Source: https://www.infor.pl/akt-prawny/U70.2011.015.0000212,rozstrzygniecie-nadzorcze-nr-nkiial409115410-wojewody-dolnoslaskiego-stwierdzajace-niewaznosc-uchwaly-nr-i12010-rady-miejskiej-dusznik-zdroju-z-dnia-1-grudnia-2010-roku-w-sprawie-przyjecia-regulaminu.html
Timestamp: 2020-04-02 18:37:26
Legal References Found: art. 91
 art. 4
 art. 13
 art. 88
 art. 94
 art. 22
 art. 19
 art. 19
 art. 22
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 94
 art. 22
 art. 4
 art. 13

Document Content:
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.II.AL4.0911-54/10 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 stycznia 2011r. stwierdzające nieważność uchwały Nr I/1/2010 Rady Miejskiej Dusznik Zdroju z dnia 1 grudnia 2010 roku w sprawie przyjęcia regulaminu głosowania wyboru radnego na Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju i Zastępcę Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju. - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.II.AL4.0911-54/10 Wojewody Dolnośląskiego
stwierdzające nieważność uchwały Nr I/1/2010 Rady Miejskiej Dusznik Zdroju z dnia 1 grudnia 2010 roku w sprawie przyjęcia regulaminu głosowania wyboru radnego na Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju i Zastępcę Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
uchwały Nr I/1/2010 Rady Miejskiej Dusznik Zdroju z dnia 1 grudnia 2010 roku w sprawie przyjęcia regulaminu głosowania wyboru radnego na Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju i Zastępcę Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju.
Rada Miejska Dusznik Zdroju podjęła na sesji w dniu 1 grudnia 2010 r. uchwałę Nr I/1/2010 w sprawie przyjęcia regulaminu głosowania wyboru radnego na Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju i Zastępcę Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju.
Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 grudnia 2010 r.
W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 17, poz. 95) w związku z art. 88 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Mocą przedmiotowej uchwały Rada Miejska Dusznik Zdroju określiła regulaminy głosowania wyboru radnego na Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej Dusznik Zdroju. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada powołała się na art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
Artykuł 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.
W myśl art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Statut gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa tryb wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. W procesie wyborów dokonywanych na funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy są dwa akty. Pierwszy z nich realizuje się w głosowaniu tajnym przez oddanie głosów na kandydatów, a następnie ogłoszenia wyników przez komisję skrutacyjną. Jest to akt podstawowy i decydujący o wyborze, natomiast jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały rady gminy podjętej właśnie na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzającej wybór na jedną z powyższych funkcji, mającej charakter wyłącznie deklaratoryjny. W konsekwencji oznacza to, iż przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do określenia regulaminu wyboru radnego na przewodniczącego, czy wiceprzewodniczącego.
W tym miejscu należy podkreślić, iż organ nadzoru nie kwestionuje samej możliwości doregulowania przez radę gminy (tu Radę Miejską) kwestii związanych z wyborem przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, jednakże nie w formie aktu kierownictwa wewnętrznego, a w formie aktu prawa miejscowego.
Podejmowane przez radę gminy akty możemy podzielić na dwie grupy: akty kierownictwa wewnętrznego oraz akty prawa miejscowego. Te pierwsze mogą mieć oparcie w normach wyznaczających jedynie zadanie oraz obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy, do których akt jest skierowany. Natomiast akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej - art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym podejmowane przez terenowe organy administracji publicznej. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach (P. Lisowski, Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz., red. J. Boć, Wrocław 2001 r., s. 80). Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać każdy obywatel (z nieoznaczonego kręgu adresatów). Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Warunkiem wejścia w życie uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto ustawodawca wprowadził jako zasadę 14 dniowy okres vacatio legis z możliwością jego skrócenia w przypadkach uzasadnionych.
Należy więc stwierdzić, iż postanowienia przedmiotowej uchwały stanowią materię statutową i tam powinny mieć swoje uregulowanie. Zgodnie bowiem z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Statut gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Przedmiotem regulacji statutowej jest ustrój gminy. W obrębie tej materii mieszczą się również sprawy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. W pojęciu tym mieszczą się w szczególności: sprawy związane z komisjami rady (art. 18a i 21 ustawy o samorządzie gminnym), określenie liczby wiceprzewodniczących rady (art. 19 ustawy o samorządzie gminnym), zasady tworzenia klubów radnych (art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), a także uregulowanie spraw proceduralnych w zakresie działalności rady i komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy ponadto: inicjatywę uchwałodawczą, procedurę uchwałodawczą (postępowanie z projektami uchwał i ich uchwalanie), sposób realizacji zadań przez radnych i członków komisji, zasady i tryb składania interpelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi, dokumentowanie prac rady, dookreślenie procedury głosowania, a w tym głosowania wyboru radnego na przewodniczącego i wiceprzewodniczącego oraz inne sprawy organizacyjne, niedostatecznie unormowane w ustawie.
W tym konkretnym przypadku, z uwagi na fakt, że Rada Miejska Dusznik Zdroju zdecydowała się na uszczegółowienie procedury wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego w odrębnej uchwale, brak podstaw do uznania, że nie stosuje się do niej szczególnego trybu wejścia w życie jak dla statutu gminy. Tym samym uchwała taka dla wejścia w życie powinna również zostać skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, a termin jej wejścia w życie powinien zostać określony zgodnie z zasadami zawartymi w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej warunkuje bowiem możliwość wejścia w życie aktu prawa miejscowego od jego ogłoszenia na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2), do której odsyła także w odniesieniu do zasad i trybu wydawania tych aktów (art. 94). Realizacja dyspozycji zawartej w Konstytucji następuje w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która jednoznacznie przesądza z jednej strony o kwalifikacji aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy powiatu, w tym statutu powiatu, do katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2), a z drugiej strony o konieczności ustalenia odpowiedniego terminu wejścia w życie takiego aktu (art. 4 ). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 października 2009 r. III SA/Wr 282/09 zwraca się uwagę, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego, nie ma mocy obowiązującej. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
Specyfika statutu gminy, wprowadzającego regulacje ustrojowe o znaczeniu kluczowym dla społeczności danej jednostki samorządu terytorialnego, uzasadnia przyznanie mu waloru aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie zastrzeżenia szczególnego trybu promulgacji. Potwierdzeniem tego stanowiska jest art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
W tym konkretnym przypadku kwestionowana uchwała nie została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W § 2 uchwały określono termin wejścia w życie uchwały, określając go na dzień podjęcia niniejszej uchwały.
Ujmując powyższą argumentację w kontekście konkretnego przypadku należy stwierdzić, że wskazana uchwała nie odpowiada wymaganiom stawianym tej kategorii aktów przez wskazane przepisy. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom.
Reasumując regulowanie w odrębnej uchwale kwestii, która zgodne z dyspozycją ustawodawcy stanowi materię statutową i brak realizacji obowiązku promulgacyjnego odnośnie takiej uchwały jest istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.