Source: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?pokaz=dokumenty&sygnatura=K%2036/09
Timestamp: 2020-06-01 05:18:54
Legal References Found: art. 13

art. 15

art. 13
 art. 77
 art. 78
 art. 2
 art. 42
 art. 7
 art. 2
 art. 31
 art. 2
 art. 42
 art. 6
 art. 2
 art. 78
 art. 31
 art. 3
 art. 31
 art. 2
 art. 31
 art. 13
 art. 2
 art. 4778
 art. 217
 art. 219
 art. 78
 art. 13
 art. 13
 art. 2
 art. 13
 art. 10
 art. 2
 art. 42
 art. 7
 art. 15
 art. 2
 art. 2
 art. 31
 art. 2
 art. 32
 art. 2
 art. 42
 art. 10
 art. 2
 art. 42
 art. 7
 art. 15
 art. 6
 art. 14
 art. 3
 art. 2
 art. 31
 art. 2
 art. 42
 art. 6
 art. 2
 art. 2
 art. 10
 Art. 13
 art. 2
 art. 3
 art. 13
 art. 78
 art. 77
 art. 13
 art. 39
 art. 32
 art. 3

art. 13
 art. 77
 art. 78

art. 15
 art. 2
 art. 31
 art. 32
 art. 14
 art. 42

art. 3
 art. 2
 art. 31
 art. 39
 art. 39
 art. 13
 art. 4
 art. 2
 art. 191
 art. 39
 art. 15
 art. 2
 art. 2
 art. 31
 art. 2
 art. 32
 art. 2
 art. 42
 art. 39
 art. 10
 art. 2
 art. 42
 art. 7
 art. 15
 art. 6
 art. 14
 art. 6
 art. 14
 art. 32
 art. 6
 art. 15
 art. 6
 art. 14
 art. 39
 art. 31
 art. 2
 art. 31
 art. 31
 art. 3
 art. 2
 art. 31
 art. 39

Document Content:
Sprawa K 36/09
Metryka K 36/09
Wyrok z dnia 11 stycznia 2012
Postanowienie - umorzenie z dnia 25 października 2011
Sygnatura K 36/09
Data wpływu do TK 20 październik 2009
Data wpływu do STK 14 grudzień 2009
Pochodzi z Tw 31/09
Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów - wnioskodawca
Ustawa z dnia 18. 02. 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
art. 13a ust. 6
art. 15b ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23. 01. 2009r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
Dotyczy Wyłączenie w stosunku do informacji IPN o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL kontroli instancyjnej przed IPN oraz skargi do sądu administracyjnego
OTK ZU 1A/2012, poz. 3
Dz.U. z 2012 r. poz. 80 z dnia 20 stycznia 2012 r. ISAP RCL
OTK ZU 8A/2011, poz. 93
Wyrok z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt K 36/09
3/1A/2012
Sygn. akt K 36/09 *
* Sentencja została ogłoszona dnia 20 stycznia 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz. 80.
