Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/i-gsk-40-19-wyrok-naczelnego-sadu-administracyjnego-522790297
Timestamp: 2020-01-22 00:06:39
Legal References Found: art. 5
 art. 7
 art. 54
 art. 5
 art. 35
 art. 35
 art. 35
 art. 35
 art. 35
 art. 174
 art. 18
 art. 35
 art. 38
 art. 174
 art. 1
 art. 134
 art. 151
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 141
 art. 145
 art. 183
 art. 183
 art. 183
 art. 18
 art. 18
 art. 35
 art. 18
 art. 18
 art. 36
 art.
39
 art. 40
 art. 47
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 1
 art. 28
 art. 1
 art. 28
 art. 29
 art. 29
 art. 29
 art. 18
 art. 35
 art. 141
 art. 145
 art. 35
 art. 35
 art. 7
 art. 174
 art. 185

Document Content:
I GSK 40/19 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
I GSK 40/19 - Wyrok Naczelnego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 2696601
I GSK 40/19
Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Zajda.
Sędziowie NSA: Barbara Mleczko-Jabłońska, Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.).
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 289/18 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) kwietnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego
1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;
2. zasądza od Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz J. C. kwotę 3550 (trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt) zł kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z dnia (...) r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu lub Sąd I instancji) oddalił skargę J.C. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor) z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący wnioskiem z dnia (...) maja 2013 r. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w T. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, deklarując realizację:
- wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 11.752,97 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności - 9,31 ha;
- wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 w wysokości 78.481,33 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności - 54,79 ha;
- wariantu 3.2.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 w wysokości 75,00 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności - 0,15 ha.
Decyzją z dnia (...) r. przyznano stronie płatności rolnośrodowiskowe w wysokości 90.309,30 zł, podkreślając, że strona zobowiązała się między innymi do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Następnie w latach 2014 i 2015 na wniosek strony także przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową.
Po wpłynięciu wniosku dotyczącego płatności roku 2016, w dniach od (...) r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola, w wyniku której inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości. Stwierdzenie nieprawidłowości skutkowało wydaniem decyzji przez Kierownika Biura ARiMR w T. z dnia (...) r., którą przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na 2016 r. w zmniejszonej wysokości, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.
Dnia (...) r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych stronie za lata 2013-2015.
W dniu (...) r. Kierownik BP ARiMR w T. wydał decyzję nr (...) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 61.666,98 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu w roku 2016 nieprawidłowościami dotyczącymi braku przestrzegania odpowiednich wymogów łączna kwota do zwrotu za lata 2013-2015 w ramach wariantów 4.1,5.1 i 3.2.1 wyniosła odpowiednio 7888,81 zł, 53665,67 zł oraz 112,50 zł. Organ szczegółowo przedstawił wyliczenia zmniejszenia płatności w ramach działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości w rozbiciu na poszczególne lata. Organ I instancji wskazał, że podstawą prawną ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności jest § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm. - dalej rozporządzenia rolnośrodowiskowego), gdyż rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niespełnieniem innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.
W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do kwestii odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy ustalona kwota nie przekracza kwoty 100 euro oraz przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L2011.25.8). oraz w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69).
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. podzielił stanowisko organu I instancji, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowały najpierw zmniejszeniem płatności za 2016 r. a następnie obowiązkiem ich zwrotu za lata poprzednie. Podkreślił, że na mocy ostatecznej decyzji Kierownika BP ARiMR w T. z dnia (...) r. nr (...) płatność rolnośrodowiskowa na rok 2016 została odpowiednio zmniejszona.
WSA we Wrocławiu oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w realizowanym programie rolnośrodowiskowym w 2016 r. niejako automatycznie przyjmuje się, że rolnik nieprawidłowo realizował ten program w latach wcześniejszych i tym samym zobowiązany jest do zwrotu tych płatności.
W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie przyjęły, że strona nie przestrzegała określonych wymogów w ramach realizowanych wariantów. Uchybienia te zostały stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, wzajemnej zgodności oraz w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" i zostały utrwalone w protokole z czynności kontrolnych.
Skarżący nie zrealizował zobowiązania rolnośrodowiskowego przyjętego w 2013 r. i w związku z czym pobrał nienależne świadczenie w latach 2013 - 2015. Natomiast zdaniem skarżącego płatności za lata 2013-2015 były wypłacane prawidłowo zaś nieprawidłowości dotyczyły jedynie 2016 r. W związku z czym w oparciu o stan faktyczny istniejący w 2016 r. nie można uznać za nienależne płatności przyznane w latach 2013-2015. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do uznania, że doszło do nienależnego pobrania płatności w okresie 2013-2015.
