Source: http://www.specprawny.pl/rodzaje-decyzji-adm-w-ii-instancji-komentarz-z-lex-a-t10730.html
Timestamp: 2018-06-20 09:37:44
Legal References Found: art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 158
 art. 107
 art. 126
 art. 156
 art. 156
 Art. 157
 art. 156
 art. 157
 art. 156
 art. 138
 art. 156
 art. 138
 art. 156
 art. 156
 art. 138
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 138
 art. 156
 art. 18
 art. 156
 art. 17
 art. 145
 art. 56
 art. 156
 art. 79
 art. 63
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 16
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 137
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 Art. 156
 art. 56
 art. 19
 art. 127
 art. 25
 art. 268
 art. 268
 art. 107
 art. 156
 art. 206
 art. 268
 art. 59
 art. 52
 art. 107
 art. 268
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 107
 art. 107
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 FSK 
 art. 156
 art. 156
 art. 6
 art. 9
 art. 156
 art. 157
 art. 123
 art. 107
 art. 107
 art. 6
 art. 138
 art. 138
 art. 156
 art. 132
 art. 133
 art. 156
 art. 155
 art. 156
 art. 156
 art. 138
 art. 16
 art. 156
 art. 200
 art. 200
 art. 156
 art. 200
 art. 186
 art. 156
 art. 127
in fine
 art. 129
 art. 16
 art. 207
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 101
 art. 137
 art. 156
 art. 137
 art. 137
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 138
 art. 15
 art. 156
 art. 138
 art. 126
 art. 156
 art. 79
 art. 63
 art. 18
 art. 91
 art. 79
 art. 82
 art. 5
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 101
 art. 25
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 168
 art. 157
 art. 156
 art. 51
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 31
 art. 156
 art. 145
 art. 156
 art. 111
 art. 155
 art. 156
 art. 16
 art. 156
 art. 28
 art. 156
 art. 28
 art. 156
 art. 156
 art. 145
 art. 157
 art. 157
 art. 156
 art. 67
 art. 70
 art. 28
 art. 108
 art. 156
 art. 110
 art. 156
 art. 156
 art. 8
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 158
 art. 156
 art. 156

Document Content:
Rodzaje decyzji adm. w II instancji - komentarz z Lex'a § Prawo Administracyjne
Bardzo serdecznie proszę o wklejenie komentarza z Lex'a do art. 156 KPA. Potrzebuję ten materiał do pracy licencjackiej, a choroba nie pozwala mi na udanie się do biblioteki uczelnianej.
przez marbel » Wt, 18 kwi 2006, 15:05
Jaśkowska M. Zakamycze 2005	stan prawny: 2005.07.06
Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.
1. Nieważność decyzji a koncepcja tzw. nieaktu czy bezwzględnej nieważności
Niekiedy decyzja dotknięta jest wadą istotną, która dotyczy treści decyzji. Zachodzi wówczas konieczność uznania jej za nieważną. Instytucja ta ma dużo wspólnego ze wznowieniem postępowania; występuje tu wadliwość istotna, enumeratywne wyliczenie przesłanek, działanie także w trybie nadzoru. Istnieją też jednak zasadnicze różnice, z których podstawową jest rodzaj wady - tkwiącej w samej decyzji. Stąd też decyzja taka nie może być konwalidowana.
Nieważność jest to instytucja procesowa nieznana w postępowaniu cywilnym, które nie przewiduje odrębnej skargi z powodu nieważności. Stąd pewne kontrowersje w literaturze i niekonsekwencje w orzecznictwie, które spowodowane są przenoszeniem rozwiązań z zakresu prawa i procedury cywilnej na grunt prawa i procedury administracyjnej. Zdaniem J. Borkowskiego instytucja nieważności z Kodeksu postępowania administracyjnego jest natomiast zbliżona do znanej Kodeksowi cywilnemu nieważności względnej (J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 702).
Decyzja nieważna, zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 jest, pomimo tych wad, aktem administracyjnym. Jest to niewątpliwie akt wadliwy, który jednak do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu też domniemanie ważności.
W literaturze i orzecznictwie pojawiła się jednak dyskusja wokół kwestii, czy wszystkie przyczyny nieważności mają podobny charakter. Uznano bowiem, iż niektóre z nich są z mocy samego prawa, a więc bezwzględnie nieważne.
Koncepcja bezwzględnej nieważności bierze swe źródło z prawa cywilnego, gdzie wśród wadliwych czynności prawnych pojawia się kategoria czynności nieważnych, a więc takich, które nie wywołują skutków odpowiadających treści oświadczenia woli. Z czynności takich nie powstają skutki prawne, a na nieważność czynności może się powołać każdy (S. Grzybowski, System prawa cywilnego, t. I, Ossolineum 1974, s. 594-595).
Koncepcja ta została odniesiona do kategorii aktów administracyjnych. Stąd w orzecznictwie sądów pojawiała się koncepcja decyzji bezwzględnie nieważnych, tj. takich, które nie wiążą w ogóle od momentu ich wydania i którym nie przysługuje domniemanie ważności.
Koncepcja ta pojawiła się w orzecznictwie sądowym w 1924 r. i niektórych późniejszych orzeczeniach SN (por. orzeczenie SN z dnia 29 czerwca 1957 r., II CR 499/57, OSPiKA 1958, z. 5, poz. 135: "Przed sądem można powoływać się na nieważność aktu administracyjnego tylko wówczas, gdy zachodzi tzw. nieważność bezwzględna, tj. gdy akt lub orzeczenie administracyjne wydane zostały przez władzę całkowicie nie powołaną do wydawania aktów lub orzeczeń tego rodzaju, albo gdy wydane one zostały z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury"; por. też orzeczenie SN z dnia 4 listopada 1959 r., 2 CR 669/59, OSPiKA 1962, poz. 106: "2. Istnieją co najmniej dwie wadliwości, co do których nauka prawa administracyjnego oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego zgodnie przyjmują, że powodują one bezwzględną nieważność aktu względnie orzeczenia administracyjnego. Chodzi tu o przypadki, gdy decyzja administracyjna została wydana przez władzę całkowicie nie powołaną do wydawania aktów lub orzeczeń tego rodzaju lub gdy zostały one wydane z pominięciem jakiejkolwiek procedury" czy uchwała SN z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz. 142, uzasadnienie, s. 3: "(...) można przed sądem powoływać się na nieważność aktu, gdy zachodzi tzw. nieważność bezwzględna, tj. gdy akt lub orzeczenie administracyjne wydane zostało przez władzę całkowicie nie powołaną (...), albo gdy wydane ono zostało z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury").
Za decyzje bezwzględnie nieważne uważano więc takie decyzje, które zostały wydane przez organ całkowicie niepowołany do wydania takiego aktu, albo gdy wydano je z pominięciem jakiejkolwiek procedury.
Koncepcja bezwzględnej nieważności nie jest jednak znana Kodeksowi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998 r., III SA 1103/97, niepublikowany: "Prawu administracyjnemu nie jest znana konstrukcja bezwzględnej nieważności (nieważności z mocy prawa) decyzji dotkniętych nawet kwalifikowanymi wadami prawnymi").
Część przedstawicieli nauki prawa administracyjnego przychyla się do tej koncepcji, np. M. Zimmermann (M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 338 i n.) przyjmował istnienie aktów bezwzględnie nieważnych jako takich aktów wadliwych, które jakkolwiek pochodziły od organu państwowego, nie stawały się jednak w świetle przepisów prawa aktami prawnymi, nie wiązały organów, a deklaracja ich nieważności nie była konieczna, choć celowa.
Część autorów uważa natomiast, iż kodeks nie wprowadza decyzji bezwzględnie nieważnych. Takie stanowisko zajmuje J. Borkowski (Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 55-58). Podkreśla się także, iż należy odróżnić decyzje nieważne od tzw. nieaktów (np. E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 212).
Wydaje się, iż na tle nauki prawa administracyjnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, koncepcja bezwzględnej nieważności nie znajduje uzasadnienia, a rozwiązanie wspomnianych problemów może nastąpić na tle koncepcji nieaktu czy czynności prawnej nieistniejącej, znanej w literaturze i orzecznictwie. Takie podejście pojawia się niekiedy w orzecznictwie SN (por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 18 listopada 1982 r., III CZP 26/82, OSNCP 1983, nr 5-6, poz. 64, s. 12, gdzie stwierdzono, że: "Sąd może bowiem odmówić respektowania takiego aktu, który wykazuje tylko pozory decyzji administracyjnych (actus nullus)").
Należy w związku z tym odróżnić tzw. nieakt, czyli czynność prawną nieistniejącą od decyzji nieważnych. Nieakt nie wiąże bowiem ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzania jego wadliwości. Decyzja nieważna wiąże natomiast do czasu stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 158 k.p.a.
Z uwagi na te skutki istotne jest prawidłowe rozróżnianie decyzji nieważnych i nieaktów. Otóż elementami konstytutywnymi czynności prawnej nieistniejącej, w tym również czynności stosowania prawa, jest - jak słusznie podkreśla T. Woś - zaistnienie zdarzenia faktycznego stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął (por. T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, ZNUJ, CMXLIX, Warszawa-Kraków 1989, s. 22). Z kolei zdaniem B. Adamiak sytuacja taka może powstać w dwóch przypadkach: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Pierwszy przypadek zachodzi, gdy brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. Drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45-50; tejże, Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9-13).
Wydaje się jednak, że brak zdolności do prowadzenia postępowania powinien być oczywisty. Inaczej mamy do czynienia z decyzją nieważną, ale istniejącą. Wymaga też uściślenia warunek braku strony. Nie chodzi tu bowiem o przypadek braku udziału strony w postępowaniu bądź skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, lecz określenie sytuacji prawnej podmiotu nieistniejącego bądź wskazanego w sposób ogólny.
Wydanie w istniejącym postępowaniu nieistniejącej decyzji dotyczy natomiast kształtu zewnętrznego rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, iż przepisy postępowania administracyjnego przewidują nie tylko pisemną formę decyzji, ale i ustną. Jakiego typu elementy takiej decyzji są tak istotne, że bez nich mamy do czynienia z czynnością prawną pozorną? Wydaje się, że można odwołać się tu do wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, z aprobującą glosą J. Borkowskiego: "2. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji".
Podobne wymogi można odnieść do decyzji ustnej. Musi ona bowiem znaleźć odbicie w protokole bądź podpisanej przez stronę adnotacji. Wspomniane elementy muszą więc wynikać z dokumentów.
