Source: http://docplayer.pl/2741548-Wystapienie-pokontrolne.html
Timestamp: 2018-04-24 03:18:19
Legal References Found: art. 7
 art. 91
 art. 7
 art. 91
 Art. 23
 Art. 187
 Art. 23
 art. 23
 Art. 23
 Art. 17
 Art. 10
 Art. 16
 Art. 13
 art. 10
 art. 11

Document Content:
1 WICEPREZES NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI Jacek Uczkiewicz KPS /2014 P/14/001 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE (tekst jednolity po uwzględnieniu zmian wprowadzonych uchwałą Kolegium NIK z dnia 4 czerwca 2014 r.)
2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę P/14/001. Wykonanie budżetu państwa w 2013 r. w części 44 Zabezpieczenie społeczne. Najwyższa Izba Kontroli Departament Pracy, Spraw Społecznych i Rodziny. Kontrolerzy - Amelly Roszkowski, doradca ekonomiczny, upoważnienie do kontroli nr z 7 stycznia 2014 r. - Piotr Chwaliński, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z 7 stycznia 2014 r. (akta kontroli str. 1-4) Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, ul. Nowogrodzka 1/3/5. Pan Władysław Kosiniak-Kamysz, Minister Pracy i Polityki Społecznej. (akta kontroli str. 5) II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1 wykonanie budżetu państwa w 2013 r. w części 44 Zabezpieczenie społeczne. Dochody w części 44 zrealizowano w wysokości tys. zł, co stanowiło 144,9% kwoty zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok Zgodnie z założeniami przyjętymi do kontroli wykonania budżetu państwa w 2013 r., nie dokonywano oceny prawidłowości planowania i realizacji dochodów budżetowych w tej części. Wydatki w kwocie tys. zł zostały zrealizowane w 99,7% planu po zmianach. Ocenę sformułowano na podstawie kontroli 2% wydatków w części 44, stanowiących jednocześnie 36% wydatków dysponenta III stopnia, a także w wyniku badania analitycznego ksiąg rachunkowych. Stwierdzono, że księgi rachunkowe prowadzone były prawidłowo, a sprawozdania zostały sporządzone rzetelnie i terminowo. Stwierdzono następujące nieprawidłowości, które pomimo istotnego charakteru nie miały decydującego wpływu na wykonanie budżetu: przekraczanie w konkursach ofert Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych i Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich limitu 10% ogólnej kwoty dotacji, która może być rozdysponowana na podstawie decyzji Ministra weryfikujących oceny ekspertów, co powoduje nieakceptowalnie wysoki poziom uznaniowości udzielanych dotacji; niezakończenie w terminie realizacji części przedsięwzięć informatycznych, co może obciążyć budżet Ministerstwa dodatkowymi wydatkami, które nie zostały sfinansowane ze środków Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka; nieprzekazanie, w ramach zakończonej umowy na dostawę terminali mobilnych, części tych terminali do ośrodków pomocy społecznej; przeprowadzenie przetargów nieograniczonych w sposób mogący naruszać uczciwą konkurencję, poprzez niewłaściwe formułowanie kryteriów oceny ofert lub ogłaszanie postępowań z opóźnieniem; błędy w harmonogramie realizacji umowy na wykonanie Centralnej Aplikacji Statystycznej; niewymaganie świadectw zgodności, potwierdzających właściwe funkcjonowanie zamawianych przez Ministerstwo programów informatycznych; 1 NIK stosuje trzystopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości i negatywna. 2 Ustawa budżetowa na 2013 r., znowelizowana w dniu 27 września 2013 r. 2
3 Opis stanu faktycznego Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego nierzetelność danych dotyczących niektórych wskaźników realizacji celów w budżecie zadaniowym; stwierdzone przypadki regulowania faktur po terminie, co jednak nie spowodowało naliczenia odsetek za ich nieterminową zapłatę. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Dochody budżetowe W ustawie budżetowej na 2013 r. dochody budżetu państwa w części 44 zaplanowano w kwocie 722 tys. zł 3. Zrealizowane dochody wyniosły tys. zł, tj. 144,9% kwoty planowanej. Przekroczenie dochodów o 324 tys. zł (o 44,9%) wynikało głównie z większych o 301 tys. zł (o 127%) wpływów w rozdziale PFRON. Zdecydowana większość ich kwoty (99%) dotyczyła zwrotu niewykorzystanych dotacji, przekazywanych gminom przez PFRON na zrekompensowanie 50% dochodów utraconych z tytułu zwolnień podatkowych udzielanych prowadzącym zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej. Według stanu na koniec 2013 r., w części 44 należności pozostałe do zapłaty wynosiły tys. zł, w tym zaległości netto 801 tys. zł. W porównaniu z 2012 r. należności były wyższe o 336 tys. zł, a zaległości wyższe o 277 tys. zł. Zaległości wystąpiły w dziale 853 Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej i wynikały z niewywiązywania się przez beneficjentów korzystających z dotacji z warunków umów o dofinansowanie projektów. (akta kontroli str , ) NIK, zgodnie z założeniami przyjętymi do kontroli wykonania budżetu państwa w 2013 r., nie dokonywała oceny prawidłowości planowania i realizacji dochodów budżetowych w części Wydatki budżetowe 2.1. Planowanie wydatków budżetowych Kwota wydatków zgłoszona przez dysponenta do projektu budżetu w części 44 wyniosła tys. zł, tj. była o 2,5% niższa od kwoty ujętej w ustawie budżetowej na rok 2013 ( tys. zł 4 ). Zaplanowane w ustawie budżetowej wydatki w trakcie roku zwiększono o kwotę tys. zł. Zmiany planu dokonano 99 decyzjami, na podstawie których: a) zwiększono wydatki o kwotę tys. zł, przeniesioną z rezerw celowych budżetu państwa, z przeznaczeniem na: kontynuację Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich tys. zł; realizację Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych tys. zł; realizację programu osłonowego pn. Wspieranie jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie tys. zł; projekt Platforma komunikacyjna obszaru zabezpieczenia społecznego (realizowany w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka) tys. zł; finansowanie projektu w Republice Gruzji, pomoc techniczną i dodatki do wynagrodzenia służby cywilnej, łącznie tys. zł, b) zwiększono wydatki o kwotę 392 tys. zł, wynikające z przeniesienia ich z części 37 Sprawiedliwość w celu współfinansowania projektów realizowanych w ramach PO Kapitał Ludzki i PO Innowacyjna Gospodarka; c) zwiększono wydatki o kwotę 181 tys. zł, w związku z przeniesieniem ich z części 31 Praca na współfinansowanie projektów realizowanych w ramach PO Kapitał Ludzki oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego d) zmniejszono wydatki o kwotę tys. zł, w związku z ich przeniesieniem do: części 31 Praca, z przeznaczeniem na opłacenie składki w Międzynarodowej Organizacji Pracy 653 tys. zł i realizację projektów przez OHP 357 tys. zł; 3 Po nowelizacji w dniu 27 września 2013 r. 4 Zostały zaplanowane w układzie klasyfikacji budżetowej, z uwzględnieniem założeń przyjętych do planowania budżetu państwa przez Radę Ministrów i Ministra Finansów. 3
4 Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego części 63 Rodzina, na utrzymanie funkcjonowania aplikacji informatycznych 508 tys. zł. W działalności Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w zakresie dotyczącym planowania wydatków budżetowych w części 44 nie stwierdzono nieprawidłowości. Zgłoszone w części 44 wydatki zostały zaplanowane rzetelnie, a objęte kontrolą zmiany w planie wydatków były celowe. (akta kontroli str ) 2.2. Realizacja wydatków budżetowych 1. Wydatki zrealizowane w części 44 wyniosły tys. zł, tj. 99,7% w porównaniu z planem po zmianach wynoszącym tys. zł. Kontrolą objęto wydatki w kwocie ,4 tys. zł, tj. 2% wydatków w części 44 i 36% wydatków na utrzymanie urzędu obsługującego Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz zadań, które realizuje dysponent III stopnia. Zrealizowane wydatki budżetowe, w relacji do kwot ujętych w planie po zmianach, obejmowały: dotacje tys. zł (99,8%); wydatki bieżące tys. zł (97,7%); wydatki majątkowe 785 tys. zł (99,2%); współfinansowanie projektów ze środków UE tys. zł (87,8%); świadczenia na rzecz osób fizycznych 406 tys. zł (92,5%). Najwyższe wydatki wystąpiły w dziale 853 Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej. Wyniosły tys. zł, co stanowiło 93,1% wydatków ogółem w części 44, z czego tys. zł (88,3%) zrealizowano w rozdziale PFRON, a tys. zł (11,7%) w rozdziale Pozostała działalność. Zobowiązania w części 44 wyniosły, według stanu na koniec 2013 r., tys. zł i były o 6,3% wyższe od kwoty zobowiązań na koniec 2012 r. Obejmowały głównie zobowiązania z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników za 2013 r., wraz ze składnikami pochodnymi. W 2013 r. nie wystąpiły zobowiązania wymagalne. 2. Na dotacje celowe zaplanowano w ustawie budżetowej kwotę tys. zł. W ciągu roku plan zwiększono o 10,9%, do kwoty tys. zł. Wykorzystano tys. zł, co stanowiło 99,8% planu po zmianach. Dotacje celowe rozdysponowano w następujący sposób: a) W rozdziale Zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wykorzystano tys. zł na dofinansowanie programu pn. Wspieranie jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Udzielono wsparcia 94 podmiotom różnych szczebli samorządu. b) W rozdziale Pozostała działalność, na 4 programy wykorzystano następujące kwoty: 794 tys. zł program Świetlica, Dzieci, Praca, którego celem było tworzenie świetlic dla dzieci z rodzin dysfunkcyjnych oraz rozwijanie działalności socjoterapeutycznej w już istniejących placówkach. Dotowano 20 wybranych projektów spośród 75 zgłoszonych; tys. zł Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności. Środki przeznaczono dla podmiotów świadczących usługi w zakresie pomocy w sytuacjach kryzysowych, prewencji bezdomności i wychodzenia z niej; do konkursu zgłoszono 199 ofert, zawarto natomiast 41 umowy na udzielenie wsparcia finansowego; tys. zł program pn. Oparcie społeczne dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Jego celem jest umożliwienie osobom z zaburzeniami psychicznymi i ich rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. W trybie konkursu ofert, spośród 203 zgłoszonych podmiotów wybrano 59, którym przyznano środki na realizację projektów; tys. zł przekazano 39 podmiotom w ramach programu pn. Aktywne formy przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu; z tych środków wsparto realizację 18 lokalnych projektów aktywizacji społeczno-zawodowej, rozpoczęto 18 gminnych projektów w obiektach budownictwa socjalnego, zorganizowano targi aktywnych form pomocy oraz spotkanie Konwentu Centrów i Klubów Integracji Społecznej. c) W rozdziale PFRON, wykorzystano tys. zł, z tego: 4
