Source: http://www.prawoweterynaryjne.pl/artykuly/projekt-straconych-szans/
Timestamp: 2017-09-25 22:27:10
Legal References Found: art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 20
 art. 12

Document Content:
Projekt straconych szans ? | Prawo Weterynaryjne Biuletyn Informacyjny Kancelarii Prawnej Result
r. pr. dr Michał Rudy,
Kancelaria Prawna RESULT Witkowski Woźniak Mazur i Wspólnicy Spółka Komandytowa
Na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi opublikowany został projekt ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, jak również projekt ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności.
Zgodnie z treścią „normatywną” wymienionych projektów ustaw i uzasadnieniami do nich, zasadniczym celem wprowadzenia zmian w obowiązującym prawie jest:
zapewnienie holistycznego (sic) i zintegrowanego podejścia do osiągnięcia równowagi pomiędzy obowiązkami zapewnienia bezpieczeństwa żywności, jej jakości, kwestii moralnych w zakresie wykorzystywania zasobów naturalnych przy jej produkcji, a koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego i rozwoju podmiotów działających na rynku spożywczym w globalizującym się świecie, co powodować ma konieczność zmiany dotychczasowego podziału i rozproszenia instytucji zajmujących się nadzorem nad wytwarzaniem, dystrybucją i sprzedażą żywności, a więc wprowadzenie urzędowego nadzoru i kontroli tego obszaru – „od pola do stołu”;
stworzenie w Polsce nowego jednolitego, zintegrowanego systemu kontroli bezpieczeństwa i jakości żywności na wszystkich etapach jej produkcji przez powołanie Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, jako części administracji niezespolonej, podległej Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi;
zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów, przy równoczesnym zmniejszeniu obciążeń administracyjnych przedsiębiorców oraz znacznie wydajniejszym wykorzystaniu środków budżetowych przeznaczonych na pracę działających obecnie Inspekcji;
zapewnienie konsumentom żywności, o jak najwyższej jakości, do czego przyczynić się ma skuteczny i kompleksowy nadzór nad producentami żywności ekologicznej oraz regionalnej i tradycyjnej;
przygotowanie systemu szczelnego, pozbawionego jakichkolwiek luk, umożliwiającego konsumentowi dokonanie świadomego i zgodnego z jego oczekiwaniami wyboru żywności o najwyższej jakości;
„pozwolenie” na dalszy wzrost produkcji ekologicznej oraz regionalnej i tradycyjnej, umożliwiając rozwój drobnych producentów i gospodarstw rolnych;
uproszczenie procesu przeprowadzania analizy ryzyka i typowania gospodarstw do kontroli, a także redukcji liczby kontroli podmiotów zaangażowanych w „łańcuch żywnościowy”;
ujednolicenie metodologii kontroli i zmniejszenie ryzyka sankcji za nieprawidłowe wydatkowanie środków z budżetu Unii Europejskiej;
usprawnienie procesu wymiany dokumentacji kontrolnej pomiędzy służbą kontrolną a agencją płatniczą w zakresie przyznawania płatności jednolitych (głównie raportów z kontroli będących podstawą naliczania sankcji) oraz przeprowadzania powtórnych kontroli w przypadku stwierdzenia drobnych niezgodności, co zapewnić ma usprawnienie realizacji zadań państwa w obszarze kontroli cross-compliance (wzajemnej zgodności);
zapewnienie lepszej organizacji pracy;
optymalne wykorzystanie bazy laboratoryjnej, specjalistycznego sprzętu, a także zasobów kadrowych i majątkowych;
powołanie Narodowej Rady Bezpieczeństwa Żywności, w skład której wchodziliby wysokiej klasy specjaliści powoływani przez Prezesa Rady Ministrów, odpowiedzialnej za naukowe aspekty urzędowej kontroli żywności, co ma przyczynić się do zapewnienia jednolitej polityki państwa;
usprawnienie działania w zakresie merytorycznym i finansowym, co ma przyczynić się do lepszego wykorzystania środków z budżetu państwa przeznaczonych na stanowiska, których utworzenia wymagają przepisy prawa, np. stanowiska związane z prowadzeniem księgowości, czy też stanowiska, których utworzenie jest niezbędne dla prawidłowej działalności takiej jednostki, np. stanowiska związane z udzielaniem zamówień publicznych i obsługą prawną;
przyczynienie się do szybkiego reagowania na towary znajdujące się w obrocie a niespełniające wymagań w zakresie objętym nadzorem Inspekcji;
przeniesienie części zadań do powiatowych inspektoratów.
