Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2019-03-04-gmina-moze-walczyc-o-pcc-tylko-w-jakim-trybie
Timestamp: 2020-03-28 14:19:50
Legal References Found: art. 207
 art. 11
 art. 16
 art. 171
 art. 1991
 FSK

Document Content:
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy dopuścić możliwość procesowego dochodzenia przez gminy należnych im dochodów własnych w postaci wpływów z podatku od czynności cywilnoprawnych (PCC). Nie przesądził jednak, czy właściwe w tym zakresie powinno być postępowanie podatkowe, czy postępowanie przed sądem powszechnym.
Istota inicjującego tę sprawę żądania skarżącej (gminy) sprowadzała się do uzyskania części podatku od czynności cywilnoprawnych, który został uiszczony przez podatnika, a przez płatnika pobrany i przekazany do urzędu skarbowego - w związku z umową sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa. W ramach ww. umowy doszło do sprzedaży majątku ruchomego, jak i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie tej gminy. Wobec faktu, że kwota podatku wynikającego z tej sprzedaży nie wpłynęła na rachunek bankowy gminy zwrócono się o jej przekazanie.
Sąd kasacyjny przyjął, że rozważenia wymaga po pierwsze, czy gminie przysługuje prawo kwestionowania sposobu rozdysponowania kwotą podatku przez naczelnika urzędu skarbowego, a jeżeli tak, to po drugie w jakim trybie ma zostać rozpoznane żądanie skarżącej, tj. czy w postępowaniu administracyjnym, czy też w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.
Dokonując analizy w powyższym zakresie, NSA odwołał się do postanowień ustawy o dochodach JST, określających wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych jako jedno ze źródeł dochodów własnych gminy i zasady ich przekazywania gminom. Sąd II instancji podał, że przepisy powołanej ustawy nie zawierają stosownej regulacji umożliwiającej kwestionowanie sposobu rozdzielenia przez naczelnika urzędu skarbowego pomiędzy poszczególne gminy wpływów z podatku od czynności cywilnoprawnych. Jednakże konieczność zapewnienia gminie procesowej drogi do dochodzenia tego rodzaju roszczenia wynika, zdaniem Sądu, z norm konstytucyjnych.
NSA podkreślił (za orzecznictwem TK), że ochrona podmiotowości i samodzielności finansowej JST musi dotyczyć ochrony własności i innych praw majątkowych. Własność komunalna stanowi realną gwarancję podmiotowości prawnej JST. Uprawnienia właścicielskie, w ramach których gmina podejmuje sama decyzje i czerpie korzyści z posiadanego majątku, są gwarancją samodzielności oraz decydują o "realności systemu samorządowego w państwie". W końcu własność komunalna nie została przyznana jednostkom samorządu terytorialnego dla ich dowolnego użytku, lecz z przeznaczeniem wykorzystywania jej na cele publiczne, w szczególności zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Istota samodzielności finansowej wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych. Oznacza też pozostawienie takim jednostkom - w ramach ustawowo określonych ograniczeń - swobody kształtowania takich wydatków. Realizacja opisywanej wyżej zasady wymaga stworzenia odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie rozpoznawanej sprawy, oznacza to taką konieczność wykładni regulacji ustawowych, która zapewni gminie procesowe instrumentarium dochodzenia prawa do przewidzianych w ustawie o dochodach JST wpływów, w tym z podatku od czynności cywilnoprawnych. Nie do przyjęcia z perspektywy konstytucyjnej jest bowiem interpretacja, zgodnie z którą gmina mogłaby zostać pozbawiona jakichkolwiek instrumentów do dochodzenia należnego jej dochodu własnego, nawet w sprawach oczywistych, w których urząd skarbowy wbrew jednoznacznemu obowiązkowi w ogóle nie przekazuje gminie (którejkolwiek) wpływów stanowiących jej dochód własny.
