Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Decyzje_zobowiazujace_Komisji_Europejskiej_w_swietle_prawa_konkurencji_Unii_Europejskiej-ebook/p1166720i1346690
Timestamp: 2020-05-31 14:31:06
Legal References Found: art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 81
 art. 82
 art. 15
 art. 101
 art. 81
 art. 81
 art. 53
 art. 7
 art. 101
 art. 101
 art. 101
 art. 21
 art. 7
 Art. 2
 Art. 7
 Art. 6
 art. 8
 art. 19
 Art. 9
 art. 12
 Art. 10
 art. 19
 Art. 6
 Art. 8
 art. 12
 art. 96
 Art. 2
 art. 18
 art. 6
 art. 8
 Art. 19
 art. 96
 art. 7
 art. 101

Document Content:
Decyzje zobowiązujące Komisji Europejskiej w świetle prawa konkurencji Unii Europejskiej [Marzena Radziun] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00442 006616 18447200 na godz. na dobę w sumie
Decyzje zobowiązujące Komisji Europejskiej w świetle prawa konkurencji Unii Europejskiej - ebook/pdf
Autor: Marzena Radziun Liczba stron: 273
ISBN: 978-83-8198-403-4 Data wydania:
Decyzje zobowiązujące wydawane przez Komisję Europejską w postępowaniach z zakresu prawa konkurencji stanowią przejaw konsensualnego, czy też negocjacyjnego sposobu stosowania prawa konkurencji. W przeciwieństwie do tradycyjnego, spornego sposobu stosowania prawa konkurencji, negocjacyjne metody kończenia postępowań antymonopolowych cechują się znacznym odformalizowaniem oraz dialogiem pomiędzy organem ochrony konkurencji a przedsiębiorstwem.
Monografia poświęcona jest próbie odpowiedzi na pytanie, czy coraz częstsze kończenie postępowań antymonopolowych decyzją zobowiązującą jest właściwym i pożądanym kierunkiem egzekwowania zakazów praktyk ograniczających konkurencję.
Dla realizacji tego celu konieczne jest wskazanie i przeanalizowanie problematycznych kwestii dotyczących decyzji zobowiązujących zarówno z perspektywy Komisji Europejskiej, jak i przedsiębiorstw. Kwestie te dotyczą w szczególności przestrzegania zasady sprawiedliwości proceduralnej w stosowaniu decyzji zobowiązujących, w tym zapewnienia proporcjonalności zobowiązań, kontroli sądowej decyzji zobowiązujących oraz ich wpływu na prywatnoprawne dochodzenie roszczeń z tytułu naruszenia prawa konkurencji.
Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu stosowania prawa konkurencji § 1. Uwagi wstępne Punktem wyjścia dla rozważań dotyczących decyzji zobowiązujących KE powinno być osadzenie tego instrumentu zarówno na tle publicznego, jak prywatnego trybu stosowania prawa konkurencji. Decyzje zobowiązujące sta- nowią bowiem tylko jedną z wielu form negocjacyjnego sposobu stosowa- nia prawa konkurencji, który występuje w obu tych trybach. Ma to donio- słe znaczenie dla zrozumienia istoty decyzji zobowiązujących w kontekście innych instrumentów negocjacyjnego stosowania prawa konkurencji. Wyja- śnienie powyższych kwestii pozwoli na analizowanie w dalszej części pracy bardziej szczegółowych zagadnień dotyczących decyzji zobowiązujących KE. § 2. Publiczne i prywatne stosowanie prawa konkurencji Prawo konkurencji może być wdrażane zarówno za pomocą instrumentów władczych, które są stosowane w interesie publicznym, jak i środków prawa cywilnego, które mają za zadanie zaspokoić interesy indywidualne1. Ogólnie stosowanie prawa może służyć kilku celom: kompensacji, restytucji, sankcjo- nowaniu i prewencji. Prawo konkurencji nie jest wyjątkiem w tym względzie. Przyjmuje się, że jego głównym celem jest przywrócenie konkurencji na rynku. Cel ten może być pojmowany szeroko, jako obejmujący pewne cele mikro, takie jak zakończenie naruszenia reguł konkurencji, przyznanie odszkodowa- 1 R. Stefanicki, Prywatnoprawne środki dochodzenia roszczeń z tytułu naruszenia reguł kon- kurencji, Warszawa 2014, s. 39. 7 Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu... nia podmiotom, które poniosły szkodę na skutek naruszenia oraz rozwiązanie danego problemu dotyczącego konkurencji na rynku. Cel ten może też obej- mować tzw. cele makro, które polegają na minimalizacji ryzyka ponownego wystąpienia antykonkurencyjnego zachowania. Do osiągnięcia powyższych, przeplatających się celów zmierza stosowanie różnych środków zarówno pu- blicznego, jak i prywatnego trybu wdrażania prawa konkurencji2. Istotne jest zatem zachowanie odpowiedniej równowagi pomiędzy publicznym i prywat- nym stosowaniem prawa konkurencji, które powinno tworzyć zintegrowany, komplementarny system łączący oba te tryby3. I. Publiczne stosowanie prawa konkurencji W literaturze przyjmuje się, że na publiczny tryb stosowania prawa kon- kurencji składają się dwie ścieżki egzekwowania zakazów praktyk ograniczają- cych konkurencję: administracyjnoprawna i prawnokarna4. Należy podkreślić, że pierwsza z nich jest uznawana za fundamentalne narzędzie realizacji poli- tyki konkurencji w UE i państwach członkowskich oraz podstawowy sposób egzekwowania zakazów określonych w art. 101 i 102 Traktatu o funkcjono- waniu Unii Europejskiej, przyjętego w Lizbonie 13.12.2007 r.5 (TFUE). Druga z nich z kolei ma charakter drugorzędny, choć w ostatnim czasie wzmagają się tendencje do wprowadzania do systemu prawa konkurencji przepisów prawa karnego6. Publiczne egzekwowanie prawa konkurencji może być zdefiniowane jako działanie organu administracji publicznej dla wykrycia i neutralizacji na- ruszeń tego prawa. Działanie to jest zorientowane na ochronę interesu publicz- 2 Zob. I. Lianos, F. Jenny, F. Wagner-von Papp, E. Motchenkova, E. David, An Optimal and Just Financial Penalties System for Infringements of Competition Law: A Comparative Analysis, CLES Research Paper Series 2014, No. 3, s. 15, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstrac- t_id=2542991 20 (dostęp: 20.3.2018 r.). 3 OECD, Relationship Between Public and Private Antitrust Enforcement, 15.6.2015 r., DAF/ COMP/WP3(2015)14, s. 1; R. Molski, Prywatnoprawna ochrona konkurencji w amerykańskim prawie antytrustowym, Kwartalnik Prawa Prywatnego 2005, Nr 3, s. 807; R. van den Bergh, Pri- vate Enforcement of European Competition Law and the Persisting Collective Action Problem, Maastricht Journal 2013, Vol. 20, Issue 1, s. 15. 4 A. Jurkowska-Gomułka, Publiczne i prywatne egzekwowanie zakazów praktyk ograniczają- cych konkurencję, Warszawa 2013, s. 52. 5 Dz.Urz. UE C 202 z 7.6.2016 r., s. 47–200. 6 A. Jurkowska-Gomułka, zauważa, że tak Sąd, jak i KE przyjmują, iż sprawy antymonopolowe nie należą do „jądra prawa karnego”, a kary pieniężne stosowane przez organ ochrony konkurencji generalnie mają charakter administracyjny. Zob. A. Jurkowska-Gomułka, Publiczne i prywatne, s. 80. 