5 tys. zł na wypłatę pracodawcom dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; tys. zł na zrekompensowanie gminom 50% dochodów, utraconych wskutek zastosowania ustawowych zwolnień 5 dla prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej. d) W rozdziale Pozostała działalność, w ramach projektów realizowanych w ramach PO Fundusz Inicjatyw Obywatelskich 6, na dotacje dla organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego wykorzystano tys. zł, łącznie w ramach edycji z 2013 r. i II transzy edycji z 2012 r. na projekty dwuletnie. Poza dotacjami, na obsługę PO FIO przeznaczono tys. zł, w tym na wydatki bieżące tys. zł i majątkowe 3 tys. zł. Według ogłoszenia o konkursie, do rozdysponowania w edycji PO FIO na 2013 r. pozostało tys. zł, po odliczeniu zobowiązań z tytułu II transzy dotacji dla wcześniej rozpoczętych projektów. Według list rankingowych, zaakceptowanych 10 maja 2013 r. przez ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego, 488 organizacjom przyznano środki w kwocie ,4 tys. zł, tj. 93,7% puli środków na dotacje (6,3% ogólnej kwoty pozostawiono w rezerwie do późniejszego podziału). Decyzjami Ministra z 3 lipca, 1 października i 17 grudnia 2013 r. przyznano, w ramach czterech odrębnie ocenianych priorytetów, 53 dotacje na kwotę 3.883,8 tys. zł (w kwocie tej uwzględniono także środki zwrócone przez organizacje rezygnujące z realizacji projektów). W Priorytecie I, przy limicie dofinansowania ustalonym na 190 pkt, nie przyznano dotacji 20 organizacjom, których wnioski oceniono na 189 pkt. Dodatkowymi decyzjami Minister przyznał dotacje 23 organizacjom, w tym 21 na podstawie wniosków ocenionych na poniżej 189 pkt, a 8 poniżej 150 pkt. W Priorytecie II, przy limicie dofinansowania ustalonym na 183 pkt., nie przyznano dotacji 13 organizacjom, których wnioski uzyskały po 182 pkt. Dodatkowymi decyzjami przyznano natomiast dotacje 3 organizacjom, których wnioski uzyskały 155, 164 i 168 pkt. W Priorytecie III, przy limicie dofinansowania ustalonym na 191 pkt., nie przyznano dotacji 22 organizacjom, których wnioski otrzymały po 190 pkt. Dodatkowymi decyzjami przyznano dotacje 24 organizacjom, które otrzymały od 129 do 189 pkt. W Priorytecie IV, przy limicie dofinansowania ustalonym na 176 pkt, nie przyznano dotacji jednej organizacji, której wniosek oceniono na 175 pkt oraz 6 organizacjom, których wnioski uzyskały 174 pkt. Dodatkowymi decyzjami przyznano dotacje 3 organizacjom, których wnioski uzyskały 133, 143 i 155 pkt. Zdaniem Dyrektora Departamentu Pożytku Publicznego, Zasady przyznawania i rozliczania dotacji 7 stanowią, że w przypadku uwolnienia środków, w kompetencjach Ministra pozostaje dofinansowanie innego projektu, ocenionego pozytywnie na etapie oceny merytorycznej. Dotyczy to m.in. środków zwróconych w związku z rezygnacją przez organizację z realizacji zadania oraz niewykorzystania dotacji, w sytuacji, gdy brak jest środków dla wszystkich ofert ocenionych o jeden punkt poniżej pułapu, od którego przyznawane jest dofinansowanie. NIK nie podziela tej argumentacji. Rozdzielając pozostawione w rezerwie i zwrócone środki, Minister nie kierował się ocenami ekspertów. NIK zwraca uwagę, że ocena merytoryczna polega na tworzeniu klasyfikacji punktowej przez ekspertów. Przyznaniu dotacji, z pominięciem tych ocen, służy odrębna procedura tzw. oceny strategicznej. Alokacja pozostawionych w rezerwie środków między priorytetami pozwalałaby na dofinansowanie części projektów z niższych pułapów punktowych. Pozytywną ocenę merytoryczną uzyskało ponad 87% projektów, a Minister pominął w decyzjach oferty wyżej punktowane, przyznając dotacje gorzej ocenionym projektom. Zdaniem NIK, środki pozostawione w rezerwie (i uwolnione), powinny zostać rozdysponowane między kolejne organizacje, uzyskujące w konkursie najwyższą punktację. Dyrektor Departamentu Pożytku Publicznego poinformował, że według zasad ustalonych w regulaminie konkursu dla 2014 r., w sytuacji braku środków na dotacje dla wszystkich or- 5 Z podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego i od czynności cywilnoprawnych. 6 Głównym celem PO FIO jest zwiększenie udziału organizacji pozarządowych w realizacji zadań publicznych. 7 W ramach PO Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2013 r., opublikowanych w listopadzie 2012 r. 5
6 ganizacji z danego pułapu punktowego, środki będą kierowane, w pierwszej kolejności, na projekty o najniższej kwocie wnioskowanej dotacji. Wspomniane już Zasady przyznawania i rozliczania dotacji 8 stanowią, że Minister, mając wgląd do wszystkich ofert i ocen dokonanych przez ekspertów, ma prawo do ich weryfikacji oraz do dokonania oceny strategicznej. Stosując tę procedurę może zdecydować o dofinansowaniu 10% alokacji środków przeznaczonych na dotacje w danym roku. Pierwsze decyzje o rozdysponowaniu środków PO Fundusz Inicjatyw Obywatelskich obejmowały 46 dotacji na kwotę 4.230,9 tys. zł, przyznanych na podstawie oceny strategicznej. Stanowiło to 10,6% środków na tych listach i 10% sumy przeznaczonej na dotacje. Na omówione powyżej dodatkowe decyzje Ministra dotujące projekty, które z reguły nie uzyskały minimalnego limitu punktów, przeznaczono 9,2% sumy środków, rozdysponowanych w 2013 r. Jedynie w trybie oceny strategicznej Minister miał prawo przyznawać dotacje na projekty niezakwalifikowane przez ekspertów. W ocenie NIK limit 10% alokacji dokonanej w ramach oceny strategicznej został więc prawie dwukrotnie przekroczony. e) W rozdziale Pozostała działalność, w ramach projektów objętych Rządowym Programem na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych 9, na dotacje wykorzystano tys. zł, łącznie z tytułu edycji z 2013 r. i II transzy edycji z 2012 r. Ponadto na obsługę wykorzystano tys. zł, z tego: na wydatki bieżące tys. zł i majątkowe 8 tys. zł. Wyniki II edycji konkursu ogłoszono 28 maja 2013 r. Przyznano 286 dotacji na kwotę tys. zł dla projektów, które miały co najmniej 169 punktów. Ogłoszenie obejmowało m.in. 62 projekty na kwotę 1.993,3 tys. zł, które uzyskały dotację na podstawie oceny strategicznej Ministra z 24 maja 2013 r. Minister przyznał tym projektom po 169 pkt (eksperci przyznali od 77 do 168 pkt). W wykazie dotacji, przyznanych organizacjom pozarządowym, znalazło się również 8 projektów na sumę 997,2 tys. zł, wybranych spośród 61, dla których ocena merytoryczna dwóch ekspertów różniła się o co najmniej 40 pkt. 10 Ponadto, na podstawie zatwierdzonych przez Ministra notatek z 11 i 21 października 2013 r., przyznano 17 organizacjom dotacje na kwotę 340 tys. zł. Przeznaczone na ten cel środki pochodziły ze zwrotów dotacji od podmiotów, które zrezygnowały z realizacji projektów oraz zwrotów dotacji niewykorzystanych w pełni. Projekty te zakwalifikowano z oceną po 169 pkt (w ramach konkursu eksperci przyznali im od 122 do 168 pkt, w tym 7 projektom poniżej 155 pkt). Ostateczny wykaz dotacji, uwzględniający rezygnacje i dodatkowe decyzje, obejmował 300 projektów, z przyznanym dofinansowaniem w kwocie ,0 tys. zł. Suma dotacji przyznanych w ramach oceny strategicznej wyniosła 9,3% ostatecznej kwoty dofinansowania. Natomiast ocena strategiczna i dodatkowe decyzje objęły łącznie 86 dotacji na kwotę 3.330,5 tys. zł, co stanowiło 15,6% końcowej sumy dofinansowania. Zauważyć należy, że Minister może, w trybie oceny strategicznej, zdecydować o dofinansowaniu jedynie do 10% alokacji przeznaczonych na dotacje w danym roku 11. Zdaniem Dyrektora Departamentu Polityki Senioralnej, oferty oceniane przez III eksperta, jak również te, które otrzymały dofinansowanie ze środków pochodzących ze zwrotów, nie znajdują się w puli ofert z oceny strategicznej. Świadczyć ma o tym m.in. przepis, według któregoj 12, gdy oferta została oceniona pozytywnie przez obu ekspertów, ale różnica w punktacji wynosi minimum 40 pkt, Komisja opiniuje oferty zgodnie z kryteriami ustalonymi w Regulaminie oraz, po zapoznaniu się z ocenami obu ekspertów, ustala ostateczną punktację ( ) i propozycję ostatecznej kwoty dotacji do zatwierdzenia przez Ministra. NIK nie podziela tej 8 Rozdział VI, podrozdział 3, pkt 8, ppkt 7. 9 Celem RP ASOS jest poprawa jakości i poziomu życia osób po 60 roku życia. Służyć temu ma zwiększanie aktywności osób starszych oraz poprawa skierowanych do nich usług edukacyjnych i społecznych. 10 Komisja Konkursowa na posiedzeniach w dniach 12, 15, 18 i 25 kwietnia 2013 r. rozpatrzyła 61 ofert i zarekomendowała do dofinansowania 10, z tego 7 znalazło się na liście przyznanych dotacji. 11 Por. 8 ust. 2 zarządzenia Nr 12 Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej ds. opiniowania ofert złożonych w II edycji otwartego konkursu ofert w ramach Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata (Dz. Urz. MPiPS z 19 kwietnia 2013 r., poz. 12). 12 Wskazano 2 ust. 5 Regulaminu Komisji Konkursowej, stanowiący załącznik do zarządzenia podanego w przypisie 11. 6
