Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/i-osk-1661-17-przeslanki-zwrotu-nienaleznie-pobranego-522750997
Timestamp: 2020-01-21 23:00:03
Legal References Found: art. 151
 art. 145
 art. 2
 art. 76
 art. 77
 art. 2
 art. 151
 art. 76
 art. 174
 art. 2
 art. 2
 art. 33
 art. 233
 art. 106
 art. 76
 art. 183
 art. 183
 art. 174
 art. 233
 art. 106
 art. 1
 art. 3
 art. 106
 art. 106
 art. 233
 art. 106
 art. 106
 art. 233
 art. 2
 art. 33
 art. 33
 art. 76
 art. 76
 art. 76

Document Content:
I OSK 1661/17, Przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
I OSK 1661/17, Przesłanki zwrotu nienależnie...
Opublikowano: LEX nr 2657301
I OSK 1661/17
Przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Jolanta Górska (spr.).
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 772/16 w sprawie ze skargi Ł. T. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia oddala skargę kasacyjną
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 772/16, oddalił skargę Ł. T. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2016 r. w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia.
Decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) marca 2014 r. przyznano skarżącemu status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od dnia (...) marca 2014 r. w wysokości 658,90 zł. Kolejną decyzją z dnia (...) marca 2015 r. organ orzekł o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. Prezydent Miasta (...), na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylił decyzję własną z dnia (...) marca 2014 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku oraz decyzję z dnia (...) marca 2015 r. o utracie prawa do zasiłku i orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku, a także umorzył postępowanie w sprawie utraty prawa do zasiłku. Podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że skarżący, oświadczając w chwili rejestracji, tj. w dniu (...) marca 2013 r., że nie jest zatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, zataił fakt wykonywania pracy w spółce (...), tj. złożył nieprawdziwe wyjaśnienia, na podstawie których nabył status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. Organ stanął bowiem na stanowisku, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.) pojęcie "inna praca zarobkowa" oznacza także wykonywanie umowy zlecenia. Jak natomiast wynikało z dokumentów przedłożonych przez skarżącego, w dniach (...) stycznia 2013 r. i (...) stycznia 2014 r. zawarł on umowy zlecenia na czas określony (roczny), na mocy których zobowiązany był świadczyć konsultacje prawne, a miesięczne wynagrodzenie następować miało na podstawie przestawionych przez zleceniobiorcę rachunków, zgodnie z liczbą przepracowanych godzin.
W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku organ wszczął następnie postępowanie w sprawie zwrotu wypłaconego skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia (...) marca 2014 r. do dnia (...) marca 2015 r. i decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 6.699,90 zł.
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r. Wojewoda (...) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy za bezsporne uznał bowiem, że w dniu rejestracji skarżący nie poinformował o zawarciu w dniu (...) stycznia 2013 r. umowy zlecenia na wykonywanie usług konsultacyjnych. Tymczasem, nie jest prawnie dopuszczalne równoległe posiadanie statusu osoby bezrobotnej i wykonywanie pracy zarobkowej. Zawarta umowa zlecenia wykluczała możliwość uznania skarżącego za osobę bezrobotną w rozumieniu ustawy.
W związku z tym Wojewoda uznał, że wobec przemilczenia informacji, mającej istotny wpływ na możliwość nabycia statusu osoby bezrobotnej, skarżący z zamiarem pośrednim świadomie wprowadził w błąd organ, co do okoliczności istotnych dla nabycia prawa do zasiłku. Brak uprawnień skarżącego do nabycia statusu osoby bezrobotnej i zasiłku został zaś przesądzony decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., w której organ orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną. Nadto, organ zwrócił uwagę na prawidłowe pouczenie w chwili rejestracji skarżącego o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej oraz o obowiązku zapoznania się z treścią ustawy. Świadczy o tym oświadczenie zawarte w części D karty rejestracyjnej bezrobotnego, wydruk tej karty, egzemplarz informacji dla osób rejestrujących się, a także złożenie pod odpowiedzialnością karną oświadczenia, w którym skarżący wskazał, że wszystkie podane w trakcie rejestracji dane są zgodne ze stanem faktycznym. W opinii organu, treść pouczeń, jakie otrzymał skarżący świadczy o tym, że miał on świadomość co do tego, kto może pozostawać w rejestrze osób bezrobotnych i w związku z tym korzystać z zasiłku dla tych osób. Mimo to w dniu rejestracji nie wykazał w części B karty rejestracyjnej okresu nawiązania umowy z firmą (...), a także nie udokumentował okresu pracy zarobkowej wynikającego z tej umowy. Wbrew faktycznemu stanowi rzeczy oświadczył, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Pozostając w rejestrze osób bezrobotnych, nie informował o podejmowaniu czynności w związku z obowiązującą go umową. Okoliczności te uzasadniają natomiast stwierdzenie, że pobrane przez niego świadczenie przysługujące osobie bezrobotnej było nienależne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Ł. T. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody (...) i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta (...), zarzucając organom naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy w dacie rejestracji jako osoba bezrobotna rzeczywiście wykonywał pracę zarobkową na podstawie umowy cywilnoprawnej i bezpodstawne uznanie, jedynie na podstawie treści umowy, że była ona faktycznie świadczona. Zdaniem skarżącego, organ naruszył również prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pojęć użytych w art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. "bezrobotny" oraz "inna praca zarobkowa".
