Source: http://doradcasamorzadu.pl/prenumerata/71-komentarze-i-oponie/3400-nadz%C3%B3r-i-kontrola-nad-samorz%C4%85dem-terytorialnym-w-%C5%9Bwietle-ostatniej-nowelizacji-ustawy-o-rio.html
Timestamp: 2018-09-26 03:39:21
Legal References Found: art. 7
 art. 87

Art. 171
 art. 8
 art. 74
 art. 85
 art. 77
 art. 79
 art. 171
 art. 85
 art. 85
 art. 85
 ustawy 30
 art. 171
 art. 86
 art. 76
 art. 78
 art. 62
 art. 64
 art. 5
 art. 5
 art. 5

Document Content:
Jesteś tutaj: Strona główna Prenumerata Komentarze i opinie Nadzór i kontrola nad samorządem terytorialnym w świetle ostatniej nowelizacji ustawy o RIO
SAS nr 4/2018
Spółdzielnia socjalna też wystąpi o zwrot składek ZUS
8 czerwca br. Sejm RP uchwalił ustawę o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz niektórych innych ustaw. Zmiana ustawy o RIO z 7 października 1992 r. (tekst jednolity – Dz.U. z 2016 r., poz. 561; tekst pierwotny – Dz.U. z 1992 r. Nr 85, poz. 428) przyjmuje antysamorządowe – krytykowane przez środowisko samorządowe – regulacje prawne, m.in. w zakresie kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce poprzez wprowadzenie – oprócz kryterium zgodności z prawem – dodatkowych kryteriów kontroli: rzetelności, gospodarności oraz celowości. Regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Jednak między nadzorem a kontrolą istnieje zasadnicza różnica!
NADZÓR W KONSTYTUCJI RP
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późniejszymi zmianami) w art. 7 stanowi, iż „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”, a w art. 87 ust. 1, że „źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy (…)”.
Art. 171 ust. 1 Konstytucji (rozdział VII: Samorząd terytorialny) mówi, że „działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności”. Zgodnie z art. 8 Ustawy Zasadniczej „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”, a „przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”. Oznacza to, że porządek prawny w Polsce przewiduje tylko jedno kryterium nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a mianowicie kryterium legalności, czyli zgodności z prawem. Wszystkie inne akty prawne dotyczące nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego muszą być w tym zakresie zgodne z Konstytucją.
Samorząd terytorialny w Polsce funkcjonuje od 1990 r. na szczeblu gminy oraz od 1999 r. na poziomie powiatu i województwa. Konstytucja weszła w życie w 1997 r. Wcześniej jej rolę pełniła Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, która w art. 74 (rozdział 5: Samorząd terytorialny) stwierdzała, że „nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa”. Nie normowała go więc we własnym – konstytucyjnym – zakresie, ale odsyłała do materii ustawowej dotyczącej tej problematyki.
A jeszcze wcześniejsza, wielokrotnie nowelizowana Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. – funkcjonująca w latach 1990-1992 – zawierała rozdział 6: Samorząd terytorialny, wprowadzony zmianą z 8 marca 1990 r., ale dotyczył on jedynie gminy, bo tylko samorząd gminny wówczas istniał, i nie uwzględniał w ogóle rozstrzygnięć konstytucyjnych dotyczących nadzoru.
Nadzór nad samorządem terytorialnym sprowadza się do stałego kontrolowania określonej działalności samorządu, zaś procedury sprawowania nadzoru regulują ustawy samorządowe i częściowo ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych.
NADZÓR W USTAWACH SAMORZĄDOWYCH
Trzy ustrojowe ustawy samorządowe: o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jednolity – Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późniejszymi zmianami), o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r. (tekst jednolity – Dz.U. z 2016 r., poz. 814 z późniejszymi zmianami) i o samorządzie województwa z 5 czerwca 1998 r. (tekst jednolity – Dz.U. z 2016 r., poz. 486 z późniejszymi zmianami) zawierają w swej treści prawie bliźniaczo do siebie podobne rozdziały o nadzorze: nad działalnością gminną (rozdział 10), nad działalnością powiatu (rozdział 8) i nad działalnością samorządu województwa (rozdział 7). Przepisy podstawowe (odpowiednio art. 85, art. 77 i art. 79) tych rozdziałów mówią, że nadzór nad działalnością gminy (wykonywaniem zadań powiatu, wykonywaniem zadań województwa) sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jest to jedyne kryterium nadzoru w samorządowych ustawach ustrojowych, co stanowi jednoznaczne nawiązanie do normy art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.
Ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa uchwalono w 1998 r., a więc już pod jurysdykcją Konstytucji RP z 1997 r.