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego , na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r., wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o zbadanie zgodności:
art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
b) „dopuszczano się zbrodni przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa”, jest niezgodna z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Konwencji o ochronie praw człowiekai podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) przez przyjęcie zasady zbiorowej odpowiedzialności funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa istniejących do 1990 r. i tym samym karania ich bez podstawy prawnej oraz przypisanie im konkretnych czynów noszących znamiona przestępstw;
b) z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie zasady proporcjonalności, wyrażające się w nieuzasadnionym obniżeniu wymiaru podstawy emerytury z 2,6% do poziomu 0,7% za każdy rok służby, który to wskaźnik nie tylko przerywa ciągłość pełnienia służby przez pozytywnie zweryfikowanych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i innych, ale w rozumieniu powszechnychprzepisów o zabezpieczeniu społecznym jest właściwy dla okresu nieskładkowego,
d) z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji przez przyjęcie zasady zbiorowej odpowiedzialności wszystkich funkcjonariuszy tylko jednegoorganu bezpieczeństwa państwa z wyliczonych w art. 2 ustawy lustracyjnej, bez względu na przebieg służby oraz wynik dokonanej w 1990 r. weryfikacji;
Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, naruszenie art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2009 r. wynika z tego, że przepis ten narusza zakodowaną w prawie do odwołania (art. 78 Konstytucji) zasadę zawieszenia wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z uwagi na fakt, że kwestionowana regulacja nie jest konieczna w demokratycznym państwie prawa i nie przyczynia się do ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, należy uznać ją również za niezgodną z tym wzorcem kontroli konstytucyjności. Kwestionowana regulacja narusza także, zdaniem pełnomocnika, wynikającą z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności, ponieważ w nieuzasadniony sposób ingeruje w prawo do odwołania się od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Takie działanie ustawodawcy pełnomocnik wnioskodawcy uznaje za nadmierne i uciążliwe dla adresatów nowelizowanych przepisów.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego poparł stanowisko przedstawiciela Sejmu, uznając, że brak uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w przypadku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów organem właściwym do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału jest Zarząd Główny tego związku, który jako organ kolegialny wyraża swoją wolę w drodze uchwał. Ponadto ogólnopolskie związki zawodowe należą do podmiotów o ograniczonej legitymacji procesowej, ponieważ mogą występować z wnioskiem do Trybunału tylko, jeżeli kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego związku. Z tego względu wnioski te podlegają wstępnej kontroli przed merytoryczną oceną zasadności wniosku.
2.2. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na wniosek organu emerytalnego właściwego według niniejszej ustawy, Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: IPN) sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna).
Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych regulują przepisy art. 4778-art. 47716 k.p.c. Orzekanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych co do zasady należy do właściwości sądów okręgowych (art. 4778 § 1 k.p.c.). W odwołaniu od decyzji o ponownym ustaleniu prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń z tego tytułu mogą zostać podniesione wszelkie zarzuty i wnioski (art. 47710 k.p.c.) podlegające weryfikacji sądu w postępowaniu dowodowym. W razie uwzględnienia odwołania sąd zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 47714 § 2 k.p.c.).
Wydawanie zaświadczeń regulują przepisy art. 217-220 k.p.a. I tak organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie osobie ubiegającej się o nie ze względu na swój interes prawny, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia może być poprzedzone przeprowadzeniem w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.).
Wreszcie, zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Na ostateczne postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie służy skarga do sądu administracyjnego (zob. utrwalone orzecznictwo, np. wyrok NSA z 28 października 1996 r., sygn. akt SA/Lu 117/96, „Glosa” nr 8/1997, s. 30; postanowienie SN z 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNAP nr 20/1997, poz. 395; wyrok NSA z 16 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA 544/96, Lex nr 31501, „Glosa” nr 12/1997, s. 31; wyrok NSA z 14 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1265/99, Lex nr 45541).
W orzecznictwie TK przyjmuje się, że niewątpliwie bardziej sprzyjający realizacji zasady zaskarżenia, o której mowa w art. 78 Konstytucji, jest model postępowania preferujący środki zaskarżania o charakterze dewolutywnym i suspensywnym (zob. np. wyrok TK z 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29). Ustrojodawca posłużył się jednak ogólnym sformułowaniem „zaskarżenie”, nie precyzując charakteru i właściwości środków prawnych służących urzeczywistnieniu prawa do zaskarżenia, co pozwoliło na objęcie pojęciem „zaskarżenia” rozmaitych, niekiedy specyficznych środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętych w pierwszej instancji rozstrzygnięć (zob. wyrok TK z 27 marca 2007 r., sygn. SK 3/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 32). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 11/99: „konstytucyjna kwalifikacja konkretnych środków zaskarżenia pozostawionych przez prawodawcę do dyspozycji strony, uwzględniać musi całokształt unormowań determinujących przebieg danego postępowania. W szczególności konieczne jest zarówno odniesienie do rodzaju sprawy rozstrzyganej w danym postępowaniu, struktury i charakteru organów podejmujących rozstrzygnięcie, jak i wreszcie konsekwencji oddziaływania innych zasad i norm konstytucyjnych, w szczególności zaś konstytucyjnej zasady prawa do sądu”.