8 § 2. Publiczne i prywatne stosowanie prawa... nego, jakim jest konkurencja na rynku. Zmierza ono do nałożenia publicz- noprawnych sankcji za powyższe naruszenia. W publicznym trybie stosowa- nia prawa konkurencji organ administracji publicznej interweniuje w sposób władczy, działając na podstawie przepisów proceduralnych regulujących po- stępowanie administracyjne. Ponadto decyzje organów administracji publicz- nej stwierdzające naruszenie prawa oraz nakładające sankcje mogą stanowić przedmiot kontroli sądowej, która w wielu porządkach prawnych nie stanowi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, ograniczonej do oceny le- galności rozstrzygnięcia organu administracji7. W odniesieniu do prawnego otoczenia publicznego trybu stosowania za- kazów praktyk ograniczających konkurencję w UE, materialne reguły prawa konkurencji zawarte są w przepisach art. 101 i 102 TFUE. Przepisy zawarte w TFUE mają w dużej mierze charakter norm kompetencyjnych i nie regu- lują kwestii systemowego wdrażania tych reguł. Obowiązek wydawania dy- rektyw lub rozporządzeń w celu zastosowania reguł wynikających z art. 101 i 102 TFUE został powierzony Radzie8. Zadaniem KE w zakresie publiczno- prawnego stosowania materialnych reguł konkurencji jest natomiast elimina- cja zagrożeń oraz problemów mogących ograniczyć lub wyeliminować konku- rencję na rynku. Realizacja powyższego zadania następuje w trybie postępo- wań w sprawach ochrony konkurencji kończących się przeważnie wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, które zasadniczo podlega kontroli sądowej9. Ar- tykuł 17 ust. 1 TFUE zobowiązuje KE do zapewnienia przestrzegania po- stanowień Traktatu, co odzwierciedla rolę KE jako „strażnika Traktatów”10. Rolą KE jest nie tylko wykrywanie i sankcjonowanie naruszeń reguł kon- kurencji w indywidualnych sprawach, ale także zapewnienie, że zachowania przedsiębiorstw są zgodne z zasadami określonymi w Traktatach. Pomimo de- centralizacji stosowania unijnego prawa konkurencji, KE zachowała wiodącą rolę w tym zakresie. Wykrywanie, ściganie i sankcjonowanie poważnych naru- szeń reguł konkurencji stało się podstawą działań podejmowanych przez Dy- rekcję Generalną ds. Konkurencji11. 7 Ibidem, s. 32. 8 Ibidem, s. 54. 9 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie prawa ochrony konkurencji – rzeczywistość, istota, problemy, w: Prawo konkurencji 25 lat (red. T. Skoczny), Warszawa 2016, s. 444. 10 Wyr. ETS z 11.8.1995 r., C-431/92 KE v. Niemcy, ECLI:EU:C:1995:260, pkt 22. 11 L. Ortiz Blanco, K. Jörgens, The Institutional Framework, w: EU Competition Procedure (ed. L. Ortiz Blanco), Oxford 2013, s. 36. 9 Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu... Oprócz TFUE do najważniejszych regulacji prawa wtórnego w zakresie ochrony konkurencji należy wspomniane powyżej rozporządzenie Nr 1/2003, które ustanawia zasady interwencji KE lub krajowych organów ochrony kon- kurencji w przypadku, gdy podejrzewa się naruszenie zakazu praktyk ograni- czających konkurencję z art. 101 i 102 TFUE. Rozporządzenie Nr 1/2003 stało się podstawą wydania innego rozporządzenia KE Nr 773/2004 z 7.4.2004 r. dotyczącego prowadzenia przez KE postępowań zgodnie z art. 81 i art. 82 Traktatu WE12, nawiązującego w swej treści do postanowień Traktatu ustana- wiającego Wspólnotę Europejską, podpisanego w Rzymie 25.3.1957 r.13 Roz- porządzenie to określa zasady wszczynania przez KE postępowań (art. 2) i do- chodzeń (art. 3–4), rozpatrywania przez nią wniosków (art. 5–9), a także wy- konywania niektórych praw proceduralnych stron (art. 10–14, art. 15–16)14. Wskazuje się, że dla praktyki stosowania art. 101 i 102 TFUE istotne znaczenie mają także inne akty prawne. W tym zakresie wymienić należy obwieszczenie KE z 27.4.2004 r. w sprawie rozpatrywania przez KE skarg na naruszenie art. 81 i 82 Traktatu WE15, a także obwieszczenie KE z 22.12.2005 r. dotyczące zasad dostępu do akt KE w sprawach na mocy art. 81 i 82 Traktatu WE, art. 53, 54 i 57 Porozumienia EOG oraz rozporządzenia Rady (WE) Nr 139/200416. Nadmie- nić należy, że w ostatnim przypadku mowa jest o rozporządzeniu Rady (WE) Nr 139/2004 z 20.1.2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw17. W doktrynie wyróżnia się trzy podstawowe cele publicznego stosowania prawa konkurencji. Pierwszym z nich jest dążenie do ustanowienia przejrzy- stych materialnych reguł konkurencji, których zakres jest dodatkowo rozwi- jany przez praktykę decyzyjną i orzeczniczą, jak również przez same organy ochrony konkurencji w publikowanych przez nie tzw. wyjaśnieniach18. Dru- gim celem jest prewencyjny nadzór nad planowanymi koncentracjami oraz sankcjonowanie naruszeń zakazów praktyk ograniczających konkurencję (ang. deterrence and punishment). W pierwszym przypadku publicznoprawne sto- sowanie prawa konkurencji przybiera formę ex ante, natomiast w drugim 12 Dz.Urz. WE L 123 z 27.4.2004 r., s. 18–24, dalej: rozporządzenie Nr 773/2004. 13 Dz.Urz. UE C 321 E z 29.12.2006 r., s. 44, dalej: TWE bądź Traktat WE. 14 A. Jurkowska-Gomułka, Publiczne i prywatne egzekwowanie, s. 56. 15 Przedmiotowe obwieszczenie nie zostało przyjęte w języku polskim, stąd zob. Commission Notice on the handling of complaints by the Commission under Articles 81 and 82 of the EC Treaty, 27.4.2004, O.J. C 101 z 27.4.2004 r., s. 0065–0077. 16 Dz.Urz. UE C 325 z 22.12.2005 r., s. 7–15. 17 Dz.Urz. UE L 24 z 29.1.2004 r., s. 1–22, dalej: rozporządzenie Nr 139/2004. 18 W. Wils, The Relationship Between Public Antitrust Enforcement and Private Actions for Damages, World Competition 2009, Vol. 32, No. 1, s. 8. 