Source: https://biuletyn.piszcz.pl/zmiana-inwestora-w-procesie-budowlanym/
Timestamp: 2019-07-21 21:52:17
Legal References Found: art. 411
 art. 553
 art. 30
 art. 72
 art. 61
 art. 63
 art. 389
 art. 390
 art. 411
 art. 134
 art. 411
 art. 411
 art. 411
 art. 189
 art. 155
 art. 63
 art. 40
 art. 40
 art. 553
 art. 494
 art. 531

Document Content:
Zmiana inwestora w procesie budowlanym | Radar Prawny
Radar Prawny > budownictwo i nieruchomości > Zmiana inwestora w procesie budowlanym
radca prawny katarzyna.kosowska@piszcz.pl tel. +48 61 859 44 44
Z uwagi na dynamikę dzisiejszych stosunków gospodarczych jak i złożoną naturę procesu budowlanego, już w jego trakcie może zajść konieczność zmiany inwestora. Zmiana taka może być podyktowana wolą, bądź koniecznością kontynuowania inwestycji przez zupełnie inny podmiot, przykładowo w przypadku sprzedaży nieruchomości, zastępczej realizacji inwestycji, przygotowaniem gruntu na cele inwestycyjne przez wyspecjalizowany podmiot (land-development), ale i restrukturyzacją przeprowadzaną w ramach jednej grupy kapitałowej i zmianą spółki celowej realizującej inwestycję. Głównym problemem, z którym będzie się borykał nowy inwestor będzie zapewnienie płynności realizacji inwestycji. W niniejszym artykule przedstawione zostały administracyjnoprawne aspekty kontynuowania realizacji inwestycji przez inny podmiot.
Głównym obszarem, który wymaga zbadania przez potencjalnego nowego inwestora jest materia decyzji administracyjnych, których adresatem został już poprzedni inwestor (w zakresie możliwości ich przeniesienia) oraz takich, co do których postępowanie jest jeszcze w toku. W zależności od tego z jakiego typu decyzją mamy do czynienia, nowy inwestor aby kontynuować inwestycję może być obowiązany do uzyskania decyzji przenoszącej na jego rzecz pierwotną decyzję, może również wstąpić w prawa i obowiązki z danej decyzji z mocy prawa. Poniżej przedstawione zostały różne modele zmiany adresata decyzji administracyjnej.
Przeniesienie ostatecznej decyzji administracyjnej na wniosek jej adresata
Prawo administracyjne przewiduje możliwość przeniesienia decyzji na inny podmiot. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż prawo to chroni przede wszystkim trwałość decyzji administracyjnej, konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków z niej wynikających traktowana jest jako sytuacja wyjątkowa. Z tego powodu, organ administracyjny, aby mógł przenieść decyzję na inny podmiot, musi mieć ku temu stosowną podstawę prawną. W razie jej braku, może się okazać, że kolejny inwestor będzie musiał ponownie wystąpić z wnioskiem o wydanie takiej decyzji.
Wstąpienie w prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej z mocy prawa
Wstąpienie w prawa i obowiązki innego podmiotu również musi mieć swoją podstawę w przepisach prawa, wskazaną wprost w przepisie regulującym daną procedurę administracyjną, (przykładowo art. 411 ust. 1 ustawy Prawo wodne), bądź wynikającą z przepisów regulujących zasady sukcesji (na przykład art. 553 § 2 kodeksu spółek handlowych w przypadku przekształcenia spółki). Odmiennie niż w przypadku przeniesienia decyzji administracyjnej, następca prawny podmiotu będącego adresatem decyzji administracyjnej, poza obowiązkami notyfikacyjnymi, nie musi wszczynać/być stroną kolejnego postępowania mającego za przedmiot przeniesienie nań decyzji administracyjnej.
Decyzje o charakterze rzeczowym
Nie tylko sukcesja generalna może powodować pewien automatyzm w nabywaniu praw i obowiązków z decyzji administracyjnej. Podobny efekt możemy zaobserwować w przypadku decyzji o charakterze rzeczowym. Przedmiotem tych decyzji jest rzecz (np. nieruchomość), w oderwaniu od badania jakichkolwiek cech osobistych jej właściciela. Decyzje te więc wiążą przykładowo każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy wydana decyzja o takim charakterze. Do katalogu decyzji o charakterze rzeczowym można zaliczyć między innymi decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami), uznanie za zabytek (art. 39 ustawy prawo budowlane), ustalenie strefy ochronnej ujęcia wody (art. 121 ust. 2 pkt 1) ustawy prawo wodne), uznanie za las ochronny (art. 16 ust. 1 ustawy o lasach), decyzję o budowie obiektów w obrębie pasa drogowego (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), decyzję o zezwoleniu na lokalizację lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a także decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 ustawy prawo budowlane).
Wstąpienie nowego podmiotu do postępowania administracyjnego
W przypadku chęci kontynuowania wszczętego postępowania administracyjnego przez inny podmiot niż wnioskodawca, będziemy mieli do czynienia z następstwem prawnym. Jednym z przepisów, regulującym tę problematykę na gruncie procesowym jest art. 30 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Gwoli wyjaśnienia, następstwo procesowe należy odróżnić od sukcesji administracyjnoprawna (generalna) oraz sukcesji singularnej (o których była mowa powyżej), wskutek których następca wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki o charakterze publicznym wiążące się z przejmowanym majątkiem, bądź w indywidualnie oznaczone prawa lub obowiązki. Następstwo procesowe aktualizuje się w przypadku zbycia prawa do rzeczy, śmierci strony lub ustania bytu prawnego strony niebędącej osobą fizyczną. Wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne i nie muszą być powtarzane.
Należy podkreślić, że nie w każdym postępowaniu możliwe będzie wstąpienie nowego podmiotu. Przykładowo na kanwie sprawy o wydanie warunków zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł (sygn. II SAB/Bd 96/15), że w związku z tym, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest powiązany z posiadaniem praw rzeczowych do nieruchomości, nie można automatycznie wstąpić w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy. W przedmiocie wstąpienia w postępowanie o pozwoleniu na budowę wypowiedział się z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. IV SA/Po 930/11) i stwierdził, że w wyniku zbycia prawa własności nieruchomości przez dotychczasową stronę (..) na rzecz skarżącej spółki (…) skarżąca z mocy prawa wstąpiła do sprawy w charakterze strony, mając taki sam interes prawny w uczestnictwie w sprawie jak jej poprzednik prawny.
Jak więc można zauważyć, jeżeli mamy do czynienia z postępowaniem o wydanie decyzji o charakterze rzeczowym (związanym np. z własnością nieruchomości), nabywca nieruchomości będzie mógł wstąpić do postępowania jako następca procesowy. Każdy jednak przypadek możliwości wstąpienia nowego inwestora do toczącego się jeszcze postępowania powinien być analizowany odrębnie.
Omówione powyżej sposoby zmiany adresata decyzji, znajdą swoje praktyczne zastosowanie w przypadku następujących decyzji administracyjnych:
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja środowiskowa)
Uzyskanie decyzji środowiskowej jest niezbędne dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja środowiskowa jest jedną z decyzji, które uzyskiwane są przez inwestora jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeniesienie tej decyzji na inny podmiot przewiduje art. 72a ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tym artykułem, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. W konsekwencji, przeniesienie decyzji środowiskowej na inny podmiot wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: złożenie wniosku zawierającego zgodę pierwotnego adresata decyzji na jej przeniesienie na rzecz innego podmiotu oraz zgodę tego podmiotu na przyjęcie na siebie praw i obowiązków z decyzji oraz opłacenie wniosku.
Decyzja ta jest wydawana na wniosek podmiotu, który chce zrealizować inwestycję na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie jest to inwestycja celu publicznego (o której powyżej). Inwestycja taka musi być zgodna z warunkami stawianymi jej przez art. 61 ust. 1 pkt 1) – 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przeznaczeniem gruntu na danym terenie, ustalanym – w braku mpzp – m.in. na podstawie informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Możliwość przeniesienia tej decyzji przewiduje art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Oznacza to, że do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy niezbędny jest wniosek, do którego załączone zostaną – zgoda dotychczasowego pomiotu na przeniesienie decyzji na rzecz innego podmiotu, oświadczenie nowego inwestora o przyjęciu warunków zawartych w tej decyzji oraz opłata skarbowa.
Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja lokalizacyjna)
Decyzja lokalizacyjna wydawana jest w przypadku planowanej inwestycji celu publicznego, gdy na danym obszarze nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady bowiem, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie jego braku, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy bądź właśnie w drodze decyzji lokalizacyjnej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych uregulowań umożliwiających przeniesienie praw i obowiązków z decyzji lokalizacyjnej na inny podmiot. Ze względu na brak szczegółowej podstawy prawnej czy choćby przepisu odsyłającego nie jest możliwe przeniesienie decyzji lokalizacyjnej na inny podmiot.
Katalog przedsięwzięć wymagających od inwestora uzyskania pozwolenia wodnoprawnego znajdziemy w art. 389 oraz art. 390 ustawy Prawo wodne. Uzyskanie tej decyzji jest niezbędne w przypadku konkretnych rodzajów ingerencji w stosunki wodne na danym obszarze, wskazanych właśnie w tych przepisach. Nowelizacja ustawy Prawo wodne z 2018 roku wprowadziła, w związku z dodanym art. 411a ustawy Prawo wodne, obok nabycia pozwolenia wodnoprawnego z mocy prawa, możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, na wniosek podmiotu, na rzecz którego wydano pozwolenie wodnoprawne. Tak jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, do wniosku należy dołączyć zgodę dotychczasowego pomiotu na przeniesienie decyzji na rzecz innego podmiotu, oświadczenie nowego inwestora o przyjęciu warunków zawartych w tej decyzji oraz opłatę skarbową. W znowelizowanym tekście ustawy prawo wodne znalazł się odpowiednik dawnego art. 134 ustawy – art. 411 ust. 1 ustawy prawo wodne, zgodnie z którym następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Organ właściwy w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydaje decyzję deklaratoryjną, potwierdzającą przejęcie przez niego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia. W literaturze przedmiotu podnoszone są wątpliwości związane z pozostawieniem w ustawie prawo wodne przepisu powodującego skutek wejścia w prawa i obowiązki z pozwolenia z mocy samego prawa następcy prawnego zakładu, w kontekście wprowadzonej regulacji dotyczącej możliwości przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji konstytutywnej na inny podmiot. Wydaje się więc, że art. 411 ustawy prawo wodne znajdzie zastosowanie w sytuacji tożsamości tytułu prawnego do zakładu następcy prawnego oraz adresata decyzji, natomiast art. 411a ustawy prawo wodne w przypadku, gdy podmiot niebędący adresatem pozwolenia będzie korzystał z zakładu na podstawie innego tytułu prawnego niż ten, którym dysponuje adresat pozwolenia (np. najem, dzierżawa).
Decyzja o pozwoleniu na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii (pozwolenie środowiskowe, emisyjne)
Pozwolenie środowiskowe określa dopuszczalny sposób, zakres i kierunki korzystania ze środowiska. Do uzyskania pozwolenia środowiskowego są zobligowane przedsiębiorstwa (prowadzące instalację), których działalność ma negatywny wpływ na środowisko, tj. eksploatacja instalacji takiego przedsiębiorstwa powoduje wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, czy wytwarzanie odpadów. W przypadku zmiany władającego instalacją, nowy prowadzący z mocy samego prawa przejmuje uprawnienia i obowiązki wynikające z dotychczasowego pozwolenia. W związku z tym, zachowana zostaje ciągłość obowiązywania dotychczasowej decyzji. Powyższe, znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 189 ustawy prawo ochrony środowiska: podmiot, który zostaje „prowadzącym instalację” lub jej oznaczoną część (t.j. uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji), przejmuje prawa i obowiązku wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Na podmiot ten został nałożony obowiązek niezwłocznego wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację, w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, to jest w trybie zmiany decyzji administracyjnej, na wniosek jej adresata, na mocy której nabył on określone prawo.
Procedura dotycząca wydawania decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew i krzewów została uregulowana w ustawie o ochronie przyrody. Decyzja ta, tak jak decyzja środowiskowa, pozwolenie wodnoprawne, czy decyzja o warunkach zabudowy uzyskiwana jest przed wszczęciem procedury o wydanie pozwolenia na budowę. Przeniesienie pozwolenia na budowę odnosi więc skutek również wobec decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów. Jak jest w przypadku przeniesienia samej decyzji zezwalającej na wycinkę? Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera odpowiednika art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy art. 40 ustawy prawo budowlane, nie można więc tej decyzji przenieść na inny podmiot. Brak jest też potwierdzenia w literaturze oraz orzecznictwie przedmiotu, rzeczowego charakteru tej decyzji. Co więcej, istnieje pogląd mówiący o tym, że wraz ze sprzedażą nieruchomości zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów wygasa i nowy właściciel nieruchomości powinien wystąpić z wnioskiem o nowe zezwolenie. Wobec tego deficytu regulacyjnego, urzędnicy chcąc uchronić inwestorów przed przeprowadzaniem ponownego postępowania dotyczącego wydania zezwolenia, stosują instytucję zmiany decyzji administracyjnej (art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego), która budzi pewne kontrowersje w przypadku, gdy zmiana ta ma dotyczyć adresata decyzji. Ponadto, nie jest to praktyka jednolita dla wszystkich urzędów. Inwestor musi więc w przypadku zakupu nieruchomości, w stosunku do której zostało już wydane zezwolenie, liczyć się z koniecznością ponownego przeprowadzania postępowania o jego wydanie.
Decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest celem realizacji inwestycji po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy – w przypadku gdy na obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bądź bezpośrednio przed jej realizacją w przypadku gdy taki plan istnieje. W zależności od złożoności inwestycji, inwestor będzie obowiązany uzyskać również inne decyzje, których wydanie będzie warunkowało możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Do takich decyzji zaliczyć można decyzję o warunkach zabudowy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, pozwolenie konserwatora zabytków, pozwolenie wodnoprawne i inne. W przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzje je poprzedzające stają się elementem tej decyzji, toteż jej przeniesienie nie powoduje obowiązku przenoszenia również decyzji poprzedzających (wyjątkiem może być konieczność przeniesienia również decyzji o warunkach zabudowy, jeśli inwestor będzie chciał wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę). W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę – tak jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy – istnieje również przepis wyraźnie zezwalający przeniesienie tej decyzji na inny podmiot. Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane – organ który wydał decyzję jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie o tym, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędny jest wniosek, do którego załączone zostaną – zgoda dotychczasowego pomiotu na przeniesienie decyzji na rzecz innego podmiotu, oświadczenie nowego inwestora o przyjęciu warunków zawartych w tej decyzji, opłata skarbowa oraz oświadczenie o posiadanym prawnie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten stosowany jest również do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Przekształcenia podmiotowe spółek
Przeniesienie decyzji administracyjnej może odbyć się na zasadzie sukcesji singularnej, będącej skutkiem wniosku dotychczasowego adresata decyzji, której przykłady zostały omówione powyżej. Tożsamy rezultat może również zaistnieć z mocy samego prawa, w przypadku sukcesji generalnej, to jest wejścia we wszystkie prawa i obowiązki poprzedniego podmiotu, występującej w związku z przekształceniem, łączeniem i podziałem spółek – adresatów decyzji administracyjnej. Sukcesja generalna, jak już zostało to wcześniej powiedziane, musi mieć wyraźną podstawę ustawową. W przypadku przekształcenia spółki jest to art. 553 § 2 kodeksu spółek handlowych (spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem), w przypadku łączenia jest to art. 494 § 2 kodeksu spółek handlowych (na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki), a w przypadku podziału art. 531 § 2 kodeksu spółek handlowych (na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej). Istotnym jest to, że poza odnotowaniem przez organ prowadzący postępowanie faktu zmiany formy organizacyjnej adresata decyzji, następca adresata decyzji nie musi dokonywać żadnych dodatkowych czynności, jak w przypadku sukcesji singularnej, aby stać się podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji.
Przejęcie prowadzenia inwestycji przez inny podmiot powinno zostać poprzedzone gruntowną weryfikacją obszarów inwestycji, na które taka zmiana będzie oddziaływać. Jak wynika z omówionych wyżej zagadnień, jednym z takich obszarów jest sfera administracyjnoprawna inwestycji. Nowy inwestor będzie mógł wejść w prawa i obowiązki wynikające z danej decyzji administracyjnej: z mocy prawa, na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, czy też wcale – w zależności od rodzaju decyzji. Warto więc przy planowanej zmianie inwestora skorzystać z profesjonalnego doradztwa w zakresie ustalenia harmonogramu, dopuszczalnych instrumentów prawnych, czy też ryzyk związanych z taką zmianą.
prawo budowlaneproces inwestycyjny