Jak wykazano wyżej, informacja IPN, o której mowa w art. 13a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ma wyłącznie charakter zaświadczenia. Przemawia za tym nie tylko jednoznaczne brzmienie art. 13a ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nakazujące powyższą informację traktować jako równoważną z zaświadczeniem o przebiegu służby wydawanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, ale również treść tej informacji nawiązująca do dokumentacji osobowej o zatrudnieniu niezbędnej przy ustalaniu prawa do emerytury. Mamy bowiem do czynienia jedynie z urzędowym potwierdzeniem faktów dotyczących przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu IPN, a mianowicie: 1) danych osobowych funkcjonariusza; 2) wskazania okresów służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy lustracyjnej; oraz 3) informacji, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach IPN wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (art. 13a ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).
Zakwestionowany art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyłączając stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, wyłącza tym samym jedynie prawo do bezpośredniego zaskarżania informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL przed IPN w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Kwestionowana regulacja wydaje się zatem prima facie stanowić wyjątek od konstytucyjnej zasady zaskarżania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji).
Postanowienie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt K 36/09
93/8A/2011
1) preambuły ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145), w zakresie obejmującym słowa: „stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka” oraz „dopuszczano się zbrodni przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa”, z art. 10, art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.);
1) w zakresie badania zgodności art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) z art. 2, art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji – ze względu na zbędność wydania wyroku,
2) w zakresie badania zgodności preambuły ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego , Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) z art. 10, art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku,
3) w zakresie badania zgodności art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy powołanej punkcie 1 z art. 6 ust. 1 i art. 14 Konwencji powołanej w punkcie 2 – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku,
4) w zakresie badania zgodności art. 3 ust. 2 ustawy powołanej punkcie 2 z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
d) z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji przez przyjęcie zasady zbiorowej odpowiedzialności wszystkich funkcjonariuszy tylko jednegoorganu bezpieczeństwa państwa, z wyliczonych w art. 2 ustawy lustracyjnej, bez względu na przebieg służby oraz wynik dokonanej w 1990 r. weryfikacji;
Zakwestionowana w niniejszej sprawie treść preambuły ma charakter stygmatyzujący i – z wyjątkami określonymi w art. 2 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2009 r. – wywiera bezpośredni skutek w postaci obniżenia wskaźnika wymiaru podstawy emerytury funkcjonariuszy objętych zmianą. Taka regulacja wskazuje, że ustawodawca bez jakiegokolwiek postępowania, a priori uznał, że każdy funkcjonariusz organów bezpieczeństwa PRL jest winny stosowania w czasie służby bezprawnych metod oraz naruszania podstawowych praw człowieka. Ustawodawca wszedł w istotę kompetencji władzy sądowniczej, naruszając przewidzianą w art. 10 Konstytucji zasadę podziału władz.
1.2. Art. 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy reguluje tryb ustalania przez IPN przebiegu służby funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, określając wynik tej czynności jako „informację” (ust. 1), przy czym ust. 6 tego przepisu wyłącza stosowanie k.p.a. Przewidziane przez ustawę zmieniającą z 2009 r. postępowanie jest dwuetapowe: pierwszy etap stanowi sporządzenie przez IPN dokumentu zaświadczającego o przebiegu służby (art. 2); etap drugi – to postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do świadczenia i jego wysokości, prowadzone przez właściwy organ emerytalny (art. 3 ust. 2). Przepisy nie precyzują ani charakteru postępowania prowadzonego przez IPN, ani też prawnej istoty sporządzonej informacji.
Określony przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2009 r. przedmiotowy zakres informacji (indywidualizacja adresata i konkretyzacja prawa) ma charakter konstytutywny, bowiem przewidziany przez art. 3 ust. 2 tej ustawy skutek (wszczęcie z urzędu postępowania o ustalenie prawa do świadczenia) wskazuje, że pochodzi ona od organu państwowego, jest skierowana na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej o prawach i obowiązkach prawnych – stanowi w istocie decyzję administracyjną. Skoro zaświadczenie, a więc oświadczenie wiedzy, nie może wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, to tym bardziej nie może takich skutków wywołać „informacja” o nieokreślonym prawnie przejawie działania organu państwowego.