10 § 2. Publiczne i prywatne stosowanie prawa... ex post19. Trzecim celem realizowanym przez publicznoprawne stosowanie prawa konkurencji jest niwelowanie konsekwencji naruszeń reguł konkuren- cji, do których już doszło (ang. corrective justice). W tym zakresie priorytetem jest pozbawienie przedsiębiorstwa, które dopuściło się naruszenia prawa kon- kurencji, wynikających z niego korzyści, a także kompensacja ze strony naru- szającego przedsiębiorstwa dla podmiotów, które poniosły stratę na skutek na- ruszenia reguł konkurencji20. Publiczny tryb stosowania prawa konkurencji dominuje w europejskich porządkach prawnych, w których z reguły rzadko korzysta się z egzekwowania indywidualnych praw w tym zakresie w sądach powszechnych. Taki stan rze- czy usprawiedliwia się m.in. przyczynami kulturowymi (takimi jak niewielka skłonność do rozstrzygania sporów na drodze sądowej czy niska świadomość poszkodowanych antykonkurencyjnymi praktykami w zakresie przysługują- cych im praw) oraz prawnymi (np. w odróżnieniu od prawa amerykańskiego, w europejskich porządkach prawnych brak jest odpowiedników potrójnego odszkodowania, a także trudniej jest dochodzić roszczeń na drodze cywilno- prawnej)21. Popularność publicznoprawnego trybu stosowania prawa konku- rencji może też tłumaczyć fakt, że systemy ochrony konkurencji w Europie powierzają zadanie przeciwdziałania antykonkurencyjnym praktykom wyspe- cjalizowanym organom administracji lub też sądom specjalizującym się tylko w sprawach konkurencji22. W porządkach prawnych, w których dominuje administracyjne stosowanie prawa konkurencji, organ ochrony konkurencji pełni kluczową rolę w stosowaniu tego prawa. W związku z tym można uznać, że skuteczność stosowania prawa konkurencji zależy w tym systemie prawa od sprawności organu ochrony konkurencji w wykrywaniu, dochodzeniu i sank- cjonowaniu naruszeń reguł konkurencji, a także w odstraszaniu przed ich po- pełnianiem w przyszłości23. W literaturze utrzymuje się, że publicznoprawne stosowanie prawa konku- rencji w lepszym stopniu niż prywatne dochodzenie roszczeń pozwala na osią- gnięcie celów prawa konkurencji24. Jest tak z dwóch powodów. Po pierwsze, 19 Zob. T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 444. 20 W. Wils, The Relationship Between Public, s. 14. 21 W przeciwieństwie do postępowań publicznych ciężar dowodu spoczywa – co do zasady – na powodzie. 22 R. Molski, Prywatnoprawna ochrona konkurencji, s. 807–808. 23 OECD, Relationship Between Public and Private Antitrust Enforcement, s. 4. 24 W. Wils, Private Enforcement of EU Antitrust Law and its Relationship with Public Enfor- cement: Past, Present and Future, World Competition 2017, Vol. 40, No. 1, s. 18. 11 Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu... publicznoprawne stosowanie prawa konkurencji polega na działaniach władzy publicznej, która posiada skuteczniejsze kompetencje dochodzeniowe i sank- cjonujące. Organ ochrony konkurencji zazwyczaj jest w stanie szybciej wykryć i udowodnić naruszenia prawa konkurencji niż podmiot prywatny, ponieważ ma lepszy dostęp do informacji zarówno od przedsiębiorstw dotkniętych na- ruszeniem reguł konkurencji, jak i naruszających reguły konkurencji, a także z innych źródeł25. Sankcje, które mogą być zastosowane w ramach publicznego stosowania prawa konkurencji, są bardziej efektywne i można je odpowied- nio dobrać, podczas gdy w prywatnym trybie stosowania prawa konkuren- cji zazwyczaj sprowadzają się do wypłaty odszkodowania. Sankcje w publicz- nym trybie stosowania prawa konkurencji bywają bardziej dotkliwe, ponie- waż oprócz kary grzywny, przynajmniej w niektórych porządkach prawnych, mogą przyjąć formę kary pozbawienia wolności. W przypadku sankcji pie- niężnych publicznoprawne stosowanie prawa konkurencji jest korzystne rów- nież dlatego, że umożliwia odpowiednie obliczenie wysokości kary. W zasadzie powinna ona przewyższać spodziewane korzyści z naruszenia prawa konku- rencji powiększone o odwrotne prawdopodobieństwo skutecznego nałożenia sankcji pieniężnej26. Natomiast gdy sankcja przybiera postać odszkodowania zasądzonego w wyniku prywatnego powództwa, niemożliwe wydaje się okre- ślenie optymalnej jej wysokości. Odszkodowanie bowiem nie jest obliczane z uwzględnieniem odniesionej przez naruszające przedsiębiorstwo korzyści, ale w odniesieniu do strat, które powód jest w stanie wykazać27. Poza tym roszczenia z tytułu naruszenia prawa konkurencji mają na celu zaspokojenie indywidualnych interesów prywatnych podmiotów. Kompensacja szkód do- chodzona przez podmioty prywatne w tym przypadku odbiega od ogólnego interesu publicznego. Sprawy, które powinien podejmować organ publiczny w celu wyjaśnienia ważnych kwestii prawnych i wywołania efektu odstrasza- nia, nigdy nie są sprawami z powództwa prywatnego. Prywatnoprawne stoso- wanie prawa konkurencji dotyczy bowiem tych spraw, które mogą mieć wpływ na sytuację np. finansową czy handlową podmiotów prywatnych28. 25 Ibidem. 26 Zob. W. Wils, Optimal Antitrust Fines: Theory and Practice, World Competition 2006, Vol. 29, No. 2, s. 193. 27 W. Wils, Private Enforcement of EU Antitrust Law, s. 18. 28 Ibidem, s. 19. 12 § 2. Publiczne i prywatne stosowanie prawa... II. Prywatne stosowanie prawa konkurencji Prywatne stosowanie prawa konkurencji, podobnie jak w przypadku trybu publicznoprawnego, polega na udowodnieniu naruszenia materialnopraw- nych reguł konkurencji i nałożeniu sankcji, mających jednak charakter nie publiczno-, ale cywilnoprawny. Działanie to nie jest podejmowane w celu ochrony interesu publicznego, a ma za zadanie ochronę prywatnych intere- sów ekonomicznych danego podmiotu przed antykonkurencyjnymi zachowa- niami innych podmiotów na rynku. Inicjatywa wszczęcia tej procedury leży po stronie podmiotu prywatnego, który poniósł szkodę wskutek zakazanych dzia- łań. W prywatnym trybie stosowania prawa to sąd jako instytucja publiczna realizuje ochronę prawną prywatnych interesów podmiotu, co czyni w opar- ciu o reguły proceduralne określone dla rozstrzygania sporów w stosunkach z zakresu prawa cywilnego29. Prywatnoprawne stosowanie prawa konkurencji jest trybem, który naj- większą popularność zyskał w Stanach Zjednoczonych Ameryki od czasu wprowadzenia przez ustawę Claytona z 15.10.1914 r.30 (ang. Clayton Antitrust Act, dalej: ustawa Claytona) tzw. potrójnego odszkodowania (ang. treble da- mages)31 umożliwiającego poszkodowanym uzyskanie trzykrotności poniesio- nej szkody powiększonej o koszty obsługi prawnej32. Podnosi się, że w Stanach Zjednoczonych prywatnoprawne stosowanie prawa konkurencji stanowi nie tylko instrument odszkodowawczy, ale także odstraszający i sankcjonujący. Ta- kie podejście jest uzasadnione amerykańską tradycją stosowania prawa kon- kurencji33. Potrójne odszkodowanie od momentu jego wprowadzenia pełniło właśnie te funkcje. Podczas gdy Departament Sprawiedliwości posiada pełne kompetencje do ścigania wszystkich naruszeń sekcji 1 i 2 ustawy Shermana, to zakres publicznoprawnego stosowania prawa konkurencji został zawężony z czasem do najpoważniejszych jego naruszeń. W pozostałych przypadkach publicznoprawne stosowanie prawa konkurencji w Stanach Zjednoczonych 29 A. Jurkowska-Gomułka, Publiczne i prywatne egzekwowanie, s. 32–33. 30 Pub. L. 63–212, 38 Stat. 730, 15 U.S.C. §§ 12–27, 29 U.S.C. §§ 52–53, z 15.10.1914 r. 31 Sekcja 4 ustawy Claytona. 