Source: http://sko-wroc.org/print.php?f=f37.html
Timestamp: 2020-01-23 08:24:37
Legal References Found: art. 247
 art. 54
 art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 9
 art. 10
 art. 61
 art. 81
 art. 41
 art. 6
 art. 103
 art. 64
 art. 10
 art. 3
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 28
 art. 17
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 9
 art. 24
 art. 12
 art. 8
 art. 7
 art. 7
 art. 8
 art. 9
 art. 92
 art. 6
 art. 3
 art. 7
 art. 5
 art. 22
 art. 3
 art. 107
 art. 1
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 1
 art. 39
 art. 39
 art. 130
 art. 27
 art. 88
 art. 88
 art. 88
 art. 336
 art. 336
 art. 83
 art. 48
 art. 88
 art. 88
 art. 28
 art. 84
 art. 12
 art. 13
 art. 13
 art. 34
 art. 3
 art. 7
 art. 65
 art. 156
 art. 85
 art. 85
 art. 85
 art. 85
 art. 53
 art. 106
 art. 54
 art. 64
 art. 124
 art. 107
 Art. 107
 art. 6
 art. 23
 art. 145
 art. 156
 art. 7
 art. 10
 art. 61
 art. 13
 art. 298
 art. 13
 art. 285
 art. 288
 art. 289
 art. 46
 art. 51
 art. 10
 art. 28
 art. 53
 art. 61
 art. 52
 art. 143
 art. 46
 art. 56
 art. 55
 art. 47
 art. 52
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 56
 art. 55
 art. 52
 art. 52
 art. 47
 art. 55
 art. 143
 art. 52
 art. 52
 art. 55
 art. 55
 art. 8
 art. 56
 art. 9
 art. 35
 art. 7
 art. 56
 art. 46
 art. 46
 art. 3
 art. 378
 art. 3
 art. 49
 art. 49
 art. 51
 art. 51
 art. 51
 art. 51
 art. 51
 art. 141
 art. 51
 art. 106
 art. 36
 art. 51
 art. 106
 art. 126
 art. 107
 art. 145
 art. 156
 art. 149
 art. 106
 art. 51
 art. 46
 art. 46
 art. 46
 art. 46
 art. 46
 art. 46
 art. 46
 art. 46
 art. 30
 art. 32
 art. 32
 art. 106
 art. 48
 art. 106
 art. 106
 art. 106
 art. 106
 art. 106
 art. 106
 art. 106
 art. 106
 art. 107
 art. 124
 art. 148
 art. 148
 art. 199
 art. 9
 art. 93
 art. 22
 art. 95
 art. 5
 art. 145
 art. 149

Document Content:
Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz rozporządzenia wydane w oparciu o delegację ustawową, a także Regulamin Organizacyjny Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne Kolegium dnia 21 grudnia 1996 r., zmieniony uchwałami tegoż Zgromadzenia Ogólnego z dnia 31 marca 1999 r., z dnia 28 marca 2000 r. oraz z dnia 7 lutego 2001 r. (tekst jednolity ogłoszony zarządzeniem Nr 1/2004 Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2004 r.)
Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej jako Kpa ) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.; dalej jako Op). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.
Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: wrocławski, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, milicki, oleśnicki wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.
Kolegium składa się z 39 członków: 15 etatowych i 24 pozaetatowych.
wyższe prawnicze: 13
wyższe administracyjne: 2
- sędziego administracyjnego: 3
- referendarza: 8
wyższe prawnicze: 17
inżynier geodezji: 1
- sędziego administracyjnego: 5
- referendarza: 10
B. Wśród członków Kolegium jest 7 osób posiadających tytuł naukowy doktora.
Członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kontynuowali w roku 2006 działalność pozaorzeczniczą związaną ściśle z pracą w Kolegium. W dalszym ciągu w oparciu o wrocławskie Kolegium funkcjonowało pod kierunkiem prof. dr hab. Leona Kieresa Kolegium Redakcyjne Kwartalnika "Orzecznictwo w sprawach samorządowych", publikującego orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, samorządowych kolegiów odwoławczych, regionalnych izb obrachunkowych oraz rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, związane z działalnością samorządu terytorialnego. W pracach Kolegium redakcyjnego uczestniczył Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu oraz dwóch z jego członków etatowych. Prezes Kolegium jest ponadto członkiem rady naukowej miesięcznika "Samorząd Terytorialny". Wiceprezes Kolegium pełni natomiast funkcję przewodniczącego kolegium redakcyjnego dwumiesięcznika "Nowe Zeszyty Samorządowe, w którym publikowane są artykuły i opinie prawne dotyczące samorządu terytorialnego. Członkowie Kolegium publikują opracowania naukowe w czasopismach prawniczych, a także w innych wydawnictwach (np. "Farmer" wydawanym przez "Rzeczpospolitą"). Trzeba również podkreślić uczestnictwo Wiceprezesa i jednego z członków Kolegium w zaplanowaniu i przeprowadzeniu wyborów do rad osiedli jednostek pomocniczych Miasta Wrocławia. Pełnili oni odpowiednio funkcje przewodniczącego i sekretarza Miejskiej Komisji Wyborczej.
Należy również wspomnieć, że członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu są cenionymi wykładowcami. W roku 2006 prowadzili oni między innymi:
zajęcia kursowe w ramach aplikacji radcowskiej, organizowanej przez Okręgową Izbę Radców Prawnych we Wrocławiu;
zajęcia na kursach organizowanych przez Dolnośląski Ośrodek Szkolenia Pośredników w Obrocie Nieruchomościami;
szkolenia m.in. z zakresu postępowania administracyjnego, postępowania w sprawie dodatków mieszkaniowych, prawa podatkowego, organizowane przez Dolnośląskie Centrum Szkolenia Samorządowego we Wrocławiu;
szkolenia z zakresu Ordynacji podatkowej i podatków lokalnych organizowane przez Centrum Demokracji Lokalnej w Zielonej Górze.
Ponadto, Wiceprezes i część członków Kolegium prowadzi zajęcia kursowe na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, na Podyplomowym Studium Samorządu Terytorialnego i Gospodarki Lokalnej przy Uniwersytecie Wrocławskim, w Okręgowej Izbie Radców Prawnych we Wrocławiu oraz w Dolnośląskiej Wyższej Szkole Służb Publicznych we Wrocławiu. Członkowie Kolegium uczestniczyli także w konferencjach naukowych, dotyczących samorządu terytorialnego.
C. Biuro Kolegium składa się z 12 osób.
Etatowy skład Kolegium w 2006 r. uległ częściowym zmianom. Jeden etatowy członek Kolegium został z dniem 22 czerwca 2006 r. odwołany ze składu Kolegium i powołany do pełnienia funkcji sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu. Wolny etat został obsadzony z dniem 1 listopada 2006 r. przez pozaetatowego członka Kolegium. Ponadto Kolegium otrzymało w 2006 r. dwa dodatkowe etaty orzecznicze i z dniem 1 kwietnia 2006 r. zostało powołanych do pełnienia funkcji etatowego członka Kolegium dwóch pozaetatowych członków Kolegium.
Samorządowe kolegium Odwoławcze zgodnie z uchwałą Zgromadzenia Ogólnego składa się z 28 członków pozaetatowych. Skład członków pozaetatowych Kolegium w roku 2006 uległ częściowym zmianom. Jedna osoba spośród składu z dniem 31 grudnia 2005 r. została odwołana z funkcji pozaetatowego członka Kolegium i powołana do pełnienia funkcji asesora w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Trzy osoby zostały odwołane z funkcji pozaetatowych członków Kolegium, dlatego w dniu 31 grudnia 2006 r. nie były obsadzone 4 mandaty pozaetatowych członków Kolegium.
Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy nr 1, w budynku Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wobec zwiększenia liczby członków eteatowych oraz pracowników biura Kolegium ilość pomieszczeń biurowych stała się niewystarczająca. Kolegium podjęło starania o przydzielenie dodatkowych pomieszczeń przez Urząd Wojewódzki.
Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako wystarczający.
A. Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku 2006 7924
1) pozostałych z roku 2005 3776
2) wpływ spraw w roku 2006 4148
Dolnośląskiego	77
B. Rodzaje spraw ujętych w ewidencji w roku 2006:
Liczba spraw administracyjnych - 7473
Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste - 288
- z 2005r. 48
- z 2006r. 240
Sprawy administracyjne podlegające rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia
30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z p.zm. dalej jako Popsa) -	32
w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII Kpa. -	131
A. Liczba spraw rozstrzygniętych ogółem w roku 2006	6888
- w tym kolejne rozstrzygnięcia spraw ujęte w ewidencji,
jako jedna pozycja 35
(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z p.zm. dalej jako Popsa) -
uznające zażalenia za uzasadnione 16
B. Liczba spraw pozostałych do rozstrzygnięcia na koniec roku -	652
decyzje wydane po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tj. odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156 158 Kpa oraz art. 247 251 Op)
A. Liczba orzeczeń ogółem	245
- w tym spraw z 2005r. 48
B. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń Kolegium -	43
C. Liczba spraw pozostałych do rozstrzygnięcia przez Kolegium - 43
1. Liczba decyzji i postanowień Kolegium zaskarżonych w roku 2006
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ogółem -	303
rozstrzygnięć podlegających zaskarżeniu -	4,99%
2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ogółem -	8
w trybie art. 54 § 3 Popsa, ogółem -	0
4. Liczba spraw rozpoznanych w roku 2006 przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny we Wrocławiu, ogółem - 485
w tym sprawy rozpatrywane przez sąd z lat:
2001r. 0
2002r. 2
2003r. 6
2004r. 97
2005r. 181
2006r. 199
wskaźnik uchylonych orzeczeń SKO przez WSA w stosunku do wszystkich spraw rozpatrzonych przez WSA w danym roku	12,78%
5. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez SKO w roku 2006 do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie , ogółem - 7
rozstrzygnięć przez sąd w roku 2006 -	1,44%
6. Liczba skarg kasacyjnych rozpoznanych w roku 2006 przez Naczelny
Sąd Administracyjny w Warszawie, ogółem - 32
2004r. 7
2005r. 24
Zamieszczone poniżej informacje dodatkowe dotyczą w pierwszym rzędzie wybranych problemów orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Problemy te związane są przede wszystkim z trudnościami interpretacyjnymi wynikającymi z budzących wątpliwości rozwiązań zawartych w stosowanym przez Kolegium materiale normatywnym. Na uwagę zasługują również typowe, powtarzające się uchybienia popełniane przez organy pierwszej instancji. Dla zobrazowania coraz szerszego zakresu spraw rozpatrywanych przez Kolegium uznano również za celowe przedstawienie choćby w skrótowej formie informacji o tych sprawach w całej ich różnorodności. Uwagi te przedstawione zostały kolejno w odniesieniu do poszczególnych działów orzecznictwa.
Dział Podatków zajmuje się sprawami z zakresu podatków i opłat samorządowych, do których zalicza się: podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych, podatek od posiadania psów, opłata targowa (ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.), podatek rolny (ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. t.j. Dz.U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.), podatek leśny (ustawa z dnia 30 października 2002 Dz.U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.), opłata skarbowa (ustawa z dnia 9 września 2000 r. t.j. Dz.U.z 2004 r. Nr 253, poz. 2532). Oprócz wskazanej wyżej problematyki do zakresu zagadnień rozpatrywanych w tym dziale należą sprawy egzekucji administracyjnej (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz procedury postępowania w sprawach podatkowych uregulowanej przepisami Ordynacji podatkowej tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz.60 z późn. zm.) a także , w zakresie egzekucji administracyjnej, przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 z późn. zm.)
Łączna ilość spraw jaka wpłynęła do Kolegium w 2006 r. z wyżej wskazanego zakresu wynosiła - 528 spraw. W ilości tej najwięcej dotyczyło podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych oraz podatku rolnego, najmniej spraw wpłynęło z zakresu podatku leśnego, opłaty skarbowej i targowej oraz egzekucji administracyjnej Podobnie jak w roku ubiegłym, nie odnotowano w ogóle wpływu spraw z zakresu podatku od posiadania psów. Oprócz zwykłego środka zaskarżenia (zażalenie, odwołanie) Kolegium rozpatrzyło 30 postępowań nadzwyczajnych w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Strony niezadowolone z rozstrzygnięć Kolegium wniosły w sprawach podatkowych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu 66 skarg tj. o 13 mniej niż w roku ubiegłym. W 41 przypadkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skarg i w 32 sprawach oddalił skargi, w 6 je odrzucił a w 3 umorzył postępowanie. Znacząca kwotowa sprawa wygrana przez Kolegium przed Sądem dotyczyła podatku od nieruchomości (5 064 687 zł). Pozytywnie Sąd rozpatrzył 7 skarg, uchylając decyzje Kolegium do ponownego rozpatrzenia, a w pozostałych przypadkach skargi nie zostały jeszcze rozpatrzone.
Należy także wskazać, że od wcześniej uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji, Kolegium wniosło skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tenże Sąd uwzględnił wszystkie skargi kasacyjne w sprawach podatkowych, tj. w 2005 r. 18 skarg, a w 2006 r. 20 skarg.
Oprócz rozpatrywania spraw bieżących, Dział Podatków zajmował się w 2006 r. likwidowaniem zaległości z lat wcześniejszych, które stanowiły odwołania od wydanych przez gminny organ podatkowy w jednym dniu kilku tysięcy decyzji określających jednemu podatnikowi zaległości z tytułu podatku od środków transportowych (w sumie około 9 000 spraw). Część spraw z odwołań od decyzji określających zaległość z tytułu podatku od środków transportowych, została załatwiona w latach 2004-2005. Z tej grupy spraw przeszło do załatwienia na 2006 r. 2 838 spraw i wszystkie zostały załatwione.
W sumie w 2006 r. w zakresie spraw podatkowych zostało rozpatrzonych 3 289 spraw.
Bieżąco wpływające sprawy były rozpatrywane sukcesywnie do daty ich wpływu.
