Source: http://interpretacja-podatkowa.pl/interpretacja/pokaz/21-ordynacja-podatkowa/28-postepowanie-podatkowe/71-odpowiedzialnosc-odszkodowawcza/72-odszkodowanie/480-dzialanie-niezgodne-z-prawem-szkoda-rzeczywista-_damnum-emergens_-utracone-korzysci-_lucrum-cessans_-wladza-publiczna.html
Timestamp: 2018-06-19 12:25:36
Legal References Found: Art. 160
 Art. 160
 art. 260
 art. 77
 art. 260
 art. 156
 art. 153
 art. 160
 art. 160
 art. 41
 art. 418
 art. 77
 art. 77
 art. 417
 art. 77
 art. 77
 art. 361
 art. 77
 art. 417
 art. 417
 art. 77
 art. 417
 art. 417
 art. 361
 art. 418
 art. 417
 art. 160
 art. 417
 art. 77
 art. 417
 art. 417
 art. 77
 art. 77
 art. 160
 art. 260
 art. 77
 art. 160
 art. 260
 art. 7
 art. 77
 art. 153

Document Content:
1. Art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z | Interpretacje podatkowe
/interpretation/print/interpretacja-podatkowa-480Drukuj
1. Art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 260 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, są niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. 2. Punkt pierwszy znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od daty wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
1.1. Oba zaskarżone przepisy (art. 160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1 ordynacji podatkowej) wyrażają zasadę wynagrodzenia szkody wyrządzonej – odpowiednio – „na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji” i „na skutek wydania decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tej decyzji” i ograniczają w tych wypadkach odszkodowanie do „rzeczywistej szkody”. Ten ostatni, niezbyt fortunny termin (sugerujący także istnienie i naprawianie „szkód nierzeczywistych”), według niekwestionowanego poglądu, jest uważany za synonim uszczerbku majątkowego nie obejmującego lucrum cessans, a więc utraconego zysku. Wniosek kwestionuje zatem w zaskarżonych przepisach zasadę rezygnacji z pełnego odszkodowania i ograniczenie obowiązku odszkodowawczego do damnum emergens.
1.4. Oba zaskarżone przepisy były przedmiotem krytyki piśmiennictwa prawniczego, z uwagi na wiele wątpliwości interpretacyjnych – konstrukcyjnej, systemowej i pragmatycznej natury. Dotyczyło to zwłaszcza relacji między unormowaniem odpowiedzialności w k.p.a. i k.c., a także niezrozumiałego różnicowania zakresu naprawienia szkody w wypadkach unormowanych w art. 153 oraz 160 k.p.a. (Por. zwłaszcza: A. Agopszowicz, Podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej w kodeksie postępowania administracyjnego, Palestra Nr 4/1986, J. Kremis, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za decyzje administracyjne według kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, Wrocław 1986; A. Szpunar, Znaczenie art. 160 k.p.a. jako podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej, PiP Nr 9/1990; T. Brzezicki, Roszczenia odszkodowawcze z tytułu wzruszenia decyzji administracyjnych orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w: Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, materiały Konferencji naukowej katedr prawa i postępowania administracyjnego, Łódź 2000, z dalszą literaturą powołaną w tych pracach). Regulacja zawarta w art. 160 § 1 k.p.a. i 260 § 1 ordynacji podatkowej niewątpliwie także wykazuje aksjologiczną anachroniczność wobec współczesnych tendencji dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, przynajmniej wobec rażących naruszeń powinności „dobrego administrowania” dąży się do pełnej rekompensaty tego rodzaju szkód (por. np. Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons, wyd. Council of Europe, Directorate of Legal Affairs, Strasbourg 1996, rozdz. 6 „Public liability and reparation” – w odniesieniu do tendencji reparacyjnych w zakresie szkód wyrządzonych przez administrację; Karta Podstawowych Praw Unii Europejskiej, art. 41 ust. 3, gdzie jest mowa o naprawieniu „wszelkich szkód” wyrządzonych działaniami organów wspólnotowych. Mimo, że Karta działa tylko jako zbiór zasad o nienormatywnym charakterze, jest ona odwzorowaniem współczesnych tendencji w zakresie oceny odpowiedzialności władzy publicznej. Por. także J. Schwarze (Hrg.), EU-Kommentar, Baden-Baden, Nomos Verlag, s. 2298-2299). Krytycyzm co do ujęć, systematyki i zakresu kwestii regulowanych w odpowiednich przepisach k.p.a. i ordynacji podatkowej – nawet gdyby go podzielić w całej rozciągłości – nie może być jednak wprost utożsamiony z wykazaniem niezgodności zaskarżonej regulacji z Konstytucją. Krytycyzm ten dotyczy bowiem różnych zarzutów dotyczących całości unormowań prawnego reżimu odszkodowania unormowanego w k.p.a. i ordynacji podatkowej, natomiast przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest tylko kwestia ograniczenia odszkodowania.
2. Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji a zasada pełnego odszkodowania.
2.6. W sprawie SK 18/00, 4 grudnia 2001 r., OTK ZU nr 8/2001, poz. 256 Trybunał uznał niekonstytucyjność art. 418 k.c. z uwagi na niezgodność z art. 77 ust. 1 Konstytucji (ponieważ zaskarżony przepis, zgodnie z ustaloną wykładnią, wymagał przesłanki winy, nie wymienionej w art. 77 ust. 1). Uznał także, że art. 417 k.c. jest zgodny z art. 77 ust. 1, w formule, w jakiej ten przepis także nie odwołuje się do przesłanki winy. Jednocześnie Trybunał wypowiedział obiter dicta następujący pogląd (przytoczony zresztą we wniosku R.P.O.), który – uprzedzając dalszy wywód pozornie tylko – zdaje się odczytywać pojęcie szkody, o którym mówi art. 77 ust. 1 Konstytucji poprzez treść tego pojęcia określoną w k.c. „Użyte w Konstytucji pojęcie „szkody” powinno być rozumiane w sposób przyjęty na gruncie prawa cywilnego jako tej gałęzi prawa, w której usytuowane są przepisy konkretyzujące mechanizm funkcjonowania odpowiedzialności odszkodowawczej. Zakres kompensacji, a zwłaszcza elementy szkody podlegające wynagrodzeniu powinny być ustalone na podstawie odpowiednich regulacji kodeksu cywilnego, zwłaszcza zaś na gruncie art. 361 § 2 należy konsekwentnie przyjąć, że chodzi tu o każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu, zarówno o charakterze majątkowym, jak i niemajątkowym. Nie można zatem wykluczyć odpowiedzialności władzy publicznej z tytułu naruszenia dóbr osobistych obywatela, w tym także możliwości podniesienia roszczeń z tytułu zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę niemajątkową...”. Stwierdzenie to w piśmiennictwie dość powszechnie przyjęto jako argument za istnieniem na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji zasady pełnego odszkodowania, obejmującego damnum emergens, lucrum cessans, a nawet reparację krzywdy niemajątkowej (Por. przykładowo J. Kremis, Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP Nr 6/2002, s. 47; P. Granecki w glosie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., Palestra Nr 11-12/ 2002, s. 225). Także uczestnicy postępowania w niniejszej sprawie cytowany pogląd tak właśnie rozumieją.
Stanowisko TK w sprawie SK 18/00, zostało sformułowane w toku kontroli konstytucyjności art. 417 i 418 k.c., dokonywanej w związku ze złożeniem skargi konstytucyjnej, a więc w ramach konkretnej kontroli konstytucyjności. Ramy analizy dokonanej przez Trybunał wyznaczały granice zarzutu i okoliczności sprawy. (Por. trafne uwagi A. Zielińskiego, w opinii o zmianach k.p.a., Przegląd Legislacyjny Nr 4/2002, s. 155). W sprawie SK 18/00 przedmiotem wątpliwości były tam hipotezy norm istniejących na tle art. 417 i 418 k.c., które wyrażały te właśnie przepisy, i to te ich fragmenty, które dotyczyły wymagania przesłanki winy funkcjonariusza. W tym też zakresie wyrok Trybunału przesądził o niekonstytucyjności analizowanych przepisów, z uwagi na ich niezgodność z art. 77 ust. 1 Konstytucji, nie wymagającym przesłanki winy. Nie były natomiast przedmiotem kontroli w tym postępowaniu konsekwencje art. 417 i 418 k.c. tj. zakres odszkodowania, należnego na wypadek zrealizowania się hipotez wyrażonych w tych przepisach. Ta kwestia bowiem w sprawie SK 18/00 wątpliwości nie budziła. Zakres odszkodowania (dyspozycje norm których hipotezę tworzą art. 417 i 418 k.c.) w obu wypadkach były zaś jednakowe, determinowane odpowiednimi przepisami kodeksu cywilnego. Tam zaś kwestię zakresu odszkodowania w wyczerpujący reguluje art. 361 § 2 k.c. Przepis ten ma bogatą tradycję, był wszechstronnie wyjaśniany w orzecznictwie i piśmiennictwie. Dotyczy on (w braku szczególnych przepisów samego prawa cywilnego) wszelkich szkód, niezależnie od ich źródła, podlegającej naprawieniu