Brak wspomnianych elementów powoduje, że nie mamy do czynienia z decyzją, a najwyżej jej projektem, jak np. w razie braku podpisu osoby reprezentującej (W. Taras w glosie do wyroku SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1992, z. 5, poz. 116, czy postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, OSPiKA 1988, z. 3, poz. 52) czy w przypadku organu kolegialnego brak podpisu całego składu kolegium, chyba że przepisy przewidują możliwość złożenia podpisu przez przewodniczącego składu (J. Stelmasiak, M. Zdyb, glosa do wyroku NSA OZ Lublin z dnia 12 lutego 1991 r., Sa/Lu 889/90, OSP 1992, z. 2, poz. 27; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1991 r., SA/Gd 1152/90, ONSA 1991, nr 2, poz. 34; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, ONSA 1992, nr 1, poz. 18).
Warto jednak zauważyć, iż często mimo tezy idącej w kierunku czynności prawnej nieistniejącej Naczelny Sąd Administracyjny woli posługiwać się we wspomnianym przypadku instytucją stwierdzania nieważności. Stąd można zauważyć, iż w orzecznictwie nie wypracowano, jak dotąd, konsekwentnego stanowiska co do kryteriów rozróżniania decyzji nieważnych od nieaktów. To powoduje odwoływanie się przez sądy powszechne do koncepcji decyzji bezwzględnie nieważnych, co nie pozwala we właściwy dla nauki prawa administracyjnego sposób rozwiązać wyżej wspomnianych problemów.
II. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest, jak podkreśla B. Adamiak, sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).
Zakresem tego postępowania objęte są więc przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia wydane w wyniku zażalenia, zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia.
Nie mogą to być czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń (por. wyrok ONSA z dnia 21 października 1983 r., I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92: "1. Pismo właściwego organu administracji, informujące o wstąpieniu wskazanej osoby w stosunek najmu lokalu mieszkalnego (art. 691 k.c.), jest zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. 2. Brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.").
Zakresem tym objęte mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne. Początkowo Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, iż w stosunku do decyzji nieostatecznej nieważność może być stosowana jedynie z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 5; por. tezę 4, z której wynika, iż art. 156 § 1 k.p.a. odnosi się do decyzji ostatecznych i nieostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznych może nastąpić tylko w postępowaniu w trybie nadzoru wszczętym z urzędu.).
Obecnie Sąd ten uważa, że jest możliwe stosowanie nieważności wobec decyzji nieostatecznej na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, s. 21, z aprobującą glosą J. Zimmermanna; Prz.Sąd. 1993, nr 7-8, s. 98: "1. Art. 157 § 2 k.p.a. oraz inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 k.p.a. winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. 2. Nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu, przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego"; por. też wyrok NSA z dnia 6 listopada 1998 r., I SA/Ka 216/97, niepublikowany: "Nie można odmówić organom administracji państwowej prawa do domagania się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W sytuacji jednak, gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, winny wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu wnoszącego podanie").
W wypadku gdy jednak wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21: "1. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, (...) nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a."; por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 5: "2. Rozpatrując odwołanie stron, organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). 3. Niedopuszczalne natomiast jest przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego"; por. też wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., SA/Łd 190/96, niepublikowany: "W sytuacji gdy w sprawie wniesione zostało odwołanie od decyzji I instancji, organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru" czy wyrok NSA z dnia 13 czerwca 1997 r., I SA/Gd 12/96, niepublikowany: "Konstrukcja art. 138 k.p.a. wyklucza dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bądź bez dwóch możliwych rozstrzygnięć procesowych - umorzenia postępowania I instancji (§ 1 pkt 2) lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (§ 2). Stan taki dotyczy także przypadków, gdy przesłanką uchylenia decyzji organu I instancji są jej wady mieszczące się w podstawach do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.)"; podobnie wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r., I SA/Lu 1341/96, niepublikowany: "1. W przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Wybór postępowania należy do strony. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej wymaga jednak jej wyraźnego wniosku, złożonego przed upływem terminu do wniesienia odwołania" oraz wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, niepublikowany: "Tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.").
Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności mogą być również, jak wskazano powyżej, niektóre postanowienia, te na które służy zażalenie i wydane w wyniku zażalenia. Początkowo budziła wątpliwości kwestia, czy dotyczy to także postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjym (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2001 r., I S.A. 439/00 z krytyczną glosą R. Hausera i A. Skoczylasa, OSP 2002, z. 6, poz. 76. "Zawarte w art. 18 u.p.e.a. odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie odnosi się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, unormowanej w art. 156-159 tego kodeksu)". Obecnie na tle art. 17 u.p.e.a. w związku ze skreśleniem § 3, nie ma wątpliwości, iż instytucja nieważności odnosi się też do postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym.
Jeżeli przedmiotem wniosku jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej czy postanowienia, to warunkiem wniesienia tego wniosku nie jest wcześniejsze wyczerpanie toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 49: "Fakt, że strona nie wniosła odwołania od decyzji administracyjnej, nie stanowi przeszkody dla złożenia przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (...) jako ostatecznej").
Decyzja nieważna może zawierać również wady wznowienia. Co do zbiegu tych dwóch trybów weryfikacji - zob. komentarz do art. 145 § 1 pkt I.
Przedmiotem wniosku mogą być zarówno decyzje nieprawomocne, jak i prawomocne. Ponieważ przesłanki nieważności mogą być też przedmiotem zaskarżania przed sądem administracyjnym, może powstać problem zbiegu dwóch trybów weryfikacji administracyjnej i sądowej. Zgodnie z art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu m.in. stwierdzenia nieważności, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.
Jeżeli natomiast toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym i wpłynie wniosek w postępowaniu administracyjnym, to pierwszeństwo ma postępowanie sądowe.
Jeżeli decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzania nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1992 r., I SAB 63/92, za J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 710). Takiej drogi nie zamyka jednak odrzucenie skargi.
Ograniczenia stwierdzenia nieważności, poza przesłankami wynikającymi z kodeksu (zob. komentarz do art. 156 § 2), wynikają także z przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest np. art. 79 u.o.k.k. oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128), które wyłączają stwierdzenie nieważności decyzji ściśle określonych rodzajów (nadal obowiązujący).
III. Przesłanki stwierdzenia nieważności
Przesłanki te są określone enumeratywnie w art. 156 § 1, choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2.
Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob.Praw. 1984, nr 10, s. 28 (z uzasadnienia): "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalania, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1"; także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV S.A. 1889/97, Lex nr 47887: "1. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. 2. Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a."; por. też wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, Lex nr 47894: "Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco"; czy wyrok SN z dnia 11 maja 2000 r., III RN 62/00, OSNAPiUS 2001, nr 4, poz. 100: "1. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle, a zatem przy stwierdzaniu nieważności decyzji należy brać pod rozwagę okoliczności wymienione w tym przepisie. Niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, nie wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary. 2. Przy stwierdzaniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma znaczenia prawnego, czy strona we wniosku o wszczęcie postępowania celnego podała prawidłową czy nieprawidłową stawkę celną, czy dołożyła, czy też nie dołożyła należytej staranności w sprawdzeniu stanu prawnego towaru w dniu odprawy celnej oraz czy podanie nieprawidłowej stawki celnej było zawinione czy też niezawinione przez stronę").
Zasadniczo istotą tych przesłanek jest: a) brak legitymowanego podmiotu - art. 156 § 1 pkt 1 i 4, b) znaczna ułomność przedmiotu stosunku - pkt 5 i 6, c) fakt, że przedmiot stosunku nie istnieje - pkt 2 i 3 (por. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 115-116).
2. Niewłaściwość organu jako przesłanka nieważności
Pierwsza przesłanka nieważności, niewłaściwość organu, uległa zmianie w toku obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwotny art. 137 § 1 pkt 1 mówił bowiem o niewłaściwości ze względu na przedmiot decyzji. W związku z tym uważano, że nieważność wywołuje jedynie brak właściwości rzeczowej, instancyjnej, a tylko niekiedy miejscowej (por. E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 215).
Obecnie z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 nieważność jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95: "W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia"; por. też wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25: "Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości." Należy zwrócić uwagę, iż w wyroku tym mylnie utożsamiono pojęcie właściwości instancyjnej i funkcjonalnej, podczas gdy są to pojęcia odrębne (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 225). Odnosi się ona bowiem do określenia, który z wewnętrznych organów danego podmiotu, np. w urzędzie gminy, jest właściwy do załatwienia danej sprawy. W wyroku SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108, podkreślono, że: "3. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. 4. Art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny swojej właściwości miejscowej i rzeczowej w sprawie"; por. też wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., V S.A. 955/99, Lex nr 49943: "Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia" czy wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., I S.A. 1477/00, Lex nr 81665: "Prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości, bowiem decyzja wydana z naruszeniem takich przepisów jest nieważna, jak to wynika z art. 56 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy dotyczą różnego rodzaju właściwości: rzeczowej i miejscowej - art. 19 i n. k.p.a., instancyjnej - art. 127 k.p.a., a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność").
Na tym tle szczególnego znaczenia nabiera prawidłowe ustalanie właściwości organu i jego wyłączania od udziału w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1990 r., SA/Wr 1001/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 36: "2. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 25 k.p.a. i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)").
W szczególności problemy pojawiają się przy dekoncentracji zadań i przy działaniach organów kolegialnych. Nie zawsze przy tym sądy prawidłowo odróżniają kwestie tzw. nieaktów od decyzji nieważnych (por. rozważania z punktu I).
Przy zagadnieniu dekoncentracji podkreśla się konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia. Stąd decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna. Przy czym niektórzy uważają, że dla jej ważności konieczne jest powołanie się przez pracownika na istniejące upoważnienie (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95, niepublikowany: "Brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)"; por. też wyrok NSA z dnia 24 listopada 1995 r., SA/Lu 2319/94, niepublikowany: "Zgodnie z art. 268a k.p.a. organy administracji państwowej mogą w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, ale w myśl art. 107 § 1 k.p.a. upoważniony pracownik w imieniu organu wydający decyzję administracyjną ma obowiązek powołania się na udzielone mu uprawnienie do wydania decyzji. Wymogów tych nie spełnia decyzja wydana w sprawie niniejszej. Decyzja ta więc dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.").
Analogiczny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 1996 r., SA/Lu 29/95, niepublikowany, i w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95, niepublikowany.
Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy. Podkreśla on bowiem, iż należy zbadać, czy upoważnienie takie istniało (por. wyrok SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSNAP 1997, nr 9, poz. 144 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1997, z. 10, poz. 190: "Decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby. Sąd powinien więc w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu lub podziału czynności w danym urzędzie bądź izbie upoważnienie do działania w imieniu tych organów administracji skarbowej").
Stanowisko to należy uznać za właściwe. Odpowiada ono bowiem dotychczasowej linii orzecznictwa NSA, w której podkreślano zawsze bardziej fakt istnienia podstawy prawnej, mniejsze natomiast znaczenie przywiązywano do tego, czy została ona właściwie wskazana; por. wyrok SN z dnia 18 grudnia 1996 r., III RN 43/96, OSNAP 1997, nr 15, poz. 264: "Brak jest podstaw do powoływania się na art. 206 k.p.a. w celu kwestionowania z urzędu uprawnień osób pełniących funkcje zastępców naczelników urzędów skarbowych do załatwienia spraw podatkowych, a w szczególności do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych bez uprzedniego sprawdzenia zakresu pisemnych upoważnień tych osób w regulaminie i podziale czynności w określonym urzędzie skarbowym (art. 7, art. 268a k.p.a. w związku z art. 59 i art. 52 § 2 ustawy z dnia 17 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Jak podkreśla zresztą B. Adamiak, art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268 a k.p.a. nie wprowadza expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli upraszcza jedynie ustalenie istnienia umocowania pracownika do działania w imieniu organu. Niezamieszczenie takiej klauzuli nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ani naruszenia przepisów o właściwości. Brak jej nakłada jedynie na organ administracji czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (por. B. Adamiak, glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190).
Należy jednak sprawdzić, czy rzeczywiście organ udzielający upoważnienia dysponował właściwością do orzekania. Nie może bowiem upoważnić do wydawania decyzji organ, który sam takiego uprawnienia nie posiada.
Błędnie natomiast powoływana jest niewłaściwość jako podstawa nieważności w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga sprawę w ogóle nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim przypadku decyzja pozbawiona jest bowiem podstawy prawnej, a więc zachodzi przesłanka druga - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Często jednak sądy powołują się w tym przypadku na brak właściwości. Ma to natomiast duże znaczenie z uwagi na treść art. 156 § 2. Przyczyna pierwsza pociąga bowiem za sobą przedawnienie, przyczyna druga zaś takiego skutku nie wywołuje; por. np. wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAP 1995, nr 3, poz. 29: "... Sąd Administracyjny stwierdza nieważność decyzji rozstrzygającej o roszczeniu, które nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym..."
Sytuacje takie zachodzą też w odwrotnym kierunku. Stwierdza się bowiem nieważność decyzji organu z uwagi na rażące naruszenie prawa, mimo iż przesłanką jest niewłaściwość (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, niepublikowany: "Brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa").
Oprócz zagadnienia dekoncentracji, problematyka niewłaściwości pojawia się też często przy kwestiach związanych z prawidłowym składem organów kolegialnych. Sądy nie są przy tym zgodne co do tego, czy braki w zakresie prawidłowego składu organów kolegialnych powinny wywoływać nieważność z racji rażącego naruszenia prawa czy naruszenia właściwości. Tymczasem, jak już wspomniałam, rzutuje to na kwestie przedawnienia. Można by to zresztą rozpatrywać niekiedy w kategorii nieaktu (por. rozważania z punktu I). Sądy jednak stwierdzają tu nieważność bądź na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, bądź pkt 2; por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1991 r., SA/Gd 102/91, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21: "Nie można uznać, aby wymóg wydania decyzji przez cały skład organu kolegialnego był spełniony, gdy wszyscy członkowie organu podpisują protokół rozprawy zawierający także treść rozstrzygnięcia, natomiast tylko przewodniczący składu podpisuje decyzję wraz z uzasadnieniem. Skoro decyzję z uzasadnieniem podpisał jedynie przewodniczący, oznacza to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a."; inaczej wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 18: "Decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze przy sejmikach powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie; decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 k.p.a.)"; także wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 42: "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, orzeczenia wydane w sprawach rozpatrywanych przez komisje poborowe powinny być podpisane przez wszystkich członków komisji rozpoznających sprawę; orzeczenia podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków komisji są dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a.)".
Ta przyczyna odnosi się także do postanowień, aczkolwiek - jak wskazuje J. Borkowski - naruszenie właściwości przy wydawaniu postanowień będzie miało rzadki charakter (por. B. Adamiak, J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 721-722).
Należy jednak zwrócić uwagę na nowe rozwiązania dotyczące rozstrzygania sporów negatywnych między organami administracji publicznej a sądami. Zgodnie z nimi, jeżeli sąd powszechny jako pierwszy uznał się za niewłaściwy, organ administracji publicznej nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwy jest sąd powszechny (art. 66 § 4 k.p.a.). Pomimo oczywistej niewłaściwości organu administracji publicznej ani organ wyższego stopnia, ani sąd administracyjny nie będzie mógł wówczas stwierdzić nieważności decyzji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie, 2003, s. 132).
3. Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności
Druga przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter, stąd liczne niekonsekwencje w orzecznictwie sądów i powoływanie się na tę przyczynę wówczas, gdy mamy na przykład do czynienia z przesłanką niewłaściwości. Nieostry charakter mają zarówno przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i nieostra jest granica pomiędzy nimi. Pomimo tego można próbować określić ich treść.
Po pierwsze w grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51: "Jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji"; por. też wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10: "Rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37: "1. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia."; podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70: "1. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"; por. też wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą" czy wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101: "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa").
Są jednak granice takiego rozumowania ("Z chwilą jednak, gdy interpretacja opierająca się na rozmaitych właściwych jej sposobach przekroczy granice błędnego rozumowania, gdy stanie w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, wówczas będzie ona naruszeniem prawa, a wydane na jej podstawie decyzje będą mogły być uważane za wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" - J. Panejko, glosa do wyroku NTA z dnia 26 lutego 1934 r., L.rej. 6253/30, OPA nr 1002, za: Z. Janowicz, Komentarz, 1999, s. 423).
Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała SN (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109: "1. Uchwała Sądu Najwyższego, zawierająca nową ocenę prawa, wyraża jedynie pewien pogląd, który nie wiąże innych sądów ani organów administracji państwowej. 2. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."). Jak jednak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6: "Rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa".
W szczególności nie stanowi tej przesłanki nieważności fakt, iż decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32: "Nie można skutecznie powoływać się na nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie sprzeczne jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej").
Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563: "Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji").
Inaczej W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), który odnosi brak podstawy prawnej jedynie do prawa materialnego (szczegółowo - zob. pkt C).
B. Brak podstawy prawnej
Można też próbować ustalić granice między brakiem podstawy prawnej a rażącym naruszeniem prawa. Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy"; por. też wyrok NSA z dnia 25 października 1984 r., III SA 671/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 96: "1. W sytuacji gdy obowiązujące w dniu orzekania przepisy podatkowe regulują kwestie zwolnienia od podatków w taki sam sposób, jak przepisy obowiązujące poprzednio, powołanie się przez organ podatkowy w decyzji na przepisy już nie obowiązujące nie oznacza, że taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej").
H. Poleszak dokonał następującej typologii rozumienia terminu "brak podstawy prawnej" na podstawie orzecznictwa NSA (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23):
a) brak podstawy prawnej jest to wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1993 r., III SA 2211/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 89);
b) brak podstawy prawnej oznacza, po drugie, wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., I SA 1690/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 165 czy wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 217/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 91);
c) oznacza też oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie;
d) brak podstawy prawnej oznacza też wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 81: "Pozwolenie na budowę traci ważność z mocy prawa, jeżeli jest spełniona przesłanka (...), to jest gdy budowę przerwano na czas dłuższy niż dwa lata. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej"; por. też wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41: "Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. 2. Wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej";
e) brak podstawy to też wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1983 r., I SA 283/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 44: "1. Przepisy art. 9 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32 ze zm.) nie stanowią podstawy do rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. 2. Ewidencja gruntów i budynków służy jedynie rejestrowaniu zdarzeń prawnych lub faktycznych według stanów rzeczywistych (...). 3. (...) Jeżeli zatem organ prowadzący taką ewidencję wydał decyzję w przedmiocie wpisu do niej zmian (...) działał bez podstawy prawnej"; por. też wyrok NSA z dnia 2 października 1989 r., IV SA 565/89, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 572: "Wydanie przez organ administracyjny decyzji w sprawie, dla której k.p.a. przewiduje inną formę załatwienia żądania strony, np. wydanie zaświadczenia, czyni wydaną decyzję nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; por. też wyrok NSA z dnia 28 października 1993 r., SA/Gd 1180/93, ST 1995, nr 4, s. 66 z glosą częściowo aprobującą L. Dzierżyńskiej-Bryl: "Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności Ťzaświadczeniať, oparta na art. 157 § 3 k.p.a. jest nieważna, bowiem została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Prawidłowe załatwienie takiej sprawy powinno nastąpić w formie pisma");
f) decyzja jest bez podstawy prawnej, gdy jest oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1993 r., I SA 1729/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 100);
g) decyzja bez podstawy prawnej to także decyzja oparta na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 6 z glosą W. Dawidowicza, OSP 1981, z. 10, poz. 189: "1. Tak zwana samoistna uchwała Rady Ministrów, tzn. uchwała wydana bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na spółdzielnie; nie może również stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej obowiązki na osoby fizyczne oraz organizacje zawodowe, stowarzyszenia, a także inne osoby prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi. 2. Podstawą prawną do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi może być - z uwagi na fakt, że dotyczy to sfery praw i wolności obywatelskich - jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego (ustawy lub dekretu z mocą ustawy) albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. 3. Samoistne uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i - podobnie jak wszystkie inne akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt (...)."; por. też wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 70: "1. Akty prawotwórcze nie mające mocy powszechnie obowiązującej, jakimi są m.in. uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia ustawy (tzw. uchwały samoistne), nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych. O obowiązkach obywateli i ich organizacji mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, to jest przepisy zawarte w aktach o randze ustawy lub w aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. 2. Powyższa zasada ma odpowiednie zastosowanie do decyzji administracyjnych przyznających uprawnienia, albowiem uprawnienie administracyjne ma charakter relatywny i wtórny w tym znaczeniu, że jest pochodną uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej. 3. Przepisy uchwały nr 107 Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1978 r. w sprawie specjalizacji indywidualnych gospodarstw rolnych i zespołów rolników oraz kooperacji w rolnictwie (M.P. Nr 30, poz. 108), jako aktu wydanego bez upoważnienia ustawowego, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej"; por. też wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1995 r., SA/Wr 1327/94, niepublikowany: "1. Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji Ťbez podstawy prawnejť oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej"; por. też wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., III S.A. 5540/98, Mon.Pod. 2000, nr 7, s. 40: "O braku podstawy prawnej można mówić (...) gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.").