32 Podaje się jednak, że w ostatniej dekadzie popularność tego trybu stosowania prawa kon- kurencji zmniejszyła się. Tłumaczy się to koniecznością wykazania przez powoda, że naruszenie prawa konkurencji jest wiarygodną możliwością (standard ustanowiony w sprawie Bell Atlantic Inc. v. Twombly, 550 U.S. 544, 2007). 33 W. Wils, Private Enforcement of EU Antitrust Law, s. 15; F. Jacobs, Civil Enforcement of EEC Antitrust Law, Michigan Law Review 1984, Vol. 82, No. 5/6, § 1371. 13 Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu... ogranicza się do zabezpieczenia roszczeń, podczas gdy efekt odstraszania re- alizowany jest właśnie poprzez potrójne odszkodowanie34. Prywatnoprawne stosowanie prawa konkurencji w porządkach prawnych opartych na modelu administracyjnym odgrywa do tej pory niewielką, o ile nie znikomą rolę. W UE odnotowuje się bardzo mało przypadków prywatnych powództw z tytułu naruszenia prawa konkurencji, w których powodom udało się uzyskać odszkodowanie35. Podaje się, że w latach 2006–2012 tylko w 25 spraw, w których wydano decyzję zakazującą na podstawie art. 7 rozporzą- dzenia Nr 1/2003, wszczęcie postępowań wynikało z powództwa prywatnego tytułem dochodzenia odszkodowania. Co więcej, tylko w siedmiu państwach członkowskich odnotowano przypadki takich powództw – w głównej mierze w Wielkiej Brytanii, Niemczech i Holandii36. Na gruncie prawa konkurencji UE sądowe dochodzenie roszczeń z tytułu naruszenia zakazów określonych w art. 101 i 102 TFUE możliwe jest z kilku względów. Po pierwsze, oba te artykuły jako nieliczne w całym TFUE skiero- wane są do podmiotów prywatnych, a nie do państw członkowskich. Po drugie, regulacje traktatowe, które ustanawiają zakazy praktyk ograniczających kon- kurencję, odnoszą skutek bezpośredni, co oznacza, że podmioty wskazujące na naruszenia art. 101 lub 102 TFUE mogą skorzystać z krajowej drogi są- dowej w ich egzekwowaniu. W literaturze dominuje przekonanie, że bezpo- średni skutek tych przepisów stanowi warunek odpowiedzialności odszkodo- wawczej37. Po trzecie, możliwość prywatnego stosowania prawa konkurencji jest konieczna, aby zapewnić pełną skuteczność art. 101 i 102 TFUE. Podaje się wręcz, że skargi o odszkodowanie przed sądami krajowymi mogą wpłynąć na lepsze zachowanie skutecznej konkurencji w UE38. Zakres roszczeń dostęp- nych dla powodów, ich charakter i sposób dochodzenia jest określony co do 34 W. Wils, Private Enforcement of EU Antitrust Law, s. 16. Zob. R. Molski, Prywatnoprawna ochrona konkurencji w amerykańskim, s. 770. R.H. Lande zwraca uwagę na to, że w praktyce potrójne odszkodowanie jest dla większości pozywających raczej nieosiągalne. Jego rzeczywista wysokość często zbliża się do kwoty „zwyczajnego” odszkodowania, a niejednokrotnie może być od niego mniejsza. Zob. R.H. Lande, Are Antitrust „Treble” Damages Really Single Damages?, Ohio State Law Journal 1993, No. 54, s. 118. 35 OECD, Relationship Between Public and Private Antitrust Enforcement, s. 4. 36 Ibidem, s. 5. 37 A. Jurkowska-Gomułka, Publiczne i prywatne egzekwowanie, s. 109. 38 Wyr. ETS z 20.9.2001 r., C-453/99 Courage Ltd. v. Bernard Crehan and Bernard Crehan v. Courage Ltd. i in., ECLI:EU:C:2001:465, pkt 27. 14 § 2. Publiczne i prywatne stosowanie prawa... zasady w prawie krajowym, przy czym nieistotne jest, czy roszczenia te wyni- kają z naruszenia krajowych czy unijnych reguł konkurencji39. W dniu 11.6.2013 r. KE opublikowała pakiet dotyczący powództw o od- szkodowania z tytułu naruszenia unijnych reguł konkurencji, którego celem było ułatwienie prywatnoprawnego stosowania prawa konkurencji40. W kon- sekwencji opublikowania pakietu następnie przyjęta została dyrektywa Parla- mentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z 26.11.2014 r. w sprawie niektó- rych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z ty- tułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objętego przepisami prawa krajowego41. Zgodnie z art. 21 ust. 1 dyrektywy od- szkodowawczej państwa członkowskie zostały zobowiązane do implemento- wania jej postanowień do 27.12.2016 r. Z informacji udostępnionych przez KE wynika, że niemal dwa miesiące po upływie terminu implementacji dyrektywy odszkodowawczej spośród 28 państw członkowskich UE dyrektywa odszko- dowawcza została implementowana tylko w 10 państwach42. W Polsce dyrek- tywa odszkodowawcza została implementowana ustawą z 21.4.2017 r. o rosz- czeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konku- rencji43. 39 A. Jurkowska-Gomułka, Od publicznego do prywatnego wdrażania reguł konkurencji w Unii Europejskiej i Polsce, w: Dochodzenie przed sądem polskim roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia reguł konkurencji (red. A. Piszcz, D. Wolski), Warszawa 2016, s. 20. Autorka podaje, że w okresie przed implementacją dyrektywy odszkodowawczej w polskim porządku praw- nym powodom przysługiwało skorzystanie z roszczeń odszkodowawczych realizowanych w ra- mach odpowiedzialności kontraktowej (art. 471 i n. KC) oraz odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych (art. 415 i n. KC). Dodatkowo możliwe jest dochodzenie przed sądem następu- jących roszczeń: o zaniechanie (art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczci- wej konkurencji, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1010, dalej: ZNKU), zapobiegawczych (art. 439 KC), o usunięcie skutków naruszenia (art. 18 ust. 1 pkt 2 ZNKU), o przywrócenie stanu poprzedniego (art. 363 § 1 KC), z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 KC), o wydanie bezpodstawnie uzyskanych korzyści (art. 18 ust. 1 pkt 5 ZNKU), publikacyjnego (art. 18 ust. 1 pkt 3 ZNKU), zasądzenia odpowiedniej kwoty na cel społeczny związany ze wspieraniem kultury polskiej bądź dziedzictwa narodowego (art. 18 ust. 1 pkt 6 ZNKU). Dyrektywa odszkodowawcza nie odzwier- ciedla szerokiego katalogu powyższych roszczeń służących reagowaniu na antykonkurencyjne za- chowania na rynku, ponieważ jej zakres został zawężony do roszczeń odszkodowawczych. 40 Zob. A. Piszcz, „Pakiet” Komisji Europejskiej dotyczący powództw o odszkodowania z ty- tułu naruszenia unijnych reguł konkurencji oraz zbiorowego dochodzenia roszczeń, Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny 2013, Nr 5(2). 41 Dz.Urz. UE L 349 z 5.12.2014 r., s. 1–19, dalej: dyrektywa odszkodowawcza. 42 http://www.privateenforcement.pl/pl/newsroom/stan-wdrazania-dyrektywy/ (dostęp: 13.10.2017 r.). 43 Dz.U. z 2017 r. poz. 1132, dalej: RNaprSzkU. 