7 argumentacji, bowiem zatwierdzając opinię Komisji, Minister decyduje o przyznaniu dotacji działając w trybie oceny strategicznej. Przekraczająca 40 pkt rozbieżność w ocenie ofert, stanowi kryterium pozwalające Ministrowi dokonać oceny strategicznej, a więc środki na dotacje są przyznawane w tym trybie. 13 NIK nie podziela też argumentacji, że nie stanowił oceny strategicznej podział środków uzyskanych ze zwrotów wcześniej przyznanych dotacji. Zdaniem MPiPS świadczyć o tym miała niemożność oszacowania wysokości odzyskanych środków oraz przepis według którego, gdy organizacja, której oferta otrzymała dofinansowanie, zrezygnuje z realizacji zadania, w ramach zaoszczędzonych środków Minister może dofinansować inny projekt 14. W sprawie tej NIK zwraca uwagę, że środki te przyznano m.in. organizacjom, które w rankingu uzyskały liczbę punktów niższą od wielu organizacji, które dofinansowania nie otrzymały. W zwykłym trybie, nieobjętym procedurą oceny strategicznej, propozycję dofinansowania powinny otrzymać w pierwszej kolejności te organizacje, które kwalifikowały się do tego na podstawie oceny ekspertów. Pomijając część wyżej ocenionych projektów, Minister faktycznie weryfikował swoimi decyzjami oceny ekspertów, a takie działanie jest przewidziane w trybie oceny strategicznej. Po kontroli wykonania budżetu państwa w 2012 r. w części 44 15, NIK wnioskowała w odniesieniu do PO FIO i RP ASOS o: - przestrzeganie zasady jawności przy publikowaniu wykazów dotowanych organizacji i ustalaniu zasad oceny strategicznej w konkursach ofert; - wskazywanie kryteriów oceny strategicznej, na podstawie których dotowane są oferty niezakwalifikowane w trybie konkursu ofert. Wspomniane wnioski, dotyczące przestrzegania zasady jawności, przy publikowaniu wykazów dotowanych organizacji oraz wskazywaniu kryteriów oceny strategicznej, zostały zrealizowane 16. W Regulaminie konkursu FIO w 2014 r. wprowadzono mechanizm podziału środków, zmniejszający kwotę dzieloną przez Ministra na podstawie dodatkowych decyzji. (akta kontroli str ) 3. Zrealizowane w części 44 wydatki bieżące wyniosły tys. zł, co stanowiło 4,9% wydatków ogółem. Były one wyższe o 2,3% w porównaniu z ustawą budżetową i niższe o 2,3% w relacji do planu po zmianach. Wydatki te były wyższe od wykonania w 2012 r. o tys. zł, tj. o 7,1%. Największą kwotę tys. zł, wykorzystano w dziale 750 Administracja publiczna (65,9% wydatków bieżących ogółem), w tym tys. zł (96,9%) zrealizowano w rozdziale Urzędy naczelnych i centralnych organów administracji rządowej. W działach 852 Pomoc społeczna i 853 Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej wydatki wyniosły odpowiednio tys. zł i tys. zł, tj. 99,8% i 92,1% planu po zmianach. 4. Wydatki Ministra, jako dysponenta III stopnia, wyniosły tys. zł, w tym bieżące tys. zł, majątkowe 786 tys. zł, świadczenia na rzecz osób fizycznych 406 tys. zł, realizacja programów finansowanych ze środków europejskich tys. zł. Wydatki poniesione na utrzymanie obsługującego Ministra urzędu, ujęte w rozdziale 75001, wyniosły tys. zł, co stanowiło 97,5% planu po zmianach. W tym wydatki bieżące wyniosły tys. zł, współfinansowanie projektów ze środków europejskich 315 tys. zł, wydatki majątkowe 107 tys. zł i świadczenia na rzecz osób fizycznych 44 tys. zł. Ponadto Minister, jako dysponent III stopnia, finansował wydatki w innych rozdziałach na łączną kwotę tys. zł, Poza rozdziałem 75001, największe kwoty przeznaczono na wydatki bieżące 13 Por. 8 ust. 1 pkt 8 zarządzenia podanego w przypisie Por. 8 pkt 8 zarządzenia wskazanego w przypisie Wystąpienie pokontrolne NIK z 30 kwietnia 2013 r. 16 Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach PO FIO w 2013 r. zawierały opis procedury oceny strategicznej dokonywanej przez Ministra. W publikowanych na stronie internetowej wykazach dotacji wskazano, które z nich zostały przyznane na podstawie oceny strategicznej. Opublikowano również wykazy dotacji przyznanych w ramach dodatkowych decyzji podjętych po ogłoszeniu wyników konkursu. Dla RP ASOS, procedura oceny strategicznej została opublikowana w zarządzeniu z 18 kwietnia 2013 r., czyli po ogłoszeniu konkursu ofert w dniu 6 marca 2013 r. 16 Ostateczny wykaz dotowanych organizacji zawierał projekty dofinansowane na podstawie wszystkich decyzji Ministra. 7
8 Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa związane z utrzymaniem sprawności oprogramowania i wydatki majątkowe z tytułu wkładu własnego do projektu finansowanego ze środków europejskich. Główną pozycją wydatków bieżących dysponenta III stopnia, były wynagrodzenia. W ustawie budżetowej wynagrodzenia te zaplanowano z budżetów państwa i środków europejskich w wysokości tys. zł, w tym tys. zł na dodatkowe wynagrodzenie roczne. W wyniku zmian plan zmniejszono o 71 tys. zł, do tys. zł. Suma wynagrodzeń wyniosła tys. zł, tj. 99% planu po zmianach. W porównaniu z 2012 r. było to więcej o 939 tys. zł, w tym o 624 tys. zł w rozdziale Wzrost wynagrodzeń wynikał m.in. z przeniesienia z części 31 Praca do części 44 Zabezpieczenie społeczne kwoty 645 tys. zł, na sfinansowanie wynagrodzeń osobowych w grupie pracowników nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń. Przechodzące z poprzedniego roku skutki finansowania dodatków zadaniowych pracowników realizujących projekt spowodowały wzrost wynagrodzeń o 432 tys. zł. Przeciętne zatrudnienie 17 w 2013 r. wyniosło 243 osoby, tj. o jedną mniej aniżeli w 2012 r. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie 18 w 2013 r. wynosiło zł i w porównaniu z wynagrodzeniem w 2012 r. było wyższe o 347 zł, tj. o 5,7%. Świadczenia na rzecz osób fizycznych w części 44 wyniosły 406 tys. zł, tj.. 92,5% planu po zmianach. W porównaniu z 2012 r. były wyższe o 91,5%, tj. o 194 tys. zł. Główną tego przyczyną było zwiększenie sumy przyznanych przez Ministra nagród specjalnych za osiągnięcia w dziedzinie pomocy społecznej, ze 100 tys. zł w 2012 r. do 290 tys. zł w 2013 r W 2013 r. w części 44 zawarto 420 umów cywilnoprawnych z osobami fizycznymi na kwotę 1.190,3 tys. zł. Na ich podstawie wypłacono 1.148,5 tys. zł. 20 W stosunku do 2012 r. liczba umów wzrosła o 50%, a wypłacona kwota o 56,6%. O wzroście tym zadecydowały przede wszystkim wydatki poniesione przez: a) Departament Polityki Senioralnej, który zrealizował w 2013 r. 51,5% wydatków związanych z umowami cywilnoprawnymi, a ich kwota w stosunku do 2012 r. wzrosła o 47,2%. Największe wydatki poniesiono na ekspertów oceniających oferty złożone w konkursie o dotacje ze środków RP ASOS. Do konkursu zgłoszono ofert w 2012 r. i oferty w 2013 r. Ponadto w 2013 r. eksperci oceniali sprawozdania z wykonania dofinansowanych zadań obu edycji RP ASOS, przeprowadzonych w 2012 r. i 2013 r. Wysokość wydatków na umowy zlecenia i umowy o dzieło miała także związek z zatrudnianiem przez Departament, na podstawie umów o pracę, tylko 2 osób na początku i 4 według stanu na koniec 2013 r. Na koniec I kwartału 2014 r., na podstawie umów o pracę zatrudniano 5 osób oraz umów zlecenia 3 osoby współpracujące. b) Departament Pomocy i Integracji Społecznej, który wydatkował 17,8% sumy środków przeznaczonych na umowy cywilnoprawne. Suma zawartych umów była ponad cztery i półkrotnie wyższa niż w 2012 r. Na wzrost złożyły się wydatki związane z obsługą działań Norweskiego Mechanizmu Finansowego, w tym głównie wynagrodzenia ekspertów oceniających wnioski o dotacje z Funduszu Małych Grantów. Wzrosły także wydatki na zlecenia dotyczące recenzowania programów szkoleń z zakresu specjalizacji w zawodzie pracownik socjalny. (akta kontroli str , ) W Programie Operacyjnym Fundusz Inicjatyw Obywatelskich i Rządowym Programie na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych, przekroczono dopuszczalną kwotę dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym, które nie uzyskały wystarczającej liczby punktów w konkursach ofert. Zgodnie z zasadami ustalonymi dla tych programów, Minister może przyznać w trybie weryfikacji ocen ekspertów do 10% sumy środków przeznaczonych na dotacje w danym roku. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości wydatkowanie środków budżetowych w części 44 Zabezpieczenie społeczne. 17 W przeliczeniu na pełne etaty. 18 Według kwartalnego sprawozdania Rb-70 o zatrudnieniu i wynagrodzeniach. 19 W pozycji tej ponoszono najwyższe wydatki z tytułu świadczeń na rzecz osób fizycznych. 20 Ponadto 13 umów na kwotę 53,4 tys. zł sfinansowano jednocześnie z części 44 i części 31 lub 63. Wydatki z tego tytułu wyniosły w 2013 r. 49,2 tys. zł. 8
9 Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości Opis stanu faktycznego 3. Wydatki budżetu środków europejskich Z budżetu środków europejskich w części 44 finansowane były w 2013 r. głównie zadania związane z realizacją projektów w ramach PO Kapitał Ludzki i PO Innowacyjna Gospodarka Planowanie wydatków budżetu środków europejskich Projekt budżetu na 2013 r., w zakresie dotyczącym wydatków środków europejskich w części 44, został opracowany zgodnie z obowiązującymi zasadami 22. Plan został zmieniony 15 decyzjami, z tego 8 zmieniało sumę wydatków ujętą w ustawie budżetowej na rok 2013 r. Zmiany te w sumie zwiększyły wydatki o tys. zł i dotyczyły: a) zwiększenia wydatków o kwotę tys. zł. Środki te przekazano na: realizację projektu tys. zł, przeniesione z rezerwy celowej budżetu środków europejskich; współfinansowanie projektów realizowanych w ramach PO KL i PO IG oraz refundację wydatków ponoszonych przez PFRON z tytułu realizacji projektów PO KL tys. zł, przeniesione z części 37 Sprawiedliwość; realizację projektów PO KL 619 tys. zł, przeniesione z części 31 Praca. b) zmniejszenia wydatków w części 44 o kwotę tys. zł, przeniesioną do części 31, z przeznaczeniem na: refundację środków Funduszu Pracy w ramach PO KL tys. zł; projekty realizowane w ramach PO KL przez OHP tys. zł. W działalności Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w zakresie planowania wydatków budżetu środków europejskich nie stwierdzono nieprawidłowości Realizacja wydatków budżetu środków europejskich Wydatki budżetu środków europejskich w części 44 wyniosły tys. zł. Stanowiło to 90,3% planu po zmianach i 111,6% kwoty przyjętej w ustawie budżetowej. W części 44 sfinansowano z budżetu środków europejskich projekty realizowane z następujących środków: a) PO KL tys. zł, co stanowiło 86,6% w relacji do planu po zmianach i 101,6% w porównaniu z ustawą budżetową, w tym: tys. zł w rozdziale PFRON 23. Wydatki stanowiły 100,1% w porównaniu z kwotą ujętą w ustawie budżetowej i 87,2% w planie po zmianach. W dniu 15 października 2013 r. CRZL, na wniosek PFRON, zwróciło się o zwiększenie limitu środków na refundacje wydatków planowanych do zatwierdzenia w 2013 r. Natomiast w pismach z 18 i 30 grudnia 2013 r. poinformowało, że nie zostaną zrealizowane wydatki, w tym w rozdziale 85324, gdzie limit poprzednio zwiększono. CRZL wyjaśnił, że niski poziom wykonania planu wynika głównie ze złej jakości wniosków o płatność składanych przez PFRON. Rozliczenia wniosków dokonywano z opóźnieniem, ponieważ konieczne było odsyłanie ich do poprawy, a złożone przez PFRON korekty były niezgodne z wytycznymi. Minister zablokował planowane wydatki PFRON na kwotę tys. zł tys. zł w rozdziale na sfinansowanie ze środków PO KL projektów, w których Ministerstwo było Instytucją Wdrażającą. Wydatki wyniosły 145,6% kwoty planowanej w ustawie budżetowej i 76,3% ujętej w planie po zmianach. Niewykonanie planu wiązało się z długotrwałym procesem uzyskania akceptacji dla zmian wprowadzonych do projektu pn. Opracowanie kompleksowych i trwałych mechanizmów wsparcia dla poradnictwa prawnego i obywatelskiego w Polsce. Nie wydatkowano także środków na projekt Wzmoc- 21 Ministerstwo pełni dla PO Kapitał Ludzki rolę Instytucji Pośredniczącej w priorytecie I Zatrudnienie i integracja społeczna. Jest Instytucją Wdrażającą w priorytecie V PO KL Dobre rządzenie w ramach działania 5.4 Rozwój potencjału trzeciego sektora. Część zadań Ministerstwo powierzyło CRZL, jako Instytucji Wdrażającej. Dotyczy to m.in. monitorowania, rozliczania i kontroli projektów realizowanych przez PFRON. Ministerstwo było też beneficjentem realizującym w ramach PO Innowacyjna Gospodarka projekt 22 Por. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 13 maja 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2013 (Dz. U. z 2012 r., poz. 628). 23 Monitorowanie rozliczanie i kontrole projektów wykonywanych przez PFRON prowadziło CRZL, jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia. 9
10 nienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami zadań publicznych, z powodu długotrwałości oceny wniosku o dofinansowanie. Podobnie w 2013 r. nie dokonano wydatków w ramach projektu pn. Synergia - program współpracy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z organizacjami pozarządowymi na lata Mimo akceptacji w dniu 25 lipca 2013 r. wniosku o dofinansowanie projektu, decyzja o powierzeniu realizacji projektu została podpisana 8 stycznia 2014 r. b) W ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego w ustawie budżetowej na 2013 r. zaplanowano tys. zł wydatków w rozdziale Pozostała działalność. W planie po zmianach wydatki te zmniejszono do 9 tys. zł, z tego wydatkowano 8 tys. zł. Środki te dotyczyły podpisanego 8 stycznia 2013 r. porozumienia Ministerstw Pracy i Polityki Społecznej oraz Rozwoju Regionalnego w sprawie realizacji Programu Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie i przemocy ze względu na płeć. 24 W 2013 r. Ministerstwo miało bezpośrednio realizować następujące działania: Projekt Rodzina polska wolna od przemocy, który zakładał przeprowadzenie badań porównawczych w zakresie zjawiska przemocy, kampanii społecznej i szkoleń zespołów interdyscyplinarnych. Wydatki były kwalifikowalne od 17 lipca 2013 r., kiedy Minister Rozwoju Regionalnego przekazał stronie norweskiej informację o pozytywnej ocenie Programu. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej miało działać w partnerstwie z Radą Europy. Uzgodnienia dotyczące umowy partnerskiej, ze względu na przewidywaną długotrwałą procedurę przetargową poprzedzającą uruchomienie pierwszego zadania, były przyczyną zwrócenia się do MRR o zapewnienie środków na realizację Programu w 2014 r. w wysokości 817,2 tys. zł. Fundusz Małych Grantów, udzielający dotacji na projekty zakwalifikowane w konkursie ofert. Nabór prowadzono w okresie od 28 czerwca do 16 września 2013 r. Wpłynęły 364 wnioski, których ocenę formalną zakończono w listopadzie 2013 r. Ocenę merytoryczną zakończono w grudniu 2013 r., a dwuinstancyjną procedurę odwoławczą w marcu 2014 r. Jako główną przyczynę ustalenia w II kwartale 2014 r. przewidywanego terminu zawarcia umowy partnerskiej wskazano konieczność opracowania obszernej dokumentacji oraz prowadzenia uzgodnień i negocjacji, które wymagają później akceptacji. c) PO Innowacyjna Gospodarka tys. zł w rozdziale Pozostała działalność, z tego wydatki bieżące tys. zł i majątkowe tys. zł. Wydatki te były związane z realizacją projektu - Platforma komunikacyjna obszaru zabezpieczenia społecznego, dofinansowanego ze środków PO IG na podstawie umowy z 25 września 2009 r. 25 Projekt miał być zrealizowany do 31 grudnia 2013 r., a ostatnie zadanie (zakup terminali mobilnych) do 29 listopada 2013 r. Przewidziany na lata , łączny koszt projektu w czasie zawierania umowy na dofinansowanie, wynosił ,7 tys. zł, w tym koszty kwalifikowalne ,0 tys. zł. W aneksie nr 6 z 20 lutego 2014 r., koszt ustalono na ,8 tys. zł, w tym ,9 tys. zł stanowiły koszty kwalifikowalne, dla których dofinansowanie z PO IG wynosiło 85%. Koszty niekwalifikowalne wyniosły 2.400,9 tys. zł. W dniach 7 listopada i 20 grudnia 2013 r. Ministerstwo wystosowało do Władzy Wdrażającej Programy Europejskie dwa pisma, wnosząc o wyrażenie zgody na przedłużenie realizacji Projektu. WWPE odmówiła przedłużenia realizacji projektu do 30 września 2014 r., wskazując na potwierdzenie w piśmie Ministerstwa, że wszystkie produkty zostaną zaimplementowane i rozliczone do końca 2013 r., a ewentualne opóźnienie dotyczyć miało wyłącznie wskaźników produktu i rezultatu projektu. Przychylono się natomiast do drugiego wniosku o wydłużenie okresu realizacji inwestycji do 14 lutego 2014 r., tj. o czas niezbędny na złożenie wniosku o płatność końcową. Wskazane przez Ministerstwo opóźnienia miały dotyczyć: 24 Poza Ministerstwem, beneficjentami Programu są również Ministerstwo Sprawiedliwości i Centralny Zarząd Służby Więziennej, z którymi podpisano umowy w sierpniu 2013 r. 25 Umowa nr POIG /09-00 zawarta w ramach 7 osi priorytetowej Społeczeństwo informacyjne budowa elektronicznej administracji PO Innowacyjna Gospodarka
11 - braku połączenia z systemami zewnętrznymi e-podatki i e-zus; interfejsy zdefiniowane po stronie MPiPS miały być uruchomione po wykonaniu prac przez Ministerstwo Finansów i ZUS; - udostępnienia dwóch z czterech usług składania wniosków elektronicznych, tj. o świadczenia rodzinne i z funduszu alimentacyjnego; Ministerstwo podało, że są one zaprojektowane i będą zaimplementowane, ale ich udostępnienie zależy od wprowadzenia zmian legislacyjnych sankcjonujących możliwość składania wniosków elektronicznych, co powinno nastąpić w połowie 2014 r.; - przeprowadzania przez jednostki pomocy społecznej wywiadów w formie elektronicznej za pomocą terminali mobilnych; według pisma Ministerstwa, zakładany na koniec 2013 r. wskaźnik 50% jednostek korzystających z tej możliwości miał być osiągnięty na koniec maja 2014 r. Dyrektor Departamentu Informatyki poinformował NIK, że według stanu na 8 kwietnia 2014 r., na portalu udostępniono 3 pakiety wniosków elektronicznych, obejmujących łącznie 12 formularzy. W II kwartale 2014 r. ma zostać uruchomiona obsługa 2 formularzy wniosków elektronicznych dla obszaru osób niepełnosprawnych 26. W II półroczu 2014 r., po wejściu w życie zmian prawnych umożliwiających składanie wniosków w formie elektronicznej, zostaną produkcyjnie udostępnione 3 pakiety wniosków i oświadczeń elektronicznych, obejmujące 22 formularze. Poinformował też, że ww. usługi elektroniczne są gotowe i wdrożone w środowisku testowym, a aktualnie procedowane są ustawy i rozporządzenia wprowadzające nowe wzory wniosków. Wszystkie interfejsy do systemów zewnętrznych, o których jest mowa w studium wykonalności projektu po stronie Ministerstwa zostały wykonane, jednak nie wszystkie zostały udostępnione. Według stanu na 8 kwietnia 2014 r., uruchomione są interfejsy wymiany danych z: TERYT GUS, epuap MSW, PESEL MSW, Publicznymi Służbami Zatrudnienia, jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, EESSI (systemem elektronicznej wymiany danych między krajami UE). Z przyczyn zewnętrznych i niezależnych od Ministerstwa, udostępnienie danych z systemów: MF (epodatki), ZUS (epue) i MSW (CEPIK) nastąpi w II półroczu 2014 r. Według danych Ministerstwa, tablety z oprogramowaniem realizowanym w ramach projektu otrzymały podmioty. Na koniec marca 2014 r. podłączonych było 729 systemów w 339 podmiotach, w tym w 327 jednostkach pomocy społecznej. Jako jednostki podłączone, w których realizowana jest obsługa wniosków elektronicznych, wskazano na portalu 27 m.in.2 ośrodki pomocy społecznej w Warszawie. Kontrolerzy NIK uzyskali od dyrektorów ośrodków, na początku kwietnia 2013 r., następujące informacje: - pierwszy OPS podał, że: Zgodnie z informacjami uzyskanymi w MPiPS, powinniśmy mieć możliwość weryfikacji danych z Centralną Bazą Beneficjentów i systemem PESEL. Włączane są systemy AC Rynek Pracy i EKSMOON. Na dzień dzisiejszy Ośrodek nie uzyskuje danych z żadnego z wymienionych systemów. Problemy techniczne w dostępie do powyższych systemów zostały zgłoszone do podmiotów realizujących wsparcie systemu dziedzinowego oraz systemu (zgłoszenie jest w trakcie rozpatrywania). Odnosząc się do możliwości wymiany danych z innymi jednostkami administracji publicznej, dyrektor Ośrodka poinformował, że (...) aktualnie, z nieznanych przyczyn, wymiana informacji nie funkcjonuje. Badana jest przyczyna braku możliwości połączenia z podsystemami. Zgłoszono problemy z komunikacją do podmiotów realizujących wsparcie systemu dziedzinowego oraz systemu W ramach kompetencji działania OPS, przez portal można złożyć 7 elektronicznych dokumentów. Złożenie wniosku (przekazanie informacji) wszczyna postępowanie, prowadzone przez pracownika socjalnego, który przeprowadza wywiad środowiskowy oraz odbiera od interesanta niezbędne informacje i dokumenty. - drugi OPS poinformował, że: Nie jest jeszcze podłączony do CSIZS 28. W związku z tym nie mamy dostępu do informacji, które można uzyskać za pośrednictwem po- 26 Usługa ma być udostępniona na 4 poziomie "dojrzałości". Według Studium wykonalności projektu oznacza to pełną elektroniczną obsługę sprawy, uwzględniającą wydanie decyzji. We wniosku o dofinansowanie Projektu przewidziano jako docelowe funkcjonowanie w 2013 r. 4 usług na 4 poziomie dojrzałości
