Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2015.07.09-soltys-jako-podmiot-zobowiazany-do-udostepniania-informacji-publicznej.html
Timestamp: 2020-06-07 05:29:12
Legal References Found: art. 13
 art. 1
 art. 6
 art. 4
 art. 18
 art. 20
 art. 20
 art. 4
 art. 20
 art. 9
 art. 4
 art. 3
 art. 4
 art. 4
 art. 9
 art. 9
 art. 5
 art. 5
 art. 4
 art. 39
 art. 4
 art. 4
 art. 20

Document Content:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że sołtys nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej – czy słusznie?
Sołtys nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) [dalej: u.d.i.p.]. Takie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu [dalej: WSA] w postanowieniu z dnia 5 września 2014 r., sygn. II SAB/Po 37/14.
Orzeczenie powyższe zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.
Pismami z dnia 7 października 2013 r. oraz z dnia 11 grudnia 2013 r. skierowano do sołtysa wniosek o przygotowanie i udostępnienie kopii dokumentacji dotyczącej działalności rady sołeckiej i sołtysa na rzecz wsi w bieżącej kadencji, w szczególności w zakresie sprawozdań finansowych z wykonania budżetów za lata 2010-2013.
Wobec niezrealizowania wniosku, Wnioskodawca złożył skargę do WSA na bezczynność sołtysa, polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z wystosowanymi żądaniami. W uzasadnieniu skargi wskazał m. in., że do dnia jej wniesienia organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej i w ten sposób naruszył 14 – dniowy termin na udostępnienie informacji wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy W. wyjaśnił m.in., że budżet sołecki jest w istocie integralną częścią budżetu gminy. W związku z tym przesłał skarżącemu kopie fragmentów sprawozdań Burmistrza, jakie ten przedkładał radzie miasta i gminy oraz kopie załączników do sprawozdań dotyczących rozliczenia środków przeznaczonych dla poszczególnych sołectw. Burmistrz poinformował także skarżącego, że owe sprawozdania są ogólnodostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, a szczegółowe informacje na temat wydatków sołectw zawierają plany rzeczowo-finansowe przedkładane przez sołtysa organowi wykonawczemu gminy, w tym przypadku burmistrzowi, w formie uchwał zebrania wiejskiego.
W rezultacie rozpoznania sprawy Sąd uznał, że żądane przez Wnioskodawcę sprawozdania finansowe bez wątpienia stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wynika to zdaniem Sądu m.in. z tego, że budżet sołecki stanowi część budżetu gminy, a wydatkowanie środków wchodzących w jego skład dotyczy dysponowania majątkiem gminnym, o którym mowa art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.
Odnosząc się do zakresu podmiotowego ustawy, WSA uznał jednak, że sołtys nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
Zgodnie z wolą ustawodawcy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 4) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Przywołując argumentację mającą uzasadnić prezentowane stanowisko, WSA wskazał w pierwszej kolejności, że sołtys nie jest organem władzy publicznej, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ stanowi wyłącznie organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy i nie posiada żadnych kompetencji o charakterze władczym.
Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, a przepis ten (zgodnie z art. 20 u.d.i.p.) stosować należy odpowiednio do pochodzących w powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych JST i ich kolegialnych organów pomocniczych. Zdaniem Sądu, odesłanie zawarte w art. 20 u.d.i.p. oznacza, że również ustawodawca nie zalicza organów jednostek pomocniczych do organów władzy publicznej, o których stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem w przypadku takiego zaliczenia przepis art. 20 u.d.i.p. byłby zbędny.
W świetle prezentowanego przez Sąd stanowiska, mimo niewątpliwego dysponowania majątkiem publicznym, sołtys nie jest także podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego lub inną jednostkę organizacyjną. Sołectwo nie jest bowiem jednostką organizacyjną, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) [dalej: u.s.g.]. Brak wskazania przez ustawodawcę w art. 4 ust. 4 i 5 u.d.i.p. na organy reprezentujące jednostki pomocnicze JST, względnie jednostki pomocnicze dysponujące majątkiem publicznym wskazuje, zdaniem Sądu, na zamiar ustawodawcy wyłączenia organów jednostek pomocniczych z kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W konsekwencji, Sąd odrzucił skargę na bezczynność sołtysa uznając, że nie mieści się ona w katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych zawartym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: p.p.s.a].
W kontekście prezentowanego stanowiska WSA w Poznaniu należy w pierwszej kolejności wskazać, że wprowadzony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej ma charakter wyłącznie przykładowy, a jego zakres jest stosunkowo szeroki i koresponduje z zakresem pojęcia informacji publicznej [tak np. M. Kłaczyński, Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX].
