Source: https://ingremio.org/2020/02/utrata-pozwolenia-na-budowe-po-wybudowaniu-obiektu-budowlanego/
Timestamp: 2020-04-04 17:22:49
Legal References Found: art. 188
 art. 48
 art. 28
 art. 51
 art. 50
 art. 110
 art. 16
 art. 51
 art. 8
 art. 145
 art. 147
 art. 151
 art. 145
 art. 59
 art. 156
 art. 51
 art. 50
 art. 51
 art. 50
 art. 50
 art. 48
 art. 8
 art. 10
 art. 11

Document Content:
21 lutego 2020 Dennis Warcholak
Posiadanie przez inwestora ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę bezsprzecznie umożliwia mu rozpoczęcie legalnej realizacji zamierzonej inwestycji. Pamiętać jednak należy, że nawet ostateczna decyzja administracyjna – co do zasady – bez względu na jej przedmiot, może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Może się tak stać w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach ogólnego postępowania administracyjnego, jak choćby na skutek wznowienia postępowania (art. 145 – 151 k.p.a.), czy stwierdzenia jej nieważności (art. 156 – 158 k.p.a.). Najczęściej jednak dzieje się tak w wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności i przyznanie inwestorowi prawa rozpoczęcia robót budowlanych de facto kończy jedynie administracyjny tok postępowania. Pamiętać przecież trzeba, że poza samym inwestorem, zainteresowanymi jego inwestycją, a zwłaszcza jej wstrzymaniem, mogą być, a często są, także inne podmioty, którym przysługuje status stron postępowania. Po wyczerpaniu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zazwyczaj staje się przedmiotem skarg wnoszonych do wojewódzkich sądów administracyjnych. Ponadto z uwagi na sposobność uzależnienia wniosku o wstrzymanie jej wykonania od kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (art. 35a ust. 1 p.b.), a także z uwagi na stosunkowo długi czas oczekiwania na prawomocny wyrok w sprawie, praktyka pokazuje, że mimo wniesienia skargi, inwestorzy z reguły decydują się na prowadzenie robót budowlanych i nie czekają na wydanie wyroku. Wojewódzki sąd administracji oraz Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając odpowiednio skargę na decyzję lub skargę kasacyjną od wyroku, mogą uchylić ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, a nawet stwierdzić jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 1 i 2, art. 188 p.p.s.a.). Niejednokrotnie uzyskanie prawomocnego wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym, szczególnie w razie wniesienia skargi kasacyjnej, nastąpi już po wybudowaniu danego obiektu budowlanego i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. O ile wyrok oddalający skargę ma dla inwestora znaczenie indyferentne, o tyle wyrok tę skargę uwzględniający i – w zależności od skali naruszeń prawa – uchylający decyzję, bądź też stwierdzający jej nieważność, nie zostanie zignorowany. Konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowiła podstawę budowy obiektu budowlanego (np. domu jednorodzinnego), w dalszym ciągu nie zostały jednoznacznie sprecyzowane i wydaje się, że dominujący w tym zakresie pogląd opiera się bardziej na pozaprawnych zasadach słuszności, niż konkretnych normach prawa budowlanego. Jego rozstrzygnięcie jest dodatkowo uzależnione od tego, czy przedmiotowa decyzja została uchylona, czy też stwierdzono jej nieważność. Przypominając, pierwsze z tych rozstrzygnięć wywołuje skutek ex nunc – decyzja jest eliminowana ze skutkiem od momentu uprawomocnienia; drugie wywołuje skutek ex tunc – decyzja jest eliminowana – przy założeniu pewnej fikcji prawnej – ze skutkiem od daty jej wydania (przyjmuje się, że nigdy nie została wydana). Przed przejściem do szczegółowej analizy warto zwrócić uwagę jeszcze na to, że zakończenie budowy, poprzedzonej uzyskaniem pozwolenia na budowę, stanowi warunek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 i 59a p.b.). Pozytywna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem, że zrealizowane roboty budowlane są legalne. Konieczność zwrócenia uwagi na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wynika z faktu, że ma ona fundamentalne znaczenie przy ocenie skutków utraty decyzji o pozwoleniu na budowę.
W zależności więc od tego, czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, czy też stwierdzono jej nieważność (po wybudowaniu obiektu budowlanego), różne winny być dalsze reakcje organów administracji publicznej. Bez względu na to, powszechnie przyjmuje się, że zarówno uchylenie tej decyzji, jak i stwierdzenie jej nieważności nie powoduje, że wybudowany obiekt budowlany staje się samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b.. W dacie wykonywania robót budowlanych inwestor takim pozwoleniem na budowę skutecznie się legitymował, a więc wykonywał je zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., a przyczyny utraty tego pozwolenia (wyeliminowania decyzji administracyjnej) zasadniczo leżą po stronie organów – gospodarzy postępowania – które tego pozwolenia udzieliły. Nie oznacza to bynajmniej, że w stosunku do inwestora nie będą mogły zostać zastosowane dotkliwe sankcje, włącznie z nakazem rozbiórki tego obiektu. W jednym i drugim przypadku dalszy byt obiektu budowlanego uzależniony będzie od przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 7 w zw. z art. 50 p.b. Jednakże, dopóki w obrocie prawnym pozostawać będzie ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie danego obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania naprawczego będzie wykluczone. Decyzja ta, kończąca postępowania i wiążąca organ, który ją wydał stosownie do treści art. 110 § 1 w zw. z art. 16 k.p.a., potwierdza legalność wykonanej budowy i nie pozwala na wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 51 p.b.. Pominięcie tej decyzji i wszczęcie postępowania naprawczego – w mojej ocenie – wiązałoby się zarazem z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.