W rezultacie zakwestionowanej regulacji uprawniony został pozbawiony nie tylko prawa do dwuinstancyjnego postępowania w sprawie o wydanie „informacji”, ale w konsekwencji również prawa do rzetelnej sądowej kontroli tego rozstrzygnięcia. Ponadto ustawodawca nie wskazał żadnych szczególnych okoliczności, uzasadniających odstępstwo od zasady dwuinstancyjności. Powołane okoliczności uzasadniają zarzut naruszenia przez art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy art. 78 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 13 Konwencji.
Ustawa zmieniająca z 2009 r., podważając ustalenia postępowania weryfikacyjnego i arbitralnie stwierdzając, że pozytywnie zweryfikowani funkcjonariusze organów bezpieczeństwa PRL działali przeciwko wolności Narodu Polskiego, naruszali prawa i wolności innych osób, a także popełniali zbrodnie – delegitymizuje zatem obowiązujące dotychczas akty normatywne regulujące kwestie stosunku służbowego powyższych funkcjonariuszy.
1.5. Rozpatrując kwestię zachowania przez ustawę zmieniającą z 2009 r. zasady równości, należy na wstępie stwierdzić, że fakt objęcia jej działaniem wszystkich byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, w tym również pozytywnie zweryfikowanych, wbrew pozorom nie stanowi cechy relewantnej. Z uwagi na przedmiot regulacji (uprawnienia emerytalne) jedyną cechą relewantną emerytów „mundurowych” jest fakt korzystania z tych uprawnień oraz przesłanki ich nabycia i wymiaru. Tymczasem z podmiotowego zakresu regulacji ustawy zmieniającej z 2009 r. w całości wyłączeni zostali emeryci wojskowych służb specjalnych – co narusza zasadę równości.
Powstały w ten sposób krąg podmiotów, obejmujący emerytów „cywilnych”, pomija wewnętrzne zróżnicowanie tej grupy. Przede wszystkim nie wyłącza emerytów, którzy rozpoczęli służbę w organach bezpieczeństwa PRL i po uzyskaniu w 1990 r. pozytywnej weryfikacji kontynuowali ją w organach bezpieczeństwa demokratycznego państwa.
Przepisy ustawy zmieniającej z 2009 r. są dostatecznie precyzyjne, jasne i wyczerpujące, aby tworzyć pełne normy postępowania bez potrzeby jednoczesnego współstosowania preambuły. Nie można przy tym wykluczyć, że kwestionowany wstęp będzie miał znaczenie interpretacyjne. Przede wszystkim jednak eksplikuje on podstawy aksjologiczne obniżenia świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, a także objaśnia motywy działania ustawodawcy. Nie można mu natomiast przypisywać znaczenia normatywnego w takim samym sensie, jak poszczególnym artykułom ustawy nowelizującej, a więc twierdzić, że wskazane przez wnioskodawcę wyrażenia – nawiązujące do faktów historycznych i zawierające ich ocenę z perspektywy ustawodawcy – stanowią normy postępowania, których brzmienie może być przedmiotem kontroli także w postępowaniu przed sądem konstytucyjnym.
Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że postępowanie w odniesieniu do kontroli konstytucyjności preambuły ustawy nowelizującej z 2009 r. powinno zostać umorzone – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Wnioskodawca nie wykazał, czy i jakie normy prawne adresowane do funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL zostały zakodowane przez ustawodawcę w preambule.
W wypadku takich prawnych form działania administracji jak informacja, ustawodawca dysponuje swobodą regulacyjną i może przyjąć jednoinstancyjny model postępowania. Wyłączenie kontroli instancyjnej informacji nie jest bowiem równoznaczne z wykluczeniem prawa do sądu funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, ponieważ może on skutecznie wykazywać swoje racje w odrębnym postępowaniu administracyjnym i – przede wszystkim – postępowaniu sądowym.