Można więc zauważyć, jak słusznie podkreśla J. Borkowski, iż: "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia: Ťdecyzja wydana bez podstawy prawnejť jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 725).
Co do postanowień, aczkolwiek ta przyczyna może się również do nich odnosić, to jak podkreśla J. Borkowski, z uwagi na dość pojemną podstawę prawną w art. 123 § 2, łatwo może być zachowana kompetencja organu (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 725). Mogą się więc one w pełni odnosić jedynie do tych postanowień, które rozstrzygają o istocie sprawy (por. J. Borkowski, Nieważność..., s. 99).
C. Rażące naruszenie prawa
Więcej wątpliwości występuje natomiast na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa". Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych.
W odniesieniu do przepisów o właściwości występuje pewien chaos w orzecznictwie, stąd przypadki, w których te same sytuacje inne składy oceniały jako brak właściwości czy brak podstawy prawnej, przez inne składy przytaczane są jako przykład rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1988 r., SA/Ka 1187/87, ONSA 1988, nr 2, poz. 58: "Niezgodny z przepisami prawa procesowego lub ustrojowego skład kolegialnego organu administracji powoduje, że decyzję administracyjną, wydaną przez taki skład organu, uznać należy za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)" czy wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 18: "Decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze przy sejmikach powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie; decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 k.p.a.)"; czy wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 42: "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, orzeczenia wydane w sprawach rozpatrywanych przez komisje poborowe powinny być podpisane przez wszystkich członków komisji rozpoznających sprawę; orzeczenia podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków komisji są dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a.)"; czy wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, niepublikowany: "Brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja").
W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące.
Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Uważa się przy tym, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40, zwłaszcza s. 241-243).
W szczególności dotyczy to naruszenia zasady dwuinstancyjności (por. wyrok z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa"; por. też wyrok NSA z dnia 17 września 1990 r., III SA 647/90, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21: "Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)"; czy wyrok NSA z dnia 28 listopada 1991 r., SA/Wr 1097/91, OSP 1995, z. 1, poz. 21: "Decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nie zakończonej jeszcze decyzją organu pierwszej instancji rażąco narusza art. 138 k.p.a., jest więc nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; podobnie wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1985 r., II SA 1585/84, ONSA 1985, nr 1, poz. 2; OSP 1989, z. 2, poz. 25 z glosą B. Adamiak: "2. Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego"; czy wyrok NSA z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, POP 1997, nr 3, poz. 62: "Uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)").
Dotyczy to też zasady trwałości decyzji ostatecznych. Na ogół bowiem, jak podkreśla H. Poleszak, nie budzi wątpliwości kwalifikowanie tak naruszeń prawa występujących w zakresie trybów nadzwyczajnych (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji..., s. 26; por. wyrok NSA z dnia 4 września 1981 r., II SA 52/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 83: "2. Wniesienie odwołania przez jedną stronę może być przesłanką do wydania przez organ I instancji nowej decyzji, ale - stosownie do treści art. 132 § 2 k.p.a. - tylko za zgodą strony drugiej i w braku takiej zgody organ I instancji jest obowiązany przekazać odwołanie organowi II instancji zgodnie z art. 133 k.p.a. 3. Potraktowanie przez organ I instancji odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania i bezpodstawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania"; por. też wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121: "1. Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1981 r., II SA 782/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 127: "Jeżeli decyzja ostateczna organu administracji nie rozstrzygnęła sprawy w całości i przewidywała wydanie odrębnej decyzji dla części nie rozstrzygniętej, to żądanie strony w tym zakresie jest wnioskiem o wydanie zapowiedzianej decyzji uzupełniającej, a nie wnioskiem o wznowienie postępowania. Wydana w tych warunkach decyzja odmawiająca wznowienia postępowania podlega stwierdzeniu nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa"; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1985 r., SA/Wr 127/85, OSP 1988, z. 9, poz. 198 z glosą B. Adamiak: "Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym, nadto bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 § 1 k.p.a. i skutkuje stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; por. też wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1988 r., IV SA 205/88, OSP 1990, z. 4, poz. 210 z glosą J. Borkowskiego: "1. Organ administracji państwowej, działający w trybie art. 200 § 2 k.p.a., może wyłącznie rozstrzygać sprawę co do istoty, natomiast nie posiada uprawnień do podjęcia decyzji kasacyjnej, chyba że takie było żądanie skargi. 2. Wydana w trybie art. 200 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna, uchylająca decyzję zaskarżoną oraz - bez wniosku skarżącego - korzystną dla niego decyzję organu pierwszej instancji, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza przepis art. 200 § 2 k.p.a."; czy wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50 z glosą H. Starczewskiego: "1. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.). 2. Decyzja administracyjna wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo"; uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 12 października 1998 r., OPS 1998, z. 11; ONSA 1999, nr 1, poz. 4: "Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia, stanowi rażące naruszenie art. 127 § 3 in fine w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a.").
Do takich rażących naruszeń zalicza się też nałożenie obowiązków na osobę zmarłą, nałożenie obowiązków na przyszłych spadkobierców adresata decyzji, niewłaściwą reprezentację, wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, umieszczenie w decyzji warunków zależnych od przyszłej decyzji administracyjnej, wydanie decyzji naruszającej ocenę prawną wyrażoną przez NSA, wydanie decyzji wbrew zakazowi reformationis in peius (por. A. Skóra, Skutki naruszenia zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, PiP 2002, z. 6, s. 71), odmowa załatwienia sprzeciwu itp. (np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108 z glosą M. Stahl: "1. Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez sąd administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; czy wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I S.A. 428/01, OSP 2004, z. 3 poz. 33: "Rozstrzygnięcie sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; por. też wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1993 r., SA/Lu 688/93, PG 1994, nr 4, s. 22: "Jeśli spółka z o.o., jako strona w postępowaniu administracyjnym, nie jest reprezentowana przez organ oznaczony w rejestrze handlowym, to skutkuje to nieważnością decyzji administracyjnych wydanych w takim postępowaniu").
Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się jednakże dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.
Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).
Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., S.A./Kr 914/92, Prz.Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163); por. też wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16: "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności"; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30: "Obowiązkiem Izby Skarbowej w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Skarbowego z powodu rażącego naruszenia prawa było wykazanie, że naruszenie to ma charakter rażący, w tym także, że jest to oczywiste naruszenie przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie Izba Skarbowa obowiązku tego nie wykonała, czym naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy"; oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26: "O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako Ťrażąceť może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95)."
Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.
"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).
Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego: "1. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. 2. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności").
Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20: "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem Ťrażącymť w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za Ťrażąceť uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie Ťrażącegoť naruszenia prawa wynika nie tylko z
przez marbel » Wt, 18 kwi 2006, 15:06
Matan A. Zakamycze 2005	stan prawny: 2005.06.01
Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005.
1. Przyjęta w k.p.a. konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7. Sankcja nieważności budzi wiele kontrowersji, bowiem w różnych gałęziach prawa przypisuje się jej różne skutki: po pierwsze - czynność dotknięta nieważnością nie powoduje żadnych uznanych przez prawo skutków, traktowana jest jako niebyła i nikogo niewiążąca z mocy samego prawa; po drugie - nieważność daje podstawę do obowiązkowego obalenia aktu ze skutkiem wstecznym (ex tunc); po trzecie - nieważność stanowi podstawę do obalenia aktu ze skutkiem powstającym dopiero od daty jej wzruszenia (ex nunc) (J. Borkowski, Nieważność decyzji..., s. 34).
2. Pierwszy z tych skutków wiąże się z przyjmowaną w prawie cywilnym koncepcją bezwzględnej nieważności aktów, gdzie wśród wadliwych czynności prawnych pojawia się kategoria czynności nieważnych, a więc takich, które nie wywołują skutków odpowiadających treści oświadczenia woli. Z czynności takich nie powstają skutki prawne, a na nieważność może się powołać każdy (S. Grzybowski, System prawa..., t. I, s. 594-595). Orzecznictwo sądów cywilnych przeniosło tę koncepcję na akty administracyjne (wyr. SN z dnia 29 czerwca 1957 r., II CR 499/57, OSPiKA 1958, z. 5, poz. 135; wyr. SN z dnia 4 listopada 1959 r., II CR 669/59, OSPiKA 1962, poz. 106; uch. SN z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz. 142). W świetle prezentowanego w nich stanowiska, nieważność bezwzględna decyzji zachodzi, gdy została ona wydana przez władzę całkowicie niepowołaną do jej wydania lub gdy została wydana z pominięciem jakiejkolwiek procedury. Stwierdzenie przez sąd cywilny bezwzględnej nieważności aktu administracyjnego nie jest zależne od przeprowadzenia w określonym trybie postępowania administracyjnego. "Stwierdzenie takie bowiem służy tylko celom postępowania cywilnego i odnosi skutki dla sprawy cywilnej" (uch. SN (7) z dnia 20 września 1988 r., III AZP 14/87, OSNCP 1989, nr 3, poz. 39). M. Zimmermann, przyjmując istnienie aktów bezwzględnie nieważnych, traktował je jako akty wadliwe, które jakkolwiek pochodziły od organu państwowego, nie stawały się jednak w świetle przepisów aktami prawnymi, nie wiązały organów, a deklaracja ich nieważności nie była konieczna, choć celowa (M. Zimmermann (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo..., s. 338).
Pogląd powyższy formułowany był na tle analizy art. 101 r.p.a. który stanowił, że właściwy organ "może uchylić jako nieważną każdą decyzję (...)". Podobne określenie zawierał art. 137 k.p.a.: "Podlega uchyleniu jako nieważna decyzja (...)". Natomiast przepis art. 156 § 1 k.p.a. posługuje się zwrotem: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (...)". W pierwszym wypadku można było wnosić o przyjęciu przez ustawodawcę koncepcji bezwzględnej nieważności aktu, skoro uchyleniu podlegała decyzja już nieważna. Uchylenie tego, co nie istnieje, nie jest możliwe. Akt uchylający stanowi jedynie deklarację nieważności (M. Zimmermann (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo..., s. 338).