Analizując powód uchyleń pierwszoinstancyjnych decyzji, należy wskazać, że najczęstszą przyczyną kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium w 2006 r. były istotne uchybienia proceduralne. Wyrażały się one w:
zaniechaniu wszczęcia postępowania w sprawach wszczynanych z urzędu,
niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie,
nieprzestrzeganiu uprawnienia strony do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji,
nieprzestrzeganiu wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji zarówno w zakresie
uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego.
Podobnie jak w latach ubiegłych, także w roku 2006 powtórzyły się uchybienia polegające na nieprzesyłaniu do Kolegium kompletnego materiału dowodowego, a przecież, jak wskazano wyżej, istotne braki w materiale dowodowym były częstą przyczyną uchylania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć.
Zdarzyły się też przypadki ignorowania (Wrocław, Jelcz-Laskowice) kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium i zawartych w nich uwag co do popełnionych uchybień przez organ podatkowy i wydawania powtórnie decyzji zawierających takie same uchybienia.
W zakresie zmian w sferze unormowań podatkowych należy wskazać na kolejną nowelizację Ordynacji podatkowej ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz.U. Nr 217, poz. 1590), która, w zdecydowanej większości, weszła w życie od 1 stycznia 2007 r. Zmodyfikowano regulacje normujące interpretacje przepisów podatkowych, czas ich udzielania, odpowiedzialność i opłatę za interpretację, uprawniono pełnomocnika do podpisywania deklaracji w imieniu podatnika (sprawa postulowana od kilku lat), wprowadzono nowy rozdział (11a) Rozprawy oraz wydłużono w związku z tym termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (jest to powrót do dawnej regulacji Kpa - z okresu przed wprowadzeniem Ordynacji podatkowej), powrócono do możliwości wszczynania kontroli podatkowej na podstawie legitymacji służbowej (zmiana mocno krytykowana), uregulowano w sposób jednoznaczny możliwość dokonywania czynności sprawdzających przez wyznaczony organ podatkowy w stosunku do organu podlegającego wyłączeniu.
W sferze podatków samorządowych i opłat lokalnych dokonano także pewnych zmian oraz doprecyzowano redakcyjnie niektóre przepisy. Do istotnych należy powrót do jednoznacznego określenia drogi publiczne jako podlegające wyłączeniu spod opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Wprowadzono nowe wyłączenie spod tego podatku, obejmujące grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi i kanałami żeglownymi. Zmodyfikowano redakcyjne przepisy w związku z E-deklaracjami i E-informacjami. (Modyfikacji tej dokonano także w podatku rolnym i leśnym). Rozszerzono zwolnienie podatkowe o zarządców infrastruktury w transporcie kolejowym. W podatku od środków transportowych zlikwidowano kontrowersyjny przepis co do płatności tego podatku w równych ratach na rzecz rat proporcjonalnych. Zlikwidowano także martwe zwolnienie z tego podatku w tzw. transporcie kombinowanym. W podatku rolnym uregulowano kontrowersyjny problem rolników oddających gospodarstwa w dzierżawę w zamian za renty strukturalne, oraz dzierżawców starających się o fundusze Unii Europejskiej. Od 1 stycznia 2007 r., jeżeli grunty gospodarstwa rolnego zostały wydzierżawione na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów dotyczących uzyskiwania rent strukturalnych, to podatnikiem podatku rolnego będzie dzierżawca.
Pomimo nowych uregulowań i modyfikacji przepisów istniejących, nadal istnieją wątpliwości powodujące rozbieżności interpretacyjne kolegiów, sądów administracyjnych i Ministerstwa Finansów, m.in. pytanie, czy budynek letniskowy to budynek mieszkalny w odniesieniu do stawki podatkowej podatku od nieruchomości lub, czy nabycie gruntu rolnego w ramach licytacji komorniczej uprawnia do zwolnienia i ulgi w podatku rolnym z tytułu nabycia gruntu, gdy przepis wskazuje jako podstawę skorzystania z tego dobrodziejstwa nabycie w drodze umowy sprzedaży.
Rok 2006 r. charakteryzował się stabilnością rozwiązań prawnych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca nie dokonał bowiem istotnej modyfikacji obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Sytuacja ta pozwoliła na utrwalanie i dalsze wypracowywanie praktyki orzeczniczej organów pierwszej instancji.
Stwierdzone przez Kolegium w toku drugoinstancyjnych postępowań nieprawidłowości związane są przede wszystkim z inwestycjami celu publicznego.
Zjawiskiem, które nasiliło się w roku bieżącym było wydawanie przez organy lokalizacyjne decyzji odmawiających ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jedynym powodem decyzji negatywnie załatwiającej wniosek inwestora był przy tym sprzeciw lokalnej społeczności. Tendencja ta była szczególnie widoczna w stosunku do budowy stacji bazowych telefonii komórkowych, uznanych za inwestycje celu publicznego na mocy art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, 2603 ze zm.). Inwestycje tego rodzaju, związane z intensywnym rozwojem sieci telefonii komórkowych, budzą wyjątkowo silne protesty mieszkańców terenów, na których są one realizowane z uwagi na ich wpływ na środowisko i zdrowie oraz walory krajobrazowe. Niezależnie jednak od społecznego nastawienia lub oczekiwań mieszkańców, organy gminy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, tym samym niedopuszczalne jest wydawanie decyzji lokalizacyjnych na podstawie kryteriów pozaprawnych, nieprzewidzianych obowiązującymi regulacjami ustawowymi.
W stosunku do tego rodzaju inwestycji kolejnym, częstym uchybieniem organów lokalizacyjnych było niewypełnianie obowiązków związanych z podawaniem do publicznej wiadomości (w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) informacji o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego, o wydanych postanowieniach oraz o decyzji kończącej sprawę.
Należy także zauważyć, że organy lokalizacyjne przypisywały niejednokrotnie status inwestycji celu publicznego inwestycjom niespełniającym założeń przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. niemającym znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, o ile tylko rodzaj inwestycji był wymieniony w katalogu przewidzianym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W stosunku do postępowań, których przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy waga stwierdzonych uchybień była mniejsza, niż w latach poprzednich i wynikała przede wszystkim z nieprecyzyjnego brzmienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Częstym zjawiskiem pojawiającym się decyzjach ustalających warunki zabudowy były trudności interpretacyjne związane z wyjaśnieniem zakresu pojęcia "dostępu do drogi publicznej" terenu potencjalnej inwestycji.
Uchybieniem proceduralnym popełnianym przez organy lokalizacyjne było pomijanie w toku postępowania lokalizacyjnego pełnomocnika ustanowionego przez strony oraz prowadzenie korespondencji, w tym doręczanie rozstrzygnięć, bezpośrednio stronom.
Inny walor gatunkowy posiadały uchybienia stwierdzone z toku weryfikacji pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego i jej zbycia. Uchybienia te związane były przede wszystkim z dopuszczeniem, jako dowodu w sprawie, operatów szacunkowych, które nie zostały sporządzone w sposób odpowiadający przepisom prawa, tj. ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Powtarzającym się zjawiskiem było np. przyjmowanie przez rzeczoznawcę majątkowego ceny nieruchomości ujawnionej w akcie notarialnym zamiast ustalenia w drodze szacowania ceny rynkowej nieruchomości dla stanu przed i po zmianie lub uchwaleniu planu miejscowego. Niejednokrotnie do szacowania (przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami) przyjmowane były nieruchomości niespełniające warunku podobieństwa, tj. istotnie różniące się powierzchnią, położeniem lub uzbrojeniem. Częstym uchybieniem było także przyjmowanie przez rzeczoznawców majątkowych stanu nieruchomości z dnia sporządzania operatu szacunkowego lub dokonania zbycia nieruchomości, zamiast z dnia wejścia w życie planu miejscowego.
Uchybienia proceduralne stwierdzane przez Kolegium w toku postępowania o ustalenie tzw. renty planistycznej, związane były natomiast z naruszaniem przez organy pierwszej instancji obowiązków wynikających z art. 9 kpa (obowiązek udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron) oraz wynikających z art. 10, art. 61 § 4 i art. 81 kpa a związanych z zagwarantowaniem stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Na rozstrzygnięcia Kolegium z zakresu zagospodarowania przestrzennego i opłat jednorazowych w roku 2006 wniesiono 66 skarg, z czego 20 skarg oddalono, 8 odrzucono, 6 zakończyło się umorzeniem postępowania a w 5 przypadkach uchylono decyzję organu pierwszej i drugiej instancji (w jednym przypadku wniesiono już kasację od wyroku Sądu), pozostałe sprawy czekają jeszcze na rozstrzygnięcie.
III. Pomoc społeczna i świadczenia rodzinne
Zasady udzielania wsparcia materialnego oraz pomocy osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, mającym problemy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych określają między innymi:
- ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.),
- ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.),
- ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.).
Analiza rodzaju i ilości spraw, które napłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w 2006r. w dziedzinach objętych wymienionymi aktami prawnymi pozwala stwierdzić, że nadal bardzo duża liczba osób zainteresowana jest uzyskiwaniem wsparcia materialnego uzyskiwanego na podstawie zawartych w nich przepisów.
W zakresie pomocy społecznej wiele odwołań dotyczyło rozmiaru udzielanych zasiłków (celowych i okresowych), których wysokość uzależniona jest od kondycji finansowej organów pomocy społecznej. Jak się wydaje, środki, którymi organy te dysponują w dalszym ciągu nie pozwalają na udzielanie wsparcia w kwotach, które satysfakcjonowałyby osoby korzystające ze świadczeń. Organy pierwszej instancji nie radzą sobie jednak z uzasadnianiem decyzji udzielających wsparcia w określonej wysokości, co powodowało, że wiele rozstrzygnięć z tego powodu było uchylanych. Uchybienia w zakresie prawidłowego uzasadniania decyzji dotyczą również decyzji odmawiających udzielenia specjalnego zasiłku celowego, gdzie organy pomocy społecznej ograniczały się do lakonicznych stwierdzeń o braku uzasadnionych okoliczności, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, które znalazłoby wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Wzrosła liczba spraw dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Na ich tle w dalszym ciągu można było dostrzec uchybienia organów pomocy społecznej polegające na naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniach wszczynanych z urzędu. Zdarzały się również sytuacje, w których organy żądały zwrotu świadczeń, które w świetle art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej nie mogły być uznane za świadczenia nienależnie pobrane.
Wiele spraw dotyczyło odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, co wynikło ze zmian w sposobie finansowania pobytu osób w tego typu placówce i konieczności obciążenia odpłatnością członków ich rodzin, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pojawiły się też sprawy, w których organ pomocy społecznej orzekał w przedmiocie zwolnienia a trybie art. 64 powołanej ustawy - z odpłatności, pomimo tego, że odpłatność ta nie została wcześniej ustalona. Decyzje takie, jako przedwczesne, Kolegium eliminowało z obrotu prawnego.
W sprawach dotyczących ustalania odpłatności rodziców za pobyt ich dzieci w rodzinach zastępczych lub placówkach opiekuńczo wychowawczych pojawiał się problem nieuwzględniania przez organy pierwszej instancji regulacji zawartej w art. 10 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w składzie rodziny przy ustalaniu odpłatności uwzględnia się te dzieci.
W dziedzinie świadczeń rodzinnych wzrosła liczba spraw związanych z nienależnie pobranymi świadczeniami i odwołań od decyzji uchylających rozstrzygnięcia przyznające zasiłki rodzinne i dodatki. Nienależne pobranie świadczeń wynikało głównie z niepoinformowania organu o zmianie sytuacji materialnej lub rodzinnej świadczeniobiorcy albo zatajenia pewnych okoliczności faktycznych (w szczególności dotyczących samotnego wychowywania dziecka).
Po wprowadzeniu zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych i doprecyzowaniu niektórych jej sformułowań wyeliminowano część wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się przy orzekaniu. Dotyczy to m.in. pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko. W świetle art. 3 pkt 17a powołanej ustawy nie można w aktualnym stanie prawnym uznać za osobę samotnie wychowującą dziecko osoby, która co najmniej jedno dziecko wychowuje z jego rodzicem.
Aktualne pozostały jednak wątpliwości dotyczące kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód osoby ubiegającej się o świadczenia nie może przekroczyć kwoty 504 zł lub 583 zł w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. Przepis art. 5 ust. 3 stanowi natomiast, że w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do świadczeń rodzinnych o kwotę niższą niż najniższy zasiłek rodzinny, zasiłek może być przyznany pod warunkiem, że przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Kolegium uznało, że skoro ustawodawca nie skonstruował pojęcia kryterium dochodowego rodziny, kwotą uprawniającą daną rodzinę do świadczeń jest kwota 504 zł lub 583 zł przypadająca na osobę w rodzinie. Wiele organów natomiast przy ustalaniu prawa do świadczeń nadal porównuje dochód całej rodziny z kwotą zwielokrotnionego do liczby osób w rodzinie kryterium dochodowego, co w ocenie Kolegium w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie znajduje podstaw prawnych, a przede wszystkim dyskryminuje rodziny wielodzietne, co z pewnością nie było zamiarem ustawodawcy.
Od dnia 1 września 2005r. ustawodawca zdefiniował pojęcie utraty dochodu w (art. 3 pkt 23) zawężając możliwość pomniejszenia dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy do sytuacji powodujących jego utratę wyczerpująco wskazanych w tym przepisie. Ułatwiło to orzekanie w tego typu sprawach, należy jednak zauważyć, że ten zamknięty katalog wyklucza uwzględnienie utraty dochodu, np. w sytuacji otrzymania wyrównań wynagrodzeń, odpraw, zasiłków chorobowych i macierzyńskich wypłacanych przez ZUS po utracie zatrudnienia).
Przy ustalaniu dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych uwzględnia się też dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego. Do powierzchni gospodarstwa, z którego obliczany jest dochód w sposób wskazany w art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wlicza się obszaru oddanego w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W wyroku z dnia 27 października 2006r. (sygn. akt I OSK 601/06) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że umowa taka może być zawarta wyłącznie przez osobę uprawnioną do emerytury lub renty rolniczej. Wcześniej pojawiały się wątpliwości czy wydzierżawiającym może być każdy, byleby spełnione zostały warunki określone w art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, czy tylko emeryt lub rencista rolniczy.
