Source: http://www.grzegorzmakuch.pl/energetyka-gaz/co-panstwo-polskie-wie-lub-wiedziec-powinno-o-swoich-koncesjach/
Timestamp: 2019-02-19 08:51:09
Legal References Found: art. 14
 art. 79
 art. 82
 art. 37
 Art. 37
 art. 37
 art. 163

Document Content:
Co Państwo Polskie wie lub wiedzieć powinno o swoich koncesjach? | Energetyka i Polityka
Home > Energetyka Gaz > Co Państwo Polskie wie lub wiedzieć powinno o swoich koncesjach?
W uzasadnieniu do zmiany ustawy o prawie geologicznym i górniczym czytamy, że Państwo Polskie nie jest w stanie kontrolować przedsiębiorców z wywiązywania się przez nich z obowiązków wynikających z koncesji, jak i szerzej, kontrolować podmiotów operujących w przemyśle wydobywczym, co może stanowić zagrożenie dla środowiska naturalnego, jak i bezpieczeństwa publicznego, a także energetycznego państwa.[1] Stawiam tezę, że brak kontroli nad procesem wydobycia gazu z łupków jest wynikiem nieodpowiedniej współpracy na linii organ koncesyjny-Polska Służba Geologiczna, która się nie sprawdza od samego początku, kiedy to zaniedbano obowiązku przeprowadzenia przetargów na koncesje poszukiwawcze/rozpoznawcze, a sama ich konstrukcja prawna została sformułowana błędnie, ze stratą dla RP. Zarazem, na obecnym etapie prac, Państwo Polskie wciąż posiada prawne możliwości kontrolowania przebiegu procesu poszukiwania/wydobycia, ale niemoc leży po stronie instytucji.
W uzasadnieniu do zmiany ustawy o prawie geologicznym i górniczym opublikowanym przez Ministerstwo Środowiska czytamy: „W obecnym stanie prawnym organ koncesyjny ma ograniczoną możliwość odmowy wydania koncesji podmiotowi, który nie powinien jej uzyskać ze względu na interesy Państwa i jego obywateli, rozumiane w szczególności jako ochrona środowiska, bezpieczeństwo gospodarcze lub zapewnienie bezpieczeństwa publicznego”.[2] Ale w obowiązującym prawie geologicznym i górniczym z czerwca 2011r. (Pgg) mamy art. 14 i 44. precyzujące warunki przetargów na koncesje (techniczne i finansowe możliwości oferenta, proponowana technologia prac i proponowane wynagrodzenia dla skarbu państwa z tytułu ustanowienia użytkowania górniczego). Tym samym Państwo Polskie rezygnując z prawa (a chcąc przestrzegać Pgg, to obowiązku!) organizowania przetargów na koncesje poszukiwawcze/rozpoznawcze zrezygnowało per se z możliwości dokonania wstępnej selekcji firm, przyjrzenia się ich możliwościom technicznym i finansowym, czy akcjonariatowi spółki.
Skoro rząd zrezygnował z organizowania przetargów, to koncesje na pewno nie były przydzielane według klucza: kto zapłaci więcej, ten dostanie koncesje. Wobec tego można założyć, że przyjęto klucz: kto zaproponuje lepszą technologię prac, szerszy projekt robót geologicznych i ma większe doświadczenie ten będzie posiadaczem koncesji na poszukiwanie/rozpoznanie. Niestety, ale takiego kryterium także nie przyjęto, bowiem – jak już powiedzieliśmy, przetargów nie zorganizowano, zatem nie miało miejsca formalne zestawienie i porównanie konkurencyjnych ofert. Organ koncesyjny przydzielał koncesje według klucza: kto pierwszy, ten lepszy. Jakie ma to konsekwencje? Oprócz cytowanego wcześniej fragmentu o braku możliwości odmowy przydzielenia koncesji, znajdujemy także zapis dotyczący dalszej kontroli, a mianowicie: „Obecny system zarządzania złożami węglowodorów w Polsce nie odpowiada na wyzwania związane z wydobywaniem węglowodorów. Możliwości bezpośredniej i skutecznej kontroli procesu wywiązywania się przedsiębiorców z realizacji wymogów koncesyjnych są ograniczone. Jednocześnie występuje brak wstępnej i następczej kontroli podmiotów operujących w przemyśle wydobywczym, co w praktyce może uniemożliwić ochronę złóż przed przejęciem przez podmioty nierespektujące standardów światowych w zakresie poszukiwania i wydobywania oraz mogące stanowić potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego w Polsce. Konieczne jest także wzmocnienie narzędzi kontroli stabilności finansowej podmiotów ubiegających się o koncesje”.
