Source: https://www.infor.pl/akt-prawny/U70.2011.138.0002285,wyrok-nr-sygn-akt-ii-sawr-67710-wojewodzkiego-sadu-administracyjnego-we-wroclawiu-wydany-po-rozpoznaniu-sprawy-ze-skargi-wojewody-dolnoslaskiego-na-uchwale-rady-gminy-wisznia-mala-nr-vxxxvii20910-z-dn.html
Timestamp: 2020-01-20 01:56:48
Legal References Found: art. 93
 art. 50
 art. 54
 art. 9
 art. 15
 art. 17
 art. 20
 art. 28
 art. 15
 art. 27
 art. 9
 art. 17
 art. 20
 art. 3
 art. 147
 art. 15
 art. 1
 art. 20
 art. 28
 art. 28
 art. 147
 art. 200

Document Content:
Wyrok nr Sygn. akt II SA/Wr 677/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2011r. wydany po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mala nr V/XXXVII/209/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Rogoż, gmina Wisznia Mała - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Wyrok nr Sygn. akt II SA/Wr 677/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
wydany po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mala nr V/XXXVII/209/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Rogoż, gmina Wisznia Mała
Dnia 28 marca 2011 r.
Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz
Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.)
Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak
Protokolant asystent Sędziego Wojciech Śnieżyński
po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r.
sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego
na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała
z dnia 28 kwietnia 2010 nr V/XXXVII/209/10
w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów po-łożonych w obrębie Rogoż, gmina Wisznia Mała
I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 5 oraz fragmentu załącznika graficznego obejmującego teren oznaczony sym-bolem U (1-2) i § 5 ust. 10, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 8 ust. 9 pkt 6;
II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Dolnośląskiego 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego
Wojewoda Dolnośląski - powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") oraz na art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Wisznia Mała Nr V/XXXVII/2009/10 z dnia 10 kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Rogoż, gmina Wisznia Mała (zwanej dalej w skrócie "uchwałą), w zakresie:I. § 5 ust. 5 oraz fragmentu załącznika obejmującego teren oznaczony symbolem U(1-2) - z powodu istotnego naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwa-nej dalej w skrócie "u.p.z.p.");II. § 5 ust. 10, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 8 ust. 9 pkt 6 - z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 27 u.p.z.p.W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi - w związku z zarzutem pierwszym - organ nadzoru wskazał na rozbieżność między postanowieniem § 5 ust. 5 uchwały a studium uwarun-kowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wisznia Mała. W kwe-stionowanej regulacji dla terenów oznaczonych symbolem U(1-2) ustalono przeznacze-nie podstawowe - tereny usług, handlu, gastronomii. Według zaś studium, tereny ozna-czone w planie symbolem U(1-2) obejmują obszar określony w studium jako Up - tere-ny usług publicznych, zainwestowane. Stosownie do postanowień studium (s. 17 - część Kierunki rozwoju przestrzennego), do terenów oznaczonych na rysunku studium symbolem Up - kolor czerwony, zakreskowane, zalicza się istniejącą zabudowę usłu-gową obejmującą obiekty usług oświaty i wychowania, kultury, zdrowia i opieki społecz-nej, administracji, bezpieczeństwa publicznego wraz z zielenią, niezbędnymi urządze-niami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacji.Ponieważ ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), przeto - według Wojewody Dolnośląskiego - Rada Gminy, wprowadzając w planie postanowienia niezgodne z ustaleniami studium, naruszyła art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nie wypełniono przy tym obowiązku ujętego w art. 17 pkt 4 u.p.z.p., według którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt pla-nu miejscowego, uwzględniając ustalenia studium.Uzasadniając zarzut drugi skargi, organ nadzoru przypomniał:- w § 5 ust. 10 uchwały postanowiono, że granice terenów urządzeń technicznych - re-zerwa na rozbudowę istniejącej kontenerowej stacji transformatorowej EE/1 nie są ści-śle określone i zostaną ustalone po wydaniu warunków zaopatrzenia w energię elek-tryczną, a minimalna wielkość działek uzależniona jest od wskazania typu stacji; przyję-to jednocześnie, że istnieje możliwość lokalizacji innego urządzenia technicznego, któ-rego