Wobec powyższego, zdaniem NSA, rozpoznając wniosek gminy organy rozważyć powinny, czy w tym kontekście gminie przysługuje prawo dochodzenia jej żądań na drodze postępowania administracyjnego, czy cywilnego przed sądem powszechnym, a następnie w zależności od wybranej koncepcji wydać stosowne rozstrzygnięcie. Wydaje się zatem, że w ocenie Sądu w rozważanych okolicznościach każda z tych dróg może być uznana za dopuszczalną.
Niemniej w omawianym wyroku wskazano na okoliczności, które organ administracji powinien wziąć pod uwagę i jakiego typu rozstrzygnięcie wydać w zależności od dokonanego wyboru.
NSA podniósł, że nie ma przeszkód prawnych ku temu, aby kreowane w ramach jednej czynności cywilnoprawnej (jednego aktu notarialnego) stosunki cywilnoprawne powodowały, że beneficjentem pobranego i wpłaconego podatku będzie więcej niż jedna gmina. W takiej sytuacji płatnik w składanej informacji podaje kwotę podatku należnego poszczególnym gminom. To na płatniku - notariuszu - ciąży obowiązek ustalenia udziałów poszczególnych gmin w dochodzie ze sprzedaży przedsiębiorstwa lub zorganizowanej części przedsiębiorstwa. Powyższe nie oznacza jednakże, że organ podatkowy nie ma uprawnienia do weryfikacji prawidłowości czynności płatnika. Gdyby bowiem uznać, że rola organu podatkowego ogranicza się tylko i wyłącznie do bezrefleksyjnego wykonania przelewu zgodnie z poleceniem płatnika - notariusza (nawet jeśli deklaracja zawierałaby błędy rachunkowe lub inne nieprawidłowości), nie byłoby potrzeby wprowadzania jego pośrednictwa przy tej czynności. W takiej sytuacji notariusz wpłacałby sam wyliczone zobowiązanie podatkowe na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono także w omawianym wyroku, iż w ustawie o dochodach JST są także inne przepisy niż analizowane w sprawie przez organy podatkowe, z których wynika, że kwoty dochodów podatkowych przekazanych przez urzędy skarbowe gminom mogą podlegać weryfikacji (np. w związku ze zwrotami i nadpłatami podatku).
Jak podkreślił Sąd, uznając, że gminom uprawnionym do otrzymania kwot zapłaconych podatków od czynności cywilnoprawnych przysługuje stosowne żądanie na podstawie Ordynacji podatkowej przyjąć także należy, że samo przekazanie tych środków gminie jest czynnością materialno - techniczną, ale odmowa jego dokonania powinna być załatwiona w formie zapewniającej podstawowe gwarancje procesowe wnioskodawcy. Jeżeli bowiem przepisy prawa materialnego przewidują kompetencję określonego organu do załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, to z braku wyraźnego przepisu przewidującego odmienną formę – załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej /por. M. Dyl – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz (red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska), Warszawa 2011, s. 524; postanowienie NSA z 24 listopada 2014 r., II GSK 296/14, publik. CBOSA, uzasadnienie uchwały NSA z 24 maja 2012 r., II GPS 1/12, publik. CBOSA). Przyjmując zatem, że podstawą procedowania w zakresie wniosku strony są przepisy Ordynacji podatkowej, uznać także należy, że czynność określona w przepisie prawa jako "środki stanowiące dochody jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie odrębnych przepisów pobierają urzędy skarbowe, są odprowadzane na rachunek budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego" w przypadku odmowy tego przekazania przez naczelnika urzędu skarbowego, jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, którego adresatem jest określony podmiot. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej. Innymi słowy, w sytuacji sporu co do wysokości przekazanej kwoty, czy też sporu co do przysługiwania gminie tego uprawnienia, organ powinien spór ten rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 207 § 1 ordynacji podatkowej. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowią przepisy art. 11 i art. 16 ustawy o dochodach JST.