12 nieważ jest ona w fazie wdrażania ( ). Wniosek o przyznanie pomocy można przesłać pocztą elektroniczną, lub listownie ( ). Istotne jest podanie dokładnego adresu, pod którym pracownik socjalny zastanie wnioskującą osobę. Wszelkie zaświadczenia niezbędne do przyznania pomocy pozyskujemy od osoby zainteresowanej lub (...) występujemy bezpośrednio do danego organu (wydziału). Oprogramowanie, o którym jest mowa, było realizowane w ramach umowy 29 zawartej z firmą Asseco Poland SA na wykonanie i wdrożenie Centralnego Systemu Informatycznego Zabezpieczenia Społecznego za kwotę tys. zł. Z kwoty tej do końca 2013 r. zapłacono ,5 tys. zł. Do zapłacenia po 2013 r. została kwota 3.949,5 tys. zł za usługi utrzymania i modyfikacji systemu w ciągu 24 miesięcy od jego wykonania 30. Według Dyrektora Departamentu Informatyki Wszelkie konfiguracyjne czynności związane z udostępnieniem danych (po dostosowaniu systemów MF, ZUS i MSW do wymiany danych z CSIZS) wykonane zostaną w ramach umowy ( ). Nie będą zatem wymagały zwiększenia środków finansowych na ten cel. NIK nie podziela tej argumentacji. W sprawie tej należy zauważyć, iż koszty utrzymania systemu nie będą dofinansowywane ze środków PO Innowacyjna Gospodarka i w całości obciążą budżet dysponenta części 44. Niewykonane wcześniej modyfikacje nie obciążą Ministerstwa dodatkowymi wydatkami jedynie wtedy, gdy nie spowodują zwiększenia ryczałtowej ceny za utrzymanie systemu i nie zostały już wcześniej w tę cenę wkalkulowane 31. Procedura zawarcia umowy, o której jest mowa, była przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Władzę Wdrażającą Programy Europejskie. W jej wyniku nałożono korektę finansową, wynoszącą początkowo 25%, a po postępowaniu wyjaśniającym 5% wysokości zamówienia na wykonanie i wdrożenie CSIZS. Zmniejszająca dotację korekta wyniosła 614,5 tys. zł w 2013 r. Jako podstawę nałożenia kary wskazano naruszenie Prawa zamówień publicznych 32, przez określenie kryteriów oceny ofert w sposób, który mógłby naruszać uczciwą konkurencję. Wskazano też na niejednoznaczne określenie podkryteriów 33. Ministerstwo nie zgodziło się ze stanowiskiem WWPE wskazując m.in., że nie odniesiono się do czynności lub zaniechań, z których wynikać by mogło, że określeni wykonawcy byli dyskryminowani przez taki opis kryteriów. Badaniami objęto następujące przetargi nieograniczone, przeprowadzone w 2013 r. w ramach projektu - W dniu 4 maja 2013 r. Ministerstwo ogłosiło przetarg nieograniczony, którego przedmiotem była promocja projektu i jego produktów. Przetarg przeprowadzono w wyniku zwiększenia planowanych wydatków na promocję o 89,7%, z 1.166,6 tys. zł do 2.213,5 tys. zł. Zwiększenie wydatków do tej kwoty przewidziano w harmonogramie rzeczowo-finansowym, który wpłynął do WWPE 21 sierpnia 2012 r., a zostało to usankcjonowane aneksem nr 4 z 19 września 2012 r. do umowy na dofinansowanie projektu Tymczasem, ustalenie dotyczące zwiększenia wydatków na promocję podjęto 28 Centralny System Informatycznego Zabezpieczenia Społecznego. 29 Nr 1/DI/PN/2012 z 9 sierpnia 2012 r. 30 W tym m.in. administrowanie, usuwanie błędów i awarii, usługa helpdesk oraz modyfikacje wynikające ze zmian w środowisku systemowym i prawnym. 31 Według 9 ust. 1 pkt. 3 umowy nr 1/DI/PN/2012 z 9 sierpnia 2012 r. oraz pkt 8, ppkt. 1 lit. b zał. nr 2, koszt niektórych modyfikacji o łącznej pracochłonności nieprzekraczającej 5 tys. roboczogodzin, zostanie wyliczony jako iloczyn liczby godzin uzgodnionych przez strony za wykonanie modyfikacji i stawki 159,90 zł. Obejmuje to modyfikacje niewynikające ze zmian środowiska prawnego, w tym m.in. spowodowane zmianami w integrowanych systemach. Także, opisana dalej, umowa obejmująca m.in. wykonanie Centralnej Aplikacji Statystycznej, w 8 ust. 3 pkt. 4 lit. e, przewiduje wykonanie zmian funkcjonalnych w Oprogramowaniach wg stawki 255,84 zł za roboczogodzinę. 32 W pismach z 18 stycznia i 14 marca 2013 r., WWPE podała w pierwszej kolejności naruszenie przez zamawiającego art. 7 ust. 1, w związku z art. 91 ust 2, ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo Zamówień Publicznych (Dz. U z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm.), przez określenie kryteriów oceny ofert w sposób, który mógłby naruszać uczciwą konkurencję. 33 Wskazano przy tym na przypisanie ocen od 0 do 5 punktów w zależności od stopnia spełnienia niejednoznacznie określonych podkryteriów. Skala ocen wynosiła: 0 pkt niespełnienie podkryterium. Dla ocen od 1 do 5 pkt spełnianie odpowiednio w stopniu: niskim, dostatecznym, dobrym, wysokim i maksymalnym. Według tej zasady oceniano np. adekwatność do potrzeb obszaru zabezpieczenia społecznego w Polsce lub realizowalność wskazanych zastosowań w realizowanym projekcie. 12
13 później, podczas posiedzenia Komitetu sterującego w dniu 23 października 2012 r. Dyrektor Departamentu Informatyki stwierdził, że potrzeba podjęcia dodatkowych działań promocyjnych była poruszana na posiedzeniach Komitetu Sterującego w dniach 11 kwietnia i 11 lipca 2012 r., a więc jeszcze przed zgłoszeniem wniosku do WWPE. Wskazał też, że Komitet ten może zatwierdzić zwiększenie działań promocyjnych i środków na ten cel, ale nie podał daty takiej decyzji, wcześniejszej niż wniosek do WWPE. Wydatki na promocję projektu zrealizowane do końca 2012 r. wyniosły 491,9 tys. zł, co stanowiło 42,2% środków początkowo zaplanowanych oraz 22,2% kwoty zwiększonej. Wniosek o zwiększenie wydatków na promocję skierowano do WWPE przed wykorzystaniem połowy kwoty wcześniej na to przeznaczonej. W sprawie analiz stanowiących podstawę tego wniosku Dyrektor DI wyjaśnił, że w związku z utratą danych na komputerze stacjonarnym pracownika, który dokonywał rozeznania, analizy te zostały utracone. Dostępne kalkulacje pochodzą z przygotowania postępowania na promocję (grudzień 2012 r.) Na potwierdzenie, że były wykonane wstępne szacunki w załączeniu przesyłam kopię pisma nr DI-II ER/12 z dnia 23 sierpnia 2012 r., wysyłanego do WWPE. Do pisma tego załączono tabelę zmian w harmonogramie rzeczowofinansowym przewidującą m.in. zwiększenie wydatków na promocję do 2.213,5 tys. zł. W tabeli powołano się na ustalenia Komitetu Sterującego z dnia 11 lipca 2012 r., jednak w protokole z tego posiedzenia nie ma decyzji o podniesieniu budżetu na promocję. Protokół zawiera wypowiedzi dotyczące znaczenia działań promocyjnych i braku środków na kampanię telewizyjną. W dniu 30 lipca 2013 r. Komisja przetargowa oceniła, że spośród 10 złożonych ofert, warunki formalne spełniła tylko firma.bringmore advetising (BringMore) i wybrała jej ofertę. Odwołanie wniosło wspólnie uczestniczące w przetargu konsorcjum firm: Legend Group, Infinity Media Spółka i On Board Public Relations (Konsorcjum). Krajowa Izba Odwoławcza wyrokiem (sygn.. akt: KIO 1940/13) z dnia 27 sierpnia 2013 r. nakazała MPiPS unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty i orzekła dokonanie ponownej oceny ofert. Ponadto zasądziła od MPiPS zwrot 15,0 tys. zł kosztów postępowania. Po ocenie dwóch ofert w dniu 4 września 2013 r. Komisja przetargowa ponownie wybrała firmę BringMore z ceną 1.297,7 tys. zł wyższą o 226,3 tys. zł, tj. 21,12%. W kryterium ceny mającym 50 % wagi firma BringMore straciła 8,72 pkt. W pozostałych 3 kryteriach firma BringMore uzyskała maksymalną ocenę i wygrała z przewagą 7,95. Przewagę tą uzyskała w kryteriach: Koncepcja kampanii wraz z kreacją wizualną (14,45 pkt przy 30% wagi oceny) oraz Działania niestandardowe (2,22 pkt przy 10% wagi oceny). W pierwszym przypadku elementami oceny były m.in. spójność strategii w zakresie realizacji celów kampanii i dotarcia do odpowiedniej grupy docelowej, trafność i planowana skuteczność zaproponowanej strategii kampanii, sposób współpracy z Zamawiającym w celu zachowania komplementarności z innymi działaniami promocji projektu, oryginalność koncepcji kreatywnej (rozumiana jako zastosowanie nowych niekonwencjonalnych rozwiązań, pomysłowość idei), atrakcyjność zastosowanych rozwiązań wizualnych i słownych. Dla drugiego kryterium parametrami oceny były m.in.: kreatywność, oryginalność, sposób doboru i dotarcia do grupy docelowej. Dla obu kryteriów oceniano zgodność projektu z preferencjami Zamawiającego. Skala ocen wynosiła: 0 pkt. przy stwierdzeniu słabej zgodności, 1 pkt przy umiarkowanej i 3 pkt za wysoką zgodność z preferencjami Zamawiającego. Zdaniem NIK, opis kryteriów oceny ofert nie został sformułowany w sposób dający możliwości ustalenia co jest zgodne z preferencjami Zamawiającego. Mogło to utrudniać równe traktowanie wykonawców, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 ust. 1 w związku z art. 91 ust 2 ustawy Prawo Zamówień Publicznych. W sprawie tej Dyrektor DI wyjaśnił, że zamawiający może określić własny zestaw kryteriów oceny ofert. Kryteria oceny ofert opracowane przez Zamawiającego były sformułowane obiektywnie, odnosiły się wyłącznie do przedmiotu zamówienia i Zamawiający stosował je jednakowo wobec wszystkich oferentów. ( ) członkowie Komisji Przetargowej mieli możliwość równego traktowania wykonawców. Z uwagi na przedmiot zamówienia, który jest związany z kreacją, reklamą, twórczością nie sposób uniknąć przy każdej ocenie tego typu zamówienia pewnej dozy subiektywizmu. Zdaniem NIK, o wygraniu 13