potrzeba wyniknie w trakcie realizacji osiedla;- w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) uchwały postanowiono, że w odniesieniu do drogi KDS do-puszcza się, za zgodą właścicieli terenów sąsiednich, poszerzenie linii rozgraniczają-cych;- w § 8 ust. 9 pkt 6 uchwały postanowiono, że zarurowanie lub likwidacja rowów melio-racyjnych oraz ewentualna zmiana ich przebiegu możliwa jest wyłącznie na warunkach określonych przez zarządcę rowów, po przeprowadzeniu badań gruntowych i wykona-niu dokumentacji melioracyjnej uzgodnionej z organem ds. melioracji w celu wyelimino-wania możliwości zalania wodami deszczowymi terenów budowlanych. Przywołane regulacje uchwały umożliwiają - zdaniem Wojewody Dolnośląskiego - zmianę obowiązujących ustaleń planu (zarówno w zakresie zagospodarowania prze-strzennego, jak i linii rozgraniczających) bez zachowania procedury planistycznej wła-ściwej do zmiany planu według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym. Ustawodawca jednoznacznie rozstrzyga w jakim trybie przeprowadza się zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 27 u.p.z.p.). Niedopusz-czalne jest zatem wprowadzenie w uchwale możliwości modyfikacji przebiegu granic terenów urządzeń technicznych, poszerzania linii rozgraniczających drogę ekspresową KDS oraz zmiany przebiegu rowów melioracyjnych, bez przeprowadzenia stosownej procedury planistycznej. Wskazane postanowienia uchwały sprzeczne są z zasadami sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w planie określa się obowiązkowo prze-znaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub róż-nych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przezna-czeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (§ 7 pkt 7 rozpo-rządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego za-kresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z przepisów tych wynika, że przeznaczenie terenów oraz linie rozgranicza-jące tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania powinny być ustalone jednocześnie. Postanowienia badanego planu - dopuszczające możliwość zmiany lokalizacji i granic urządzeń technicznych, a także lokalizacji dodatkowego urządzenia techniczne-go w razie potrzeby, rozszerzenia linii rozgraniczających w zakresie przebiegu drogi ekspresowej KDS oraz zarurowania, likwidacji rowów melioracyjnych i zmiany ich prze-biegu, bez zmiany uchwały w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym - przeczą przepisom ustawy obligującym radę gminy do przeprowadzenia procedury planistycznej właściwej do zmiany planu w każdym przypadku, gdy zaistnieje potrzeba takiej zmiany. Organ nadzoru zauważył również, że postanowienia § 5 pkt 10 uchwały mogą spowodować dalsze konsekwencje, polegające na utrudnieniu wykonywania prawa własności nieruchomości w przypadku zmiany granic lub odmiennej niż ustalona w pla-nie lokalizacji urządzenia technicznego, gdy potrzeba taka pojawi się w czasie realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi, podkreślając, że kwestio-nowany plan jest zgodny z ustaleniami studium, albowiem określenie terenu w § 5 ust. 5 symbolem U(1-2), z podstawowym przeznaczeniem na usługi handlu i gastronomii, sta-nowi uszczegółowienie funkcji tego terenu opisanej w studium (teren usług publicz-nych), gdyż postanowienia planu obejmują nadal usługi dla mieszkańców wsi. Zauważono również, że regulacje studium - stanowiące ogólne lub nawet ogólni-kowe określenie kierunków rozwoju przestrzennego gminy na lat 10 i więcej a także ze względu na skalę opracowania graficznego - są w znacznym stopniu nieporównywalne do unormowań planu miejscowego. Nie jest bowiem możliwe określenie funkcji w stu-dium sporządzanym w skali 1 : 25 000 lub 1 : 10 000 równie szczegółowo jak w planie sporządzanym dla znacznie mniejszego obszaru i w skali 1 : 1000 lub 1 : 2000. Dlatego też tereny usług istniejących (w tym wypadku były to usługi publiczne), przeznaczone w studium na usługi, mogą - po analizie zagospodarowania i wniosków złożonych przez właścicieli w zakresie uściślenia zapisów (w tym wypadku nie ma tam już usług publicz-nych) - mieć na etapie planu oznaczenia różniące się od tych w studium, właśnie ze względu na swoją szczegółowość (w tym wypadku uregulowanie ograniczające się do zgłoszonych wniosków). Inaczej sens sporządzania planów można zakwestionować i wydawać decyzje wyłącznie na podstawie studium. Trudności przy ustalaniu zgodności postanowień planu ze studium występowały tak powszechnie, że w znowelizowanym art. 20 u.p.z.p. sformułowanie "po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium" zastąpiono