Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prokuratura_Europejska_jako_instytucja_ochrony_interesow_finansowych_Unii_Europejskiej-ebook/p1155840i1335317
Timestamp: 2020-02-18 06:34:02
Legal References Found: art. 1
 art. 4
 art. 86
 art. 325
 art. 3
 art. 7
 art. 3
 art. 4
 art. 117
 art. 29
 art. 31
 art. 117
 art. 278
 art. 86
 art. 88
 art. 85
 art. 4
 art. 5
 art. 589
 art. 209
 art. 209
 art. 209
 art. 78
 art. 183
 art. 209
 art. 5
 art. 4
 art. 1
 art. 1
 art. 209
 art. 280
 art. 280
 art. 280

Document Content:
Prokuratura Europejska jako instytucja ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej [Grażyna Stronikowska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Prokuratura Europejska jako instytucja ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej - ebook/pdf
Autor: Grażyna Stronikowska Liczba stron: 570
ISBN: 978-83-8158-960-4 Data wydania:
Wprowadzenie Koncepcja ochrony interesów finansowych UE (Unii) wiąże się z powoła- niem w latach 50. XX w. Wspólnot Europejskich1 i ich ewolucją prowadzącą do powstania, z mocy TL, Unii Europejskiej. W latach 60. i 70. budżet EWG finan- sował przede wszystkim WPR państw członkowskich Wspólnoty. W począt- kowym okresie Wspólnota nie dysponowała instrumentami prawnymi umoż- liwiającymi właściwą kontrolę budżetową i ochronę wspólnotowych intere- sów finansowych2. Postęp w integracji europejskiej i co za tym idzie łączącego państwa Wspólnoty systemu finansowego bez wdrożenia skutecznych zabez- pieczeń, stworzył warunki ułatwiające powstawanie nieprawidłowości i roz- wój przestępczości. Przeciwdziałanie jej za pomocą istniejących instrumentów prawnych i form współpracy okazało się niewystarczające. W konsekwencji, za konieczne uznano zapewnienie interesom finansowym Wspólnot Europej- skich ochrony podobnej do funkcjonującej na poziomie krajowym w sferze finansów publicznych3. W tym okresie, w ujęciu historycznym, właściwe było używanie zarówno pojęcia „interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej”, które odnosiły się do Wspólnoty Europejskiej4 albo mniej precyzyjnego – „interesów finan- sowych Wspólnot Europejskich”5. Dopiero wejście w życie TL6 umocowało prawnie termin „interesy finansowe Unii”7, ponieważ odtąd interesy te doty- 1 EWWiS, Euratomu i EWG. 2 Zob. L. Marcinkowski, Ochrona Część I. Ewolucja i aspekty prawne, KP 2004, Nr 1, s. 52 i 56. 3 Zob. R. Formuszewicz, Strategia i instrumenty ochrony interesów finansowych Wspólnot interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Europejskich, Przegląd Zachodni 2001, Nr 2, s. 183. 4 Zob. J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spój- ności, Warszawa 2010, s. 37–38. 5 Zob. B. Srebro, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, Kraków 2004, s. 17–18. 6 Wszedł w życie w dniu 1.12.2009 r. 7 W dalszej części będzie używany termin „interesy finansowe Unii”, z wyjątkiem analiz od- noszących się do prezentacji rozwiązań prawnych w ujęciu historycznym. 1 Wprowadzenie czą środków finansowych należących do budżetu organizacji międzynarodo- wej, którą wcześniej była Wspólnota, a obecnie jest Unia8. Przełomowym okresem, w toku którego podjęto zdecydowane działania nadające normatywny charakter zagadnieniu ochrony finansów, były lata 90. ubiegłego wieku, kiedy to pojęcie „interesy finansowe Wspólnoty Europej- skiej”, jako termin prawny, wprowadzono do TWE. Na dalszy rozwój kon- cepcji ochrony interesów finansowych Unii oraz wypracowanie ogólnych za- sad dotyczących zobowiązań państw członkowskich i Unii w tej dziedzinie, fundamentalny wpływ wywarło orzecznictwo TS9. Kolejne zmiany Traktatów uwzględniały już rozwiązania wynikające z tych orzeczeń, nadając im charak- ter normatywny. Jednocześnie, orzecznictwo TS oddziaływało na prawo karne państw członkowskich, prowadząc do zwiększenia wpływu prawa wspólnoto- wego na prawo krajowe10. Ponieważ w okresie poprzedzającym przyjęcie TL proces ten przebiegał w ramach trójfilarowej struktury Unii, definiowanie in- teresów finansowych Wspólnoty następowało poprzez określenie sposobu ich naruszania w dwóch reżimach prawnych: administracyjnoprawnym (d. I filar) i karnoprawnym (d. III filar). Zagadnienie zwalczania przestępstw na szkodę interesów finansowych Unii, stanowiąc relatywnie nową koncepcję, stało się wyodrębnioną i nadal rozwijającą się dziedziną prawa. W jej ramach, zwłaszcza w ostatnich 25 la- tach, są podejmowane intensywne starania zmierzające do wzmocnienia ich ochrony za pośrednictwem prawa karnego. Towarzyszyło im poszukiwanie adekwatnych rozwiązań o charakterze instytucjonalnym zarówno w ramach pierwszego, jak i trzeciego filara. Pomimo tych działań nieprawidłowości i przestępstwa na szkodę intere- sów finansowych Unii narażają każdego roku unijny budżet na wielomilio- nowe straty11, co podważa wiarygodność Unii wobec obywateli państw człon- 8 Zob. J. Łacny, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2012, s. 920. Por. A. Górski, A. Sakowicz, B. Srebro, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, w: A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca sądowa i policyjna w sprawach karnych, Warszawa 2006, s. 54–55. 9 Z mocy TL, ETS stał się instytucją Unii Europejskiej (art. 13 TUE) i dokonano zmiany jego nazwy na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a Sąd Pierwszej Instancji został nazwany Sądem (art. 19 TUE). W publikacji będzie używane aktualne nazewnictwo tych organów. 10 Zob. A. Górski, A. Sakowicz, B. Srebro, Ochrona, s. 56. 11 Wielkość szkody wyrządzonej przestępstwem w sferze dochodów i wydatków z budżetu Unii jest szacowana na ok. 600 mln euro rocznie. Wielkość nieprawidłowości na szkodę budżetu Unii jest szacowna w 2015 r. na kwotę 3,21 mld euro. Zob. Report from the Commission to the Eu- 2 Wprowadzenie kowskich oraz podmiotów gospodarczych prowadzących legalną działalność gospodarczą. Ocenia się, że przyczyną takiego stanu jest istniejący deficyt prawny, organizacyjny i instytucjonalny związany ze zwalczaniem tego ro- dzaju przestępczości oraz ograniczone ramy prawne współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w sprawach karnych o charakterze transgranicz- nym12. Nowe perspektywy w tym zakresie stworzył TL m.in. przewidujący możliwość utworzenia PE. W publikacji przedstawiono kształtowanie się koncepcji ochrony intere- sów finansowych Unii i jej ewolucję oraz dokonano analizy poziomu ochrony interesów finansowych Unii w aspekcie karnoprawnym13 i instytucjonalnym, ropean Parliament and the Council. Protection of the European Union’s financial interests – Fight against fraud 2015 Annual Report (COM(2016) 472 final z 14.7.2016 r.), s. 20–21. 