14 przetargu przez firmę BringMore zadecydowała przewaga osiągnięta przy ocenie kryteriów tego rodzaju. Firma ta mogła trafniej oceniać preferencje zamawiającego, bowiem była wcześniej głównym wykonawcą działań promocyjnych projektu na podstawie umowy nr 63/DI/PN/2011 z dnia 11 stycznia 2012 r. z terminem realizacji do dnia 15 listopada 2013 r. Jej zakres obejmował organizację i obsługę konferencji, przeprowadzenie promocji w internecie i mediach oraz przygotowanie przedstawicieli MPiPS do wystąpień publicznych. Za prace wykonane w ramach tej umowy, MPiPS zapłaciło łącznie 876,6 tys. zł, z tego 480,3 tys. zł w 2012 r. i 396,3 tys. zł w 2013 r. - W dniu 28 maja 2013 r. Ministerstwo ogłosiło przetarg nieograniczony na zakup 3,5 tys. terminali mobilnych (notebooków) i ich dostarczenie do ośrodków pomocy społecznej na terenie kraju. Wartość zmówienia ustalono na tys. zł brutto. Podstawą była kalkulacja kosztów opracowana przez firmę Asseco Poland SA, w ramach realizacji umowy na wykonanie CSIZS. Wskazano tam trzy urządzenia dostępne na rynku i spełniające wymagania Zamawiającego. Spośród 2 złożonych ofert wybrano tańszą, firmy COMP SA Warszawa z ceną tys. zł, czyli wyższą o 31,2% od przewidywanej. W sprawie tej Zastępca Dyrektora Departamentu Informatyki wyjaśniła, że oszacowanie wartości zostało dokonane dla sprzętu spełniającego minimalne wymagania, a przyjęcie ceny wyższej od zakładanej w przetargu uzasadniały lepsze parametry techniczne, w stosunku do minimalnych wymagań określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia 34. NIK zwraca uwagę, że ustalone przez producenta oprogramowania parametry notebooków były wystarczające do ich prawidłowego funkcjonowania, a dla realizacji celu zadania istotny był zakup jak największej ich liczby, ponieważ 3,5 tys. terminali w niewielkim stopniu zaspokaja zapotrzebowanie ośrodków pomocy społecznej, które je otrzymały. Każdy z ośrodków zatrudnia od kilku do kilkudziesięciu pracowników socjalnych mogących przy pomocy tego urządzenia przeprowadzać wywiady środowiskowe. Specyfikacja przetargu na dostawę terminali mobilnych obejmowała warunek wykonania przez oferenta jednorazowej dostawy do co najmniej 400 jednostek (odbiorców), położonych na terenie co najmniej 4 województw. Zamawiający wymagał też wskazania, w jakiej części wykonawca powierzy realizację zamówienia podwykonawcom. Firma, która zwyciężyła w przetargu wskazała, że dostawę, konfigurację i serwis powierzy podwykonawcom. Ponadto wykazała ona dostawę sprzętu do 460 jednostek w ramach umowy realizowanej w ciągu 4 lat. Natomiast dostawa według specyfikacji miała być zrealizowana w ciągu około 2 miesięcy. Na pytanie, jakie znaczenie miały warunki określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w sytuacji dopuszczenia wykonywania dostawy przez firmy podwykonawcze, Dyrektor Departamentu Informatyki podał, że zamawiający określił wymagania dla dostawców, którzy mogli zatrudniać podwykonawców, ale jako jedyni byli odpowiedzialni za realizację umowy. Poinformował też, że wybrany Dostawca realizował umowę referencyjną 4 lata, ale sama dostawa była realizowana w ciągu 10 tygodni, co MPiPS miał ustalić w trakcie postępowania na podstawie wyjaśnień od wystawiającego referencję. Stwierdzono, że według stanu na 19 lutego 2014 r., dostarczono terminale mobilne do ośrodków pomocy społecznej, natomiast 52 ośrodki odmówiły ich przyjęcia, w tym 47 pisemnie i 5 ustnie. Wykazy te obejmują OPS, natomiast liczba ośrodków wymienionych w załączonym do SIWZ wykazie dostaw wynosiła 2.561, a więc o 66 jednostek więcej. Dyrektor Departamentu Informatyki stwierdził, że lista załączona do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, była wykazem wstępnym, a lista przekazana dostawcy notebooków nie obejmowała 66 jednostek, ponieważ nie spełniały one wymogów dostawy tj.: zdolności do podpisania umowy powierzenia mienia (filie) lub nie były jednostkami typu Ośrodek Pomocy Społecznej. NIK zwróciła się do dyrektorów 3 OPS o informacje dotyczące otrzymania notebooków. Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w Warszawie zgłosiło chęć odebrania terminali mobilnych i w listopadzie 2013 r. zostało telefonicznie poinformowane przez dystrybutora urządzeń o spodziewanej ich dostawie, jednak do 23 stycznia 2014 r. sprzęt nie został przekazany. Ośrodek ten zmienił nazwę, ale wypełniał w dalszym ciągu te same zadania. Według Dyrektora 34 Większy ekran i jego wyższa rozdzielczość, większa pamięć dysku i operacyjna oraz dwukrotnie wydłużona gwarancja. 14
15 Departamentu Informatyki, w trakcie przygotowania listy ostatecznej została pozyskana informacja o zlikwidowaniu MOPS Warszawa Dzielnicy Śródmieście, co ze względu na formalną zgodność z założeniami spowodowało usunięcie tej jednostki z listy dystrybucyjnej przekazanej do Dostawcy. (..) Po wyjaśnieniu sytuacji jednostka ta została uwzględniona na przygotowywanej obecnie liście dystrybucyjnej. Pozostałe 2 ośrodki pomocy społecznej otrzymały notebooki, ale nie można ich było zarejestrować w systemach informatycznych zabezpieczenia społecznego, co uniemożliwiło wykorzystywanie przekazanych urządzeń. Według wykazu dostaw, przekazanego NIK 7 lutego 2014 r., na stanie Ministerstwa znajdowało się 76 notebooków, których nie rozdysponowano w okresie od września 2013 r. Według Dyrektora Departamentu Informatyki, w okresie tym prowadzono weryfikację przekazanych przez ośrodki pomocy społecznej umów użyczenia terminali mobilnych. Zawierały one wiele błędów, które musiały być skorygowane. Ponadto realizowano we wszystkich województwach zaplanowane, pilotażowe podłączanie jednostek do CSIZS. Dostawy pozostałych w magazynie firmy Comp SA terminali będą prowadzone przez Ministerstwo, ponieważ umowa została zrealizowana i rozliczona: pozostałe po dostawie terminale zostaną przekazane do wybranych jednostek spośród tych, które zgłosiły taką potrzebę. Wskaźnikiem rezultatu realizacji projektu do końca 2013 r. było m.in. przeprowadzanie wywiadów w formie elektronicznej przez 50% ośrodków pomocy społecznej. Tymczasem, według Zastępcy Dyrektora Departamentu Informatyki, uruchomienie terminali mobilnych w pierwszych ośrodkach pomocy społecznej przewiduje się na koniec I półrocza 2014 r. Po kontroli wykonania budżetu w części 44 za 2012 r., NIK przedstawiła Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej wniosek dotyczący unikania opóźnień przy realizacji zakupów oprogramowania informatycznego oraz stosowania przy tych zakupach rekomendacji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, dotyczących ograniczeń w korzystaniu z trybu zamówienia z wolnej ręki. W Wyniku kontroli stwierdzono, że w 2013 r. w części 44 podstawowe zakupy oprogramowania przeprowadzano w trybie przetargu nieograniczonego. Największy z przetargów dotyczył utworzenia Centralnej Aplikacji Statystycznej, przez zaprojektowanie, wykonanie i wdrożenie modyfikacji systemu Statystycznej Aplikacji Centralnej i jej integrację z programami, QuickStat i sfundusz. Ponadto zamówienie obejmowało powstanie aplikacji Adopcja i Rejestr żłobków oraz utrzymanie sprawności oprogramowania przez 24 miesiące. Majątkowe prawa autorskie do integrowanych programów Ministerstwo nabyło w grudniu 2012 r. Zamówienie ogłoszono 13 lipca 2013 r. Termin zgłoszenia ofert ustalono na 22 sierpnia, a na 15 listopada 2013 r. przewidziano wykonanie części zamówienia w zakresie integracji i scalenia systemów, w tym powstanie CAS oraz programów Adopcja i Rejestr Żłobków. SIWZ obejmowała wzór umowy z harmonogramem przewidującym, że analiza kodów źródłowych SAC, QuickStat i sfundusz, nastąpi w terminie 7 dni od dnia zawarcia ww. umowy, uszczegółowienie wymagań w ciągu 14 dni, wykonanie projektów oprogramowań CAS, Adopcja i Rejestr Żłobków do 20 października 2013 r., czyli mniej niż dwa miesiące od daty otwarcia ofert. Okres na realizację zamówienia musiał ulec skróceniu, biorąc pod uwagę czas potrzebny na zawarcie umowy. W przetargu złożono jedną ofertę, która została przyjęta. Złożyła ją firma będąca producentem SAC. Zdaniem NIK, ogłoszenie przetargu przeszło pół roku po uzyskaniu praw majątkowych do integrowanych programów, skróciło terminy realizacji umowy i przez to mogło preferować w przetargu firmy, które wyprodukowały objęte scaleniem oprogramowanie. Dyrektor Departamentu Informatyki podał, że Biuro Wsparcia Projektu 35 przedstawiło dokumentację przetargową 30 marca i 17 kwietnia 2013 r. Od kwietnia do czerwca 2013 r. Departament Informatyki uzgadniał opis przedmiotu zamówienia z departamentami merytorycznymi. Jednocześnie Departament i współpracujące departamenty były obciążone realizacją umowy na budowę CSIZS. W ramach projektu przygotowywano dokumentację przetargową łącznie 12 postępowań powyżej 14 tys. euro. Uwzględnia- 35 Konsorcjum czterech firm, które na podstawie umowy nr 14/DI/PN2010 z 21 września 2010 r. świadczyło na rzecz Ministerstwa usługi doradcze związane z realizacją projektu 15
16 jąc powyższe ( ) okres przygotowania dokumentacji przetargowej ( ) należy raczej uznać za niezwłoczny i możliwy do zrealizowania przy liczbie 8 osób, w których kompetencjach było przygotowanie dokumentacji przetargowej ( ) nie wpłynęły żadne pytania i odwołania wykonawców podnoszące problem zbyt krótkiego czasu przeznaczonego na realizację zamówienia. Umowę podpisano 10 października 2013 r. na kwotę 5.338,8 tys. zł, w tym 2.029,9 tys. zł za integrację systemów i budowę oprogramowania oraz 3.308,9 tys. zł za utrzymanie jego sprawności przez 24 miesiące od odbioru, ale nie wcześniej niż od 1 stycznia 2014 r. W zakres utrzymania oprogramowania wchodzą także jego modyfikacje. Harmonogram załączony do umowy przewidywał analizę kodów źródłowych i dokumentacji systemów SAC, QuickStat i sfundusz w terminie 7 dni od dnia zawarcia umowy, uszczegółowienie wymagań w ciągu 18 dni, wykonanie projektów oprogramowań CAS, Adopcja i Rejestr Żłobków 36 w ciągu 32 dni, czyli do 11 listopada 2013 r. Jednocześnie w kolejnym punkcie harmonogramu wykonanie ww. trzech programów przewidziano do 29 października 2013 r., czyli wcześniej niż ich projektów, ale termin ten i tak był późniejszy niż przewidziany w harmonogramie załączonym do SIWZ. Dyrektor Departamentu Informatyki podał, że błędy w harmonogramie wykonania zadań wynikają z omyłki spowodowanej niezweryfikowaniem terminów uzależnionych od daty umowy, w momencie, gdy jej podpisanie uległo opóźnieniu. Urzędy realizujące zadania z zakresu świadczeń rodzinnych i wspierania rodziny oraz jednostki organizacyjne pomocy społecznej są obowiązane do korzystania wyłącznie z oprogramowania posiadającego wydane przez Ministra świadectwo zgodności, potwierdzające właściwe funkcjonowanie