wyrażeniem "po stwierdzeniu, że nie na-rusza on ustaleń studium". Zmiana ta wskazuje na zamiar ustawodawcy bardziej ela-stycznego traktowania tej kwestii. Odnosząc się do § 5 ust. 10 uchwały, stanowiącym o projektowanej stacji trans-formatorowej EE/1, organ stanowiący podkreślił, że kwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowienie przyjęto po uzgodnieniu z Energią Pro Koncern Energe-tyczny. Teren pod stacje transformatorowe został przedstawiony na rysunku planu symbolicznie, a na terenach sąsiednich, przeznaczonych pod MN, dopuszcza się lokali-zację obiektów pomocniczych, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Postanowienie zawarte w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) uchwały, dotyczące poszerzenia linii rozgraniczających za zgodą właścicieli terenów sąsiednich, było uzgodnione z za-rządcą drogi, przy czym stanowi się tam o nieznacznym poszerzeniu linii, które nie wpłynie na przeznaczenie terenów. Wprowadzone w § 8 ust. 9 pkt 6 uchwały uregulowanie - stanowiące o zaruro-waniu lub likwidacji rowów melioracyjnych oraz ewentualnej zmianie ich przebiegu (możliwe wyłącznie na warunkach określonych przez zarządcę rowów, po przeprowa-dzeniu badań gruntowych i wykonaniu dokumentacji melioracyjnej uzgodnionej z orga-nem ds. melioracji w celu wyeliminowania możliwości zalania wodami deszczowymi terenów budowlanych) - miało na celu ochronę istniejących terenów przed zalaniem i w razie konieczności dokonania przeróbek i modernizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do konkretnej spra-wy. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnio-skami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zarzuty sformułowane w skardze zasługują na uwzględnienie. W § 5 ust. 5, zawartym w rozdziale 2 (Zasady zagospodarowania terenu) uchwa-ły, postanowiono: "Na obszarze objętym planem obowiązują następujące zasady zago-spodarowania terenów: 5. U/(1-2) - przeznaczenie podstawowe - tereny usług handlu, gastronomii". Tak oznaczone tereny obejmują obszar w studium określony symbolem "Up - tereny usług publicznych, zainwestowanie". Według studium, do terenów oznaczonych na rysunku studium "Up - kolor czerwony, zakreskowane" zalicza się istniejącą zabu-dowę usługową obejmującą obiekty usług oświaty i wychowania, kultury, zdrowia i opie-ki społecznej, administracji bezpieczeństwa publicznego wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacji. Z zestawienia przywołanych postanowień uchwały oraz studium organ nadzoru wyprowadził prawidłowy wniosek, że - konstruując § 5 ust. 5 uchwały - Rada Gminy Wisznia Mała uchybiła postanowieniom studium. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu pla-nów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), przeto obowiązek zbadania w procesie plani-stycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży zarówno na organie wykonawczym gminy (art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) , jak i na radzie gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania gminy uchwala rada gminy "po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium" [art. 20 ust. 1 w brzmieniu obowią-zującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 28 kwietnia 2010 r.; przepis ten został zmieniony z dniem 21 października 2010 r. przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytka-mi (Dz. U. Nr 130, poz. 871) i obecnie stanowi, że "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium"]. Gdyby więc doszło do sprzeczno-ści postanowień planu z ustaleniami studium, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jako niezgodna z zasadami sporządzania planu miejscowego - byłaby dotknięta sankcją nieważności w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Taki przypadek zaistniał w rozpoznawanej sprawie, albowiem w obszarze prze-widzianym w studium dla "usług publicznych" organ stanowiący gminy ulokował "tereny usług handlu, gastronomii", uzasadniając (w odpowiedzi na skargę) takie rozwiązanie "uszczegółowieniem" i "zawężeniem" postanowień studium, jako że nadal będą to usługi dla mieszkańców. Wskazano przy tym, że ogólne regulacje studium w zestawieniu ze szczegółowymi unormowaniu planu prowadzą niejednokrotnie do kontrowersji między treścią obu aktów co do ich wzajemnej zgodności. Z tego też względu konieczna była nowelizacja art. 20 ust. 1 u.p.z.p., która - zdaniem organu stanowiącego - wyraża wolę ustawodawcy bardziej elastycznego traktowania kwestii związania organów planisty-czych ustaleniami studium. Nie przecząc uwagom Rady Gminy Wisznia Mała o ogólnym