Source: http://konstytucyjny.pl/dawid-bunikowski-niekonstytucyjny-zakaz-przemieszczania-sie-w-czasie-pandemii/
Timestamp: 2020-08-11 18:18:06
Legal References Found: art. 46
 art. 233
 art. 31
 art. 52
 art. 46
 art. 46
 art. 11
 art. 233
 art. 15
 art. 233
 art. 52
 art. 3
 art. 18
 art. 21
 art. 233

Document Content:
Dawid Bunikowski: Niekonstytucyjny zakaz przemieszczania się w czasie pandemii – Konstytucyjny.pl
NextJakub Szczepański: Skuteczność zmiany pełniącego obowiązki Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
Istnieje generalna wątpliwość, czy zakaz przemieszczania się na terytorium RP w czasie pandemii – wydany na podstawie ustawy innej niż ustawa o stanie wyjątkowym albo stanie wojennym, albo stanie klęski żywiołowej – jest konstytucyjny. Chodzi o zakaz wychodzenia z domu. Trzeba poważnie zastanowić się nad nazwą/wyrażeniem „(czasowe) ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się”. To zwrot z art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570). Czy jest to nazwa ostra? Jak ją interpretować? Czy może dotyczyć zakazu przemieszczania się i wolności poruszania się? Co istotnego stanowią inne przepisy w tym kontekście? Przejdźmy do rozważań interpretacyjnych i logiczno-prawniczych.
Przy analizie tego pojęcia i konstytucyjności przepisu prawnego, w którym ono się znajduje, trzeba wziąć pod uwagę poniżej wybrane przepisy i akty prawne. Po pierwsze, mamy polską konstytucję, a dokładnie art. 233 ust. 1 i 3 w kontekście ograniczania wolności poruszania się w stanie wyjątkowym albo stanie wojennym, albo stanie klęski żywiołowej (są to trzy stany nadzwyczajne regulowane konstytucją), a także art. 31 ust. 3 dotyczący zasady proporcjonalności w ograniczaniu wolności obywatelskich („ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw”) i art. 52 ust. 1-3 dotyczący konstytucyjnej wolności poruszania się dla każdego (każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium RP, a ograniczenia mogą być tylko w ustawie).
Po drugie, mamy art. 46, 46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. To jest tzw. ustawa zakaźna. Te przepisy dotyczą zakazów i nakazów w czasie rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej. To te przepisy są podstawą rozporządzeń rządu czy ministra zdrowia w czasie obecnej pandemii. Nazwa/wyrażenie „(czasowe) ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się” znajduje się w art. 46 ust. 4 pkt 1.
Po trzecie, mamy par. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, a w nim zwłaszcza zwrot ”zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu (…)”. Tu wprowadzono de facto i de iure zakaz wychodzenia z domu. Ustawa zakaźna była podstawą prawną wydania rozporządzenia. Następnie ta kwestia była regulowana już rozporządzeniami Rady Ministrów, w np. par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Mamy tam zwłaszcza zwrot: ”Do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu (…)”. Ustawa zakaźna była podstawą prawną także tego rozporządzenia. Ustanowiono pewne wyjątki od zakazu, jak dojazd do pracy, etc. Później wydawano kolejne akty, co jest zrozumiałe, gdyż trzeba reagować na bieżąco na sytuację w zależności od rozwoju pandemii.
Warto też mieć świadomość, że jest w polskim systemie prawnym ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a w niej np. kontrowersyjny art. 11 (uprawnienia premiera i wojewody; instytucja polecenia, np. wykorzystywana w sprawach zakazu wstępu do lasu czy organizacji „pocztowych” wyborów).
