 art. 18
 art. 89
 art. 96
 art. 96
 art. 334
 art. 3
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 1
 art. 96
 art. 6
 art. 7
 art. 96
 art. 96
 art. 81
 art. 82
 art. 83
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 85
 art. 96
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 87
 art. 87
 art. 88
 art. 88
 art. 378
 art. 91
 art. 92
 art. 94
 art. 95
 art. 96
 art. 119
 art. 135
 art. 162
 art. 426
 art. 428
 art. 430
 art. 434
 art. 435
 art. 437
 art. 441
 art. 92
 art. 91
 art. 96
 art. 96
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 96
 art. 1
 art. 1
 art. 96
 art. 1
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 334
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 95
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 7
 art. 2
 art. 20
 art. 31
 art. 31
 art. 96
 art. 96
 art. 31
 art. 96
 art. 2
 art. 334
 art. 31
 art. 2
 art. 288
 art. 6
 art. 47
 art. 47
 art. 46
 art. 3
 art. 96
 art. 147
 art. 200
 art. 205
 art. 205

Document Content:
Uzasdnienie wyroku - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Informacje ogólne Kontakt Majątek Informacja publiczna Czytelnia akt Baza orzeczeń Lista radców prawnych i aplikantów radcowskich Lista adwokatów i aplikantów adwokackich Komunikaty prasowe Wkrótce na wokandzie Sprawy rozpoznane Akty prawne Konstytucja (wyciąg) Prawo o ustroju sądów administracyjnych Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stan prawny do 14 sierpnia 2015 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stan prawny od 15 sierpnia 2015 r. Przepisy wprowadzające ustawę Rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych - stan prawny do 14 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych - stan prawny od 15 sierpnia 2015 r. Zarządzenie nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych Zmiana ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw Struktura organizacyjna Organizacja WSA w Krakowie Wydziały Wydział Informacji Sądowej Sędziowie Biblioteka Sądu Koszty postępowania Wpis i opłata kancelaryjna - akty prawne Koszty zastępstwa procesowego Koszty adwokackie Koszty radców prawnych Koszty doradców podatkowych Załatwianie spraw Przyjmowanie spraw Skargi Wnioski o wszczęcie postępowania Przyjmowanie pism Kolejność załatwiania spraw Statystyka Stan spraw na koniec roku poprzedniego Stan spraw na koniec miesiąca Informacje dodatkowe Postępowania mediacyjne Sprawy o wymierzenie grzywien Informacja o działalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Rejestry i archiwa Repertoria, zbiory, księgi pomocnicze Archiwa Wolne stanowiska Zamówienia publiczne Elektroniczna Skrzynka Podawcza Wzory formularzy Elektroniczny Terminarz Rozpraw (ETR) Skargi i wnioski, petycje Petycje jednostkowe Petycje wielokrotne Rejestr zmian treści Uzasdnienie wyroku
Pismem z […] marca 2014 r., złożonym za pośrednictwem organu, E. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania prawem przepisanych.
Skarżąca zarzucała, że powyższa uchwała została wydana z naruszeniem:
- art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady państwa prawnego opartego na idei sprawiedliwości, w tym również sprawiedliwości społecznej i idei równości wszystkich
obywateli, zasady dostatecznej określoności oraz reguły tzw. „przyzwoitej legislacji”;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez faworyzowanie bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości podmiotów znajdujących się w lepszej sytuacji faktycznej,
- § 145 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej ”poprzez niejednoznaczne i nieprecyzyjne ustalenie w § 1 i 3 uchwały okoliczności nią objętych;
- § 146 ust. 1 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” poprzez niesformułowanie definicji określeń „stosowanie w celu ogrzewania lokali lub budynków i przygotowywania ciepłej wody użytkowej” oraz "sposobu ogrzewania i przygotowywania ciepłej wody użytkowej" chociaż określenia te są nieostre, a pożądane jest ograniczenie ich nieostrości;
- niewykonanie nakazu wynikającego z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez niesprecyzowanie sposobu kontroli związanej z dopuszczeniem stosowania określonych rodzajów paliw.
W uzasadnieniu skargi E. L. sygnalizowała fakt wyczerpania trybu przedsądowego podając, że w dniu […] stycznia 2014 r. wezwała Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego uchwałą nr XLIV/703/13 z dnia 25 listopada 2013 r. W dniu […] lutego 2014 r. otrzymała odpowiedź na to wezwanie, datowaną na […] lutego 2014 r., będącą stanowiskiem zarówno Sejmiku Województwa Małopolskiego, jak i Marszałka Województwa Małopolskiego, z której wynika, że uznano zarzuty skarżącej za bezzasadne i niezasługujące na uwzględnienie.
Źródeł interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały E. L. upatrywała w materialnym prawie cywilnym i administracyjnym. W tym zakresie wyjaśniała, że jest najemcą mieszkania w Krakowie. Jako najemca ma prawo używać rzeczy najętej w sposób odpowiadający właściwościom i przeznaczeniu rzeczy oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Mieszkanie jest wyposażone w trzy piece węglowe, będące jedynymi urządzeniami grzewczymi w mieszkaniu. Zgodnie z § 132 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie korzystanie z tych pieców jest prawnie dozwolone, zaś dotychczas skarżąca miała prawo używania węgla i drewna do ogrzewania lokalu. Przyjęta uchwała narusza jej interes prawny, polegający na prawie do używania tańszych paliw stałych, a zatem pozbawia ją prawa do niskich kosztów ogrzewania mieszkania.
W dalszej części uzasadnienia skargi E. L. rozwijała kolejno podnoszone na wstępie zarzuty dotyczące legalności kwestionowanej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wnosił o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernych wywodach, nawiązujących do uzasadnienia zaskarżonej uchwały, organ ten powoływał i omawiał zarówno podstawy prawne, jak i okoliczności uzasadniające jej podjęcie, a także wskazywał na bezzasadność zarzutów skargi.
Potwierdził nadto fakt otrzymania […] stycznia 2014 r. wezwania o usunięcie naruszenia prawa oraz udzielenia odpowiedzi pismem Przewodniczącego Sejmiku w dniu […] lutego 2014 r.
Sejmik Województwa Małopolskiego nie kwestionował legitymacji E. L. do wniesienia skargi.
Powyższą sprawę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 490/14.
Skargę na uchwałę nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków złożyła również za pośrednictwem Sejmiku Województwa Małopolskiego K. N. w piśmie z daty […] marca 2014r.
Skarżąca domagała się uchylenia powyższej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie :
- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, a także zasady proporcjonalności ingerencji ustawodawczej oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa;
- art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności w drodze aktu prawa miejscowego, w sposób przekraczający delegację ustawową i prawo wspólnotowe, oraz w sposób naruszający istotę tego prawa, wobec możliwości ochrony środowiska w inny sposób, nienaruszający w tak dużym stopniu prawa własności;
- art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, mimo możliwości ochrony go i zastosowania innych adekwatnych środków mających na względzie osiągnięcie celów obranych przez organ;
- art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 288 zdanie 3. Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez nieproporcjonalną ingerencję ustawodawczą naruszającą prawo własności, która nie prowadzi do osiągnięcia celów określonych w Dyrektywie 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej Dyrektywę Rady 93/12/EWG (Dz.U.UE.L.1998.350.58);
- art. 6 Dyrektywy 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej Dyrektywę Rady 93/12/EWG poprzez naruszenie przyznanych na gruncie dyrektywy praw jednostki skorelowanych z rodzajem i zakresem kompetencji organów państwa wkraczających w prawa i wolności jednostki;
- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez znaczące i nieproporcjonalne ograniczenie możliwości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i przetwarzania paliw stałych oraz wykonywania usług z tym związanych;
- art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez zróżnicowanie adresatów uchwały w oparciu o przesłankę posiadania pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, zgodnie z art. 180 i nast. Prawa ochrony środowiska, zamiast zróżnicowania zakresu podmiotowego adresatów uchwały poprzez określenie terenu, w obrębie którego wprowadza się zakaz;
- art. 47 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z Dyrektywą 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.
W obszernym uzasadnieniu skargi K. N. rozwijała powyższe zarzuty, zaś interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały wywodziła z faktu zamieszkiwania na terenie, na którym jest ona prawem powszechnie obowiązującym podając, że uchwała ogranicza możliwość wykonywania przez skarżącą praw majątkowych.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wyjaśniał, że wniesienie przez K. N. skargi było poprzedzone wezwaniem z dnia […] stycznia 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, na które organ odpowiedział pismem Przewodniczącego Sejmiku z dnia […] lutego 2014 r.
Organ ten wnosił o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionował w pierwszym rzędzie posiadanie przez K. N. legitymacji skargowej. Następnie, w obszernych wywodach, nawiązujących do uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Sejmik Województwa Małopolskiego powoływał i omawiał zarówno podstawy prawne, jak i okoliczności uzasadniające jej podjęcie, a także wskazywał na bezzasadność zarzutów skargi.
Sprawę z powyższej skargi zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 530/14.
Przed datą rozprawy wyznaczonej na 6 czerwca 2014 r., w obu wyżej wymienionych sprawach wpłynęły wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, złożone przez Fundację C. z siedzibą w W. (pisma z daty […] kwietnia 2014 r.) oraz Stowarzyszenie K. z siedzibą w K. (pisma z daty […] maja 2014 r.).
Składając takie wnioski organizacje społeczne powoływały się na swoje cele statutowe i przedmiot zaskarżonej uchwały, a także interes społeczny przemawiający za ich udziałem w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazywały na podstawy prawne złożonych wniosków, a także związane z nimi poglądy orzecznictwa. Podawały różne przejawy swojego zaangażowania w problematykę ochronę środowiska. Akcentowały też aktywny udział w konsultacjach społecznych dotyczących projektu zaskarżonej uchwały oraz inicjatyw służących zwłaszcza redukcji zanieczyszczeń powietrza.
W dniu […] czerwca 2014r., do sygn. akt II SA/Kr 490/14, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym, w charakterze uczestnika, złożył Z. K.
Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 530/14, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie sprawy sygn. akt II SA/Kr 530/14 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą prowadzoną do sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 490/14.
Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał nadto postanowienie o dopuszczeniu Fundacji C. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia K. z siedzibą w K. do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym, a także odrębne postanowienie dotyczące odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie Z. K., jako uczestnika postępowania. To ostatnie postanowienie, niezaskarżone w ustawowym terminie, stało się prawomocne.
Dopuszczając do udziału w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 25 § 4 p.p.s.a., Fundację C. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenie K. z siedzibą w K., uwzględniono niżej podane okoliczności.
Zgodnie z treścią art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Pojęcie „działania”należy rozumieć w powiązaniu z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., co w sprawie niniejszej oznacza, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżące E. L. i K. N. oraz Sejmik Województwa Małopolskiego, który podjął zaskarżoną uchwałę.
W myśl art. 33 p.p.s.a. :
Wyżej cytowana regulacja jest złożona. Istotnym jest to, że § 1 i w części § 2 odnoszą się wprost do postępowań administracyjnych, zaś dotyczą sytuacji osób mających interes prawny do uczestnictwa w takim postępowaniu, które brały w nim udział, względnie takiego udziału nie brały. Przesłance interesu prawnego nie towarzyszy dodatkowo wymóg jego naruszenia.
Regulacja z § 2 w części odnoszącej się do organizacji społecznych ma charakter bardziej ogólny, niepowiązany z postępowaniem administracyjnym i własnym interesem prawnym. To zaś oznacza celowy zamiar ukształtowania przesłanek udziału w postępowaniu sądowadministracyjnym organizacji społecznych na innych zasadach. Z taką odmienną konstrukcją wiążę się brak podstaw do wprowadzania przedmiotowego ograniczenia, jakie stanowi charakter sprawy w postaci jej związania z szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym. Organizacje społeczne mogą zgłosić udział także w sprawach dotyczących zakresu ich statutowej działalności w takich postępowaniach, w których kontroli legalności podlega akt normatywny, nie działając w interesie własnym, lecz w interesie społecznym. Również w takich sprawach przysługuje im zdolność sądowa po myśli art. 25 § 4 p.p.s.a. Ustawa nie wprowadza przy tym wymogu, by organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób musiała działać dla obrony ich interesu prawnego. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 836/12 (ONSAiWSA 2013/1/6, LEX nr 1216773), wydanym w sprawie dotyczącej kontroli legalności aktu prawa miejscowego „(…) z samego założenia, celem udziału stowarzyszenia jako organizacji społecznej w postępowaniu sądowym, w świetle art. 25 § 4 i art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), jest nie tylko wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, ale również przedstawianie własnego stanowiska odnośnie do rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie”. Udział organizacji społecznych w postępowaniach sądowych z zakresu kontroli aktów prawa miejscowego był przedmiotem pozytywnych wypowiedzi orzecznictwa, m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 604/12 (zam. zb. LEX nr 1225740), czy z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 338/12 (zam. zb. LEX nr 1145711). Statusu fundacji, jako organizacji społecznych dotyczy uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/37, Prok.i Pr.-wkł. 2006/2/52, ZNSA 2006/1/103, glosy aprobujące: I. Skrzydło- Niżnik, A. Zieliński J. Tarno, J. Repel).
W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst. jednol. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Obszerne uzasadnienie wskazuje na podstawowe zadania Państwa w zakresie ochrony środowiska, przyczyny uzasadniające ingerencję aktem prawa miejscowego w stosowanie niektórych paliw właśnie na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, gdzie konieczna jest natychmiastowa redukcja poziomu zanieczyszczeń powietrza nie tylko z uwagi na niedotrzymywanie standardów wyznaczonych prawem unijnym i krajowym, ale konsekwencje tego stanu rzeczy dla życia oraz zdrowia ludzi i zabytków, a także inne koszty, w tym ekonomiczne. Uzasadnienie eksponuje nieskuteczność dotąd stosowanych programów, nawiązuje do podobnych, jak przyjęte w uchwale rozwiązań zastosowanych w niektórych aglomeracjach miejskich w Europie, USA, Nowej Zelandii, czy w Chinach, które przyniosły pożądane efekty. Wynika z niego, że wprowadzenie uchwalonych rozwiązań spowoduje znaczne koszty finansowe dla społeczeństwa, co wymaga wsparcia, a także rodzi konieczność współdziałania różnych podmiotów. Uzasadnienie opisuje szerzej te zagadnienia, a także wynik konsultacji społecznych projektu zaskarżonej uchwały.
Przedłożone w sprawie przy wnioskach dokumenty wskazują, że cele statutowe Fundacji C. w W. oraz Stowarzyszenia K. z siedzibą w K., realizowane poza interesem prawnym członków, obejmują sprawy dotyczące ochrony środowiska. Aktywna działalność obu organizacji w tej dziedzinie, w szczególności co do przeciwdziałania zanieczyszczeniom na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, wynika zarówno z przedstawionych materiałów dotyczących procedury podjęcia uchwały, jak i z wskazań zawartych w pisemnych wnioskach, które nie były kwestionowane przez strony oraz nie budzą wątpliwości co do ich rzetelności .
W świetle powyższego należy uznać za spełnione przesłanki warunkujące dopuszczenie obu organizacji społecznych do udziału w niniejszej sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., w tym przyjąć, że za takim udziałem przemawiają zarówno doniosłe społecznie okoliczności eksponowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, poddanej konsultacjom społecznym, jak i jej precedensowy charakter w ramach obowiązującego porządku prawnego.