programu. Regulują to przepisy ustaw o świadczeniach rodzinnych 37, o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej 38, o pomocy społecznej 39, a także akty wykonawcze wydane na podstawie tych przepisów. Podmiotom obowiązanym do przekazywania informacji za pomocą systemu teleinformatycznego, Minister nieodpłatnie udostępnia oprogramowanie 40. Wydane w tej sprawie rozporządzenie 41 stanowi, że Minister stwierdza zgodność oprogramowania z aktualną wersją opisu systemu. Procedurą zgodności jest objęte oprogramowanie wytwarzane przez producentów, wspomagające realizację zadań pomocy społecznej 42. Zgłoszenie oprogramowania do procedury zgodności następuje na wniosek producenta 43. Specyfikacje istotnych warunków zamówienia i umowy nie przewidywały wykonania testów zgodności dla zakupionych przez Ministerstwo systemów CZISZ oraz SAC, które są wykorzystywane przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej i urzędy realizujące świadczenia rodzinne. Dyrektor Departamentu Informatyki podał, że w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w opisie przedmiotu zamówienia zostały wskazane wymagania, które mają być spełnione przez zakupione systemy informatyczne, a procedurę zgodności przeprowadza się na wniosek producenta, co oznacza przedsiębiorcę posiadającego autorskie prawa majątkowe do oprogramowania. W związku z faktem, iż MPiPS jest właścicielem autorskich praw majątkowych do systemów CAS i CSIZS, nie podlega on jako podmiot procedurom przeprowadzania badania zgodności tych systemów. NIK nie podziela tej argu- 36 A także ich implementację, zgodnie z pkt 5.6 zał. nr 1 do umowy. 37 Art. 23 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456). 38 Art. 187 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.). 39 Art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). 40 Jak wyżej - art. 23 ust. 4. Zgodne z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust Por. 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 listopada 2007 r. w sprawie systemów teleinformatycznych stosowanych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej (Dz. U. Nr 216, poz. 1609). 42 Jak wyżej Jak wyżej - 8 ust. 1. Analogiczne zapisy zawiera rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 listopada 2007 r. w sprawie systemów teleinformatycznych stosowanych do realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych w urzędach administracji publicznej (Dz. U. Nr 216, poz. 1610). Stanowi ono, że Minister stwierdza zgodność oprogramowania z aktualną wersją opisu systemu, a zgłoszenie oprogramowania do procedury zgodności następuje na wniosek producenta. ( 6 ust.1). 16
17 Ustalone nieprawidłowości Uwagi dotyczące badanej działalności Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego mentacji. Zwraca uwagę, że przepis 44 o nieodpłatnym udostępnianiu przez Ministra oprogramowania spełniającego wymogi obejmujące świadectwo zgodności, nie odnosi się do sprawy własności oprogramowania. Procedura testów przeprowadzanych w celu stwierdzenia zgodności oprogramowania z opisem systemu nie jest tożsama z procedurą opisu przedmiotu zamówienia. Tym bardziej, że wymagane jest też uzyskanie świadectw zgodności dla kolejnych wersji oprogramowania 45. Przeprowadzenie testów zgodności i uzyskanie stosownego świadectwa, przed zakupem oprogramowania, jest równie uzasadnione, jak przed zakupem jego licencji, w celu nieodpłatnego udostępniania. (akta kontroli str ) W działalności Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, w zakresie realizacji wydatków budżetu środków europejskich, stwierdzono następujące nieprawidłowości: zastosowanie w przetargu nieograniczonym, kryterium preferencji zamawiającego, bez opisu pozwalającego je wymiernie określić oraz opóźnione przeprowadzenie postępowania, co mogło utrudniać równe traktowanie wykonawców, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie - Prawo Zamówień Publicznych; niezrealizowanie wniosku NIK z kontroli wykonania budżetu w 2012 r., dotyczącego podjęcia działań w celu unikania opóźnień w przeprowadzaniu zakupów oprogramowania informatycznego; błędy w harmonogramie realizacji umowy na wykonanie Centralnej Aplikacji Statystycznej; nieprzekazanie części terminali mobilnych do ośrodków pomocy społecznej w ramach zakończonej umowy na ich dostawę; niezrealizowanie, w planowanym terminie, części projektów z budżetu środków europejskich; niezakończenie projektu co może obciążyć Ministerstwo dodatkowymi wydatkami, pokrywanymi wcześniej ze środków PO Innowacyjna Gospodarka. Stwierdzone przez Najwyższą Izbę Kontroli nieprawidłowości wskazują na potrzebę zapewnienia skutecznego nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami przetargowymi, w szczególności w zakresie formułowania kryteriów oceny ofert. Należy też podjąć działania w celu unikania opóźnień w realizacji projektów dofinansowanych z budżetu środków europejskich. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości realizację wydatków budżetu środków europejskich w części 44 Zabezpieczenie społeczne. 4. Działania dysponenta części w zakresie nadzoru nad efektywnością i skuteczności realizacji planów w układzie zadaniowym W ramach układu zadaniowego wydatków części 44 Zabezpieczenie społeczne, największe środki wykorzystano na realizację następujących działań: a) Nr pn. Tworzenie odpowiednich warunków do wspomagania zatrudnienia osób niepełnosprawnych w szczególności w obszarze pomocy publicznej dla otwartego i chronionego rynku pracy. Na to działanie wykorzystano 80,7% kwoty wydatków w części 44. Za pośrednictwem PFRON przekazano 99,8% tych środków, z tego 95,3% stanowiły dotacje z budżetu państwa dla pracodawców na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz dla gmin, jako rekompensata ulg podatkowych, udzielanych zakładom pracy chronionej i zakładom aktywności zawodowej. W 2013 r. dotacje te stanowiły odpowiednio 22,4% i 50% ogółu środków przekazywanych na te cele przez PFRON. Środki europejskie stanowiące 4,5% omawianych wydatków przeznaczono na projekty wspierające osoby niepełnosprawne Programy te organizował PFRON pod nadzorem CRZL. Pozostała kwota obejmowała wynagrodzenia w Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych i koszty postępowań sądowych. Miernikiem realizacji zadania był wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym. Wyniósł on w 2012 r. 23%. Na 2013 r. przyjęto wartość wskaźnika na poziomie 22,9%. Za okres III kwartałów 2013 r. wyniosła ona 22,6% 46. b) Nr , pn. Realizacja Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich Art. 23 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. 45 Według 23 rozporządzenia przywołanego w przypisie Do czasu zakończenia kontroli dane na koniec 2013 r. nie były dostępne ( nie zostały jeszcze opublikowane przez GUS). 17
18 2013. Na sfinansowanie Programu wykorzystano 6,1% kwoty wydatków w części 44. Celem jest zwiększenie udziału organizacji pozarządowych oraz podmiotów kościelnych i związków wyznaniowych, prowadzących działalność pożytku publicznego, w realizacji zadań publicznych. Miernikiem był odsetek dofinansowanych projektów realizowanych w formule partnerskiej (partnerstwo formalne), w stosunku do wszystkich dofinansowanych projektów. Zaplanowany na 2013 r. wskaźnik w wysokości 48% został wykonany poziomie 57%. Własny cel główny PO FIO jest sformułowany inaczej niż w układzie zadaniowym budżetu. Wskaźnikiem jego realizacji jest, w pierwszej kolejności odsetek organów administracji publicznej, które prowadzą współpracę finansową z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami kościelnymi i związkami wyznaniowymi 47. Ustalono, że opracowany w późniejszym okresie cel budżetu zadaniowego, jest dostosowany do bieżących potrzeb, a odnoszący się do tego celu wskaźnik bardziej adekwatny. Omawiane działanie wchodzi w zakres podzadania Wspieranie społeczeństwa obywatelskiego oraz gospodarki społecznej, którego celem jest stwarzanie kompleksowych warunków dla rozwoju inicjatyw obywatelskich. Jako miernik celu przyjęto liczbę ofert składanych w konkursie w ramach PO FIO. W 2013 r. wpłynęło ich (planowano 4,3 tys.). Jako prawdopodobną przyczynę mniejszego zainteresowania wskazano możliwość finansowania projektów z innych źródeł, w tym RP ASOS. c) Nr pn. Wspieranie aktywnych form reintegracji społeczno-zawodowej. Na działanie to przeznaczono 4,5% wydatków w części 44. Działanie obejmowało dotacje przekazywane jednostkom samorządowym i organizacjom pozarządowym, na realizację projektów, które zwyciężyły w konkursach ofert organizowanych w Ministerstwie. Celem działania było poszerzanie oferty usług reintegracji społeczno-zawodowej, a miernikiem wskaźnik zaspokojenia potrzeb, liczony jako relacja kwot z programów, do kwot potrzeb zgłoszonych przez podmioty biorące udział w konkursach. Wartość tę zaplanowano na 62% w 2013 r., a wyniosła 40%. Wskaźnik ten wyliczono uwzględniając 2 programy. W programie Aktywne formy przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, plan dotacji w kwocie tys. zł zaspokoił 45,3% zgłoszonych potrzeb. W Programie Świetlice Dzieci Praca plan ten, wynoszący 800 tys. zł zaspokoił 26,7% potrzeb. Projekt obejmował konkurs dla gmin i organizacji prowadzących w placówkach zajęcia o charakterze socjoterapeutycznym dla dzieci i młodzieży. Zdaniem MPiPS, zaspokojenie zgłoszonych potrzeb na poziomie niższym, niż zakładano, oznaczało duże zainteresowanie realizacją projektów. W 2013 r. do działania, o którym jest mowa, zaliczono RP ASOS, którego głównym celem jest poprawa jakości i poziomu życia osób starszych. Wykorzystano na to 89,8% wydatków poniesionych w ramach działania. Wyników RP ASOS nie uwzględniano jednak przy obliczaniu wskaźnika realizacji celu, ponieważ Program ten ustanowiono 24 sierpnia 2012 r. 48, już po sformułowaniu katalogu działań w budżecie zdaniowym. 49 W czasie jego konsultacji, w lutym 2012 r., nie brano pod uwagę wyodrębnienia polityki na rzecz osób starszych, a po jej wprowadzeniu uznano, że istniejące działanie nr najlepiej odpowiada charakterowi RP ASOS. Było to rozwiązanie przejściowe, zastąpione od 2014 r. odrębnym podzadaniem, pn. Wspieranie aktywnego starzenia się. d) Nr pn. Projekty oraz systemy objęte planem informatyzacji państwa. Działanie to obejmowało 3,1% wydatków w części 44. Celem było stworzenie platformy komunikacyjnej w obszarze zabezpieczenia społecznego, umożliwiającej świadczenie usług elektronicznych dla beneficjentów. Miernikiem był procent realizacji projektu. Do końca 2013 r. zakładano pełne wykonanie projektu i takie wykazano w sprawozdaniu, na podstawie formularzy załączonych do pisma Dyrektora Departamentu Informatyki 50. Omawiane działanie obejmowało wydatki na finansowanie projektu którego realizacja nie została zakończona. Według Dyrektora Departamentu Informatyki, termin osiągnięcia celów projektu upływa 20 lutego 2015 r.(...) zgodnie z zapisami w dokumencie programowym, tj.: zał. Nr I Horyzontalne Wytyczne MRR w zakresie sprawozdawczości»w przypadku wskaźnika rezultatu, benefi- 47 W podziale na ministerstwa, urzędy centralne, wojewódzkie i marszałkowskie, miasta na prawach powiatu, powiaty i gminy. 48 Uchwała Nr 137 Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2012 r. 49 Katalog ten określono w zał. nr 66 (BZ-1) do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok Nr DI-II (14)-KK/14 z 13 lutego 2014 r. 18