WSA wyjaśnił, że płatność rolnośrodowiskowa jest zobowiązaniem wieloletnim polegającym m.in. na tym, iż w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Beneficjent programu rolnośrodowiskowego zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny. W przepisie § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. użyto sformułowania "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi" i brak jest w nim zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku w którym stwierdzono uchybienie. W przypadku stwierdzenia uchybienia w realizacji zobowiązania w określonym roku to do wypłaty za ten rok albo w ogóle nie dochodzi albo płatność jest zmniejszona. Zatem obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko płatności wypłaconych w poprzednich latach. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres pięciu lat to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w okresie pięciu lat.
W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący nie zrealizował w 2016 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego tj. nie przestrzegał określonych wymogów w ramach realizowanych wariantów. Kwestia naruszenia przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 r. została przesądzona w ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 28 czerwca 2017 r. i nie ma potrzeby szerszego omawiania tej problematyki. Skarżący nie kwestionował zresztą faktu, że do takiego naruszenia doszło.
Konsekwencją naruszenia przez skarżącego w 2016 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego jest to, że nie przestrzegał określonych wymogów w ramach realizowanych wariantów w całym pięcioletnim okresie a mianowicie od 2013 r. do 2015 r. Skarżący w 2013 r. zobowiązał się do realizacji pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na niego w programie rolnośrodowiskowym były wiążące przez cały okres trwania zobowiązania czyli przez 5 lat. W sytuacji gdy skarżący nie zrealizował tych wymogów w 2016 r. to skutkuje to obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych czyli za okres 2013-2015. Zgodnie bowiem z treścią § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. płatności podlegają zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązani rolnośrodowiskowego. Skoro zatem skarżący nie zrealizował zobowiązania rolnośrodowiskowego w okresie pięcioletnim odnośnie stwierdzonych podczas kontroli naruszeń to płatności wypłacone w latach 2013 - 2015 podlegają zwrotowi jako nienależne. Płatnościami nienależnymi są bowiem należności, które zostały wypłacone rolnikowi powstałe w wyniku stwierdzonych nieprawidłowościach w jego działaniu lub zaniechaniu. Organy administracji trafnie określiły wobec skarżącego kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w okresie 2013-2015.
Sąd I instancji zgodził się z organami, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności określone w art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, gdyż każda z płatności na jeden rok przekraczała 100 euro. Nie zaistniały przesłanki odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, gdyż do wypłat płatności nie doszło na skutek pomyłki organu lub, że błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Skarżący nie powoływał się zresztą na okoliczności wymienione w tym przepisie.
Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie art. 35 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności. W myśl art. 35 ust. 3 tego aktu, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (UE), w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.
Konstrukcja przepisu art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 wskazuje, że należy go odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Rozwinięciem i uszczegółowieniem art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 są zatem krajowe uregulowania rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w szczególności przepis § 39 tego rozporządzenia dotyczący odzyskania płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości.
WSA uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący w 2016 r. nie zachował wymogów programu rolnośrodowiskowego co oznacza, że na tych działkach nie zostało zrealizowane całe pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W związku z czym płatności przyznane w latach 2013-2015 były płatnościami nienależnymi. Organy administracji trafnie określiły kwotę nienależnie pobranych płatności. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
J.C zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn.zm dalej - rozporządzenie rolnośrodowiskowe) przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I Instancji zastosowania prawą materialnego przez organ administracji, a to błędną wykładnię przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polecającą na przyjęciu, że niewypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania pięcioletniego programu, a nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w 2016 r. stanowią przesłankę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że jest to niewykonanie zobowiązania tylko w części, które nie uprawnia organu automatycznie do ustalenia kwot nienależnie pobranych za cały okres trwania programu;
2) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 2.01.201 Iz późn. zm., dalej - rozporządzenie 65/2011) przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I Instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a to błędną wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem normy, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wystąpienia sankcji obniżających płatności w danym roku sankcja ta może być stosowana "automatycznie" do lat poprzednich bez czynienia przez organ administracji własnych ustaleń w zakresie dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia, a w konsekwencji błędnym uznaniem, że wypłacone Skarżącemu środki za lata 2013-2015 są płatnościami nienależnymi i podlegają odzyskaniu mimo niewystąpienia w tych latach nieprawidłowości,
3) art. 35 w zw. z art. 38 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 640/2014, z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a to poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zaistniały podstawy do ustalenia Skarżącemu kwot nienależnie pobranych płatności za cały okres trwania programu, w sytuacji, gdy stwierdzone uchybienia Skarżącego nie noszą cechy powtarzalności, która stanowi warunek konieczny zastosowania sankcji,
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności:
a) pominięto ustalenie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej w 2016 r. niezgodności, a w konsekwencji nie rozpoznano istoty sprawy;
b) zupełnie pominięto okoliczności, iż stwierdzone w 2016 r. uchybienia tyczą się wyłącznie niewielkiej ilości działek oraz niewielkiej powierzchni dziełek w stosunku do całej powierzchni gospodarstwa, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a zatem stwierdzone uchybienia cechuje niewielka dotkliwość i zasięg oraz brak cechy trwałości, wyłączająca wydanie zaskarżonej decyzji;
d) nie poczyniono ustalenia czy niezgodności miały miejsce także w latach 2013 - 2015 oraz określenia ich ewentualnego rozmiaru, zasięgu i trwałości, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem Skarżącemu w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego w postaci ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności niewyjaśnieniem jakich ustaleń - w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności - dokonał organ, jakimi dysponował dowodami pozwalającymi na poczynienie ustaleń w odniesieniu do roku 2013-2015, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku.