Przechodząc do szczegółowych rozważań przyjąć wypada, że uchylenie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powinno skłonić organ do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Bez wątpienia decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu została wydana w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Uchylenie tej drugiej decyzji stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej co prawda formalnie nie obliguje organu do wznowienia postępowania z urzędu, a to z uwagi na treść art. 147 k.p.a., lecz organ powinien mieć na uwadze, że brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkować będzie niemożliwością przeprowadzenia postępowania naprawczego i doprowadzi jednocześnie do pozostawienia obiektu zrealizowanego z naruszeniem przepisów prawa. Taki stan rzeczy będzie godził nie tylko w interes samych strony postępowanie, lecz także w szerokorozumiany interes publiczny. W rozstrzygnięciu kończącym postępowanie wznowieniowe w tym przedmiocie należałoby – zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. – uchylić ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie i odmówić udzielenia takiego pozwolenia, wobec nieistnienia tego pozwolenia, jako warunku materialnoprawnego w pozytywnym załatwieniu tej sprawy.
Zgoła inaczej powinno się postąpić, jeżeli stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Niektórzy przyjmują, iż także ta sytuacja prowadzi do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie, właśnie w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stanowiska takie są oczywiście błędne, bowiem przeczy im wykładnia językowa ww. przepisu. Skoro przepis ten posługuje się wyrażeniem uchylenia decyzji, która stanowiła podstawę do wydania innej decyzji, a postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem szczególnym (wyjątkowym) i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów je regulujących, to przyjąć trzeba, że pojęcie stwierdzenia nieważności decyzji nie wchodzi w zakres jego zastosowania. Stwierdzenie nieważności decyzji, która stanowiła podstawę do wydania innej decyzji – tutaj pozwolenia na budowę w kontekście pozwolenia na użytkowanie – przy uwzględnieniu skutku ex tunc tego rozstrzygnięcia powoduje, że w podobny sposób ocenić wypada wadliwość drugiej z wydanych decyzji. Obydwie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku, ponieważ zostały wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do tego, że decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa tj. art. 59 ust. 1, co wypełnia przesłankę nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak wspomniano, zarówno uchylenie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i stwierdzenie jej nieważności, po wybudowaniu obiektu budowlanego i rozpoczęciu jego legalnego użytkowania, dla zaktualizowania dopuszczalności przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 7 w zw. z art. 50 p.b., wymaga uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na wstępie wskazano, że wszczęcie ww. postępowania naprawczego w pewnym sensie oparte jest bardziej o zasady słuszności, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – bez nadmiernego obciążania inwestora konsekwencjami zaistniałej sytuacji. Otóż tryb ten nie jest do końca przekonujący w tym znaczeniu, że możliwość jego zastosowania nie wynika explicite z treści przepisów prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, o czym także była mowa, że przedstawiona sytuacja nie stanowi o zrealizowaniu obiektu budowlanego w ramach samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1 p.b.), albowiem w momencie zakończenia robót inwestor posiadał ostateczne pozwolenie na budowę. Jednocześnie dopuszcza się zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 p.b., który – wobec jednoznacznego brzmienia art. 50 ust. 1 p.b. – odnosi się do tej analogicznej sytuacji, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., a więc braku wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca w obydwu przypadkach posługuje się identycznym sformułowaniem – „bez wymaganego pozwolenia na budowę”. Pomijając pewne niedoskonałości omówionej konstrukcji, opartej bardziej na analogia legis – zastosowanej celem uzupełnienia luki prawnej niż na istniejących uregulowaniach prawnych, mimo wszystko trzeba ocenić ją pozytywnie. Inwestorowi umożliwione zostaje wykazanie zgodności z prawem zrealizowanego zamierzenia budowlanego, co godzi ze sobą zarówno jego interes, jak i interes publiczny. Najbardziej uwidacznia się to w tych sytuacjach, gdy ostateczne pozwolenie na budowę jest eliminowane z obrotu prawnego na skutek naruszenia przepisów proceduralnych, pomimo zgodności z przepisami prawa materialnego. W takich okolicznościach inwestor najczęściej nie ma realnego wpływu na przebieg postępowania administracyjnego, za które, w świetle zasad ogólnych procedury administracyjnej (art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 11 k.p.a.), odpowiada organ je prowadzący.