Interpretacja art. 137 k.p.a. nie była jednoznaczna. Część autorów uznawała, że kodeks nie wprowadzał konstrukcji aktów bezwzględnie, tj. z mocy samego prawa nieważnych, natomiast przyjmował konstrukcję decyzji unieważnialnych za pomocą uchylenia jako nieważnej każdej decyzji dotkniętej określonymi w art. 137 k.p.a. wadami. Póki nie nastąpiło uchylenie, decyzja taka zachowywała moc obowiązującą - przysługiwało jej domniemanie "mocy obowiązującej" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks z 1961 r., s. 190-191).
3. Instytucji bezwzględnej nieważności aktu nie można utożsamiać z konstrukcją tzw. nieaktów, które stwarzają jedynie pozory aktu administracyjnego (jak np. decyzja o zmianie imienia czy nazwiska przygotowana przez studentów w ramach zajęć z zakresu procedury administracyjnej). Tylko pozornie są to akty administracyjne, natomiast brak im cech władczego wypowiedzenia się organu władzy (E. Iserzon, Niektóre..., s. 405). W tym wypadku w ogóle nie powstaje problem ich mocy wiążącej. Natomiast jako bezwzględnie nieważne należy traktować tzw. "akty nieistniejące". Akty takie są na zewnątrz aktami administracyjnymi, ale z powodu wad nie wywierają żadnych skutków prawnych. Nie wiążą organów ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego wadliwości.
W literaturze wyróżnia się dwie grupy aktów nieistniejących. Grupa pierwsza to akty wydane w nieistniejącym postępowaniu. O nieistnieniu zaś postępowania decyduje brak takich elementów jak organ administrujący, mający zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz strona postępowania, o której prawach w danym postępowaniu orzeka organ administrujący. Grupa druga obejmuje akty nieistniejące, wydane w postępowaniu administracyjnym. Chodzi tu o akty niezawierające wymaganych przepisami cech zewnętrznych oraz akty niedoręczone (nieogłoszone) (B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 46 i n.).
4. Poza kategorią aktów "nieistniejących" koncepcja bezwzględnej nieważności (nieważności z mocy prawa) decyzji dotkniętych nawet kwalifikowanymi wadami prawnymi nie znajduje jednak dostatecznego uzasadnienia w rozwiązaniach przyjmowanych w prawie administracyjnym (wyr. NSA z dnia 16 listopada 1998 r., III SA 1103/97, niepubl.). W ocenie J. Borkowskiego kodeksowa sankcja nieważności decyzji administracyjnej jest w swej istocie najbliższa cywilnoprawnej konstrukcji nieważności względnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 702; por. też A. Wolter, Prawo cywilne..., s. 335-336). Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych oraz domniemaniem ich prawidłowości, akty obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. obowiązują, podlegają wykonaniu, o ile nie zostaną unieważnione na mocy decyzji deklarującej taki właśnie skutek prawny. Jeśli brak deklaracji nieważności, akt taki pozostaje nadal ważny. Kodeks pozwala w pewnych sytuacjach na pozostawienie decyzji zawierających wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. w obrocie prawnym, np. ze względu na nieodwracalne skutki prawne. W takich wypadkach właściwy organ zobligowany jest jednak do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem. Ponadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte na wniosek strony albo z urzędu. Rozwiązania te świadczą o względności kodeksowej sankcji nieważności (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 704).
"Decyzja administracyjna dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającymi jej nieważność, nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym. Jakkolwiek nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych, korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Stwierdzenie to ma moc wsteczną. Eliminując skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta, jednocześnie otwiera drogę do ponownego załatwienia sprawy (polegającego, w zależności od przyczyny nieważności, bądź na umorzeniu postępowania, bądź na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia) i do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowaną stronę (art. 160 § 1 k.p.a.)" (post. SN z dnia 7 czerwca 2000 r., U III CKN 1024/00, LEX nr 51 874).
5. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. "Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 704).
ródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie istotnych przepisów procesowych, w szczególności dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 705).
6. Posłużenie się w art. 156 § 1 k.p.a. pojęciem "decyzja" nie wskazuje jej charakteru. Daje to możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zarówno ostatecznych, jak i nieostatecznych. Jeśli nieostateczna decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., strona ma prawo wyboru trybu postępowania, w jakim wada ta ma zostać usunięta. Jeśli zatem strona wyraźnie we wniosku powołuje się na przepis art. 156 § 1, to organ stopnia wyższego winien rozpoznać ten wniosek w trybie stwierdzenia nieważności. Inaczej jest w sytuacji, kiedy strona wnosi odwołanie od decyzji obarczonej wadą nieważności. Wniosek tego rodzaju powinien zostać rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego oraz załatwiony w ramach uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a., który nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku NSA z dnia 7 maja 1984 r. (II SA 225/84, GP 1984, nr 24, s. 8) przyjęto: "1. Jeżeli od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, powinno ono być załatwione w trybie przepisów k.p.a. o odwołaniach. Tryb odwoławczy ma w przepisach tego Kodeksu pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). 2. Tok instancyjny, zgodnie z art. 15 k.p.a., jest regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw. W świetle przepisów k.p.a. logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jej nieważności. 3. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. 4. Nierozpatrzenie wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 138 k.p.a.".
7. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą (jest to konsekwencja przyjęcia konstrukcji nieważności względnej). Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.
Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada razem z nią domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie za sobą ważną konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodę. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest także roszczenie odszkodowawcze, które przysługuje od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności.
Sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji (a w razie wniesienia odwołania - organ odwoławczy, który utrzymał decyzję stwierdzającą w mocy), przekazuje sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. Jeśli postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe - umarza postępowanie.
8. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.), zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 883). Przedmiot ten w zasadzie nie obejmuje innych aktów administracyjnych, jak również czynności materialno-technicznych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
9. Przepisy szczególne mogą ograniczać zakres przedmiotowy stosowania art. 156 k.p.a. Przykład może stanowić art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 z późn. zm.), zgodnie z którym od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stronie przysługują środki prawne wzruszania decyzji przewidziane w k.p.a., w tym dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Ograniczenie to znajduje zastosowanie również wobec postanowień podejmowanych przez Prezesa UOKiK. Podobnie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128) wyłącza możliwość wzruszania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.).
10. W związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), który nakazuje stosować odpowiednio k.p.a., stwierdzeniu nieważności będą podlegały postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym, o ile służy na nie zażalenie (T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, s. 256).
Na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. art. 79 ust. 5 u.s.p. oraz art. 82 ust. 6 u.s.w. przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji znajdują odpowiednie zastosowanie do instytucji stwierdzenia nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego.
Podobnie z mocy przepisów szczególnych, stwierdzenie nieważności może dotyczyć także pewnych czynności materialno-technicznych. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, prawa upadłościowego, ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz ustawy - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 114, poz. 1193) przepisy o wznowieniu postępowania i stwierdzeniu nieważności decyzji stosuje się odpowiednio do wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego z naruszeniem prawa; wykreślenie następuje przez wydanie decyzji (ust. 3).
II. Przesłanki stwierdzenia nieważności
1. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w k.p.a. oparta na przesłankach pozytywnych oraz negatywnych (B. Adamiak, Nadzwyczajne..., s. 49). Pierwsze z nich wyliczone są wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym należy zwrócić uwagę na szczególny charakter przesłanki określonej w pkt 7, który odsyła do przepisów odrębnych przewidujących sankcję nieważności.
2. Ze względu na elementy stosunku prawnego kreowanego wadliwą decyzją administracyjną można wyróżnić następujące grupy przesłanek pozytywnych:
a) dotyczące elementów podmiotowych stosunku prawnego (organ administracyjny, strona),
b) dotyczące elementów przedmiotowych stosunku (wykonanie praw lub obowiązków),
c) dotyczące podstawy prawnej stosunku prawnego.
3. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. wymienia przyczyny nieważności w sposób niemający doniosłości prawnej. Bez względu na to, które miejsce w katalogu przyczyn nieważności zajmuje określona przesłanka, wywoła ona takie same skutki prawne, jak pozostałe.
Z samego faktu występowania przesłanek pozytywnych nie wynika jeszcze obowiązek eliminacji decyzji z obrotu prawnego, bowiem mogą to wyłączać przesłanki negatywne, których zaistnienie powoduje zachowanie decyzji w obrocie prawnym. Nie stanowi to przeszkody do podjęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast w takich przypadkach właściwy organ ma obowiązek stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem.
4. Przesłanki negatywne nieważności decyzji są określone wyczerpująco w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Pierwsza z nich odwołuje się do instytucji przedawnienia i dotyczy jedynie tych przesłanek pozytywnych, które z biegiem czasu mogą w coraz mniejszym stopniu zagrażać prawom i obowiązkom stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji..., s. 66). Druga natomiast wiąże się z nieodwracalnością skutków prawnych i będzie się odnosić do wszystkich przesłanek pozytywnych. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy zatem badać w każdym wypadku charakter skutków prawnych, które ona wywołała, natomiast ustalenie, czy upłynął termin przedawnienia powinno być poczynione jedynie w razie ujawnienia wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a.
5. Wprowadzenie instytucji przedawnienia daje podstawę do podziału przesłanek pozytywnych na dwie grupy. Pierwszą stanowią te przesłanki, których stosowanie nie jest ograniczone żadnym terminem, drugą - przesłanki skuteczne tylko w określonym czasie. Ze względu na wyróżnienie przesłanek objętych przedawnieniem niezwykle ważną kwestią będzie właściwa kwalifikacja materialnej wady decyzji administracyjnej do jednej z przesłanek pozytywnych.
III. Przesłanki pozytywne
1. Naruszenie przepisów o właściwości. Do zmiany k.p.a. w 1980 r. przepisy przewidywały obowiązek uchylenia jako nieważnych decyzji, które zostały wydane przez organ administracji publicznej niewłaściwy ze względu na "przedmiot decyzji", co oznaczało ograniczenie możliwości uchylenia decyzji tylko do wypadków naruszenia właściwości rzeczowej oraz instancyjnej (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 420 i 421). Natomiast art. 101 ust. 1 pkt a r.p.a. stanowił o decyzji wydanej przez organ "oczywiście niewłaściwy".
Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Obowiązek ten ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. "Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania" (wyr. SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108).