Państwo Polskie nie dopełniając obowiązku zorganizowania przetargów, zrezygnowało z prawa selekcji firm, a tym samym dopuściło do działalności przedsiębiorstwa, które niekoniecznie posiadają odpowiednie warunki do prac na koncesji. Zarazem warto zauważyć, że firma, która zatwierdzi dokumentacje geologiczną uzyska prawo pierwszeństwa na koncesje wydobywczą. Oznacza to, że Państwo Polskie niedopełniając obowiązku przeprowadzenia selekcji firm (przetarg) zezwoliło, by w węglowodorowy proces (poszukiwanie-rozpoznanie-wydobycie) weszły nie zawsze odpowiednie firmy. Obecnie, zgodnie z Pgg niezmiernie trudno będzie je teraz z tego systemu, bez uszczerbku dla skarbu państwa, wyprosić.
Gdyby zorganizowano przetargi firmy ubiegające się o koncesje na poszukiwanie musiałyby przystąpić do konkursu przedstawiając swoją możliwą do zrealizowania ofertę. Prawo geologiczne i górnicze ten etap przetargów także normuje, wniosek o koncesje na poszukiwanie, rozpoznanie musi zawierać (Art. 24, 25): czas obowiązywania koncesji, środki jakimi firma na ten cel dysponuje, wpływ prac na środowisko, cel zakres i rodzaj robót geologicznych, informacje o robotach, które mają być wykonane dla osiągnięcia zamierzonego celu, w tym ich technologii, a nawet harmonogram przekazywania informacji geologicznej. Mamy także art. 79., w którym czytamy, że prace geologiczne mogą być prowadzone tylko na podstawie projektu robót geologicznych, a ten musi zawierać cel zamierzonych robót, rodzaj dokumentacji, która ma powstać w efekcie tychże prac i harmonogram robót. Zatem system przetargów pozwoliłby bez wątpienia wyłonić najlepsze firmy, dysponujące największym wachlarzem możliwości technologicznych i odpowiednim budżetem do prowadzenia działalności w Polsce. Także art. 82. Pgg, obliguje koncesjonariusza do bieżącego dokumentowania przebiegu robót geologicznych i przekazywania właściwemu organowi administracji informacji geologicznych. Zakres i harmonogram przekazywania tychże informacji zawiera koncesja albo decyzja o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych. Zatem, jak widzimy, dobrze zapisana koncesja, obligowałaby przedsiębiorcę do odpowiedniego tempa prac, bowiem w zawartej z organem koncesyjnym umowie zdeklarował się, pod jakimś rygorem (np. utraty koncesji, albo nałożenia kary pieniężnej) do składania w terminie (określonym w harmonogramie robót, jak i w przebiegu robót geologicznych), np. co 6 miesięcy, wyników prac.