12 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekono- miczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Eu- ropejskiej przez prawo karne i w drodze dochodzeń administracyjnych, Zintegrowana polityka służąca ochronie pieniędzy podatników (KOM(2011) 293 z 26.5.2011 r.). 13 Ochronę interesów finansowych Unii postrzega się czasem szerzej, przez pryzmat ist- niejących instrumentów prawnych, których celem jest zwalczanie przestępczości zorganizowa- nej, gospodarczej, korupcji, prania pieniędzy, fałszowania bezgotówkowych środków płatniczych, ochrony euro czy pozbawiania sprawców korzyści z popełnionych przestępstw. Zob. np. E. Zieliń- ska, Polskie prawo karne a ochrona interesów ekonomicznych Wspólnot Europejskich, PiP 2001, Nr 1. W literaturze wyróżnia się również podział na przestępstwa unijne sensu stricto, za które uważa się te bezpośrednio uderzające w finansowe interesy unijne i prawidłowe działanie unijnych struktur (wiarygodność Unii) oraz przestępstwa unijne sensu largo, a więc te, których ściganie we współpracy państw członkowskich odznacza się większą skutecznością. Zob. E. Hryniewicz, Europejskie przestępstwa, europejskie dobra prawne, w: A.J. Szwarc, J.C. Joerden (red.), Europe- izacja prawa karnego w Polsce i w Niemczech – podstawy konstytucyjnoprawne, Poznań 2007, s. 65. Według innej systematyki (zaproponowanej przez M. Delmas-Marty) za katalog przestępstw unijnych uznaje się trzy grupy przestępstw: 1) czyny godzące w prawa człowieka i bezpieczeństwo obywateli (wśród nich przestępczość zorganizowana); 2) przestępstwa ekonomiczne (pranie pie- niędzy, korupcja, ochrona interesów finansowych Unii, fałszowanie pieniędzy i ochrona obrotu środkami płatniczymi); 3) inne typy przestępstw. Zob. A. Walczak-Żochowska, Kilka uwag o ka- talogu przestępstw unijnych, w: B. Namysłowska-Gabrysiak, K. Syroka-Marczewska, A. Walczak- Żochowska (red.), Prawo wobec problemów społecznych. Księga Jubileuszowa Profesor Eleonory Zielińskiej, Warszawa 2016, s. 392. Na ochronę interesów finansowych ma też wypływ dokonująca się ewolucja unijnych instrumentów prawnych dotyczących materialnego i procesowego prawa karnego oraz akty prawne przyjmowane w ramach Rady Europy, ONZ, OECD i innych, które znajdują również zastosowanie do ścigania przestępstw na szkodę interesów finansowych Unii, przy czym ich wykorzystanie w tej dziedzinie wynika ze zrównania ochrony unijnych interesów finansowych Unii z ochroną przyznaną prawem karnym innym dobrom. Zob. A. Grzelak, Har- monizacja polskiego prawa karnego z prawem UE w zakresie ochrony interesów finansowych WE – zagadnienia wybrane, w: C. Nowak (red.), Ochrona interesów finansowych rozszerzonej Unii Europejskiej: nowe wyzwania, stare problemy, Materiały z międzynarodowej konferencji nauko- 3 Wprowadzenie co bezpośrednio wiąże się z rozwojem instytucjonalnym dotyczącym powoła- nia PE obejmującej właściwością przedmiotową przestępstwa na szkodę inte- resów finansowych Unii. Koncepcja ochrony interesów finansowych Unii ma istotny wpływ na dy- namikę procesów harmonizacyjnych w obszarze prawa karnego i stała się no- śnikiem idei zbliżającej prawo karne państw członkowskich oraz poszukiwa- nia ram instytucjonalnych integrujących państwa członkowskie w zwalczaniu tego rodzaju przestępczości, oferując w efekcie rozwiązania o charakterze pio- nierskim i awangardowym. Publikacja zawiera analizy najnowszych aktów prawnych w zakresie prawnokarnej ochrony interesów finansowych Unii oraz unijnej współpracy w sprawach karnych: rozp. 2017/1939 dotyczącego ustanowienia Prokuratury Europejskiej; dyr. 2017/1371 w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii; rozp. 2016/794 o Eu- ropolu; rozp. 2018/1727 dotyczącego Eurojustu oraz projektów odnoszących się do zmiany rozp. Nr 883/2013 w sprawie dochodzeń prowadzonych przez OLAF. Z zakresu analiz wyłączono zagadnienia dotyczące obowiązków państw członkowskich i instytucji unijnych w zakresie ochrony interesów finansowych Unii (poza aspektem odnoszącym się do ewolucji instytucjonalnej związanej się z utworzeniem UCLAF-u, a następnie OLAF-u) w dziedzinach, w których wydatkowane są środki finansowe w ramach wykonywania poszczególnych polityk unijnych14 oraz sferę administracyjnoprawną ochrony interesów finan- wej, Sopot, 16–19 marca 2006 r., Warszawa 2007. Doceniając znaczenie tego dorobku prawnego dla ochrony interesów finansowych Unii w publikacji przedstawiono zagadnienia dotyczące sensu stricto ochrony interesów finansowych Unii. 14 Zob. J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii; taż, Administracyjna ochrona intere- sów finansowych Wspólnoty w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, EPS 2007, Nr 1; taż, Podział zarządzania jako metoda podziału obowiązków zapewniających ochronę interesów finansowych Wspólnoty w dziedzinie polityki regionalnej, w: C. Nowak (red.), Organy ścigania i wymiaru spra- wiedliwości a ochrona interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej. Materiały z międzyna- rodowej konferencji naukowej, Warszawa 15–17 listopada 2007 r., Warszawa 2008; taż, Pono- szone przez państwa członkowskie finansowe skutki naruszenia interesów finansowych Unii Eu- ropejskiej w dziedzinie polityki regionalnej, w: C. Nowak (red.), Ochrona interesów finansowych a przemiany instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2009; taż, Administracyjne instrumenty ochrony interesów finansowych Wspólnoty w ramach Wspólnej Polityki Rolnej – procedura roz- liczania rachunków i kontrola zgodności, w: C. Nowak (red.), Ochrona interesów finansowych rozszerzonej Unii Europejskiej: nowe wyzwania, stare problemy, Materiały z międzynarodowej konferencji naukowej, Sopot, 16–19 marca 2006 r., Warszawa 2007; J. Grochowska, System zarzą- dzania i kontroli funduszy strukturalnych na przykładzie Europejskiego Funduszu Społecznego, 4 Wprowadzenie sowych Unii związaną z działaniami prewencyjnymi dotyczącymi ujawniania nieprawidłowości i współpracy w tym zakresie z państwami członkowskimi15 oraz spoczywające na organach krajowych obowiązki związane z zapewnie- niem wpływów do budżetu Unii16. Z uwagi na obszerność tematyki i ogra- niczone ramy publikacji, w analizach pominięto zagadnienia natury ogólno- ustrojowej, równowagi instytucjonalnej, usytuowania PE w ramach organów unijnych, procesów integracyjnych, ochrony praw podstawowych, ochrony i przetwarzania danych osobowych17 oraz konsekwencji, jakie utworzenie PE może spowodować dla porządków konstytucyjnych państw członkowskich oraz stopnia koniecznego dostosowania krajowego materialnego i proceso- wego prawa karnego. Dla zachowania przejrzystości prezentowanych wywodów niezbędne jest przedstawienie zastosowanej siatki terminologicznej. w: M. Hudzik, C. Nowak (red.), Instytucje i Instrumenty prawne w walce z przestępczością prze- ciwko interesom finansowym Unii Europejskiej – prawo krajowe i perspektywa europejska. Mię- dzynarodowa Konferencja Naukowa. Warszawa 4–6 grudnia 2003, Materiały, Warszawa 2004; R. Poździk, Obowiązek zwrotu pomocy z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności przez państwo członkowskie, EPS 2012, Nr 2; J.A.E. Vervaele, Gathering and use of evidence in the area of freedom, security and justice, with special regard to EU fraud and OLAF investigations, w: C. No- wak (red.), Evidence in EU fraud cases, Warszawa 2013, s. 22–48; A. Mazurek, Zasady organiza- cyjne w zakresie wydatkowania funduszy, kontroli płatności oraz rachunkowości, w: M. Hudzik, C. Nowak (red.), Instytucje i Instrumenty prawne w walce z przestępczością przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej – prawo krajowe i perspektywa europejska. Międzynarodowa Kon- ferencja Naukowa. Warszawa 4–6 grudnia 2003, Materiały, Warszawa 2004. 15 Zob. J. Łacny, L. Paprzyckiego, E. Zielińskiej, The System of Vertical Cooperation in Admi- nistrative Investigations Cases, w: K. Ligeti (red.), Toward a Prosecutor for the European Union, vol. 1: A Comparative Analysis, Oxford–Portland 2013. 16 Zob. J. Łacny, Protection of the EU budget expenditure – recent tendencies, w: C. No- wak (red.), Fight against EU fraud. Administrative and criminal law issues, Warszawa 2011, s. 50−55. 17 Zob. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1725 z 23.10.2018 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez insty- tucje, organy i jednostki organizacyjne Unii i swobodnego przepływu takich danych oraz uchy- lenia rozporządzenia (WE) Nr 45/2001 i decyzji Nr 1247/2002/WE (Dz.Urz. UE L z 2018 r., Nr 295, s. 39); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich da- nych oraz uchylająca decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW (Dz.Urz. UE L z 2016 r., Nr 119, s. 89); rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L z 2016 r., Nr 119, s. 1). 5 Wprowadzenie Z mocy TL, zgodnie z art. 1 TUE, Unia zastąpiła Wspólnotę Europejską i stała się jej następcą prawnym. W publikacji posłużono się nazewnictwem i terminologią wynikającymi z traktatów założycielskich – TUE i TFUE, w wer- sji ustalonej TL. W wypadkach, gdzie zachodzi potrzeba przedstawienia kon- tekstu historycznego, jest prezentowane oryginalne brzmienie terminu lub przepisu. W okresie poprzedzającym przyjęcie TL, zauważano rozbieżności i sprzeczności terminologiczne w szeroko rozumianym wspólnotowym do- robku prawnym (acquis communautaire)18. W doktrynie brak spójności ter- minologicznej przejawiał się w zamiennym używaniu określeń: prawo Wspól- not Europejskich, prawo UE, europejskie prawo wspólnotowe, prawo wspól- notowe, prawo unijne, prawa europejskiego i prawo integracji europejskiej19, co miało wpływ na niekonsekwentne posługiwanie się pojęciem „interesów fi- nansowych” jako reprezentowanych przez Wspólnotę Europejską (Wspólnoty Europejskie) bądź Unię Europejską. Te trudności pogłębia pluralizm językowy prawa europejskiego przejawia- jący się w rozbieżnościach w poszczególnych wersjach językowych, co skut- kuje ryzykiem niejednolitej interpretacji i zagraża autonomicznemu charak- terowi prawa europejskiego, które powinno być spójnie interpretowane i sto- sowane na poziomie krajowym. Znaczenie terminologii i instytucji prawnych jest odczytywane w kontekście wewnętrznych systemów prawa państw człon- kowskich, które często różnią się od siebie oraz od prawa europejskiego. Skut- kuje to trudnościami interpretacyjnymi20 i prowadzi do odmiennego dekodo- wania norm unijnych w porządku krajowym. Ryzyko w tym zakresie wzrasta w wypadku aktów normatywnych obowiązujących bezpośrednio i niewyma- gających transpozycji do prawa krajowego. W publikacji kluczowe znaczenie odgrywają anglojęzyczne terminy prawne i prawnicze związane z prawem karnym materialnym i procesowym, którymi posługują się unijne akty normatywne tłumaczone na inne języki w oficjalnych publikatorach oraz dokumenty unijnych instytucji. Stosowane w nich pojęcia 18 Zob. J. Sozański, Sprzeczności prawa wspólnotowego i perspektywy ich eliminacji, MEiP 2005, Nr 4, s. 27. 19 Zob. A. Wróbel, Geneza i rozwój prawa Wspólnot Europejskich, w: A. Wróbel (red.), Wpro- wadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Kraków 2004, s. 25–27. 20 Zob. B. Nita, Głos w dyskusji o europejskim kodeksie postępowania karnego, w: P. Kru- szyński, Sz. Pawelec, M. Warchoł (red.), Europejski kodeks postępowania karnego, Warszawa 2010, s. 134. 6 Wprowadzenie rzadko odpowiadają zakresom znaczeniowym ukształtowanym w polskiej tra- dycji prawnej i języku prawniczym. W materialnym prawie karnym termin fraud (ang.), fraude (fr.), jest w ję- zyku polskim tłumaczony jako „nadużycie finansowe” zamiast „oszustwo”, przy czym widoczna jest niekonsekwencja w tłumaczeniu tego pojęcia w po- szczególnych aktach prawnych21. Z tego względu w doktrynie używa się często zamiennie obydwu terminów, traktując „nadużycie” za równoważne z oszu- stwem22, mimo że prawna definicja „nadużycia finansowego” jest szersza23, gdyż obejmuje przestępstwo oszustwa w rozumieniu polskiego materialnego prawa karnego, inne przestępstwa na szkodę interesów finansowych Unii24 oraz delikt administracyjny25. Wyróżnia się pojęcia czynów na szkodę intere- sów finansowych Unii (fraud against to the Union’s financial interests – tytuł dyr. 2017/1371), naruszających te interesy (fraud affecting the Union’s financial interests – tytuł II dyr. 2017/1371; criminal offences affecting the financial inte- rests of the Union – art. 4 rozp. 2017/1939), przeciwko interesom finansowych Unii (crimes affecting financial interests of the Union – art. 86 ust. 1 TFUE). Rozróżnienie tych pojęć ma znaczenie w zakresie przypisania sprawcom odpo- wiedzialności karnej za przestępstwo oraz w nauce prawa karnego26, ale sposób ich użycia w unijnych aktach prawnych i ich polskich wersjach językowych nie jest konsekwentny. Z tego względu w publikacji te wyrażenia będą taktowane jako równoważne, chyba że zastrzeżono inaczej. 21 Rzeczownik ang. fraud, fr. fraude, został przetłumaczony jako „nadużycie finansowe” a nie – „oszustwo” np. w polskiej w polskiej wersji językowej art. 325 TFUE, rozp. Nr 883/2013 dot. Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (European Anti–Fraud Office) i rozp. Nr 2185/96 w Konwencji PIF. Odmienne tłumaczenie (jako „oszustwo”) występuje w rozp. Nr 2988/95. Zob. J. Łacny, Europejska Prokuratura w Projekcie Konstytucji dla Europy, PPE 2005, Nr 3–4, s. 85–86. Por. M. Szwarc-Kuczer, Wpływ prawa wspólnotowego na prawo karne państw członkowskich, Warszawa 2006, s. 6. 