Wedle NSA, do podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ przekazujący wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych będzie zobowiązany, jeżeli uzna zasadność wskazanych powyżej argumentów przemawiających za przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w zakresie żądania wójta gminy.
W sytuacji natomiast, w której organy stwierdzą brak podstaw do rozpoznania żądania gminy w postępowaniu finalizowanym wydaniem decyzji, która podlega kontroli sądu administracyjnego, ich obowiązkiem będzie odniesienie się (we właściwej formie procesowej) do możliwości skierowania tego żądania na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. NSA zwrócił uwagę, że za taką drogą dochodzenia tego rodzaju żądania gminy opowiedziano się w doktrynie (por. A. Niezgoda w: A. Hanusz /red./, P. Czerski, M. Musiał, A. Niezgoda, P. Szczęśniak, Źródła finansowania samorządu terytorialnego. Przekazywanie jednostkom samorządu terytorialnego kwot udziałów przez organy podatkowe państwa, LEX; A. Borodo, Przejmowanie dochodów podatkowych przez gminy – niektóre problemy prawne, Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu z 2014 r., nr 3[2], s. 19). W przypadku tej koncepcji dostrzega się, że gmina nie pobiera podatku od czynności cywilnoprawnych. Stanowi on jej dochód własny, a zatem przekazanie go gminie nie może zależeć od uznania organu administracji publicznej, ani co do zasady, ani co do wysokości. Podatek pobiera notariusz, jeśli sporządza umowę w formie aktu notarialnego, i wpłaca go na rachunek urzędu skarbowego, względnie ten obowiązek spoczywa na samym podatniku. A zatem z tej perspektywy, stosunek władczy o charakterze podatkowo-prawnym zachodzi pomiędzy urzędem skarbowym a podatnikiem i ewentualnie płatnikiem. Gmina nie jest stroną tego stosunku. Gmina, tak jak i Skarb Państwa ma osobowość prawną, dysponuje odrębnym majątkiem, wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że przy przyjęciu takiego rozwiązania rozważyć jednakże należy, czy gmina ma uprawnienie do występowania przed sądem powszechnym z pozwem z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia przeciwko gminie, której nienależnie (w jej ocenie) przekazano wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych, czy też o odszkodowanie od Skarbu Państwa - naczelnika urzędu skarbowego, który niewłaściwie wykonał obowiązek wynikający z ustawy o dochodach JST. Ponadto, przy takim załatwieniu żądania wójta gminy należałoby również uwzględnić, że sprawa zostanie orzeczona przez sąd powszechny w kategoriach cywilnoprawnych, tymczasem trzeba ją rozumieć i rozpatrywać z uwzględnieniem specyfiki prawa publicznego, zwłaszcza rygorów prawa podatkowego.
Za istotne należy uznać dalsze wskazanie NSA, iż w razie ustalenia, że żądanie skarżącej podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny, zastosowanie znajdzie art. 171 § 3 ordynacji podatkowej Stosownie bowiem do powołanego przepisu jeżeli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ podatkowy zwraca podanie osobie, która je wniosła, z odpowiednim pouczeniem. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Praktyczną konsekwencją tego sposobu załatwienia podania jest m.in. wynikający z art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego brak możliwości odrzucenia pozwu przez sąd powszechny z tego powodu, że – jego zdaniem – do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny. Takie rozstrzygnięcie organu podatkowego wyznacza zatem obowiązek sądu powszechnego do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Zob. Wyrok NSA z 23.08.2018 r., II FSK 2296/16
Zob. także nieco odmienne orzeczenie NSA w tej samej kwestii omówione w innym artykule na łamach PdS: https://prawodlasamorzadu.pl/2018-03-27-gmina-zawalczy-o-wplywy-z-pcc-przed-sadem-powszechnym
Finanse publicznePodatek od czynności cywilnoprawnychWyrok NSA