W sprawie niniejszej stanowiska skarżących stron i uczestników były następnie wyrażane :
- w piśmie z dnia […] czerwca 2014 r., w którym E. L. zawarła uzupełnienie zarzutów skargi oraz wniosek o przedstawienie przez organ wszystkich dokumentów sprawy, w tym wymienionych w piśmie projektów uchwały i stanowisk organów;
- w piśmie z dnia […] lipca 2014 r., złożonym na wezwanie Sądu, w którym E. L. zawarła dalsze rozważania w kwestii legitymacji skargowej, wywodzonej z prawa najmu lokalu mieszkalnego ogrzewanego dotąd paliwami stałymi, dołączając stosowne dokumenty potwierdzające te fakty;
- w piśmie z dnia […] lipca 2014 r., złożonym na wezwanie Sądu, K. N. zawarła dalsze rozważania w kwestii posiadania legitymacji skargowej, wywodzonej z zamieszkiwania na terenie Gminy Miejskiej Kraków i prowadzenia tu działalności gospodarczej, na podstawie ustnej umowy najmu, a także wykorzystywania paliw stałych do ogrzewania nieruchomości, w której mieszka oraz prowadzi działalność gospodarczą;
- w piśmie z dnia […]24 lipca 2014 r. K. N. doprecyzowała wnioski skargi, podając, że domaga się stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości;
- w odrębnych pismach z daty […] sierpnia 2014 r. Stowarzyszenie K. z siedzibą w K. wnosiło w pierwszym rzędzie o odrzucenie obu skarg z uwagi na brak legitymacji po stronie E. L. oraz K. N., względnie o oddalenie obu skarg z tej przyczyny, jak również z uwagi na bezzasadność podnoszonych w nich zarzutów - co wykazywało w obszernych rozważaniach;
- w piśmie […] sierpnia 2014 r. Fundacja C. w W. wnosiła o oddalenie obu skarg, wskazując szeroko na ich bezzasadność.
W pismach obu organizacji znalazły się też argumenty akcentujące celowość i legalność zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie dnia 22 sierpnia 2014 r.:
- skarżąca E. L. podtrzymała zajmowane dotąd w sprawie stanowisko oraz dodatkowo podniosła nowe zarzuty wskazujące na naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska, które przedstawiła wyczerpująco w pisemnym załączniku;
- skarżąca K. N. podtrzymała skargę i prezentowane w niej stanowisko precyzując dodatkowo, że domaga się stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości;
- Sejmik Województwa Małopolskiego wnosił o oddalenie obu skarg, podtrzymując uzasadnienie tego wniosku prezentowane w odpowiedziach na skargi;
- Fundacja C. w W. wnosiła o oddalenie obu skarg z uzasadnieniem analogicznym do wyrażonego w piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r.
- Stowarzyszenie K. z siedzibą w K. podtrzymało wnioski o odrzucenie obu skarg - względnie o ich oddalenie, z uzasadnieniem podanym w piśmie z dnia […] sierpnia 2014 r.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).
Wiążącym przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest uchwała Nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków .
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm. – dalej w skrócie u.s.w.) oraz art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz. U. 2008 Nr 25, poz. 150 z późn. zm. – dalej w skrócie p.o.ś.), zaś zawiera normy generalne i abstrakcyjne.
Pierwszy z powyższych przepisów, powołanych w zaskarżonej uchwale, tj. artykuł 18 u.s.w. określa właściwość sejmiku województwa w zakresie realizacji przykładowo wymienionych w tym przepisie zadań, zaś funkcjonalnie służy rozgraniczeniu jego kompetencji w relacji do takowych należących do innych organów samorządu województwa. Wskazana regulacja pozostaje w związku z art. 9 u.s.w., w myśl którego samorząd województwa, na podstawie upoważnień ustawowych, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa. Artykuł 18 u.s.w. zawiera zatem przykładowe wyliczenie zadań, które należą do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, w tym w pkt 1 wymienia stanowienie aktów prawa miejscowego, podając w otwartym katalogu trzy ich rodzaje.
Kolejny przepis powołany wprost w zaskarżonej uchwale, a to art. 89 ust. 1 u.s.w. przewiduje, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Taka regulacja jest niejako powtórzeniem kompetencji przewidzianej w art. 18 pkt 1 u.s.w. oraz art. 9 u.s.w., łącząc ich aspekt podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z treścią art. 96 p.o.ś., sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku.
Wszystkie wskazane wyżej przepisy ustawowe pozostają w bezpośrednim związku z art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Konstytucja RP w art. 87 ust. 1 - 2 wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa - źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa miejscowego. W pierwszej grupie mieszczą się Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1 ), które obowiązują na całym terytorium Rzeczypospolitej, natomiast do drugiej grupy należą akty prawa miejscowego, będące źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Mając na uwadze treść i tryb podjęcia uchwały nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, charakter przepisów zawartych w uchwale, a także fakt jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2013 r., poz. 7564, należy uznać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej uchwały, poza już poruszoną kwestią kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, wyczerpanie trybu przesądowego i terminowość złożenia skargi.
W przypadku obu skarg przesłanki, o których wyżej mowa zostały w sprawie niniejszej spełnione. Terminowość złożenia skarg pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego, przewidzianego w art. 90 ust. 1 i 4 u.s.w., który poprzedzał ich wniesienie, a czego wymaga również art. 52 § 1 - 2 p.p.s.a. Wymienione kwestie nie były przedmiotem zarzutów, stąd pozostają poza szerszymi rozważaniami. Z uwagi na treść art. 90 ust. 3 u.s.w. należy jednak wskazać, że przedmiotowa uchwała nie została dotąd poddana kontroli sądowej.
Artykuł 90 ust. 1 u.s.w. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Powyższa regulacja, z której wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej, wymaga wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące jej stosowania.
W szczególności, art. 90 ust. 1 u.s.w. przyznaje legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, przy czym w tym zakresie należy mieć nadto na uwadze art. 25 p.p.s.a., normujący kwestię zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.
Obie strony skarżące, jako osoby fizyczne, posiadają zdolność sądową (art. 25 § 1 p.p.s.a.), a każda z nich winna odrębnie i samodzielnie wykazać, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem przedmiotowej uchwały.
Odnośnie legitymacji skargowej, w pismach Stowarzyszenia K. w K. z daty […] sierpnia 2014 r., słusznie powołano poglądy wyrażane w tym zakresie przez orzecznictwo na gruncie stosowania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w sposób analogiczny jak art. 90 ust. 1 u.s.w. ujmuje to istotne zagadnienie, a był przedmiotem licznych wypowiedzi także doktryny. Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się w tym wypadku również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium „interesu prawnego” ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.
O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do uchybienia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa.
Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).
Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).
Z uwagi na analogiczne brzmienie w istotnym zakresie art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 90 ust. 1 u.s.w. wyżej powołane poglądy pozostają w pełni aktualne przy ocenie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.
Dodatkowo podkreślić należy, że niewykazanie przesłanki z art. 90 ust. 1 u.s.w., jako ściśle związanej z prawem materialnym, prowadzi do oddalenia a nie do odrzucenia skargi.
W celu przeprowadzenia oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki przewidzianej w art. 90 ust. 1 u.s.w. koniecznym jest dokonanie interpretacji przepisów przedmiotowej uchwały pod tym właśnie kątem, w niezbędnym tylko zakresie, z uwzględnieniem dyrektyw wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, dyrektyw preferencji, a także dodatkowo domniemań interpretacyjnych oraz wnioskowań prawniczych. Powyższy proces ma prowadzić w efekcie do ustalenia zasadniczych elementów normy prawnej, jako zrekonstruowanej z tekstu prawnego dyrektywy powinnego postępowania, która co najmniej winna odpowiadać na pytania: „kto i w jakich okolicznościach ?”- hipoteza, „jak się powinien zachować ?”- dyspozycja, przy czym w analizowanym przypadku norma ta posiada także trzeci element - sankcję, określoną poza teksem przedmiotowej uchwały w przepisach rangi ustawowej. Stosownie bowiem do art. 334 p.o.ś., kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale sejmiku województwa przyjętej na podstawie art. 96, podlega karze grzywny. Cytowany przepis ma w części charakter blankietowy, gdyż przewiduje odpowiedzialność i sankcję dla osób fizycznych (kto) za niewykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa miejscowego, tj. z uchwały sejmiku województwa wydanej na podstawie art. 96 p.o.ś., określającej dla województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania. Zakres przedmiotowy stosowania sankcji będzie zatem uzależniony od postanowień aktu prawa miejscowego. Nie jest jednakże wykluczone, że powyższe może mieć wpływ na zróżnicowanie adresatów sankcji określoną cechą, którymi to adresatami w postępowaniu mandatowym winny być jednak osoby fizyczne.
Co do zasady, wykorzystanie kompetencji z art. 96 p.o.ś., powiązanego ze stosowaniem sankcji karnej, winno prowadzić do tworzenia przepisów czytelnych i niebudzących wątpliwości przy zastosowaniu wykładni literalnej.
Przy wykładni uwzględniono nie tylko fakt wprowadzenia sankcji przewidzianej wprost ustawą i treść art. 334 p.o.ś. ale nadto, pod kątem systematyki i charakteru przepisów uchwały, również normę kompetencyjną, jaką stanowi art. 96 p.o.ś. W tym aspekcie zwrócono uwagę w szczególności na takie elementy zaskarżonej uchwały, które wyrażają ograniczenia, nakazy, zakazy, a także ich adresata. W wypadkach rodzących poważne wątpliwości interpretacyjne dokonano dodatkowej wykładni opierającej się nie na koncepcji trójczłonowej budowy normy prawnej, lecz przewidującej podział norm na sankcjonowane i sankcjonujące.
Za punkt wyjścia wszelkich rozważań interpretacyjnych przyjęto domniemanie zgodności zaskarżonej uchwały z Konstytucją RP, zgodności normy niższego rzędu z normą hierarchicznie wyższą, racjonalności prawodawcy i domniemań z nim związanych (tj. stanowienia norm niesprzecznych, nieistnienia luk, nieistnienia norm zbędnych, dążenie do społecznie aprobowanych celów, liczenia się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji). Zasadnicze znaczenie w procesie interpretacji przepisów stanowiły dyrektywy wykładni językowej, zaś dalsze - związane z wykładnią systemową i funkcjonalną - uruchamiane były w przypadku, gdy przepisy pomimo zastosowania dyrektyw wykładni językowej, nadal budziły wątpliwości samodzielnie albo w całokształcie wprowadzonej regulacji. Przy wykładni językowej uwzględniono kolejno definicje legalne zawarte w interpretowanym akcie i w systemie prawnym, znaczenie określonych terminów w języku prawniczym, w języku specjalistycznym (o ile pojęcie należy do określonej dziedziny nauki, techniki, praktyki), a następnie w języku potocznym. W tym zakresie korzystano w szczególności z trzytomowego Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka (PIN, W-wa 1979) oraz Słownika języka polskiego PWN (WN PWN W-wa 1996).
Założony prymat wykładni literalnej wynika z faktu, że adresaci aktu, którego stosowanie obwarowane jest sankcją karną, winni kierować się tekstem i działać w zaufaniu do tego, co w nim zostało zapisane.
Nie jest przy tym aktem normatywnym uzasadnienie zaskarżonej uchwały, które uwzględniono jedynie jako element rozważań przy wykładni funkcjonalnej, także w powiązaniu z innymi przedstawionymi materiałami obrazującymi proces legislacyjny.
Uzasadnienie to pominięto jednak w sytuacjach, w których nie było ono przydatne dla wyjaśnienia rysujących się wątpliwości interpretacyjnych - np. zawierało wypowiedzi wewnętrznie sprzeczne odnośnie oznaczenia adresata, czy także co do zakresu wprowadzonych ograniczeń.
Przechodząc do szczegółowych rozważań interpretacyjnych należy zwrócić uwagę na niżej podane okoliczności.
§ 1. zaskarżanej uchwały stanowi, że:
2) olej opałowy i olej napędowy przeznaczony do celów opałowych, z wyłączeniem ciężkiego oleju opałowego.”
Wyżej cytowany przepis ma charakter merytoryczny i składa się z dwóch odmiennych przedmiotowo części. Część wstępna odzwierciedla cel wprowadzenia regulacji. W pozostałości normuje on zagadnienia istotne z punktu widzenia okoliczności stosowania uchwały, które to elementy składają się na hipotezę i dyspozycję konstruowanej normy prawnej.
W części wstępnej, dotyczącej określenia celu wyrazy: „cel”, „zapobiegać”, „negatywny” i „oddziaływanie” mają znaczenie takie, jak w języku potocznym albowiem brak dla nich definicji legalnych, nie pochodzą z języka specjalistycznego oraz nie mają utrwalonego znaczenia w języku prawniczym.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska definiuje w art. 3 pkt 11 i 39 pojęcia:
- „środowisko”, jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami;
- „oddziaływanie na środowisko”- przez co należy rozumieć również oddziaływanie na zdrowie ludzi.
Słowo „zabytki” ma swoją definicję legalną zawartą w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 z późn. zm.), a należy przez nie rozumieć - nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1).
W zakresie dalszych fragmentów analizowanej regulacji z języka prawniczego pochodzą takie terminy jak :
- „granice administracyjne Gminy Miejskiej Kraków”, dla ustalenia którego należy uwzględnić regulacje zawarte w art. 1 - 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jednol. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, oraz inne akty normatywne, którymi na przestrzeni czasu kształtowano te granice (Dz.U. z 1926 r. Nr 61, poz. 359; Dz.U. z 1930 r. Nr 89, poz. 698; Dz.U. z 1948 r. Nr 53, poz. 418; Dz.U. z 1950 r. Nr 57, poz. 508; Dz.U. z 1972 r. Nr 50, poz. 323; M.P. z 1985 r. Nr 46, poz. 307; Dz.U. z 2012 r. poz. 873 ).
W języku prawnym zdefiniowano z kolei pojęcia:
- „paliwa”- przez co należy rozumieć paliwa stałe, ciekłe i gazowe będące nośnikami energii chemicznej, stosownie do definicji legalnej z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r.- Prawo energetyczne (tekst jednol. Dz.U z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.). W tym zakresie nie jest przydatna w szczególności definicja z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw (Dz.U. Nr 196, poz. 1200 ze zm.), w której przez paliwa rozumie się paliwa ciekłe, biopaliwa ciekłe, gaz skroplony (LPG), sprężony gaz ziemny (CNG), lekki olej opałowy, ciężki olej opałowy oraz olej do silników statków żeglugi śródlądowej. Do takich wniosków prowadzi zaś fakt, że liczne przepisy wykonawcze do ustawy – Prawo ochrony środowiska (np. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, Dz.U. z 2011 r., Nr 95, poz. 558 ) używają tego terminu w szerszym znaczeniu, odpowiadającemu definicji zawartej w ustawie -Prawo energetyczne. Także uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje, że pojęcie to obejmuje paliwa stałe;
- „budynek”– przez co należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej w skrócie P.b.). Przedmiotowa ustawa wymienia budynek jako jeden z trzech typów obiektów budowlanych, przy czym zawiera też definicją legalną pojęcia „pozwolenia na budowę”, używanego w dalszym tekście zaskarżonej uchwały. Na gruncie tej ustawy, jak również licznych aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień w niej zawartych - w tym rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. ) oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.) - używa się też pojęć „lokal” oraz „pomieszczenie”, niemniej jednak bez definicji legalnych i często z przymiotnikiem - względnie wyrażeniami terminy te zawężającymi, co zależy od kontekstu wypowiedzi. Ważne jest jednak to, że budynek może składać się nawet z jednego tylko pomieszczenia (które to rozumienie budynku występuje też w języku potocznym), a lokale mieszkalne albo o innym przeznaczeniu stanowią z technicznego punktu widzenia, na gruncie tych przepisów, w efekcie pomieszczenia, będące częściami składowymi budynku (co również koresponduje z wykładnią uwzględniającą potoczne znaczenie terminów). Pomieszczenia, jako części składowe budynku (albo ich grupy - tj. lokale) mogą utracić charakter części składowych tego obiektu budowlanego dopiero po uwzględnieniu kryterium stanu prawnego. Zasadnicze znaczenie w tym ostatnim zakresie mają zaś przepisy zamieszczone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednol. Dz.U.2014 poz. 121 – dalej k.c.) i niżej powołanych ustawach;
- „lokal”- przez które należy rozumieć, stosownie do regulacji zawartych w art. 2 – 3a - ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednol. Dz. U. Nr 80, poz. 903 z późn. zm. ), samodzielny lokal mieszkalny albo lokal o innym przeznaczeniu, stanowiący odrębny przedmiot własności, jako wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb wraz z pomieszczeniami pomocniczymi, a także przynależącymi do lokalu, jako jego części składowe, choćby nawet te pomieszczenia do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal (w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż), z własnością którego to lokalu związany jest udział w nieruchomości wspólnej, gdzie nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Do tej definicji nawiązują wprost przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednol. Dz.U.2013 poz.1222 ), której art. 2 ust. 1 stanowi, że lokalem w rozumieniu ustawy jest samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), przy czym w myśl ust. 2 tego artykułu lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy jest również pracownia twórcy przeznaczona do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Ta definicja dotyczy wszelkich lokali, w tym takich do których tytuł prawny stanowi nie własność, lecz spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Takie pojęcie lokalu koresponduje nadto z przepisami art. 46 § 1 k.c. i art. 235 § 1 – 2 k.c., czy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i tam zamieszczonymi przepisami o użytkowaniu wieczystym (tekst jednol. Dz.U. z 2014, poz.518).