charakterze ustaleń studium względem szczegółowych postanowień planu, konkretyzujących zasady prze-znaczenia gruntu, nie można jednak zgodzić z zapatrywaniem tego organu, że w § 5 ust. 5 uchwały doszło do "uszczegółowienia" studium. Taki skutek zostałby osiągnięty wówczas, gdyby szczegółowe postanowienia planu mieściły się w ogólnym zakresie rozwiązań przewidzianych wcześniej w studium. Tymczasem określenia studium "tereny usług publicznych, zainwestowanie" oraz postanowienia planu "tereny usług handlu, gastronomii" wykluczają się wzajemnie, gdyż w sferze "usług publicznych" rozumianych w studium jako obiekty usług oświaty i wychowania, kultury, zdrowia i opieki społecznej, administracji, bezpieczeństwa publicznego wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacji, nie mieszczą się "usługi handlu, gastronomii". Z tych też względów do regulacji zawartej w § 5 ust. 5 uchwały oraz do fragmen-tu załącznika graficznego, obejmującego teren oznaczony symbolem U(1-2), należało zastosować dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p.W § 5 ust. 10 uchwały postanowiono: "Na obszarze objętym planem obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 10. EE/1 - przeznaczenie podstawo-we - tereny urządzeń technicznych - rezerwa na rozbudowę istniejącej kontenerowej stacji transformatorowej - użytkowanie z przepisami szczególnymi:1) Granice nie są ściśle określone, zostaną wydane po wydaniu warunków za-opatrzenia w energię. Minimalna wielkość działek uzależniona jest od wska-zania typu stacji.2) Istnieje możliwość lokalizacji innego urządzenia technicznego, którego po-trzeba wyniknie w trakcie realizacji osiedla."Według zaś § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), "Ustala się linie rozgraniczające przestrzeń pu-bliczną w zakresie komunikacji (drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi) i wprowadza się następującą klasyfikację funkcjonalną:1) KDS - droga ekspresowa:c) dopuszcza się, za zgodą właścicieli terenów sąsiednich, poszerzenia linii rozgraniczających." W § 8 ust. 9 pkt 6 uchwały przewidziano: "Ustala się ochronę obrzeży zbiorników wodnych i wód płynących: 6) Zarurowanie lub likwidacja rowów melioracyjnych oraz ewentualna zmiana ich przebiegu możliwa jest wyłącznie na warunkach określonych przez zarządcę rowów, po przeprowadzeniu badań gruntowych i wykonaniu dokumentacji melioracyjnej uzgodnio-nym z organem ds. melioracji w celu wyeliminowania możliwości zalania wodami desz-czowymi terenów budowlanych". Niebezpodstawnie zauważono w skardze, że w trzech przedstawionych regula-cjach uchwały organ stanowiący gminy przewidział możliwość zmiany obowiązujących postanowień planu (zarówno w zakresie zagospodarowania przestrzennego, jak i linii rozgraniczających) bez zachowania trybu właściwego do modyfikacji takiego aktu. Trzeba mieć bowiem na uwadze ustawową zasadę, według której miejscowy plan za-gospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim akt ten jest uchwalany (art. 27 u.p.z.p.). Tymczasem w zaskarżonych postanowieniach uchwały przewidziano możliwość:• zmiany w lokalizacji granic terenów urządzeń technicznych;• poszerzenia (zmiany przebiegu) linii rozgraniczających drogę ekspresową KDS oraz• zmianę przebiegu rowów melioracyjnych,- bez przeprowadzenia, przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, procedury niezbędnej do takich zmian. Kwestionowane postanowienia uchwały naruszają zasady sporządzania planu, albowiem to w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zago-spodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i już projekt rysunku planu miejscowego po-winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasa-dach gospodarowania oraz ich oznaczenia (§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infra-struktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejsco-wego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wykazana w skardze możliwość odstąpienia w wymienionych wcześniej posta-nowieniach uchwały od ustawowych zasad sporządzania planu i zachowania właściwe-go trybu do zmian tego aktu, jest naruszeniem prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co daje postawę do stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 5 ust. 10, § 6 ust. 1 pkt 1lit. c) oraz § 8 ust. 9 pkt 6.Skoro wszczęte skargą organu nadzoru postępowanie sądowe wykazało, że wymienione wcześniej postanowienia uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa, przeto - stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. - należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowi art. 200 u.p.p.s.a.