Pamiętajmy, że w Polsce jest ogłoszony od 20 marca 2020 r. stan epidemii, a wcześniej od 13 marca był stan zagrożenia epidemicznego. Oba stany ogłosił rozporządzeniem minister zdrowia. (Oba stany są stanami uregulowanymi ustawą zakaźną. Nie są to stany nadzwyczajne uregulowane konstytucją. Mimo to mają charakter faktycznie nadzwyczajny, formalnie pozakonstytucyjny.) Nie są to jedyne rozporządzenia w przedmiocie epidemii i zakazów. Takich aktów, czy to rządu, czy ministra zdrowia, w tej sferze jest teraz kilkanaście, nieustannie zmienianych, uchylanych, nowo wydawanych. Zwrot o zakazie przemieszczania się znajdował się w kolejnych rozporządzeniach, a zmieniał się tylko jego okres. Ostatecznie zakaz nie został przedłużony na początku maja 2020 r. Reżim ”poluzowano” w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2 maja z 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Rozdział 8 wprowadził „nakaz określonego sposobu przemieszczania się oraz obowiązek stosowania środków profilaktycznych”, np. 2 m odległości dla pieszych, obowiązek zakrywania ust i nosa w miejscu publicznym.
Rozważmy kwestię zakazu przemieszczania się, tj. zakazu wychodzenia z domu. Chodzi o to, czy: 1) ograniczenie konstytucyjnej wolności poruszania się może być dokonane w drodze rozporządzenia?, 2) czy ustawa zakaźna z 2008 r. pozwala rzeczywiście zakazywać wychodzenia z domu?, 3) czy zwrot/nazwa „(czasowe) ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się” z ustawy zakaźnej i zwrot „zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze” z rozporządzenia obejmują także zakaz korzystania z konstytucyjnej wolności poruszania się?
Jest bardzo wątpliwe, aby ustawowy przepis odnoszący się do nazwy „(czasowe) ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się” mógł stanowić podstawę prawną dla wydania w akcie wykonawczym ogólnego zakazu przebywania w miejscu publicznym i nakazu siedzenia w mieszkaniu. Wydaje się, że ta ustawa zakaźna i rozporządzenia wydane na jej podstawie nie mogą tak mocno ograniczyć konstytucyjnej wolności poruszania się. Na pewno nie mogą w świetle konstytucji. Jest tu jednak także problem zgodności rozporządzenia i ustawy. Bowiem ustawowe „ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się” to nie jest to samo, co rozporządzeniowe „zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze”. Rozporządzenie poszło dalej. Ponadto, ustawowe „ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się” to nie jest to samo, co konstytucyjne „ograniczenie wolności poruszania się”. Desygnaty tych nazw nie są takie same. Inaczej: „ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się” to nie jest nazwa tak szeroka zakresowo, jak „ograniczenie wolności poruszania się”. O ile zatem ustawa zawiera termin zgodny z konstytucją (bo jest węższy), to rozporządzenie posiada termin niezgodny z ustawą, tzn. ma inny zakres niż termin ustawy i wchodzi głęboko w materię konstytucyjną i wolność konstytucyjną.
Gdy porównamy te nazwy, tj. „zakaz przemieszczania się” z rozporządzenia, „ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się” z ustawy, „ograniczenie wolności poruszania się” z konstytucji, zauważamy, że one nie są tym samym. Ustawowe „ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się” może dotyczyć np. zakazów jazdy autobusami czy pociągami, nakazu zakrywania ust i nosa, etc. Może dotyczyć np. nakazu dwumetrowej odległości między ludźmi w miejscu publicznym. Nie może dotyczyć jednak zakazu wyjścia z domu. Tu chodzi tylko o „ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się”, a nie o zakaz wyjścia z domu, czyli zakaz przemieszczania. To po prostu wynika ze znaczeń słów użytych w ustawie, czyli ze znaczeń poszczególnych słów w ustawowej nazwie „ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się”. Inna interpretacja jest niedopuszczalna na gruncie języka polskiego i narusza jego reguły znaczeniowe. Żadna wykładnia funkcjonalna nie jest w stanie uzasadnić ”ucieczki” od znaczenia literalnego lub odstąpienie od tego literalnego znaczenia ze względu na np. ważne racje aksjologiczne czy błędy ustawodawcy. W tym przypadku nie ma błędów ustawodawcy. Po prostu ustawa zakaźna nie pozwala na ustanowienie zakazu wychodzenia z domu w czasie pandemii. Do tego trzeba by wprowadzenia stanu wyjątkowego albo (może) stanu klęski żywiołowej. Twórcy ustawy zakaźnej na pewno zdawali sobie sprawę z specyfiki regulacji i ze statusu aktu, który nie jest rozwinięciem regulacji konstytucji.