22 Zob. np. B. Srebro, Ochrona. 23 Zob. J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii, s. 145–148. 24 Zob. art. 3 „Nadużycia naruszające interesy finansowe Unii” dyr. 2017/1371. 25 Zob. np. art. 7 ust. 4 dyr. 2017/1371 uprawniający państwa członkowskie do przyjęcia innych sankcji zamiast sankcji karnych wobec czynów poniżej progu 10 tys. euro z art. 3 ust. 2 lit. a–c i z art. 4 dyr. 2017/1371. 26 Zob. R. Sicurella, The material scope of the EPPO. A critical overview of Treaty provisions and draft proposals, w: C. Nowak (red.), The European Public Prosecutor’s Office and national authorities, Milan 2016, s. 132; A. Sakowicz, Evolution of the notion of fraud against the EU’s financial interests (selected topics), w: C. Nowak (red.), The European Public Prosecutor’s Office and national authorities, Milan 2016, s. 157–158. 7 Wprowadzenie Unijne i międzynarodowe akty prawne i dokumenty27 posługują się ter- minem korupcja28, który nie stanowi pojęcia kodeksowego, ale jest używany w języku prawniczym29. W piśmiennictwie wobec zachowań odpowiadających korupcji są używane pojęcia: sprzedajność, łapownictwo bierne i łapownictwo czynne (przekupstwo)30, czy łapownictwo – w formie przekupstwa biernego i przekupstwa czynnego31. Mając na uwadze zakres przedmiotowy, w publika- cji posłużono się terminem korupcja. Obowiązujący Kodeks karny32, w przeciwieństwie do Kodeksu karnego z 1969 r.33, nie posługuje się pojęciami – w odniesieniu do dokumentów „fałszywy” (false) i wobec środków płatniczych – „fałszowanie” (counterfeit), które, w celu określenia czynności polegającej na podrabianiu i przerabianiu, 27 Np. Protokół do Konwencji PIF, Konwencja Narodów Zjednoczonych Przeciwko Korupcji, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z 31.10.2003 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 84, poz. 563); Communication form the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee on a comprehensive EU policy against cor- ruption (COM(2003) 317 final 317 final z 28.5.2003 r.). 28 Oznacza przekupstwo, łapownictwo (niem. Korruption, fr. la corruption, ang. corruption, łac. corruptio). Zob. E. Sobol (red.), Słownik wyrazów obcych. Wydanie nowe, Warszawa 1997, s. 604 i A. Grzelak, Walka z korupcją w prawie Unii Europejskiej, w: A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca sądowa i policyjna w sprawach kar- nych, Warszawa 2006. 29 Por. A. Grzelak, F. Jasiński, Unia Europejska wobec korupcji. Przegląd najnowszych roz- wiązań, Służba Cywilna 2004, Nr 8, s. 104. 30 Zob. E. Pływaczewski, Przedmiot i strona przedmiotowa przestępstwa, w: A. Marek (red.), Prawo karne. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 1986, s. 430. J. Śliwowski, posługuje się dodatkowym nazewnictwem odnoszącym się do podtypów podstawowej formy przestępstwa ła- pownictwa. Zob. J. Śliwowski, Prawo karne, Warszawa 1979, s. 505–510. Terminy łapownic- twa czynnego i łapownictwa biernego używane są pod rządami Kodeksu karnego z 1997 r. Zob. A. Zoll, Przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu teryto- rialnego, w: A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz do art. 117–277 Kodeksu karnego, t. II, Kraków 1999, s. 745 i 763. 31 Zob. J. Bafia, K. Mioduski, M. Siewierski, Kodeks karny. Komentarz. Część szczególna, t. II, Warszawa 1987, s. 387 i 396. 32 W Kodeksie karnym z 1997 r. w rozdziale XXXIV dotyczącym przestępstw przeciwko wia- rygodności dokumentów i w rozdziale XXXVII dotyczącym przestępstw przeciwko obrotowi pie- niędzmi i papierami wartościowymi jest mowa o czynności czasownikowej „podrabiania lub prze- rabiania”. 33 Tytuł rozdziału XXXI Kodeksu karnego z 1969 r. był zatytułowany „Fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych i narzędzi pomiarowych”. Ustawa z 19.4.1969 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 13, poz. 94 ze zm.). 8 Wprowadzenie są powszechnie stosowane w polskich wersjach tłumaczeniowych prawa34 i do- kumentów unijnych oraz w piśmiennictwie35. W celu zachowania przejrzysto- ści wywodów użyto tych pojęć. Traktat ewoluował od pojęcia „przestępczości zorganizowanej” (d. art. 29 i art. 31 ust. 1 lit. e TUE, w brzmieniu ustalonym według TN)36, które stwa- rzało trudności definicyjne37, do „szczególnie poważnej przestępczości o wy- miarze transgranicznym”38 (art. 83 ust. 1 TFUE), czyli przestępczości cechują- cej się szerszym zakresem przedmiotowym niż przestępczość zorganizowana oraz obejmującej co najmniej dwa państwa członkowskie39. Akty prawa mię- dzynarodowego i Unii, dokumenty unijne oraz w piśmiennictwo równolegle posługują się wobec przestępczości, która „z uwagi na rozmiary, skutki i miej- sce popełnienia powinna spotkać się z reakcją społeczności międzynarodowej” terminami: „przestępczość transgraniczna”, „poważna przestępczość” i „trans- graniczna przestępczość zorganizowana”40. Ta siatka pojęciowa znajduje za- stosowanie do określania właściwości kompetencyjnej instytucji odgrywają- cych rolę w zakresie szeroko rozumianego zwalczania przestępczości i współ- pracy organów sądowych (judicial authorities, władze sądowe)41, do których 34 Np. Konwencja PIF oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/62/UE z 15.5.2014 r. w sprawie prawnokarnych środków ochrony euro i innych walut przed fałszowa- niem, zastępująca decyzję ramową Rady 2000/383/WSiSW (Dz.Urz. UE L z 2014 r., Nr 151, s. 1). 35 Zob. m.in.: B. Srebro, Ochrona; J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii; W. Wró- bel, Przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, w: A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz do art. 117–277 Kodeksu karnego, t. II, Kraków 1999; Z. Ćwiąkalski, Prze- stępstwa przeciwko obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, w: A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz do art. 278–363, t. III, Kraków 1999. 36 W rozumieniu decyzji ramowej Rady 2008/841/WSiSW z 24.10.2008 r. w sprawie zwalcza- nia przestępczości zorganizowanej (Dz.Urz. UE L z 2008 r., Nr 300, s. 42). 37 Zob. E.W. Pływaczewski, Przestępczość zorganizowana. Zagadnienia wprowadzające. Pro- blemy definicyjne, w: E.W. Pływaczewski (red.), Przestępczość zorganizowana, Warszawa 2011. 38 Od pojęcia przestępczości transgranicznej należy odróżnić termin postępowania transgra- nicznego, w którym centralną rolę odgrywa miejsce pobytu podejrzanego albo miejsce popełnia- nia czynu lub wystąpienia jego skutku, znajdujące się poza terytorium państwa prowadzącego po- stępowanie przygotowawcze. Zob. B. Schünemann, Ogólny program europejskiego wymiaru spra- wiedliwości w sprawach karnych, w: A.J. Szwarc (red.), Unijna polityka karna, Poznań 2009, s. 24. 