Pojęcia: „ogrzewanie”, „przygotowywanie”, „ciepła woda użytkowa”, czy pozostałe terminy niespecjalistyczne należy rozumieć zgodnie z językiem potocznym, albowiem nie zostały zdefiniowane w uchwale i nie mają utrwalonego znaczenia w języku prawniczym, także na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz uprzednio wymienionych rozporządzeń wykonawczych. Niemniej jednak z uwagi na ścisłe powiązanie z problematyką budynków i lokali w znaczeniu technicznym przeprowadzona wykładnia jest ostatecznie taką, która przyznaje w tym wąskim aspekcie prymat interpretacji systemowej, ale dokonanej poprzez wykładnię językową niezdefiniowanych pojęć z dziedziny prawa budowlanego, uwzględniającą też znaczenie określonych wyrazów w szerszym aspekcie terminologii używanej w uprzednio wymienionych rozporządzeniach wykonawczych, nie pomijając przedmiotu i zasad tych regulacji (które wynikają z art. 1, 4 i 5 oraz pośrednio z art. 28 ust. 2 P.b.) oraz kontekstu językowo-logicznego i wzajemnych relacji pomiędzy przepisami, w których użyto tych terminów. O ile również taka wykładnia budzi wątpliwości sięga się do argumentów natury celowościowej. Istotnym jest, że pojęcie instalacji ma tu inne znaczenie, niż na gruncie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.
„Ogrzewanie” oznacza zatem podwyższenie temperatury powietrza we wszelkich pomieszczeniach lokali albo budynków niezależnie od tego, czy następuje to przy użyciu urządzeń i instalacji znajdujących się poza lokalami albo budynkami, czy przy wykorzystaniu instalacji i urządzeń znajdujących się w obrębie lokali albo budynków, a także czy takie działania są podejmowane zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem lokali albo budynków, w tym tworzących je pomieszczeń. Nie można bowiem racjonalnie i w zgodzie z pozostałymi domniemaniami interpretacyjnymi przyjąć, że ochrona powietrza obejmuje tylko takie przypadki, gdy z lokali albo budynków – w tym poszczególnych tworzących je pomieszczeń - korzysta się zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i przy użyciu urządzeń lub instalacji wprost wymienionych w przepisach.
„Przygotowywanie ciepłej wody użytkowej” oznacza przyrządzanie wody mającej temperaturę wyższą od zimnej wody, wykorzystywanej w lokalach albo budynkach w inny sposób, niż dla podwyższania temperatury powietrza pomieszczeń, niezależnie od tego czy następuje to przy użyciu urządzeń i instalacji znajdujących się poza lokalami albo budynkami, czy przy wykorzystaniu urządzeń i instalacji znajdujących się w obrębie lokali albo budynków, a także czy takie czynności są podejmowane zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem lokali albo budynków, w tym tworzących je pomieszczeń. Także w tym przypadku nie można bowiem racjonalnie i w zgodzie z pozostałymi domniemaniami interpretacyjnymi przyjąć, że ochrona powietrza obejmuje tylko takie przypadki, gdy z lokali albo budynków – w tym poszczególnych tworzących je pomieszczeń - korzysta się zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz przy użyciu urządzeń i instalacji wprost wymienionych w przepisach. Nadto należy przyjąć taką interpretację pojęcia „przygotowywanie ciepłej wody użytkowej”, aby analizowana część przepisu nie obejmowała tych samych przypadków, które już mieszczą się w pojęciu „ogrzewanie”.
Odnośnie interpretacji pojęć „ogrzewanie” i „przygotowywanie ciepłej wody użytkowej” uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyraża jednoznacznego stanowiska. Tam bowiem, gdzie wywody dotyczą celu podjęcia uchwały mowa jest o konieczności wprowadzeniu całkowitego zakazu stosowania paliw eliminowanych zaskarżoną uchwałą dla celów ogrzewania lokali i budynków oraz przygotowywania ciepłej wody użytkowej - str. od 1 do znajdującego się na str. 5 fragmentu stanowiącego szczegółowe rozważania co do zakresu regulacji. Późniejsze wywody - zwłaszcza w powiązaniu z projektem uchwały i jej zmienionym brzmieniem, w szczególności w zakresie uzasadnienia (co eksponowała w skardze E. L.) mogą rzeczywiście sugerować - ale nie przesądzają, odstąpienie od pierwotnych zamysłów projektu poprzez ograniczenie zakresu zastosowania uchwały do urządzeń używanych w okresie grzewczym i wyłącznie w tym celu. Uznanie prymatu tej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały oznaczałoby jednak dowolność i nieracjonalność prawodawcy, naruszenie zasad równości i proporcjonalności, brak rzeczowego powiązania ograniczeń z eksponowanym obszernie celem i przyczynami ich wprowadzenia, a także odstąpienie od wymaganego dążenia do społecznie aprobowanych celów (odzwierciedlonych w zaskarżonej uchwale jako wynik konsultacji), oraz nadto nieliczenie się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji (możliwości i sprawności dokonywania kontroli, czy potem stosowania sankcji albowiem odmienne podejście mogłoby skutkować łatwym obchodzeniem ograniczeń, nakazów i zakazów). Uwzględniając regulację z § 2 zaskarżonej uchwały oraz wskazanie w uzasadnieniu na plany rozwojowe dystrybucyjnych przedsiębiorstw energetycznych, odmienne podejście prowadziłoby też w efekcie do uznania, że rzeczywistym celem ograniczeń, nakazów i zakazów jest wzmocnienie pozycji tych podmiotów, a nie ochrona środowiska i zabytków. Stan taki należałoby uznać za naruszający zasady równości, swobody działalności i uczciwej konkurencji.
Pojęcia określające konkretne rodzaje paliw dopuszczonych wyłącznie do stosowania w celu ogrzewania lokali lub budynków i przygotowywania ciepłej wody użytkowej pochodzą z języka specjalistycznego, stąd winny być interpretowane w sposób zgodny ze znaczeniem nadawanym w określonej dziedzinie. Za fakt powszechnie znany należy uznać jednak to, że wszystkie substancje – w rozumieniu potocznym tego słowa, wymienione w § 1 zaskarżonej uchwały, mają postać gazu albo cieczy, a zatem nie stanowią ciał stałych, w przeciwieństwie np. do węgla, czy drewna. Dla celów interpretacji dokonywanej pod kątem spełnienia przesłanki z art. 90 ust. 1 u.s.w., w konkretnym stanie faktycznym wskazywanym przez E. L. i K. N., zbędnym jest sięganie do określonych dziedzin nauki, czy praktyki społecznej w celu bliższego ustalenia znaczenia terminów: gaz ziemny i pozostałe węglowodory gazowe przeznaczone do celów opałowych, olej opałowy i olej napędowy przeznaczony do celów opałowych, ciężki olej opałowy.
Powiązanie zapisu odnoszącego się do celu z pozostałą częścią § 1 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że regulacja wyraża nakaz:
- używania w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków do podwyższenia temperatury powietrza we wszelkich pomieszczeniach lokali albo budynków (niezależnie od tego, czy następuje to przy użyciu urządzeń i instalacji znajdujących się poza lokalami albo budynkami, czy przy wykorzystaniu urządzeń i instalacji znajdujących się w obrębie lokali albo budynków, a także czy takie działania są podejmowane zgodnie ze społeczno-gospodarczym ich przeznaczeniem, w tym przeznaczeniem tworzących je pomieszczeń), jak również do przyrządzania wody mającej temperaturę wyższą od zimnej wody, wykorzystywanej w lokalach albo budynkach w inny sposób, niż dla podwyższania temperatury pomieszczeń (niezależnie od tego czy następuje to przy użyciu urządzeń i instalacji znajdujących się poza lokalami albo budynkami, czy przy wykorzystaniu urządzeń i instalacji znajdujących się w obrębie lokali albo budynków, a także czy takie działania są podejmowane zgodnie ze społeczno-gospodarczym ich przeznaczeniem, w tym przeznaczeniem tworzących je pomieszczeń),
- jedynie paliw w niej wymienionych,
- a to w dążeniu do przeszkodzenia niekorzystnemu wpływowi na środowisko i zabytki, oraz niedopuszczeniu do dalszego takiego wpływu, innych paliw, niż te których użytkowanie nakazano.
Taki nakaz jest równoznaczny z zakazem używania w okolicznościach wyżej podanych paliw innego rodzaju. W zakresie paliw stałych jest to zatem pełny zakaz, natomiast odnoście innych paliw gazowych i ciekłych przepis ustanawia ograniczenie w ich stosowaniu. Przy wyborze znaczenia wyrazu „zapobiegać” uwzględniono usytuowanie art. 96 p.o.ś. w tej części ustawy, która dotyczy ochrony zasobów środowiska.
W § 1 zaskarżanej uchwały nie określono wprost adresata normy. Nawiązanie do kwestii tytułu prawnego poprzez rozróżnienie pojęcia „lokali” od „budynków” można by uznać za zabieg celowy. Własność lokali i budynków może zaś przysługiwać w myśl przepisów cywilnoprawnych nie tylko osobom fizycznym i osobom prawnym, ale także jednostkom organizacyjnym, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 8 k.c., art. 33 k.c. i art. 331 k.c.). Uwzględniając, że takie podmioty są reprezentowane przez organy, a w efekcie wchodzące w ich skład osoby fizyczne, powyższe można potencjalnie uznać za próbę zawężenia adresatów sankcji z art. 334 p.o.ś., do takich właśnie osób fizycznych oraz osób fizycznych reprezentujących osoby prawne i jednostki organizacyjne, którym przysługuje prawo własności lokali albo budynków. Niezależnie od tego należy mieć jednak na uwadze, że budynki albo lokale mogą być przedmiotem innych niż własność praw rzeczowych lub obligacyjnych, względnie mieć stan prawny nieuregulowany. Z budynków i lokali można zaś korzystać zarówno na podstawie tytułu prawnego albo bez takiego tytułu, stale lub okresowo, a nawet okazjonalnie. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika zatem jak dotąd inne rozumienie adresata nakazu, niż podane w art. 334 p.o.ś. Należy na tym etapie uznać, że nakaz adresowany jest do wszystkich osób fizycznych znajdujących na terenie, na którym obowiązuje zakaz stosowania paliw stałych oraz ograniczenie w stosowaniu paliw gazowych i ciekłych.
§ 2. zaskarżonej uchwały stanowi, że:
„Uchwała nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.”
Powyższy przepis jest również przepisem merytorycznym i poprzez określenie zakresu wyłączeń ze stosowania § 1 zaskarżonej uchwały dopełnia on hipotezę normy prawnej konstruowanej na podstawie analizowanych regulacji. Jednoznacznie odwołanie się w treści § 2 do przepisów o ochronie środowiska nakazuje w procesie wykładni uwzględnić tam właśnie znajdujące się regulacje ogólne.
Z terminów użytych w § 2 zaskarżonej uchwały, wśród definicji legalnych z art. 3 p.o.ś., określono na użytek stosowania tej ustawy pojęcie „instalacji”(pkt 6 ) i niektóre z nim związane (pkt 3, 4, 31,42, 42a, 36).
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 p.o.ś., ilekroć w ustawie jest mowa o instalacji - rozumie się przez to:
W myśl art. 3 pkt 3, 42, 31, 42a, 4, 36 p.o.ś., ilekroć w ustawie jest mowa o :
36) substancji - rozumie się przez to pierwiastki chemiczne oraz ich związki, mieszaniny lub roztwory występujące w środowisku lub powstałe w wyniku działalności człowieka.
Charakterystycznym jest, że w niektórych definicjach pojawia się pojęcie „tytułu prawnego”, a to: do dysponowania zespołem stacjonarnych urządzeń powiązanych technologicznie, do władania instalacją, do władania urządzeniem - co powoduje konieczność dalszej analizy przepisów przy wykładni operatywnej, która jest zbędna dla oceny legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, względnie również innych ocen dokonywanych pod kątem legalności zaskarżonej uchwały.
Już li tylko podjęta wyżej próba ustalenia znaczenia terminu „instalacja”, przeprowadzona w ograniczonym zakresie wskazuje, że wyjaśnienie rzeczywistej treści i zakresu zastosowania § 2 zaskarżonej uchwały, w tym adresata zakazu i ograniczeń, wymaga dokonania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych po to, by dowiedzieć się czy § 1 i sankcja z art. 334 p.o.ś. dotyczą jakiegoś podmiotu będącego osobą fizyczną.
Wykładnię § 2 uchwały w pozostałości utrudnia fakt, że w ustawie Prawo ochrony środowiska brak definicji pojęć „pozwolenie zintegrowane” oraz „pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza”, a także konieczność uwzględnienia rozporządzeń związanych z tymi instytucjami prawnymi. Z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 29 p.o.ś. wynika jedynie, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o pozwoleniu, bez podania jego rodzaju - rozumie się przez to pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, o którym mowa w art. 181 ust. 1.
W szczególności, stosownie do art. 180 pkt 1—3 p.o.ś., eksploatacja instalacji powodująca:
Obowiązek uzyskania pozwoleń na korzystanie ze środowiska wynika zatem z art. 180 p.o.ś., zgodnie z którym eksploatacja instalacji powodująca wymienione w tym przepisie oddziaływania na środowisko jest dozwolona po wydaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Zakres przedmiotowy obowiązku uzyskania pozwoleń co do zasady kształtują trzy elementy:
- korzystanie ze środowiska, które musi być związane z eksploatacją instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś.,
- oddziaływanie na środowisko w jednej z form wymienionych w art. 180 p.o.ś w wyniku eksploatacji konkretnej instalacji,
- konieczność uzyskania pozwolenia, która musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego.
W sytuacji korzystania ze środowiska, w sposób określony w art. 180 p.o.ś. (poprzez eksploatację instalacji powodującą wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wytwarzanie odpadów) przepisami prawa materialnego, z których wynika konieczność uzyskania pozwolenia są:
– art. 220 p.o.ś. w przypadku wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza,
– art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne (tekst jednol. Dz.U. z 2012 poz. 145 z późn. zm.) w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi,
– art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 poz. 21 z późn. zm.).
Poniższe wywody wykażą, że wszystkie te regulacje mogą mieć znaczenie z uwagi na istnienie instytucji prawnej pozwoleń zintegrowanych.