Powstają inne pytania. Czy zatem w Polsce nie powinno wprowadzić się jednego ze stanów nadzwyczajnych uregulowanych w konstytucji, które „pasowałyby” do epidemii, tj. stanu wyjątkowego albo stanu klęski żywiołowej? (To automatycznie spowodowałoby także przełożenie wyborów prezydenckich o kilka miesięcy. Przy czym, w stanie klęski żywiołowej można także ograniczyć konstytucyjną wolność poruszania się, zgodnie z art. 233 ust. 3 konstytucji.) Czy za łamanie zakazu takiego jak zakaz przemieszczania się powinna być nakładana administracyjna kara pieniężna określona przez Inspekcję Sanitarną w kwocie do 30 tys. zł? To wynika z art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Ten przepis wprowadził taką sankcję. Czy to proporcjonalne?
Biorąc pod uwagę takie kwestie jak nazwy złożone, nazwy generalne, a nade wszystko ostrość zakresu nazw, czy reguły wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, można dojść do następujących wniosków. Badamy najpierw literalne, językowe znaczenie przepisu. Następnie, ustalając znaczenie przepisu, bierzemy pod uwagę inne przepisy. Na końcu bierzemy pod uwagę cel przepisu. Nade wszystko jednak patrzymy na miejsce przepisu i aktu prawnego w hierarchii źródeł prawa. Sam cel zakazu przemieszczania się z rozporządzenia był jasny, tj. ograniczyć epidemię.
Zastanówmy się zatem nad kwestią konstytucyjności takiego zakazu przemieszczania się. Po pierwsze, wydaje się, że omawiany przepis rozporządzenia (-eń) wyszedł poza ustawę (zob. zakresy nazw), na podstawie której został wydany. Nie było delegacji dla ustanowienia tak nadzwyczajnego zakazu. To znaczy, że jest niekonstytucyjny, a wynika to z reguły hierarchicznej. Są wątpliwości, czy taki przepis nawet obowiązuje, skoro reguła kolizyjna, tj. reguła hierarchiczna, podpowiada, że nie obowiązuje jako sprzeczny z normą wyższą.
Po drugie, ten przepis o zakazie jest niekonstytucyjny także dlatego, że narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3). Środki do walki z pandemią w postaci (niemal absolutnego) zakazu wyjścia z domu czy kary administracyjnej nakładanej przez sanepid są przesadne, nie są „konieczne” i nie mają mocnej podstawy naukowej (nie przedstawiono jej).
Po trzecie, zarzut niekonstytucyjności zakazu dotyczy tego, że można ograniczyć wolność poruszania się tylko w stanie wyjątkowym (albo stanie wojennym, albo stanie klęski żywiołowej) i tylko w ustawie, co wynika bezpośrednio z art. 233 ust.1 i 3 w zw. z art. 52 ust. 3 konstytucji. Chodzi tu o stosowne ustawy dotyczące stanów nadzwyczajnych (o stanie wojennym, o stanie wyjątkowym, o stanie klęski żywiołowej) z 2002 r. Odpowiednie rozporządzenia wydane na podstawie tych ustaw powinny określać rodzaje ograniczeń (np. „rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela” – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym). Przykładowo, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o stanie wyjątkowym, w czasie stanu wyjątkowego mogą być wprowadzone nakazy lub zakazy „przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów”. Chodzi np. o domy, ulice, miejscowości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, mogą polegać na „nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się”. Nawet jednak w tych ustawach o stanach nadzwyczajnych nie ma zakazu wychodzenia z domu, tj. zakazu przemieszczania się, idącego tak daleko, jak to miało miejsce w Polsce wiosną 2020 r. na podstawie ustawy zakaźnej. Literalnie, ustawa zakaźna (art. 46 ust. 4 pkt 1) jest zbliżona w zakresie restrykcji co do „określonego sposobu przemieszczania się” do ustawy o stanie klęski żywiołowej (art. 21 ust. 1 pkt 15). Ustawa o stanie wyjątkowym pozwala na nieco więcej (art. 18 ust. 2 pkt 1; taka sama regulacja jest przy stanie wojennym). Poza tym wprowadza system odosobnienia czy zgłoszeń przybycia do określonej miejscowości lub zezwoleń na zmianę miejsca pobytu stałego i czasowego. Ale nawet ona nie wspomina zakazu wychodzenia z domu.