Kompetencja określonego organu administracji do podjęcia decyzji (postanowienia) w sprawie administracyjnej może wynikać nie tylko z właściwości ustawowej, ale również z tzw. właściwości delegacyjnej, która wiąże się z przekazaniem danej sprawy do rozstrzygania organowi administracji przez inny organ, w sytuacjach wskazanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego lub wynikających z zawartych przez organy administracji porozumień. Delegacja w wyniku "przekazania sprawy" następuje w razie wyłączenia organu administracji od załatwienia sprawy ze względu na postanowienia art. 25 k.p.a. i możliwością wyznaczenia innego organu przez organ wyższego stopnia (art. 26 § 2 k.p.a.) oraz na skutek wyznaczenia organu właściwego do dalszego prowadzenia postępowania wznowieniowego przez organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 k.p.a.). Delegacja w oparciu o porozumienie może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy przepisy ustawowe dopuszczają możliwość zawierania porozumień przenoszących kompetencje np. wojewody na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, organów innych samorządów obszaru województwa, kierowników państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa (art. 33 a.r.w.).
Organ administracji publicznej traci właściwość na skutek wyłączenia (art. 25 k.p.a.), przekazania kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie porozumienia oraz w wyniku dewolucji kompetencji.
Wada określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uznana za wadę na tyle ciężką, że powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie, nawet gdy decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego, a więc "bez względu na trafność merytoryczną rozstrzygnięcia" (wyr. NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 965).
Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej "z naruszeniem przepisów o właściwości" bez kwalifikowania ich rodzaju. Przyjmuje się, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność. "Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną" (wyr. NSA z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25).
W orzecznictwie i doktrynie istnieje różnica zdań odnośnie problemu naruszenie właściwości w sytuacji, gdy organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. Zdaniem J. Borkowskiego przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. należy odnosić zarówno do naruszenia tzw. właściwości wewnętrznej, a więc w obrębie administracji publicznej, jak też tzw. właściwości zewnętrznej, czyli właściwości powodującej rozgraniczenie właściwości organów administracyjnych i organów wymiaru sprawiedliwości (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 718). Natomiast według M. Jaśkowskiej nieuzasadnione jest powoływanie się na niewłaściwość jako podstawę nieważności w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sprawę nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim wypadku decyzja pozbawiona jest bowiem podstawy prawnej - przesłanka nieważności z pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 892). Pogląd taki należałoby zaakceptować ze względu na fakt, że w istocie rzeczy nie pojawia się tutaj problem właściwości organu, skoro dana sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Ponadto nie do pogodzenia z zasadą legalności byłoby pozostawienie w obrocie prawnym, np. decyzji administracyjnej podjętej w sprawie cywilnej ze względu na upływ okresu przedawnienia.
Naruszenie przepisów o właściwości ma miejsce również wtedy, gdy rozstrzygnięcie zostało podjęte (podpisane) przez osobę niemającą upoważnienia do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 168a k.p.a (wyr. NSA z dnia 26 kwietnia 1996 r., SA/Lu 691/95, niepubl.), orzekał w sprawie inny organ, niż wyznaczony w wyniku rozstrzygnięcia sporu o właściwość, organ odwoławczy rozstrzygnął kwestię wykraczającą poza przedmiot postępowania odwoławczego - "Organ drugiej instancji nie może orzec o prawie do zasiłku przedemerytalnego, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych" (wyr. SN z dnia 17 października 2000 r., III RN 46/00, OSNAP 2001, nr 12, poz. 404).
Problem właściwej kwalifikacji podstawy nieważności określonej w art. 157 § 1 pkt 1 k.p.a., a w szczególności oddzielenie jej od przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (braku podstawy prawnej i rażącego naruszenia prawa) jest o tyle istotny, że przesłanka ta jest objęta przedawnieniem.
2. Brak podstawy prawnej. Podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo - procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 725).
Na podstawie analizy orzecznictwa sądowego można wyróżnić następujące przypadki "braku podstawy prawnej" decyzji administracyjnej:
a) decyzja podjęta poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym (np. podjęcie decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż wyrobów tytoniowych w oparciu o analogię do przepisów uprawniających organ gminy do wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych);
b) decyzja podjęta w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego. "W razie sporu o prawo własności gruntów, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), ustalenie prawa własności Państwa do tych gruntów i rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. W sprawie zachodzi zatem brak podstawy prawnej do rozpatrzenia jej w postępowaniu administracyjnym i wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia prawa własności Państwa do spornych działek gruntu. Jest to przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (wyr. NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 217/94, niepubl.);
c) decyzja podjęta na podstawie przepisów prawa administracyjnego niemających charakteru powszechnie obowiązującego. "1. Akty prawotwórcze nie mające mocy powszechnie obowiązującej, jakimi są m.in. uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia ustawy (tzw. uchwały samoistne), nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. O obowiązkach obywateli i ich organizacji mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, to jest przepisy zawarte w aktach o randze ustawy lub w aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. 2. Powyższa zasada ma odpowiednie zastosowanie do decyzji administracyjnych przyznających uprawnienia, albowiem uprawnienie administracyjne ma charakter relatywny i wtórny w tym znaczeniu, że jest pochodną uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej" (wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 70);
d) decyzja podjęta w sferze regulowanej przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege). "Decyzja nakładająca obowiązki na stronę w sytuacji, gdy obowiązki te wynikają wprost z normy prawnej (...) dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego" (wyr. NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108, cyt. za R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 354, poz. 48);
e) decyzja podjęta w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, ale niedającymi upoważniania do załatwienia sprawy w tej formie prawnej. "Zgodnie z obowiązującymi od 1.1.1995 r. przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) ogrodzenie budowlane poza miejscami publicznymi - niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału budowlanego - nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie podlegają nadzorowi organów budowlanych. Wydane do takich ogrodzeń decyzje administracyjne nakazujące ich rozbiórkę byłyby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (wyr. NSA z dnia 4 marca 1996 r., IV SA 651/95, cyt. za R. Kędziora, tamże, s. 354, poz. 47);
f) decyzja podjęta w sferze regulowanej prawem administracyjnym, dającym upoważnienie do zastosowania tej formy działania administracji publicznej, ale w odniesieniu do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od występujących w danej sprawie. "W świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.) organ administracji państwowej wydaje w postępowaniu rozgraniczeniowym trzy rodzaje decyzji: decyzję o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1), decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy) albo decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy). Nie jest natomiast możliwe wydanie decyzji ťo odmowie zatwierdzeniaŤ przebiegu granicy ustalonego w protokole granicznym, w tym także na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Do takiego orzeczenia nie ma podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)." (wyr. NSA z dnia 9 czerwca 1997 r., SA/Ka 2492/95, cyt. za R. Kędziora, tamże, s. 354, poz. 46);
g) decyzję (postanowienie) podjęto z urzędu w sytuacji, gdy można to było uczynić jedynie na wniosek strony. "1. Postanowienie o przywróceniu terminu nie może być wydane z urzędu.
3. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, iż wolą strony nie było ubieganie się o przywrócenie terminu, skoro twierdziła ona, iż termin ten zachowała. W tej sytuacji uzasadnione jest żądanie strony skarżącej stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia uchybionego terminu, gdyż postanowienie to zostało - w braku żądania strony przywrócenia terminu - wydane z urzędu, a zatem bez podstawy prawnej" (wyr. NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 2247/96, niepubl.).
Brak podstawy prawnej niekoniecznie musi odnosić się do prawa materialnego. Również brak podstawy prawnoprocesowej należy traktować jako spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ma to miejsce m.in. w wypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie, nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie to czyni (np. pozostawiając sprawę bez rozpatrzenia czy też podejmując postępowanie wznowieniowe albo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Bez podstawy prawnej jest także wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności "zaświadczenia" (wyr. NSA z dnia 28 października 1993 r., SA/Gd 1180/93, niepubl.). Podobnie "Uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez wnoszącego odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego" (wyr. NSA z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, niepubl.), podejmując rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej.
Decyzja może być podjęta częściowo bez podstawy prawnej i w tej części podlega stwierdzeniu nieważności. Może to się wiązać np. z opatrzeniem decyzji terminem, warunkiem czy zleceniem w sytuacji, kiedy przepisy prawa materialnego takiej dodatkowej klauzuli nie przewidują.
Natomiast nie jest wydana "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną niewłaściwie powołano. "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy" (wyr. NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, z. 1, poz. 5). Taka decyzja narusza normy prawa procesowego, a jej wadliwość powinna być usunięta w drodze sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.).
Decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej także wówczas, gdy organ administracji publicznej powołał w decyzji przepis już nieobowiązujący regulującą daną materię tak samo, jak przepis obowiązujący w dacie orzekania (wyr. NSA z dnia 25 października 1984 r., II SA 671/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 96).
Uchylenie podstawy prawnej decyzji administracyjnej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie prowadzi do zaistnienia komentowanej przesłanki. Zgodnie z art. 145a k.p.a. jest to podstawa do żądania wznowienia postępowania.
W praktyce granica między wydaniem decyzji bez podstawy prawnej a wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa może być trudna do uchwycenia. Charakterystyczne w tym względzie jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r. (II SA 1726/00, niepubl.):
"1. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części".
4. Rażące naruszenie prawa. W doktrynie prawa administracyjnego zarysowały się dwa podstawowe stanowiska w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Według pierwszego z nich zachodzi ono w wypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50).
Według drugiego stanowiska, przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu..., s. 104 i n.).
Tego rodzaju pogląd jest jednak dyskusyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. nie zostało powiązane przez ustawodawcę z jakimikolwiek skutkami wywołanymi rażącym naruszeniem prawa, w tym i skutkami społeczno-gospodarczymi (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., s. 334). Ponadto trzeba zauważyć, że kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Z tego względu, odwoływanie się do skutków, jakie decyzja za sobą niesie, byłoby nieuprawnione.
Należy odnotować także stanowisko łączące w sobie oba wskazane wyżej. Wedle niego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne...,s. 206).
Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 730).
Pojęcie "prawa" w zwrocie "rażące naruszenie prawa" powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks.., s. 729).
