Source: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/50A7C75A3A
Timestamp: 2020-08-04 22:31:40
Legal References Found: art. 12
 art. 12
 art. 3
 art. 53
 art. 3
 art. 12
 art. 12
 art. 204
 art. 3
 art. 6
 art. 151

Document Content:
II SA/Wr 452/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2018-12-18
6139 Inne o symbolu podstawowym 613, Ochrona środowiska, Inspektor Ochrony Środowiska, *Oddalono skargę, II SA/Wr 452/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2018-12-18, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
2018-12-18 orzeczenie nieprawomocne
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Dz.U. 2016 poz 1688 art. 12 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę w całości.
Zarządzeniem pokontrolnym z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "organ") zarządził wobec A Sp. z o. o. w W. (dalej jako "skarżąca"):
1) magazynowanie kruszywa budowlanego w miejscu uszczelnionym oraz dostosowanie powierzchni magazynowania kruszywa do powierzchni ustalonej w planie zagospodarowania terenu zakładu zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę (termin realizacji: niezwłocznie);
2) prowadzenie transportu na terenie zakładu wyłącznie po powierzchniach utwardzonych i skanalizowanych (termin realizacji: niezwłocznie):
3) zlecanie poboru próbek gleby z warstw wskazanych w pozwoleniu zintegrowanym (termin realizacji: niezwłocznie).
Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia organ wydał opisane wyżej nakazy na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1471, ze zm.) – dalej jako "uioś", w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 28 IX – 14 XII 2017 r. w zakładzie skarżącej - instalacji do przerobu odpadów z żużla pohutniczego, położonym w S. przy ul. Z.
W zakresie nakazu z pkt. 1 organ wyjaśnił, że miejsce magazynowania kruszywa budowlanego nie jest należycie uszczelnione, co narusza warunki określone w pkt II.2.4.d oraz II.2.8. a, b i c decyzji Starosty Powiatu W. z [...] (nr [...]), udzielającej skarżącej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego – dalej jako "pozwolenie zintegrowane". Skarżąca została bowiem zobligowana do magazynowania wytwarzanego produktu końcowego, tj. kruszywa budowlanego na terenie uszczelnionym, uniemożliwiającym przedostawanie się do gleby i wód podziemnych substancji szkodliwych wymywanych z kruszywa (w szczególności chromu). Tymczasem skarżąca magazynuje wytwarzane kruszywo na podłożu stanowiącym zagęszczoną i utwardzoną warstwę wytwarzanego w zakładzie kruszywa budowlanego. Takiego podłoża – zdaniem organu – nie można uznać za uszczelnienie miejsca magazynowania zgodne z zapisami pozwolenia zintegrowanego. Zagęszczenie dolnej warstwy kruszywa nie eliminuje całkowicie przesiąkania zanieczyszczeń w głąb gruntu i nie może być uznane za uszczelnienie miejsca magazynowania tego kruszywa. Ponadto aprobata techniczna nie wskazuje sposobu zastosowania kruszywa budowlanego jako warstwy uszczelniającej. Uzasadniając nakaz z pkt. 1 organ zwrócił też uwagę, że w trakcie kontroli ustalono, że powierzchnia magazynowania kruszywa budowlanego jest większa niż określona w planie zagospodarowania terenu zakładu, zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę, co stanowi naruszenie warunku określonego w pkt II.2.8. c pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca zobowiązana była magazynować kruszywo budowlane wyłącznie na terenie zakładu, gdy tymczasem kruszywo w znacznej ilości jest magazynowane również na terenie sąsiednim.
W zakresie nakazu z pkt. 2 organ wyjaśnił, że transport pomiędzy boksem, w którym magazynowany jest placek filtracyjny po procesie mokrego przerobu a hałdą kruszywa budowlanego oraz teren między miejscem magazynowania produktu po linii mokrej a hałdą kruszywa budowlanego odbywa się na terenie nieskanalizowanym i nieutwardzonym, co narusza zapis zawarty w pkt II.2.4 lit. c tiret trzecie pozwolenia zintegrowanego. Nawierzchnię ww. terenu stanowi bowiem zagęszczone i utwardzone kruszywo wytwarzane w zakładzie. Po opadach deszczu nawierzchnia ta staje się błotnista. Tymczasem pozwolenie zintegrowane obliguje skarżącą do prowadzenia transportu po drogach utwardzonych, zraszanych i skanalizowanych.