W myśl art. 181 ust. 1 p.o.ś., organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia:
4) na wytwarzanie odpadów;
O ile w art. 180 p.o.ś. określono, jakiego rodzaju oddziaływania na środowisko skutkują koniecznością uzyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, to w art. 181 ust. 1 zostały wymienione rodzaje pozwoleń na korzystanie ze środowiska, które może uzyskać podmiot zainteresowany. Katalog pozwoleń, jakie może wydać organ administracji, ma charakter zamknięty. Rozwiązania zawarte w art. 181 p.o.ś. mają charakter generalny i znajdą zastosowanie do pozwoleń wydawanych na gruncie tej ustawy, prawa wodnego oraz ustawy o odpadach.
Stosownie do art. 182 p.o.ś., pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4, oraz pozwolenie wodnoprawne na pobór wód nie są wymagane w przypadku obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego.
Artykuł 220 ust. 1 -2 p.o.ś. stanowi, że :
1. Wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2.
2. Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza.
W analizowanym zakresie należy uwzględnić zatem również regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 130, poz.881).
W myśl § 1 tego rozporządzenia :
Niektóre z używanych w cytowanym przepisie terminów zdefiniowano w ustawie Prawo ochrony środowiska, co dotyczy np. standardów emisyjnych, przez które należy rozumieć w myśl art. 3 pkt 33 p.o.ś., dopuszczalne wielkości emisji. Takie standardy zostały określone we wspomnianym już uprzednio rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji.
W załączniku do § 1 ust. 1 rozporządzenia wymieniono natomiast rodzaje instalacji, z których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie wymaga pozwolenia, z uwzględnieniem skali działalności prowadzonej w instalacjach.
Z punktu widzenia ochrony środowiska, a w szczególności przeciwdziałania zanieczyszczeniom (co także realizuje ochronę jego zasobów), istotna jest zatem skala działalności prowadzonej w instalacjach. Analiza postanowień załącznika zawierającego w pkt 1-8, nie jest rzeczą łatwą, dla zobrazowania czego można przykładowo powołać pkt 1 o treści:
1. Instalacje energetyczne2) - o nominalnej mocy cieplnej3) do:
1) 5 MW - opalane węglem kamiennym;
2) 10 MW - opalane koksem, biomasą 4), olejem napędowym, olejem opałowym, benzyną, biopaliwami ciekłymi 5) lub opalane koksem, biomasą 4), olejem napędowym, olejem opałowym, benzyną, biopaliwami ciekłymi 5) oraz węglem kamiennym, z tym że nominalna moc cieplna 3) wprowadzona w węglu kamiennym nie przekracza 5 MW;
3) 15 MW - opalane paliwem gazowym 5) lub opalane paliwem gazowym 5) oraz węglem kamiennym, koksem, biomasą 4), olejem napędowym, olejem opałowym, benzyną, biopaliwami ciekłymi 5), z tym że nominalna moc cieplna 3) wprowadzona w węglu kamiennym nie przekracza 5 MW, a nominalna moc cieplna 3) wprowadzona w węglu kamiennym, koksie, biomasie 4), oleju napędowym, oleju opałowym, benzynie, biopaliwach ciekłych 5), nie przekracza 10 MW
- gdzie terminy oznaczone numerami mają w załączniku definicje legalne.
Istotne może być to, że inne przepisy o wyłączeniu są zredagowane także pod kątem przedmiotu prowadzenia określonej działalności gospodarczej, czy z zakresu rolnictwa.
Poza zakresem wyłączeń z § 2 zaskarżonej uchwały pozostają zatem również instalacje wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz.U. Nr 130, poz. 880), wydanego na podstawie art. 153 ust. 1 p.o.ś.. Ich cechą charakterystyczną jest to, że podlegają szerszej ingerencji ze strony właściwych organów co do możliwości interwencji odnośnie warunków eksploatacji instalacji w ramach instytucji przeciwdziałania zanieczyszczeniom środowiska, niż inne z zakresu korzystania zwykłego, co do których jednakże ustawodawca też przewidział określone środki.
Zgodnie z treścią art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Rodzaj takich instalacji został określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2002, Nr 122, poz. 1055 ), które zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 201 ust. 2-3 p.o.ś.
W sprawie niniejszej, po uwzględnieniu powołanych wcześniej regulacji, uzasadnionym jest wskazanie, że ogrzewanie lokalu mieszkalnego przez najemcę, będącego osoba fizyczną, w którym to lokalu znajdują się piece wykorzystywane przy użyciu paliw stałych, takich jak węgiel (ekogroszek), czy drewno nie wymaga uzyskania pozwoleń wymienionych w § 2 zaskarżonej uchwały, stąd nie jest objęte wyłączeniem z jej stosowania ani przedmiotowym, ani podmiotowym.
Takie negatywne wyłączenie z zakresu zastosowania uchwały określonych podmiotów, nie jest zatem jak dotąd przydatne dla ewentualnego dalszego sprecyzowania jej adresatów.
Uwzględniając skomplikowany charakter wykładni, która może być konieczna dla zastosowania sankcji z art. 334 p.o.ś., podjęto uproszczoną próbę ustalenia adresata zakazu stosowania paliw stałych i ograniczenia stosowania pozostałych paliw przy zastosowaniu przepisów Tytułu I. – Przepisy Ogólne, Dział I. – Zakres obowiązywania ustawy, i Dział II.- Definicje i zasady ogólne.
Stosownie do art. 4 p.o.ś.:
Prawo powszechnego korzystania ze środowiska przysługuje osobom fizycznym (z uwagi na cele jakim służy). Uwzględniając treść art. 37 Konstytucji RP, za takie podmioty należy uznać osoby fizyczne legalnie przebywające w Polsce, niezależnie od obywatelstwa. Jest to potencjalny krąg adresatów nakazu z § 1 zaskarżonej uchwały, którzy mogą ogrzewać lokale i budynki albo przygotowywać ciepłą wodę użytkową, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, co wyobrażalne jest nawet bez użycia instalacji, ale z wykorzystaniem energii cieplnej pochodzącej ze spalenia węgla albo drewna, w takich warunkach, że emisja następuje np. przez otwarte okno lub przewody wentylacyjne.
Zwykłe korzystanie może dotyczyć podmiotów korzystających ze środowiska bez instalacji, w innym celu niż podany w art. 4 ust. 1, albo przy użyciu instalacji nie wymagających pozwoleń wymienionych w § 2 zaskarżonej uchwały. Są to zatem te same podmioty, co adresaci z art. 4 ust. 1 p.o.ś., którzy nie muszą dysponować nawet tytułem prawnym do instalacji, korzystając z nich w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków.
Obie te grupy mieszczą się w potencjalnym kręgu adresatów nakazu z § 1 zaskarżonej uchwały.
Przy ustaleniu adresata obowiązku z § 1 zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem wyłączenia z § 2, nie jest przydatna bezpośrednio definicja z art. 3 pkt 20 p.o.ś., który stanowi że: ilekroć w ustawie jest mowa o podmiocie korzystającym ze środowiska - rozumie się przez to:
W myśl art. 4 ust. 1 – 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą; za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W myśl art. 2 tej ustawy, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
W takim przypadku niezbędnym jest także poszukiwanie adresata obowiązku z § 1 zaskarżonej uchwały, choćby z uwagi na nawiązanie w art. 3 pkt 20 lit. c p.o.ś do osoby fizycznej niebędącej podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającej ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.
Ani w § 1, ani w § 2 zaskarżonej uchwały nie ma zatem elementów wskazujących by zakaz i ograniczenie nie było adresowane do osób fizycznych (co jak dotąd wynika z art. 334 p.o.ś), w tym także najemców, którym przysługuje tytuł prawny do eksploatacji instalacji lub urządzenia, w którym stosowane są paliwa stałe lub inne, odnośnie stosowania których w danym rodzaju wprowadzono ograniczenia.
W tym stanie rzeczy należy uznać, iż przeprowadzenie dalszej wykładni § 2 (literalnej czy nadto systemowej i celowościowej ) zaskarżonej uchwały jest zbędne dla oceny interesu prawnego skarżących, tak jak winna być ona dokonywana każdorazowo w ramach wykładni operatywnej - np. przy stosowaniu art. 334 p.o.ś. Czyniona analiza ujawnia jednakże stopień komplikacji regulacji pomimo, że powinna być ona jasna i czytelna, zwłaszcza dla podmiotów, których dotychczasowe korzystanie ze środowiska nie uzasadniało dogłębnej znajomości zasad i przepisów z tej dziedziny. Treść § 1 i § 2, czytanych we wzajemnym powiązaniu pozwala, jak się wydaje, na wyłączenie z przypadków objętych tą regulacją sytuacji wymienionych w art. 4 ust. 1 p.o.ś.
§ 3. zaskarżonej uchwały stanowi, że:
„Realizacja uchwały odbywa się w szczególności poprzez:
1) wykorzystywanie w nowych lokalach i budynkach sposobów ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej bez stosowania paliw innych niż wymienione w § 1,
2) dostosowanie w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, o którym mowa w § 6 pkt 1) do daty określonej w § 6 pkt 2), sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej w istniejących lokalach i budynkach do wymagań określonych w § 1.”
Powyższy przepis budzi poważne wątpliwości co do jego rodzaju i znaczenia, zwłaszcza w powiązaniu z § 4 zaskarżonej uchwały.
Charakterystycznym jest, że cytowana regulacja nawiązuje terminologią do przewidzianej w art. 96 p.o.ś. powinności określania w uchwale sposobu realizacji wprowadzonego obowiązku używania tylko paliw dopuszczonych do stosowania na terenie województwa bądź jego części, który podlega potem sankcji z art. 334 p.o.ś. Winna zatem zawierać określone nakazy (względnie zakazy) albo wyraźne wskazania na inny rodzaj sankcji.
W tym aspekcie istotnego znaczenia nabiera ustalenie znaczenia w języku potocznym słów rozróżnianych w zaskarżonej uchwale, a to: „realizacja” „stosowanie” i „wykorzystywanie”. Terminy te nie mają definicji legalnych albo utrwalonych znaczeń na gruncie języka prawniczego czy specjalistycznego, stąd podlegają interpretacji zgodnie z językiem potocznym.
W pierwszym przypadku nie budzi wątpliwości, że termin „realizacja” odnoszony jest do uchwały, oznacza jej urzeczywistnienie, zaś ma się ono dokonać w szczególności zgodnie z dyspozycją pkt 1 i 2.
Poszukiwanie odpowiedniej treści synonimów „stosowanie”- „wykorzystywanie”, wymaga szerszej analizy.
W tym zakresie należy mieć na uwadze, że słowo „stosowanie” odnoszone jest w § 1 i § 6 wprost i bezpośrednio do paliw, natomiast słowo „wykorzystywanie” z § 3 pkt 1 i 2 nie do paliw, tylko do sposobów ogrzewania lokali i budynków. Nadto § 3 jest sposobem realizacji § 1. Słowo „wykorzystywanie”- w ujęciu innym niż „stosowanie” z § 1 (rozumiane tam jako używanie tylko określonych paliw w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko i na zabytki) oznacza w tym przypadku posługiwanie się sposobami ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej umożliwiającymi stosowanie paliw wymienionych w § 1. „Dostosować” – to zmienić coś tak, by pasowało do czegoś. Rozumienie pojęć „ogrzewania” oraz „przygotowywania ciepłej wody użytkowej” było już interpretowane, natomiast „sposób”– oznacza metodę wykonywania czegoś. Chodzi zatem w przepisie o metodę ogrzewania i przygotowywania ciepłej wody użytkowej, a konkretnie takie zmiany, które umożliwią stosowanie się do regulacji z § 1.
Użycie w treści § 3 pojęcia „w szczególności” wskazuje, że takie dyspozycje dotyczące realizacji (urzeczywistnienia) uchwały nie są jedyne, pomimo iż należałoby w tym miejscu oczekiwać konkretnych nakazów lub zakazów w zamkniętym katalogu.
Analizowana wyżej regulacja ma w obu wypadkach charakter merytoryczny. Nie wynikają z niej jednak wprost ani konkretne nakazy (zakazy), ani adresaci nakazów, które zostały wyrażone. Z pozoru może się wydawać, że nakazy z § 3 pkt 1 i 2 podlegają sankcji z art. 334 p.o.ś., niemniej jednak wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga uprzedniej interpretacji postanowień § 4 i § 6 zaskarżonej uchwały.
Cytowany § 3 zawiera odesłania do § 1, którego analizę już przeprowadzono, a także do § 6 pkt 1 i § 6 pkt 2, określających moment wejścia w życie uchwały. Ścisłe powiązanie § 3 z § 6 powoduje, że również treść § 3 może mieć znaczenie dla wykładni § 6.
W tym miejscu dostatecznym jest wskazanie, iż z § 3 zaskarżonej uchwały, uzupełnionego o treść § 6 wynika, że realizacja uchwały odbywa się w szczególności poprzez:
1) wykorzystywanie w nowych lokalach i budynkach (tj. takich, dla których wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego), sposobów ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej bez stosowania paliw innych niż wymienione w § 1,
2) dostosowanie w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, o którym mowa w § 6 pkt 1 (tj. od 15 dnia liczonego od daty ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego) do daty określonej w § 6 pkt 2 (tj. 31 sierpnia 2018 r.), sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej w istniejących lokalach i budynkach do wymagań określonych w § 1.
§ 4. zaskarżonej uchwały stanowi, że:
„Kontrolę realizacji uchwały, w sposób określony odrębnymi przepisami, prowadzą właściwe organy, w szczególności Straż Miejska Miasta Krakowa, Policja, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.”
Cytowana regulacja zawiera przepis merytoryczny. Na uwagę zasługuje okoliczność, że poprzez użycie słów „Kontrolę realizacji uchwały (…) prowadzą….”- przepis o kontroli nawiązuje wprost i bezpośrednio do § 3 pkt 1 i 2, który określał przykładowe sposoby realizacji uchwały. Dopiero poprzez brzmienie § 3 pkt 1 można odnieść go także do kontroli wykonania obowiązku z § 1, statuującego nakaz używania określonych paliw (oznaczającego zakaz stosowania paliw stałych oraz ograniczenie w stosowaniu paliw gazowych i ciekłych).
Powyższy przepis wskazuje tylko przykładowo organy uprawnione do kontroli nakazów z § 3 i § 1, która będzie przeprowadzana w trybie określonym odrębnymi przepisami. Przepisów tych jednak nie wymieniono i nie podano podstaw prawnych działania konkretnych organów, choćby w zasadniczo różnych przypadkach, tj.: 1 - odnoszącego się do obowiązku stosowania określonych paliw; 2. - odnoszącego się do obowiązku dostosowania sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej w istniejących lokalach i budynkach do wymagań określonych w § 1.
Brak takich konkretnych podstaw prawnych również dla egzekwowania obowiązku wynikającego z § 1.
Podstaw prawnych działania organów w takich przypadkach należy poszukiwać zatem w ustawach dotyczących utworzenia tych organów, nie mniej jednak mogą się one znajdować także w innych aktach rangi ustawowej, w tym przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska.
W § 4 nie określono zatem „sposobu kontroli”, a jedynie wskazano - i to na zasadzie otwartego katalogu - organy wykonujące kontrolę, nawet bez powiązania z rodzajem podlegających takiej kontroli zachowań. Wymienione organy mają zaś daleko idące kompetencje pod kątem możności wkraczania w prawa i wolności obywateli, a nawet stosowania swoistych sankcji, innych niż wymieniona w art. 334 p.o.ś. Przepis naprowadza, że wszystkie te, a nawet inne w nim niewymienione organy administracji publicznej, w tę sferę mogą wkraczać.