Do Kolegium wpłynęło wiele odwołań osób, którym nie można było przyznać prawa do świadczeń z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego z powodu konieczności uwzględnienia w składzie rodziny małżonka, w trakcie toczącego się postępowania o rozwód lub separację. Brak możliwości niebrania pod uwagę w takiej sytuacji dochodów małżonka wydaje się być krzywdzący dla osób ubiegających się o świadczenia rodzinne, wówczas gdy ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przewiduje taką możliwość (art. 29).
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Zakłady opiekuńczo-lecznicze są jednocześnie zakładami opieki zdrowotnej, w których niepełnosprawne dzieci mają zapewnioną całodobową opiekę, rehabilitację, możliwość kształcenia. Wątpliwości budzi zatem, czy intencją ustawodawcy istotnie było umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rodzicom dzieci przebywających w takich zakładach.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Ta ogólna reguła okazała się być krzywdząca dla osób, których świadczenia uzależnione są od niepełnosprawności. Osoby te często nie mogły wylegitymować się orzeczeniem o niepełnosprawności z przyczyn od siebie niezależnych (np. przewlekłości postępowania przed zespołem ds. orzekania o niepełnosprawności). Wprowadzony od dnia 1 września 2005r. przepis art. 24 ust. 3a pozwalał na ustalanie uprawnień do świadczeń od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, co pozwalało na zachowanie ciągłości wypłaty świadczeń rodzinnych. Jednak od 14 stycznia 2006r. przepis ten został zmieniony i ponownie uzależniono przyznanie świadczenia od momentu złożenia wniosku. Zgodnie z art. 24 ust.3b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, o którym mowa w ust. 3a, osoba do wniosku dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Obowiązek wystąpienia ze stosownym wnioskiem obciąża zatem stronę postępowania i w tej sytuacji nawet w przypadku ciągłości niepełnosprawności świadczenie rodzinne uzależnione od tej niepełnosprawności może być przyznane od miesiąca, w którym złożony został wniosek.
Regułę, że świadczenia przyznaje się od miesiąca, w którym złożony został wniosek, Kolegium stosowało także w przypadku orzekania w sprawach dotyczących zasiłku pielęgnacyjnego. Stanowiska takiego nie podzielił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny, który uznał, że przepis art. 24 ust. 2 dotyczy osób, które po raz pierwszy występują o zasiłek pielęgnacyjny i nie może mieć zastosowania w przypadku wnioskodawców, u których niepełnosprawność orzeczona została na stałe i które w związku ze zmianą podmiotu wypłacającego zasiłki pielęgnacyjne musiały złożyć nowy wniosek o przyznanie tego świadczenia (wyrok WSA z dnia 9 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 589/06).
Pojawiły się również wątpliwości, czy w związku z tym, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b (art. 24 ust. 1) przepis art. 24 ust. 2 stanowiący, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego odnosi się także do zasiłku pielęgnacyjnego.
W 2006r. zmniejszyła się liczba spraw dotycząca zaliczek alimentacyjnych. Wiele odwołań dotyczyło rozstrzygnięć w przedmiocie uchylenia decyzji przyznających zaliczkę oraz decyzji określających nienależnie pobraną zaliczkę.
Na tle rozpatrywanych spraw można było zauważyć, że organy miały trudności z dokonaniem oceny i udowodnieniem, czy w konkretnym przypadku zachodziła przesłanka samotnego wychowywania dziecka, często przyjmując, że sam fakt zamieszkiwania ojca wspólnie z dziećmi i ich matką jest dowodem na tę okoliczność.
Orzekając w przedmiocie zaliczek alimentacyjnych Kolegium uznało, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym przyznania zaliczki alimentacyjnej. W ocenie Kolegium, w przypadku przyznania i wypłacania osobie uprawnionej przez organ właściwy wierzyciela zaliczki alimentacyjnej dochodzi do spłaty wierzyciela przez osobę trzecią (art. 518 KC). Spłacenie części zobowiązania za dłużnika przez gminę nie powoduje zwolnienia dłużnika z obowiązku spłaty wierzytelności w tej części, zgodnie bowiem z art. 12 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dłużnik zobowiązany jest do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości wypłaconych zaliczek. Po stronie dłużnika alimentacyjnego nie powstaje więc żaden interes prawny lub obowiązek chroniony prawnie w związku z postępowaniem dotyczącym zaliczki alimentacyjnej dla osoby uprawnionej. Dla dłużnika w związku z decyzją o przyznaniu zaliczki nie powstaje nowe zobowiązanie, gdyż określone jest ono kwotą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Ten kierunek orzecznictwa nie został jednak dotąd zweryfikowany w postępowaniu sądowym.
Wątpliwości interpretacyjne nadal budzi przepis art. 8 ust. 2 wspomnianej ustawy, który stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki zwiększa się do kwot wskazanych w tym przepisie. Przepis art. 7 ust. 2 stanowi natomiast, że zaliczka przysługuje, jeżeli dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Literalne brzmienie przepisu art. 8 ust. 2 wskazuje, że dopiero wówczas, gdy dochód rodziny nie przekracza określonej kwoty przysługuje zaliczka w większej wysokości. Ministerstwo Polityki Społecznej stoi natomiast na stanowisku, że kwotę 583 zł należy porównywać z kwotą dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Przepis ten miał ulec zmianie, jednak do dnia dzisiejszego nie doczekał się nowelizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uznało jednak, że skoro przy ustalaniu prawa do zaliczki z kryterium dochodowym porównuje się dochód przypadający na osobę w rodzinie, to przy ustalaniu czy przysługuje wyższa zaliczka również należy brać pod uwagę dochód na osobę w rodzinie.
Sprawy z zakresu dodatków mieszkaniowych są rozpatrywane w oparciu o ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1817 z późn. zm.).
W roku 2006 przede wszystkim zwraca uwagę mniejsza o 38% liczba odwołań w stosunku do lat poprzednich.
Obowiązujący stan prawny w większości nie nasuwał wątpliwości interpretacyjnych, pomimo dwukrotnej nowelizacji przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zmian w przepisach, będących następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz zmiany kwoty najniższej emerytury. Doniosłe znaczenie dla spraw z zakresu dodatków mieszkaniowych miał niewątpliwie obowiązujący od dnia 18 maja 2006 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/06 (Dz. U. Nr 84, poz. 587), uznający art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w zakresie upoważniającym Radę Ministrów do określenia wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczy pospolitej Polskiej, a także uznający z niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych (przewidujący zmniejszenie do 90% wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny w granicach powierzchni normatywnej). Obecnie przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego należy przyjmować 100% ponoszonych przez wnioskodawcę wydatków.
Od 1 marca 2006 r. uległa zmianie (podwyższeniu) kwota najniższej emerytury - zgodnie z Komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lutego 2006 r. (Monitor Polski Nr 12, poz. 166) wynosi 597,46 zł brutto.
W 2006 r. dwukrotnie zmieniono brzmienie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Ustawą z dnia 17 lutego 2006 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 64, poz. 447), rozszerzono zakres odliczeń od dochodu o zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka i dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Zmiana ta weszła w życie od dnia 18 kwietnia 2006 r. Natomiast ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 208, poz. 1535), ponownie rozszerzono katalog wyłączeń o świadczenia pomocy materialnej dla uczniów. Zmiana ta jednak będzie miała znaczenie dopiero od 1 stycznia 2007 r.
Podobnie jak w latach ubiegłych największy odsetek decyzji uchylonych i przekazanych do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji miało miejsce w sytuacji wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 7 ust. 3 ustawy przewidującego odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na rażącą dysproporcję między dochodami wykazanymi przez wnioskodawcę w deklaracji o dochodach a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Organy pierwszej instancji mają problemy z ustaleniem prawidłowej wykładni pojęcia rażąca dysproporcja. Najwięcej zastrzeżeń dotyczyło prawidłowości przeprowadzonych w sprawach postępowań dowodowych.
Nadal zwraca uwagę pewna niefrasobliwość części organów pierwszej instancji zwłaszcza przy przyjmowaniu wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych w deklaracji o dochodach (nieczytelność wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego np. skreślenia często parokrotne - dokonywane przez pracowników organów orzekających, poprawiane wbrew zasadom określonym w przepisach prawa, wypełnianie wniosków za osobę wnoszącą podanie, niewłaściwe określanie wydatków przez zarządcę) oraz jakość sporządzanych wywiadów środowiskowych (przeprowadzone wywiady środowiskowe nie posiadały mocy dowodowej z powodu swojej ogólnikowości). Także oświadczenia o stanie majątko­wym (odebrane przez pracownika po uprzedzeniu osoby skła­dającej oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego zeznania) bywają wypełnione przez pracownika organu, a osoba składająca oświadczenie jedynie je podpisuje, choć z istoty oświadczenia wynika, że powinno ono być w całości sporządzone przez osobę składającą.
Związanie uprawnienia do dodatku mieszkaniowego z posiadanym tytułem prawnym do lokalu jest nim tylko taki, który zobowiązuje osobę go posiadającą do ponoszenia wydatków związanych z korzystaniem z mieszkania sprawia, że organy mają trudności w ustaleniu tytułu prawnego do lokalu, zwłaszcza gdy strony legitymują się umową użyczenia (art. 713 kc), która co do zasady nie stanowi tytułu prawnego uprawniającego do ubiegania o dodatek mieszkaniowy, gdyż osoba biorąca w użyczenie nie ponosi wydatków w związku z zajmowanym mieszkaniem, ale faktycznie może okazać się umową najmu, bowiem o treści umowy nie decyduje nazwa, którą strony umowy przyjęły ale jej elementy podmiotowe i przedmiotowe.
Nadal wiele kontrowersji wywołuje przepis art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy określający kryteria powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na członków gospodarstwa domowego, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przekroczenie normatywnej powierzchni skutkuje niemożnością przyznania dodatku mieszkaniowego, co sprawia, że o przyznaniu dodatku mieszkaniowego nie decyduje sytuacja materialna wnioskodawcy.
Pomimo precyzyjnego określenia w ustawie pojęcia gospodarstwa domowego którym jest gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o do­datek mieszkaniowy, samodziel­nie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stałe z nią zamieszkują­cymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby, szereg wątpliwości dotyczy zaliczenia jako członka gospodarstwa domowego osób które czasowo nie przebywają w miejscu zameldowania (np. z powodu czasowych wyjazdów za granicę do pracy, pobyt w areszcie, zakładzie karnym, akademiku).
W roku 2006 nie uległ zmianie stan normatywny w zakresie dostępu do informacji publicznej. Tak jak w latach ubiegłych, zasadniczym problemem jest ustalenie pojęcia sprawy publicznej oraz ustalenie jednolitego stanowiska wobec uprawnień obywateli wynikających z ustawy.
Kolegium najczęściej orzekało, w sprawach zażale­ń składanych na niezałatwienie w terminie przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uznając co do zasady zażalenie za nieuzasadnione i odmawiając wyznaczenia terminu załatwienia sprawy oraz wskazując wnioskodawcy, iż właściwą drogą jest zaskarżenie bezczynności organu (po uprzednim we­zwaniu or­ganu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z materiałów zgromadzonych w aktach spraw, w których wniesiono zażalenie na ich niezałatwienie w terminie - wynikało, że organy zobowiązane udzielały żądanej informacji w terminie. Jednakże udzielona informacja nie w pełni satysfakcjonowała wnioskodawców lub zdaniem wnioskodawców była wadliwa udzielona.
Wiele do życzenia pozostawia nadal sposób formułowania przez organy, pism zawierających informację np. że żądane informa­cje nie są informacjami publicznymi lub żądana informacja nie jest w posiadaniu organu lub że informacje znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Toteż często organy nie mając takiej intencji, wy­dają w istocie decyzję administracyjną, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.
Organy wydając decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej naj­częściej powołują się na tajemnicę skarbową, służbową oraz ochronę danych oso­bowych (a więc tajemnicę ustawowo chronione). Zdecydowana większość tych decyzji jest uchy­lana ze względu na niewystarczająco dokładnie prze­prowadzone przez organ zobowiązany postępowanie dowodowego (np. trudności w ustaleniu granic prywatności, nieuzasadnione zasłanianie się tajemnica służbową). Kolegium stwierdzało również niedopuszczalność odwołania ze względu na art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który przewiduje właściwość sądu powszechnego.
Jak wskazywano w sprawozdaniu z 2005 r. podmioty zobowiązane do udzielenia informacji nie korzystają z możliwości odmowy udostępnienia informacji na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (z powodu braku ważnego interesu publicznego po stronie Wnioskodawcy w przypadku informacji przetworzonej).
Nadal aktualne są postulaty dotyczące uregulowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad postępowania np. w sprawie wniosków powtarzających się; wniosków, których treść jest obraźliwa; wniosków, których treść jest niepoważna; wniosków, które miałyby na celu wyłącznie zakłócenie działania zobowiązanego organu lub instytucji.
VI. Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie
Dostęp do tego typu informacji jest uregulowany ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902).
W 2006 r. Kolegium nie orzekało w sprawach z zakresu udzielenia informacji o środowisku.
VII. Zasiłek celowy w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych
w celu złagodzenia skutków suszy
W związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), do Kolegium od października 2006 r. zaczęły wpływać odwołania od decyzji odmawiających przyznania tej formy pomocy (do końca roku 2006 wpłynęło ich 307). Przyczynami decyzji odmownych było niespełnienie przez wnioskodawców określonych w § 2 rozporządzenia przesłanek, od których uzależniono udzielenie tej pomocy (co najmniej jedna osoba w rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą średnio powyżej 30%).
W zdecydowanej większości spraw (do końca 2006 r. 148), Kolegium obligowane było do uchylenia decyzji (bez względu na przyczynę odmowy) z przyczyn proceduralnych. Prawodawca wyraźnie wskazał, że postępowanie w sprawie przyznawania pomocy w ramach programu łagodzenia skutków suszy musi być poprzedzone przekazaniem przez wojewodę protokołów oszacowania szkód. Tymczasem czynności przekazania protokołów dokonali przewodniczący komisji powołanej przez wojewodę. W wielu przypadkach Kolegium zwracało uwagę na niesprostanie przez organy pierwszej instancji wymogom wynikającym z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (głównie brak lub wady uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego).