39 Zob. M. Szwarc-Kuczer, Kompetencje Unii Europejskiej w dziedzinie harmonizacji prawa karnego materialnego, Warszawa 2011, s. 153−165. 40 Zob. tamże, s. 153−154. 41 Pod terminem „władze sądowe” („organy sądowe”) należy rozumieć zarówno sądy, jak i prokuraturę jako organy „wymiaru sprawiedliwości”. Zob. M. Płachta, Rola prokuratury i pro- kuratora w dziedzinie międzynarodowej współpracy w sprawach karnych, SP 2007, z. 4, s. 5–6 i A. Górski, Wspólne wartości w prawie karnym a konstytucyjne przeszkody w ich realizacji. Roz- ważania o metodach i celu europeizacji prawa karnego, Warszawa 2005, s. 21. 9 Wprowadzenie zalicza się Eurojust, EJN, Europol i w ograniczonym zakresie OLAF. Z uwagi na te uwarunkowania w publikacji tym pojęciom nie jest przypisywane ściśle określone znaczenie. Z dziedziny siatki pojęciowej postępowania karnego niezbędne jest wy- jaśnienie terminów „dochodzenia, ścigania i stawiania przed sądem” (inve- stigating, prosecuting and bringing to judgment) sprawców i współsprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii. Te pojęcia zostały prze- tłumaczone na jęz. polski w art. 86 TFUE jako „dochodzenie” (investigating) i „ściganie”42 (prosecuting) co nie odpowiada zakresom znaczeniowym po- dobnych wyrażeń mających zastosowanie w polskim procesie karnym43. Pod pojęciem investigating (dochodzenie44) należałoby rozumieć „wszelkiego ro- 42 Wyróżnia się szerokie i wąskie pojęcie ścigania – w szerokim rozumieniu dotyczy cało- kształtu działań państwa związanych z walką z przestępczością i obejmuje czynności postępowa- nia karnego podejmowane w ramach postępowania przygotowawczego i postępowania sądowego, w wąskim – czynności związane z etapem postępowania przygotowawczego służące do przygoto- wania sprawy dla sądu. Zob. M. Mistygacz, Ustrój prokuratury w Polsce. Tradycja i współczesność, Warszawa 2013, s. 144–145. 43 Od czynności procesowych należy odróżnić czynności operacyjne, które w polskim usta- wodawstwie są określane terminem „czynności operacyjno-rozpoznawcze” i definiuje jako: „Po- zaprocesowe czynności polegające na uzyskiwaniu, gromadzeniu, zbieraniu, sprawdzaniu, anali- zowaniu, przetwarzaniu, przekazywaniu oraz wykorzystywaniu informacji o osobach, miejscach, przedmiotach, zdarzeniach lub zagrożeniach będących przedmiotem prawnie uzasadnionego za- interesowania służby państwowej, a także inne nieujawnione działania i przedsięwzięcia służące realizacji ustawowych zadań tej służby”. Za Z. Rau, zob. Z. Rau, Czynności operacyjno-rozpo- znawcze w polskim systemie prawa – działania w kierunku uniwersalnej ustawy, w: L. Paprzycki, Z. Rau (red.), Praktyczne elementy zwalczania przestępczości zorganizowanej i terroryzmu. No- woczesne technologie i praca operacyjna, Warszawa 2009, s. 734. Termin „operacyjny” (operatio- nal), którym posługują się polskie tłumaczenia aktów prawnych prawa unijnego i piśmiennictwo odnosi się do możliwości wykonywania działań w ramach postępowania karnego – w rozumie- niu realizacji określonych czynności dochodzeniowych, czy – w szerszym – do wykonywania za- dań o charakterze merytorycznym odnoszących się do postępowania przygotowawczego w prze- ciwieństwie do zwykłych funkcji pomocniczych i koordynacyjnych (np. w odniesieniu do WZŚ w art. 88 ust. 2 lit. b TFUE dotyczącym Europolu). Podobnie T. Schalken, M. Pronk, On Joint Investigation Teams, Europol and Supervision of Their Joint Actions, EJCCLCJ 2002, vol. 10, Is- sue 1, s. 74. 44 W polskim postępowaniu przygotowawczym wyróżnia się dwie wyodrębnione formy po- stępowania przygotowawczego: dochodzenie (stanowiące uproszczoną formę postępowania przy- gotowawczego) i śledztwo (wyróżnia je większa waga czynu, organ kierujący i czas trwania postę- powania przygotowawczego). Zob. K. Marszał, Prawo karne procesowe, Warszawa 1988, s. 372. Unijne akty normatywne nie znają takiego rozróżnienia chociaż termin „investigation” jest czasem tłumaczony jako „śledztwo” (np. w art. 85 TFUE „initiation of criminal investigations” przetłuma- czono jako „wszczynanie śledztwa”). Z tego względu w publikacji będą używane terminy o charak- terze ogólnym – „postępowanie przygotowawcze” lub „postępowanie karne”. Termin investigation 10 Wprowadzenie dzaju czynności zmierzające do uzyskania dowodów oraz środki przymusu”, a prosecuting (ściganie) – „decyzje procesowe, które są następstwem wyjaśnie- nia przez PE sprawy w dochodzeniu i zmierzają do postawienia danej osoby przed sądem bądź do umorzenia postępowania”45, czyli oskarżenia albo umo- rzenia postępowania przygotowawczego46. „Stawianie przed sądem” (bringing to judgment) oznacza skierowanie i popieranie aktu oskarżenia przed sądem oraz kierowanie środków odwoławczych aż do czasu prawomocnego osądze- nia sprawy47. W polskiej wersji językowej rozp. 2017/1939 w art. 4 jest mowa o wszczynaniu postępowań przygotowawczych, wnoszeniu aktów oskarżenia i sprawowaniu funkcji oskarżyciela publicznego (undertake investigations, and carry out acts of prosecution and exercise the functions of prosecutor), a naj- częściej o postępowaniach przygotowawczych oraz o wnoszeniu i popieraniu oskarżeń (investigations and prosecutions – np. art. 5 ust. 3 rozp. 2017/1939) w związku z czym przyjęto, że zgodnie z polskim Kodeksem postępowania karnego, PE, analogicznie do polskiego prokuratora, posiada uprawnienie do wszczynania i prowadzenia postępowań przygotowawczych oraz wydawania decyzji o sposobie zakończenia postępowania przygotowawczego oraz popie- rania aktu oskarżenia przed sądem, aż do czasu prawomocnego zakończenia sprawy48. Proces europeizacji prawa karnego, który w znacznym stopniu został za- początkowany w dziedzinie karnoprawnej ochrony interesów finansowych Unii49, przebiega w drodze harmonizacji50 służącej do usuwania różnic po- jest również tłumaczony na jęz. pol. jako „dochodzeniowo-śledczy” (np. wspólny zespół docho- dzeniowo-śledczy) w dec. ramowej o WZŚ czy tylko jako „śledczy” (w Konwencji MLA z 2000 r. i w art. 589b KPK i n.). Zob. P. Rakowski, Współpraca policyjna, w: A. Grzelak, M. Królikowski, A. Sakowicz (red.), Europejskie prawo karne, Warszawa 2012, s. 729. 45 Zob. S. Tosza, Projekt modelowych reguł postępowania karnego dla Prokuratury Europej- skiej, PiP 2013, Nr 8, s. 82; S. Steinborn, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Eu- ropejskiej. Komentarz, t. I, Warszawa 2012, s. 1275–1276. 46 Zob. G. Stronikowska, Propozycja Komisji Europejskiej dotycząca rozporządzenia Rady w sprawie utworzenia Prokuratury Europejskiej (cz. I), Prok. i Pr. 2014, Nr 6, s. 62. 47 Zob. M.W. Zwiers, The European Public Prosecutor’s Office. Analysis of a Multilevel Cri- minal Justice System, Intersentia 2011, Cambridge–Antwerp–Portland, s. 402–403. 