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, iż:
a) płatności za lata 2013-2015 zostały pobrane przez Skarżącego nienależnie, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione kryteria dotkliwości, zasięgu, trwałości oraz niezgodności warunkujące wydanie decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i obowiązku ich zwrotu,
b) stwierdzone w 2016 r. niezgodności należą do katalogu przesłanek zwrotu pobranych płatności za lata wcześniejsze, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia warunków przyznania płatności.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przypadków nieważności postępowania określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną zważywszy na przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. zauważa się, że wskazano w niej na art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Szerszą argumentację na poparcie zarzutu błędnej wykładni § 39 rozporządzenia z 2013 r. zawarto w dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA: z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, Lex 192124; z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; Lex nr 165771; z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 611/12, Lex nr 13721201). Zatem ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu wymaga ustalenia jakie znaczenie przypisane jest poszczególnym zwrotom użytym w tekście prawnym. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, bynajmniej nie jest tak, że językowe reguły wykładni nakazują dokonywać wykładni tylko i jedynie jakichś poszczególnych wypreparowanych z całości tekstu prawnego, przepisów prawnych. Przeciwnie, dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znacznie większej, niż tylko jeden - zrębowy - przepis, ilości przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. J. Mikołajewicz, Glosa do uchwały NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPK 16/01, OSP 2002/4/50).
Uwzględniwszy powyższe stanowisko stwierdzić należy, że przy wykładni § 39 rozporządzenia z 2013 r. należy uwzględnić regulacje zawarte w art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 (obecnie art. 35 ust. 2 i 3 rozporządzenie 640/2014).
Komplementarny charakter zarzutów sformułowanych w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wymaga ich łącznego rozpoznania.
Istota tych zarzutów sprowadza się do prawidłowej wykładni § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r. i relacji do tego unormowania § 38 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Powołane przepisy dotyczą instytucji zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) płatności rolnośrodowiskowej.
Te kwestie prawne regulowane są też w art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, co oznacza, że prawidłowa wykładnia § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. wymaga uprzedniego odniesienia się do tych regulacji wspólnotowych.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:
a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (IV) i (V) oraz lit.
b) ppkt (V) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednik norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art.
39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi, lub
b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.
Według zaś art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 - państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.
W świetle powyższych regulacji nie ulega kwestii, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności.
W treści przytoczonych przepisów brak jest wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, jednakże uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.
Na gruncie powyższych regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. Przyjmuje się zatem, że przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 1281/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, orzecznia.nsa.gov.pl).
Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm.; dalej ustawa o wspieraniu), która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe.
Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, obecnie art. 35 ust. 2 i 3 rozporządzenie 640/2014. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt. II GSK 3619/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl)
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. reguluje ww. sytuacje odrębnie. Po pierwsze, w § 38 określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów tego rozporządzenia. Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.
Uregulowania te dotyczą zatem dwóch różnych zagadnień, których nie można ze sobą mieszać. § 38 omawianego rozporządzenia dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe.
Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej
1) działek rolnych,
2) zwierząt ras lokalnych, lub
3) miedz śródpolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.
Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).
Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy pomniejszenia płatności w danym roku.
Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały normą § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).
Analiza poszczególnych uregulowań zawartych w § 39 ust. 1, ust. 2 (a także w ust. 3 § 39) dowodzi, że prawodawca krajowy przewidział w nich sankcje zwrotu płatności za konkretne naruszenia. Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Niewątpliwie sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Zaprezentowane wyżej rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego dowodzą, że w sytuacji stwierdzenia w danym roku nieprawidłowości, oprócz sankcji za stwierdzone uchybienia w danym roku (pomniejszenie płatności), możliwe jest również dochodzenie zwrotu płatności w związku z brakiem realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
W ocenie NSA nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie.