W wyroku oddalającym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że decyzje w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń dla bezrobotnych nie mają charakteru uznania. Ich wydanie uzależnione jest od stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym przypadku art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tj. ustalenia, że wypłata świadczeń dokonana została na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie, a bezrobotny miał świadomość, że nieprawdziwe oświadczenia lub zatajenie faktów prowadzi do bezprawnego uzyskania świadczenia. W związku z tym, zadaniem organów w niniejszej sprawie było ustalenie, czy pobierający świadczenie został należycie pouczony o wymaganych dla przyznania zasiłku warunkach oraz o konsekwencjach braku ich spełnienia. Nadto, organ powinien był ustalić, czy pobierający świadczenie świadomie złożył nieprawdziwe oświadczenie i tym sposobem świadomie wprowadził organ zatrudnienia w błąd. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie obowiązek zwrotu zasiłku został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", a więc wypłaconego bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, lecz z zaistnieniem świadczenia "nienależnie pobranego" tj. przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania).
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, skarżący w chwili rejestracji miał pełną świadomość, że jest osobą zobowiązaną do wykonywania określonych usług na rzecz innego podmiotu, a więc świadczenia płatnej pracy. Z oświadczeń przedstawionych mu do zapoznania się i podpisania pod odpowiedzialnością karną za złożenie fałszywych zeznań wynikało przy tym jednoznacznie, że skarżący uznaje się za osobę niewykonującą pracy zarobkowej. Przy czym wątpliwości Sądu nie budził fakt, że skarżący otrzymał pouczenie zawierające opis przesłanek wymaganych dla rejestracji osoby bezrobotnej, a także pouczenie o skutkach wynikających ze złożenia nieprawdziwych oświadczeń w tym zakresie, jak również o skutkach wprowadzenia w błąd organu co do zaistnienia warunków wymaganych do zarejestrowania osoby w rejestrze bezrobotnych i pouczenie to było dla niego jasne, i czytelne. Jak wskazał bowiem Sąd, w sytuacji, gdy osobą zarejestrowaną jako bezrobotny jest prawnik podejmujący się świadczyć usługi konsultacyjne dla firm, umiejętność percepcji w zakresie tekstów prawniczych nie powinna budzić żadnych wątpliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł. T., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co do znaczenia pojęć "bezrobotny" i "inna praca zarobkowa", zrównując te pojęcia z brakiem zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie z faktycznym, rzeczywistym wykonywaniem (świadczeniem) pracy lub usług i uzyskiwaniem za tę pracę lub usługę przychodu;
2. przepisów postępowanie mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i uznanie za irrelewantny brak w aktach administracyjnych dokumentów mających na celu ustalenie, czy w dacie rejestracji jako osoba bezrobotna, skarżący rzeczywiście wykonywał prace zarobkową na podstawie umowy cywilnoprawnej i uznanie wyłącznie w oparciu o fakt podpisania umowy, że była ona faktycznie świadczona.
W uzasadnieniu sformułowanych zarzutów skarżący wskazał, że Sąd I instancji skupił się wyłącznie na wykładni art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia, bez odwołania się do kluczowej analizy definicji osoby bezrobotnej. Bez tego jednak nie sposób dokonać prawidłowej wykładni pojęcia "nienależnego świadczenia". Aby bowiem mówić o osobie bezrobotnej nie może ona wykonywać pracy czy usług w oparciu o umowę cywilnoprawną, w tym umowę zlecenia, przy czym przepisy nie uzależniają uzyskania tego statusu od samego faktu zawarcia umowy i zgłoszenia tej osoby do ubezpieczenia w ZUS. Istotne jest natomiast faktyczne, rzeczywiste wykonywanie pracy.
W konsekwencji tego, w ocenie skarżącego, Sąd dopuścił się naruszenia reguł swobodnej oceny dowodów, albowiem zaakceptował brak w aktach sprawy dokumentów mających na celu ustalenie, czy w dacie rejestracji jako osoba bezrobotna, skarżący rzeczywiście wykonywał prace zarobkową na podstawie umowy cywilnoprawnej i uznanie wyłącznie w oparciu o fakt podpisania umowy, że była ona faktycznie świadczona. Sąd nie dokonał analizy ww. istotnych dla sprawy okoliczności podnoszonych przez stronę, ani nie podjął czynności dowodowych z urzędu - w szczególności nie przeprowadził dowodu z dokumentów w postaci zestawienia czynności składanych na podstawie zawartej umowy zlecenia, a które pozwoliłyby ustalić, czy w dacie rejestracji skarżący spełniał wymogi uznania go za bezrobotnego.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny.