48 Zob. G. Stronikowska, Propozycja, s. 62. 49 Zob. J. Skorupka, Podstawy karnoprawnej ochrony interesów finansowych wspólnot euro- pejskich, Prok. i Pr. 2004, Nr 6, s. 49. 50 Harmonizację o charakterze regionalnym należy odróżnić od procesu internacjonalizacji prawa karnego związanego z procesem globalizacji i tworzeniem transnarodowego prawa kar- nego. Zob. C. Nowak, Internacjonalizacja prawa karnego – zarys problematyki, w: S. Waltoś (red.), Księga dedykowana dr Ewie Weigend, CzPKNP 2011. 11 Wprowadzenie między krajowymi porządkami prawnymi, ich upodobniania się i jest po- strzegany jako proces unifikacji prawa zmierzający do stworzenia jednoli- tego systemu prawnego dla wszystkich państw członkowskich51. Harmoniza- cja, stanowiąca pojęcie pozatraktatowe, jest definiowana w piśmiennictwie jako zbliżanie52 krajowych norm prawa karnego poprzez odniesienie do norm ponadnarodowych i brak obowiązku wprowadzania do prawa krajowego iden- tycznych norm prawnych. Termin jest również rozumiany jako proces polega- jący na ustaleniu minimalnych standardów kryminalizacji i penalizacji, który prowadzi do konwergencji prawa państw członkowskich z jednoczesnym za- chowaniem odrębności o charakterze narodowym53. Cel harmonizacji jest po- strzegany jako eliminacja różnic pomiędzy systemami prawnymi, albo dążenie do „harmonii” w systemie prawa Unii54. Unifikację od całkowitej harmoniza- cji odróżnia przyjęcie ponadnarodowego prawa karnego obowiązującego bez- pośrednio i wywołującego bezpośredni skutek w państwach członkowskich55. W szerszym kontekście zjawiska te oznaczają proces uniwersalizacji prawa56. 51 Zob. J. Bojarski, P. Chrzczonowicz, A. Ornowska, Europeizacja prawa karnego materialnego – niektóre aspekty teoretyczne i praktyczne (trójgłos), Studia Prawnoustrojowe 2009, Nr 10, s. 7–8. 52 Zob. S. Waltoś, Europejska procedura karna – od sceptycyzmu do racjonalnego optymi- zmu, w: P. Kruszyński, Sz. Pawelec, M. Warchoł (red.), Europejski kodeks postępowania karnego, Warszawa 2010, s. 12. 53 Zob. E. Zielińska, Meandry harmonizacji – oddziaływanie unijnego i wspólnotowego prawa na krajowe systemy prawa karnego materialnego, w: V. Konarska-Wrzosek, J. Lachowski, J. Wój- cikiewicz (red.), Węzłowe problemy prawa karnego, kryminologii i polityki kryminalnej. Księga pamiątkowa ofiarowana Profesorowi Andrzejowi Markowi, Warszawa 2010, s. 250. 54 Zob. M. Szwarc-Kuczer, Kompetencje, s. 49. 55 Zob. R. Formuszewicz, Harmonizacja regulacji prawnokarnych w zakresie ochrony intere- sów finansowych Wspólnot Europejskich, w: A.J. Szwarc (red.), Unijna polityka karna, Poznań 2009, s. 233. 56 Zob. E.M. Guzik-Makaruk, Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej, Prok. i Pr. 2003, Nr 12, s. 84. 12 Rozdział I. Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej § 1. Pojęcie „interesy finansowe Unii” I. Geneza pojęcia „interesy finansowe Unii” Termin „interesy finansowe Wspólnot Europejskich”1 (financial interests of the European Communities, les intérêts financiers des Communautés euro- péennes) nie występował w Traktatach założycielskich2, z mocy których w la- tach 50. powołano Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS), Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom) i Europejską Wspólnotę Gospodar- czą (EWG). Określenie „interesy finansowe Unii”, należy wiązać z powstaniem i roz- wojem wspólnej polityki rolnej, WPR (common agricultural policy, CAP), która stała się jednym z pierwszych obszarów integracji europejskiej. Zaobserwo- wano, że utworzony w celu finansowania WPR Europejski Fundusz Orienta- cji i Gwarancji Rolnej, który zdominował ówczesny budżet EWG3 jest w co- raz większym stopniu narażony na straty z powodu stwierdzanych nieprawi- dłowości i oszustw4. Spowodowało to potrzebę poszukiwania sposobów jego ochrony i powstanie koncepcji ochrony interesów finansowych5. Po raz pierw- 1 Zob. B. Srebro, Ochrona, s. 17–20; A. Górski, A. Sakowicz, B. Srebro, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, s. 52–55; J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii, s. 37–39. 2 W TEWWiS zwanym Traktatem Paryskim i Traktatach Rzymskich – TEWG oraz TEWEA. 3 Zob. E. Fouilleux, Wspólna polityka rolna, w: M. Cini (red.), Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007, s. 346–348. 4 Zob. S. White, Protection of the Financial Interests of the European Communities: The Fight against Fraud and Corruption, The Hague–London–Boston 1998, s. 7. 5 Począwszy od lat 60. w pierwszej kolejności poszukiwano sposobu karnoprawnej ochrony interesów finansowych Wspólnot, którym towarzyszyły próby opracowania zasad harmonizacji krajowego prawa karnego w ramach EWG oraz modyfikacji TEWG. W 1976 r. Komisja przygo- towała projekt tzw. Traktatu o Przestępstwach Europejskich (European Crime Treaty), który za- kładał wprowadzenie do wszystkich Traktatów zapisów odnoszących się do ochrony interesów 13 Rozdział I. Ochrona interesów finansowych Unii... szy to pojęcie uzyskało normatywny kształt w prawie pierwotnym Wspól- not w 1992 r., blisko 40 lat po ich utworzeniu, kiedy z mocy TUE (Traktat z Maastricht6) zostało wprowadzone jako termin prawny do nowego art. 209a TWE7. Nowy przepis zadanie ochrony interesów finansowych Wspólnoty8 po- wierzył Wspólnocie i państwom członkowskim, nie wyjaśniając jego zna- czenia. Państwa zostały zobowiązane do zwalczania nadużyć naruszających interesy finansowe Wspólnoty za pomocą takich samych środków (measu- res), jakimi zwalczają nadużycia naruszające ich własne interesy finansowe (d. art. 209a ust. 1 TWE). Miały obowiązek podejmowania współpracy w tym zakresie i prowadzenia, z udziałem Komisji, koordynacji działań krajowych or- ganów administracyjnych9. Obowiązek traktowania naruszenia prawa wspól- notowego w sposób tożsamy z odpowiadającymi im naruszeniami prawa kra- jowego stał się normatywnym wyrazem zasady asymilacji sformułowanej przez finansowych Wspólnot za pośrednictwem prawa karnego. Zasady ścigania tego rodzaju przestęp- stw i zakres penalizacji zostały określone w trzech identycznych w treści protokołach do Trakta- tów (Draft for a Treaty I amending the Treaties establishing the European Communities so as to permit the adoption of common rules on the protection under criminal law of the financial inte- rests of the Communities and the prosecution of infringements of the provisions of those Treaties, Dz.Urz. WE C z 1976 r., Nr 222, s. 2). Zob. J.A.E. Vervaele, Fraud against the Community. The Need for European Fraud Legislation, Deventer–Boston 1992, s. 85–88. Proces był kontynuowany w la- tach późniejszych, pomimo że państwa członkowskie krytycznie odnosiły się do rozszerzania kom- petencji wspólnoty na prawo karne. Dążeniu Komisji do zapewnienia ochrony interesów finanso- wych Wspólnot towarzyszyło, z jednej strony – egzekwowanie obowiązków państw członkowskich dotyczących respektowania prawa wspólnotowego w zakresie ochrony tych interesów, a z drugiej – zwiększanie własnych uprawnień kontrolnych w tej dziedzinie. Znaczącą rolę odegrały prace prowadzone na ten temat w Parlamencie Europejskim, ale kolejne próby przyjęcia przepisów kar- nych na poziomie wspólnotowym nie wyszły poza stadium koncepcyjne. Zob. J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii, s. 57–61 i S. White, Protection, s. 10–18 i 34–35. 