Natomiast zdaniem Sądu drugiej instancji, zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt II ppkt 1 zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji w całości akceptując ustalenia organu powołującego jako podstawę rozstrzygnięcia w zakresie dotkliwości, zasięgu i trwałości załącznik nr 4,5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, nie dokonał szczegółowej analizy regulacji prawnych odnoszących się do tej kwestii, a tym samym nie dokonał prawidłowej oceny zastosowanych przez organ przepisów. Z § 1 tego rozporządzenia wynika, że w zmienianym rozporządzeniu zmiany dotyczą m.in. § 38, gdyż jego ust. 11 otrzymuje brzmienie: jeżeli w odniesieniu do uchybienia, o którym mowa w ust. 1-4 lub 7, wystąpi powtarzalność, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego pakietu lub jego wariantu, których dotyczy to uchybienie, jest zmniejszana, a w przypadku uchybienia, o którym mowa w ust. 6 - podlega zwrotowi, dodatkowo o kwotę stanowiącą iloczyn 7% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło, oraz liczby lat, w których wcześniej stwierdzono podobne niezgodności.", ust. 12 w brzmieniu: jeżeli w odniesieniu do uchybienia, o którym mowa w ust. 8, wystąpi powtarzalność, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą iloczyn 7% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło, oraz liczby lat, w których wcześniej stwierdzono podobne niezgodności". Natomiast z akt sprawy wynika, na co wskazuje również skarżący kasacyjnie, że zmniejszenie powierzchni w wariancie 5.1. miało miejsce jeden raz we wniosku z dnia 24 kwietnia 2015 r., jednak organ w odrębnym postępowaniu odstąpił od ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych za lata 2013-2014, albowiem każda z kwot przyznanych za lata 2013-2014 do areału, na którym zaniechano realizacji założeń wariantu 5.1. (0,02 ha) nie przekroczyła kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. Pozostałe zaś nieprawidłowości stwierdzone zostały w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 27 października 2016 r. - 9 listopada 2016 r., a zatem także wyłącznie jeden raz. Tym samym nie wiadomo z jakich przyczyn organy zastosowały kryterium powtarzalności niezgodności w gospodarstwie skarżącego, co zyskało aprobatę Sądu I instancji, a co wymaga wyjaśnienia.
Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów postępowania (pkt II ppkt 1 petitum) doprowadziło do sytuacji, że nie wyjaśniono, tak jak wymagają tego przepisy art. 7,8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., że zastosowanie załącznika nr 4, 5, 6 rozporządzenia z 9 marca 2016 r. uwzględnia na poziomie ustawodawstwa krajowego dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność uchybień jako akt właściwy do stosowania przy ocenie realizacji całego zobowiązania w okresie pięciu lat jego obowiązywania. Wskazanie bowiem przez Sąd I instancji, że zostało to uwzględnione, co wynika z zastosowania przepisu krajowego nie jest wystarczające, zwłaszcza w kontekście omówionej wyżej przesłanki powtarzalności, która w omawianej sprawie nie miała miejsca. Nadto zastosowane załączniki dotyczą pomniejszeń wprost, bez dokonywania jakichkolwiek ocen dolegliwości, trwałości, zasięgu i procentowo są takie same jak przy zmniejszeniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Stwierdzić zatem raz jeszcze trzeba, że Sąd akceptując stanowisko organu nie wyjaśnił czy i na ile uchybienia w realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego uzasadniające zmniejszenie płatności w 2016 r. pozwalają na zastosowanie regulacji § 39. Zważyć przy tym trzeba, że § 39 ust. 1 dotyczy zwrotu płatności rolnośrodowiskowej jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny zaskarżonej decyzji w zakresie czy organ stosując wymienione załączniki rozporządzenia poddał analizie czy naruszenia, których skarżący dopuścił się w 2016 r., mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, w tym czy uwzględnił prawidłowo całą treść ww. rozporządzenia, zważywszy przesłanki § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Czy zastosowane sankcje były prawidłowe i dlaczego (w zakresie wariantu i pakietu), a jeśli nie to z jakich przyczyn i w jakim zakresie były wadliwe w odniesieniu do każdej stwierdzonej nieprawidłowości (w zakresie wariantu i pakietu).
Z zaprezentowanych wyżej rozważań wynika, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów ocena zasadności zarzutów wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. byłaby przedwczesna.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.