Jedynie w przypadku ustawy o samorządzie gminnym obecne brzmienie przepisu art. 85 pierwotnie, czyli od 1990 r., było inne. Mianowicie, ustawa mówiła w art. 85 ust. 2, że „w sprawach zleconych nadzór sprawowany jest na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności”, a więc takich samych, do których odwołuje się obecna nowelizacja ustawy o RIO. Tyle tylko, że proponowana dzisiaj zmiana ani nie nowelizuje Konstytucji RP w tym zakresie (zresztą ustawą zwykłą nie jest to możliwe) ani żadnej z trzech samorządowych ustaw ustrojowych, zasadniczych przecież dla działalności jednostek samorządu terytorialnego w Polsce.
Ten pierwotny przepis art. 85 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym został wykreślony z ustawy 30 maja 2001 r. W ten sposób ustawa ta została – wprawdzie z czteroletnim opóźnieniem – dostosowana do przepisu art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie kryterium nadzoru nad działalnością samorządu gminnego.
NADZÓR W USTAWIE O RIO
Regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru w zakresie spraw finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Identyczne przepisy zawierają art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sama ustawa o RIO stwierdza, że są one organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej (art. 1 ust. 1). Sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych (art. 1 ust. 2), obejmujących odpowiednie – budżetowe i finansowe – uchwały i zarządzenia organów tych jednostek (art. 11 ust. 1) oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych. W sprawie nadzoru ustawa o RIO nie formułuje żadnych kryteriów. Należy rozumieć, że regulacje konstytucyjne i ustrojowe są dla niej zupełnie wystarczające.
Wbrew chyba pochopnym ostatnim opiniom wielu samorządowców, w tym korporacji samorządowych, oraz publicystów piszących o samorządzie, o których informowały media, kryteria nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w Polsce nie uległy zmianie.
KONTROLA W USTAWIE O RIO
Kością niezgody – całkowicie uzasadnioną – między środowiskiem samorządowym a rządem i ustawodawcą stała się kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana przez regionalne izby obrachunkowe. Już ustawy ustrojowe: o samorządzie gminnym i o samorządzie powiatowym (ale nie ustawa o samorządzie województwa) odpowiednio w art. 62 i art. 64 stanowią, że kontrolę gospodarki finansowej gmin/powiatu sprawują regionalne izby obrachunkowe.
Kontrola samorządu terytorialnego (kompleksowa, problemowa lub doraźna) sprowadza się do okresowego kontrolowania zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym w samorządzie, w przypadku regionalnych izb obrachunkowych – działalności finansowej jednostek samorządu.
Dotychczasowy art. 5 ustawy o RIO, rozpoczynający rozdział 2. o zadaniach izb, mówił o kontroli gospodarki finansowej, w tym realizacji zobowiązań podatkowych oraz zamówień publicznych jednostek samorządu na podstawie kryterium zgodności z prawem, czyli legalności (jak przy kryterium nadzoru nad samorządem), oraz zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym (art. 5 ust. 1). Dodatkowe kryteria: celowości, rzetelności i gospodarności dotyczyły kontroli w zakresie realizacji zadań administracji rządowej, wykonywanych przez samorządy na podstawie ustaw lub porozumień (art. 5 ust. 2). Wszystkie te cztery kryteria kontroli są w ustawie od samego początku, przy czym podstawowym jest kryterium legalności.
Obecna nowelizacja wprowadza nowe kryterium rzetelności przy kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w tym zobowiązań podatkowych oraz zamówień publicznych, czyli zdecydowanie rozszerza zakres art. 5 ust. 1 ustawy. Dalej: nowe brzmienie art. 5 ust. 2 wprowadza dodatkowe kryterium gospodarności – obok legalności i rzetelności – do kontroli w zakresie tytułów dłużnych jednostek samorządu określonych w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wreszcie – kontrola w zakresie realizacji zadań administracji rządowej pozostaje bez zmian, czyli odbywać się ma na podstawie kryteriów rzetelności, gospodarności i celowości (oczywiście, kryterium legalności jest tu zasadnicze).
Krytyka środowiska samorządowego, spowodowana chęcią wprowadzenia dodatkowych kryteriów kontroli (nie nadzoru!), naruszających konstytucyjną zasadę samodzielności polskiego samorządu terytorialnego, nie może dziwić. Uzasadnione zastrzeżenia musi budzić obawa przed uznaniowością urzędnika RIO, który nie tylko mógłby stwierdzać, czy dane działanie władz samorządowych jest zgodne z prawem, co już dzisiaj powoduje niekiedy sporne sytuacje, ale dodatkowo subiektywnie mógłby rozstrzygać, czy działanie to zostało zrealizowane rzetelnie, gospodarnie i celowo.
12 lipca br. Prezydent RP odmówił podpisania ustawy i przekazał ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia.
radny Rady Miejskiej Będzina od 1994 roku,
Przewodniczący Rady Miejskiej w latach 1998-2006 i 2010-2014