Taka konstrukcja przepisu - z uwagi na otwarty katalog organów i działań kontrolnych - uniemożliwia jego wykładnię w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, natomiast jest dostateczna w niniejszej sprawie.
Dla oceny legitymacji skargowej E. L. i K. N. istotnym jest bowiem to, że skarżące, jako osoby fizyczne, będące najemczyniami lokali mieszkalnych położonych w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Kraków, kontrolom będą podlegać. Jak dotąd brak bowiem podstaw, by wyeliminować z kręgu adresatów nakazów z § 1 i § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały takie właśnie podmioty.
§ 5. zaskarżonej uchwały stanowi, że:
„Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa Małopolskiego.”
Cytowana regulacja nie ma znaczenia przy ocenie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Jej wykładnia winna być przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa co do pojęć z języka prawniczego, a w pozostałości ze znaczeniem słów w języku potocznym.
§ 6. zaskarżonej uchwały stanowi, że:
„Uchwała wchodzi w życie:
1) po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w zakresie stosowania paliw w nowych lokalach i budynkach, tj. takich, dla których wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony po tym terminie,
2) z dniem 1 września 2018 r. w zakresie stosowania paliw w lokalach i budynkach istniejących oraz lokalach i budynkach, które uzyskały pozwolenie na budowę lub dla których wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przed terminem, o którym mowa w pkt 1).”
Powyższy przepis należy do kategorii przepisów określających wejście w życie aktu normatywnego. Istotnym jest, że rozumienie pojęcia „stosowanie paliw” w § 6 winno korespondować z § 1 zaskarżonej uchwały. Stan taki może sugerować, że sankcja z art. 334 p.o.ś. nie dotyczy przypadków określonych w § 3 pkt 1 i 2, co jednakże rodzi pytanie o rzeczywisty charakter i sens dyspozycji tego przepisu, a także przepisu o kontroli z § 4, z uwagi na ich ścisłe redakcyjne powiązanie.
Pojęciom: „uchwała”, „wejście w życie uchwały”, „Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego” należy nadać znaczenie zgodne z językiem prawniczym, m.in. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jednol. Dz. U. z 2011 Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.).
Słowa „budynek” i „lokal” były już interpretowane, natomiast § 6 wprowadza podział na: pkt 1 - „nowe lokale i budynki”, pkt 2”- istniejące lokale i budynki”, oraz trzecią ich grupę.
W szczególności, w § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały użyto terminów z języka prawniczego, takich jak „decyzja” i „wniosek”, których treść należy ustalać w pierwszym rzędzie z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., art.104, art. 138 oraz art. 61 i art. 63).
Nadto pojawia się w nim termin posiadający legalną definicję w art. 3 pkt 12 P.b., tj. „pozwolenie na budowę”- przez co należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Prawo budowlane wyraźnie odróżnia tę decyzję od innych decyzji upoważniających do prowadzenia robót budowlanych, wydawanych w tzw. postępowaniach naprawczych, związanych z szeroko rozumianą samowolą budowlaną. Znaczenie tego terminu jest zatem zasadniczo różne od innych pozwoleń, takich jak np. decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Do tego dochodzą inne typy decyzji, które ze zmianą sposobu ogrzewania i przygotowywania ciepłej wody użytkowej mogą się potencjalnie wiązać (decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, decyzja w sprawie zmiany sposobu użytkowania). Definicji legalnych - zwłaszcza używanych w ustawach mających charakter kodeksu regulującego określoną dziedzinę - nie można interpretować rozszerzająco. Dodatkowym powodem ku temu w niniejszym przypadku jest fakt, że mamy do czynienia z regulacją wprowadzającą obowiązki, z naruszeniem których wiąże się stosowanie sankcji karnej.
Istotnym dalej jest to, że używając pojęcia „pozwolenie na budowę” pozostawia się poza regulacją o wejściu w życie uchwały budynki i lokale, których dotyczy instytucja zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, co również podlega zakazowi wykładni rozszerzającej. W art. 29, 29a i 30 P.b. ustawodawca wprowadza zaś instytucję zgłoszenia, która umożliwia budowę obiektów budowlanych lub realizację innych robót budowlanych w trybie odrębnie sformalizowanym, którą pomija § 6 pkt 1 uchwały.
Prawo budowlane definiuje w odpowiednich punktach art. 3 pojęcia używane w definicji „pozwolenia na budowę”, a to: „budowy” (pkt 6), „robót budowlanych” (pkt 7), „obiektu budowlanego” (pkt 1) i z nimi związane - np. „przebudowy” (pkt 7a), czy „remontu” (pkt 8).
Nadto, ustawa ta określa dodatkowe wymogi wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (art. 33 P.b. ) i koniecznych załączników.
Stosownie do art. 33 ust.1 P.b., pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 1,2,3 i 6 P.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:
b) audyt, o którym mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia z 2011 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. Nr 94, poz. 551, z późn. zm.), wskazujący, że dostarczanie ciepła do tego obiektu z sieci ciepłowniczej zapewnia niższą efektywność energetyczną, aniżeli z innego indywidualnego źródła ciepła, które może być wykorzystane do dostarczania ciepła do tego obiektu.
Powyższy przepis powołano celowo we fragmentach wybranych adekwatnie do przedmiotu rozważań, po to by zobrazować, że procedura wydawania pozwoleń na realizację robót budowlanych wymaga spełnienia licznych wymagań, które są powiązane z obowiązkami uzyskiwania opinii, uzgodnień, a nawet odrębnych decyzji. Do tego dochodzi obowiązek przedstawienia odpowiedniego projektu budowlanego, który to dokument poddano w przepisach określonym wymogom formalnym. Nieodzownym jest też zwrócenie uwagi na konieczność posiadania przez inwestora, ubiegającego się o pozwolenie na budowę, tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazane tu okoliczności będą przydatne także dla późniejszych rozważań.
Podobna uwaga dotyczy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które jednak pominięto w § 6 pkt 1.
Podsumowując należy przyjąć, że § 6 pkt 1 wyraża swoistą definicję pojęcia „nowych lokali i budynków”, tworzoną poprzez wprowadzenie kryteriów prawnych („wniosek” o pozwolenie na budowę, „pozwolenie na budowę”), dopełnianą przez podanie terminu relacjonowanego do momentu wejścia w życie zaskarżonej uchwały (już 15-go dnia po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego ). Przepis ten winien kompleksowo odnosić się do zakazu stosowania paliw z § 1, a tak nie jest. W świetle jego redakcji mogłoby się wydawać, że adresatem sankcji z § 1 są takie podmioty, które mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taka wykładnia może jednak budzić wątpliwości zważywszy, że z budynków i lokali mogą korzystać po ich oddaniu do użytku rożne osoby - także bez tytułu prawnego. Co charakterystyczne, § 6 pkt 1 nie uwzględnia przepisów o zgłoszeniu, jako zupełnie innej instytucji prawnej, a także uprzednio wymienionych działań legalnych, czy o charakterze samowoli budowlanych.
Podobnie należy wykładać pojęcie „lokali i budynków, które uzyskały pozwolenie na budowę, lub dla których wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przed terminem, o którym mowa w pkt 1)”- o czym mowa w części pierwszej § 6 pkt 2. Widoczna wprost różnica sprowadza się do tego, że zakaz z § 1 obowiązuje co do tych lokali i budynków z dniem 1 września 2018 r. Taka regulacja ma analogiczne luki, jak wyżej wskazane. Obu przepisów nie można zaś wykładać rozszerzająco z uwagi na podnoszone uprzednio okoliczności.
W zakresie interpretacji pierwszej części § 6 pkt 2, należy mieć na uwadze, że słowo „istnieć” oznacza - mieć miejsce w rzeczywistości, a zatem „budynek lub lokal istniejący” to taki który już powstał, a w którym ma obowiązywać zakaz z § 1 z dniem 1 września 2018 r. Niezależnie od zagadnienia ustalenie rozumienia tego pojęcia na gruncie prawa budowlanego w związki z instytucjami rozpoczęcia robót budowlanych oraz ich zakończenia, rodzi się przede wszystkim pytanie, o przyczynę braku w tym przypadku (lokali i budynków istniejących) kryterium prawnego, jakie stanowiło uprzednio pozwolenie na budowę. Prymat wykładni literalnej, w powiązaniu z założeniem stosowania zasad techniki prawodawczej oraz racjonalności prawodawcy nakazywałby przyjąć, że taka konstrukcja - oderwana od elementów natury prawnej - jest zamierzona a regulacja dotyczy także budynków i lokali, co do których roboty budowlane prowadzono po dokonaniu skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych albo zmiany sposobu użytkowania, a nawet bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W tym przypadku nie powinno mieć też znaczenia, czy w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały z dniem 1 września 2018 r. toczyło się co do realizacji takich robót postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Nadto co do zasady brak powodów, by takie obiekty i ich użytkowników promować. Takiej interpretacji § 6 pkt 2 część pierwsza (co do lokali budynków istniejących) może sprzeciwiać się jednak stosowanie sankcji z art. 334 p.o.ś., a zwłaszcza fakt, że powyższe będzie w efekcie wyrażać bez dostatecznego uzasadnienia ograniczenia ostrzejsze, niż w przypadku wymienionym w § 6 pkt 1 .
Skoro jednakże regulacja § 3 pkt 1 pozostaje w ścisłym związku z § 6 pkt 1, należy podjąć próbę ich wykładni we wzajemnym powiązaniu, a także w powiązaniu z przepisami ustawy Prawo budowlane i Kodeksu cywilnego. W tym zakresie mogą mieć też znaczenia postanowienia § 4.
Z art. 17 P.b. wynika, że uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są: 1) inwestor ; 2) inspektor nadzoru inwestorskiego; 3) projektant; 4) kierownik budowy lub kierownik robót.
Inwestorem jest zarówna osoba składająca wniosek o pozwolenie na budowę albo dokonująca zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, jak i rozpoczynająca roboty budowlane nielegalnie.
W przypadku pozwoleń na budowę oraz realizacji robót budowlanych na podstawie skutecznego zgłoszenia inwestorami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.), które złożą oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, względnie takie prawo wykażą w przypadku wątpliwości (art. 30 ust. 2 P.b. i art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b). W tym kręgu mogą mieścić się też szczególne podmioty np. wspólnoty mieszkaniowe, o których mowa w przepisach ustawy w własności lokali. Zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Postępowania w tych sprawach prowadzą organy architektoniczno-budowlane.
Regulacja z art. 52 P.b. wskazuje z kolei, że w wypadku samowoli budowlanej adresatami decyzji mogą być inwestor (także niemający tytułu prawnego), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jako podmioty obowiązane na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Postępowania w tych sprawach prowadzą organy nadzoru budowlanego.
W kontekście obowiązku „dostosowania” sposobów ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej, przewidzianego § 3 pkt 2 należy zwrócić uwagę na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b, który stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ustęp 2 tego artykułu wprowadza obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także określa jego wymogi oraz wymienia liczne wymagane dokumenty. W dalszych jednostkach redakcyjnych unormowano postępowania w takiej sprawie, natomiast ust. 7 stanowi, że dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.
Wskazane wyżej typy aktywności inwestycyjnej mieszczą się w zakresie pojęcia „dostosowanie”z § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz wymagają posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Takiej aktywności nie dotyczą przepisy o utrzymaniu obiektów budowlanych, z których jednak wynika, że adresatami tam wymienionych nakazów są właściciele i zarządcy obiektów budowlanych (art. 61 i nast. P.b.). Artykuł 70 P.b. wprowadza obok tych podmiotów, jako adresata, także użytkownika obiektu budowlanego, oraz przewiduje, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Występuje tu zatem nawiązanie do obowiązków wynikających z przepisów odrębnych bądź umów.
Podsumowując, kwestie zmiany sposobu użytkowania nie mają większego znaczenia na przyszłość dla stosowania zaskarżonej uchwały z uwagi na postanowienia § 6 pkt 1, albowiem taka aktywność będzie wymagać uzyskania pozwolenia na budowę. Zagadnienia dotyczące zmiany sposobu użytkowania są natomiast istotne w świetle § 6 pkt 2. Odnośnie budynków istniejących, przez nawiązanie do tytułu prawnego przepisy te mogą bowiem wskazywać, że mieszczą się w tej grupie takie budynki, w których wszelkie zmiany były realizowane przez podmioty uprawnione.
Nadto z przepisów tych wynika, że czynności dostosowawcze mogą być podejmowane przez podmioty posiadające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (osoby fizyczne, osoby prawne, a nawet jednostki organizacyjne różnych rodzajów, reprezentowane przez organy, które tworzą osoby fizyczne). Realizacji koniecznych robót budowlanych w okresie dostosowawczym nie mogą podjąć legalnie posiadacze samoistni lub posiadacze zależni budynków i lokali mimo, że nie zostali pominięci jako adresaci w przepisie dotyczącym istniejących lokali i budynków. W tym przypadku, uwzględniając postanowienia § 4, może dochodzić do ingerencji ze strony organów administracji publicznej w posiadanie chronione swoiście prawem tylko z powodu podjęcia zaskarżonej uchwały, co w konsekwencji może godzić w interes majątkowy takich osób. Ta ingerencja nie będzie zaś faktycznie ograniczona do sfery związanej z dostosowaniem sposobów ogrzewania i przygotowywania ciepłej wody użytkowej. Postępowania nadzorcze winny toczyć się z udziałem aktualnych właścicieli (art. 28 k.p.a.). Takimi właścicielami mogą być zaś następcy prawni osób tolerujących uprzednio stan faktycznych prowadzący do zasiedzenia nieruchomości – np. osoby fizyczne albo Gmina Miejska Kraków, które stan taki zakwestionują, co w efekcie może oznaczać ingerencję w chronione nie tylko w prawie cywilnym posiadanie, oraz skutkować niemożnością nabycia przez posiadacza samoistnego w dobrej wierze własności, nawet jeżeli okres takiego posiadania zbliża się do 30 lat (m.in. art. 7, 172, 336-352 k.c.).
Szersza interpretacja analizowanych regulacji jest zbędna dla oceny legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, natomiast już dotychczasowe wywody obrazują stopień komplikacji w zakresie wykładni i stosowania §1, § 2, § 3, § 4 i § 6 zaskarżonej uchwały. Przy okazji powyższe ujawnia doniosłość zagadnienia określenia odpowiednich terminów wejścia w życie zakazu stosowania paliw pod kątem obowiązku z § 3 pkt 2, tj. dostosowania sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej w istniejących lokalach i budynkach do wymagań określonych w § 1, względnie również zmian w pierwotnych zamierzeniach dla sytuacji wymienionych w § 3 pkt 1. Takie dostosowanie może być długotrwałym procesem, zależnym od ogólnego stanu technicznego lokali i budynków, od sprawności działań organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, a także sądów powszechnych (w przypadku konieczności deklaratoryjnego stwierdzenia praw np. poprzez zasiedzenie nieruchomości, którego termin już upłynął), czy rzetelności innych podmiotów, które są uczestnikami procesu budowlanego, albo proces ten realizują.
Zaskarżona uchwała w ramach okresu dostosowawczego nie przewiduje żadnych wyjątków albo możliwości przedłużenia terminu. Stan powyższy może zaś prowadzić w skutkach do nieakceptowanej sytuacji, w której dopiero pobieranie w dłuższym okresie czasu kłócących się z poczuciem sprawiedliwości kar wymusi na przyszłość zmianę uchwały.
Nie tylko treść normatywna, ale również uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera jasnych wytycznych interpretacyjnych umożliwiających ustalenia adresata albo zróżnicowanych adresatów nakazów z § 1 i § 3 pkt 1- 2 ponad to, co wynika z § 2, a więc poza ewentualną eliminacją przypadków powszechnego korzystania ze środowiska.