15 Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu... Przepisy RNaprSzkU mają zmodyfikować ogólny reżim procesowy prze- widziany w ustawie z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego44. W za- kresie nieuregulowanym w sposób szczególny w ustawie odszkodowawczej sprawy o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkuren- cji są rozpoznawane na podstawie przepisów KPC. Sprawy objęte zakresem RNaprSzkU są rozpoznawane w trybie procesu cywilnego, według przepisów ogólnych o procesie, co jest zgodne z jego charakterem i kontradyktoryjną strukturą45. Już w projekcie RNaprSzkU zaproponowano, aby sprawy o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji były rozstrzygane przez sądy okręgowe bez względu na wartość przedmiotu sporu. Uzasadnia to wysoki stopień skomplikowania tych spraw, zwłaszcza wówczas, gdy przed wytoczeniem powództwa nie została wydana decyzja organu ochrony konku- rencji o uznaniu praktyki za ograniczającą konkurencję, a także ich związek z publicznym trybem stosowania prawa konkurencji oraz występujące w nich rozwiązania dowodowe, stanowiące nowość w polskim postępowaniu cywil- nym46. W literaturze wskazuje się na wątpliwość dotyczącą tego, czy proponowane w dyrektywie odszkodowawczej rozwiązania przyczynią się do większej liczby roszczeń, a jednocześnie – czy zwiększą skuteczność prywatnoprawnego sto- sowania reguł konkurencji w UE. Przewiduje się, że dopiero na przestrzeni kolejnych lat, a nie miesięcy, możliwe będzie określenie faktycznych skutków w tym zakresie47. § 3. Negocjacyjny i konfrontacyjny sposób stosowania prawa konkurencji Na wstępie odnotować należy, że i publiczny, i prywatny tryb stosowa- nia prawa konkurencji może być zarówno negocjacyjny, jak i konfrontacyjny. 44 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 155, dalej: KPC. 45 Zespół KKPC ds. implementacji dyrektywy 2014/104/UE, „Projekt założeń projektu ustawy o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji”, s. 16. 46 Ibidem, s. 17. 47 D. Wolski, Implementacja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie niektó- rych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji (2014/104/UE), w: Prawo konkurencji 25 lat (red. T. Skoczny), Warszawa 2016, s. 304. 16 § 3. Negocjacyjny i konfrontacyjny sposób... Stąd konieczna jest próba charakterystyki obu tych sposobów na płaszczyźnie publicznej i prywatnej. Należy przy tym dodać, że publicznoprawne stosowa- nie prawa konkurencji odnosi się zarówno do prawa UE, jak i prawa krajo- wego, podczas gdy prywatnoprawne stosowanie tego prawa odnosi się tylko do prawa krajowego. I. Negocjacyjne i konfrontacyjne stosowanie prawa konkurencji w trybie publicznym W literaturze prawniczej wyróżnia się dwa zasadnicze sposoby publiczno- prawnego stosowania prawa konkurencji – sposób sporny (konfrontacyjny, ang. adversarial, contested) i sposób negocjacyjny (niekonfrontacyjny, ugo- dowy, ang. negotiated, non-contested, settlement). Różnią się one w trzech aspektach: 1) celów, jakie realizują organ ochrony konkurencji i przedsiębiorstwo, 2) zakresu ich kooperacji w postępowaniu dowodowym, 3) znaczenia i wysokości kar pieniężnych48. W świetle powyższych trzech kryteriów przyjmuje się, że sposób sporny w pełni odpowiada klasycznemu paradygmatowi prawa publicznego opartego na jednostronnym, władczym rozstrzygnięciu organu państwa skierowanym do danego podmiotu w granicach określonych przez prawo49. Sporny sposób stosowania prawa konkurencji, określany też mianem reaktywnego, charak- teryzuje się kilkoma cechami. Pierwszą z nich są sprzeczne cele uczestników postępowania antymonopolowego. Dążeniem organu ochrony konkurencji jest eliminacja zagrożeń lub też rozwiązanie problemów mogących skutkować ograniczeniem konkurencji na rynku, np. poprzez stwierdzenie, że doszło do naruszenia zakazu praktyk ograniczających konkurencję, w związku z czym konieczne jest nałożenie kary na przedsiębiorstwo. Z kolei celem przedsię- biorstwa w postępowaniu antymonopolowym jest obrona przed zakazem kon- centracji lub stwierdzeniem naruszenia zakazu praktyki ograniczającej konku- rencję już w trakcie postępowania, a gdy okaże się to nieskuteczne, to także w drodze poddania decyzji organu ochrony konkurencji kontroli sądowej. Po drugie, w spornym sposobie stosowania prawa konkurencji postępowanie 48 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie prawa ochrony konkurencji, s. 456. 49 F. Wagner-von Papp, Best and Even Better Practices in Commitment Procedures after Al- rosa: The Dangers of Abandoning the „Struggle for Competition Law”, Common Market Law Review 2012, Vol. 49, Issue 3, s. 933. 17 Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu... przyjmuje charakter jednostronny, ponieważ to na organie ochrony konku- rencji spoczywa ciężar dowodu. W rezultacie postępowanie dowodowe kom- plikuje się i często przeciąga w czasie, zważywszy na to, że przedsiębiorstwa nie mają interesu w ułatwianiu organowi antymonopolowemu wykazania przy- pisywanych im zarzutów. Po trzecie, działania organu ochrony konkurencji przybierają formę represji wobec przedsiębiorstwa, która przybiera formę nie- jednokrotnie wysokich kar pieniężnych za naruszenie zakazu praktyk ograni- czających konkurencję50. W literaturze zauważa się, że inwazyjność i represyjność spornego sposobu stosowania prawa konkurencji prowadzi do zwiększenia roli prawa konku- rencji i przyrostu aktów prawnych w tym zakresie (ang. juridification). Ozna- cza to, że postępowanie antymonopolowe staje się bardziej sformalizowane, prawa i obowiązki jego uczestników są często skrupulatnie określone, a do- bór sankcji i sposób ich obliczania jest bardziej przejrzysty. Można uznać, że w pełni konfrontacyjne postępowanie antymonopolowe cechuje pewien rygor, a także ostrożność w gromadzeniu materiału dowodowego. Zważywszy na to, że sankcje dla przedsiębiorstwa mogą być bardzo dotkliwe, większy nacisk kła- dziony jest na odpowiednie zagwarantowanie praw proceduralnych przedsię- biorstwom, w tym umożliwienie im kontroli sądowej decyzji organu ochrony konkurencji51. Sposób negocjacyjny, w odróżnieniu od spornego, cechuje się występowa- niem wielu elementów paradygmatu prawa umów, takich jak np. zbliżona siła przetargowa uczestników procedury52. Sposób ten określany jest mianem pro- aktywnego ze względu na jego trzy główne właściwości. Po pierwsze, domi- nującą rolę pełni w nim wspólna wola uczestników postępowania, aby wy- eliminować na rynku zachowanie, które budzi zastrzeżenia organu ochrony konkurencji. Wola ta dotyczyć może także wspólnego dążenia do usunięcia naruszenia danego zakazu praktyk ograniczających konkurencję oraz do osią- gnięcia innych celów istotnych dla obu stron postępowania antymonopolo- wego53. Drugą istotną cechą negocjacyjnego sposobu stosowania prawa jest dominacja współpracy pomiędzy organem ochrony konkurencji a przedsię- biorstwami, które zamierzają uczestniczyć w koncentracji budzącej zagrożenie 50 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 456–457. 