6 Traktat z Maastricht wszedł w życie 1.11.1993 r. 7 O historii interesów finansowych Unii zob. m.in.: D.D. Spinellis, Ten years of efforts for an effective protection of the financial interests of the European Union, Agon 1999, Nr 25; D.R. The- ato, Bilan et perspectives en matière de protection des intérêts financiers de l’Union Européenne, Agon 1999, Nr 25; C. Van den Wyngaert, Protection „PIF” et espace judiciaire européen: Bilan et perspectives à l’aube du troisième millénaire, Agon 1999, Nr 25. 8 Traktat z Maastricht połączył Wspólnoty Europejskie – EWWiS, EWEA i EWG (tę ostatnią pod nową nazwą – Wspólnoty Europejskiej) i powołał Unię Europejską. 9 Tę samą ochronę przyznano interesom finansowym Wspólnot w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratom) poprzez zamieszczenie przepisów o takiej samej treści jak w art. 209a, w d. art. 78i w TEWWiS (przepis ten tracił moc równocześnie z wygaśnięciem TEWWiS w dniu 22.7.2002 r.) oraz w d. art. 183a TEWEA. 14 § 1. Pojęcie „interesy finansowe Unii” TS w precedensowym orzeczeniu z 1989 r. w sprawie 68/88 Komisja v. Gre- cja dotyczącym greckiej kukurydzy10. Wpisanie tej zasady do TWE spowo- dowało bezpośrednie powiązanie terminu „interesy finansowe Wspólnoty” z obowiązkiem ich ochrony11. Z uwagi na istniejące zróżnicowanie znamion oszustwa i zagrożenia karnego za to przestępstwo w poszczególnych państwach członkowskich te rozwiązania nie zapewniły interesom Wspólnoty jednakowej prawnokarnej ochrony. Wyłącznie na organach krajowych spoczywały upraw- nienia związane z pociąganiem do odpowiedzialności administracyjnoprawnej oparte na prawie wspólnotowym oraz do odpowiedzialności karnoprawej wy- nikającej z prawa krajowego12. Kwestia wywiedzenia z art. 209a TWE kompe- tencji Wspólnoty do harmonizacji prawa karnego w dziedzinie ochrony inte- resów finansowych była sporna13, ale w praktyce przepis nie został wykorzy- stany do tego celu. Konstrukcja ustrojowa Unii Europejskiej, utworzonej TM i jej oparcie na trzech filarach, zaważyło na dalszym rozwoju idei ochrony interesów finan- sowych Unii. Pojęcie interesów finansowych funkcjonowało równolegle w ra- mach wspólnotowego I filara oraz III filara związanego m.in. ze współpracą 10 W wyroku, który wpłynął na późniejsze rozwiązania odnoszące się do podstaw praw- nych obowiązku ochrony interesów finansowych Unii wprowadzonych do prawa pierwotnego, TS stwierdził, że poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania karnego lub dyscyplinarnego prze- ciwko osobom uczestniczącym lub pomagającym w zatajeniu transakcji umożliwiających nieuisz- czenie opłat rolnych Grecja naruszyła obowiązki wynikające z ówczesnego art. 5 TEWG (obecnie art. 4 ust. 3 TUE). Trybunał Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że na państwach członkowskich ciąży obowiązek podejmowania niezbędnych środków w celu zagwarantowania stosowania i efek- tywności prawa WE, jeżeli prawo WE nie przewiduje sankcji za naruszenie przepisów wspólno- towych lub odwołuje się w tym zakresie do regulacji krajowych (zasada skuteczności). Wprawdzie wybór środków pozostawiony jest państwom członkowskim, to są zobowiązane zagwarantować, aby sankcje były nakładane na takich samych warunkach proceduralnych i materialnych, jakie są stosowane w podobnych wypadkach naruszeń prawa krajowego oraz cechowały się skuteczno- ścią, proporcjonalnością i miały charakter odstraszający (zasada niedyskryminacji lub asymilacji). Zob. wyr. ETS z 21.9.1989 r., 68/88, Commission of the European Communities v. Hellenic Repu- blic (ECLI:EU:C:1989:339), pkt 4 sentencji i pkt 23–25 wyroku. Więcej o orzeczeniu zob. J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii, s. 62–65. 11 W kolejnych orzeczeniach ETS odwoływał się do tej zasady w kontekście konieczności ochrony interesów finansowych Wspólnoty np. w sprawach: C-476/93 P, Nutral SpA v. Commis- sion of the European Communities (wyr. z 23.11.1994 r., ECLI:EU:C:1995:401) i C-186/98, Cri- minal proceedings against Maria Amélia Nunes and Evangelina de Matos (wyr. z 8.7.1999 r., EC- LI:EU:C:1999:376). Zob. J. Łacny, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu, s. 923–924. 12 Zob. L. Marcinkowski, Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Część I, s. 57. 13 Zob. M. Szwarc-Kuczer, Kompetencje, s. 245–246. 15 Rozdział I. Ochrona interesów finansowych Unii... międzyrządową w dziedzinie prawa karnego. Do bliższego określenia zna- czenia pojęcia interesów finansowych Wspólnot posłużyły pierwszofilarowe akty prawne o charakterze horyzontalnym (regulujące zagadnienia wspólne dla wszystkich polityk unijnych)14 i sektorowym (odnoszące się do dziedzin objętych określonym obszarem działań lub polityki Unii)15 – stanowiące in- strumenty prawne o charakterze administracyjnym, przyjmowane zgodnie z właściwościami kompetencyjnymi przypisanymi Wspólnocie oraz prawno- 14 Za akty prawne o takim charakterze uznaje się: rozp. Nr 966/2012 (zastąpione rozp. 2018/1046), dec. 2014/335/UE, Euratom o zasobach własnych, rozp. Nr 2988/95, rozp. Nr 2185/96. Zob. J. Łacny, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu, s. 918–919. 