w reżimie prawnym kodeksu cywilnego. Dla norm o odpowiedzialności odszkodowawczej, w hipotezach wyrażonych w art. 418 i 417 k.c., dyspozycję (mówiącą o tym, jaka szkoda i w jakich granicach podlega naprawieniu) regulowały inne przepisy samego k.c., te mianowicie, które mówiły o odpowiedzialności odszkodowawczej w ogólności. Tak więc na tle sprawy SK 18/00 dyspozycja art. 417 i 418 k.c., rekonstruowanych z ogólnych przepisów o naprawieniu szkody, mówiąca o odszkodowaniu i jego rozmiarze (kluczowa w niniejszej sprawie, gdzie zastrzeżenia co do konstytucyjności dotyczą dyspozycji wiązanych z hipotezami, wskazanymi w art. 160 § 1 k.p.a. i 260 § 1 ordynacji podatkowej) w ogóle nie była przedmiotem analizy Trybunału. Pozostawała poza zakresem wniosku i dokonywanej kontroli konstytucyjności. Cytowana wypowiedź TK dotycząca zakresu obowiązku odszkodowawczego na tle art. 417 i 418 k.c. – jest więc prostą konstatacją stanu rzeczy, istniejącego na tle sprawy SK 18/00, a także wszystkich wypadków odpowiedzialności, gdzie chodzi o „wyrządzenie szkody w sposób bezprawny, przez funkcjonariusza państwowego, przy wykonywaniu powierzonych mu czynności”. Należą one niewątpliwie do szerszego kręgu sytuacji objętych hipotezą art. 77 ust. 1, a więc „wyrządzenia szkody bezprawnym działaniem władzy publicznej”. Jednakże dla niektórych wypadków sedes materiae normowania pojęcia „szkody” i „odszkodowania” – znajduje się w kodeksie cywilnym, jak to trafnie skonstatował Trybunał w sprawie SK 18/00 i właśnie z takim wypadkiem Trybunał miał do czynienia w tamtej sprawie. Z tego jednak nie płynie automatyczny wniosek, że dla wszystkich wypadków, jakie znajdują się w polskim systemie prawnym (w ustawodawstwie zwykłym), a które przewidują naprawienie szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem władzy publicznej w innych zjawiskowych postaciach, niż wskazane w art. 417 k.c., mechanizm ustalenia szkody podlegającej naprawieniu (kształtowany na poziomie ustawy zwykłej) nieodzownie musi zawsze sięgać do przepisów k.c. Tego zresztą Trybunał Konstytucyjny w sprawie SK 18/00 nie stwierdził; zajmując stanowisko jedynie co do mechanizmu naprawienia szkody, na tle sytuacji uregulowanych w art. 417 i 418 k.c. Mechanizm ten jest zaś w zakresie wypełnienia treścią pojęcia i zakresu szkody (ze względów historycznych i genetycznych) określany jest przez przepisy kodeksu cywilnego.
4.1. Już w toku prac nad przygotowaniem Konstytucji przewijały się dwa, aspekty kwestii regulowanej w art. 77 ust. 1 kwestii. Wedle jednego chodziło o konstytucjonalizację zasady, iż wyrządzenie szkody bezprawnym działaniem władzy publicznej – daje prawo do odszkodowania. Przesłanki, zakres, mechanizm naprawienia szkody, jej obliczenia, sposób naprawienia itd., a także typizacja wypadków źródła wyrządzenia szkody (określenie poszczególnych stanów faktycznych jako zdarzeń prawnych miarodajnych w tym zakresie) byłby w tej sytuacji oddany regulacji ustawodawcy zwykłego. Przy tym ujęciu nie byłoby wykluczone różnicowanie w ustawodawstwie zwykłym tak przesłanek, jak i zakresu naprawienia szkody. Także dywersyfikacja czy typizacja wypadków odpowiedzialności odszkodowawczej za bezprawność zachowań władzy publicznej – byłaby oddana ustawodawcy zwykłemu. (Por. J. Gwiżdż, Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, t. X, s. 175). Drugie ujęcie dostrzegało w regulacji obecnie zawartej w art. 77 ust. 1 Konstytucji przeniesienie na szczebel Konstytucji istniejącego dotychczas modelu odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez władzę publiczną tak, jak tę odpowiedzialność uregulowano w k.c. (tak zwłaszcza wypowiedzi P. Andrzejewskiego, Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, t. XXIII, s. 111 i XLIII s. 58.).