W świetle orzecznictwa sądowego do rażących naruszeń prawa materialnego zalicza się np.:
a) rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania (wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, nr 3, poz. 33);
b) stwierdzenie nieważności czynności materialno-technicznej (wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., V SA 2454/01, niepubl.);
c) opatrzenie decyzji terminem wykonania w sytuacji, kiedy w przepisach prawa nie było ku temu podstaw (wyrok z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, niepubl.);
d) brak zgody wszystkich współwłaścicieli na prowadzenie robót adaptacyjnych (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r., IV SA 82/97, niepubl.);
e) wymierzenie opłaty od czynności cywilnoprawnej, która opłacie nie podlega (wyrok NSA z dnia 16 lipca 1997 r., III SA 508/96, Mon.Pod. 1998, nr 6, s. 188);
f) uzależnienie rozpoczęcia robót budowlanych od rozbiórki takiego samego obiektu budowlanego jak określony w wydanym pozwoleniu, wybudowanego przez tego samego inwestora, zrealizowanego bez pozwolenia budowlanego (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1996 r., II SA/Kr 545/96, Prok. i Pr. 1998, nr 4, poz. 53);
g) zastosowanie w sposób oczywiście błędny taryfy celnej (wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAPiUS 1994, nr 4, poz. 75);
h) odmowa wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na przeznaczonym na ten cel terenie osobie, której właściwy organ w tym celu oddał działkę w wieczyste użytkowanie (wyrok NSA z dnia 8 października 1987 r., IV SA 591/87, GAP 1988, nr 18, s. 44).
Przykłady decyzji podjętych z rażącym naruszeniem prawa procesowego:
a) brak prawidłowego powiadomienia stron o wszczęciu postępowania (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2002 r., I SA 1159/00, niepubl.);
b) uzupełnienie decyzji administracyjnej w trybie art. 111 k.p.a. bez wniosku strony o uzupełnienie (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2001 r., I SA 283/00, niepubl.);
c) rozpatrzenie wniosku o ponowne rozptrzenie sprawy złożonego z uchybieniem terminu (wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r., II SA 1866/00, niepubl.);
d) przyjęcie "sztywnej" teorii dowodowej przez organ prowadzący postępowanie (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., V SA 2182/99, Prz. Podat. 2001, nr 3, poz. 63);
e) wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a.bez uzyskania zgody stron (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., I SA 1826/98, niepubl.);
g) zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSa z dnia 3 grudnia 1999 r., I SA/Wr 101/98, niepubl.);
h) rozptrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1999 r., IV SA 2273/98, niepubl.);
i) zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1999 r., IV SA 116/97, niepubl.);
j) stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) (wyrok NSA z dnia 13 października 2000 r., III SA 3104/99, niepubl.);
k) odmowę wszczęcia postępowania po wniesieniu sprzeciwu przez prokuratora (wyrok NSA z dnia 26 lutego 1986 r., II SA 2400/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 16);
l) brak własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, zastąpienie go przez fascimile podpisu (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/48, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 1089/98, niepubl.);
ł) podpisanie decyzji organu kolegialnego przez osoby, które nie wchodziły w jego skład oraz przez niektórych członków tego organu (wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 42).
Relatywnie rzadko rażące naruszenie prawa dotyczy przepisów ustrojowych. Jako przykład decyzji uznanej za podjętą z rażącym naruszeniem prawa ustrojowego można powołać decyzję administracyjną wydaną przez niezgodny z przepisami prawa procesowego lub ustrojowego skład organu kolegialnego (wyrok NSA z dnia 2 marca 1988 r., SA/Ka 1187//87, ONSA 1988, nr 2, poz. 58:
Natomiast nie są traktowane jako wady, mające znamiona rażącego naruszenia prawa, przypadki takie jak:
a) sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym przez SN w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1690/00, niepubl.);
b) naruszenie prawa polegające na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania (wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., II SA 1387/98, niepubl.);
c) wybór jednej z rozbieżnych interpretacji przepisu prawa uznanej później za nieprawidłową (wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., I SA/Ka 1582, niepubl.);
d) pominięcie w decyzji jednej ze stron (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 133/97, niepubl.).
Dla istnienia podstaw orzekania o nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa nie ma znaczenia czyjakolwiek wina ani też okres, jaki upłynął po popełnieniu tego naruszenia.
5. Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, a z których pierwsza ma charakter ostateczny.
Zaistnienie komentowanej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 910).
Natomiast w takim zakresie, w jakim dopuszcza to prawo administracyjne przy zachowaniu tożsamości sprawy, możliwe będzie następstwo prawne w odniesieniu zarówno do strony, jak i organu. Zatem sprawy będą tożsame co do podmiotów także wtedy, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych) oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję (tamże, s. 912).
Dla oceny tożsamości sprawy administracyjnej bez znaczenia pozostaje problem udziału w postępowaniu podmiotów na prawach strony, jak i innych uczestników postępowania, bowiem decyzja administracyjna nie rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach. Odmienne założenie należy przyjąć przy wykładni tego przepisu, gdy chodzi o stwierdzenie nieważności postanowienia, ponieważ może być ono kierowane do stron i wszystkich innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 732).
Tożsamość podmiotowa sprawy zostaje zachowana bez względu na zmiany (następstwo prawne) stron dysponujących prawami refleksowymi.
W orzecznictwie NSA wskazuje się na przypadek szczególny tożsamości sprawy, z którym mamy do czynienia wtedy, gdy chodzi o dysponowanie tym samym dobrem. W takiej sytuacji pokrywają się elementy przedmiotowe, natomiast nie jest zachowana tożsamość elementów podmiotowych (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., s. 335). W wyroku z dnia 27 lipca 1981 r. (SA/Po 15/81, niepubl.) NSA przyjął, że "brak formalnego uchylenia wcześniejszej decyzji o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste powoduje nieważność późniejszej decyzji w tej sprawie, skierowanej do innej osoby" (komunikat nr 2 o ważniejszych kwestiach prawnych rozstrzyganych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Problemy Praworządności 1982, nr 3, s. 15, załącznik).
Nie sposób podzielić tezy, że nowej decyzji wydanej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania można postawić zarzut nieważności ze względu na postanowienie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, niepubl.). Trzeba dopuścić możliwość ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie postępowania..., s. 154-155). O takiej możliwości będzie decydować charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne..., s. 141). Przeszkody uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie mogą mieć bowiem charakter przemijający bądź nietrwały. Jeśli zatem przeszkoda taka przestaje istnieć, mamy do czynienia z nowym przedmiotem postępowania (nową sprawą administracyjną). Tym samym następuje otwarcie drogi do podjęcia postępowania i wydania w nim orzeczenia merytorycznego.
Trzeba również dostrzec pewną odmienność umorzenia fakultatywnego. Gdy umorzenie nastąpiło na skutek wystąpienia strony, ponowne wszczęcie postępowania w sprawie będzie z pewnością możliwe. Przemawia za tym przede wszystkim procesowy skutek fakultatywnego umorzenia postępowania. Odstąpienie strony od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku nie oznacza, że ten interes prawny lub obowiązek przestaje istnieć, ale dla strony traci doniosłość prawną rozstrzygnięcie o nich w decyzji administracyjnej. Należy sądzić, że utratę tej doniosłości trzeba wiązać z określonym momentem, co nie eliminuje możliwości ponownego wystąpienia o merytoryczne załatwienie sprawy (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie postępowania..., s. 155).
Powagi rzeczy osądzonej nie narusza wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu wznowieniowym lub w innym trybie nadzwyczajnym, gdyż takie rozstrzygnięcie musi zawierać w sobie orzeczenie o uchyleniu poprzedniej decyzji (J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa..., s. 350). Postępowanie administracyjne wszczęte w celu wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczy bowiem nowej sprawy administracyjnej w stosunku do tej, o której rozstrzygano w ostatecznej decyzji (J. Borkowski, Nieważność decyzji..., s. 109).
6. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w wyniku postępowania, w którym istnieje strona, tj. podmiot dysponujący interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeśli podmiotu tego nie ma (np. nie ma on zdolności prawnej), postępowanie, jak i samą decyzję, należy uznać za nieistniejące. Bez udziału strony postępowanie nie może się toczyć, nie zaistniałaby bowiem indywidualna sprawa, którą organ administracyjny ma rozstrzygnąć.
Samo określenie decyzji "skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie" może budzić pewne wątpliwości z tej racji, że decyzje administracyjne są doręczane nie tylko stronom postępowania, ale także uczestnikom na prawach strony, organom administracji oraz podmiotom "zainteresowanym". Należy przyjąć, ze względu na istotę nieważności decyzji wiążącej się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, iż chodzi tu jedynie o skierowanie decyzji do osoby, co prawda niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej jako strona postępowania.
Decyzja jest doręczana również takim stronom, które dysponują prawami refleksowymi. Natomiast pojawia się pytanie, czy jest ona do tego rodzaju stron "skierowana". Użycie tego zwrotu przez ustawodawcę może przemawiać na rzecz stanowiska, że chodzi tu tylko o skierowanie decyzji do strony dysponującej interesem bezpośrednim. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. oraz wady nieważności wyliczone w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny (nawet jeśli przyczyną ich powstania jest naruszenie szczególnie istotnych przepisów prawa procesowego). Prowadzą one do ukształtowania w wyniku decyzji ułomnego stosunku materialnoprawnego. W ramach tego stosunku nie następuje ukształtowanie jakichkolwiek praw czy obowiązków strony refleksowej, ale jedynie określenie granic realizacji tych praw lub obowiązków uwzględniających ochronę praw refleksowych. Decyzja, jak się wydaje, jest "skierowana" w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim. Zatem jedynie błąd co do tej osoby uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Podobnie rzecz się ma z decyzją mylnie traktującej określony podmiot jako uczestnika na prawach strony.
Decyzja może określać prawa i obowiązki tylko podmiotu mającego kwalifikacje strony. Jeśli została ona skierowana do podmiotu niebędącego stroną, to tym samym ukształtowała sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Nie chodzi tu oczywiście o omyłki odnoszącej się do nazwiska czy adresu jakiejś osoby, ale o zamiar ustalenia sytuacji prawnej wobec osoby innej niż strona (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 384).
W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji osoba, do której skierowano mylnie decyzję, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc jest w nim stroną. W wyroku z dnia 22 maja 1987 r. (IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35) NSA stwierdza: "1. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. 2. Osoba, do której skierowana została decyzja, kwestionowana następnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jest stroną tego postępowania również wtedy, kiedy opiera się ono na zarzucie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania w takiej sprawie bez udziału tej osoby daje podstawę prawną do wznowienia tego postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.".