W tym zakresie uzasadnienie uchwały wspomina jedynie o niegwarantowanym zaskarżoną uchwały wsparciu dla osiągnięcia jej celów. Podaje w szczególności, że realizacja niniejszej uchwały wymaga wsparcia ze strony miasta Krakowa, które posiada kompetencje m.in. w zakresie zaopatrzenia mieszkańców w ciepło, udzielania mieszkańcom dotacji do wymiany kotłów opalanych paliwami stałymi i udzielania pomocy społecznej. Wsparcie ma nastąpić przez stosowanie przepisów uchwały nr XXI/275/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. (z późn. zm.), którą przyjęty został Program Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa, który określa zasady udzielania dotacji z budżetu gminy na zadania z zakresu ochrony środowiska, obejmujące: trwałą zmianę systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na podłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej, ogrzewanie gazowe, ogrzewanie elektryczne, ogrzewanie olejowe, odnawialne źródło energii, instalacje odnawialnego źródła energii, podłączenie ciepłej wody użytkowej związane z likwidacja palenisk węglowych. Nadto, w oparciu o ustawę o pomocy społecznej przygotowany został projekt Programu Osłonowego pn. „Lokalny program pomocy społecznej w postaci dofinansowania do kosztów ogrzewania w związku ze zmianą systemu ogrzewania na proekologiczne dla Miasta Krakowa”. Program skierowany będzie do osób, które poniosły zwiększone koszty grzewcze pomieszczeń mieszkalnych w związku z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na inny system, przeprowadzoną w ramach programu ograniczenia niskiej emisji dla Miasta Krakowa (PONE), lub przeprowadzonych poza tym programem.
Krąg adresatów z § 1 oraz § 3 pkt 1- 2, to zatem mieszkańcy, właściciele i zarządcy budynków, co nie pozwala na dalsze jego zawężenie w inny sposób, niż ewentualnie poprzez ustalenie znaczenia w języku potocznych słowa „mieszkaniec”, czy sięgnięcie systemowo do poszczególnych istniejących programów, które jednakże na przestrzeni czasu mogą podlegać zmianom.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że zadania kontrolne w zakresie przestrzegania przepisów wprowadzonych niniejszą uchwałą będą prowadzić w szczególności: Straż Miejska Miasta Krakowa, na podstawie art. 10 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.), Policja, w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednol. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.).
Powołane podstawy prawne nie mówią nic o rzeczywistych kompetencjach powyższych organów odnośnie konkretnych kategorii spraw.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że sankcje stosowane w przypadku naruszenia postanowień uchwały określone zostały w art. 334 p.o.ś. Zgodnie z art. 24 Kodeksu wykroczeń grzywna wynosi od 20 zł do 5 000 zł, przy czym w postępowaniu mandatowym można nałożyć grzywnę w wysokości do 500 zł, a jeżeli czyn wyczerpuje znamiona wykroczeń określonych w dwóch lub więcej przepisach ustawy 1 000 zł (art. 96 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). Organami uprawnionymi do nakładania mandatów na podstawie art. 334 Prawa ochrony środowiska na gruncie aktualnego stanu prawnego jest Policja i Inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska. To wyjaśnienie nie odnosi się do sposobów kontroli.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wspomina się także o możliwości uwzględnienia jej zapisów, jako aktu prawa miejscowego, w toku rozstrzyganych spraw. Jak wyjaśniono, w prowadzonych postępowaniach, między innymi w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawę z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane możliwe będzie wiążące ustalenie warunków dla poszczególnych inwestycji w zakresie dopuszczalnych rodzajów paliw ze względu na wymogi ochrony powietrza, a obowiązek ten będzie egzekwowany przy podejmowaniu działań inwestycyjnych.
Wskazywane fragmenty uzasadnienia zaskarżonej uchwały dopełniają w określonym zakresie dyspozycję § 1 oraz § 3 pkt 1 i 2. Powyższe rodzi jednak nadal pytanie o inne jeszcze sposoby realizacji uchwały, jak również wskazuje na całkowicie błędną redakcję § 4. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie pozwala też na uzupełnienie w drodze wykładni stwierdzonych uprzednio luk w regulacji, czyniących ją niespójną, oraz naruszającą zasady równości, czy proporcjonalności.
Brak także jednoznacznych wyjaśnień, w szczególności co do tego, czy niewykonanie nakazów dostosowawczych jest obwarowane zastosowaniem sankcji z art. 334 p.o.ś., jak również na czym w istocie ma polegać kontrola co do budynków istniejących w okresie przeznaczonym na zmianę sposobu ogrzewania lokali lub budynków oraz przygotowywania ciepłej wody użytkowej.
Odstępując w tym miejscu od dalszej wykładni przepisów zaskarżonej uchwały w ich całokształcie należy wskazać, że przeprowadzona dotąd jest dostateczna dla oceny legitymacji skarżących w niniejszej sprawie. Kontynuacja tego procesu w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, który wymagałby wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów zaskarżonej uchwały albo zastosowania sankcji karnej nie jest możliwa, zaś mogłaby mieć w efekcie charakter niedopuszczalnej wykładni prawotwórczej.
Podkreślanie wymaga również, że taka wykładnia, jak prezentowana wyżej nie jest jedynie możliwa, zaś w procesie stosowania przepisów zaskarżonej uchwały jej wyniki będą uzależnione od sposobu faktycznego przeprowadzania procesu interpretacji przez rożne organy.
Niemniej jednak już li tylko w świetle dotychczasowych ustaleń istnieją przesłanki do przyjęcia, że E. L. i K. N., jako najemczynie lokali mieszkalnych ogrzewanych paliwami stałymi mają wywodzony z norm prawa materialnego interes prawny do zaskarżenia uchwały, który jest obiektywny, aktualny i konkretny, zaś został przez jej podjęcie naruszony. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że zaskarżona uchwała wkracza już obecnie w sferę swobody umów poprzez nakaz dostosowania w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, o którym mowa w § 6 pkt 1) do daty określonej w § 6 pkt 2), sposobu ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej w istniejących lokalach i budynkach do wymagań określonych w § 1. Zasada swobody umów jest zaś zasadą konstytucyjną. W tym zakresie można powołać wyrok z dnia 29 kwietnia 2003 r. (K24/02,OTK 2003/4/33), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprawdzie obowiązująca Konstytucja w żadnym ze swoich przepisów wprost nie proklamuje zasady swobody (wolności umów) jako instytucji o randze konstytucyjnej, to jednak wspomnianą zasadę można wyprowadzić z innych przepisów konstytucyjnych, a w szczególności z zasady ochrony wolności człowieka (art. 31 Konstytucji) oraz zasady wolności gospodarczej.
Zważyć należy dalej, że w myśl art. 76 Konstytucji RP, władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zakres tej ochrony ustala ustawa.
Ograniczając rozważania tylko do najmu lokali mieszkalnych należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 659 § 1 k.c., przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. W myśl 690 k.c., do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Ochrona ta jest zatem skuteczna także względem właściciela rzeczy. Zgodnie z treścią art. 666 § 1 k.c., najemca powinien przez czas trwania najmu używać rzeczy najętej w sposób w umowie określony, a gdy umowa nie określa sposobu używania - w sposób odpowiadający właściwościom i przeznaczeniu rzeczy. Artykuł 664 § 1 k.c. przewiduje, że jeżeli rzecz najęta ma wady, które ograniczają jej przydatność do umówionego użytku, najemca może żądać odpowiedniego obniżenia czynszu za czas trwania wad. Stosownie do art. 664 § 2 k.c., jeżeli w chwili wydania najemcy rzecz miała wady, które uniemożliwiają przewidziane w umowie używanie rzeczy, albo jeżeli wady takie powstały później, a wynajmujący mimo otrzymanego zawiadomienia nie usunął ich w czasie odpowiednim, albo jeżeli wady usunąć się nie dadzą, najemca może wypowiedzieć najem bez zachowania terminów wypowiedzenia. W myśl art. 684 k.c., najemca może założyć w najętym lokalu oświetlenie elektryczne, gaz, telefon, radio i inne podobne urządzenia, chyba że sposób ich założenia sprzeciwia się obowiązującym przepisom albo zagraża bezpieczeństwu nieruchomości. Jeżeli do założenia urządzeń potrzebne jest współdziałanie wynajmującego, najemca może domagać się tego współdziałania za zwrotem wynikłych stąd kosztów. Z art. 676 k.c. wynika, że jeżeli najemca ulepszył rzecz najętą, wynajmujący, w braku odmiennej umowy, może według swego wyboru albo zatrzymać ulepszenia za zapłatą sumy odpowiadającej ich wartości w chwili zwrotu, albo żądać przywrócenia stanu poprzedniego.
Powyższe przepisy wskazują, że regulacja z § 1 zaskarżonej uchwały ma wpływ na sytuację prawną skarżących, jako najemczyń lokali mieszkalnych – w tym ekonomiczną - nie tylko w przyszłości, lecz już obecnie z uwagi na dyspozycję § 3 pkt 2 – i prawa te narusza przez pogorszenie sytuacji najemcy. Przepisy o najmie wraz z umowami najmu są podstawą konkretnych roszczeń, które aktualizuje zaskarżona uchwała.
Naruszenie praw skarżących w tym zakresie jest widoczne także z uwagi na przepisy prawa materialnego związane z dotychczasowymi regulacjami ustawy Prawo ochrony środowiska i jej przepisów wykonawczych, co wynika z art. 4 p.o.ś. oraz przepisów uszczegółowiających tam wyrażone zasady.
Kontrolując legalność uchwały nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków należy podkreślić, że kontrola ta następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości jej podjęcia, względnie wprowadzenia określonych rozwiązań.
Ocena legalności zaskarżonej uchwały wymaga odwołania się do wywodów wstępnych, w których powołano przepisy kompetencyjne dotyczące uchwalania aktów prawa miejscowego. Przepis art. 96 p.o.ś. jest bowiem taką normą i winien być wykładany w powiązaniu z przepisami będącymi pierwotnym źródłem kompetencji przyznanych sejmikom województw w art. 96 p.o.ś., tj. art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, oraz art. 9, art. 18 pkt 1 i art. 89 ust.1 u.s.w. Zarówno z wyżej wskazanych przepisów rangi konstytucyjnej, jak i regulacji zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wynika jednoznacznie, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Z czynionych na wstępie wywodów wynika, że uchwała nr XLIV/703/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r. została wydana na podstawie upoważnień zawartych w przepisach ustaw.
Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ocena, czy zaskarżona uchwała podjęta została w granicach upoważnienia ustawowego, które ostatecznie wyznacza treść art. 96 p.o.ś. Dla dokonania takiej oceny niezbędnym jest przeprowadzenie wykładni powyższego przepisu, która następuje na zasadach analogicznych do przedstawionych już uprzednio. W efekcie, także w tym przypadku należy przyznać prymat wykładni literalnej, co podyktowane jest jednak nieco innymi względami. Uznany obecnie prymat wykładni literalnej wynika w pierwszym rzędzie z faktu, że przepis art. 96 p.o.ś. jest normą kompetencyjną, zaś dodatkowo również z tego, iż na skutek wykorzystania takich kompetencji może dojść do ograniczenia praw i wolności obywatelskich, w tym zastosowania sankcji karnej przewidzianej w art. 334 p.o.ś., w stosunku do każdej osoby fizycznej korzystającej z zasobów środowiska na zasadach korzystania powszechnego, zwykłego oraz przy użyciu instalacji, względnie niestacjonarnych urządzeń technicznych.
Uwzględniając reguły językowo-logiczne (w tym w szczególności składni) należy uznać, że przedmiotowy przepis zawiera dla sejmiku województwa upoważnienie do:
a) określenia dla terenu województwa bądź jego części rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania ,
b) sposobu realizacji i kontroli obowiązku stosowania na terenie województwa bądź jego części rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania
- co winien uczynić w drodze uchwały,
- w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki paliw innego rodzaju lub jakości w danym rodzaju, niż dopuszczone do stosowania.
Pojęcia takie jak: „sejmik województwa”, „w drodze uchwały”, „teren województwa”, „środowisko” „oddziaływanie na środowisko”, „zabytki”, „paliwo”- są terminami z języka prawnego lub prawniczego, a zatem przy ustalaniu treści analizowanej regulacji przyjęto takie ich znaczenie, które wynika z przepisów odpowiednich ustaw. Znaczenie tych terminów zostało już wyjaśnione uprzednio w ramach wykładni przepisów zaskarżonej uchwały i nie ulega zmianie, podobnie jak słów interpretowanych tam na gruncie języka potocznego. Nadto, spójnik „bądź” sygnalizuje alternatywę rozłączną, natomiast „lub” alternatywę zwykłą. Także w tym przypadku brak jest dostatecznych powodów, by na gruncie analizowanej regulacji pojęciu „paliwa” nadawać znaczenie zawężające po myśli art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw, z analogicznych powodów jak podawane uprzednio.
Uwzględniając taką wykładnię art. 96 p.o.ś. należy stwierdzić, że analizowany przepis nie zezwala na określanie rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania przy zastosowaniu kryteriów innych niż terytorialne. Uzależnianie określania rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania dla terenu województwa bądź jego części od celu stosowania paliw jest niedopuszczalne i oznacza wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego.
Poza brzmieniem art. 96 p.o.ś. niezbędnym jest także zwrócenie uwagi na jego konstrukcję oraz systematykę w ramach przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.
Konstrukcja przepisu prowadzi do wniosku, że tam gdzie ustawodawca chciał pozostawić sejmikom województw swobodę wyraził to jednoznacznie, co dotyczy sposobów realizacji oraz kontroli wprowadzonych ograniczeń.
W pozostałości należy mieć na uwadze, że przepis art. 96 p.o.ś., zamieszczony został w Tytule II.- Ochrona zasobów środowiska, Dział II.- Ochrona powietrza, a zatem nie może być on uznany za jedyny instrument przeciwdziałania zanieczyszczeniom w ogóle albo ich zwalczania, lecz jako narzędzie eliminacji stosowania paliw konkretnych rodzajów albo jakości paliw w danym rodzaju (rodzajach) z uwagi na negatywne konsekwencje, które powodują one dla środowiska - w tym zdrowia i życia ludzi oraz dla zabytków - co ma wypływ na niemożność dotrzymania albo osiągnięcia standardów jakości wprowadzonych dla danego rodzaju zasobów środowiska. Z tego punktu widzenia nie jest istotne ani kto, ani w jakim celu stosuje określone paliwo.
Przepis art. 96 p.o.ś., zamieszczony został w Tytule II.- Ochrona zasobów środowiska, Dział II.- Ochrona powietrza, niemniej jednak przy jego interpretacji mają też znaczenie znajdujące się w tej ustawie reguły o charakterze zasad.
I tak art. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 p.o.ś (zamieszczony w Tytule I. – Przepisy ogólne, Dział I. - Zakres obowiązywania ustawy) stanowi, że ustawa ta określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności:
Zatem to sama ustawa określa nie tylko zasady ustalania warunków ochrony zasobów środowiska, ale również odpowiedzialność i sankcje. Korzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 96 p.o.ś. obwarowane zostało sankcją karną skierowaną wprost do osób fizycznych bez ich rozróżnienia (np. według kryteriów i nazewnictwa określonych grup podmiotów wprowadzanego w tej ustawie, względnie np. w prawie energetycznym, czy w prawie budowlanym). Skoro odpowiedzialność i sankcje może określać tylko ustawa, to także ta okoliczność przemawia za niedopuszczalnością różnicowania sytuacji prawnej obywateli (osób fizycznych) poprzez wprowadzanie wyłączeń podyktowanych celem stosowania rodzajów paliw lub jakości paliw danego rodzaju - w przeciwieństwie do takiego zróżnicowania rodzajów lub jakości paliw, czy zasięgu terytorialnego ograniczeń, które to kryterium wymienia wprost ustawa. Tylko pod kątem takich kryteriów, podanych wprost w ustawie, możliwe jest zróżnicowanie w zakresie stosowania sankcji karnej. O zasadności takiego podejścia przekonują też inne regulacje zawarte w Tytule VI. – Odpowiedzialność w ochronie środowiska.