VIII. Drogi publiczne
W roku 2006 wpływ spraw z zakresu administracji drogami publicznymi kształtował się na poziomie 176 spraw. W tej liczbie 15 dotyczyło rozstrzygnięć, które zapadały w ramach postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych (kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego), a 1 egzekucji należności niepieniężnej (obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego).
W analizowanym okresie przed Kolegium toczyły się postępowania odwoławcze w odniesieniu do decyzji zarządców dróg wydawanych już w okresie po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, poz. 1486) tj. po dniu 4 października 2005 r. Na mocy art. 1 pkt 4 lit. d ustawy zmieniającej do art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) dodano ust. 13a. Dodany przepis szczegółowo reguluje problematykę ustalenia i wymagalności opłat za tzw. wieloletnie zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z tym przepisem, opłatę roczną, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13 (tzn. 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna), a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Decyzja zarządcy drogi zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej musi zatem zawierać dwa rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia opłaty jedno dotyczy opłaty za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, drugie dotyczy opłaty za lata następne. Sposób ustalenia tej opłaty ustawodawca określił w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (poprzez odesłanie zawarte w art. 40 ust. 13a ustawy). Oznacza to, że za pierwszy rok umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogowym opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Natomiast opłaty za kolejne lata zajęcia pasa drogowego stają się wymagalne z dniem 15 stycznia każdego roku w pełnej stawce rocznej. Odsyłając do art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca potwierdził, że okresem rozliczeniowym opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej jest rok kalendarzowy. Mimo tej regulacji w wielu przypadkach opłaty naliczane były błędnie tzn. za cały okres jednorazowo i często z terminem wymagalności 14 dni od chwili ustatecznienia się decyzji, zamiast periodycznie w okresach rocznych.
Częstym zarzutem formułowanym w orzeczeniach kasacyjnych Kolegium było legalizowanie przez zarządców dróg zajęcia pasa drogowego z mocą wsteczną tj. za okres faktycznego zajęcia pasa drogowego przed dniem wydania decyzji. Jest to rażące naruszenie prawa. Organy pierwszej instancji (zarządcy dróg wszystkich kategorii) nie uświadamiali stron, że to w interesie podmiotu zajmującego pas drogowy na jakiekolwiek cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego (a takim bez wątpienia jest umieszczenie reklamy) jest uzyskać zezwolenie na dalsze zajmowanie tego pasa drogowego przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia. Dlatego też podmiot zajmujący pas drogowy powinien wystąpić do zarządcy drogi z odpowiednim wnioskiem na tyle wcześniej, aby właściwy organ, przy zachowaniu ustawowych terminów załatwienia sprawy (art. 35 kpa) i wymogu przeprowadzenia postępowania dowodowego (w którym ponownie przecież ocenia się, czy dalsze pozostawanie urządzenia, instalacji itp. jest dopuszczalne z punktu widzenia zasady ochrony pasa drogowego) zdążył wydać decyzję przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia.
Istotną kwestią pojawiającą się w orzecznictwie organów pierwszej instancji był problem wyraźnego (precyzyjnego) określenia strony w postępowaniach związanych z zajęciem pasa drogowego. Na mocy art. 1 powołanej wyżej ustawy zmieniającej do ustawy postępowaniach drogach publicznych dodano art. 39 ust. 3a pkt 3, który już expressis verbis wymienia inwestora jako stronę czyli podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Mimo tej nowelizacji w pozostałych przepisach ustawy o drogach publicznych oraz w przepisach aktów wykonawczych nadal funkcjonuje określenie zajmujący pas drogowy. Co w praktyce rodzi wątpliwości organów pierwszej instancji i prowadzi niejednokrotnie do kierowania decyzji zezwalających (również o ukaraniu) do wykonawców lub nawet podwykonawców, a więc do podmiotów, które nie posiadają statusu strony w tym postępowaniu z uwagi na brak interesu (lub obowiązku) prawnego.
Kolegium rozpatrywało również wiele spraw z zakresu zajęcia pasa drogowego przez reklamy. Wprowadzenie w 2004 r. definicji tego pojęcia w ustawie o drogach publicznych spowodowało wzrost spraw dotyczących tej instytucji, w dużej mierze z uwagi na fakt, iż pojęcie reklamy funkcjonujące w języku potocznym nie pokrywa się z ustawowym.
Warto również zasygnalizować problem wymagalności opłat i kar za zajęcie pasa drogowego. W przepisach ustawy o drogach publicznych przewiduje się bowiem tzw. odroczoną wymagalność opłat i kar termin uiszczenia tych opłat i kar wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Nierzadko dochodzi do sytuacji, w których inwestorzy przystępują do wykonania decyzji nieostatecznej w zakresie samego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zasadzie art. 130 § 4 kpa, a po skonsumowaniu tego uprawnienia odwołują się od decyzji zezwalającej kwestionując samą opłatę.
W analizowanych przez Kolegium postępowaniach egzekucyjnych z zakresu opłat i kar za zajęcie pasa drogowego dominowały błędne tytuły wykonawcze wystawione z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uwagę zwraca również brak upomnień. Trudności zarządcom dróg (tu działającym jako wierzyciele) sprawia odpowiednie stosowanie przepisów kpa w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez co naruszane są podstawowe uprawnienia strony (zobowiązanego) jak chociażby prawo czynnego udziału.
IX. Transport drogowy
W roku 2006 wpływ spraw z zakresu transportu drogowego kształtował się na poziomie 20 spraw. Większość spraw dotyczyła cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Jedna sprawa dotyczyła opiniowania korzystania z przystanków komunikacji miejskiej. W rozpatrywanych sprawach Kolegium nie stwierdziło naruszenia prawa przez organy pierwszej instancji.
W sprawach uregulowanych przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) Kolegium podobnie jak w roku 2005 - podejmowało w zasadzie wyłącznie rozstrzygnięcia kasacyjne. Również niemal identyczne do zeszłorocznych były powody takich rozstrzygnięć.
Jak już wspominano w sprawozdaniu za 2005 r., przewidziane ustawowo administracyjne kary za usuwanie drzew i krzewów są tak wysokie (szczególnie w porównaniu z przewidzianymi w przepisach karnych), że ich nałożenie musi zostać poprzedzone szczególnie wnikliwym postępowaniem i oparte na niebudzących wątpliwości podstawach faktycznych. Tego wymogu w przeważającej większości nie spełniały podlegające kontroli instancyjnej Kolegium decyzje.
Nadal, podobnie jak w roku 2005 r., organy pierwszej instancji orzekały nie zawsze uwzględniając fakt, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody karę za usunięcie drzew lub krzewów można nałożyć jedynie na podmiot, który mógł uzyskać zezwolenie na takie działanie (sankcją obciążone jest usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia, por. również w: K. Gruszecki, Komentarz do art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze 2005; podobnie W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, J. Sommer (red.), Wrocław 1993, str. 28).
Duże trudności orzecznicze organów pierwszej instancji powstawały również w sytuacji, gdy nieruchomość, z której usunięto drzewa pozostawała w tym czasie w posiadaniu innego podmiotu niż właściciel. W tego typu sprawach Kolegium przyjmowało, że w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody chodzi o posiadanie w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego, tj. faktyczne władanie jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i faktyczne władanie jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Kolegium przyjmowało, za poglądami doktryny, że posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz, Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769). Niezbędnym elementem cywilistycznej konstrukcji posiadania jest więc psychiczny czynnik zamiaru władania (zawładnięcia") rzeczą dla siebie (animus). W takim kontekście nie jest posiadaczem rzeczy, a jedynie dzierżycielem" osoba, która faktycznie włada rzeczą za kogo innego" (art. 338 kc). Można tu wskazać przykłady dzierżenia rzeczy przez: przedstawiciela (ustawowego lub pełnomocnika), przez ustanowionego zarządcę, przez pracownika, zleceniobiorcę (E. Gniewek, Komentarz do art. 336 kodeksu cywilnego, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001).
Rozstrzygnięcia kasacyjne podobnie jak w roku 2005 - podejmowano również w sprawach, w których odmowa wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów uzasadniana była wyłącznie walorami przyrodniczymi drzewa lub krzewu. Ograniczenie prawa własności jakie wprowadza art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nakazując posiadaczowi nieruchomości uzyskać zezwolenie na usunięcie z niej drzew i krzewów - nie oznacza bowiem, że organ administracyjny uprawniony jest do podejmowania całkowicie dowolnych rozstrzygnięć. Odmawiając wydania zezwolenia musi więc wykazać, że zadośćuczynienie wnioskowi jest niemożliwe z innych, społecznie lub przyrodniczo uzasadnionych względów.
W 2006 r. Kolegium rozpatrywało również sprawy, w których o wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów występowali sąsiedzi (bliżsi i dalsi), nieruchomości, na której miało dojść do tego deliktu. Orzekając w takich przypadkach Kolegium miało na względzie fakt, że skoro drzewa i inne rośliny od chwili ich zasiania lub zasadzenia stanowią część składową gruntu (nieruchomości gruntowej, art. 48 kodeksu cywilnego), interes prawny w postępowaniu dotyczącym części składowych gruntu ma co do zasady władający gruntem. Decyzje wydawane na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są bowiem rozstrzygnięciami dotyczącymi przede wszystkim praw podmiotowych władającego nieruchomością gruntową, na której rosną lub rosły drzewa (krzewy). Poza władającym gruntem, stroną takich postępowań będzie również - w określonych w przypadkach - podmiot, którego działanie lub zaniechanie spowodowało powstanie skutków o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Kolegium uznawało, że władający nieruchomością sąsiednią lub sąsiadującą nie ma prawa do uczestniczenia jako strona w takich postępowaniach administracyjnych (a tym bardziej do ich inicjowania), ponieważ kończąca je decyzja w żaden sposób nie wpływa na sposób i wykonywanie przysługujących mu praw rzeczowych. Tylko zaś w takim przypadku można byłoby mówić o istnieniu po jego stronie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04, LEX nr 176144). Mając na względzie powyższe okoliczności prawne, Kolegium nie mogło prowadzić postępowań z inicjatywy podmiotów, nieposiadających interesu prawnego a jedynie interes faktyczny w sprawach, które stanowiły przedmiot ich wystąpień. Jedynym dopuszczalnym orzeczeniem w takiej sytuacji było umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego z inicjatywy osoby nieuprawnionej.
Przedmiotem kontroli instancyjnej Kolegium były również sprawy prowadzone na podstawie przepisu art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Ustawa o ochronie przyrody przewiduje bowiem możliwość umorzenia opłaty za usunięcie drzew, która została odroczona na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, jeżeli zezwolenie przewidywało przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Warunkiem umorzenia opłaty jest jednak zachowanie przez drzewa lub krzewy żywotności po upływie 3 lat od ich przesadzenia lub posadzenia lub niezachowanie żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 lipca 2005 r. (sygn. akt. II SA/Wr 410/02, niepubl. archiwum Kolegium), powinnością organu w przypadku niezachowania przez drzewo żywotności jest ustalenie przyczyn tego stanu rzeczy. Dopiero ustalenie, że przyczyny niezachowania żywotności były inne niż uzasadniające umorzenie opłaty umożliwia wydanie decyzji odmownej. Błędna w ocenie Sądu jest wykładnia, że nieustalenie przyczyn niezachowania żywotności umożliwia odmowę umorzenia opłaty, zaś ciężar dowodu obciążał wyłącznie stronę. Mając na względzie stanowisko Sądu Administracyjnego, Kolegium podejmowało rozstrzygnięcia kasacyjne w sprawach, w których powyższa okoliczność nie została ustalona.
XI. Odpady
Jak wspominano w sprawozdaniu z 2005 r., prowadzone w okresie nim objętym przez Kolegium sprawy z zakresu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) dotyczyły głównie kwestii rekultywacji terenów przy wykorzystaniu odpadów, poprzez zastosowanie metody odzysku R10. Wskazywano wówczas, że dopuszczona przez ustawodawcę możliwość takiego działania budziła sprzeciw społeczności lokalnej i organizacji ekologicznych, domagających się eliminowania zezwoleń na prowadzenie tego typu odzysku odpadów w trybach nadzwyczajnych.
Wydawało się, że sytuację zmieni nowelizacja ustawy o odpadach dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458). Ustawą tą zmieniono bowiem brzmienie metody odzysku R10, eliminując w ten sposób możliwość prowadzenia rekultywacji terenu przy zastosowaniu odpadów (która polegała głównie na zasypywaniu wyrobisk wszelkimi możliwymi odpadami). Zgodnie zaś z art. 12 ustawy zmieniającej, decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz innych ustaw miału ulec wygaśnięciu w całości lub w części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie 6 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
Z powodów, w które Kolegium nie jest uprawnione wnikać, ustawą z dnia 10 marca 2006 r. zmieniono ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 63, poz. 441) i wydłużono wskazany termin wygaśnięcia decyzji do roku. Jednocześnie, choć nadal pozostawiono regulację, zgodnie z którą zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania (art. 13 ust. 1 ), wraz z zastrzeżeniem, że przepisu art. 13 ust. 1 nie stosuje się jedynie do posiadaczy odpadów prowadzących odzysk za pomocą działań określonych jako R10 w załączniku nr 5 do ustawy oraz osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne, w art. 13 ust. 2a wskazano, że Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia:
1)	rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy,
2)	rodzaje odpadów i warunki unieszkodliwiania odpadów w procesie unieszkodliwiania D2, wymienionym w załączniku nr 6 do ustawy, poza instalacjami i urządzeniami, uwzględniając właściwości tych odpadów.
Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której minister w drodze rozporządzenia może dopuścić działanie nieprzewidziane w ustawie (odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami innymi metodami niż R10). Kolegium obowiązane jest jednak działać na podstawie przepisów prawa, a więc i stosować wskazane wyżej rozporządzenie. W konsekwencji, choć w 2005 r. wydawało się, że przestanie istnieć problem z wypełnianiem wyrobisk (głównie powstałych po wydobywaniu iłów) poprzez (de facto) zwożenie do nich odpadów z całej okolicy, nadal przedmiotem postępowań prowadzonych przez Kolegium są wspomniane na wstępie sprawy. Nie sposób nie zauważyć, że konsekwencją opisanych wyżej regulacji jest sytuacja, w której dochodzi do swoistej rywalizacji przedsiębiorców, pragnących zwozić odpady do wyrobisk pokopalnianych. W działalności orzeczniczej zdarzają się sprawy, w których o wydanie stosownych decyzji, dotyczącej rekultywacji tego samego terenu (a w istocie składowania odpadów), występuje kilku przedsiębiorców. Niewątpliwie wynika to z faktu, że tego typu działalność jest zyskowna i być może to tłumaczy wskazywane na wstępie, dość niekonsekwentne regulacje.
Kolegium prowadziło też sprawy dotyczące zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie innych form odzysku odpadów oraz transportu odpadów. Skomplikowane i wielopłaszczyznowe regulacje ustawy o odpadach i rozporządzeń wykonawczych powodowały znaczne trudności orzecznicze organów pierwszej instancji, a w konsekwencji rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium. W tym miejscu należy zauważyć, że już kilka lat temu Najwyższa Izba Kontroli zwracała uwagę na nieprzygotowanie merytoryczne kontrolowanych starostw do prowadzenia spraw z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska, w tym ochrony przed odpadami.
Kilka z prowadzonych przez Kolegium spraw związanych było ze stosowaniem przez organy pierwszej instancji regulacji art. 34 ustawy o odpadach. Przepis ten uprawnia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o odpadach domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jego nieruchomości. Opierając się na tym domniemaniu, organy pierwszej instancji ograniczały się w postępowaniu administracyjnym do ustalenia właściciela nieruchomości na której znajdowały się odpady i wydawały decyzje nakazujące ich usunięcie. Kolegium uchylało takie rozstrzygnięcia i przekazywało sprawy do ponownego rozpatrzenia, zwracając uwagę, że istnienie wskazanego domniemania nie zwalnia organu administracyjnego z obowiązku stosowania przepisów art. 7 i art., 77 § 1 k.p.a.
XII. Prawo wodne
Podobnie jak w roku 2005, na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), Kolegium orzekało głównie w sprawach naruszenia stosunków wodnych (art. 29), a także uzgodnień organów właściwych w sprawach melioracji wodnych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium w sprawach naruszenia stosunków wodnych wynikały, w większości przypadków, z niedokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i uchybień procesowych. Z kolei w odniesieniu do uzgodnień organów właściwych w sprawach melioracji wodnych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzygnięcia kasacyjne wynikały z naruszenia przepisów procesowych.
Kilka spraw prowadzonych przez Kolegium związanych było z faktem stosowania przez organy administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - głównie art. 65 § 1 k.p.a. - w sprawach związanych z właściwością dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 92 ust. 3 ustawy), co z racji charakteru czynności, których dotyczyły było oczywiście niedopuszczalne. W takich sprawach Kolegium z urzędu podejmowało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W trybach nadzwyczajnych Kolegium orzekało także w sprawach związanych ze stosowaniem przez organy pierwszej instancji art. 85 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a więc przepisu uprawniającego marszałka województwa do zwolnienia w drodze decyzji z zakazów określonych w art. 85 ust. 1, mających na celu zapewnienie szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych (m.in. zakazu wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego). Postępowania prowadzone na podstawie tego przepisu zainicjowane zostały przez sąsiadów nieruchomości, co do których taka decyzja (zwalniająca z zakazu) została wydana. Orzekając w tego typu sprawach Kolegium zwracało uwagę, że możliwość wydania przez marszałka województwa decyzji o której mowa w art. 85 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest jedną z form realizowania powierzonych temu organowi zadań ustawowych, a wskazane w art. 85 ust. 1 ustawy Prawo wodne zakazy, ograniczające między innymi prawa do korzystania z nieruchomości położonych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego, nie mogą być źródłem interesu prawnego władającego nieruchomością sąsiednią. W konsekwencji, Kolegium uznawało, że zarówno postępowanie w którym zwolniono z tych zakazów, jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takich decyzji nie może toczyć się z udziałem, a tym bardziej z inicjatywy władającego działką sąsiednią.
XIII. Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) stosowana była przez Kolegium przede wszystkim w zakresie uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawowy błąd popełniany przez organy pierwszej instancji polegał na dokonywaniu uzgodnienia warunków zabudowy, lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy wreszcie wniosku o wydanie decyzji, zamiast projektu decyzji. Tymczasem, przepis art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen­nym wymaga, by w sytuacji wymagającej tzw. zajęcia stanowiska przez inny organ (por. art. 106 k.p.a.) - wydanie decyzji, o których mowa w rozdziale 5. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odbywało się po uzgodnieniu z właściwym organem. To zaś oznacza, że przedmiotem uzgodnienia ma być konkretna treść proponowanego rozstrzygnięcia (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004 r., s. 424). Wydawane w takich przypadkach postanowie­nia nie powinny zatem, w swoich sentencjach, odnosić się do złożonego wniosku, czy też wprost do stanowiącego jego przedmiot zamierzenia inwestycyjnego, lecz do przygotowanego już przez organ lokalizacyjny projektu rozstrzygnięcia.
Szereg spraw rozpatrywanych przez Kolegium w powyższym zakresie związanych było z niezrozumieniem przez strony charakteru postępowań uzgodnieniowych. Kolegium niejednokrotnie więc w uzasadnieniach swoich postanowień wyjaśniało, że stanowisko organu dokonującego uzgodnienia projektu decyzji dotyczyć może tylko tych aspektów sprawy, które wynikają z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyznaczającej właści­wość rzeczową organu uzgadniającego. Innymi słowy, organ uzgadniający bada, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględnia warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 54 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze­strzennym i tworzą prawny system ochrony gruntów rolnych. Nie może więc odnosić się do dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego (wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998/4/123).
W tej kategorii spraw, jednak również i w szeregu innych, postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji nie zawierały też oznaczenia stron postępowania, choć stosownie do art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać między innymi oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu. Uchybienie to uniemożliwiało pozostawienie wskazanych postanowień w obrocie prawnym.
Zauważyć bowiem trzeba, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska, zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwy oraz siedziby (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 260, za: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, art. 107 k.p.a., wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., V SA 1568/00, LEX 81364). Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania (M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit.). W wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (IV SA 4725/03, LEX 165007) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Art. 107 k.p.a. określa niezbędne składniki decyzji administracyjnej, a § 1 tego przepisu zawiera enumeratywny wykaz tych składników. Decyzja powinna obowiązkowo zawierać oznaczenie strony lub stron. (...) Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych składników jest istotną wadą decyzji (por. również wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r., III SA 3167/03, LEX 169332).
Można domniemywać, że brak oznaczeń stron postępowania wynikał ze zbyt daleko posuniętej ochrony ich danych osobowych przez organy pierwszej instancji. Należy jednak zauważyć, że niejednokrotnie organ pierwszej instancji wyłączał z postanowienia nie tylko oznaczenie stron będących osobami fizycznymi, ale i m.in. osób prawnych. Tymczasem, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, z tym że stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, jeżeli jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Warto dodać, że prawidłowe ustalenie strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej lub postanowienia, ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia procesowego charakteru i funkcji pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Nawet więc Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby, powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu oznaczenia strony (art. 107 § 1 k.p.a.). Skierowanie decyzji do podmiotu wadliwie oznaczonego (...) jest równoznaczne w skutkach ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 maja 2005 r., II SA/Op 15/04, ZNSA 2006/1/118).
Nową kategorią spraw rozpatrywanych przez Kolegium były postępowania prowadzone na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych pozostałych (a więc niestanowiących własności Skarbu Państwa) wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 7 ust. 3). Dla rozstrzygnięć Kolegium istotny był fakt, że skoro ustawodawca nie wskazał kryteriów wyrażania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, decyzja podejmowana przez marszałka województwa ma charakter uznaniowy. Z kolei kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy decyzja podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.
XIV. Utrzymanie porządku i czystości w gminach
Sprawy objęte ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) dotyczyły już w mniejszym stopniu niż w roku 2005, ale jednak wciąż możliwości nałożenia w drodze decyzji administracyjnej na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia do kanalizacji lub spełnienia wymagań w zakresie czystości i porządku, wskazanych w prawie miejscowym. Kasacyjne rozstrzygnięcia Kolegium w tym zakresie podobnie jak w roku 2005 wynikały z faktu, że organy administracyjne ograniczały swoje postępowanie wyłącznie do wydania decyzji.
Duża ilość spraw związana była z wprowadzonym ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458) obowiązkiem dostosowania działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych do zmian wprowadzonych wskazaną ustawą. Skutkiem niedostosowania się do tych zmian, poprzez wystąpienie o zmianę posiadanego zezwolenia, miało być stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy zmieniającej orzeczenie o wygaśnięciu z urzędu, bez odszkodowania dotychczasowych zezwoleń. Okazało się, że wielu przedsiębiorców nie spełniło tego obowiązku. Jednocześnie jednak organy pierwszej instancji z niewiadomych względów uznały, że przy takim brzmieniu przepisu są zwolnione od stosowania przepisów procesowych, w szczególności art. 61 § 4 k.p.a., obligującego do zawiadomienia strony postępowania o jego wszczęciu. Nie wszystkie organy udokumentowany też, że w sposób wymagany prawem podały nowe wymagania do publicznej wiadomości. Wskazane względy obligowały Kolegium do podejmowania w tego typu sprawach rozstrzygnięć kasacyjnych.
XV. Opłaty za korzystanie ze środowiska
Na postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w Tytule V Dziale II ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.), dotyczące kwestii opłat za korzystanie ze środowiska, duży wpływ miała dość rzadko spotykana nowelizacja przepisu przejściowego ustawy nowelizującej.
Oto bowiem wprowadzony ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ) przepis art. 13, został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 50, poz. 360). W konsekwencji do opłat za korzystanie ze środowiska należnych do dnia 30 czerwca 2005 r. zamiast wyłącznie art. 298 ust. 1 (jak wskazano w art. 13 w wersji pierwotnej), stosuje się art. 285 ust. 2, art. 288 ust. 1 i art. 289 ust. 1 w brzmieniu dotychczasowym. To z kolei spowodowało, że w takich sprawach wymagana jest obligatoryjna kontrola wojewódzkiego inspektowa ochrony środowiska. W świetle aktualnie obowiązujących regulacji taka kontrola jest fakultatywna, a organy pierwszej instancji przeoczyły fakt zmiany przepisu przejściowego. To z kolei spowodowało konieczność uchylania przez Kolegium decyzji wydanych bez kontroli wojewódzkiego inspektowa ochrony środowiska i przekazywania spraw do ponownego rozpatrzenia.
XVI. Ochrona środowiska w działalności inwestycjnej
określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia
Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Problemy orzecznicze w sprawach określania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są liczne i nie sposób wskazać ich wszystkich w niniejszym sprawozdaniu. Można więc jedynie zasygnalizować najczęstsze powody podejmowania przez Kolegium w tego typu sprawach (w przeważającej większości) rozstrzygnięć kasacyjnych:
Strony postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań.
Przede wszystkim należy zauważyć, że jak wskazuje Sąd Administracyjny, krąg stron postępowania w przypadku przedsięwzięcia mogącego mieć znaczący wpływ na środowisko jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji, a decyduje o nim zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustalenie tego kręgu jest obowiązkiem organu administracyjnego, nie zaś wnioskodawcy a tym bardziej autorów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ów raport jest istotnym, ale jednak wyłącznie elementem materiału dowodowego i nie może przesądzać, czy określony podmiot posiada czy też nie interes prawny w określonej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r., IV SA 2586/03, LEX nr 179130).
W szeregu rozpatrywanych przez Kolegium spraw organy pierwszej instancji nie podejmowały żadnych czynności w celu weryfikacji wskazywanego przez wnioskodawcę zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym określonego przez niego katalogu stron postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań.
Organy pierwszej instancji miały również problemy z rozróżnianiem stanowiącej zasadę Prawa ochrony środowiska, a uregulowanej w art. 10 i Dziale V Tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska instytucji udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska w przypadkach określonych w ustawie, oraz regulowanej w art. 28 k.p.a. instytucji stron postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Informacja o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym powinna zostać zawarta w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 56 ust. 8). Z prawa zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska nie można jednak wyprowadzić uprawnień procesowych strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2198/2000-niepubl, archiwum Kolegium, por. również wyrok NSA z dnia 7 października 1999 r., IV SA 1575/95, LEX 48237). Fakt umożliwienia społeczeństwu udziału w pewnych postępowaniach prowadzonych przez organ administracyjny nie oznacza więc, że społeczeństwo to, czy też jego przedstawiciele stają się stroną postępowania w rozumieniu procesowym ani uczestnikiem na prawach strony (choć nie wyklucza to możliwości stwierdzenia przez organ, że któraś z osób składających wnioski lub uwagi w istocie posiada interes prawny w postępowaniu a zatem przysługuje jej status strony). I niejako odwrotnie możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska nie zwalnia organu administracyjnego z obowiązku ustalenia kręgu stron tego postępowania (art. 28 k.p.a. szerzej: M. Bar, J. Jędrośka, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i inne wymagania prawne ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym. Praktyczny poradnik prawny, Wrocław 2006, m.in. str.91 i nast.). Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Na tej podstawie organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.).
Tymczasem w szeregu spraw rozpatrywanych przez Kolegium organy pierwszej instancji nie tylko w sposób dość dowolny ustalały katalog stron postępowania, ale także nie rozróżniały udziału strony w postępowaniu od udziału w nim społeczeństwa lub jego przedstawicieli.