W orzecznictwie sądowym odnotowano następujące przypadki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie:
a) nieuwzględnienie skutków następstwa materialnoprawnego "W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, wszczętym po przeniesieniu przez użytkownika wieczystego swych praw na inną osobę, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 157 § 1 k.p.a. jest ta osoba. Prowadzenie postępowania w tej sytuacji z udziałem użytkownika wieczystego wskazanego w decyzji o oddaniu działki w użytkowanie, a następnie skierowanie do niego decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a." (wyr. NSA z dnia 26 stycznia 1995 r., I SA 1909/93, Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 48);
b) decyzja została doręczona pełnomocnikowi w przekonaniu, że na niego przechodzą prawa i obowiązki strony. "1. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika (art. 32 k.p.a.) nie oznacza, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego obowiązki obciążają pełnomocnika. 2. Skierowanie przez organ administracji decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 75, poz. 445 z późn. zm.) o dopuszczeniu zgłoszonego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym i o wymiarze należności celnych do ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a)" (wyr. NSA z dnia 10 listopada 1992 r., V SA 494/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 102);
c) decyzja została skierowana do organu osoby prawnej. "1. Skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) oraz nałożenie określonych nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną. 2. Nałożenie określonych obowiązków na organy osoby prawnej byłoby dopuszczalne jedynie w razie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia brak jest w przepisach art. 70 ustawy o ochronie środowiska. Przepis ten dopuszcza nałożenie obowiązku decyzją na inwestora, właściciela, zarządcę lub posiadacza obiektu budowlanego. Są to podmioty prawne, a nie ich organy. Zastosowanie więc mają przepisy art. 28 i 29 dotyczące strony postępowania administracyjnego" (wyr. NSA z dnia 6 kwietnia 1999 r., IV SA 538/97, niepubl.);
d) decyzja została skierowana do prezesa spółdzielni. "Wskazanie jako adresata decyzji prezesa spółdzielni imiennie jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie" (wyr. NSA z dnia 30 września 1999 r., IV SA 1357/97, niepubl.);
e) decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego została skierowana do użytkownika obiektu, który nie jest właścicielem ani zarządcą tego obiektu (wyr. NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r., II SA 2562/85, GAP 1986, nr 10, s. 47).
Pewne wątpliwości rodzi sytuacja, gdy decyzja została skierowana równocześnie do strony oraz do podmiotu niebędącego stroną w danej sprawie. Czy w takiej sytuacji decyzja staje się nieważna w ogóle, czy jedynie w stosunku do podmiotu niebędącego stroną w sprawie? Należy przyjąć drugą z tych ewentualności i w konsekwencji stwierdzić nieważność decyzji w części dotyczącej osoby niebędącej stroną, o ile nie ma między prawami i obowiązkami obu tych podmiotów wzajemnych powiązań (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 266).
Również postanowienie może zostać skierowane do osoby "niebędącej stroną" w sprawie załatwianej w tej formie. Należy zauważyć jednak, że zakres podmiotów, do których postanowienia mogą być adresowane, jest szerszy niż w przypadku decyzji.
7. Niewykonalność decyzji. Problem "niewykonalności" będzie dotyczyć decyzji ostatecznych, jak również decyzji nieostatecznych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. lub też na podstawie przepisów szczególnych zostały opatrzone takim rygorem ex lege.
Stwierdzenie nieważności na tej podstawie uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek:
a) niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. W przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako miarodajny stan rzeczy przyjęto ten, który istnieje w "dacie wydania decyzji". Zatem nie chodzi tu o datę jej doręczenia lub ogłoszenia, z którą wiąże się zazwyczaj skutki prawne; w szczególności chodzi tu o moment związania organu podjętą decyzją - art. 110 k.p.a. (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 735). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Niewykonalność zrodzona później może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość (wyr. NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 505/96, niepubl.);
b) niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Czasowa niewykonalność decyzji ma wyłącznie znaczenie dla realizacji praw i obowiązków jej adresatów i powinna powodować odroczenie terminu ich realizacji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., s. 328). Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 917).
Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną, chociaż nieliczni skłaniają się raczej do wykładni ścieśniającej, przyjmując, że w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. chodzi jedynie o niewykonalność faktyczną, gdyż niewykonalność prawna mieści się w pojęciu wydania decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak M. Jaśkowska, tamże, s. 916).
Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Natomiast względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje jej niewykonalności. Jak stwierdza NSA w wyroku z dnia 12 lutego 1985 r. (SA/Kr 1260/84, niepubl.): "Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu przez zakład pracy obowiązku zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a w szczególności aktualna konieczność obsługi przestarzałych urządzeń technicznych, nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji organu Państwowej Inspekcji Pracy nakazującej w indywidualnej sprawie wykonanie tego obowiązku".
Jako rozstrzygnięcie niewykonalne ze względów faktycznych w wyroku Sądu Antymonopolowego z dnia 11 stycznia 1995 r. potraktowano decyzję Urzędu Antymonopolowego w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, określającą "praktykę monopolistyczną w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jej wykonaniu i nakładającą na stronę obowiązek zaniechania tak sprecyzowanej praktyki monopolistycznej" (XVII Amr 45/94, Wokanda 1997, nr 7, poz. 55).
Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Działanie powodujące szkodę może być zawinione, jak też wynikać z odpowiedzialności za działania innych osób, za skutek działalności z użyciem rzeczy lub sił przyrody (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 735).
Szczególną postacią niewykonalności prawnej będzie niewykonalność warunku, jakim decyzja została opatrzona. Warunek uzależniający skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego może zostać dodany do treści decyzji, jeżeli ma podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Niezależnie od tego warunek musi być skonkretyzowany oraz wykonalny, w przeciwnym razie decyzja w części dotyczącej warunku dotknięta jest wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 89). Warunek staje się nierozłączną częścią rozstrzygnięcia sprawy i dlatego, gdy nie jest on wykonalny, całe rozstrzygnięcie również nie może być wykonalne.
8. Wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przesłanka ta w istocie rzeczy obejmuje szczególną postać niewykonalności prawnej decyzji i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji.
Do zakresu pojęcia "czyn zagrożony karą" zaliczyć trzeba przede wszystkim te czyny, które są zagrożone sankcją karną przewidzianą w k.k., k.k.s., k.w. oraz w innych przepisach pozakodeksowych. Również czyny zagrożone jedynie karami administracyjnymi, wymierzanymi przez organy administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, mieszczą się w tej grupie (np. kary pieniężne wymierzane na mocy przepisów ustawowych za zanieczyszczanie środowiska morskiego, za wycinanie drzew bez zezwolenia). Zdaniem Z. Janowicz przepis ten odnosi się także do deliktów dyscyplinarnych (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 433). Pojęcie czynu zagrożonego karą nie obejmuje przypadków czynów niedozwolonych, stanowiących podstawę roszczeń odszkodowawczych.
Czyny zagrożone karą mogą być w zasadzie popełniane przez osoby fizyczne, ale w pewnym zakresie mogą ich dokonywać również osoby prawne i jednostki organizacyjne.
Przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. jest sformułowany z użyciem trybu warunkowego, a jego celem jest stwierdzenie skutku prawnego, który powstanie w przypadku podjęcia działań. Podstawą stwierdzenia nieważności będą czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie jakiekolwiek podejmowane w związku z jej wykonaniem. Ocenie nie będą podlegały czynności luźno związane z wykonaniem decyzji czy tylko przy tej okazji podejmowane (J. Borkowski, Zmiana i uchylanie..., s. 128).
W zasadzie przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. jest przepisem martwym, bowiem w praktyce decyzji dotkniętych określoną w nim wadą w ogóle się nie spotyka.
9. Wada nieważności decyzji z mocy przepisów szczególnych. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność decyzji, która "zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Formuła tego przepisu jest myląca i może sugerować, że chodzi o przypadki nieważności bezwzględnej. Nie może być on jednakże interpretowany w oderwaniu od wykładni art. 156 § 1 k.p.a., który zakłada konieczność stwierdzenia nieważności decyzji (przyjmując tym samym wobec wszystkich przesłanek pozytywnych konstrukcję nieważności względnej).
Katalog sytuacji powodujących nieważność z tej przyczyny jest otwarty, bowiem będą je określać przepisy szczególne. Przepisy te muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać sankcje nieważności. W wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. (IV SA 941/87, ONSA 1998, nr 1, poz. 30) NSA przyjął, że: "przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność".
Tak daleko idąca sankcja należy w prawie materialnym administracyjnym do sytuacji wyjątkowych. Przykładowo:
a) artykuł 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), który przewiduje nieważność decyzji podjętych niezgodnie z prawem ochrony środowiska;
b) artykuł 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i leczeniu uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzja wydana przez organ określony w ust. 1 pkt 1 bez zasięgnięcia opinii naczelnego lekarza uzdrowiska jest nieważna i podlega uchyleniu, chyba że naczelny lekarz uzdrowiska nie przedstawił opinii w terminie 10 dni, licząc od daty przekazania mu sprawy. Ustawa, ze względu na datę jej przyjęcia, operuje konstrukcją uchylenia decyzji nieważnej.
IV. Przesłanki negatywne
1. Termin. Artykuł 156 § 2 k.p.a. zawiera enumerację przyczyn stwierdzenia nieważności, w swych skutkach ograniczonych terminem, przy czym wyliczenie to ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzane lub zacieśniane. Pozostaje ono niepełne jedynie ze względu na otwarty charakter art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wprowadzenie w przepisach odrębnych sankcji nieważności lub też uchylenie takiej sankcji zmieni liczbę przypadków, do których znajduje zastosowanie przedawnienie.
Rozwiązanie prawne, przyjęte w art. 156 § 2 k.p.a., stanowi kryterium do podziału przyczyn wadliwości powodującej nieważność decyzji, dzieli je na takie, które: są częściowo sanowane przez upływ czasu (decyzje te po upływie terminu określonego w ustawie są uznawane za niezgodne z prawem, ale nie pociąga to za sobą sankcji ich nieważności - art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) oraz na takie, które w ogóle na skutek upływu czasu nie będą sanowane (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 337).
Przedawnienie obejmuje przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, tj.: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; wydanie decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie - w wypadku gdy decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Nie stwierdza się nieważności decyzji z wymienionych przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Nie oznacza to jednak, że właściwy organ nie będzie zobligowany do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności. Natomiast w wyniku tego postępowania nie może orzec o nieważ
przez jester00 » Wt, 18 kwi 2006, 17:38
Dziekuje bardzo - obcieło :( mogę prosić na maila? jester00@poczta.fm
przez kevin » Pt, 1 kwi 2011, 13:48
to na pewno jest utwór w rozumieniu, rozumienia :P
Ostatnio przesunięty w górę Pt, 1 kwi 2011, 13:48 przez: Anonymous.