W celu przeprowadzenia powyższych zmian projektodawcy proponują uchwalenie projektu ustawy, która regulować będzie organizację, tryb działania oraz zasady funkcjonowania nowo tworzonej Inspekcji, w tym jej organów, jak również zasady powoływania tych organów oraz ich podporządkowania w strukturze administracji rządowej.
W szczególności w projekcie ustawy planuje się:
przyjęcie modelu Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności jako części administracji niezespolonej, tzn. niezwiązanej formalnie i kompetencyjnie ani z wojewodą i jego zapleczem administracyjnym, ani z innymi organami administracji publicznej o lokalnym zakresie działania;
przyjęcie trójszczeblowego modelu struktury organizacyjnej Inspekcji, z organami terenowymi tworzonymi na szczeblu województw i powiatów;
powołanie następujących organów nowej Inspekcji: Głównego Inspektora, wojewódzkiego inspektora, powiatowego inspektora oraz granicznego inspektora;
wskazanie w sprawach związanych z wykonywaniem zadań Inspekcji, jako organu pierwszej instancji, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, powiatowego i granicznego inspektora, a jako organu wyższego stopnia: w stosunku do powiatowego inspektora – wojewódzkiego inspektora, a w stosunku do wojewódzkiego i granicznego inspektora – Głównego Inspektora.
Zgodnie z projektem ustawy, wprowadzenie w życie omawianej koncepcji, oprócz „powołania do życia” nowej Inspekcji, będzie wymagało uregulowania szeregu dodatkowych kwestii. W szczególności regulacji wymagać będą sprawy związane z likwidacją dotychczasowych Inspekcji, zniesieniem ich organów, załatwieniem spraw i postępowań w toku, spraw majątkowych, kwestii dotyczących zobowiązań i należności wynikających z działalności dotychczasowych Inspekcji, czy spraw pracowniczych.
Po głębszej analizie, zarówno samych postanowień normatywnych projektów, jak i ich uzasadnień oraz oceny skutków regulacji, widać wyraźne, znaczące niekonsekwencje, a nawet sprzeczności. Co innego wskazywane jest w propozycji normatywnej, co innego w załączonym do niej uzasadnieniu, a jeszcze inaczej te same kwestie zostały przedstawione (czy częściej po prostu nieprzedstawione) w ocenie skutków regulacji. Tytułem przykładu: projekt ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności w art. 1 stanowi, że ustawa określa „tryb działania nowej Inspekcji” (cokolwiek ma to znaczyć), zaś w uzasadnieniach wskazano, w kilku miejscach, że ustawy nie wprowadzają zmian w dotychczasowych trybach działania – w poszczególnych obszarach nadzoru. Rozbieżności można wskazać także pomiędzy treścią uzasadnienia, w zakresie w jakim mowa jest o jakiś oszczędnościach w finansowaniu administracji publicznej, które to oszczędności nie zostały następnie wykazane w ocenie skutków regulacji.
Innym „zarzutem”, który powinien być podniesiony odnośnie sposobu sporządzenia uzasadnienia jest to, że w wielu miejscach po prostu nie przystaje ono do zawartości normatywnej projektów ustaw. Na przykład nie wiadomo co wspólnego mają mieć nowe ramy organizacyjne urzędowego nadzoru nad żywnością w Polsce z kwestiami moralnymi w zakresie wykorzystywania zasobów naturalnych czy „pozwoleniem” na dalszy wzrost produkcji ekologicznej oraz regionalnej i tradycyjnej, umożliwiając rozwój drobnych producentów i gospodarstw rolnych. Przedmiotowe sprawy, jeżeli już, to wchodzą w zakres reglamentacji administracyjnego prawa materialnego – a nie z zakresu prawa o ustroju organów administracji rządowej.
Ponadto uzasadnienie po części odnosi się, do kwestii, które raczej nie są przedmiotem regulacji normatywnej obu projektów. Na przykład projekty nie dają odpowiedzi na pytania na czym miałoby polegać „uproszczenie procesu przeprowadzania analizy ryzyka i typowania gospodarstw do kontroli”, „ujednolicenie metodologii kontroli i zmniejszenie ryzyka sankcji za nieprawidłowe wydatkowanie środków z budżetu Unii Europejskiej” (szczególnie, skoro metodologia ta nie zmienia się w poszczególnych obszarach nadzoru), „usprawnienie procesu wymiany dokumentacji kontrolnej pomiędzy służbą kontrolną a agencją płatniczą w zakresie przyznawania płatności jednolitych (głównie raportów z kontroli będących podstawą naliczania sankcji) oraz przeprowadzanie powtórnych kontroli w przypadku stwierdzenia drobnych niezgodności, co zapewnić ma usprawnienie zadań państwa w obszarze kontroli cross-compliance (wzajemnej zgodności)”, „zapewnienia lepszej organizacji pracy” czy „optymalnego wykorzystania bazy laboratoryjnej, specjalistycznego sprzętu, a także zasobów kadrowych i majątkowych”.
W sprawie bardzo ważne jest również, czego w trakcie dotychczasowych prac legislacyjnych nie zrobiono. Na przykład nie oszacowano ryzyka i wpływu, jak dokonane zmiany wpłyną na uznawanie dotychczasowych uprawnień eksportowych polskich zakładów produkujących żywność, a w szczególności czy kraje nienależące do Unii Europejskiej (a być może także niektóre należące) nie będą kwestionowały dotychczas nadanych uprawnień ? albo jak zmiany wpłyną na dotychczasowy system akredytacji laboratoriów urzędowych i czy nie spowodują konieczności ubiegania się ponownie o takie akredytacje.
Jeżeli chcielibyśmy się odnieść jednym zdaniem do tak zakreślonych ram obu projektów ustaw, w sprawie nie można oprzeć się wrażeniu, że cała „reforma” urzędowej kontroli żywności ma polegać tylko i wyłączenie na stworzeniu „nowej czapy organizacyjnej” oraz powołaniu nowych piastunów „nowych organów” (przy radykalnym obniżeniu wymaganych kwalifikacji dla kandydatów na piastunów). I tyle. „Nowe” organy, w poszczególnych zakresach poddanych ich nadzorowi, mają bowiem działać w „starych trybach” – to jest właściwych dla nadzoru „weterynaryjnego” czy „sanitarnego”, z zakresu jakości handlowej artykułów rolno-spożywczym, czy ochrony roślin i nasiennictwa.
Przechodząc do uwag bardziej szczegółowych w sprawie należy podnieść, co następuje.
Właściwym wydaje się przyjęcie zhierarchizowanego modelu organizacyjnego nowej Inspekcji, opartego na bezpośredniej podległości jej poszczególnych organów. Za rozwiązaniem takim przemawia charakter przyszłych zadań sprowadzających się do zapewnienia bezpieczeństwa żywności i jej właściwej jakości, a w konsekwencji ochrony zdrowia i życia konsumentów, jak również weterynaryjnej ochrony zdrowia publicznego. W szczególności, w projekcie, wzięto pod uwagę fakt, że zadania wykonywane przez organy administracji weterynaryjnej, sanitarnej i fitosanitarnej, a nawet ochrony środowiska, w zakresie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych zwierząt oraz organizmów kwarantannowych roślin, kontroli i dopuszczania do obrotu żywności, w tym produktów pochodzenia zwierzęcego, a także prowadzenie monitoringu pozostałości chemicznych, biologicznych, leków i skażeń promieniotwórczych w tkankach zwierząt, środkach spożywczych oraz paszach, są zadaniami o charakterze ogólnopaństwowym, przekraczającym obszar jednego województwa. Mają one także charakter europejski, w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę zasady działania wspólnego rynku oraz, że wschodnie granice Polski są jednocześnie granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej.
Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawiają: ogólnopaństwowy i ogólnowspólnotowy charakter zadań, które mają być wykonywane przez organy nowej Inspekcji w zakresie ochrony zdrowia publicznego, ściśle specjalistyczny charakter zadań dotychczas działających Inspekcji, określonych w specyficznych poddziałach materialnego prawa administracyjnego oraz wymóg wykonywania ich w sposób jednolity i według identycznych standardów, w całym kraju, czy nawet całej Unii Europejskiej. Tym samym rozwiązanie takie przyczyni się do „lepszego” wypełnienia zobowiązań wspólnotowych w zakresie „skoncentrowania” pełnego nadzoru nad łańcuchem żywnościowym (sławne już „od pola do stołu”), w ramach kompetencji organów jednej wyspecjalizowanej struktury administracji rządowej. W szczególności pozwoli na skupienie w ramach jednej organizacji nadzoru nad wszystkimi etapami pozyskiwania i produkcji żywności, w tym nad hodowlą zwierząt i ich ubojem oraz produkcją pasz. Proponowane rozwiązanie wydaje się przy tym efektywne także w zakresie zwalczania chorób zakaźnych, w tym, stanowiących coraz większe zagrożenie, chorób odzwierzęcych. Argumentem „za” jest także przyjęcie trójszczeblowego modelu struktury organizacyjnej Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, z organami terenowymi tworzonymi na szczeblu województw i powiatów, który wynika z historycznego rozwoju administracji rządowej, zajmującej się sanitarną i weterynaryjną ochroną zdrowia publicznego i jest obecnie właściwe dla Inspekcji Weterynaryjnej oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Przyjęte rozwiązania przyczynią się także do wzmocnienia odpowiedzialności za wykonanie zadań administracji rządowej. Zadania, które do tej pory były wykonywane przez wiele organów i przydanych im do pomocy urzędów, po ewentualnych zmianach mają być realizowane, na danym terenie (powiatu, województwa i kraju), przez organ jednoosobowy. Właściwym wydaje się również wzmocnienie szczebla powiatowego, a więc organów „pierwszego kontaktu” w nadzorze urzędowym, bo chyba takie zamierzenie przyświecało pomysłodawcom projektu, kiedy w projekcie jest mowa o „przeniesieniu zadań na niższy szczebel organizacyjny (…), co zagwarantuje bardziej efektywną kontrolę, w tym także w zakresie jej zaplanowania i sposobu prowadzenia.”.
Pomimo powyżej wskazanego „atutu” omawianych projektów, należy jednak podnieść poważne zarzuty i poddać pod rozwagę dalsze ich procedowanie w zaproponowanym kształcie.
Projekty obu ustaw nie zmierzają do realizacji podstawowego „postulatu” unijnego prawa o żywności – to jest w żadnej mierze regulacje te nie przyczynią się do ujednolicenia procedur urzędowej kontroli żywności, zaś zamiast tego proponują jedynie stworzenie nowych ram organizacyjnych administracji rządowej, której „nowe” organy, w poszczególnych zakresach poddanych ich nadzorowi, mają działać w „starych trybach” – to jest właściwych dla nadzoru „weterynaryjnego” i „sanitarnego”, z zakresu jakości handlowej artykułów rolno-spożywczym, czy ochrony roślin i nasiennictwa. Tym samym raczej nie zostanie zrealizowane podstawowe założenie z art. 1 projektu ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, zgodnie z którym ma ona określać „tryb działania oraz zasady funkcjonowania Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności”. Takie rozwiązanie wydaje się pomysłem dość kuriozalnym i budzi zasadnicze wątpliwości odnośnie celowości dalszego procedowania nad projektami, w ich obecnym brzmieniu.
Projekty ustaw oraz ich uzasadnienia w wielu miejscach posługują się najróżniejszymi terminami prawa administracyjnego w sposób mało konsekwentny, czy nawet sprzeczny. I tak tytułem przykładu, zgodnie z art. 1 projektu ustawy o nowej Inspekcji, ustawa ta stanowić ma o „organizacji, trybie działania oraz zasadach funkcjonowania Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, a w art. 3 ust. 2 już jest mowa, że „sposób” wykonywania zadań regulują przepisy odrębne. Projekty naprzemiennie posługują się terminami „kontrola” i „nadzór” – w ogóle nie definiując tych pojęć, jak również nie zwracając uwagi, że terminy te w prawie administracyjnym nie są uznawane za równoznaczne. Bezsensowne jest użycie w nazwie nowego ciała opiniodawczo-doradczego przymiotnika „Narodowa”. Prawo o żywności ma na celu ochronę życia i zdrowia, jak również innych interesów konsumentów, niezależnie od ich narodowości, i to nie tylko w Polsce ale również w innych krajach Unii Europejskiej, czy nawet w krajach do niej nienależących.
Uzasadnienia oraz ocena skutków regulacji w wielu miejscach posługują się przykładami rzekomo „podobnych” reform przeprowadzonych w innych krajach Unii Europejskiej, żadnej z nich jednak nie omawiają. Tymczasem w żadnym z tych krajów owe reformy nie polegały jednak tylko wyłącznie na nadaniu starym strukturą administrującym nowej nazwy, stworzeniu nowej „czapy organizacyjnej” i powołaniu piastunów „nowych” organów.
Wydaje się, że projektodawcy w ogóle zapomnieli lub nie mieli pomysłu co zrobić, z tymi zadaniami organów Inspekcji Weterynaryjnej, które nie pasują do modelu bezpieczeństwa żywności [tylko i wyłącznie ?]. A należą do nich tak ważne zadania organów administracji rządowej, jak nadzór nad humanitarną ochroną zwierząt innych niż gospodarskie, zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt czy nadzór nad systemami rejestracji i identyfikacji zwierząt.
Projekt ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności nie określa również w sposób precyzyjny wszystkich zadań przewidzianych do wykonywania przez „nową” Inspekcję. W ustawie o charakterze ustrojowym powinny znaleźć się wszystkie zadania merytorycznie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa żywności oraz sposób ich wykonywania. Tymczasem w projekcie ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności ograniczono się, w art. 3 ust. 2, do stwierdzenia, że szczegółowe zadania Inspekcji i sposób ich wykonania regulują odrębne przepisy. Takie rozwiązanie zamiast ‘konsolidować” kompetencje organów nowej Inspekcji, powoduje ich rozproszenie na poziomie podobnym, co przy funkcjonowaniu obecnych kilku Inspekcji.
Ponadto, projekt ustawy nie reguluje kwestii zwalczania nielegalnej działalności w sferze produkcji żywności, w tym nie wzmacnia w żadnym stopniu kompetencji w zakresie prowadzenia działań prewencyjnych. W projekcie ustawy, brak jest również precyzyjnego podziału zadań merytorycznych pomiędzy poszczególne organy Inspekcji. Podobnie jak w przypadku kompetencji całej Inspekcji, w art. 20 ust. 1 projektu ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, ograniczono się do twierdzenia, że szczegółowy zakres zadań, obowiązki i uprawnienia poszczególnych organów inspekcji określają przepisy odrębne.
Jako niejasna zapowiada się przy tym forma wykonywania zadań Inspekcji przez osoby fizyczne, prawne lub osoby nie posiadające osobowości prawnej, które mogą być upoważnione przez odpowiednie organy Inspekcji do wykonywania określonych działań. Projekt ustawy, ponownie w tym momencie wskazuje, że zasady upoważniania ww. osób uregulowane zostaną w odrębnych przepisach. W projekcie ustawy nie określono również organu Inspekcji, właściwego do sprawowania nadzoru nad systemem badań laboratoryjnych przeprowadzanych na potrzeby realizacji zadań Inspekcji.
W projektach da się, przy tym odczuć pewną „wetrynariofobię”, a pomysłodawcy bali się w nim używać terminu „lekarz weterynarii”. Co przy radykalnym obniżeniu obowiązkowych kwalifikacji dla kandydatów na piastunów organów w nowej Inspekcji powoduje, że nowa struktura straci swój główny atut, jakby była świadoma i racjonalna specjalizacja szczególnie widoczna przy dotychczasowych organach Inspekcji Weterynaryjnej. W przyszłości zatem raczej nie należy się spodziewać orzeczeń podobnych do tego jakie wydał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2242/14, „Powiatowy lekarz weterynarii jak i wojewódzki lekarz weterynarii to wyspecjalizowane organy realizujące zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Pracownicy tych organów posiadają specjalistyczną wiedzę pozwalającą im na samodzielną ocenę ryzyka stwarzanego przez paszę niespełniającą wymagań. Nie ma konieczności zasięgania przez organ administracji publicznej dodatkowych opinii w tej kwestii jeśli pracownicy organu administracji mogą dokonać oceny samodzielnie. Ocena dokonana przez organ administracji w przedmiotowej (sprawie – przyp. własny) nie budzi wątpliwości i brak jest uzasadnionych podstaw do jej kwestionowania.”
Istotna jest „deklaracja”, iż pracownicy nowej Inspekcji mają być członkami korpusu służby cywilnej. Obecnie jest to rozwiązanie praktykowane wyłącznie w Inspekcji Weterynaryjnej, przyczyniając się do zwiększenia niezależności jej pracowników od czynników politycznych. Poważne wątpliwości budzi jednak fakt, że zgodnie z art. 12 ust. 2 projektu ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, powiatowy inspektor należy do wyższych stanowisk w służbie cywilnej, co w praktyce oznacza, odejście od naboru na ww. stanowiska w drodze otwartego konkursu na rzecz powołania.
W projekcie ustawy dość radykalnie zmniejszono wymagania w zakresie kwalifikacji osób „kandydujących” na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Niepokój budzi brak określenia szczegółowych kwalifikacji dla osób zajmujących stanowiska powiatowych inspektorów, na których „barkach” według projektu ustawy spoczywać będzie cały ciężar działalności merytorycznej. Określenie wymagań dotyczących doświadczenia zawodowego przewidzianego dla ww. stanowiska wydaje się więc wręcz konieczne. Za nieuzasadnione ponadto uznać należy, obsadzanie stanowisk powiatowych inspektorów przez osoby nieposiadające tytułu lekarza weterynarii, za czym przemawia ilość i charakter zadań, przewidzianych do wykonania przez piastuna organu administracji publicznej, a które dotychczas wykonywał powiatowy lekarz weterynarii, tj. zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt, prowadzenie badań monitoringowych w zakresie chorób zakaźnych zwierząt, nadzór nad badaniem zwierząt rzeźnych i mięsa, nadzór nad przepisami o ochronie zwierząt, prowadzenie badań monitoringowych żywności, pasz i wody używanej w żywieniu zwierząt czy nadzór nad całym sektorem paszowo-utylizacyjnym. Są to zadania, których prawidłowe wykonanie wymaga oprócz wiedzy administracyjnej także wiedzy i doświadczenia weterynaryjnego. Należy przy tym podkreślić, że lekarze weterynarii pełniący obecnie funkcję powiatowych lekarzy weterynarii wykonują jednocześnie zadania urzędowych lekarzy weterynarii co znacznie usprawnia wykonywanie zadań w zakresie międzynarodowego obrotu żywności i zwierząt. Z uwagi na względy merytoryczne jak i organizacyjnej wydaje się, że wykształcenie wyższe weterynaryjne jest niezbędne, co najmniej, w przypadku osoby mającej zajmować stanowisko powiatowego inspektora w Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności.
Negatywnie należy ocenić także brak próby podporządkowania nowej Inspekcji bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. W sytuacji sukcesu takiego rozwiązania, być może w końcu udałoby się rozwiązać wieloletni konflikt związany z tym, iż ten sam minister resortowy odpowiada za rozwój przemysłu żywnościowego, jak i nadzór nad nim.
Reforma przyczyni się faktycznie przy tym do zlikwidowania sporów kompetencyjnych pomiędzy dotychczas działającymi Inspekcjami oraz likwidacji problemów wynikających z podwójnego podporządkowania organów Inspekcji na poziomie województwa i powiatu.
W tym zakresie można wskazać, iż w założeniach do projektu właściwie niepotrzebnie i na pewno na wyrost zostały złożone „obietnice” odnośnie „odbiurokratyzowania i zmniejszenia kosztów działania administracji publicznej” oraz, że „obietnice” te są przede wszystkim „postulacyjne”, bo samo zaplanowanie reformy czy nawet jej przeprowadzenie tak naprawdę nie gwarantuje ich osiągnięcia.
Dotyczy to w szczególności „nadziei” na optymalizację zasobów, poprawę organizacji i jakości pracy, stworzenie przejrzystych zasad kontroli czy efektywniejsze wydatkowanie środków publicznych na działanie organów administracji rządowej. Podobnie ma się sprawa ze zwiększeniem ochrony konsumentów czy „przyspieszonej” reakcji na kryzysy występujące na rynku żywności. Kwestie te są bardziej związane z aspektem zarządzania w administracji publicznej i sama reforma może co najwyżej ułatwić to zarządzanie, niż dać gwarancję osiągnięcia wymiernych korzyści.
„Odbiurokratyzowanie” administracji publicznej jest przy tym jedną z najczęściej zapowiadanych reform tej administracji. Żeby tego dokonać należałoby jednak przeprowadzić rzetelną analizę poszczególnych procesów administracyjnych. Należy podejrzewać, iż na potrzeby przygotowania ww. założeń do projektu ustawy nikt nie zadał sobie trudu żeby sprawdzić, jakie procesy wykonywane są w poszczególnych Inspekcjach rządowych oraz na czym polegają ewentualne różnice między nimi. Warto byłoby także sprawdzić, które z dokumentów wykorzystywanych w poszczególnych procesach wytwarzane są na potrzeby urzędników unijnych, w związku z odpowiednimi normami prawa wspólnotowego, jak ma to miejsce na przykład w zakresie rozliczania nakładów poniesionych na zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt. Sprawa stanie się problematyczna dopiero w momencie próby praktycznego wdrażania uchwalonych przez parlament przepisów.
Należy również pamiętać, że projekt zakłada stworzenie dość dużego „konglomeratu administracyjnego”, dzielącego się na dziesiątki wewnętrznych jednostek organizacyjnych. Nowa Inspekcja będzie musiała jednocześnie koordynować i zarządzać wszystkimi kompetencjami administracji dotychczasowych ww. inspekcji rządowych. Szybkość reakcji takiej struktury może zostać znacznie zredukowana. Szybkość ta ma tymczasem zasadnicze znaczenie w sytuacjach kryzysowych, takich jak na przykład wystąpienie ogniska choroby zakaźnej groźnej dla ludzi i zwierząt.
Podobnie należy ocenić założenia zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorców i rolników przez zmniejszenie ogólnej liczby kontroli i audytów w gospodarstwach i zakładach oraz „kompleksowość” tych kontroli podejmowanych przez nowo utworzoną Inspekcję. Te z kolei kwestie oprócz zarządzania w administracji odwołują się także do problemu rozrostu ingerencji materialnego prawa administracyjnego, na prawie wszystkie przejawy życia społecznego. W tym zakresie projekt ustawy nawet nie stara się odpowiedzieć na pytania związane z częścią głównych współczesnych uwarunkowań działania administracji publicznej, w tym w szczególności uwarunkowań ekonomicznych i technicznych[1]. Pomysłodawcy ustawy, skupiając się na wykazywaniu postulatywnego zmniejszenia zakresu ingerencji administracji publicznej w działalność rolniczą i gospodarczą, po trochę zapomnieli przy tym, iż w przypadku kontroli najważniejszą rzeczą jest jej skuteczność. „Gdyby każda kontrola zmierzała do eliminacji ujawnionych w niej negatywnych wyników ulepszenie administrowania publicznego byłoby widoczne i odczuwalne”[2].
Na początku sierpnia 2016 r. w „POLITYCE” nr 32 (3071) ukazał się artykuł A. Grzeszaka „Z prawem na lewo”, w którym można przeczytać między innymi, że „Polska przystępując do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), czyli elitarnego klubu krajów wysoko – rozwiniętych, przyjęła obowiązujące w niej standardy tworzenia prawa. Nie określają one, co i jak ma być regulowane, ale zalecają, jak ma wyglądać proces powstawania ustaw. Chodzi o to, by były tworzone w sposób racjonalny, w oparciu o dowody, a nie przeczucia czy intuicje suwerena. Dlatego zalecenia przewidują, by projektowanie nowych przepisów poprzedzone było analizami, by zaangażowani byli eksperci, by dokonać porównań, jak ten sam problem rozwiązują inne kraje. Proces legislacyjny powinien być jawny, przejrzysty, a w jego trakcie wszyscy zainteresowani winni mieć możliwość przedstawienia swoich argumentów.
(…) Od kilku lat dodatkowo prace legislacyjne powinny być poprzedzane przyjęciem założeń do ustawy, a następnie szczegółowym testem regulacyjnym obejmującym analizy, jakie rozwiązania mogą wchodzić w grę, jak będą oddziaływać i konkretnie na kogo, jakie będą koszty, kto je poniesie, jakie były wnioski z konsultacji społecznych itd.
Chodzi o to, by przed przystąpieniem do tworzenia przepisów zastanowić się, czy prawo jest w tym przypadku najlepszym sposobem zmiany rzeczywistości. Może lepszy efekt da np. kampania edukacyjna albo zmiany organizacyjne? A jeśli już ustawa, to po jej wprowadzeniu warto skontrolować, na ile założenia sprawdzają się w praktyce. OECD zaleca, by OSR przed skierowaniem do parlamentu były dodatkowo oceniane i weryfikowane przez niezależnych ekspertów.”.
Przedkładając te słuszne postulaty odnośnie tworzenia prawa na ww. projekty ustaw, jak również ich uzasadnienia oraz ocenę skutków regulacji należałoby uznać, że niestety projekty przedstawione przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi ich nie spełniają.
[1] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Nauka administracji, Kolonia Limited 2013, s. 108 i n.