Natomiast w uzasadnieniu do nowelizacji ustawy czytamy: „Obecne rozwiązania instytucjonalne nie przewidują możliwości wpływania przez Państwo na poziom i tempo wydobywania węglowodorów, co pośrednio uniemożliwia planowanie wpływów podatkowych do budżetu państwa i dochodów samorządów lokalnych a także znacznie utrudnia politykę bezpieczeństwa dostaw i projektowanie rozwoju infrastruktury energetycznej”. Zestawmy to z art. 37. Pgg. Czytamy w nim, że przedsiębiorca naruszający wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska albo nie wywiązujący się z obowiązków wynikających z koncesji, w tym nie podejmujący określonej nią działalności albo trwale zaprzestający jej wykonywania, zostanie zobowiązany przez organ koncesyjny do usunięcia naruszeń. W razie nie wykonania decyzji organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub ją ograniczyć. Art. 37. stoi w jeszcze bardziej rażącej sprzeczności z kolejnym zapisem w uzasadnieniu do zmiany ustawy: „W obecnym stanie prawnym de facto nie ma możliwości zablokowania przez organ administracyjny działalności sprzecznej z wydaną koncesją. Brakuje w prawie szczegółowych przesłanek do cofnięcia koncesji, co istotnie utrudnia pełne zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa.” Skoro Ministerstwo Środowiska w uzasadnieniu do nowelizacji pisze, że obecne rozwiązania instytucjonalne nie przewidują możliwości wpływania przez Państwo na poziom i tempo prac, można – w świetle przytoczonego art. 37. wysnuć dwie hipotezy. Pierwszy: problem leży w umowach koncesyjnych, które zostały nieprecyzyjnie, błędnie, czy też w sposób szkodliwy dla Państwa zapisane. Drugi: Państwo Polskie nie posiada organu administracyjnego mającego w praktyce realizować zapisy prawa geologicznego i górniczego. Jednak w Pgg w art. 163. czytamy: „Państwową służbę geologiczną pełni Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy”. Do jego obowiązków należy: inicjowanie, koordynowanie i wykonywania zadań zmierzających do rozpoznania budowy geologicznej kraju, a także przygotowuje materiały w celu przeprowadzenia przetargów na koncesje poszukiwawcze, na rozpoznanie i wydobycie węglowodorów (art. 162). Niestety nie można wykluczyć, że obie hipotezy są słuszne, tzn., że umowy koncesyjne zostały źle zapisane (np. harmonogram przekazywania informacji zakłada wywiązanie się z tego obowiązku przed upływem końca koncesji, co wprost przyczynia się do spowolnienia prac), a kontrola wykonywania prac na koncesji jest niewystarczające. Może być to dodatkowo potęgowane np. przez niewystarczający kontakt na linii kontrolny organ koncesyjny – PIG.
Fundamentalnym błędem było nieprzeprowadzenie przetargów na koncesje, co uniemożliwiło organowi koncesyjnemu dokonanie wstępnej selekcji firm operujących na polskim rynku węglowodorowym. Można także zakładać, że proces przetargu wymusiłby złożenie na firmach konkurencyjne, a zatem bardziej zyskowne dla Państwa Polskiego, ofert. Jednak w wyniku przydzielenia koncesji w trybie bezprzetargowym firma ograniczyła się do zadeklarowania wykonania minimum (albo i poniżej tego minimum) robót. Oznacza to, że Ministerstwo Środowiska może nie uzyskać odpowiednich informacji (w wyniku przeprowadzenia prac geologicznych) a skarb państwa nie uzyskał potencjalnie możliwych do pozyskania środków finansowych (brak przetargów). Jednak brak przeprowadzenia przetargów nie oznaczałby jeszcze braku kontroli na dalszym etapie prac geologicznych, gdyby umowy koncesyjne nie zostały błędnie zapisane (np. odpowiedni harmonogram robót i przekazywania informacji) – za co odpowiadał PIG pełniący rolę Polskiej Służby Geologicznej. Mimo dopuszczenia się tak wielu błędów Państwo Polskie w dalszym ciągu mogłoby wymusić na firmach większą aktywność, gdyby posiadało odpowiedni organ kontrolujący respektowanie litery prawa geologicznego i górniczego, do czego są zobligowane organ koncesyjny (MŚ) i Polska Służba Geologiczna (PIG).
Analiza ukazała się na stronie Zespołu Ekspertów Klubu Jagiellońskiego (3.09.2013 r.).
[1] Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, Ministerstwo Środowiska, luty 2013, [Internet, dostęp: 10.07.2013], s. 11, http://www.mos.gov.pl/g2/big/2013_02/49cd11cedb626ccdbfef02895bbdd9e2.pdf. Wszystkie cytaty w tej analizie pochodzą z tego dokumentu.
[2] Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, Ministerstwo Środowiska, luty 2013, [Internet, dostęp: 10.07.2013], http://www.mos.gov.pl/g2/big/2013_02/49cd11cedb626ccdbfef02895bbdd9e2.pdf. Wszystkie cytaty w tej analizie pochodzą z tego dokumentu.