4.6. Ani w art. 160 § 1 k.p.a., ani w art. 260 § 1 ordynacji podatkowej nie mówi się – określając sytuacje, jakie są objęte tymi przepisami – o „bezprawności” szkody. Jest jednak oczywiste, że wszystkie szkody, o jakich mowa w tych przepisach odpowiadają pojęciu szkody dającej konstytucyjne prawo podmiotowe do naprawienia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Źródłem szkody jest tu bowiem działalność par excellence władcza, wiążąca z funkcjami władzy publicznej wykonywanymi w postaci decyzji administracyjnych. Co więcej – są to decyzje, które – jako wadliwe – wręcz muszą być wyeliminowane z obrotu, albo dlatego, że są obciążone wadami decydującymi o bezwzględnej nieważności aktu indywidualnego, albo dlatego, że postępowanie, w którym je wydano (to dotyczy tylko decyzji podatkowych) nie może się ostać, jako obarczone nienaprawialnymi błędami. W doktrynie prawa administracyjnego tego rodzaju wadliwości są oceniane jako wyjątkowo rażące i naganne (por. np. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 152 i n.; a także J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 34). Nie ma zatem wątpliwości, że sytuacje, o których mowa w art. 160 § 1 k.p.a. i art. 260 ordynacji podatkowej, są postacią wyrządzenia szkody przez władzę publiczną par excellence, i że mają charakter bezprawnego wyrządzenia szkody. Co więcej: są to sytuacje, w których bezprawność jest szczególnie widoczna, albowiem ujawniana w ramach nadzwyczajnych procedur administracyjnych w kwalifikowany sposób.
4.7. Wskazać dodatkowo należy, że wszak sama Konstytucja w art. 7 wprowadza zasadę, iż „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Wykroczenie poza te granice (o czym świadczy wyrządzenie szkody aktem obciążonym poważnymi wadami czy to samego aktu, czy to sposobu jego wydania) – oznacza istnienie stanu niekonstytucyjnego. (por. niżej, pkt 4.8.).
4.9. Zanim nastąpiła konstytucjonalizacja prawa podmiotowego do odszkodowania w art. 77 Konstytucji, wskazane wyżej zabiegi ustawodawcy zwykłego, polegające na tworzeniu lex specialis wobec regulacji k.c., z ograniczaniem obowiązku odszkodowawczego, nie mogły być kwestionowane z punktu widzenia ich legalności. Ustawodawca dywersyfikując hipotezy norm określających wypadki, w których dochodzi do wyrządzenia szkody przez władzę publiczną (obecna terminologia), czy też przez funkcjonariuszy działających przy wykonywaniu powierzonych im czynności (dawna terminologia) – korzystał ze swej konstytucyjnie niekwestionowanej swobody decyzyjnej. Okoliczność zaś, że dywersyfikacja hipotez wiązała się także z ograniczeniem zakresu reparacji – znajdowała swoją legitymizację w wyjaśnieniu, że mamy tu do czynienia z lex specialis. Wszystkie bowiem wypadki (i k.c. i k.p.a., a później ordynacja podatkowa) regulowane były na poziomie ustawy zwykłej. Inna sprawa, czy ustawodawca czynił to racjonalnie od strony pragmatycznej i aksjologicznej i czy kryteria dywersyfikacji były jasne i racjonalne (np. zakres obowiązku odszkodowawczego w art. 153 i 160 k.p.a.). Od momentu wprowadzenia na szczebel Konstytucji zasady, iż istnieje konstytucyjne prawo do naprawienia szkody wyrządzonej przez bezprawne zachowania władzy publicznej – ten system stanów faktycznych przewidujących reparację na wypadek szkody wyrządzonej bezprawnie przez władzę publiczną – uległa radykalnej zmianie. Datą graniczną jest tu moment wejścia w życie Konstytucji, tj. 17 października 1997 r.
> Odpowiedzialność odszkodowawcza
> Odszkodowanie
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, 2003, nr 7, poz. 76
wyrok składu 5 sędziów TK
działanie niezgodne z prawem , szkoda rzeczywista (damnum emergens) , utracone korzyści (lucrum cessans) , władza publiczna