15 Zalicza się do nich: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17.12.2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Re- gionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Ry- backiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regio- nalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 (Dz.Urz. UE L z 2013 r., Nr 347, s. 320 ze zm.); rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1300/2013 z 17.12.2013 r. w sprawie Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1084/2006 (Dz.Urz. UE L z 2013 r., Nr 347, s. 281); rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z 17.12.2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozpo- rządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 (Dz.Urz. UE L z 2013 r., Nr 347, s. 487 ze zm.); rozporządze- nie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 508/2014 z 15.5.2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) Nr 2328/2003, (WE) Nr 861/2006, (WE) Nr 1198/2006 i (WE) Nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1255/2011 (Dz Urz. UE L z 2014 r., Nr 149, s. 1 ze zm.); rozpo- rządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17.12.2013 r. w sprawie finan- sowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporzą- dzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L z 2013 r., Nr 347, s. 549 ze zm.); rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/1971 z 8.7.2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Eu- ropejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 przepisami szczegółowymi dotyczącymi zgłaszania niepra- widłowości w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i uchylające rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1848/2006 (Dz.Urz. UE L z 2015 r., Nr 293, s. 6); rozporządzenie Parlamentu Europej- skiego i Rady (UE) Nr 1301/2013 z 17.12.2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrud- nienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) Nr 1080/2006 (Dz.Urz. UE L z 2013 r., Nr 347, s. 289 ze zm.); rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1304/2013 z 17.12.2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1081/2006 (Dz.Urz. UE L z 2013 r., Nr 347, s. 470). 16 § 1. Pojęcie „interesy finansowe Unii” karnym – które, z uwagi na większą dolegliwość, były uważane za bardziej sku- teczne, ale pozostawały w kompetencji państw członkowskich16. Znaczący postęp wiązał się z przyjęciem w dniu 18.12.1995 r. rozp. Nr 2988/9517 oraz Konwencji PIF. Wprawdzie powołane akty prawne nie sformułowały wprost definicji terminu interesów finansowych Unii, ale uściśliły zakres przedmiotowy tego pojęcia oraz określiły na czym polega ich naruszenie. Zasadniczą rolę odegrało normatywne określenie w art. 1 ust. 2 rozp. Nr 2988/95 nieprawidłowości finansowej dotyczącej interesów finan- sowych Wspólnoty (Unii). W świetle tej definicji, nieprawidłowość polega na naruszeniu przepisów prawa wspólnotowego przez podmiot gospodarczy i wynika z jego działania lub zaniechania, powodującego lub mogącego spo- wodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot (Unii) lub w budżetach zarzą- dzanych przez Wspólnoty (Unię). Nieprawidłowość może wystąpić w związku z nieuzasadnionym wydatkiem albo dotyczyć zmniejszenia lub utraty przycho- dów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imie- niu Wspólnot. Z uwagi na ogólne i szerokie określenie ram nieprawidłowości, która może wiązać się z jakimkolwiek naruszeniem prawa, w jej zakres wchodziło prze- stępstwo nadużycia finansowego (oszustwa) zdefiniowane w art. 1 Konwencji PIF. Przestępcze zachowanie stanowiące nadużycie finansowe musi odnosić się do wydatków z budżetu albo do przychodów budżetu Unii. W obu wypad- kach cechuje je umyślne działanie lub zaniechanie, polegające na wykorzysta- niu lub przedstawieniu fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświad- czeń lub dokumentów, odnoszące się do nieujawnienia informacji z narusze- niem szczególnego obowiązku, albo niewłaściwego wykorzystania uzyskanych środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane. W odniesieniu do sfery wydatków, nadużyciem finansowym na szkodę budżetu Unii jest sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub z budżetów zarządzanych przez nie lub w ich imieniu. Wobec strony przychodowej budżetu Unii przestępcze zachowanie zmierza do zmniejszenia środków budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez nie lub w ich imie- niu. Wzmocnienie kontrolnych uprawnień Komisji w zakresie ochrony intere- sów finansowych Unii przyniosło rozp. Nr 2185/96 z 11.11.1996 r. Do wzmoc- 16 Zob. R. Formuszewicz, Strategia, s. 186–187. 17 Weszło w życie 26.12.1995 r. 17 Rozdział I. Ochrona interesów finansowych Unii... nienia karnoprawnej ochrony interesów finansowych Unii przyczyniło się przyjęcie Protokołu do Konwencji PIF i Drugiego protokołu do Konwencji PIF w zakresie przestępstw korupcji czynnej i biernej oraz prania pieniędzy, a następnie Konwencji w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy WE lub funkcjonariuszy państw członkowskich UE18. Pojęciami nieprawidłowości i nadużycia finansowego posługiwały się ko- lejne akty prawne przyjmowane w ramach byłego I i III filara dotyczące zwal- czania nieprawidłowości finansowych oraz oszustw i innych przestępstw na- ruszających interesy finansowe Unii19. Pierwszy etap normatywnego rozwoju koncepcji „interesów finansowych Unii” nie przyniósł pełnej definicji tego ter- minu i pojęcie to pozostało niedookreślone. II. Ewolucja ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej Kolejny etap rozwoju ochrony interesów finansowych Unii wiąże się z wej- ściem w życie TA w dniu 1.5.1999 r. Na regulacje traktatowe odnoszące się do ochrony interesów finansowych ponownie wpływ wywarło orzeczenie TS w sprawie 68/88 Komisja v. Grecja20. Dotychczasowe uregulowania d. art. 209a (TWE) przesunięto do art. 280 ust. 2 TWE (zasada asymilacji) i art. 280 ust. 3 TWE (zobowiązanie do koordynacji i współpracy). W nowym art. 280 ust. 1 TWE znalazła swoje odzwierciedlenie zasada skuteczności (ochrony), wyinter- pretowana ze sformułowanej przez TS zasady lojalnej współpracy, polegająca na nałożeniu zarówno na państwa członkowskie, jak i Wspólnotę, obowiązku zwalczania nadużyć finansowych (counter fraud) i innych działań nielegalnie naruszających interesy finansowe Wspólnoty (any other illegal activities affec- ting the financial interests of the Community) za pomocą środków (through me- asures), które mają mieć skutek odstraszający (deterrent) i zapewniać w pań- stwach członkowskich skuteczną ochronę (afford effective protection) intere- sów finansowych Wspólnoty (zasada efektywności). 18 Akt Rady z 26.5.1997 r. ustanawiający na podstawie artykułu K.3 ustęp 2 litera c Traktatu o Unii Europejskiej, Konwencję w sprawie zwalczania korupcji, w którą zaangażowani są urzęd- nicy Wspólnot Europejskich lub urzędnicy Państw Członkowskich Unii Europejskiej wraz z Kon- wencją (Dz.Urz. WE C z 1997 r., Nr 195, s. 1 i 2). 19 Zob. B. Srebro, Ochrona, s. 18. 20 Zob. wyr. ETS z 21.9.1989 r., 68/88, Commission of the European Communities v. Hellenic Republic. 18
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prokuratura_Europejska_jako_instytucja_ochrony_interesow_finansowych_Unii_Europejskiej-ebookRO/p1155840i1335317" target="_blank" title="Prokuratura Europejska jako instytucja ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej [Grażyna Stronikowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prokuratura Europejska jako instytucja ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej [Grażyna Stronikowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>