2.5. Co do zarzutów dotyczących art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2009 r., to należy wskazać, że ustawa ta, nadając nowe brzmienie m.in. przepisom ustawy o świadczeniach emerytalnych funkcjonariuszy, zmieniła podstawy naliczania uposażeń emerytalnych funkcjonariuszy z mocy prawa. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, ponieważ przesłanka ponownego ustalenia prawa do świadczeń i ich wysokości jest w tym wypadku niezależna od działań samych funkcjonariuszy; ma charakter zobiektywizowany, jednakowy – na poziomie zasad – dla wszystkich zainteresowanych.
Zakwestionowana wykonalność nieostatecznych decyzji obniżających świadczenia emerytalne funkcjonariuszy jest złagodzona w praktyce przesunięciem terminu wypłaty tych świadczeń na 1 stycznia 2010 r. Ma charakter epizodyczny – jest elementem całego mechanizmu wprowadzenia w życie ustawy nowelizującej adekwatnie do zastanego stanu faktycznego. Umożliwiła wprowadzenie przewidzianego przez ustawodawcę systemu redukcji wypłaty emerytur w tym samym momencie, realnie wobec wszystkich adresatów norm ustawy zmieniającej z 2009 r. Dotyczy ponadto sytuacji, kiedy podstawą obniżenia wysokości świadczenia emerytalnego jest rozstrzygnięcie ustawodawcy, które – co do zasady – należy traktować jako przesłankę o charakterze zobiektywizowanym.
art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zgodny z art. 77 ust. 2 i z art. 78 Konstytucji;
art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji, a także z art. 14 Konwencji oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji;
art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2009 r. jest zgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji;
w pozostałym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
3.2. Postanowienia preambuły określające motywy, jakimi kierował się ustawodawca, wprowadzając kwestionowane regulacje, nie zawierają treści normatywnej. Z uwagi na brak normatywnego charakteru kwestionowanych fragmentów preambuły, postępowanie w zakresie ich kontroli podlega umorzeniu – ze względu na niedopuszczalność orzekania, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Wnioskodawca, zarzucając zaskarżonemu przepisowi naruszenie istoty prawa do emerytury, nie wykazał, że zmiana zasad obliczania emerytury do takiego naruszenia prowadzi. Wprowadzone ograniczenie znajduje natomiast konstytucyjne uzasadnienie – przyjęte rozwiązania mają na celu realizację zasady sprawiedliwości społecznej.
Jako kryterium różnicujące sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy służbę rozpoczęli przed 2 stycznia 1999 r., ustawodawca przyjął datę graniczną – rok 1990. Kryterium to związane zostało z okresem przemian ustrojowych i zmianami dotyczącymi organów bezpieczeństwa poprzedniego ustroju, tj. rozwiązaniem Służby Bezpieczeństwa i utworzeniem Urzędu Ochrony Państwa. Kryterium to uznać należy za racjonalnie uzasadnione, a tym samym wprowadzone zróżnicowanie za sprawiedliwe.
Z analizy art. 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wynika, że informacja stanowi w istocie potwierdzenie – na podstawie akt osobowych – stanu faktycznego dotyczącego przebiegu służby funkcjonariusza. Zaświadczenia takiego (informacji) nie można uznać za akt administracyjny (decyzję) o charakterze konstytutywnym. Nie zmienia ono bowiem per se sytuacji prawnej byłego funkcjonariusza. Informacja o przebiegu służby funkcjonariusza stanowi jedynie dowód z akt osobowych funkcjonariusza w postępowaniu w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia oraz jego wysokości. Zaświadczenie to nie jest rozstrzygnięciem sprawy z zakresu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariusza.