Skarżący zarzuca bowiem naruszenie art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., które to naruszenie strona wiąże z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie za nieistotne ustalenie, czy w dacie rejestracji jako osoba bezrobotna skarżący rzeczywiście wykonywał pracę zarobkową na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz poprzez nieprzeprowadzenie dowodów przez Sąd w tym zakresie.
Odnosząc się do powyższego zarzutu, wyjaśnić należy, że ze względu na określoną w art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. kognicję sadów administracyjnych, skierowaną na badanie, czy organy wydając zaskarżony akt bądź podejmując czynności nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sądy te mają ograniczoną możliwość prowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić postępowanie uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do tak przeprowadzonego postępowania, jak wynika z art. 106 § 5 p.p.s.a., stosuje się wówczas odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
W świetle tych unormowań, uzupełniające postępowanie dowodowe może być więc przeprowadzone jedynie z dokumentów i w celu oceny legalności zaskarżonego aktu. Jeżeli zatem doszło do uzupełnienia przez Sąd I instancji dowodów zgromadzonych przez organ, wówczas do tych uzupełnionych dowodów odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym art. 233 § 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA oparł się jedynie na ustaleniach dokonanych przez organy. Skoro Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, to nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż w takiej sytuacji przepisy te nie mają zastosowania. Przepisy te nie mogą więc stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń dokonanych przez organy, a zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Chcąc zakwestionować dokonane w tej kwestii ustalenia i ocenę materiału dowodowego, należało wskazać na odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie administracyjne i powiązać te przepisy z mającymi zastosowanie w takim przypadku przepisami p.p.s.a.
Brak sformułowania w skardze kasacyjnej takich zarzutów skutkuje tym, że nie zostały podważone ustalenia i dokonana w tej sprawie ocena co do spełnienia przesłanek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia.
Wskazać bowiem trzeba, że zarzut ten koncentruje się wokół niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii dotyczących błędnej wykładni pojęcia "bezrobotny" oraz wyjaśnienia, czy skarżący faktycznie wykonywał pracę i pobierał z tego tytułu wynagrodzenie. W niniejszej sprawie przepisy te nie miały bezpośredniego zastosowania, a w szczególności przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia regulujący kwestie związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego. Przedmiotem tej sprawy nie było bowiem przyznanie ani też pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego, ale zwrot nienależnie pobranych świadczeń. W sprawie niniejszej nie miały zastosowania przepisy dotyczące przyznania statusu bezrobotnego, czy też utraty tego statusu. Kwestia ta została rozstrzygnięta odrębną decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lipca 2015 r., uchylającą własną decyzję z dnia (...) marca 2014 r. i odmawiającą uznania skarżącego za osobę bezrobotną oraz odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do zasiłku i to w tamtym postępowaniu można było podnosić zarzuty związane z zastosowaną przez organ wykładnią przepisów zawierających definicję "bezrobotnego".
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły natomiast przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei, art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.
W świetle powyższego, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że warunkiem orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia jest wystąpienie równocześnie dwóch przesłanek. Konieczne jest, aby wypłata została dokonana na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie, a bezrobotny musi mieć świadomość, że nieprawdziwe oświadczenia lub zatajenie faktów prowadzi do bezprawnego uzyskania świadczenia. W związku z tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, że istotną kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było dokonanie wykładni pojęcia "osoby bezrobotnej". Kwestia ta, jak to już wyżej wskazano, podlegała bowiem wyjaśnieniu w osobnym postępowaniu, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lipca 2015 r. Sąd I instancji trafnie przyjął, że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest wyłącznie świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że jej się ono nie należy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i przeprowadził szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza treści informacji dla osoby bezrobotnej, z którą zapoznano skarżącego w związku z jego rejestracją w urzędzie pracy. Z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarżący oświadczył, że nie wykonuje pracy zarobkowej. Nadto, skarżący otrzymał pouczenie o przesłankach wymaganych do uzyskania statusu osoby bezrobotnej oraz skutkach wynikających ze złożenia nieprawdziwych oświadczeń w tym zakresie.
W świetle tych ustaleń i dokonanej wykładni przepisów Sąd I instancji prawidłowo uznał, że doszło do pobrania nienależnego świadczenia, co uzasadniało orzeczenie o zwrocie wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych. Ustalenia w zakresie prawidłowości pouczenia oraz złożonych przez skarżącego oświadczeń, wobec niewniesienia zarzutów w skardze kasacyjnej w tym przedmiocie i niezakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w tym zakresie w zaskarżonym wyroku, są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.