Ponadto należy mieć na uwadze, że realizacja zasad z art. 6 p.o.ś. - zapobiegania i przezorności, czy z art. 7 p.o.ś. – statuującej równość w zakresie ponoszenia kosztów usuwania skutków zanieczyszczenia, następuje głównie przez zapisy rangi ustawowej, mające zachowywać standardy konstytucyjne oraz wynikające z prawa unijnego, które winny być przestrzegane. Dla nierespektowania tak ukształtowanego porządku prawnego, w którym wyważono ewentualne różnice adekwatnie do tych wytycznych (np. zakres obowiązku posiadania pozwoleń, opłaty, kary administracyjne i in. ), brak upoważnienia w art. 96 p.o.ś. Z ustawy wynika zaś wprost dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego z art. 96 p.o.ś. sytuacji prawnej obywateli tylko co do stosowania określonego typu paliw (ich rodzaj, jakość) oraz terytorium (całość, część terytorium województwa), nie zaś wykorzystywania w nim przewidzianego instrumentu w istocie dla odwrócenia porządku kształtowanego sama ustawą.
Z treści przepisów ogólnych, znajdujących się z kolei w Tytule II. – Ochrona zasobów środowiska, Dział I., wynika, że ochrona ta jest realizowana na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, które zostały wymienione w art. 81 ust. 2-5 (Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawa o o rybactwie śródlądowym, ustawa o ochronie przyrody, Prawo łowieckie, ustawa o rybołówstwie morskim, ustawa o ochronie zwierząt, ustawa o ochrony gruntów rolnych i leśnych ).
Stosownie do art. 82 p.o.ś., ochrona zasobów środowiska jest realizowana w szczególności poprzez:
1) określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu,
Ograniczenie emisji (z pkt 2) nie jest zatem tożsame z podejmowaniem działań służących nieprzekraczaniu standardów jakości środowiska lub przywracaniu standardów jakości środowiska. Ustawa odróżnia też (w ramach pkt 1) określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania od podejmowania działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu, zaś w tym ostatnim zakresie nie stawia znaku równości pomiędzy działaniami służących nieprzekraczaniu standardów jakości środowiska i działaniami służącymi przywracaniu standardów jakości środowiska.
Zgodnie z treścią art. 83 ust.- 2 p.o.ś.:
1. Określając standardy jakości środowiska, należy kierować się skalą występowania i rodzajem oddziaływania substancji lub energii na środowisko.
W zakresie standardów jakości środowiska istotna jest zatem skala występowania i rodzaje oddziaływania substancji lub energii na środowisko. Z tego punktu widzenia przy ochronie zasobów środowiska - w tym dla stosowania art. 96 p.o.ś. - istotne są zatem skala oddziaływania oraz rodzaj oddziaływania, a nie kto i w jakim celu używa paliwa danego rodzaju albo paliwa określonej jakości, względnie przy użyciu jakiej instalacji i urządzeń albo urządzeń niestacjonarnych to robi. Standardy jakości środowiska mogą być różnicowane w zależności od obszarów. Zatem i w tym przypadku brak kryteriów podmiotowych albo związanych z celem aktywności.
Dodatkowo należy zauważyć, że skoro ograniczenie emisji zostało uregulowane odrębnie w tytule III. również co do zwykłego korzystania ze środowiska, to nie ma żadnych powodów, by inne działania służące nieprzekraczaniu standardów jakości środowiska lub przywracaniu jego jakości miały nie dotyczyć wszystkich podmiotów, które są adresatami norm w tymże tytule.
Działanie w ramach art. 96 p.o.ś. nie powinno być uzależnione od tego, czy dla określonych instalacji wprowadzono standardy emisyjne. Instytucja z art. 96 p.o.ś. nie może bowiem być narzędziem służącym do omijania rozwiązań wynikających z ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych.
Zważyć należy też, że art. 85 p.o.ś. (znajdujący się w tym samym tytule i dziale co art. 96 ), stanowi, że ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez:
Taki zapis wskazuje także na brak powodów do wprowadzania rozróżnień podmiotowych, albo kryterium celu stosowania paliw w instalacjach i urządzeniach albo niestacjonarnych urządzeniach technicznych.
Pozostałe przepisy z tego tytułu i działu można podzielić na trzy grupy, ściśle ze sobą związane, wśród których znalazły się też liczne normy kompetencyjne, do wydania aktów rangi podstawowej.
Przepisy te - po pierwsze, służącą ujednoliceniu zasad oceny jakości powietrza (rozporządzenia Ministra Środowiska: z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu - Dz.U. z 2012 r., poz.1031, wydane na podstawie art. 86 ust. 1 i 2 p.o.ś.; z dnia 13 września 2012 r. w sprawie sposobu obliczania wskaźników średniego narażenia oraz sposobu oceny dotrzymania pułapu stężenia ekspozycji - Dz.U. z 2012 r., poz.1029, wydane na podstawie art. 86a ust. 1 p.o.ś.), obligując do przeprowadzenia takich ocen odpowiednie organy administracji publicznej. Minister właściwy do spraw środowiska, działając na podstawie art. 86b p.o.ś., ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, w terminie do dnia 30 września każdego roku, wykaz miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy i aglomeracji, w których: 1) wartość wskaźnika średniego narażenia dla miasta o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy i aglomeracji przekracza wartość pułapu stężenia ekspozycji; 2) wartość wskaźnika średniego narażenia dla miasta o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy i aglomeracji nie przekracza wartości pułapu stężenia ekspozycji. Na podstawie art. art. 86c p.o.ś. zostało wydane również rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie krajowego celu redukcji narażenia (Dz.U. z 2012 r., poz.1030 ), które dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektywy wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, tj. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L 152 z 11.06.2008, str. 1), czy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/107/WE z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu określa wartość docelową od 31 grudnia 2012 r.
Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 – 2, oceny jakości powietrza dokonuje się w strefach, zaś strefę stanowi: 1) aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy; 2) miasto o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy; 3) pozostały obszar województwa, niewchodzący w skład miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz aglomeracji. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 87 ust. 3 p.o.ś. Minister Środowiska wydał również rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz.U. z 2012 r., poz. 914 ).
Po drugie, jak wynika z art. 88 ust. 1-2 p.o.ś, oceny jakości powietrza i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska.
W wyżej wymienionych zagadnieniach zachodzi zatem niemal pełna jednolitość dla obszaru Państwa.
Po trzecie, art. 88 ust. 2 p.o.ś. oraz dalsze przepisy Tytułu II. Dział II. regulują obowiązki rożnych organów w zakresie instytucji państwowego monitoringu środowiska. Tak dla ministra właściwego do spraw środowiska, jak i sejmików województw wprowadzono tam instytucję uchwalania programów ochrony powietrza w celu poprawy standardów jego jakości na wypadek ich naruszenia, wystąpienia ryzyka naruszenia albo niedotrzymania różnego typu wskaźników. Dla sejmików województw oraz organów wykonawczych samorządu województw wynika z nich obowiązek współpracy, współdziałania pomiędzy nimi oraz z innymi organami administracji publicznej, a także powinność systematycznej ich aktualizacji (zmiany programów ) w zależności od uzyskanych wyników. Istotnym jest również to, że obowiązki sejmików województw względnie uprawnienia, nie stanowią w tym przypadku przejawu realizacji własnych zadań. Stosownie bowiem do art. 378 ust. 4. p.o.ś. zadania samorządu województwa, o których mowa w ust. 2a i 2aa, art. 91 ust. 1, 3, 3a i 5, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 2, art. 95 ust. 1, art. 96, art. 119 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 162 ust. 3, 6 i 7, art. 426 ust. 2 i 5, art. 428 ust. 1, art. 430 ust. 2, art. 434, art. 435 ust. 3, 5 i 6, art. 437 ust. 1, 2, 4 i 8 oraz art. 441 ust. 1, 2 i 4, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.
Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotowe zagadnienia mają istotne znaczenie dla Państwa jako całości, a także dla sfery stosunków oraz przestrzegania umów międzynarodowych i prawa unijnego, co wynika choćby z faktu implementacji wielu dyrektyw, a także istnienia powiązań pomiędzy działaniami różnych organów z zakresu ochrony środowiska. Przykładem tych ostatnich związków ujawnionych wprost w ustawie - Prawo ochrony środowiska, w zakresie obrony zasobów środowiska, są chociażby regulacje z art. 92a p.o.ś. i art. 91b p.o.ś. Charakterystycznym jest przy tym, że stosowanie art. 96 p.o.ś. nie zostało powiązane nawet z obowiązkiem współdziałania pomiędzy sejmikami województwa, względnie z innym organem, jakim jest minister właściwy do spraw środowiska, ani też procedurą opiniowania np. ze strony wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta na prawach powiatu.
Przekazanie kompetencji do regulacji określonych materii aktami rangi podustawowej następuje w Tytule II. Dział II. w różny sposób, a brak szczegółowych wytycznych nie może być postrzegany jako niedopatrzenie ustawodawcy. Tak właśnie jest w przypadku art. 96 p.o.ś., gdzie pozorna skrótowość regulacji nie oznacza błędu, lecz celowy zabieg ograniczający sięganie po określony instrument prawny stanowiący wielowymiarową ingerencję w obowiązujący system i porządek prawny.
Zgodnie z treścią art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Powołany przepis określa funkcje państwa, czyli zasadnicze kierunki i cele jego działania, które są rozwijane także w innych przepisach ustawy zasadniczej, zaś realizowane w aktach normatywnych. Wymieniona w nim zasada zrównoważonego rozwoju jest odnoszona do stosowania pozostałych zasad z art. 5 Konstytucji RP i ma wprowadzić proporcjonalność w realizacji podstawowych funkcji państwa. W doktrynie wskazuje się trafnie, że podniesienie zasady zrównoważonego rozwoju do rangi ustrojowej zasady konstytucyjnej powoduje obowiązek kierowania się nią przez państwo w realizacji swoich podstawowych funkcji określonych w art. 5 Konstytucji. Dotyczy to wszelkich organów państwa, a więc organów władzy publicznej. Obejmuje to organy ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze w całej ich działalności (tak Z. Bukowski artykuł Pr.i Środ. 2002/4/63-73).
Nie może budzić wątpliwości, że skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 96 p.o.ś. w celu ochrony środowiska (w tym zdrowia i życia ludzi oraz zabytków) oznacza równocześnie wkroczenie w sferę praw i wolności obywateli, a także w dziedzinę rozwoju społeczno-gospodarczego, chronionych przepisami Konstytucji RP oraz ustaw innych niż z zakresu ochrony środowiska. Stosowanie prawa, jako pewnego spójnego systemu, tworzy w sferze rzeczywistości określony porządek, zaś wszelka aktywność jest podejmowana w zaufaniu do gwarancji wynikających z obowiązujących przepisów. Każda ingerencja w ten system winna mieć jednoznaczne podstawy w ustawie i być spójna systemowo.
Tytułem przykładu można wskazać, że stosownie do art. 1 Prawa energetycznego, ta właśnie ustawa określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią (ust.1). W myśl art. 1 ust. 2, celem tej ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii.
Waga regulacji zawartych w powołanym akcie prawnym, wybranym jako przykładowy powoduje, że ingerencja sejmiku województwa aktem rangi podstawowej w tę właśnie materię musi następować wyłącznie w taki sposób, jak to wynika wprost z brzmienia przepisów równych rangą, tj. ustawy.
Dodatkowo w tym względzie należy mieć na uwadze fakt, że kompetencja przewidziana w art. 96 p.o.ś. przysługuje wszystkim sejmikom województw, bez obowiązku współdziałania, co potencjalnie może mieć wpływ na niemożność osiągnięcia wyżej wymienionych celów wyrażonych w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego.
Zważyć należy również, że to z ustawy Prawo budowlane i z nią związanych rozporządzeń wynikają dopuszczalne sposoby ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej, do zmiany których brak kompetencji w art. 96 p.o.ś.
Powyższe prowadzi do wniosku, że próba swoistego poprawiania ustawodawcy w drodze stosowania wykładni art. 96 p.o.ś. (zwłaszcza rozszerzającej, w tym pozornie zwężającej), z uwagi na powiązania z licznymi ustawami (nie tylko z zakresu prawa energetycznego, ale również przepisami prawa budowlanego, prawa cywilnego) nie jest uprawniona, a ścisła jego wykładnia uniemożliwia wkraczanie w sfery związane z realizacją podstawowych funkcji państwa, które są szersze niż ochrona środowiska.
Zważyć należy też, że niewykorzystanie analogicznych kompetencji na pozostałych terenach województwa nieobjętych zakazem, gdzie mieszkają ludzie i znajdują się zabytki a przekraczane są standardy jakości powietrza z analogicznych powodów, różnicuje zasadniczo sytuację obywateli w zakresie ochrony życia i zdrowia, względnie ochrony zabytków jako elementu dziedzictwa narodowego, które to zróżnicowanie można złagodzić tylko wyjątkowość przyjmowanych rozwiązań. Tę wyjątkowość przekreśla wprowadzanie dodatkowego kryterium w postaci celu stosowania paliwa, które umożliwia najróżniejsze kompilacje rozwiązań uznanych za celowe. Nie łagodzi, lecz pogłębia owo zróżnicowanie odwołanie się - jak w przypadku zaskarżonej uchwały przy określaniu celu stosowania paliw i kręgu podmiotowego zwłaszcza do potencjału i planów dystrybucyjnych przedsiębiorstw energetycznych, albowiem powyższe wkracza także w sferę proporcjonalności, wolności gospodarczej i uczciwej konkurencji. Nie jest tu odpowiednim argumentem powoływanie się na brak standardów emisyjnych dla niektórych instalacji, albowiem powyższe oznacza wprost zamiar swoistego uzupełniania rozwiązań przyjętych w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Fakt uchwalenia programów walki z emisją na szczeblu gmin, czy programów osłonowych nie jest też takim odpowiednim argumentem w kierunku interpretacji art. 96 p,o.ś. albowiem programy takie mogą i powinny działać odrębnie, w tym poprzez wprowadzenie rzeczywistych, stałych systemów motywacyjnych dla wyboru określonych rozwiązań ekologicznych, co nie wymaga jednoczesnego wprowadzania zakazu stosowania paliw stałych, czy innych obowiązków - np. stosowanych do ogrzewania budynków i lokali oraz przygotowywania ciepłej wody użytkowej. Udzielona na zasadach dobrowolności pomoc może powodować powiązane z nią dobrowolne zobowiązanie do stałej zmiany sposobu ogrzewania i przygotowywania ciepłej wody użytkowej.
Brak podstaw do uznania, że ustawodawca pomija głosy doktryny albo nie dostrzega znaczenia redakcji przepisu art. 96 p.o.ś., jako hamującego możliwość wprowadzania różnorodnych rozwiązań - takich jak np. dokonane zaskarżoną uchwałą z przekroczeniem delegacji ustawowej. Ustawodawca reagował na głosy krytyczne np. poprzez niedawną zmianę art. 334 p.o.ś. (art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. Dz.U. z 2012, poz.460).
Przy określonej interpretacji art. 96 p.o.ś. nie jest „przepisem martwym”. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której cechy danego paliwa (rodzimego lub importowanego także spoza obszaru Unii Europejskiej, stosowanego tylko w niektórych województwach albo na ich części), bądź jego jakość będą tak niekorzystne dla środowiska lub zabytków, że okaże się konieczne wprowadzenie ograniczenia z art. 96 p.o.ś. na całości terytorium albo tylko części terytorium województwa, a to już zupełnie inaczej rzutuje na możliwość naruszenia określonych norm konstytucyjnych, czy prawa unijnego, niż ograniczenie pod kątem celu używania paliwa.