Zdarzało się nawet, że organy pierwszej instancji wydawały postanowienia dopuszczające do udziału w postępowaniu inne podmioty niż organizacje ekologiczne. Rozpatrując takie sprawy typu sprawy i uchylając tego typu akty administracyjne Kolegium niejednokrotnie zwracało uwagę, że Przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. III SA 1279/97, LEX 407726, por. również wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., IV SA 1913/97, LEX 47854 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., IV SA 2027/96, LEX 43794). Wskazywało też, że status strony postępowania wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa i obowiązki, nie zaś z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254, za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 203).
Obowiązki organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu administracyjnym.
Zamiana ról podmiotów stosunku administracyjnoprawnego
Regulując w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska elementy, które powinien zawierać przedstawiany przez podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia raport o oddziaływaniu na środowisko, ustawodawca posługuje się przede wszystkim pojęciem opis (planowanego przedsięwzięcia pkt 1, elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia pkt 2, istniejących w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych pkt 2a, analizowanych wariantów pkt 3, przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko pkt 6, przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko-pkt 7). Ponadto używa sformułowań:
określenie (przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów pkt 4, założeń pkt 7a, granic obszaru ograniczonego użytkowania-pkt 9);
porównanie (proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania art. 143 i BAT-pkt 8);
wskazanie (czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania-pkt 9, trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano opracowując raport-pkt 13);
uzasadnienie (wybranego przez wnioskodawcę wariantu-pkt 5);
przedstawienie (zagadnień w formie graficznej-pkt 10, propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji-pkt 12).
Pojęciem analizy (nie jak wcześniej opisu analizowanych wariantów) w przypadku elementów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko posłużono się jedynie w dwóch przypadkach, a więc w kwestii:
analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych pkt 4a;
analizy możliwych konfliktów społecznych pkt 11.
Z kolei w odniesieniu do czynności organu administracyjnego przeprowadzającego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 48 ust. 1) ustawodawca posługuje się zupełnie odmiennymi pojęciami. Oto bowiem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach:
stwierdza że planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 - art. 46b, zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony art. 56 ust. 1;
wskazuje wariant dopuszczony do realizacji, jeśli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę - art. 55;
określa, analizuje oraz ocenia:
bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami, dostępność złóż kopalin;
możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko;
wymagany zakres monitoringu (art. 47).
Owo rozróżnienie zakresu i rodzaju czynności organu administracyjnego oraz podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia w niniejszym sprawozdaniu nie zostało podkreślone przypadkowo.
W przeważającej większości rozpatrywanych przez Kolegium spraw następowała bowiem swoista zamiana ról podmiotów stosunku administracyjnoprawnego. To w istocie podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia (autor załączanego do wniosku raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) dokonywał czynności, które mogą być określone mianem określenia, analizy oraz oceny oddziaływania na środowisko, o których mowa w art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Kolegium wielokrotnie podkreślało więc w uzasadnieniach swoich kasacyjnych decyzji, że przedstawiany w postępowaniu raport o oddziaływaniu na środowisko ma przede wszystkim zawierać określone dane (informacje), wskazane w art. 52 ust. 1 powołanej ustawy, poza wymienionymi przypadkami, gdy obejmuje opis dokonanej analizy lub samą analizę. W raporcie można oczywiście zawrzeć ocenę przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zasadności jego realizacji w wybranym wariancie (poza obligatoryjnym uzasadnieniem takiego wyboru), nie jest ona jednak wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie. Przedstawione przez wnioskodawcę (autora raportu) dane (informacje) i wyciągnięte w nich wnioski stanowią bowiem jedynie element materiału dowodowego, który następnie winien zostać zanalizowany i oceniony przez organ przeprowadzający postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w sposób określony w art. 7 i art. 77 k.p.a. Przyjęcie założenia, że zadaniem organu administracyjnego jest jedynie przepisanie do uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji propozycji realizacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie podmiotu podejmującego jego realizację sprawiłoby, że instytucja decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miałaby charakter wyłącznie iluzoryczny.
Co do zasady podmioty występujące o określenie środowiskowych uwarunkowań stawały na stanowisku, że znalazły rozwiązanie idealne spełniające ich założenia i zgodne z zasadami ochrony środowiska. Kolegium zwracało uwagę, że oczywiście trudno wymagać od wnioskodawcy, czy też działającego na jego zlecenie autora raportu o oddziaływaniu na środowisko, aby poza pozytywnymi stronami przedsięwzięcia wskazywał również jego strony negatywne (lub potencjalnie negatywne). Za niedopuszczalne Kolegium uznawało jednak sytuacje, w których organ pierwszej instancji poprzestawał na zapoznaniu się z treścią dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, zamiast samodzielnie zanalizować wpływ przedsięwzięcia na środowisko i analizę tę nie zaś jedynie dokonaną w jej wyniku ocenę (konkluzję, wnioski) - przedstawić w uzasadnieniu decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1998 r. IV SA 761/96, LEX 45193, wyrok NSA z dnia 16 lutego 1998 r. IV SA 761/96, LEX 45193).
Konsekwencją wyżej wskazanych uchybień były naruszenia art. 107 § 3, a więc istotne wady uzasadnień decyzji, tak faktycznych jak i prawnych. Tymczasem wagę uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podkreślono w art. 56 ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań wymaga uzasadnienia. Zwracając uwagę na konieczność prawidłowego uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Kolegium podkreślało, że zagadnienia związane z ochroną środowiska wymagają szczególnie dokładnego i niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia wszystkich problemów. Rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach z zakresu ochrony środowiska należą często do zagadnień specjalistycznych, nieznanych szerszemu gronu społeczeństwa. Winny więc być oparte na opiniach biegłych, bądź formułowane w oparciu o materiały źródłowe i literaturę fachową, tak aby strona i organy kontrolujące decyzje mogły zweryfikować zawarte tam postanowienia, a nie były zdane wyłącznie na ogólnikowe, niczym nie poparte stwierdzenia (za wyrokiem NSA z dnia 16 lutego 1998 r. IV SA 761/96, LEX 45193). Takie stanowisko zajmuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając, że opinia biegłego a więc tym bardziej informacje o przedsięwzięciu przedstawiane przez wnioskodawcę jest dla organu jedynie materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu.
W tym miejscu nie sposób nie zauważyć, że na problemy orzecznicze organów gmin w sprawach określania środowiskowych uwarunkowań ma niewątpliwie wpływ fakt, że w przeciwieństwie do ministra właściwego do spraw środowiska, wojewodów i starostów (za aprobatą wojewody) organy te nie mogą skorzystać z pomocy komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko, pełniącymi funkcje opiniodawczo-doradcze.
W ramach swojej działalności orzeczniczej Kolegium wyjaśniało organom pierwszej instancji, że cele, jakim ma służyć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i zasady, jakimi winien kierować się organ je przeprowadzający najlepiej obrazuje art. 55 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, organ administracji, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmówi w drodze decyzji określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Jak wskazywano wyżej, raport o oddziaływania na środowisko winien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu:
polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia,
najkorzystniejszego dla środowiska,
wraz z uzasadnieniem ich wyboru (art. 52 ust. 1 pkt 3 podkr. Kolegium).
Stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 5 ustawy, w raporcie musi się również znaleźć uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na:
ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę i powietrze,
wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-d.
Podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia przedstawia więc w założeniu minimum trzy (ustawodawca posługuje się przecież pojęciem w tym i wymienia dwa) analizowane warianty. Przede wszystkim winien opisać wariant jak to określają niektórzy autorzy raportów zerowy, czyli polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, i wariant maksimum a więc najkorzystniejszy dla środowiska. Jednocześnie zobowiązany jest uzasadnić wybór każdego z wariantów, co oczywiście szczególnie w pierwszym przypadku następuje w pewien sposób wbrew woli wnioskodawcy (musi przecież uzasadnić, dlaczego ma nie podejmować realizacji przedsięwzięcia, choć złożył stosowny wniosek). Te dwa warianty określają zakres, swoistą skalę postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonego przez organ administracyjny. Na tej skali organ umieszcza inne analizowane przez wnioskodawcę (występującego w jego imieniu autora raportu) warianty, w tym przede wszystkim także uzasadniony wariant wybrany (proponowany), ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko w zakresie objętym art. 52 ust. 1 pkt 5 a-e ustawy Prawo ochrony środowiska. Ów wariant po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przez organ administracyjny, a więc przede wszystkim dokonaniu określenia, analizy i oceny elementów wskazanych w art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska może, ale nie musi zostać zaaprobowany przez organ przeprowadzający postępowanie. Wówczas zastosowanie znajdzie cytowany wyżej art. 55 ustawy.
W swoich decyzjach jak wspomniano w przeważającej większości kasacyjnych - Kolegium zauważało, że byłoby wadliwym założenie, iż zawsze wariant wybrany (proponowany) przez wnioskodawcę jest wspominanym wyżej wariantem maksimum. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska musi być rozumiany jako swego rodzaju model (ideał), do którego realizacji należy dążyć i na podstawie którego określać miejsce na wspomnianej skali wariantu wybranego (proponowanego) przez wnioskodawcę i innych wariantów analizowanych. Jednocześnie równie niewłaściwe byłoby założenie, że zaaprobowany przez organ administracyjny może być wyłącznie wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Ustawodawca wskazuje przecież, że elementem raportu ma być opis przewidywanych działań mających na celu ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 7), a także porównanie proponowanej technologii z technologią o której mowa w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska (w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie związane jest z użyciem instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego najlepszymi dostępnymi technikami art. 52 ust. 1 pkt 8). Zakłada więc fakt, że przedsięwzięcie może nie tylko znacząco, ale i negatywnie oddziaływać na środowisko i że zastosowane technologie nie będą najdoskonalsze z możliwych. W przeciwnym razie zapisy art. 52 ust. 1 pkt 3 i pkt 5, a także art. 55 ustawy nie miałyby żadnego uzasadnienia normatywnego. Skoro bowiem podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia zawsze ma wybierać wariant idealny (maksimum), niezrozumiałe byłoby, jakiego wyboru miałby dokonywać organ administracyjny w trybie art. 55 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Reasumując, Kolegium stawało na stanowisku, że organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, występujący niewątpliwie w interesie społecznym, musi mieć również na względzie interes wnioskodawcy i dokonać wyważenia interesu podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia z interesem społecznym i zasadami ochrony środowiska. Zadaniem organu administracyjnego jest więc zbadanie, czy wariant proponowany przez wnioskodawcę jest optymalny nie tylko z punktu widzenia podejmującego realizację przedsięwzięcia, ale i przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym zasad ochrony środowiska.
Sprzeciw społeczności lokalnej
Niejako na drugim biegunie w stosunku do spraw, w których zachodziła wspominana wyżej zamiana ról podmiotów stosunku administracyjnego znajdowały się sprawy, w których odmawiano określenia środowiskowych uwarunkowań wyłącznie z powodu szeroko rozumianego sprzeciwu mieszkańców terenów położonych w bliższym lub dalszym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, niejednokrotnie nieposiadających interesu prawnego w sprawie, a jedynie interes faktyczny.
Rozpatrując tego typu sprawy Kolegium zwracało przede wszystkim uwagę, że Jeśli w sprawie występują sprzeczne interesy stron (a więc tym bardziej podmiotów nieposiadających takiego statusu), obowiązkiem organów administracji i sądu jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie to względy (zarówno prawne jak i społeczne) zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę (wyrok Sądu Najwyszego z dnia 12 lutego 1997 r. III RN 94/96, OSNP 1997/19/366). Przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 k.p.a. nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983/2/64). Podobne stanowisko zajmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdzając, że w sytuacji gdy w postępowaniu występują sporne interesy stron zadaniem organów administracyjnych jest przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy wzięte pod uwagę zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano by interesy strony, dla której decyzja jest negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone (wyrok z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 458/04, niepubl.-arch. Kolegium).
W świetle wyżej powiedzianego, Kolegium nie mogło pozostawiać w obrocie prawnym również i tego typu rozstrzygnięć.
D. Elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
Określając w decyzji zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska warunki realizacji przedsięwzięcia organy pierwszej instancji w przeważającej większości poprzestawały na informowaniu o konieczności przestrzegania obowiązujących aktów prawnych. Kolegium wielokrotnie zwracało w takich przypadkach uwagę, że choć organ administracyjny, realizując zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a., może informować adresata decyzji o okolicznościach prawnych mogących mieć w przyszłości wpływ na jego sytuację prawną, nie powinno to jednak odbywać się w ramach rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach administrowanego, stanowiącego oświadczenie woli, nie zaś wiedzy organu.
Równie często stwierdzanym uchybieniem było nakładanie na podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia niesprecyzowanych obowiązków, które to działanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawane jest za niedopuszczalne i obligujące do uchylenia decyzji (m.in. wyrok z dnia 26 stycznia 2006 r., III SA/Wr 153/04, niepubl., archiwum Kolegium; podobne stanowisko zajmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 180/05, w którym stwierdza, że decyzja administracyjna sformułowana musi być jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości określać, jakie prawa bądź obowiązki wynikają z niej dla adresata, por. także wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 1938/97, LEX 47215).
Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że celem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć jest określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Chodzi więc nie o to, aby podejmujący realizację przedsięwzięcia mógł załączyć do kolejnych wniosków wymaganą przepisami decyzję, a o to, aby kolejne organy administracyjne orzekające w sprawie realizacji przedsięwzięcia mogły rozpatrywać sprawę w ramach swoich kompetencji, bez dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 56 ust. 9) i bez ustalania wymogów, jakie przedsięwzięcie musi spełniać pod kątem ochrony środowiska. Stąd też wśród elementów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano określenie wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym (art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Realizacja tego obowiązku w projekcie budowlanym - zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) sprawdzana jest przez organ wydający pozwolenie na budowę. Aby móc określić takie wymagania, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy więc dokonać również analizy jego wpływu na środowisko w świetle odpowiednich przepisów techniczno budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane, w aspekcie wskazanych w nich wymagań dotyczących ochrony środowiska.