51 C. Harding, J. Joshua, Regulating Cartels in Europe, Oxford 2010, s. 304. 52 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 457; F. Wagner-von Papp, Best and Even Better 53 Np. ograniczenie kosztów postępowania czy zapobieżenie uszczerbkom na wizerunku uczestniczących w postępowaniu przedsiębiorstw. Practices, s. 933. 18 § 3. Negocjacyjny i konfrontacyjny sposób... dla konkurencji bądź którym zarzuca się naruszenie zakazu praktyk ograni- czających konkurencję. Celem współdziałania w tym wypadku jest uzyskanie możliwie najlepszego dla organu ochrony konkurencji i przedsiębiorstwa re- zultatu. Ułatwia to m.in. samo postępowanie dowodowe, gdyż przedsiębior- stwa dobrowolnie przekazują informacje organowi ochrony konkurencji. Po trzecie, interwencja organu ochrony konkurencji w działania przedsiębiorstwa nie jest tak represyjna, jak w przypadku spornego sposobu stosowania prawa ochrony konkurencji – kary są niższe lub nie ma ich wcale54. II. Negocjacyjne i konfrontacyjne stosowanie prawa konkurencji w trybie prywatnym W porządkach prawnych funkcjonują różne modele regulacyjne dotyczące prywatnego dochodzenia roszczeń z tytułu naruszenia prawa konkurencji. W literaturze wskazuje się, że w ustawodawstwach europejskich, pomimo swo- istej mozaiki regulacyjnej w tym zakresie, konfrontacyjny sposób prywatno- prawnego stosowania prawa konkurencji w większości przypadków opiera się na powództwie cywilnym, z którym poszkodowany może wystąpić do sądu powszechnego. Podstawę ochrony prawa do kompensacji z tytułu naruszenia prawa konkurencji wywodzi się najczęściej z ogólnych zasad odpowiedzialno- ści cywilnej z tytułu deliktu lub kontraktu. Zadaniem sądu jest samodzielna ocena, czy zarzucane przedsiębiorcy zachowania stanowią naruszenie reguł konkurencji. Sąd bada także, czy w konkretnej sprawie dotyczącej naruszenia reguł konkurencji wystąpiła szkoda55. Wystąpienie z powództwem cywilno- prawnym jest możliwe w każdym momencie, bez względu na to, czy jedno- cześnie prowadzone jest postępowanie w interesie publicznym56. Sprawy cy- wilne z obszaru prywatnego stosowania prawa konkurencji mogą być spra- wami ze stosunków tylko między przedsiębiorstwami lub ze stosunków między przedsiębiorstwami a konsumentami57. Negocjacyjny sposób prywatnoprawnego stosowania prawa konkurencji opiera się na tzw. polubownym rozstrzyganiu sporów, które może być rozu- miane jako „wszelkie mechanizmy umożliwiające stronom pozasądowe roz- 54 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 457. 55 R. Stefanicki, Prywatnoprawne środki, s. 101. 56 Ibidem, s. 108. 57 A. Jurkowska-Gomułka, Publiczne i prywatne, s. 144. 19 Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu... wiązanie sporu dotyczącego roszczenia odszkodowawczego”58. Pozasądowe metody rozwiązywania sporów cechują się co do zasady dużo większą elastycz- nością i sprawnością niż postępowania sądowe, które są silniej sformalizowane, co sprawia, że konsensualne metody rozwiązywania sporów bardziej współ- grają z celami prawa prywatnego59. Metody te łączy jedna wspólna cecha, którą jest nakierowanie na rozwiązanie sporu bez interwencji organu państwowego. Dodatkowo wszystkie metody pozasądowego rozstrzygania sporów mają swoje źródło w woli stron. Aksjologicznie wynikają zatem z zasady autonomii i swo- body kontraktowania i stanowią wyraz partnerskiego podejścia do strony bro- niącej odmiennych interesów60. § 4. Instrumenty negocjacyjnego i konfrontacyjnego sposobu stosowania prawa konkurencji I. Instrumenty konfrontacyjnego i negocjacyjnego stosowania prawa konkurencji w trybie publicznym W literaturze utrzymuje się, że do najbardziej charakterystycznych instru- mentów konfrontacyjnego sposobu stosowania prawa konkurencji w trybie publicznym należą: 1) bezwarunkowe zakazy dokonania koncentracji; 2) decyzje stwierdzające naruszenie któregoś z zakazów praktyk ogranicza- jących konkurencję61 (ang. infringement decisions). Decyzje KE stwierdzające naruszenie zakazu praktyk ograniczających kon- kurencję (dalej: decyzje zakazujące) wydawane są na podstawie art. 7 rozpo- rządzenia Nr 1/2003. W literaturze wymienia się następujące cechy decyzji za- kazujących: 1) definitywnie potępiają badaną praktykę ograniczającą konkurencję po- przez stwierdzenie, że stanowi ona naruszenie prawa konkurencji; 58 Art. 2 pkt 21 dyrektywy odszkodowawczej. 59 R. Stefanicki, Prywatnoprawne środki, s. 389. 60 M. Modzelewska de Raad, Polubowne rozstrzyganie sporów wynikających ze szkód wyrzą- dzonych naruszeniem prawa konkurencji, w: Dochodzenie przed sądem polskim roszczeń odszko- dowawczych z tytułu naruszenia reguł konkurencji (red. A. Piszcz, D. Wolski), Warszawa 2016, s. 164. 61 Art. 7 i 23 rozporządzenia Nr 1/2003. 20 § 4. Instrumenty negocjacyjnego i konfrontacyjnego... 2) naruszenie prawa konkurencji uważa się za udowodnione przez organ ochrony konkurencji, nawet jeżeli przedsiębiorstwo przedłożyło liczne dowody, które miałyby usprawiedliwić jego zachowanie62; 3) wydanie decyzji zakazującej często kończy się nałożeniem kary pienięż- nej na przedsiębiorstwo, które dopuściło się naruszenia zakazu praktyk ograniczających konkurencję; 4) z reguły adresaci decyzji zakazujących poddają decyzję organu ochrony konkurencji kontroli sądowej63. Z kolei w zakresie negocjacyjnego sposobu stosowania prawa konkurencji zasadniczymi instrumentami są zgody warunkowe64 (w sprawach koncentra- cji) oraz decyzje zobowiązujące65 (w sprawach praktyk ograniczających konku- rencję). W literaturze przyjmuje się, że instrumentem negocjacyjnego sposobu stosowania prawa konkurencji jest także unijna procedura ugodowa settle- ment66. W tej kwestii zgłaszane są jednak wątpliwości, ponieważ w procedu- rze settlement istnienie naruszenia reguł konkurencji i stosowność sankcji nie są poddawane negocjacji. W procedurze tej przedsiębiorstwo może być jedy- nie nagrodzone za współpracę z organem antymonopolowym. Celem proce- dury settlement jest bowiem usprawnienie działania KE poprzez umożliwienie jej załatwiania większej liczby spraw przy wykorzystaniu tych samych zaso- bów67. Podobnie jest w przypadku procedury leniency, której status jako ne- gocjacyjnego instrumentu stosowania prawa konkurencji jest dyskusyjny. Po- mimo tego, że w procedurze tej dominuje współpraca organu ochrony konku- rencji i przedsiębiorstwa, to w sposób formalny procedura leniency pozostaje częścią konfrontacyjnego sposobu egzekwowania zakazu stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Kompromisowe wydaje się zatem stanowisko, 62 W doktrynie zwraca się uwagę na to, że decyzje zakazujące powinny wobec tego zawierać szczegółową ocenę ekonomiczną i prawną wraz z wyczerpującym uzasadnieniem ustaleń organu ochrony konkurencji. Zob. T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 458. 63 Ibidem. 64 Art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 139/2004 oraz art. 19 ustawy z 10.6.2014 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2014 r. poz. 945), dalej: Ochr- KonkurZmU. 65 Art. 9 rozporządzenia Nr 1/2003 i art. 12 OchrKonkurU. 66 Art. 10a rozporządzenia Nr 773/2004. 67 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 459. Zob. też J.D. Cook, Negotiated Settlements under EC Competition Law: A Judicial Perspective, w: European Competition Law Annual 2008. Antitrust Settlements under EC Competition Law (eds. C.-D. Ehlermann, M. Marquis), Oxford– Portland, Oregon 2010, s. 274. 21 Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu... że procedurę leniency można uznać za konsensualny instrument stosowania prawa konkurencji tylko w szerokim ujęciu tego terminu68. W przypadku decyzji zobowiązujących w literaturze podkreśla się ich hy- brydową naturę. W stosowaniu tych decyzji jednostronne władcze rozstrzy- gnięcie zastąpione zostaje przez negocjacje i porozumienie pomiędzy stro- nami. Z drugiej zaś strony w procedurze stosowania decyzji zobowiązujących można dostrzec wyraźne podobieństwo do prawa zobowiązań. Podobieństwo to polega na tym, że tak jak strony stosunku zobowiązaniowego, przedsiębior- stwo i organ ochrony konkurencji podejmują negocjacje, w których dążą do zabezpieczenia swoich interesów, zachowując prawo odstąpienia od nich69. Decyzje zobowiązujące charakteryzują się tym, że: 1) jedynie stwierdzają prawdopodobieństwo (a nie udowodniają) narusze- nia prawa konkurencji, w związku z czym nie są kategoryczne w swojej ocenie badanych praktyk ograniczających konkurencję; 2) pomiędzy organem ochrony konkurencji a przedsiębiorstwem istnieje współpraca zarówno na poziomie postępowania dowodowego, jak i for- mułowania decyzji; 3) nie mają one charakteru sankcjonującego, ponieważ na przedsiębior- stwo nie zostaje nałożona kara pieniężna, zważywszy na to, że nie doszło do udowodnienia naruszenia; 4) nakładają na przedsiębiorstwo wiążące zobowiązania, od których nie- często się ono odwołuje i na które rzadko składa skargę do sądu70. W ostatnim dziesięcioleciu XX w. w wielu państwach na świecie zauwa- żalna stała się zmiana reguł stosowania materialnego prawa konkurencji. Po- lega ona na rozwoju nowych instrumentów przeciwdziałania praktykom na- ruszającym konkurencję podejmowanych przez przedsiębiorstwa. Celem tych instrumentów ma być zachęcenie przedsiębiorstw do samodzielnego przyzna- nia się do popełnionych naruszeń lub też do podjęcia zobowiązań, które do- prowadziłyby do usunięcia naruszenia prawa konkurencji w zamian za unik- nięcie bądź obniżenie kary pieniężnej, bądź też odstąpienie od orzekania o sa- mym naruszeniu. Wspólnota Europejska, a potem UE, dosyć szybko zaczęła powielać te rozwiązania w praktyce, a następnie w aktach prawa zarówno wią- żącego, jak i w tzw. miękkim prawie, np. w obwieszczeniach KE71. Przyjęcie 68 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 460. 69 F. Wagner-von Papp, Best and Even Better Practices, s. 933. 70 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 459. 71 K. Kowalik-Bańczyk, Prawo do obrony w unijnych postępowaniach antymonopolowych. W kierunku unifikacji standardów proceduralnych w Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. 461. 22 § 4. Instrumenty negocjacyjnego i konfrontacyjnego... przez UE oraz państwa członkowskie powyższych rozwiązań stało się najbar- dziej dostrzegalne w ostatnich 10–12 latach72. Zmiana reguł stosowania mate- rialnego prawa konkurencji dotyczy zarówno relacji pomiędzy dwoma głów- nymi uczestnikami procesu stosowania prawa (organem ochrony konkurencji oraz przedsiębiorstwami), jak i możliwości wpływania przedsiębiorstw na roz- strzygnięcie sprawy. W literaturze podnosi się, że proces ten polegał na uzu- pełnieniu systemu unijnego, a także niektórych państw członkowskich, o do- datkowe instrumenty uruchamiane na pewnym etapie postępowania w spra- wach koncentracji czy praktyk ograniczających konkurencję. Zmiana ta zatem nie stanowiła całkowitego zastąpienia wcześniejszych reguł stosowania mate- rialnego prawa konkurencji73. W przypadku spraw dotyczących koncentracji negocjacyjne stosowanie prawa konkurencji przejawia się w możliwości współpracy pomiędzy organem ochrony konkurencji a przedsiębiorstwem, uwieńczonej wydaniem tzw. zgody warunkowej (ang. conditional approval, clearing). W świetle wspominanego rozporządzenia Nr 139/2004, obok udzielanych przez Komisję bezwarunko- wych zgód na dokonanie koncentracji lub wydawanych zakazów dokonania koncentracji, KE może wydać zgodę warunkową, gdy zainteresowane przed- siębiorstwa dokonały stosownych zmian, a koncentracja nie budzi poważnych zastrzeżeń KE. Do powyższej decyzji KE może dołączyć „warunki i obowiązki” zmierzające do zapewnienia, iż zainteresowane przedsiębiorstwa wywiązały się ze złożonych wobec KE zobowiązań zapewniających zgodność koncentra- cji ze wspólnym rynkiem74 lub też zmierzające do zapewnienia, że zaintereso- wane przedsiębiorstwa spełniają zobowiązania podjęte wobec KE gwarantu- jące, iż koncentracja jest zgodna ze wspólnym rynkiem75. Szczegółowe zasady stosowania zgody warunkowej określone zostały w art. 19–20 rozporządze- nia KE (WE) Nr 802/2004 z 7.4.2004 r. w sprawie wykonania rozporządze- nia Rady (WE) Nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębior- stw76 oraz w wytycznych KE77. Instytucja zgody warunkowej funkcjonuje też w polskim prawie, które pozwala Prezesowi UOKiK wydać zgodę na doko- 72 W przypadku prawa koncentracji zmiany te zaczęły się jeszcze w ostatniej dekadzie po- przedniego wieku. Zob. T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 445. 73 Ibidem. 74 Art. 6 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia Nr 139/2004. 