Artykuł 96 p.o.ś. należy bowiem wykładać i stosować w taki sposób, aby zapewnić jego zgodność z tymi systemami.
Należy uznać, że kompetencja z art. 96 p.o.ś. świadomie została ukształtowana tak, by korzystanie z przewidzianych w nim instrumentów zawęzić do stanów spowodowanych cechami paliwa.
Odmienne podejście niż prezentowane wyżej, wskazujące na możliwość wprowadzenia ograniczenia, nakazów, zakazów pod kątem celu stosowania paliw określonego rodzaju lub jakości, ze względów systemowych i celowościowych jest niewłaściwe.
Nie istnieją żadne ważne racje przemawiające za tym, by art. 96 p.o.ś., jako przepis kompetencyjny, nie miał być interpretowany literalnie i właśnie w taki sposób, który uniemożliwia wprowadzanie kryterium celu stosowania paliw danego rodzaju lub ich jakości w danym rodzaju. W szczególności, uzależnianie określania rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania dla terenu województwa bądź jego części od celu stosowania nie może być postrzegane jako swoiste rozszerzenie praw i wolności obywatelskich z uwagi na niewykorzystanie możliwości wprowadzenia ograniczenia dla wszelkich celów. Takie lub podobne podejście, zbliżone do wnioskowania według reguły a maiori ad minus, jest błędne. Wprowadzenie kryterium celu stosowania paliw rozszerzenia praw obywateli w istocie nie stanowi, natomiast skutkuje dowolną zmianą kompetencji określonych w ustawie.
Uzależnianie określania rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania dla terenu województwa, bądź jego części od celu stosowania paliw nie może też zostać uznane za określenie sposobu realizacji uchwały przewidzianego w art. 96 p.o.ś., albowiem taka interpretacja prowadzi do niespójności i wewnętrznych sprzeczności w analizowanej regulacji .
Literalna interpretacja art. 96 p.o.ś. wymusza zaś stosowanie przewidzianych w nim możliwości tylko w sytuacjach wyjątkowych i na zasadach równego traktowania podmiotów korzystających ze środowiska w sytuacji ustalonej już uprzednio w granicach dotychczasowego porządku prawnego, nie zaś jako instrumentu osiągania doraźnych efektów, nawet w imię ważnych społecznie celów, zwłaszcza kosztem tylko niektórych osób, i to poprzez nakładanie na nie obowiązków finansowych, których niewykonanie jest zagrożone możliwością wielokrotnego stosowania sankcji karnej, względnie także innymi negatywnymi konsekwencjami, które można wywołać i egzekwować poprzez dowolne kształtowanie nakazów dotyczących sposobu realizacji i kontroli zaskarżonej uchwały.
Nadto, przepisy ochrony środowiska dotyczące korzystania z instalacji i urządzeń niestacjonarnych nie są nakierowane na cele ich stosowania, ale na konsekwencje jakie eksploatacja instalacji i urządzeń może dla środowiska powodować. W tym zakresie należy uznać, że wolę ustawodawcy odzwierciedlają w pełni regulacje nakładające na podmioty korzystające ze środowiska obowiązek uzyskania pozwoleń, określanie standardów emisyjnych, które także są przejawem ochrony zasobów środowiska, a której nie można niwelować aktami rangi podustawowej wydawanymi również w ramach tej ochrony, zwłaszcza na zasadzie całkowitego odwrócenia proporcji ograniczeń.
Potwierdzeniem dla powyższego jest również art. 95 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że na obszarze, na którym istnieje przekroczenie dopuszczalnego poziomu substancji w powietrzu, w odniesieniu do zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, marszałek województwa może, w drodze decyzji, nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska, który prowadzi działalność powodującą wprowadzanie substancji do powietrza, obowiązek prowadzenia pomiarów poziomów tej substancji w powietrzu.
Także zatem ten przepis odrywa się od kryteriów celu stosowania instalacji i kryteriów podmiotowych, zaś kładzie nacisk na potencjalną skalę oddziaływania instalacji, jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.
Nie jest zatem tak, że wprowadzenie zakazu stosowania paliw w określonym celu albo odnośnie niektórych tylko podmiotów ma oparcie w wykładni systemowej, względnie iż posiada dostateczne uzasadnienie celowościowe.
Brak zatem podstaw do uznania, że wykładnia językowa, której prymat przyznano, prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne, lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu.
Podsumowując powyższe wywody należy stwierdzić, że podejmując uchwałę nr XLIV/703/13 z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków Sejmik Województwa Małopolskiego wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 96 p.o.ś., z uwagi na powiązanie ograniczenia w stosowaniu paliw z celem ich stosowania, za jaki uznano ogrzewanie budynków i lokali oraz przygotowanie ciepłej wody użytkowej. Już li tylko wyjście w § 1 zaskarżonej uchwały poza granice normy kompetencyjnej z art. 96 p.o.ś., które miało wpływ na rozwiązania przyjęte w dalszych przepisach merytorycznych, oznacza wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa materialnego i obliguje do stwierdzenia jej nieważności w całości.
Przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 96 p.o.ś. miało wpływ na naruszenie innych przepisów w tym sensie, że zrodziło niedopuszczalną ingerencję w istniejących prządek prawny (wbrew zasadzie z art. 7 Konstytucji RP), realizowany zgodnie z innymi wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami (równości i sprawiedliwości społecznej, zaufania do organów państwa z art. 2, wolności działalności gospodarczej z art. 20 i 22, swobody umów z art. 31 ust. 1 oraz proporcjonalności z art. 31 ust. 3). Powyższe godzi również w porządek prawny regulowany ustawami Prawo energetyczne, Prawo budowlane, czy Kodeksem cywilnym. W ten sposób dochodzi bowiem do bezpodstawnego wkroczenia w materie regulowane odmiennie tymi aktami rangi ustawowej oraz wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami wykonawczymi, w szczególności co do korzystania z paliw w celu ogrzewania lokali i przygotowywania ciepłej wody użytkowej, oraz z tym związanych praw i obowiązków różnych podmiotów.
W rozpoznawanych skargach przy użyciu określonych argumentów, w nieco innym aspekcie niż wyżej podany, E. L. i K. N. wskazywały na nieważność zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie art. 96 p.o.ś., uznając w efekcie słusznie, że przepis ten nie pozwala na powiązanie ograniczenia w stosowaniu paliw z celem ich stosowania, a także w konsekwencji na zróżnicowanie adresatów pod kątem takich kryteriów oraz skutki tego stanu prowadzące do naruszenia norm konstytucyjnych i innych ustaw.
Kolejną podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest również naruszenie art. 96 p.o.ś., tym razem poprzez niewykonanie obowiązku określania sposobu realizacji zakazu stosowania paliw stałych i ograniczenia stosowania paliw pozostałych oraz sposobu kontroli. Za właściwe wykonanie tej kompetencji nie może zostać uznane stworzenie w § 3 zaskarżonej uchwały pewnego otwartego programu, nie wyrażonego w postaci nakazów lub zakazów, który jednakże został powiązany ściśle z § 4 o kontroli, a przez to również ze stosowaniem jakichś sankcji.
Nadto wymienienie tylko niektórych organów uprawnionych do kontroli, bez wskazania konkretnych przepisów będących podstawą prawną kompetencji do podejmowania określonych działań kontrolnych, nie może zostać uznane za określenie sposobów kontroli i nie ma nic wspólnego z dążeniem do uelastycznienia regulacji, względnie zapewnieniem spójności systemowej.
Zgodnie z treścią art. 31 ust. 2 Konstytucji RP „Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.”
Zaskarżona uchwała została skonstruowana w taki sposób, że nie wyraża nawet wprost adresata dyspozycji z § 1 i 3 mimo, że dotyka głównie praw obywateli korzystających ze środowiska bez pozwoleń, którzy choćby z tego powodu mogą nie posiadać dostatecznej orientacji w zakresie skomplikowanych wyłączeń spod jej zastosowania. Nadto fakt, że określony podmiot korzysta z instalacji lub urządzenia bez pozwolenia nie oznacza jeszcze, że czyni to legalnie, zaś w takim przypadku, iż narusza prawo celowo, a nie z powodu stopnia złożoności przepisów. Nie można zatem przyjąć, że dla potencjalnych adresatów ustalenie tego kręgu jest łatwe tylko dlatego, że nie korzystają oni dotąd ze środowiska na podstawie pozwoleń. Utrudnia także orientację w tym zakresie ścisłe powiązania § 3 z przepisami zupełnie innej przedmiotowo kodeksowej regulacji, tj. ustawy Prawo budowlane.
Nie zastępują braku koniecznych regulacji wyrywkowe wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, które zresztą nie prowadzą do jednoznacznych wniosków.
Powyższy zarzut był podnoszony w skardze E. L., aczkolwiek ujmowany w nieco innym kontekście.
Zaskarżona uchwała niezależnie od poglądu na znaczenie art. 96 p.o.ś., czy jego interpretacji, została podjęta w sposób naruszający zasadę przyzwoitej legislacji (w tym określoności przepisów) oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego, statuowanej w art. 2 Konstytucji RP. Prawodawca powinien tak kształtować normy prawne, aby w sposób jasny i precyzyjny określały adresata i wzorzec powinnego postępowania zwłaszcza wówczas, gdy za naruszenie tego wzorca grożą sankcje karne lub innego rodzaju konsekwencje mogące wkraczać w sferę praw i wolności jednostki. Poszczególne przepisy powinny być sformułowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg logicznej poprawności i spójności dotyczy poszczególnych jednostek redakcyjnych tekstu normatywnego oraz całego aktu. Także prawodawca lokalny winien stosować przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”(Dz.U. Nr 100, poz. 908) do aktów prawa miejscowego (czy także ich projektów), choćby z uwagi na ich znaczenie oraz wymóg zachowania spójności systemu. Kwestia zakresu i sposobu zastosowania tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego została uregulowana w § 143, z którego wynika, że do takich aktów stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepis ten został zamieszczony dziale VII - Projekty prawa miejscowego i ma charakter swoistego odesłania do odpowiedniego stosowania regulacji zawartych w tytułach poprzedzających tenże tytuł. Przepisy z działu następnego (VIII.), a zwłaszcza rozdziału 8 – Typowe środki techniki prawodawczej, należy do aktów prawa miejscowego stosować wprost. O ile naruszenie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” pozostaje bez konsekwencji dla możliwości orientacji co do adresata normy, wzorca powinnego postępowania oraz sankcji, to taki stan nie uzasadnia stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. W kontekście zasady przyzwoitej legislacji nie dochodzi bowiem wówczas do złamania zasady określoności przepisów, a tym samym podważenia zaufania obywateli do państwa i prawa.
Zaskarżona uchwała nie określa wprost adresata, zaś aby konkretny podmiot mógł ocenić czy winien stosować się do nakazu z § 1 musi dokonać skomplikowanej wykładni § 2, w ramach której należy uwzględniać nie tylko przepisy ustaw, ale licznych rozporządzeń wykonawczych.
Również określenie wzoru powinnego postępowania jest utrudnione, albowiem ustawa nie operuje pojęciami: nakazuje się, zakazuje się, zezwala się, powinien, należy i in. charakterystycznymi dla imperatywnych wypowiedzi. O ile treść § 1 można stosunkowo łatwo ustalić i powiązać ze stosowaniem sankcji z art. 334 p.o.ś., o tyle nie jest jednoznaczna, nawet po podjęciu próby wykładni - samodzielnie oraz w powiązaniu z pozostałymi przepisami - dyspozycja z § 3 pkt 2, co wykazano w rozważaniach dotyczących legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.
Naruszeniem Konstytucji RP jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, niepozwalających jednostce przewidzieć konsekwencji prawnych jej zachowań (tak: TK w wyroku z 22 maja 2002 r. K 6/02, OTK ZU 2002, nr 3/A/2002, poz. 33, s. 448). Takie właśnie negatywne cechy charakteryzują zaskarżoną uchwałę, niezależnie od naruszenia zasad techniki prawodawczej.
Powyższe stanowi zatem także podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W skardze E. L. zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji został również postawiony, w nieco innym kontekście, a został on poparty prawidłową analizą przepisów, powiązaną z treścią zaskarżonej uchwały oraz jej projektem.
Przy zasadności niektórych zarzutów skargi E. L., które potwierdza poprzednia część niniejszego uzasadnienia, nie zasługuje jednak na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 288 zdanie 3. Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004 Nr 90, poz.864/2) poprzez nieproporcjonalną ingerencję ustawodawczą naruszającą prawo własności, która nie prowadzi do osiągnięcia celów określonych w Dyrektywie 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej Dyrektywę Rady 93/12/EWG (Dz.U.UE.L.1998.350.58), czy także jej art. 6 poprzez naruszenie przyznanych na gruncie dyrektywy praw jednostki skorelowanych z rodzajem i zakresem kompetencji organów państwa wkraczających w prawa i wolności jednostki. Wskazana wyżej dyrektywa dotyczy bowiem innych zagadnień, zaś ustala specyfikacje techniczne z powodów związanych ze zdrowiem i środowiskiem mające zastosowanie do paliw przeznaczonych do użytku w pojazdach wyposażonych w silniki z zapłonem iskrowym i silniki z zapłonem samoczynnym oraz reguluje z tym związane zagadnienia.
Na tę okoliczność zwracano szerzej uwagę w pismach Fundacji C. w W. oraz Stowarzyszenia K. z siedzibą w K. przy użycie trafnych argumentów.
Podobnie bezzasadny jest zarzut K. N. dotyczący naruszenia art. 47 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z dyrektywą 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko. Zarzut ten słusznie zakwestionowały Fundacja C. w W. oraz Stowarzyszenie K. z siedzibą w K. Konieczność przeprowadzenia tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko określonych dokumentów, wynika z przepisów ustawy z dnia 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednol. Dz.U. z 2013, poz.1235 - dalej w skrócie u.o.o.ś.), która stanowi implementację na grunt polskich przepisów Dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko. Przepisy powyższej ustawy należy interpretować w zgodzie z treścią i celami dyrektywy. Artykuł 46 u.o.o.ś. nakazuje przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko w przypadku niektórych dokumentów związanych z zagospodarowaniem przestrzennym oraz określonych polityk, strategii i planów. W myśl art. 47 u.o.o.ś., przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane także w przypadku projektów dokumentów, innych niż wymienione w art. 46, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że wyznaczają one ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub że realizacja postanowień tych dokumentów może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko. Artykuł 47 u.o.o.ś. jest bezpośrednią implementacją art. 3 ust. 4 Dyrektywy 2001/42/WE, który odnosi się jedynie do „innych planów lub programów”, w związku z czym nie jest dopuszczalna jego interpretacja niepozostająca w zgodzie tym przepisem, w tym również rozszerzająca. Nadto z poprzednich rozważań wynika inny, niż przyjmowany szeroko zakres regulacji, który dopuszcza art. 96 p.o.ś.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że obie skargi zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I. wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku. Podstawę prawną w tym zakresie stanowi w obu wypadkach art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. - co do kosztów należnych E. L., i art. 205 § 2 p.p.s.a. - co do kosztów należnych K. N.
Data publikacji: 27-10-2014 14:08 przez: Cezary ŚwidnickiPodmiot udostępniający: Wojewódzki Sąd Administracyjny w KrakowieWytworzył lub za treść odpowiada: Anna SzkodzińskaData wytworzenia: 27-10-2014Ilość wyświetleń: 2998
Liczba wizyt: 725556, w tym miesiącu: 15142, dzisiaj: 43