Postanowienie wydane przez WSA w Poznaniu nie wpisuje się w, jak dotąd jednolicie, prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie poglądy, że „ustawodawca nie utożsamił pojęcia „podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej” z pojęciem „organ administracji publicznej”, ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada ją udostępnił. /…/ Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie omawianej ustawy, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną”. [I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 63].
Zdaniem sądu administracyjnego, podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w k.p.a. czy ustawy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać [wyrok NSA z dnia 18.11.2013 r., I OSK 1558/13].
W świetle prezentowanych poglądów, „pojęcie zadań publicznych jest znacznie szersze i obejmuje swoim zakresem także zadania o innym charakterze, np. opiniodawczym. /…/ zadania publiczne to nie tylko te, które mogą być przenoszone na inne podmioty np. na podstawie art. 9 ustawy o samorządzie gminnym…” [wyrok NSA z dnia 02.10.2014 r., I OSK 559/14].
W świetle powyższego, zaskakującym wydaje się twierdzenie WSA w Poznaniu, jakoby sołtys nie był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej między innymi z tego powodu, że nie jest on organem władzy publicznej, a jedynie organem wykonawczym jednostki pomocniczej gminy oraz nie jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego lub inną jednostkę organizacyjną dysponującą majątkiem publicznym.
W powyższym aspekcie należy wskazać, że o ile jednostek pomocniczych gminy nie należy mylić z gminnymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., to jednak są one podmiotami prawa publicznego, o czym przesądza fakt posiadania przez nie odrębnej organizacji, z wybieralnymi organami uchwałodawczymi i wykonawczymi. W świetle poglądów prezentowanych w doktrynie, pomocniczy charakter jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 u.s.g. wyraża się między innymi w tym, że przejmując na swoim terytorium realizację zadań publicznych (określonych, w odrębnym od gminnego, statucie, określającym organizację i zakres działania tych jednostek), ułatwiają one gminie wykonywanie jej zadań [tak np. A. Szewc, Komentarz do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, LEX 2012] – a zatem stanowią podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
W kontekście prezentowanego przez WSA stanowiska, za dyskusyjne należy uznać twierdzenie, jakoby sołtys, nie wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje władcze, nie mógł zostać uznany za organ władzy publicznej, i z tego powodu być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zdaje się uszło uwadze Sądu, iż na mocy art. 39 ust. 4 u.s.g. rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej (sołtysa) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej – a zatem załatwianych, co do zasady, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten dopuszcza dekoncentrację zewnętrzną kompetencji organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego poprzez przyznanie tej kompetencji innemu organowi lub jednostce organizacyjnej [patrz np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., II OSK 2409/13]. W świetle czynionych rozważań nie powinno ulegać wątpliwości, że sołtys, jako organ wykonawczy jednostki pomocniczej JST, któremu uchwałą rady gminy przyznano kompetencję do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, jest organem władzy publicznej, o którym stanowi art. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Powyższe nie oznacza jednak, że w przypadku nie podjęcia przez radę gminy przedmiotowej uchwały, sołtys nie będzie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Mimo, że nie zostanie wyposażony w kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej – a zatem nie uzyska statusu organu władzy publicznej - nadal będzie podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym stanowi art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Zdaniem WSA, również treść art. 20 u.d.i.p. wskazuje, że ustawodawca nie zalicza organów jednostek pomocniczych JST do organów władzy publicznej, co ma w istocie stanowić podstawę dla uznania, że sołtys nie jest objęty obowiązkiem informacyjnym. Tymczasem przepis ten w sposób wyraźny stanowi o objęciu organów kolegialnych jednostek pomocniczych konstytucyjną zasadą jawności działania administracji publicznej. Zakładając racjonalność ustawodawcy nie sposób w tych okolicznościach twierdzić, jakoby zasada jawności obejmowała wyłącznie organ kolegialny jednostki pomocniczej, a nie dotyczyła jej organu wykonawczego [podobnie patrz: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Oficyna 2010]. Nie sposób również twierdzić, aby obowiązek udostępniania informacji publicznej odnosił się wyłącznie do podmiotów posiadających przymiot „organu władzy publicznej”. Prokonstytucyjna wykładnia zasady jawności działania administracji publicznej oraz panujące w tym zakresie poglądy doktryny i orzecznictwa jak też i praktyka dowodzą, że zakres podmiotowy u.d.i.p. należy traktować rozszerzająco, w kierunku urzeczywistniania zasady jawności i gwarantowanego każdemu prawa dostępu do informacji publicznej.
W konsekwencji czynionych rozważań, wątpliwości budzić może uznanie Sądu, iż skarga na bezczynność sołtysa nie podlega kognicji sądu administracyjnego i w rezultacie jej odrzucenie przez Sąd.
Informacja publicznaPostanowienie WSASołtysSamorząd
UstrójInne