75 Art. 8 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia Nr 139/2004. 76 Dz.Urz. UE L 133 z 30.4.2004 r., s. 1–39, dalej: rozporządzenie Nr 802/2004. 77 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 446. Zob. też T. Skoczny, Zgody szczególne w prawie kontroli koncentracji, Warszawa 2012. 23 Rozdział I. Istota i uwarunkowania negocjacyjnego sposobu... nanie koncentracji, gdy spełnione zostały określone warunki, a koncentracja nie ograniczy w sposób istotny konkurencji na rynku78. Zarówno w UE, jak i w Polsce w postępowaniach w sprawach koncentracji uczestnicy postępowa- nia zazwyczaj toczą ze sobą spór dotyczący ewaluacji planowanej koncentracji w świetle testu konkurencji, a rozwiązanie tego sporu ostatecznie należy do organu ochrony konkurencji79. Niekiedy jednak spór ten może przybrać po- stać współdziałania80, jeżeli przedsiębiorstwo wykaże gotowość zastosowania środków zaradczych (ang. remedies)81 lub jeżeli organ ochrony konkurencji, informując przedsiębiorstwo zgłaszające zamiar dokonania koncentracji, wy- razi gotowość jej dokonania pod określonymi warunkami, a także gdy inicja- tywę82 taką podejmie zgłaszające przedsiębiorstwo83. Stosowanie zakazów praktyk ograniczających konkurencję, zarówno w przypadku prawa unijnego, jak i polskiego, opiera się na konfrontacyjnej relacji pomiędzy organem ochrony konkurencji a przedsiębiorstwem. Skoro na pierwszym z nich spoczywa ciężar dowodu w zakresie ustalenia, że doszło do naruszenia zakazu praktyk ograniczających konkurencję, to przedsiębior- stwo nie ma żadnego interesu, aby nawiązać dialog z organem ochrony konku- rencji w celu określenia treści decyzji stwierdzającej naruszenie zakazu (ewen- tualnie nakładającej na niego karę pieniężną)84. Do istotnej zmiany w naturze relacji pomiędzy organem ochrony konku- rencji a przedsiębiorstwem w sprawach praktyk ograniczających konkurencję w prawie unijnym doszło 1.5.2004 r., gdy rozporządzenie Nr 1/2003 umożli- wiło KE wydawanie decyzji zobowiązujących w przypadku, gdy zamierza ona wydać decyzję nakazującą zaprzestania naruszenia zakazu praktyk ogranicza- jących konkurencję, a uczestniczące w nich przedsiębiorstwa zaproponują sto- sowne zobowiązania. Wówczas KE może uznać te zobowiązania za wiążące. W przypadku prawa polskiego instytucja decyzji zobowiązującej została wpro- wadzona nowelą do OchrKonkurU. Na podstawie art. 12 OchrKonkurU decy- zja zobowiązująca może zostać wydana, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, 78 Ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 369 ze zm.), dalej: OchrKonkurU. Szczegółową procedurę wydawania zgody warunkowej określa nowy art. 96a OchrKonkurU. 79 Art. 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia Nr 139/2004, art. 18 i 20 ust. 1 OchrKonkurU. 80 W UE w pierwszej lub drugiej (np. art. 6 ust. 2 lub art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 139/2004), a w Polsce tylko w drugiej (art. 96a OchrKonkurU) fazie postępowania w sprawach koncentracji. 81 Art. 19–20 rozporządzenia Nr 802/2004. 82 Np. art. 96a ust. 3–9 OchrKonkurU. 83 T. Skoczny, Negocjacyjne stosowanie, s. 447. 84 Ibidem. 24 § 4. Instrumenty negocjacyjnego i konfrontacyjnego... że doszło do naruszenia zakazu praktyk ograniczających konkurencję. Wów- czas przedsiębiorstwo, które proponuje zobowiązania co do podjęcia lub za- niechania określonych działań w celu zakończenia naruszenia (bądź usunięcia jego skutków) może zostać zobligowane do ich wykonania85. Innym istotnym instrumentem negocjacyjnego sposobu stosowania unij- nego prawa konkurencji są tzw. procedury ugodowe (ang. settlement procedu- res). Artykuł 10a rozporządzenia Nr 773/2004 zawiera podstawy prawne pro- wadzenia postępowań ugodowych w sprawach kartelowych (ang. cartel set- tlement procedure)86. W 2008 r. KE wprowadziła tzw. Pakiet Ugodowy (ang. Settlements Package), który zawierał rozporządzenie KE (WE) Nr 622/2008 z 30.6.2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 773/2004 w odniesieniu do prowadzenia postępowań ugodowych w sprawach kartelowych87, a także ob- wieszczenie KE z 2.7.2008 r. w sprawie prowadzenia postępowań ugodowych w związku z przyjęciem decyzji na mocy art. 7 i 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1/2003 w sprawach kartelowych88 (ang. Settlement Notice). Celem obwiesz- czenia miało być wyznaczenie zasad nagradzania za współpracę przy prowa- dzeniu postępowań wszczętych w związku z zastosowaniem art. 101 TFUE do spraw kartelowych. Ponadto, jak wynika z obwieszczenia ugodowego KE, po- stępowanie ugodowe pozwala KE rozpatrzyć większą liczbę spraw przy wy- korzystaniu dostępnych zasobów, „zwiększając tym samym publiczne zain- teresowanie kwestią skutecznych i szybkich kar stosowanych przez KE, przy równoczesnym zwiększeniu ogólnego efektu prewencyjnego”89. W procedurze ugodowej przedsiębiorstwa mają możliwość przyznania się do udziału w kar- telu w zamian za zmniejszenie o 10 kary pieniężnej, która zostałaby na nie nałożona w ogólnym postępowaniu90. 85 Ibidem, s. 448. 86 Ibidem. Zob. też E. Krajewska, Settlement w świetle doświadczeń europejskich – w poszu- kiwaniu najlepszych rozwiązań, Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny 2012, Nr 4(1); F. Laina, E. Laurinen, The EU Cartel Settlement Procedure: Current Status and Challen- ges, Journal of European Competition Law and Practice 2013, Vol. 4, Issue 4; M. Radziun, Po- stępowanie ugodowe w prawie konkurencji Unii Europejskiej, Europejski Przegląd Sądowy 2017, Nr 4(139). 87 Dz.Urz. UE L 171 z 1.7.2008 r., s. 3–5. 88 Dz.Urz. UE C 167 z 2.7.2008 r., s. 1–6, dalej: obwieszczenie ugodowe. Zob. też J. Joshua, K. Hugmark, I. Daems, What’s the Deal? Navigating the European Commission’s 2008 Settlement Notice, European Antitrust Review 2009, No. 2. 89 Obwieszczenie ugodowe, cz. 1, pkt 1. 90 L. Ortiz Blanco, K. Jörgens, M. Tierno Centella, The Organization of European Commission Proceedings, w: EU Competition Procedure (ed. L. Ortiz Blanco), Oxford 2013, s. 171. 25
Autor: Marzena Radziun
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Decyzje_zobowiazujace_Komisji_Europejskiej_w_swietle_prawa_konkurencji_Unii_Europejskiej-ebookRO/p1166720i1346690" target="_blank" title="Decyzje zobowiązujące Komisji Europejskiej w świetle prawa konkurencji Unii Europejskiej [Marzena Radziun] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Decyzje zobowiązujące Komisji Europejskiej w świetle prawa konkurencji Unii Europejskiej [Marzena Radziun] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>