19 Ustalone nieprawidłowości Uwagi dotyczące badanej działalności Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego cjent we wniosku o płatność końcową ( ) wpisuje wartość, jaka będzie osiągnięta w momencie zakończenia projektu, bądź w okresie bezpośrednio następującym po tym terminie (w zależności od specyfiki wskaźnika jednak okres ten nie może być dłuższy niż jeden rok)«. NIK nie podziela tej argumentacji. Pełna realizacja projektu, obok wskaźników rezultatu, obejmuje też wskaźniki produktu, które powinny być wykonane do końca 2013 r., jednak część ich nie została zrealizowana. M.in. wdrożono tylko część z 3,5 tys. terminali mobilnych, a informacje uzyskane w ośrodkach pomocy społecznej potwierdzają niepełne wdrożenie systemów informatycznych służących realizacji e-usług. Ponadto przywołane w argumentacji wytyczne odnosiły się do wykorzystania funduszy europejskich, natomiast wskaźnik realizacji celu działania został określony odrębnie w ramach budżetu zadaniowego i zakładał pełne wykonanie projektu do końca 2013 r. e) Nr pn. Projekty oraz systemy nie objęte planem informatyzacji państwa. W ramach działania poniesiono 1,2% wydatków w części 44. Jego celem było usprawnienie wymiany informacji między jednostkami administracji publicznej. Jako miernik przyjęto liczbę jednostek administracji publicznej, z którymi realizowana jest wymiana danych w postaci elektronicznej. Dyrektor Departamentu Informatyki podał, że prowadzono ją dla 4, spośród 7 przewidzianych instytucji. Dla pozostałych 3 instytucji w Ministerstwie wykonane zostały interfejsy, umożliwiające wymianę danych, ale brak ich po drugiej stronie. ZUS (epue) poinformował, że interfejs wymiany danych przygotuje w II kwartale 2014 r., Ministerstwo Finansów (epodatki) zakłada wprowadzenie rozwiązania przejściowego do 30 września 2014 r. i docelowego do 1 stycznia 2016 r., MSW (CEPiK) ma zrealizować zadanie w 2014 r. 51. Badania dotyczące dwóch ośrodków pomocy społecznej wykazały, że nie działa w nich wymiana danych za pośrednictwem interfejsów zgłoszonych jako funkcjonujące, jakkolwiek według Dyrektora Departamentu Informatyki, ośrodki te podłączono do systemu. Sumy wydatków w układzie wykonawczym i zadaniowym różniły się o kwotę tys. zł dotyczącą limitu Ministra Rozwoju Regionalnego, na współfinansowanie. Kwota ta była ujęta tylko w budżecie zadaniowym na druku BZ-1. (akta kontroli, str ) Działanie nr nie zostało zakończone, jakkolwiek Dyrektor Departamentu Informatyki powiadomił o jego pełnym wykonaniu. Z dokonanych ustaleń wynika, że zaawansowanie wykonania działania nr także jest mniejsze, aniżeli wykazane w sprawozdawczości. Zdaniem NIK, należy podjąć działania w celu poprawienia rzetelności danych wykazywanych we wskaźnikach realizacji celów w układzie zadaniowym dla części 44 budżetu państwa. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działania podejmowane przez dysponenta części budżetu państwa w ramach nadzoru nad realizacją planów w układzie zadaniowym, mimo stwierdzonej nieprawidłowości. W ocenie NIK, stosowana częstotliwość monitorowania objętych kontrolą działań była wystarczająca, ponieważ terminy ich realizacji oraz efekty oddziaływania są rozłożone w dłuższym okresie czasu. NIK nie wnosi też uwag do nieuwzględnienia RP ASOS w wyliczeniu miernika realizacji działania nr Pomoc państwa w zakresie dożywiania Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in. dożywianie dzieci oraz zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym 52. Dla wsparcia gmin w wypełnianiu tych zadań ustanowiono program wieloletni Pomoc państwa w zakresie dożywiania 53, finansowany z budżetu państwa i środków budżetów gmin. Minister właściwy ds. zabezpieczenia społecznego koordynował i monitorował, za pośrednictwem wojewodów, realizację Programu w gminach 54. Podstawę określania planowanych nakładów na realizację programu stanowiła sprawozdawczość zbierana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. 51 W wypadku CEPiK niezbędna jest nowelizacja przepisów, znosząca obowiązek pobierania opłat za przekazanie informacji. 52 Art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.). 53 Powołany ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz. U. nr 267, poz. 2259, ze zm.). 54 Art. 10 ustawy przywołanej w poprzednim przypisie. 19
20 W ocenie NIK zakres zbieranych danych był wystarczający do monitorowania Programu. Do czasu zakończenia kontroli nie zostało jeszcze przygotowane sprawozdania z realizacji Programu obejmującego 2013 r. 55. W latach wydatki wyniosły odpowiednio 56 : tys. zł, tys. zł i tys. zł, w tym dotacja budżetowa: tys. zł, tys. zł i tys. zł. Według wstępnych danych przesłanych przez wojewodów do Ministerstwa w terminie do 31 marca 2014 r., wydatki poniesione w 2013 r. wyniosły tys. zł, w tym dotacja budżetowa tys. zł. W latach nakłady na realizację Programu miały wynieść nie mniej, niż tys. zł 57. Uwzględniając wstępne dane za 2013 r., wydatki wyniosły tys. zł, czyli były wyższe o 9,8%. Miernikiem wykonania zadania przez ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego, była liczba osób objęta dożywianiem, ustalona na 2 mln na koniec każdego roku. Liczba korzystających z pomocy wyniosła 55 : w 2010 r , w 2011 r , w 2012 r oraz osób według wstępnych danych za 2013 r. W 2013 r. ustalona w Programie liczba objętych dożywianiem osób została wykonana na poziomie 96,8%. Funkcja budżetu zadaniowego związania z realizacją Programu znajdowała się zakresie kompetencji Ministra Finansów, ale wskaźnik realizacji celu był ustalany na podstawie wieloletniego monitoringu, przez pracowników Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej. W stanie prawnym obowiązującym do końca 2013 r. 58, minister właściwy ds. oświaty i wychowania był zobowiązany do upowszechnia informacje o Programie, mając na uwadze efektywną realizację Programu w szkołach i placówkach oświatowych oraz monitorowania jego realizacji. Obowiązująca do 2009 r. treść przepisu ustawowego przewidywała przekazywanie rocznej informacji w tej sprawie do ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego oraz wojewodów. Mimo jego wykreślenia, przepisy ustawy nadal przewidywały 59, że minister właściwy ds. zabezpieczenia społecznego opracowuje roczne sprawozdanie z realizacji Programu, na podstawie informacji przekazanych przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania oraz wojewodów. Zauważyć jednak należy, że od 2010 r. dane MEN nie były przekazywane do MPiPS. Po nowelizacji z 2009 r., minister właściwy ds. zabezpieczenia społecznego nie miał podstaw prawnych do występowania o przekazanie danych z systemu statystycznego MEN. Dla realizacji omówionych zadań, MEN zbierał, za pośrednictwem kuratoriów oświaty, własne sprawozdania. Sprawozdawczości MPiPS i MEN różniły się metodologicznie, np. zakresem kategorii wiekowych dzieci. Różnice występowały także dla danych o podobnej kategorii. Np. w sprawozdawczości MPiPS za 4 kwartały 2012 r. wykazano placówek prowadzących dożywianie z tego: szkoły (w tym na wsi 9.401); przedszkola (w tym na wsi 2.160). Według MEN liczba szkół i placówek systemu oświaty objętych Programem w I półroczu roku szkolnego 2012/2013 (czyli na początku 2013 r.) wynosiła (w tym na wsi ). Dwutorowość sprawozdawczości zbieranej w różniących się konfiguracjach w odniesieniu do danych i terminów, powodowała dodatkowe obciążenia dla administracji terenowej, co było przedmiotem interwencji. MEN zwracał się do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z propozycjami ograniczenia sprawozdawczości, przez dostosowanie danych zbieranych przez MPiPS do potrzeb MEN. 60 Program dożywiania na lata nie przewiduje działań MEN. 55 Termin przedstawienia sprawozdania upływa z końcem września Art. 16 ustawy przywołanej w przypisie 53 stanowi, że minister właściwy ds. zabezpieczenia społecznego przedstawi Sejmowi sprawozdanie z realizacji Programu za lata nie później, niż do września roku następującego po roku, w którym zakończono jego realizację. 56 Dane obejmują dzieci korzystające z posiłków bez konieczności przeprowadzania wywiadów środowiskowych i wystawiania decyzji. 57 Art. 13 ustawy przywołanej w przypisie Jak wyżej art Jak wyżej art. 10 pkt W piśmie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 5 czerwca 2013 r. Sekretarz Stanu w MEN stwierdził, że MEN widzi uzasadnienie dla jednorazowego przekazywania danych o realizacji Programu ( ). Jeżeli zakres danych zbieranych dotychczas przez kuratorów oświaty znajdzie się w informacji przekazywanej przez wojewodów, z uwzględnieniem powiadomienia resortu edukacji, to powyższy sposób monitorowania pozwoli Ministrowi Edukacji Narodowej na rzetelną realizację obowiązku zawartego w art. 11 ustawy. 20