Trybunał Konstytucyjny uznaje za konieczne w pierwszej kolejności podkreślić, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa TK na każdym etapie postępowania niezbędne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia TK: z 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; z 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; z 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; z 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145 oraz wyrok TK z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie konsekwentnie prezentuje stanowisko, że na każdym etapie postępowania przed TK należy badać, czy nie zachodzą przeszkody formalne uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie sprawy. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych – zarówno przesłanek charakterystycznych dla danego typu kontroli konstytucyjności, jak i przesłanek formalnych, wspólnych zarówno dla kontroli konkretnej, jak i abstrakcyjnej (zob. np. postanowienie TK z 26 lutego 2011 r., sygn. SK 40/09, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 6). Przy czym skład rozpoznający sprawę merytorycznie nie jest związany stanowiskiem zajętym uprzednio w zarządzeniu wydanym w toku wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej lub wniosku pochodzącego od podmiotu posiadającego legitymację szczególną (zob. postanowienia TK z: 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145, 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98; 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97; 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131;8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113; 4 lipca 2011 r., sygn. SK 27/10). Nadanie skardze konstytucyjnej lub wnioskowi dalszego biegu nie oznacza bowiem konwalidacji jego wad formalnych – wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, czy oczywistej bezzasadności (postanowienia TK z: 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 16 października 2002 r., sygn. K 23/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 76).
W niniejszej sprawie wnioskodawcą w sprawie jest ogólnokrajowy organ związku zawodowego – Zarząd Główny NSZZ Policjantów. Zgodnie z powołanymi przez wnioskodawcę przepisami statutowymi celami związku są obrona praw, godności oraz interesów policjantów, emerytów i rencistów Policji, w szczególności poprzez ochronę policjantów i ich rodzin oraz emerytów i rencistów przed obniżeniem poziomu życia, zapewnianie właściwych świadczeń emerytalno-rentowych oraz inne działania mające istotny wpływ na ochronę zawodowych i socjalnych interesów policjantów, emerytów i rencistów oraz ich rodzin (§ 9 pkt 1, 9 i 17 statutu). Powyższe cele są realizowane m.in. przez reprezentowanie członków wobec kierownictwa służbowego, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, parlamentarzystów, mediów, innych organizacji, sądów administracyjnych i powszechnych w ramach uprawnień zawartych w przepisach prawa (§ 10 pkt 1 statutu). Przepisy znajdują oparcie w odpowiednich przepisach ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.), i tak zgodnie z art. 4 związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 (m.in. pracownicy, emeryci, renciści), a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych.
Zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy przewidują obniżenie świadczeń emerytalnych osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa PRL, oraz określają mechanizm dokonania tej obniżki. Nie ulega wątpliwości, że akt normatywny regulujący kwestie świadczeń emerytalnych, w tym obniżenia ich wysokości, dotyka bezpośrednio wskazanych wyżej praw i interesów emerytów policyjnych. Należy zatem uznać, że niniejszy wniosek ZG NSZZ Policjantów obejmuje sprawy mieszczące się w zakresie działania tego związku zawodowego – ma bowiem na celu obronę praw i interesów emerytów policyjnych.
Należy zatem potwierdzić, że wniosek Zarządu Głównego NSZZ Policjantów został złożony w trybie właściwym dla występowania podmiotu o legitymacji szczególnej i – jeżeli chodzi o wymagania wynikające z art. 191 ust. 2 Konstytucji – mógł być rozpoznany merytorycznie w pełnym zakresie.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Taki stan rzeczy ma m.in. miejsce, gdy zakwestionowany przepis prawny był już w innej sprawie przedmiotem kontroli konstytucyjności. O niedopuszczalności wydania orzeczenia przesądza wystąpienie ujemnej przesłanki procesowej w postaci powagi rzeczy osądzonej – res iudicata (zob. postanowienie TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172). O przesłance tej można mówić wówczas, gdy zachodzi tożsamość zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa.
Należy zatem przyjąć, że w zakresie dotyczącym zbadania zgodności art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 2, art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji ziściła się ujemna przesłanka procesowa ne bis in idem, a postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – ze względu na zbędność wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny uznaje bowiem brak celowości prowadzenia postępowania i wyrokowania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta.