Konsekwencje niekonstytucyjności przepisu z zakazem przemieszczania się są poważne. Reguła kolizyjna podpowiada nam, że normy niższej sprzecznej z wyższą nie należy w ogóle stosować. Ma to swoje reperkusje, np. uzasadnioną odmowę zapłaty kary za złamanie zakazu. Sądy powinny uznać rację każdego (w tym obywateli), a nie władz, które nie wprowadziły stanu wyjątkowego, a chcą karać tak, jakby ten stan był wprowadzony. Świadczy to, zresztą, o pewnym niechlujstwie legislacyjnym ustawodawcy albo o zamierzonych działaniach motywowanych innymi czynnikami. Poza tym konstytucja ogranicza działania rządu, np. poprzez terminy stanów nadzwyczajnych czy zgodę Sejmu na ich wprowadzenie bądź przedłużenie. Ustawa zakaźna jest mniej precyzyjna (np. „czasowe ograniczenia”) i daje de facto dużo władzy rządowi (bez nadzoru).
Oczywiście, rząd czy minister zdrowia mogli mieć dobre intencje, ustanawiając taki zakaz, gdyż chcieli chronić ludność i zdrowie, ale wprowadzili ten zakaz bez właściwej podstawy prawnej. Naruszyli ustawę i konstytucję, a także wolności obywatelskie, w tym konstytucyjną wolność poruszania się. Przyjdzie pewnie czas, że padną głosy żądające oceny niekonstytucyjnego działania, być może nawet przed Trybunałem Stanu (choć to mało realne). Są to kwestie zbyt poważne, by przejść obok nich mimochodem, gdyż dotyczą zbyt fundamentalnych praw obywatela. Jeśli bowiem władza nakazuje siedzenie w domu, ale sama nie stosuje właściwie prawa, a mogłaby to robić i powinna to robić, to co można myśleć o takiej władzy? Czy jej „władza” jest nieograniczona?
Konstytucja pozwala na ograniczenie wolności poruszania się (art. 52 ust. 3, art. 233 ust 1 i 3). Wnioskujemy dedukcyjnie, że pozwala też na zakaz wychodzenia z domu. Państwo musi bowiem mieć możliwość stosowania nadzwyczajnych środków w nadzwyczajnych sytuacjach i nikt tego nie może kwestionować. Zakaz wychodzenia z domu jest nadzwyczajny. Można jednak ustanowić taki zakaz tylko w stanie wyjątkowym (albo stanie wojennym, a w sposób wątpliwy w stanie klęski żywiołowej) i tylko na podstawie ustawy, ale ustawy o stanie wyjątkowym (czy stanie wojennym, czy stanie klęski żywiołowej), a nie na podstawie ustawy zakaźnej. Przyjąć można w stopniu uzasadnionym na gruncie wykładni prawa i logiki prawniczej, jak również rozważań semantycznych, że polski rząd złamał obowiązujące prawo, wprowadzając tzw. zakaz przemieszczania się. Nie to jest zarzut na zasadzie tzw. czepiania się czy talmudyzmu-formalizmu. Chodzi o zasady tworzenia prawa, zasady konstytucyjne i wolności człowieka i obywatela. Jest to uwaga na przyszłość. Zakaz przemieszczania się może bowiem kiedyś wrócić.
Tagi: Konstytucja, stan epidemii, epidemia, pandemia, Dawid Bunikowski, wolność przemieszczania się