3. Naruszenie właściwości przez organy uzgadniające
Niejednokrotnie w trakcie orzekania w 2005 r. Kolegium stwierdzało naruszenie właściwości przez organy dokonujące uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności organy ochrony środowiska. Naruszenia te polegały przede wszystkim na odmowie dokonania uzgodnienia z uzasadnieniem skupiającym się na braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym. Kolegium nie mogło pozostawić w obrocie prawnym takich rozstrzygnięć.
W tym miejscu nie sposób nie zauważyć, że choć możliwość odmawiania przez organy ochrony środowiska dokonania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z powodu niezgodności z planem dopuszcza Ministerstwo Środowiska (strony internetowe komentarze do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska), Kolegium zobligowane jest do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), nie zaś wytycznych Ministerstwa. Zgodnie zaś z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki został uchwalony. Stosownie zaś do art. 46 a ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska Organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta w przypadku przedsięwzięć niezastrzeżonych do właściwości wojewody lub starosty w art. 46 a ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 3 pkt 15 ustawy definiuje organ ochrony środowiska jako organ administracji powołany do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska, stosownie do właściwości określonej w tytule VII w dziale I (a więc również w art. 378). Ochrona środowiska stosownie do art. 3 pkt 13 ustawy to zaś podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na:
Żaden z przywołanych przepisów nie upoważnia więc organu ochrony środowiska do orzekania o zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym. Kompetencji tej nie można zdaniem Kolegium wywieść z faktu, że organ występujący o uzgodnienie przedkłada organowi ochrony środowiska wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki został uchwalony (art. 48 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Jak bowiem wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 grudnia 2004 r. (FPS 2/04, OSP Nr 6, poz. 72), normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona. Nigdy nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy ustawowe w tym względzie milczą. Konstrukcja domniemania kompetencji jako niekonstytucyjna została zdecydowanie odrzucona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Warto dodać w tym miejscu, że jak podkreśla Sąd Administracyjny, jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu zajmującego stanowisko, wyznaczonymi tym przepisem (wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998/4/123). Naruszenie właściwości przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje zaś jego nieważność, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., V SA 955/99, LEX 49943, por. również wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., I SA 138/91, ONSA 1991, Nr 3-4, poz. 55, por. także wyrok NSA z dnia 19 października 2001 r., V SA 706/01, LEX 50121, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 107).
Jak podkreśla się w doktrynie, dokonując czynności uzgadniania przedsięwzięcia organ ochrony środowiska winien wskazać warunki, na jakich, jego zdaniem, może ono funkcjonować - lub przesłanki, które wykluczają takie funkcjonowanie - z punktu widzenia interesów ochrony środowiska. Postawą do określenia tych warunków (przesłanek) ma być dokumentacja dotycząca przedsięwzięcia załączona do wniosku (a więc raport o oddziaływaniu na środowisko lub informacje, o których mowa w art. 49 ust. 3 ustawy). Również w doktrynie podobnie jak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że każdy z organów dokonuje uzgodnień w zakresie swojej właściwości (np. organ ochrony zdrowia wypowiada się w kwestii ochrony zdrowia, a nie w zakresie fauny i flory). Zauważa się także, że organ uzgadniający ma prawo odmówić dokonania uzgodnienia, jeśli stwierdzi, że późniejsza eksploatacja planowanej inwestycji spowoduje przekroczenie obowiązujących standardów środowiska (art. 144 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska), ale jedynie na postawie analizy okoliczności faktycznych sprawy i przedstawionych dokumentów (raportu, informacji, o której mowa w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, za: M. Bar, J. Jędrośka, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i inne wymagania prawne ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym. Praktyczny poradnik prawny, Wrocław 2006, str. 54, str. 79, a także przywołany tam wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2226/98, LEX 55770).
4. Niedopuszczalność zażalenia na opinię w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko
Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, Obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. Stosownie do art. 51 ust. 5, Na postanowienia, o których mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.
Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, Postanowienia, o których mowa w ust. 2 (art. 51), wydaje się po zasięgnięciu opinii: (...). W przeciwieństwie do postanowienia o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, żaden z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na opinię, której należy zasięgnąć przed wydaniem takiego postanowienia, na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy.
Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ponadto kwestionować w toku instancji można zażalenia, które kończą postępowanie bądź rozstrzygają sprawę co do jej istoty (art. 123 § 2 k.p.a.).
W świetle treści cytowanego art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ulega wątpliwości, że postanowienie opiniujące nie kończy postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
Stosownie do art. 106 k.p.a.:
- Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1 podkr. Kolegium); Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2);
Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3);
Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4);
Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5);
W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38.
Wyrażenie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wprawdzie zajęciem stanowiska przez inny organ (art. 51 ust. 3), nie jest od niego jednak uzależnione wydanie decyzji. Zajęcie stanowiska następuje przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Trzeba więc ustalić, czy kodeks postępowania administracyjnego pozwala na zastosowanie art. 106 k.p.a. również do postanowień. Stosownie do art. 126 k.p.a. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz 109-113, a do postanowień na które przysługuje zażalenie również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Zgodnie z cytowaną regulacją, do postanowień nie stosuje się art. 106, a więc i przepisu § 5 tego artykułu, zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zajęcia stanowiska służy zażalenie. Tym samym, na podstawie tej regulacji ani innej zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego - nie można przyznać stronom postępowania prawa do złożenia zażalenia na postanowienie opiniujące, wydane w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie takiego postanowienia, Kolegium zobligowane było do stwierdzania niedopuszczalności zażaleń na postanowienia, w których wyrażano opinię o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
5. Prawo do dysponowania nieruchomością
Nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie zaś to zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, wymagająca decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2-9 lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 46 ust. 4a ustawy. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o których mowa w art. 46 ust. 4 i zgłoszenia, o którym mowa w art. 46 ust. 4a ustawy. Samo wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza więc możliwości realizacji zamierzenia budowlanego. Jest jedynie jednym z obligatoryjnych warunków podjęcia następnych czynności prawnych w procesie zmierzającym do realizacji inwestycji (a więc złożenia wniosku o wydanie decyzji o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2-9 lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 46 ust. 4a ustawy). W przeciwieństwie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), gdzie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zgłoszenia należy dołączyć (...) oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2, art. 30 ust. 2), do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy). Jest to niewątpliwie konsekwencją faktu, że również w odróżnieniu od przepisów Prawa budowlanego (np. art. 32), w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań określa się, analizuje i ocenia jedynie wpływ przedsięwzięcia między innymi na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi (art. 47). Dysponowanie (lub nie) tytułem prawnym do terenu, którego dotyczy wniosek (a więc przestrzeni, w której ma być realizowane przedsięwzięcie), nie ma zaś żadnego wpływu na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, choć ze względów czysto praktycznych oczywiście byłoby wskazane (np. pozwolenie na budowę może przecież zostać wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Mimo że ustawa Prawo ochrony środowiska nie zawiera przepisu, który zobowiązywałby wnioskującego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie (złożenia oświadczenia o posiadaniu takiego prawa), wśród spraw rozpatrywanych przez Kolegium zdarzały się przypadki nieuprawnionego prowadzenia postępowania administracyjnego w tym kierunku, a nawet jego umarzania z powołaniem się na przesłankę bezprzedmiotowości. Tego typu rozstrzygnięcia musiały oczywiście zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
6. Naruszenia art. 106 k.p.a.
Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc organem ochrony środowiska i wojewódzkim lub powiatowym inspektorem sanitarnym. Uzgodnień takich dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (por. § 1). Tym samym zajęcie stanowiska przez organ ochrony środowiska i wojewódzkiego lub powiatowego inspektora sanitarnego następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że postanowienia wydawane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. muszą zostać doręczone każdej ze stron postępowania z pouczeniem, że zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. przysługuje na nie zażalenie. Jeżeli bowiem przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. W konsekwencji dopiero ustalenie, że postanowienia wydane w trybie art. 106 k.p.a. zostały prawidłowo doręczone i stały się ostateczne, umożliwia dalsze prowadzenie postępowania głównego i wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA 1475/2001, niepubl. archiwum Kolegium). Sąd Administracyjny stwierdza, że niedoręczenie postanowień wydanych w trybie art. 106 k.p.a. wszystkim stronom postępowania i ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do wnioskodawcy (jego przedstawiciela) oraz organu prowadzącego postępowanie główne, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligujące do uchylenia wydanej w sprawie decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2182/03, niepubl. archiwum Kolegium, również m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2004 r., II SA/Lu 1497/03, OŚP 2004/4/57). W świetle wyżej powiedzianego Kolegium zobligowane było do eliminowania z obrotu prawnego decyzji określających środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięć w sprawach, w których postanowienia wydawane w trybie art. 106 k.p.a. (uzgodnienia dokonywane przez organ ochrony środowiska i inspektora sanitarnego) nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania.
7. Brak oznaczenia stron postępowania
W sprawach określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z zastanawiającą konsekwencją organy pierwszej instancji nie wypełniały wymogów art. 107 § 1 i art. 124 § 1 k.p.a., w zakresie oznaczenia w decyzji lub postanowieniu stron postępowania. Na takie uchybienia i ich konsekwencje procesowe wskazywano już w części dotyczącej spraw z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych.
XVII. Gospodarka nieruchomościami
W sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami największe trudności interpretacyjne dotyczyły przede wszystkim przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).
Podobnie jak w latach ubiegłych Kolegium stało na stanowisku, że brak rozporządzenia wykonawczego, o którym była mowa w przepisach art. 148 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uniemożliwia ustalanie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej lub budową drogi z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te stanowiły bowiem, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, uwzględniając w szczególności:
1) maksymalną odległość urządzeń infrastruktury technicznej od nieruchomości;
2) dostępność urządzenia do podłączenia do nieruchomości;
3) dostępność korzystania z drogi.
Organy pierwszej instancji, co prawda w dużo mniejszym zakresie jak w 2005 r. - mimo braku rozporządzenia wykonawczego - wydawały jednak decyzje ustalające tego rodzaju opłaty. Biorąc pod uwagę powołane wcześniej przepisy prawa, Kolegium zobowiązane było zatem do uchylenia tych rozstrzygnięć w całości i przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia przez organy pierwszoinstancyjne.
Problem ten został rozwiązany dopiero z dniem 1 stycznia 2007 r., kiedy to przepisy art. 148 a ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały uchylone ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U z 2006 r. Nr 220, poz. 1600).
Ponadto, w związku z wejściem w życie z dniem 13 października 2005 r. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 75, poz. 1459), która generalnie wprowadziła zasadę odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, do Kolegium wpłynęło dużo spraw z tego zakresu. Odwołujący się nie zgadzali się bowiem w większości przypadków z faktem, że obecnie muszą ponosić opłatę za przekształcenie, kiedy wnioski o przekształcenie składali do organu pierwszej instancji jeszcze pod rządami przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113 poz. 1209 ze zm.), która przewidywała możliwość nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości.
We wszystkich sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami, w których podstawowy dowód stanowi operat szacunkowy wyceny nieruchomości, a więc w sprawach dotyczących przekształceń prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości, czy też w sprawach dotyczących opłat adiacenckich, duży problem stanowi jakość operatów szacunkowych. Z doświadczenia Kolegium wynika, że podobnie jak w latach ubiegłych - rzeczoznawcy majątkowi niedostatecznie stosują się do przepisów powołanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia wykonawczego w tym zakresie oraz Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych. Analizując orzecznictwo Kolegium w tych sprawach należy również zwrócić uwagę, że organy pierwszej instancji generalnie nie dokonują oceny tych operatów, jako kluczowego dowodu w sprawie, przyjmując - często bezkrytycznie - stanowisko rzeczoznawców majątkowych sporządzających te wyceny. Trzeba też zauważyć, że w tego rodzaju postępowaniach zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania bardzo często dokonywane są nieprawidłowo, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (chodzi w tym przypadku o informacje dotyczące możliwości sporządzenia kontroperatu wyceny nieruchomości oraz prawa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego, możliwości rozłożenia opłat na raty, czy możliwości skorzystania z rozwiązania przewidzianego w art. 199 kodeksu cywilnego), co obliguje Kolegium do uchylania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć i przekazywania spraw do ponownego rozpatrzenia. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że mimo wielokrotnego uzasadniania przez Kolegium konieczności przestrzegania zasady określonej w art. 9 kpa, organy pierwszej instancji nie stosują się do tych wskazówek przy podejmowaniu kolejnych rozstrzygnięć.
Trudności interpretacyjne dotyczyły również przepisów regulujących podziały nieruchomości. W szczególności wątpliwości budzi nadal charakter i treść postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, jak również sprecyzowanie czynności i dokumentacji wymaganych na poszczególnych etapach postępowania podziałowego. Problemy te pokazuje dokumentacja przekazywana Kolegium w tych sprawach przez organy pierwszej instancji, która w większości jest niepełna, niespójna i niejasna, co powoduje konieczność jej uzupełniania, czy też uchylania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć do ponownego rozpatrzenia. Ponadto w 2006 r. Kolegium rozpatrywało wiele spraw podziałowych związanych z budową obwodnicy Wrocławia, w których pojawiły się nowe problemy interpretacyjne. Głównie dotyczyły one wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku art. 22 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2001 Nr 110. poz. 1192 ze zm.). Kolegium stanęło na stanowisku, że dokonywanie podziałów nieruchomości w trybie art. 95 pkt 6 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej niezależnie od ustaleń planu miejscowego, ma charakter szczególny i rozpatrując tego rodzaju sprawy należy jednocześnie stosować się do przepisów regulujących specyfikę podziałów nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrad.
XVIII. Aktualizacja opłat
z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych
W 2006 r. nie uległ zmianie stan normatywny w zakresie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, a obowiązujący stan prawny nie nasuwał problemów interpretacyjnych.
Należy podkreślić, że w sprawach aktualizacji opłaty rocznej podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Jakość tych operatów uległa znaczącej poprawie w stosunku do roku ubie­głego. Świadczą o tym chociażby rozstrzygnięcia podejmowane przez Kolegium, bowiem na ogólny wpływ 240 spraw w roku 2006, w około 67% przypadków Kolegium oddaliło wniosek użytkownika wieczystego, w 9% przypadków Kolegium na zgodny wniosek stron ustaliło wy­sokość opłaty rocznej, a w 8% przypadków orzeczenie Kolegium miało charakter procesowy (tj. umorzenie postępowania).