5.1. W niniejszej sprawie wnioskodawca kwestionuje preambułę ustawy zmieniającej z 2009 r. w zakresie obejmującym słowa: „stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka” – jako sprzeczną z art. 10 Konstytucji, oraz „dopuszczano się zbrodni przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa” – jako niezgodną z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja).
W związku powyższym należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygn. K 6/09 odniósł się do podobnych zarzutów niekonstytucyjności sformułowanych wobec poszczególnych przepisów ustawy zmieniającej z 2009 r. Mianowicie jednoznacznie rozstrzygnął, że zakwestionowane w tej sprawie przepisy „nie zawierają sankcji karnych ani nawet sankcji o charakterze represyjnym; nie przesądzają też winy adresatów norm w nich wyrażonych”. Wprowadzają natomiast nowe zasady ustalania świadczeń emerytalnych dla funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 6/09 przyjął, że nie sposób uznać za adekwatne do ewentualnej oceny konstytucyjności zarzuty dotyczące penalnego charakteru ustawy, odpowiedzialności zbiorowej i domniemania winy byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa (art. 42 Konstytucji).
Jak wskazano wyżej, Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 6/09 nie rozpoznał merytorycznie zarzutów niekonstytucyjności w stosunku do preambuły ustawy zmieniającej z 2009 r. Stwierdził bowiem, że wnioskodawca nie przedstawił argumentów na poparcie zarzutu, że preambuła ta zawiera niezgodne z Konstytucją treści normatywne. Zdaniem TK: „Za takie argumenty w szczególności nie mogą być uznane powołane we wniosku ogólne stwierdzenia, że treść preambuły świadczy o odwetowym charakterze kwestionowanej ustawy i zawiera niezgodne z prawdą historyczną twierdzenie”. Kwestia braku normatywnego charakteru preambuły ustawy zmieniającej z 2009 r. została zatem przesądzona przez TK jednak wyłącznie na użytek sprawy o sygn. K 6/09.
5.2. Problem normatywności preambuły aktu normatywnego nie jest rozstrzygnięty w doktrynie prawa. Kontrowersyjność zagadnienia wynika m.in. z niejednoznacznego rozumienia pojęcia „normatywność” oraz odmiennego podejścia do tej kwestii przedstawicieli poszczególnych nauk prawnych. Wyróżnić można jednak trzy stanowiska co do tej kwestii, a mianowicie:
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znamienny w odniesieniu do powyższej kwestii jest wyrok z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07 (OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48), w którym Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za trzecim z prezentowanych stanowisk. Trybunał Konstytucyjny uznał, że: „Sama w sobie preambuła nie rodzi skutków prawnych dla adresatów ustawy. Nie można jednak twierdzić, że jej brzmienie jest bez znaczenia dla osób objętych lustracją. Ukierunkowuje jednak interpretację ustaw zaskarżonych, w tym także ustaw zmienianych tą ustawą, i sposób jej stosowania, i to nakazuje traktować preambułę jako wypowiedź normatywną, mającą znaczenie dla analizy konstytucyjności przeprowadzanej przez Trybunał Konstytucyjny. Preambuła przede wszystkim określa cel ustawy i determinuje jej charakter, co wpływa na ocenę, czy ustawa odpowiada standardom konstytucyjności”.
Nie ulega jednak wątpliwości, że dopuszczalność kontroli konstytucyjności preambuły aktu normatywnego winna być oceniania a casu ad casum. Nie sposób przecież a priori uznać, że każdy wstęp poprzedzający akt normatywny ma jednoznacznie normatywny charakter, nawet w znaczeniu interpretacyjnym przyjętym w wyroku w sprawie o sygn. K 2/07. Nie można też tracić z pola widzenia, że właśnie normatywny charakter zakwestionowanej regulacji – aktu prawnego, czy też jego poszczególnych jednostek redakcyjnych – umożliwia dopiero merytoryczną kontrolę konstytucyjności.