W zakresie nakazu z pkt. 3 organ wyjaśnił, że w ramach prowadzonych przez skarżącą badań automonitoringowych pobór próbek gleby w miesiącach VIII i IX 2017 r. dokonany był z innych głębokości niż wskazane w pozwoleniu zintegrowanym. Na podstawie przedłożonego w trakcie kontroli protokołu poboru próbek gleby z dnia 28 VIII 2017 r. ustalono, że poboru próbek dla punktów określonych zgodnie z symbolami zawartymi w pozwoleniu zintegrowanym jako G4, G5, G6, G7 dokonano z warstwy o głębokości 0-0,25 m. W protokole dla punktu poboru G2 - głębokość poboru określono jako 0,25 m. Natomiast dla punktów G6a i G7a odpowiednio -1,65 m i 1,7 m. W protokole z poboru z dnia 22.09.2017 r. wskazano, że dla punktu G5 próbkę pobierano z warstwy - 0-0,25 m. Pozwolenie zintegrowane dla punktów G2, G4, G5, G6 i G7 określa głębokość poboru jako - 0,25 - 0,35 m, natomiast dla punktów G6a i G7a - 2- 2,2 m. Powyższe stanowi naruszenie zapisów pozwolenia zintegrowanego.
W skardze skarżąca zakwestionowała zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt. 1 i pkt. 2, zarzucając naruszenie przepisów prawa.
Skarżąca, kwestionując nakaz z pkt. 1 zarządzenia, podkreśliła, że jej obowiązkiem było zastosowanie uszczelnienia "skutecznego", a więc uniemożliwiającego przedostawanie się zanieczyszczeń z magazynowanego kruszywa budowlanego do gruntu i wód podziemnych. Skarżąca w tym celu dokonała uszczelnienia terenu poprzez ułożenie 1-1,5 metrowej zagęszczonej i nieprzepuszczalnej warstwy kruszywa (6 warstw położonych z użyciem zagęszczarki i walca drogowego), zgodnie z normą PN-S-02205, na którą wskazuje wydana 9 VII 2013 r. dla produkowanego w zakładzie kruszywa budowlanego i załączona do skargi Aprobata Techniczna Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nr AT/2013-02-2982/1. Skarżąca podkreśliła, że organ w ogóle nie wykazał, że wymywany z magazynowanego kruszywa chrom (czy inne szkodliwe substancje) przemieszczają się następnie do gleby i wód podziemnych przez zastosowaną przez skarżącą warstwę uszczelniającą. Na skuteczność zastosowanej przez skarżącą metody wskazują bardzo dobre wyniki badań na zawartość w glebie oraz wodach podziemnych chromu i innych substancji szkodliwych w obrębie zakładu i w sąsiedztwie (co zobrazowano w zawartych w skardze tabelarycznych zestawieniach). Ponadto skarżąca nie zgodziła się z zastrzeżeniem dotyczącym miejsca magazynowania kruszywa. Potwierdziła fakt magazynowania kruszywa poza terenem zakładu, jednak zwróciła uwagę, że składowane jest ono na terenie o funkcji produkcyjnej i składowo – magazynowej, co potwierdzają postanowienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. 5483). Teren jest zatem wykorzystywany zgodnie z jego funkcją, zaś organ nadzoru budowlanego w wyniku kontroli nie stwierdził podstaw do interwencji.
Kwestionując nakaz z pkt. 2 zarządzenia pokontrolnego skarżąca podniosła, że niezasadnie organ kwestionuje utwardzenie dróg zakładowych za pomocą zagęszczonego kruszywa, po których porusza się sprzęt ciężki. Zgodnie bowiem z Polską Normą PN-S-06102:1997 "Drogi samochodowe. Podbudowy z kruszyw stabilizowanych mechanicznie", w przypadkach technicznie uzasadnionych podbudowa stabilizowana mechanicznie może stanowić "nawierzchnię twardą nieulepszoną" (punkt 1.3.2 Normy). Taką właśnie rolę podbudowa ta pełni w zakładzie skarżącej. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z Aprobatą Techniczną IBDiM nr AT/2013-02-2982/1 zastosowanie kruszywa na nawierzchnię z kruszywa niezwiązanego, wymaga spełnienia warunku uzyskania dla tego kruszywa wskaźnika nośności (Wnoś) po nasączeniu w wodzie o wartości minimalnie 60%. Zgodnie zaś z załączonym do skargi Raportem z badań Nr 103/06/16/K, wykonanych przez laboratorium B sp. z o.o. sp.k. w K., gwarantowany wskaźnik nośności po nasączeniu wodą dla wytwarzanego przez skarżącą kruszywa budowlanego LRC wynosi średnio 86,1%. Kruszywo spełnia więc warunek zastosowania go jako nawierzchni z kruszywa niezwiązanego. Bez znaczenia jest – zdaniem skarżącej – "błotnistość" wykonanej drogi. Mokra czy błotnista powierzchnia jest wręcz pożądana ze względu na cel powoływanego nakazu zawartego w powoływanym punkcie II.2.4 lit. c tiret trzecie pozwolenia zintegrowanego. Punkt ten ma celu zapewnienie, że w czasie transportu nie będzie następowało pylenie materiału (dlatego punkt ten mówi o nawierzchniach utwardzonych i zraszanych). Po deszczu pylenie jest wyeliminowane, właśnie ze względu na "zwilżenie" powierzchni; tym samym cel nakazu wynikającego z pozwolenia jest zrealizowany. Natomiast sam fakt pojawiania się błotnistej nawierzchni - może estetycznie nieprzyjemny - ani nie narusza pozwolenia zintegrowanego, ani nie powoduje zagrożenia dla środowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, składając nadto wniosek o dopuszczenie dowodu z wykonanych podczas kontroli zdjęć obrazujących skalę magazynowania kruszywa poza terenem zakładu. Organ zwrócił przy tym uwagę, że z pieczęci operatora pocztowego zamieszczonej na kopercie wynika, że skarga została nadana w dniu 11 V 2018 r., gdy tymczasem doręczenie zarządzenia pokontrolnego nastąpiło – według oświadczenia skarżącej - w dniu 10 IV 2018 r. W kwestii merytorycznej organ podtrzymał zaś swoje stanowisko.
Przede wszystkim, wbrew wnioskowi organu, Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi. Okoliczności spawy nie pozwalają uznać, że skargę wniesiono po terminie.
Kwestionowane zarządzenie pokontrolne podlega niewątpliwie zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "ppsa" (zob. np. wyrok NSA z 2 VI 2009 r., II GSK 1009/08, publ. CBOSA).
Zgodnie zaś z art. 53 § 2 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Należy zauważyć, że kwestionowane zarządzenie pokontrolne zostało wysłane przez organ do kierownika zakładu, jednak przesyłka została przez operatora zwrócona z uwagi na nieodebranie jej w terminie. Nawet zakładając możliwość doręczenia zarządzenia pokontrolnego w trybie awizo (mimo że doręczenie nie następuje tu w trybie kpa) przyjęcie takiego skutku w konkretnym przypadku uniemożliwia stan przesyłki, na której nie ujawniono, czy doręczyciel pozostawił adresatowi zawiadomienie o złożeniu przesyłki w najbliższej placówce operatora pocztowego. Natomiast skarżąca w treści skargi powołuje się na egzemplarz zarządzenia pokontrolnego doręczony jej "do wiadomości" w dniu 10 IV 2018 r. i od tego momentu liczy bieg terminu do wniesienia skargi sporządzonej w dniu 10 V 2018 r. Jak wprawdzie wynika z pieczęci operatora pocztowego zamieszczonej na kopercie, skarga została nadana w dniu 11 V 2018 r., jednak powszechnie dostępny system elektronicznego śledzenia przesyłek (e-monitoring) wskazuje jako datę nadania dzień 10 V 2018 r. W takiej sytuacji w ocenie Sądu należało uznać, że ustawowy termin został zachowany. Wobec konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu oraz zasady prymatu merytorycznego rozpoznania sprawy, nad rozpoznaniem jej w sposób formalny, wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na rzecz merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. np. postanowienia NSA: z 21 VIII 2017 r., II FZ 450/17; z 4 V 2013 r., II OSK 1188/13, z 20 VIII 2013 r., II OSK 1817/13 – publ. CBOSA).
W konsekwencji skargę należało przyjąć do merytorycznego rozpatrzenia.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza przepisów prawa.
Jak wynika z art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś, organ może na podstawie ustaleń kontroli wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.
Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 uioś, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Jak wynika z powyższego przedmiotem zarządzenia pokontrolnego jest nakaz usunięcia w określonym terminie wskazanych naruszeń, stwierdzonych w toku kontroli.
Istotą rozpatrywanego sporu jest istnienie naruszeń stwierdzonych przez organ w ramach punktów 1 i 2 kwestionowanego przez skarżącą zarządzenia. Skarżąca nie zgadza się bowiem dokonaną w zarządzeniu oceną, jakoby magazynowała kruszywo budowlane w sposób nieprawidłowy (pkt 1 zarządzenia) oraz jakoby prowadziła transport na terenie zakładu po nieutwardzonych powierzchniach (pkt 2 zarządzenia).
Sąd, przeprowadzając weryfikację legalności działań organu, uwzględnić przede wszystkim musiał treść pozwolenia zintegrowanego (akta organu, k. 163-180). Wyznacza ono bowiem warunki korzystania ze środowiska w ramach instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego i jest zasadniczą podstawą formułowania przez organ negatywnych ocen w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym.
Kwestia prawidłowości magazynowania przez skarżącą, wytwarzanego w toku procesu przetwarzania kruszywa budowlanego (produkt docelowy, przeznaczony do obrotu), obejmuje dwa aspekty. Organ bowiem stwierdził, że kruszywo budowlane magazynowane jest na niewłaściwym, niegwarantującym izolacji, podłożu a nadto skarżąca składuje je poza terenem zakładu wyznaczonym w pozwoleniu budowlanym. W jednym i w drugim przypadku – zdaniem organu – nastąpiło naruszenie warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym.
Odnosząc się do kwestii izolacyjności podłoża, na którym magazynowane jest kruszywo, to pozwolenie zintegrowane w pkt. II.2.4 lit.d w zw. z pkt. II.2.8 lit.b wymaga, by produkt końcowy magazynowany był na terenie uszczelnionym w sposób uniemożliwiający przedostawanie się zanieczyszczeń wymywanych z kruszywa do gleby, ziemi i wód podziemnych, np. geomembraną przy zastosowaniu zabezpieczeń przed jej rozszczelnieniem betonem lub asfaltem (akta organu, k. 166-167).
Rację ma skarżąca wskazując, że pozwolenie zintegrowane nie narzuca określonej metody odizolowania magazynowanego kruszywa od gleby, bowiem sugerowana w pozwoleniu geomembraną zabezpieczona betonem lub asfaltem ma charakter przykładowy. Nie zmienia to jednak faktu, że bezwzględnym obowiązkiem skarżącej w tym zakresie było zastosowanie rozwiązań spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki, a to w myśl art. 204 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy z 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799, ze zm.) – dalej jako "poś". Powołane przepisy nakazują jednoznacznie, by instalacja spełniała zawsze wymagania wynikające z najlepszych dostępnych technik, przy czym pojęcie "techniki" obejmuje także określony sposób eksploatowania instalacji. Niezależnie bowiem od tego, czy użytkowana instalacja oddziałuje już negatywnie na środowisko czy też dopiero może negatywnie oddziaływać, podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest zawsze wykorzystywać najlepsze środki zapobiegające negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, co jest zresztą istotą zasady prewencji określnej w art. 6 ust. 1 poś. Wystarczy sama możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, by zaktualizował się po stronie korzystającego obowiązek sięgnięcia po najlepsze środki służące ochronie środowiska. Wbrew więc zarzutom skargi organ wcale nie musi wykazywać, że przyjęte przez skarżącą techniki są nieskuteczne i następuje niedopuszczalne oddziaływanie. W świetle zasady prewencji wystarczy, że zastosowana w konkretnym przypadku technika nie jest najlepszą z dostępnych.
W konsekwencji zasadnie organ stwierdził nieprawidłowość w tym zakresie i w pkt. 1 zarządzenia pokontrolnego nakazał należyte uszczelnienie hałd magazynowanego kruszywa.
Co do kwestii lokalizacji miejsca, w którym składowane jest kruszywo, to obowiązki skarżącej w tej materii określone zostały w pkt. II.2.8. lit.c pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca zobligowana została do ograniczenia powierzchni miejsc składowania produktów oraz magazynowania produktów zgodnie z planem zagospodarowania załączonym do pozwolenia budowlanego, poprzez systematyczne wywożenie produktu końcowego z terenu zakładu w celu dostosowania powierzchni magazynowej czasowego magazynowania produktu do ustalonej w planie zagospodarowania terenu zakładu, zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę zakładu, do dnia 30 IX 2016 r.
Z powyższego wynika bezsprzecznie, że magazynowanie wyprodukowanego kruszywa odbywać się ma na terenie zakładu. Lokalizacja oraz zasięg powierzchni magazynowej dla hałd wytwarzanego przez skarżącą kruszywa wskazane zostały na rysunku projektu zagospodarowania terenu zakładu (akta organu, k. 189, 190). Zaznaczone są na nim dwa miejsca lokalizacji kruszywa: hałda kruszywa - nr 11 i hałda buforowa kruszywa o pow. 1256 m2 - nr 17.
Tymczasem jak wynika z niekwestionowanych ustaleń kontroli przeprowadzonej przez organ, kruszywo budowlane jest magazynowane przez skarżącą także poza zakładem, na terenie sąsiadującym z zakładem od strony południowo-wschodniej i to w skali przekraczającej znacznie rozmiary hałdy znajdującej się w obrębie zakładu.
Powoływane przez skarżącą argumenty wykazujące zgodność takiego stanu rzeczy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są bez znaczenia. Bez znaczenia jest także stanowisko organu nadzoru budowlanego w tej sprawie. Kwestionowane zarządzenie pokontrolne nie jest rezultatem kontroli zgodności zagospodarowania terenu z planem miejscowym, ale kontroli zgodności prowadzonej działalności z przepisami z zakresu ochrony środowiska, w tym z warunkami pozwolenia zintegrowanego. Wykroczenie z powierzchnią magazynowanego kruszywa poza granice zakładu jest oczywistym naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego i to naruszeniem, którego skarżąca była świadoma. Jak bowiem inaczej wytłumaczyć fakt, że w 2017 r. podjęła ona bezskuteczną próbę zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego w kierunku umożliwienia jej zwiększenia powierzchni magazynowanej hałdy (zob. pkt III decyzji Starosty W. z [...], nr [...] - akta organu, k. 182).
W rezultacie uzasadniony jest nakaz sformułowany w pkt. 1 zarządzenia pokontrolnego w części nakazującej dostosowanie powierzchni magazynowania kruszywa do powierzchni ustalonej w planie zagospodarowania terenu zakładu zatwierdzonym w pozwoleniu budowlanym.
Weryfikując legalność nakazu określonego w pkt. 2 zarządzenia pokontrolnego, obligującego skarżącą do utwardzenia i skanalizowania dróg transportowych na terenie zakładu, to również w tym zakresie wymagania określone zostały w pozwoleniu zintegrowanym. Według pkt. II.2.4 lit. c tiret trzecie i lit.e pozwolenia zintegrowanego, transport na terenie zakładu ma się odbywać po powierzchniach utwardzonych, zraszanych i skanalizowanych w celu odprowadzania wód opadowych do zbiornika dla zabezpieczenia gleby, ziemi i wód podziemnych przed infiltracją zanieczyszczeń.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.