W zdecydowanej większości przypadków rzeczoznawcy majątkowi stosują zalecenia Kolegium i w procesie wyceny przestrzegają przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzeń wykonawczych oraz wytycznych zawartych w Standardach zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych, które stanowią w procesie wyceny normy wiążące na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sporządzanych operatach szacunkowych znaj­dują się obecnie informacje dotyczącego stanu prawnego nieruchomości ze szczególnym uwzględnieniem obciążeń ograniczonymi prawami rzeczowymi. Obciążenia te wpływają na wartość nieruchomości i dlatego też rzeczoznawcy majątkowi stosując się do przepisów obowiązujących w zakresie wyceny badają księgi wieczyste i uwzględniają te ograniczenia.
W przypadkach, w których Kolegium wydało orzeczenia o tym, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona (12,5%), operaty szacunkowe sporządzone zostały z naruszeniem obo­wiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Najmniej zarzutów dotyczyło operatów sza­cunkowych i postępowań prowadzonych przez gminę Wrocław oraz postępowań odnośnie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W pozostałych postępowaniach przedstawiane przez właściciela gruntu operaty szacunkowe zawierały wady wynikające z niezastosowania obowiązujących reguł wyceny, a mianowicie w większości przypadków rze­czoznawcy majątkowi nie przestrzegali spełnienia warunku podobieństwa nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań, przede wszystkim pod względem powierzchni tych nieruchomości. Nie stosowali również w takich sytuacjach współczynników korygujących. Ponadto przeprowadzali badanie rynku w okresie dłuższym niż został przewidziany przepisami, jak również nie opisywali wyczerpująco nieruchomości wyłonionych z próbki repre­zentatywnej i przyjętych do bezpośrednich porównań. Regułą stało się też umieszczanie w bazie nieruchomości sprzedanych w drodze przetargu i przyjmowanie do porównań takich gruntów, podczas gdy ustawodawca dopuszcza sporządzenie wyceny na podstawie takich transakcji jedynie w sytuacjach wyjątkowych i na zasadach ściśle określonych.
Kolegium wydawało także orzeczenia o tym, że aktualizacja jest nieuzasadniona w sytuacjach, w których właściciel gruntu nie dochował terminu wypowiedzenia. Aktualizacja była nieuzasadniona także wtedy, gdy właściciel gruntu skierował wypowiedzenie do osoby, która przeniosła już prawo użytkowania wieczystego w związku ze zbyciem nieruchomości. Kwestią znaczącą w postępowaniu aktualizacyjnym, wymagającą wyjaśnienia, był wpis do księgi wieczystej i uwzględnienie działania takiego wpisu w razie jego dokonania z mocą wsteczną.
W 2006 r. pojawił się problem kierowania przez właściciela gruntu wypowie­dzeń opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego do użytkowników, którzy w momencie dokonywania aktualizacji już nie żyli, a osoby występujące do Kolegium z wnioskiem nie po­siadały postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku. W takich sytuacjach, w wyniku negocjacji podejmowanych podczas rozprawy przed Kolegium, właściciel gruntu wycofywał dokonane wypowiedzenie, co skutkowało umorzeniem postępowania przed Kolegium. Kolegium umarzało również postępowanie w razie niedochowania terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja była nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
Pozostałe rozstrzygnięcia Kolegium dotyczyły pozostawienia wniosków użytkowników wieczystych bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Pojawiły się również rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie stosowanych odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania w sprawach aktualizacji opłaty rocznej.
XIX. Sprawy alkoholowe
Orzecznictwo organów gmin w zakresie normowanym ustawą z dnia 26 paź­dziernika 1982 r. o wychowa­niu w trzeźwości i przeciwdziała­niu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 147 z 2002 r., poz. 1231 ze zm.) nie budziło zasadniczych wątpliwo­ści. Znakomita większość postępowań przed Kolegium kończyła się utrzymaniem w mocy zaskarżonych rozstrzygnięć.
Trudności organom pierwszej instancji sprawiało w zasadzie tylko prawi­dłowe gromadzenie dowodów w postępowaniach zmierzających do cofnięcia ze­zwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W tych nielicznych przypadkach Kolegium musiało uchylać zaskarżone decyzje, z przekazaniem spraw do ponowne­go rozpatrzenia, w szczególności ze względu na konieczność poszanowania upraw­nień przedsiębiorców, wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępo­waniu.
Incydentalnie istniała też konieczność orzekania kasacyjnego w odniesieniu do postanowień gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, opi­niujących wnioski o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, ze względu na przekroczenie przez komisje przedmiotowego zakresu uprawnień opiniodawczych.
XX. Działalność gospodarcza
Na tle obowiązującej już tylko do końca 2006 roku ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) ujaw­niła się tylko jednego rodzaju, za to dość istotna wątpliwość, a mianowicie orzekania o wykreśleniu działalności gospodarczej z ewidencji na wniosek przedsiębiorcy, w sytuacji w której przedsiębiorca podnosił, że prowadzona przez niego działalność nie podlegała w ogóle zarejestrowaniu na zasadach tej ustawy. Organy pierwszej instan­cji podejmowały decyzje wykreślające w zwykłym trybie, zamiast - stosownie do wskazywanej przez przedsiębiorcę wady rejestracji przy odpowiednim zastosowa­niu trybów nadzwyczajnych.
Trzeba wspomnieć, że podobne unormowania zawiera aktualnie obowiązu­jąca ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), a więc opisany problem może występować nadal.
XXI. Oświata
Największą grupę spraw w dziedzinach normowanych przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), stanowiły sprawy stypendiów szkolnych. W porównaniu do roku poprzed­niego, pod wpływem kształtującego się orzecznictwa Kolegium , praktycznie ustały przyczyny licznych w tamtym roku uchyleń pierwszoinstancyjnych decyzji. I tak, z nielicznymi wyjątkami, decyzje poprzedzane były właściwymi opiniami dyrekto­rów szkół i placówek, w przypadku uczniów pełnoletnich, rozpatrywano ich wnio­ski, nie zaś rodziców, a przede wszystkim gminy przyjęły do wiadomości, że dota­cja z budżetu państwa jest tylko dotacją na dofinansowanie realizacji zadania, a nie dotacja pełną, na sfinansowanie zadania.
Nadal jednak zdarzały się przypadki decyzyjnego orzekania o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na skutek jego nieuzupełnienia w terminie. Jak się jednak okazało, pod wpływem decyzji Kolegium tego typu wadliwości praktycznie nie wy­stępowały już w drugiej połowie roku. Podobnie rzecz miała się odnośnie do bez­podstawnego orzekania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o stypendium, który to termin, jako materialnoprawny, nie podlega przywróceniu.
W związku z dotacją na dofianansowanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym wspomnieć jeszcze trzeba na problem orzeczniczy wynikający stąd, że w aktualnym stanie prawa stypendia przyznawane mają być na rok szkolny, podczas gdy dotacja na ten cel przyznawana jest na rok kalendarzowy. Ta niespójność powo­duje, że organy pierwszej instancji, nie mając pewności co do stanu środków finan­sowych w kolejnym roku kalendarzowym, nierzadko w sposób co najmniej wąt­pliwy prawnie, przyznają stypendia tylko na cztery miesiące (wrzesień grudzień), z zapowiedzią w decyzji - ponownego rozpatrzenia już złożonego wniosku o sty­pendium w kolejnym roku kalendarzowym. To spostrzeżenie stało się powodem zgłoszonej Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegium Odwoławczych - pro­pozycji stosownej zmiany w ustawie, tak aby stypendia mogły być przyznawane dwukrotnie w danym roku szkolnym.
Drugą materię orzeczniczą Kolegium w zakresie oświatowym stanowiło, przyznawane pracodawcom, dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Nowość regulacji powoduje oczywiste trudności w jej stosowaniu, tym bardziej, że niejednolitymi definicjami posługują się podustawowe akty prawne ma­jące tu zastosowanie. Rozstrzygane przez Kolegium wątpliwości dotyczyły zwłasz­cza ustalenia momentu ukończenia nauki zawodu oraz oceny kwalifikacji osób tę naukę prowadzących.
XXII. Rolnictwo
W tym zakresie zmieniła się materia orzecznicza Kolegium. Niejako w miejsce wcześniejszych rolniczych bonów paliwowych, wprowadzono ulgę w podatku akcy­zowym, ustawą z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzy­stywanego do produkcji rolnej (Dz. U. Nr 52, poz. 379).
Stanowiące najczęściej kanwę odwołań niezadowolenie rolników z wysokości uzyskanych kwot zwrotu podatku, nie mogło być uwzględnione przez Kolegium, a to z racji oczywistej regulacji prawnej. Wady decyzji pierwszej instancji polegały na­tomiast na błędnym wiązaniu stanu (wielkości) gospodarstw rolnych z datą 1 kwiet­nia danego roku. Ta data ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia czy grunt jest grun­tem rolnym, natomiast wielkość gospodarstwa, stanowiąca jeden z mierników wy­sokości świadczenia, oceniana jest na dzień składania wniosku.
XXIII. Świadczenia zdrowotne
Przyczyną postępowań przed Kolegium na płaszczyźnie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków pu­blicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.), były pierwszoinstancyjne odmowy poświadczenia uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej, z reguły utrzymywane w mocy przez Kolegium, z powodu oczywistego niespełniania warunków decyzji pozytywnej, głównie materialnoprawnych, a w jednym przypadku proceduralnych (potencjalnie uprawniony odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego).
XXIV. Promocja zatrudnienia
W tym zakresie orzeczenia Kolegium ograniczały się do przekazywania od­wołań Wojewodzie Dolnośląskiemu. W sprawach z zakresu właściwości starosty, było to oczywiste. Natomiast w odniesieniu do Marszałka Województwa, w spra­wach prowadzenia agencji zatrudnienia, wydaje się, że ustawodawca przeoczył, iż w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001, z późn. zm.), przenosząc zadanie z zakresu właściwości ad­ministracji rządowej do zakresu właściwości wojewódzkiej administracji samorzą­dowej, pozostawił właściwość organu wyższego stopnia przy wojewodzie, co ozna­cza wykluczenie właściwości kolegium.
XXV. Ruch drogowy
Tak jak w poprzednich latach i tym razem stwierdzić wypada wysoką jakość pierwszoinstancyjnego orzecznictwa także w tym dziale administracji. Zwraca zwłaszcza uwagę nienaganność prowadzonych postępowań wyjaśniających, w których respektowane są procesowe gwarancje realizacji czynnego udziału strony.
Pojawiły się natomiast, przypadki wadliwego stosowania prawa procesowego, w sprawach nowego rodzaju, tj. w sprawach zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), załatwiane przez organy właściwe w sprawach uprawnień kierowców (starostę, prezydenta miasta na prawach powiatu). Postępowanie w tego rodzaju sprawach inicjuje wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego). Organ ten, jeszcze przed złożeniem wniosku do starosty, dokonuje określonych w ustawie czynności (m. in. przyjmuje od komornika sądowego informację o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności; przeprowadza wywiad środowiskowy; bada możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika, jeśli przyczyną nie wywiązywania się z zobowiązań jest brak zatrudnienia; kieruje do właściwego organu informację o uniemożliwieniu przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub o odmowie podjęcia prac w ramach aktywizacji zawodowej lub robót publicznych). Czynności te muszą być należycie utrwalone w aktach sprawy (np. protokołem, adnotacją, dokumentem), gdyż po złożeniu wniosku do właściwego starosty stanowić będą dowód tego, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do zatrzymania prawa jazdy. Podkreślić należy, że organ orzekający w sprawach uprawnień kierowców jest zobowiązany do ustalenia, że spełnione zostały formalne przesłanki zatrzymania prawa jazdy. Błędy popełnione w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy rzutują potem na prawidłowość tego postępowania.
Druga wątpliwość w praktyce orzeczniczej dotyczyła opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu sprowadzonego z zagranicy, która była niewspółmiernie wyższa od opłaty za kartę pojazdu nabytego w kraju. Opłatę tę ustaliło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Niekonstytucyjność rozporządzenia stwierdził Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 17 stycznia 2006 r. (Dz.U. Nr 15, poz. 119). Powołując się na właśnie na to orzeczenie Trybunału właściciela aut, na podstawie art. 145a kpa, występowali do organów rejestracyjnych z wnioskami o zwrot opłaty lub z wnioskami wznowienie postępowania rejestracyjnego w celu odzyskania uiszczonej opłaty (a dokładniej różnicy pomiędzy wysokościami opłat).
W pierwszej sytuacji wnioski o zwrot opłat nie mogły być załatwiane w trybie administracyjnym, gdyż obowiązek wniesienia opłaty, w określonej wysokości, wynikał wprost z przepisów prawa. Organy pierwszej instancji prawidłowo więc poprzestawały na udzieleniu stronom informacji o prawie (z ewentualnym pouczeniem o możliwości wystąpienie do sądu administracyjnego, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa). Wniesione od tych pism odwołania Kolegium uznawało za niedopuszczalne.
W drugim przypadku, tj. wniosku o wznowienie postępowania rejestracyjnego, organy pierwszej instancji, po złożeniu wniosku, odmawiały wznowienia postępowania zakończonego decyzją rejestracyjną tylko z tego powodu, że wskazana przez stronę podstawa wznowienia (stwierdzenie niekonstytucyjności) nie dotyczyła postępowania rejestracyjnego objętego wnioskiem. Rozstrzygnięcie tego rodzaju Kolegium uznawało za przedwczesne. Kolegium zwracało uwagę, że kodeks postępowania administracyjnego pozwala przeprowadzić postępowanie co do istnienia przyczyny wznowienia, dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeśli po wznowieniu postępowania właściwy organ stwierdzi brak podstaw do wznowienia wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu bezzasadności wniosku strony (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Nie może zaś z tego powodu odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa.