Source: https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-30-sierpnia-2019-r-o-projekcie-ustawy-o-nieletnich-ud-480-z-dnia-8-marca-2019-r
Timestamp: 2020-01-28 22:08:46
Legal References Found: art. 3
 art. 3
 art. 1
 art. 109
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 148
 art. 156
 art. 163
 art. 166
 art. 173
 art. 197
 art. 223
 art. 252
 art. 280
 art. 10
 art. 10
 art. 50
 art. 51
 art. 69
 art. 74
 art. 76
 art. 85
 art. 87
 art. 119
 art. 122
 art. 124
 art. 133
 art. 143
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 28
 art. 38
 art. 39
 art. 60
 art. 62
 art. 39
 art. 39
 art. 40
 art. 49
 art. 40
 art. 51
 art. 40
 art. 40
 art. 115
 art. 40
 art. 52
 art. 40
 art. 300
 art. 300
 art. 40
 art. 36
 art. 36
 art. 53
 art. 53
 art. 36
 art. 53
 art. 53
 art. 36
 art. 32
 art. 48
 art. 44
 art. 48
 art. 41
 art. 44
 art. 248
 art. 41
 art. 52

Art. 52
 art. 92
 art. 53
 art. 48
 art. 48
 art. 48
 art. 51
 art. 60
 art. 74

Art. 68
 art. 300
in fine
 art. 300
 art. 107
 art. 120
 art. 120
 art. 120
 art. 125
 art. 126
 art. 125
 art. 126

Art. 141
 art. 141
 art. 269
 art. 271
 art. 271
 art. 360
 art. 95
 art. 402

Document Content:
Opinia z 30 sierpnia 2019 r. o projekcie ustawy o nieletnich (UD 480) z dnia 8 marca 2019 r. | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Opinia z 30 sierpnia 2019 r. o projekcie ustawy o nieletnich (UD 480) z dnia 8 marca 2019 r.
RL-033-31/19
Opinia o projekcie ustawy o nieletnich (UD 480) z dnia 8 marca 2019 r.
Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o nieletnich (dalej: „Projekt”), w wersji z 8 marca 2019 r.[1], przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Prezes Rządowego Centrum Legislacji.
Przedstawiony do oceny Projekt ma zastąpić ustawę z 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tekst jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 969, dalej: ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), co trzeba uznać za odpowiedź na postulaty powszechnie zgłaszane w literaturze przedmiotu[2]. Od wielu już lat podnosi się potrzebę przygotowania nowej ustawy zawierającej rozwiązania prawne będące w stanie skutecznie przeciwdziałać demoralizacji i przestępczości nieletnich oraz adekwatne do współczesnych uwarunkowań społecznych, w tym do aktualnych zagrożeń psychologiczno-społecznego rozwoju dzieci. Wskazuje się przy tym, że dotychczasowe regulacje nie wymagają głębokich przemian modelowych, ale właściwym kierunkiem działań legislacyjnych powinno być wprowadzenie rozwiązań prawnych powodujących, że istniejące środki wychowawcze i poprawcze staną się bardziej efektywne[3].
Motywy podane w Uzasadnieniu Projektu są zbieżne z zasygnalizowanymi powyżej postulatami doktryny oraz dobrze charakteryzują zawartość projektu: „Projektowana ustawa porządkuje i systematyzuje materię dotyczącą spraw nieletnich, inkorporując te uregulowania u.p.n., które mimo upływu lat nie straciły aktualności. Część z tych uregulowań wymagała stosownej korekty, ukierunkowanej na optymalizację przewidzianych w nich rozwiązań prawnych. Zmiana niektórych przepisów wiązała się natomiast z koniecznością ich dostosowania do obowiązujących w Polsce standardów międzynarodowych. Projekt reguluje również szereg kwestii, które Konstytucja RP rezerwuje dla aktu prawnego o randze ustawy, tymczasem niektóre z nich unormowane były dotychczas w aktach prawnych niższego rzędu. Ponadto przewiduje się całkiem nowe rozwiązania, które – wedle założeń – wzmocnią efektywność oddziaływań podejmowanych względem nieletnich”[4].
Projekt podtrzymuje główne założenia obowiązującej ustawy, w tym zasadę dobra dziecka jako naczelną regułę postępowania w sprawach nieletnich. Zgodnie art. 3 ust. 1 Projektu, w sprawie nieletniego należy kierować się przede wszystkim jego dobrem, dążąc do osiągnięcia korzystnych zmian w osobowości i zachowaniu się nieletniego oraz zmierzając w miarę potrzeby do prawidłowego spełniania przez rodziców lub opiekuna ich obowiązków wobec nieletniego, uwzględniając przy tym interes społeczny. Takie ukierunkowanie działań podejmowanych w sprawach nieletnich realizuje prawnomiędzynarodowe zobowiązania w tej materii, w tym wynikające z art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, podpisanej w Nowym Jorku 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r., nr 120, poz. 526).
O ewolucyjnym, a nie rewolucyjnym charakterze proponowanych zmian, świadczy również treść preambuły[5], w której niemal dosłownie zostało powtórzone ratio legis ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z tego uroczystego wskazania motywów nowej regulacji można odczytać świadomie wyrażoną wolę utrzymania obecnego modelu postępowania z nieletnimi. Jedyną zmianą we wstępie do ustawy jest zastąpienie pojęcia „przestępczości” nieletnich przez wyrażenie „dopuszczanie jest czynów karalnych”, co jest o tyle trafne, że w sensie ścisłym, po pierwsze, nieletni, co do zasady, nie ponosi odpowiedzialności karnej za przestępstwa, a po drugie, może on dopuścić się czynu karalnego, za jaki uważa się nie tylko przestępstwo czy przestępstwo skarbowe, ale również wykroczenie i wykroczenie skarbowe.
Ustawa wprowadza kompleksowe rozwiązania mające na celu przeciwdziałanie demoralizacji i przestępczości nieletnich. Zawiera zarówno przepisy o charakterze materialnym, jak i procesowym oraz wykonawczym. Jest bardzo obszerna (liczy 403 artykuły), jednakże nie stanowi z tego względu przejawu „nadregulacji”, bowiem jej objętość jest wynikiem inkorporacji obszernej materii unormowanej obecnie poza ustawą o postępowaniu w sprawach nieletnich, w tym w aktach prawnych o randze rozporządzenia. Tytuł nadany projektowanej ustawie („Ustawa …. o nieletnich”) jest spójny z jej zawartością normatywną i dobrze koresponduje z treścią obejmującą całościowe uregulowanie problematyki przeciwdziałania zachowaniom osób młodych wiekiem, które naruszają przyjęte normy społeczne, ale co do zasady nie są jeszcze zdolne do ponoszenia odpowiedzialności karnej.
Argumentów za utrzymaniem dotychczasowego modelu z korektami w zakresie zwiększenia jego efektywności dostarczają wyniki badań statystycznych[6], które wskazują na istnienie tendencji spadkowej przestępczości nieletnich. Ilość prawomocne orzeczonych środków stosowanych wobec nieletnich w 2016 r. wynosiła 26 544, a w latach poprzedzających była wyższa: w 2010 r. – 38 876, w 2014 r. – 31 912 i w 2015 r. – 26 836. W postępowaniach dotyczących nieletnich sprawców czynów karalnych (z wyłączeniem postępowań dotyczących stwierdzonych przejawów demoralizacji) tendencja była podobna. W 2016 r. orzeczono środki wobec 11 355 nieletnich, w 2010 r. – wobec 22 758 nieletnich, w 2014 r. – wobec 16 388 nieletnich, a w 2015 r. – wobec 12 237 nieletnich.
Podsumowując, cele, jakie zamierza osiągnąć Projektodawca, oraz ich uzasadnienie należy ocenić jednoznacznie pozytywnie.
1. Pojęcie nieletniego
Projekt podtrzymuje dotychczasowy model postępowania w razie stwierdzenia społecznie nagannych zachowań u dziecka. Zakłada on istnienie dwóch trybów:
1) postępowania w sprawach o demoralizację – wobec osób, które ukończyły 10 lat i nie są pełnoletnie (art. 1 ust. 1 pkt 1 Projektu),
2) postępowania w sprawach o czyny karalne – wobec osób, które dopuściły się takiego czynu po ukończeniu 13 lat, ale przed ukończeniem 17 lat (art. 1 ust. 1 pkt 2 Projektu).
Przepisy ustawy stosuje się również w zakresie wykonywania środków wychowawczych, środka leczniczego lub poprawczego – wobec osób, względem których środki te zostały orzeczone, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez te osoby 21 lat. (art. 1 ust. 1 pkt 3 Projektu).
Przyjęte w Projekcie pojęcie „nieletni”, podobnie jak obecnie, nie jest jednolite, ale w zależności od rodzaju toczącego się postępowania może mieć różne znaczenia.
Ogólna konstrukcja podstaw dla zainicjowania i prowadzenia postępowania oraz określenie podmiotu, w sprawie którego ma się ono toczyć, wyrażona w art. 1 ust. 1 Projektu, ogólnie powiela obecny model z ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. O ile jednak Projektodawca proponuje pozostawić bez zmian granice wiekowe nieletniości w związku z postępowaniem w sprawach o czyny karalne (art. 1 ust. 1 pkt 2 Projektu) i w zakresie wykonywania środków wychowawczych, środka leczniczego lub poprawczego (art. 1 ust. 1 pkt 3 Projektu), to istotną nowością jest doprecyzowanie – w stosunku do obecnego stanu prawnego – dolnej i górnej granicy wieku osoby, wobec której będzie można prowadzić postępowanie w sprawach o demoralizację (art. 1 ust. 1 pkt 1 Projektu).
Po pierwsze, proponuje się wyraźne przesądzenie, że warunkiem prowadzenia postępowania w sprawach o demoralizację jest ukończenie przez dziecko 10 lat. Brak w obecnym stanie prawnym precyzyjnego określenia granicy wiekowej dla podjęcia działań zapobiegających demoralizacji jest poważną wadą ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Czytając dosłownie przepisy obowiązującej ustawy można wręcz wyprowadzić wniosek (oczywiście błędny), że adresatami zawartych w nich norm powinny być dzieci 5-letnie czy nawet 3-letnie. Od dawna w literaturze postuluje się wprowadzenie takiej cezury, chociaż formułowane są przy tym dość zróżnicowane propozycje ustalenia jej na poziomie 9-10 lat[7] czy aż 12 lat[8].
Wydaje się, że zaproponowane w Projekcie określenie progu wiekowego na poziomie ukończonych 10 lat jest optymalne. Uwzględnia wskazania psychologii dziecięcej, zgodnie z którymi około 10 roku życia u dziecka następuje internalizacja obowiązujących norm moralnych i społecznych[9]. Tak oznaczona granica znalazła już wcześniej uznanie u ekspertów wchodzących w skład zespołu powołanego przez Ministra Sprawiedliwości, którzy zaproponowali ją w projekcie nowelizacji ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich z 19 listopada 2010 r.[10]. Podsumowując, propozycja ta jest zasadna i oczekiwana.
Podkreślić przy tym trzeba, że jednoznacznie eliminuje ona stosowanie przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich wobec młodszych dzieci (poniżej 10 roku życia), lecz nie wyklucza ingerencji w ich sprawach na podstawie odrębnych przepisów ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2017 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: k.r.o.). Jeżeli bowiem dziecko nie wykazuje jeszcze przejawów demoralizacji, ale jest demoralizacją zagrożone (np. ze względu na warunki rodzinne i środowiskowe), możliwe jest wówczas wszczęcie postępowania opiekuńczego, które dotyczy władzy rodzicielskiej, a jego uczestnikami są rodzice lub opiekunowie małoletniego. W razie stwierdzenia takich okoliczności, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy na postawie art. 109 § 1 k.r.o. wydaje odpowiednie zarządzenie. Może m.in. zobowiązać rodziców oraz małoletniego do określonego postępowania, poddać wykonywanie władzy rodzicielskiej stałemu nadzorowi kuratora sądowego, skierować małoletniego do placówki sprawującej pieczę nad dzieckiem, zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej (art. 109 § 2 k.r.o.). Adresatem tych zarządzeń jest nie tylko dziecko, ale przede wszystkim rodzice i opiekunowie, którzy są odpowiedzialni za kształtowanie u niego społecznie aprobowanych postaw i zachowań.
Po drugie, na pozytywną ocenę zasługuje jednoznaczne przesądzenie w Projekcie, że postępowanie w sprawach o demoralizację będzie można prowadzić wobec osób, które „nie są pełnoletnie” (obecnie – w stosunku do osób, które „nie ukończyły 18 lat”). Rozwiązanie to powinno sprzyjać zapewnieniu spójności systemowej z przepisami prawa cywilnego i prawa rodzinnego. Przepis art. 10 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 1145 z późn. zm., dalej: k.c.) za osobę pełnoletnią uznaje tego, kto ukończył lat osiemnaście. Równocześnie dopuszcza wyjątkowo możliwość uzyskania pełnoletności przez zawarcie małżeństwa (art. 10 § 2 k.c.). Zgodnie z art. 10 § 1 zd. 2 k.r.o., z ważnych powodów sąd opiekuńczy może zezwolić na zawarcie małżeństwa kobiecie, która ukończyła lat szesnaście, a z okoliczności wynika, że zawarcie małżeństwa będzie zgodne z dobrem założonej rodziny.
W konsekwencji, przesądzenie w Projekcie, że postępowanie w sprawach o demoralizację będzie można prowadzić wobec osób, które „nie są pełnoletnie” wyłączy z zakresu tej normy kobiety, które ukończyły 16 lat i na podstawie art. 10 § 1 zd. 2 k.r.o. uzyskały sądową zgodę na zawarcie małżeństwa. Jest to zrozumiałe, ponieważ uznanie takich kobiet za pełnoletnie – konsekwentnie – powinno wywoływać skutki prawne nie tylko w prawie rodzinnym, ale również w zakresie dopuszczalności badania demoralizacji. Zamierzenie Projektodawcy jest więc słuszne, jednak nie ma pewności czy wykładnia systemowa pojęcia „pełnoletni” przy wyznaczaniu zakresu podmiotowego postępowania w sprawach o demoralizację zostanie bez zastrzeżeń zaaprobowana w prawie nieletnich. W szeroko rozumianym prawie karnym można wskazać przykłady regulacji, w których ustawodawca posłużył się pojęciami prawa cywilnego lub prawa rodzinnego, a mimo to piśmiennictwo i judykatura dopuszczają odmienne, autonomiczne ich rozumienie. Problem ten występuje na przykład przy ustalaniu zakresu odpowiedzialności karnej za rozpijanie „małoletniego” (art. 208 k.k.), przy czym sporne pozostaje nadal to, czy kobieta, która zawarła związek małżeński po ukończeniu 16 lat może być przedmiotem czynności wykonawczej tego przestępstwa[11].
2. Relacja postępowania w sprawie nieletniego do odpowiedzialności karnej
Oceniając systemowo znaczenie propozycji zawartych w Projekcie należy uwzględnić istnienie osobnych i dotychczas bardzo ograniczonych podstaw odpowiedzialności ściśle karnej nieletnich w art. 10 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 1600 z późn. zm., dalej: k.k.). Zgodnie z jego treścią, nieletni, który po ukończeniu 15 lat, a przed ukończeniem lat 17, dopuszcza się jednego z wymienionych w tym przepisie typów przestępstw (art. 134 k.k., art. 148 § 1, 2 lub 3 k.k., art. 156 § 1 lub 3 k.k., art. 163 § 1 lub 3 k.k., art. 166 k.k., art. 173 § 1 lub 3 k.k., art. 197 § 3 lub 4 k.k., art. 223 § 2 k.k., art. 252 § 1 lub 2 k.k. oraz w art. 280 k.k.), może odpowiadać na zasadach określonych w Kodeksie karnym (a nie w ustawie o postępowaniu w sprawach nieletnich), jeżeli okoliczności sprawy oraz stopień rozwoju sprawcy, jego właściwości i warunki osobiste za tym przemawiają, a w szczególności, jeżeli poprzednio stosowane środki wychowawcze lub poprawcze okazały się bezskuteczne. Ze względu na to, że rozwój biopsychospołeczny takiego nieletniego nie jest jeszcze zakończony, a w konsekwencji stopień jego zawinienia zawsze jest niższy niż u sprawcy dorosłego[12], ustawodawca w art. 10 § 3 k.k. ogranicza możliwość orzeczenia kary do dwóch trzecich górnej granicy ustawowego zagrożenia przewidzianego za przypisane sprawcy przestępstwo. Sąd może również wobec nieletniego zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary.
Polityka karna w zakresie odpowiedzialności nieletnich w najbliższym czasie może jednak ulec istotnym zmianom na skutek nowelizacji Kodeksu karnego z 13 czerwca 2019 r.[13]. Losy tej gruntownej reformy prawa karnego – pomimo przejścia całego procesu legislacyjnego w Parlamencie – pozostają wciąż niepewne, ze względu na decyzję Prezydenta Andrzeja Dudy o skierowaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. uchwalonej ustawy do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej[14].
Nowelizacja Kodeksu karnego w nowym art. 10 § 2a k.k. wprowadza obligatoryjną odpowiedzialność karną (a nie wyjątkową i fakultatywną jak obecnie), jeżeli nieletni po ukończeniu 15 lat ponownie dopuszcza się jednego z czynów wymienionych w § 2 pomimo:
1) wcześniejszego wymierzenia mu kary pozbawienia wolności;
2) wcześniejszego umieszczenia go w zakładzie poprawczym, chyba że zachodzi wyjątkowy, szczególnie uzasadniony wypadek przemawiający przeciwko stosowaniu odpowiedzialności karnej wobec tego nieletniego.
Wejście w życie nowelizacji Kodeksu karnego z 13 czerwca 2019 r. skutkować będzie poszerzeniem zakresu odpowiedzialności karnej nieletnich w stosunku do ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (obecnie) i projektowanej ustawy o nieletnich (w przyszłości).
3. Przesłanki postępowania w sprawach o demoralizację
Projekt podtrzymuje dotychczasowy model postępowania ukierunkowany przede wszystkim na ochronę nieletnich przed demoralizacją. Z tego względu pierwszą przesłanką podjęcia przewidzianych w nim działań jest stwierdzenie, że nieletni wykazuje przejawy demoralizacji (art. 2 Projektu).
Samo pojęcie „demoralizacji” już od początku obowiązywania ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich było kwestionowane, zarówno z punktu widzenia prawa, jak i pedagogiki[15]. Projekt, podobnie jak obowiązująca ustawa, nie wprowadza definicji normatywnej tego pojęcia, ale wymienia przykładowo katalog zachowań uznawanych za przejawy demoralizacji. Jest to rozwiązanie słuszne, bowiem próba zamknięcia w ścisłe ramy prawne tak różnorodnej, złożonej i dynamicznej rzeczywistości z góry skazana byłaby na porażkę. Nie ma takiej potrzeby również ze względów praktycznych. Na przestrzeni lat pojęcie to nabrało na tyle sprecyzowanego znaczenia, że sądy – posługując się tym terminem – nie mają większych problemów z prawidłową oceną zachowań świadczących o potrzebie wszczęcia i prowadzenia postępowań w sprawach o demoralizację.
W związku z wprowadzonym zróżnicowaniem dolnej granicy nieletniości na potrzeby postępowania w sprawach o demoralizację (10 lat) oraz w związku z postępowaniem w sprawach o czyny karalne (13 lat), Projektodawca trafnie przesądził, że czyn zabroniony, którego nieletni dopuścił się po ukończeniu 10 lat, a przed ukończeniem 13 lat, stanowi demoralizację (art. 1 ust. 3 Projektu).
4. Przesłanki postępowania w sprawach o czyny karalne
Drugą przesłanką wszczęcia postępowania jest dopuszczenie się przez nieletniego „czynu karalnego”. W dotychczasowym stanie prawnym pod tym pojęciem rozumie się wszystkie przestępstwa i przestępstwa skarbowe oraz niektóre wykroczenia, określone w art. 50a, art. 51, art. 69, art. 74, art. 76, art. 85, art. 87, art. 119, art. 122, art. 124, art. 133 i art. 143 k.w. (art. 1 § 2 pkt 2 ustawy o postepowaniu w sprawach nieletnich). Wyliczenie to jest wybiórcze i pozbawione merytorycznego uzasadnienia.
Projektodawca znacząco poszerza zakres czynu karanego, obejmując tym wyrażeniem przestępstwa i przestępstwa skarbowe oraz wszystkie wykroczenia i wykroczenia skarbowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 Projektu). Tę propozycję należy ocenić pozytywnie. Znajduje ona również mocne wsparcie w poglądach prezentowanych w literaturze przedmiotu, które wyrażają krytykę ustawowego ograniczenia podstaw wszczęcia postepowania jedynie do grupy 12 wykroczeń, podczas gdy lepszym rozwiązaniem byłoby pozwolenie sądowi rodzinnemu, mającemu odpowiednią wiedzę i doświadczenie, rozstrzygać o tym czy w konkretnym przypadku należy wszcząć postępowanie i je kontynuować[16].
5. Obowiązki przeciwdziałania demoralizacji i zawiadomienia o dopuszczeniu się przez nieletniego czynu karalnego
Projektodawca zamierza utrzymać dotychczasowy powszechny obowiązek przeciwdziałania demoralizacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Projektu, każdy, kto stwierdzi istnienie okoliczności świadczących o demoralizacji nieletniego, w szczególności dopuszczenie się czynu zabronionego, naruszanie zasad współżycia społecznego, uchylanie się od obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, używanie alkoholu lub innej substancji psychoaktywnej, uprawianie nierządu, włóczęgostwo, ma społeczny obowiązek odpowiednio przeciwdziałać temu, a przede wszystkim zawiadomić o tym rodziców lub opiekuna nieletniego, szkołę, sąd rodzinny, Policję lub inny właściwy organ.
Podtrzymany został również społeczny obowiązek zawiadomienia sądu rodzinnego lub Policji w razie uzyskania informacji o dopuszczeniu się przez nieletniego czynu karalnego (art. 4 ust. 2 Projektu).
Instytucje państwowe i samorządowe oraz organizacje społeczne, które w związku ze swoją działalnością dowiedziały się o dopuszczeniu się przez nieletniego czynu karalnego ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym sąd rodzinny lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów popełnienia czynu (art. 4 ust. 3 Projektu).
6. Ograniczenia w zakresie obowiązku zawiadomienia sądu lub Policji o istnieniu okoliczności świadczących o demoralizacji lub dopuszczeniu się przez nieletniego czynu karalnego
Istotną nowością są rozwiązania wprowadzające w dwóch przypadkach ograniczenia w zakresie wskazanego w art. 4 ust. 1-3 Projektu obowiązku zawiadomienia sądu lub Policji o istnieniu okoliczności świadczących o demoralizacji lub dopuszczeniu się przez nieletniego czynu karalnego. Równocześnie została wprowadzona postawa prawna do reagowania na takie negatywne zachowania nieletnich bez udziału sądu i Policji.
Po pierwsze, w przypadku, gdy nieletni wykazuje przejawy demoralizacji lub dopuścił się czynu karalnego na terenie szkoły lub w związku z realizacją obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, dyrektor szkoły, do której nieletni uczęszcza, może, za zgodą rodziców albo opiekuna nieletniego, zastosować, jeżeli jest to wystarczające, środki oddziaływania wychowawczego, w szczególności w postaci pouczenia, ostrzeżenia ustnego albo ostrzeżenia na piśmie, przeproszenia pokrzywdzonego, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania określonych prac porządkowych na rzecz szkoły (art. 4 ust. 4 Projektu).
Po drugie, w przypadku, gdy organ uprawniony do przeprowadzenia czynności wyjaśniających według przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2018 r. poz. 475), stwierdzi, że nieletni dopuścił się czynu karalnego wyczerpującego znamiona wykroczenia, może poprzestać, jeżeli jest to wystarczające, na zastosowaniu pouczenia, zwróceniu uwagi, ostrzeżeniu lub na zastosowaniu innych środków oddziaływania wychowawczego (art. 4 ust. 5 Projektu).
Oba powyższe rozwiązania, będące przejawem dążenia do odformalizowania postępowania, zasługują na poparcie. W sytuacji określonej w art. 4 ust. 4 Projektu upoważnienie dyrektora szkoły do stosowania środków oddziaływania wychowawczego jest uzasadnione bliskim kontaktem z dzieckiem, znajomością problemów dziecka i jego rodziny, a w razie potrzeby – uzyskaniem pomocy ze strony pedagogów i instytucji wspierających rodzinę. Próba rozwiązania powstałych problemów następuje w naturalnym środowisku przebywania nieletniego, co nie naraża go na stygmatyzujące konsekwencje kontaktu w tak młodym wieku z instytucjami ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Warunek uzyskania zgody rodziców lub opiekuna na zastosowanie przez dyrektora szkoły środków oddziaływania wychowawczego zabezpiecza w wystarczającym stopniu prawa nieletniego, w tym do obiektywnego zweryfikowania informacji będących podstawą dla podjętych działań. Możliwe do zastosowania środki, jakie przewiduje Projekt, wydają się być też dostosowane do okoliczności, w jakich nieletni wykazywał przejawy demoralizacji lub dopuścił się czynu karalnego (teren szkoły, związek z realizacją obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki), a ich intensywność nie przekracza granic, od których wymagana byłaby interwencja sądu. Obawy mogą wynikać z konieczności posiadania przez dyrektora szkoły wystarczających kwalifikacji do adekwatnego reagowania na stwierdzone poważne czyny zabronione (wśród których mogą być takie jak znęcanie się, nękanie, kradzież, branie udziału w bójce lub pobiciu, ale również wymuszenie rozbójnicze czy branie udziału w zorganizowanej grupie przestępczej) – stosownie do ich stopnia społecznej szkodliwości oraz okoliczności popełnienia.
Podobnie, zasługuje na poparcie możliwość zaniechania, na postawie art. 4 ust. 4 Projektu, przekazania sądowi sprawy nieletniego, który dopuścił się wykroczenia, przez organ uprawniony do przeprowadzenia czynności wyjaśniających i poprzestanie na zastosowaniu środków oddziaływania wychowawczego. Realizacja tego uprawnienia będzie zapewniać natychmiastowość reakcji na popełniony czyn i eliminować szkodliwe następstwa postępowania przed sądem (zasada subsydiarności procedury sądowej).
Oba zaproponowane w Projekcie rozwiązania należy ocenić pozytywnie.
7. Zagadnienia proceduralne
Projekt reguluje problematykę proceduralną w Dziele III, który nosi tytuł „Postępowanie rozpoznawcze”. W dziale tym znajdują się następujące rozdziały: „Przepisy ogólne” (rozdział 1); „Strony i pokrzywdzony” (rozdział 2); „Środki tymczasowe i zatrzymanie” (rozdział 3); „Postępowanie w pierwszej instancji” (rozdział 4); „Postępowanie odwoławcze” (rozdział 5).
W „Przepisach ogólnych” jako założenie przyjęto odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) właściwe dla spraw opiekuńczych, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 27 Projektu), przy czym Projekt dopuszcza również odpowiednie stosowanie enumeratywnie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1987 z późn. zm., dalej: k.p.k.), co wynika z art. 28 ust. 5; art. 38 ust. 6; art. 39 ust. 1; art. 60 ust. 5; art. 62 Projektu. Postępowanie w sprawach nieletnich ma zatem charakter autonomiczny, z posiłkowym stosowaniem przepisów k.p.c. i k.p.k. Rozwiązanie takie należy ocenić pozytywnie, pozostaje ono bowiem w zgodzie z założeniami, które legły u podstaw przygotowania opiniowanego Projektu.
Nie jest zrozumiałe dlaczego Projektodawca przyjął, że do ustanowienia, a także działania obrońcy nieletniego przepisy Kodeksu postępowania karnego stosuje się odpowiednio, ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy (art. 39 ust. 1 Projektu), ale jednocześnie przyjął, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do obrońcy nieletniego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeku postępowania cywilnego o pełnomocniku będącym adwokatem lub radcą prawnym (art. 39 ust. 2 Projektu). Wskazane odesłanie rodzi wątpliwość, w jakim zakresie do działania obrońcy nieletniego, o którym to działaniu stanowi art. 39 ust. 1 Projektu, zastosowanie będzie miał art. 39 ust. 2 Projektu, który zawiera –generalne odesłanie do przepisów k.p.c., a więc także odnoszące się do jego „działania”, jako obrońcy. Przyjęte rozwiązanie tworzy niewytłumaczalną merytorycznie i logicznie „hybrydę” normatywną. Wystarczające jest odesłanie do przepisów k.p.k., najlepiej oddają one bowiem istotę obrony i realizacji prawa do obrony. Jeżeli Projektodawca wyraża przekonanie, że przepisy k.p.c. także powinny być odpowiednio stosowane, albowiem przepisy k.p.k. nie regulują wszystkich istotnych kwestii, powinien enumeratywnie wskazać te przepisy k.p.c., które mają mieć zastosowanie. Tego wymaga zasada prawidłowej legislacji.
Projekt definiuje pojęcie pokrzywdzonego (art. 40 ust. 1 i 2) oraz reguluje, jaki podmiot uważa się za pokrzywdzonego (art. 40 ust. 3), jak również kto może wykonywać prawa pokrzywdzonego (art. 40 ust. 4 oraz ust. 6, 7,8). W Projekcie wskazano również, kto dokonuje czynności za pokrzywdzonego, który nie jest osobą fizyczną (art. 40 ust. 5). W Projekcie znalazł się również przepis (art. 40 ust. 9), który zobowiązuje sąd rodzinny, w przypadku gdy dysponuje on informacjami o osobach bliskich pokrzywdzonego lub osobach pozostających na jego utrzymaniu, do pouczenia ich o przysługujących im uprawnieniach (co najmniej jedną z takich osób należy pouczyć). Definicja pokrzywdzonego (art. 40 ust. 1 Projektu) nie budzi żadnych wątpliwości, nawiązuje do definicji pokrzywdzonego w rozumieniu k.p.k. (art. 49 § 1). Nie budzą również żadnych wątpliwości art. 40 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Projektu, które nawiązują do art. 49 § 2, § 3 i § 4 k.p.k. Prawidłowo zredagowany jest także art. 40 ust. 5 Projektu, który jest odpowiednikiem art. 51 § 1 k.p.k. Również art. 40 ust. 6 i 7 Projektu nie mogą być kwestionowane. Także w tym przypadku przepisy te nawiązują do swych odpowiedników w k.p.k. (art. 51 § 2 i 3). Wątpliwość dotyczy natomiast treści art. 40 ust. 8 Projektu. Posłużono się tam pojęciem „osoby bliskiej” oraz „osoby pozostającej na utrzymaniu” pokrzywdzonego , który zmarł. To drugie pojęcie znane jest k.p.k. (art. 52 § 1) i nie budzi wątpliwości ani w piśmiennictwie, ani też w orzecznictwie. Natomiast pojęcie „osoby bliskiej” nie jest znane k.p.k., który posługuje się pojęciem „osoby najbliższej”. Definicja osoby najbliższej znajduje się w art. 115 § 11 Kodeksu karnego i rozumienie tego pojęcia wynikające z tego przepisu jest uznawane na gruncie k.p.k. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby Projekt posługiwał się nowym pojęciem („osoba bliska”), zamiast znanego polskiemu ustawodawstwu pojęcia „osoby najbliższej”, zwłaszcza że ratio legis art. 40 ust. 8 Projektu i art. 52 § 1 k.p.k. są identyczne – umożliwienie wykonywania praw zmarłego pokrzywdzonego. Zakres podmiotowy obu przepisów powinien być więc identyczny, a Projekt – wprowadzając nowe pojęcie – zakres ten zmienia. Rodzi się przy tym pytanie, czy zamierzeniem Projektodawcy było rozszerzenie kręgu podmiotów, które mogą wykonywać prawa zmarłego pokrzywdzonego, a jeżeli tak, to jakie argumenty za tym przemawiają? Niewątpliwie pojęcia te nie są tożsame, a dodatkowo „osoba bliska” to pojęcie bardzo szerokie, o wiele szersze (także z samego językowego punktu widzenia) od „osoby najbliższej”, a do tego mogą pojawić się wątpliwości, w oparciu o jakie kryteria sąd rodzinny weryfikował będzie ową „bliskość”. Projekt nie zawiera definicji legalnej pojęcia „osoby bliskiej”, nie wskazuje też żadnych kryteriów, w oparciu o które możliwe byłoby dokonanie takiej oceny w konkretnym przypadku. Z tych względów przepis ten budzi wątpliwości, które można usunąć zastępując pojęcie „osoby bliskiej” pojęciem „osoby najbliższej”. Pojęcie to, znane k.p.k., stwarza właściwe podstawy do wykonywania praw zmarłego pokrzywdzonego. Jeżeli intencją Projektodawcy jest rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do wykonywania praw zmarłego pokrzywdzonego – poprzez posłużenie się konstrukcją „osoby bliskiej” – powinien wyraźnie zdefiniować, kto jest taką osobą na gruncie opiniowanego Projektu, celem zapobieżenia możliwym niejasnościom, jest to bowiem pojęcie niejednoznaczne.
Kolejna wątpliwość – wynikająca pośrednio z art. 40 ust. 9 Projektu – dotyczy obowiązku pouczenia pokrzywdzonego i osób wykonujących jego prawa o przysługujących im uprawnieniach. Projekt nie przewiduje obligatoryjnego pouczania pokrzywdzonego o przysługujących mu uprawnieniach przed podjęciem pierwszej czynności z jego udziałem. Na gruncie Projektu taki obowiązek przewidziano w odniesieniu do nieletniego (art. 36 ust. 2), przy czym precyzyjnie wskazano, o jakich prawach poucza się nieletniego (art. 36 ust. 2 w zw. z ust. 1 Projektu), zaznaczając że pouczenie winno nastąpić przed podjęciem pierwszej czynności z jego udziałem (art. 36 ust. 2 Projektu). Przyjęte rozwiązanie nawiązuje do treści art. 300 § 1 k.p.k., który statuuje obowiązek pouczenia oskarżonego o jego uprawnieniach, które zostały enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Rodzi się pytanie, dlaczego pokrzywdzonego na gruncie Projektu nie poucza się o przysługujących mu uprawnieniach w trybie, który przewidziano w odniesieniu do pouczenia nieletniego? Jakie racje przemawiają za takim rozwiązaniem? Dlaczego znajduje się on w innej, gorszej, sytuacji niż nieletni? Dochodzi tu do naruszenia zasady „równości broni”, a pokrzywdzony w wyraźny sposób traktowany jest odmiennie niż nieletni, co nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego. Przypomnieć należy, że na gruncie k.p.k. pokrzywdzonego przed pierwszym przesłuchaniem poucza się o przysługujących mu uprawnieniach (art. 300 § 2) i taki standard powinien też obowiązywać na gruncie opiniowanego Projektu, wszak pokrzywdzony winien mieć zapewnioną możliwość aktywnego udziału w postępowaniu, a bez pouczenia o przysługujących mu uprawnieniach przed przystąpieniem do pierwszej czynności z jego udziałem, będzie to w istocie co najmniej utrudnione. Uzasadnieniem dla rozwiązania przyjętego w Projekcie nie jest okoliczność, iż pokrzywdzony nie został uznany za stronę postępowania (art. 35 ust. 1 Projektu). Pouczenie pokrzywdzonego o przysługujących mu uprawnieniach nie wynika bowiem z tego, czy został on uznany za stronę postępowania, czy też nie, lecz z wynika z samego faktu pokrzywdzenia. Takie rozwiązanie, po długich dyskusjach, przyjęto ostatecznie w art. 300 § 2 k.p.k., i jest ono prawidłowe, we właściwy sposób chroniąc interes pokrzywdzonego w toku postępowania, które dotyczy przecież naruszenia lub zagrożenia jego dobra chronionego prawem. Wskazać również należy, że skoro art. 40 ust. 9 Projektu nakazuje pouczyć osobę wykonującą prawa zmarłego pokrzywdzonego „o przysługujących jej uprawnieniach”, to jakie racje przemawiają za brakiem takiego pouczenia w odniesieniu do samego pokrzywdzonego („żyjącego” przecież)? Pokrzywdzony nie może znajdować się w gorszej sytuacji prawnej niż osoba, która w jego zastępstwie wykonuje jego prawa. Projektodawca powinien w pierwszej kolejności wyraźnie wskazać prawa, które przysługują pokrzywdzonemu (tak jak to uczynił w odniesieniu do nieletniego – art. 36 ust. 1 Projektu), jak również zapewnić mu pouczenie o przysługujących mu prawach, na wzór pouczenia przysługującego nieletniemu na podstawie art. 36 ust. 2 Projektu. Powyższych uwag nie podważa treść art. 53 ust. 3 Projektu, który stanowi, że wraz z postanowieniem o wszczęciu postępowania należy doręczyć stronom oraz ujawnionemu pokrzywdzonemu pouczenie o przysługujących im prawach i ciążących na nich obowiązkach. Po pierwsze bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie „ujawnionego pokrzywdzonego”, a ten może w momencie wszczynania postępowania nie być znany, po drugie nieletni jest pouczany dwukrotnie – w trybie art. 53 ust. 3 Projektu – jest bowiem stroną, a tę należy pouczyć o przysługujących jej prawach, a po drugie – w trybie art. 36 ust. 2 Projektu, a więc przed podjęciem pierwszej czynności z jego udziałem. Jeżeli pokrzywdzony nie jest znany w chwili wszczynania postępowania Projekt nie przewiduje jego obligatoryjnego pouczenia na dalszym etapie postępowania, w tym przed przystąpieniem do pierwszej czynności z jego udziałem. Nie można zatem uznać, że art. 53 ust. 3 Projektu realizuje standard pouczenia pokrzywdzonego o przysługujących mu prawach w każdych warunkach i okolicznościach, ze względu na fakt, że jego dobro chronione prawem zostało naruszone lub zagrożone (z samego faktu bycia pokrzywdzonym). Nawet w sytuacji, w której pokrzywdzony został już ujawniony i znajduje do niego zastosowanie art. 53 ust. 3 Projektu, to jest on w innej – gorszej – sytuacji procesowej, niż nieletni, albowiem tego drugiego – mimo pouczenia w trybie tego artykułu – należy jeszcze raz pouczyć – tym razem w trybie art. 36 ust. 2 Projektu, a pokrzywdzonego już nie. Dlaczego wprowadzono takie rozróżnienie – nie wiadomo, a żadne racje merytoryczne za tym nie przemawiają. Tym bardziej jest to zastanawiające, że pokrzywdzony nie musi być osobą dorosłą, a więc możliwa jest sytuacja, że i on nie będzie pełnoletni.
Projekt przewiduje, że zawiadomienie właściwego sądu rodzinnego o zatrzymaniu nieletniego ma być niezwłoczne, ale zastrzeżono przy tym, że ma odbyć się nie później niż w ciągu 24 godzin od chwili zatrzymania (art. 48 ust. 5 pkt 1). Taki termin nie obowiązuje w odniesieniu do zawiadomienia rodziców nieletniego albo tego z rodziców, pod którego stałą pieczą nieletni faktycznie pozostaje (art. 48 ust. 5 pkt 2). Zawiadomienie powinno być w każdym przypadku niezwłoczne, przy czym nie wiadomo dlaczego przyjęto, że w odniesieniu do sądu rodzinnego może odbyć się nie później niż w ciągu 24 godzin od chwili zatrzymania, czyli np. po 20 godzinach. Nie ma żadnego uzasadnienia dla takiego rozwiązania, w rzeczywistości może ono bowiem prowadzić do sytuacji, w której kontrola zatrzymania ze strony sądu rodzinnego będzie iluzoryczna. Wskazać należy, że w przypadku zatrzymania osoby podejrzanej na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego o fakcie tym „niezwłocznie” zawiadamia się prokuratora (art. 244 § 4 k.p.k.) i nie obowiązuje tu żadne zastrzeżenie, że nie później niż w ciągu 24 godzin od zatrzymania. Nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego, aby takie rozwiązanie obowiązywało w odniesieniu do nieletniego i był on w gorszej sytuacji – z punktu widzenia gwarancyjnego – niż osoba podejrzana w toku procesu karnego. Ponadto należy wskazać, że zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i po wejściu w życie Projektu możliwa jest i będzie sytuacja, że rodzice lub opiekunowie nieletniego przez kilkanaście godzin nie będą wiedzieć co się z nim dzieje, a w tym czasie organy państwa podejmować będą wobec nieletniego różnorakie działania, bez wiedzy i zapewniania udziału w podejmowanych czynnościach rodziców lub opiekunów. Dobro dziecka wymaga, aby wskazane podmioty uzyskały wiedzę o fakcie i przyczynie zatrzymania niezwłocznie, co należy rozmieć w ten sposób, że maksymalny czas na zawiadomienie – dopuszczalny przez ustawę – nie powinien przekraczać maksymalnie 1 godziny. Jest to optymalny czas, uwzględniając np. kwestie związane z transportem nieletniego do miejsca zatrzymania, pozwalający na wykonanie wskazanego obowiązku, bez uszczerbku dla logiki i terminowości czynności wobec niego podejmowanych. Za takim rozwiązaniem przemawiają względy gwarancyjne oraz dobro dziecka. Na marginesie należy wskazać, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym – zgodnie z art. 32g ust. 5 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich – przyjęte jest takie samo rozwiązanie, jak w Projekcie. Odbiega ono jednak od standardów ochrony praw dziecka, nie zapewnia sądowi realnych możliwości reakcji na nieprawidłowe zatrzymanie dziecka, jak również nie stwarza rodzicom lub opiekunom optymalnych warunków do realizacji ich praw i podjęcia działań na rzecz interesu dziecka w toku danego postępowania.
Zakwestionować należy również art. 48 ust. 9 pkt 4 Projektu. Stanowi on, że zatrzymanego należy natychmiast zwolnić i przekazać rodzicowi albo opiekunowi, jeżeli w ciągu 48 godzin od chwili zawiadomienia właściwego sądu rodzinnego o zatrzymaniu nieletniego nie ogłoszono mu postanowienia o zastosowaniu środka tymczasowego, o którym mowa w art. 44 pkt 4-8. Wprawdzie zawiadomienie sądu rodzinnego – zgodnie z art. 48 ust. 5 pkt 1 Projektu – ma odbyć się nie później niż w ciągu 24 godzin od chwili zatrzymania, maksymalny czas zatrzymania mieści się zatem w konstytucyjnej granicy 72 godzin pozbawienia wolności, ale art. 41 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wyraźnie stanowi, że od chwili przekazania zatrzymanego do dyspozycji sądu nie może upłynąć więcej niż 24 godziny. Projekt wydłuża ten czas o 24 godziny, dając łącznie sądowi na podjęcie decyzji 48 godzin (liczone od zawiadomienia sądu o zatrzymaniu nieletniego), co jest niedopuszczalne. Sąd ma – zgodnie z Konstytucją – maksymalnie 24 godziny na podjęcie decyzji w przedmiocie zastosowania wobec nieletniego środka tymczasowego, o którym mowa w art. 44 pkt 4-8 Projektu i jest to termin nieprzekraczalny. Nie można tego terminu przedłużyć, argumentując że łącznie czas pozbawienia wolności nie przekracza 72 godzin. Jak trafnie wskazano w piśmiennictwie, z Konstytucji wynikają dwa kolejno następujące po sobie terminy, których nie wolno wzajemnie rekompensować pod warunkiem utrzymania się w okresie 72 godzin. Nie wolno więc przedłużać terminu 48 godzinnego kosztem 24 godzinnego do dyspozycji sądu i odwrotnie[17]. Tym samym sąd rodzinny ma 24 godziny na podjęcie decyzji w przedmiocie zastosowania wskazanego środka, a wydłużenie tego terminu do 48 godzin jest niezgodne z Konstytucją. Na marginesie należy wskazać, że z Projektu nie wynika wyraźnie, że zawiadomienie o zatrzymaniu nieletniego jest równoznaczne z jego przekazaniem do dyspozycji sądu rodzinnego. Z przepisu powinno jednoznacznie wynikać, że sąd rodzinny jest zawiadamiany o zatrzymaniu nieletniego wraz z jego przekazaniem do dyspozycji tego sądu. Z art. 248 § 2 k.p.k. jednoznacznie wynika obowiązek przekazania zatrzymanego do dyspozycji sądu i takie też rozwiązanie powinno obowiązywać w odniesieniu do nieletniego. Także bowiem i on objęty jest gwarancjami wynikającymi z art. 41 Konstytucji i nie może zostać ich pozbawionym przez ustawę.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 Projektu „Minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje zwierzchni nadzór nad policyjnymi izbami dziecka”. Minister ten jednak nie tworzy i nie znosi takich izb, lecz jest to kompetencja komendanta wojewódzkiego Policji i Komendanta Stołecznego Policji, którzy według Projektu, mają to czynić w porozumieniu w Komendantem Głównym Policji. Takie rozwiązanie obowiązuje obecnie (art. 83 § 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich). Do 01.01.2010 r. to jednak minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze zarządzenia tworzył i znosił policyjne izby dziecka (zmieniła to ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją zadań przez Policję, Dz. U. 2009, nr 223, poz. 1777). Takie rozwiązanie – powielone w opiniowanym Projekcie – jest błędne, system policyjnych izb dziecka, w celu zapewnienia optymalnych warunków ich funkcjonowania, z poszanowaniem praw dziecka, powinien mieć bowiem charakter „centralny”, a podmiotem odpowiedzialnym za jego funkcjonowanie – w tym tworzenie i znoszenie – powinien być minister właściwy do spraw wewnętrznych, a nie poszczególni komendanci wojewódzcy Policji i Komendant Stołeczny Policji. Decentralizacja w zakresie tworzenia i znoszenia policyjnych izb dziecka niczemu nie służy, nie realizuje żadnych wartości konstytucyjnych, a pozbawia ministra właściwego do spraw wewnętrznych oceny w zakresie zasadności i racjonalności ich tworzenia i znoszenia. W tych warunkach trudno jest uznać, że wskazany minister wyposażony został we właściwe instrumenty realizacji swych obowiązków.
Art. 52 ust. 3 Projektu stanowi, że „Zasady pobytu nieletnich w policyjnych izbach dziecka oraz organizację policyjnych izb dziecka określają odrębne przepisy”. Projektodawca nie precyzuje, jakich przepisów dotyczy ten przepis. Wynika z niego, że mogą być to także przepisy o charakterze wewnętrznym, wszak spełniają one z całą pewnością kryterium uznania za przepis. Problem polega jednak na tym, że o ile organizacja policyjnej izby dziecka należy do materii aktów o charakterze wewnętrznym, o tyle „zasady pobytu nieletnich” już w tym zakresie nie mieszczą się, co oznacza, że kwestia ta nie może być uregulowana w ramach aktów wewnętrznych. Przepis ten nie stanowi właściwej podstawy do wydania takich przepisów. Kwestia ta może być uregulowana w rozporządzeniu, ale to wymaga spełniania wymogów, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., przy czym prawa i obowiązki dziecka umieszczonego w policyjnej izbie zatrzymania stanowią wyłączną materię ustawową i muszą być uregulowane w ustawie. Projekt w tej materii nie zawiera odpowiednich rozwiązań. Zasadne jest odstąpienie od rozwiązania przyjętego w art. 53 ust. 3 Projektu i zastąpienie go innym – „Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady pobytu nieletnich w policyjnych izbach dziecka, mając na uwadze stworzenie właściwych warunków pobytu nieletnich i przestrzeganie ich praw, względy bezpieczeństwa, a także sprawność postępowania oraz odpowiednie rozdzielenie nieletnich ze względu na charakter czynów, których się dopuścili, i stopień ich demoralizacji”. Taka delegacja do wydania rozporządzenia obowiązywała do dnia 02.01.2014 r. (art. 83 § 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich w brzmieniu sprzed nowelizacji).
Projekt stanowi (w art. 48 ust. 2), że uprawnienia Policji do zatrzymania nieletniego przysługują także Straży Granicznej, w zakresie jej właściwości. Z przepisu tego nie wynika, że Straż Graniczna może umieścić nieletniego w policyjnej izbie dziecka (arg. ex art. 48 ust. 1 Projektu), czym innym jest bowiem zatrzymanie, a czym innym umieszczenie w izbie dziecka, są to różne czynności, przy czym umieszczenie w izbie dziecka jest następstwem zatrzymania (art. arg. ex art. 48 ust. 1 Projektu). Rodzi się zatem pytanie, co w sytuacji, w której Straż Graniczna zatrzyma nieletniego, a zachodzić będą podstawy do jego umieszczenia w izbie dziecka? Nie ma tu zastosowania art. 51 ust. 1 Projektu, bo przepis ten dotyczy wyłącznie Policji. Logika nakazuje przyjąć, że w takim przypadku Straż Graniczna powinna przekazać nieletniego Policji, celem umieszczenia w policyjnej izbie dziecka, ale nie wynika to wyraźnie z przepisów. Policja i Straż Graniczna to dwa różne organy, a ewentualne przekazanie nieletniego powinno mieć wyraźną podstawę w ustawie, czego brakuje. W Projekcie powinien znaleźć się zatem przepis, który wyraźnie tę kwestię ureguluje, przy czym sama instytucja przekazania nie może budzić wątpliwości, to bowiem w strukturze Policji funkcjonują izby dziecka („policyjne izby dziecka”), a zasady umieszczania w nich nieletnich muszą być określone w ustawie. W takim przypadku inny jest organ zatrzymujący (Straż Graniczna), a inny odpowiedzialny będzie – po umieszczeniu w izbie dziecka – za bezpieczeństwo nieletniego (Policja), dlatego też należy uregulować w ustawie instytucję „przekazania” nieletniego do policyjnej izby zatrzymań.
Zgodnie z art. 60 ust. 5 Projektu „Do zbierania, utrwalania i przeprowadzania dowodów przez Policję przepisy kodeksu postępowania karnego stosuje się odpowiednio, ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy”. Przepis ten – w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych – powinien wyraźnie wskazywać, jakie przepisy stosuje się odpowiednio. Brzmienie proponowanego przepisu nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź np. na pytanie, czy na tej podstawie odpowiednie zastosowanie znajduje np. art. 74 § 2 pkt 1 k.p.k. (badania w celach dowodowych). Aby wyeliminować takie wątpliwości niezbędne jest, aby przepis ten wprost wskazywał, jakie czynności może podjąć Policja, poprzez odesłanie do konkretnych przepisów procedury karnej.
Art. 68 Projektu przewiduje uznaniowość sądu w kwestii wyznaczenia rozprawy, poza przypadkiem orzekania o zastosowaniu środków wychowawczych, środka leczniczego oraz środka poprawczego. Ustawa powinna określać przesłanki odstąpienia od wyznaczenia rozprawy. W przeciwnym wypadku zasadny jest zarzut, iż przyjęte rozwiązanie stwarza podstawę do dowolnej i arbitralnej decyzji sądu.
W Projekcie brakuje przepisu, który w sposób jasny i jednoznaczny określałby obowiązki nieletniego. Nie ma w nim odpowiednika art. 300 § 1 in fine k.p.k. Istnieje obowiązek pouczenia strony postępowania (a więc także i nieletniego) „o ciążących” obowiązkach (art. 54 ust. 3 Projektu), ale nie sprecyzowano, o jakich dokładnie obowiązkach należy pouczyć nieletniego, co jest odstępstwem od rozwiązana gwarancyjnego, znanego procedurze karnej. Ze względów gwarancyjnych jest to niezbędne. Również w przypadku pokrzywdzonego należy precyzyjnie określić zakres pouczenia o „ciążących obowiązkach”, tak jak to uczyniono w art. 300 § 2 zd. pierwsze k.p.k.
8. Postępowanie wykonawcze
Dział IV Projektu zatytułowany jest „Postępowanie wykonawcze”. Odnosi się on do wykonywania środków wychowawczych i środka poprawczego (art. 88 ust. 1 Projektu). W art. 107 ust. 1 szczegółowo uregulowano prawa nieletniego umieszczonego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, ośrodku wychowawczo-adaptacyjnym, zakładzie poprawczym lub schronisku dla nieletnich. Katalog tych praw nie budzi wątpliwości. Zadać należy natomiast pytanie, dlaczego Projekt nie wylicza praw nieletniego, który umieszczony został w policyjnej izbie zatrzymań. Taki katalog winien znaleźć się w ustawie, co wynika z faktu, że takie umieszczenie ingeruje w sferę wolności i praw jednostki i w związku tym ma istotne znaczenie dla określenia sytuacji prawnej jednostki w obliczu pozbawienia wolności. Taki przepis powinien znaleźć się nie w Dziale „Postępowanie wykonawcze”, ale w Dziale odnoszącym się do postępowania rozpoznawczego, niemniej jednak skoro zdecydowano się na wyraźne uregulowanie praw nieletniego, wobec którego stosowane są środki określone w ustawie, ingerujące w jego wolności i prawa, a polegające na stosowaniu środków wychowawczym i środka poprawczego, to również i w przypadku umieszczenia w policyjnej izbie zatrzymań takie rozwiązanie powinno znaleźć się w ustawie.
W Projekcie nie uregulowano trybu postępowania wobec nieletniego, który odmawia poddania się badaniu laboratoryjnemu, o którym mowa w art. 120 ust. 3 Projektu. Nie uregulowano również, jakie czynności można podjąć wobec nieletniego, który odmawia poddania się pobraniu krwi do badania laboratoryjnego (art. 120 ust. 6 Projektu). Z Projektu wynika, że w takich przypadkach zawiadamia się sąd rodzinny albo organ prowadzący postępowanie (art. 120 ust. 8 Projektu). Z Projektu nie wynika jednak, jakie czynności mogą podjąć lub zlecić wskazane podmioty w reakcji na otrzymane zawiadomienie. Brak odpowiednich regulacji powoduje, że żadne czynności nie mogą być podjęte wobec takiego nieletniego, w szczególności nie można przeprowadzić przymusowego badania oraz przymusowego pobrania krwi do badań laboratoryjnych. Rodzi się pytanie, czy takie było zamierzenie Projektodawcy. Jest to materia ustawowa – ze względu na ingerencję w sferę wolności i praw człowieka – a zatem nie może być uregulowana w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 120 ust. 9 Projektu. Warunki przeprowadzenia badań, o których mowa w art. 120 ust. 9 Projektu, nie mogą dotyczyć kwestii stosowania środków przymusu wobec nieletniego, nie jest to bowiem materia, która może być uregulowana w rozporządzeniu (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.). Tym samym na tej podstawie uregulowane mogą być wyłącznie kwestie organizacyjne i techniczne, związane ze wskazanymi badaniami.
Projekt przewiduje, iż w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich tworzy się izby adaptacyjne (art. 124 ust. 1). Izby adaptacyjne, o których mowa w art. 125 i art. 126 Projektu powinny, w miarę możliwości organizacyjnych, stanowić oddzielnie pomieszczenia (art. 129 Projektu). Jeżeli izba adaptacyjna ma spełnić swój cel, to w sytuacjach, o których mowa w art. 125 i art. 126 Projektu, musi stanowić oddzielne pomieszczenie. W przeciwnym wypadku cele, które ma spełnić pobyt w takiej izbie nie będą możliwe do zrealizowania. Przyjęcie rozwiązania, że „w miarę możliwości” ma to być oddzielne pomieszczenie kłóci się z założeniami, które leżą u podstaw utworzenia izby adaptacyjnej.
Art. 141 ust. 2 Projektu powinien zawierać delegację dla Ministra Sprawiedliwości do wydania stosownego rozporządzenia. Zaproponowana redakcja tego przepisu dopuszcza możliwość uregulowania zasad i zakresu udzielania pomocy nieletniemu, o którym mowa w art. 141 ust. 1 Projektu, w przepisach prawa wewnętrznego, co nie jest prawidłowe. Jest to materia – ze względu na jej istotę i charakter, którą powinno regulować rozporządzenie.
Projekt przewiduje fakultatywne odwołanie odroczenia lub przerwy wykonywania środka poprawczego m.in. w przypadku rażącego naruszenia przez niego porządku prawnego (art. 234 ust. 2 Projektu). W takim przypadku odwołanie odroczenia lub przerwy powinno być obligatoryjne. Takie zachowanie nieletniego wskazuje na brak poszanowania dla porządku prawnego i konieczność wykonania orzeczonego środka, celem zapobieżenia dalszej demoralizacji.
Zgodę na zatrudnienie nieletniego umieszczonego w zakładzie poprawczym poza zakładem powinien wydawać sąd rodzinny, a nie dyrektor zakładu, jak to przewidziano w art. 269 Projektu. Tego wymaga wzgląd na ochronę praw nieletniego. W tej materii rola dyrektora zakładu powinna polegać na sporządzeniu opinii, a nie podejmowaniu decyzji. Projekt odnosi rozwiązanie znane kodeksowi karnemu wykonawczemu do nieletniego, co nie może być uznane za prawidłowe, decyzja w tym zakresie wymaga bowiem oceny, czy cele środka poprawczego w danym przypadku, w odniesieniu do konkretnego nieletniego, uzasadniają zatrudnienie poza zakładem, a taką optymalną ocenę dokonać może organ, który skierował nieletniego do takiego zakładu. Z tych samych względów również sąd rodzinny powinien decydować o umieszczeniu nieletniego poza zakładem poprawczym, a nie dyrektor zakładu poprawczego, jak przewiduje to art. 271 ust. 1 Projektu. Co najwyżej dyrektor zakładu poprawczego powinien mieć możliwość podjęcia takiej decyzji w przypadkach wyjątkowych, a ustawa powinna przewidywać obowiązek niezwłocznego zwrócenia się do sądu rodzinnego o jej akceptację. Tego wymagają względy gwarancyjne. Na marginesie należy wskazać, że takie rozwiązanie przewidziano w odniesieniu do umieszczenia nieletniego w hostelu (art. 273 ust. 4 Projektu). Nie ma uzasadnienia, aby w przypadku, o którym mowa w art. 271 ust. 1 Projektu zastosować inną procedurę.
9. Uwagi formalne
Na podstawie art. 360 Projektu uchyla się przepis art. 95 § 2 ustawy z 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich, a równocześnie, zgodnie z art. 402 Projektu, traci moc cała powołana ustawa z 1982 r. Pierwszy z wymienionych przepisów jest więc zbędny.
Przedłożony do zaopiniowania projekt ustawy o nieletnich odpowiada wyrażanej od wielu lat potrzebie przygotowania nowej ustawy zawierającej rozwiązania prawne będące w stanie skutecznie przeciwdziałać demoralizacji i przestępczości nieletnich oraz środki prawne odpowiednie do współczesnych zagrożeń psychologiczno-społecznego rozwoju dzieci. Opiniowany Projekt zawiera zarówno przepisy prawa materialnego, procesowego, wykonawczego, jak i ustrojowego, można go zatem określić mianem kompleksowo regulującego problematykę odpowiedzialności nieletnich i działań wobec nich podejmowanych w przypadkach, gdy nieletni wykazuje przejawy demoralizacji lub dopuścił się czynu karalnego. Projektodawca podtrzymał co do zasady obecny model postępowania z nieletnimi oparty na koncepcji „dziecka w niebezpieczeństwie” i obowiązku kierowania się przez wszystkie instytucje przy podejmowaniu decyzji dotyczących dziecka jego dobrem.
Podkreślić należy, że spójność i skuteczność reagowania przez państwo na przejawy demoralizacji nieletnich lub popełnianie przez nich czynów karalnych wymaga równoległego prowadzenia polityki społecznej mającej na celu usuwanie przyczyn tych nagannych zjawisk.
Zaproponowane w Projekcie rozwiązania należy ogólnie ocenić pozytywnie. Rada Legislacyjna opowiada się za poddaniem Projektu dalszym etapom rządowego procesu legislacyjnego, z sugestią rozważenia zaproponowanych w niniejszej opinii uwag. Wskazane błędy i mankamenty legislacyjne nie dyskwalifikują Projektu i mogą być usunięte w toku dalszych prac.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. KPSW, i dra hab. Krzysztofa Wiaka, prof. KUL,
Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 30 sierpnia 2019 r.
[1] Tekst dostępny na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12321373/12577437/12577438/dokumen...
[2] Zob. R. Hałas, Odpowiedzialność karna nieletniego na tle Kodeksu karnego z 1997 roku, Lublin 2006, s. 213-214.
[3] T. Bojarski, w: T. Bojarski, E. Kruk, E. Skrętowicz, Postępowanie w sprawach nieletnich. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32.
[4] Uzasadnienie, s. 2; tekst dostępny na stronie: file:///C:/Users/ssnnkw/Desktop/UZG%20-%20MS%20-%20uzasadnienie%20do%20nieletnich-6.pdf.
[5] „W dążeniu do przeciwdziałania demoralizacji nieletnich i dopuszczaniu się przez nich czynów karalnych oraz stwarzania warunków powrotu do normalnego życia nieletnim, którzy popadli w konflikt z prawem bądź z zasadami współżycia społecznego, oraz w dążeniu do umacniania funkcji opiekuńczo-wychowawczej i poczucia odpowiedzialności rodzin za wychowanie nieletnich na świadomych swych obowiązków członków społeczeństwa stanowi się, co następuje:”
[6] Dane statystyczne zostały zaczerpnięte ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości: https://isws.ms.gov.pl/pl/baza-statystyczna/opracowania-wieloletnie/.
[7] B. Gronowska, w: B. Gronowska, T. Jasudowicz, C. Mik, O prawach dziecka, Toruń 1994, s. 42.
[8] R. Hałas, Odpowiedzialność karna nieletniego na tle Kodeksu karnego z 1997 roku, Lublin 2006, s. 213-214.
[9] Zob. Uzasadnienie, s. 3.
[10] V. Konarska-Wrzosek, Projektowane zmiany w zakresie postępowania z nieletnimi w Polsce, Państwo i Prawo 2011, nr 4, s. 19-20.
[11] Zob. S. Hypś, w: Kodeks karny. Komentarz, red. A. Grześkowiak, K. Wiak, Warszawa 2019, s. 1114.
[12] Zob. A. Grześkowiak, w: Kodeks karny. Komentarz, red. A. Grześkowiak, K. Wiak, Warszawa 2019, s. 143.
[13] Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw; tekst ustawy dostępny na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/3451_u/$file/3451_u.pdf.
[14] Decyzja został uzasadniona przede wszystkim analizą przebiegu procedury ustawodawczej; zob. file:///C:/Users/ssnnkw/AppData/Local/Packages/Microsoft.MicrosoftEdge_8wekyb3d8bbwe/TempState/Downloads/s22c-6e19070114580%20(4).pdf.
[15] Zob. Z. Sienkiewicz, System sądowych środków wobec nieletnich w prawie polskim, Wrocław 1989, s. 74, 84-97, B. Stańdo-Kawecka, Prawo karne nieletnich. Od opieki do odpowiedzialności, Warszawa 2007, s. 311-313.
[16] Zob. T. Bojarski, w: T. Bojarski, E. Kruk, E. Skrętowicz, Postępowanie w sprawach nieletnich. Komentarz, Warszawa 2016, s. 29.
[17]Zob. R.A. Stefański, Zatrzymanie według nowego Kodeksu postępowania karnego, „Prokuratura i Prawo” 1997, nr 10, s. 48 – 49; S. Waltoś, P. Hofmański, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 2016, s. 428.