Kognicja Trybunału Konstytucyjnego obejmuje bowiem – co do zasady – ocenę konstytucyjności aktów normatywnych, a więc takich, które ustanawiają normy prawne – normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – wyznaczające wiążące adresatów nakazy, zakazy albo kształtujące ich uprawnienia (zob. pierwsze orzeczenie z 19 czerwca 1992 r., sygn. U 6/92, OTK w 1992, cz. I, poz. 13 oraz wyrok z 13 maja 2009 r., sygn. Kp 2/09, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 66). Zatem w razie zastrzeżeń co do normatywnego charakteru zakwestionowanej regulacji należy wziąć pod uwagę tzw. stałe elementy rozstrzygania o normatywności aktu prawnego, a więc:
1) kryterium materialne – decydujące znaczenie ma nie forma, ale treść aktu prawnego,
Po pierwsze, wymiar interpretacyjny preambuły, polegający na wskazaniu sposobu rozumienia następujących po niej przepisów aktu normatywnego – postanowienia wstępu ustanawiają nakaz zastosowania takiego, a nie innego kierunku wykładni poszczególnych przepisów;
Po drugie, tzw. sytuacja współstosowania – normatywność postanowień preambuły wiąże się z ich wykorzystywaniem w procesie dekodowania norm z następujących po niej przepisów, treściowe elementy wstępu są niezbędne dla zrekonstruowania normy zupełnej;
Przepisy ustawy zmieniającej z 2009 r. są dostatecznie precyzyjne, jasne i wyczerpujące na tyle, iż nie ma potrzeby wykorzystania zakwestionowanych fragmentów preambuły dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, przepisy prawa ubezpieczenia społecznego, do których należą niewątpliwie przepisy kwestionowanej ustawy, „mają charakter bezwzględnie obowiązujący”, „tworzą system prawa ścisłego, zamkniętego” i „nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni aksjologicznej” (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt I UK 104/05, „Monitor Prawa Pracy” nr 4/2006, poz. 217).
Zakwestionowane wyrażenia zawarte we wstępie ustawy zmieniającej z 2009 r. nie mają też samoistnie normatywnego charakteru – nie formułują samodzielnie norm postępowania, których treść mogłaby być dopiero przedmiotem kontroli konstytucyjności.
W petitum wniosku jako wzorce kontroli art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wymieniono również art. 6 ust. 1 i art. 14 Konwencji. Przy czym wzorzec kontroli z art. 6 ust. 1 Konwencji został wskazany bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Natomiast art. 14 Konwencji został niejako pomocniczo dołączony do wzorca konstytucyjnej kontroli z art. 32 ust. 2 – zakazu dyskryminacji, bez samodzielnego uzasadnienia zarzutu naruszenia wzorca konwencyjnego.
Należy podzielić pogląd Prokuratora Generalnego, że zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji – prawa do rzetelnego procesu sądowego – nie tylko nie został w ogóle uzasadniony, ale nie ma także żadnego związku z kwestionowaną regulacją.
Wobec niespełnienia wymogu uzasadnienia wniosku, postępowanie w zakresie kontroli zgodności art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 6 ust. 1 i art. 14 Konwencji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Trybunał Konstytucyjny uznał zatem za konieczne podkreślić, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę proporcjonalności statuuje wprost i to w sposób w pełni samodzielny i całościowy art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji nie ma już potrzeby sięgania, jak to miało miejsce we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału, do pojemnej formuły zasady państwa prawnego – art. 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2 oraz wyrok TK z 7 lipca 2011 r., sygn. U 8/08).
Co więcej, zakres unormowania art. 31 ust. 3 Konstytucji dotyczy tylko konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Z uwagi na niespełnienie wymogu sformułowania i uzasadnienia zarzutu podniesionego we wniosku, postępowanie w zakresie kontroli zgodności art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2009 r. z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
K 36/09 - stanowisko Prokuratora Generalnego
K 36/09 - stanowisko Sejmu
K 36/09 - wniosek Zarządu Głównego NSZZ Policjantów
K 36/09 - pismo procesowe wnioskodawcy
K 36/09 - stenogram rozprawy