Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Kierunki_reformy_prawa_planowania_i_zagospodarowania_przestrzennego-ebook/p0206067i020
Timestamp: 2019-09-21 01:31:45
Legal References Found: art. 1
 art. 61
 art. 1
 art. 61
 art. 1
 art. 2
 art. 1
 art. 6
 art. 6
 art. 61
 art. 6
 art. 4
 art. 6
 art. 6
 art. 64
in dubio
in dubio
 art. 64
 art. 31
in dubio
 art. 5
 art. 21
 art. 64
 art. 21
 art. 31
 art. 14
 art. 12
 art. 140
 art. 140
 art. 140
 art. 140
 art. 31
 art. 140

Document Content:
Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego [Igor Zachariasz] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Igor Zachariasz Liczba stron: 327
ISBN: 978-83-264-5196-6 Data wydania: 2012-10-04
KIERUNKI REFORMY PRAWA PLANOWANIA I ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO redakcja naukowa Igor Zachariasz Warszawa 2012 Stan prawny na 1 września 2012 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Agnieszka Bąk Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograﬁ czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3781-6 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 11 Wstęp / 15 Hubert Izdebski Prawo własności w planowaniu zagospodarowania przestrzeni / 21 Tomasz Bąkowski Prawne procedury planowania przestrzennego w kontekście ochrony interesu publicznego oraz interesu indywidualnego / 37 Uwagi ogólne / 37 Ochrona interesu publicznego w procedurze planowania przestrzennego / 41 Ochrona interesu indywidualnego w procedurze planowania przestrzennego / 51 1. 2. 3. Katarzyna Barańska W kierunku partycypacji – kilka uwag na temat kierunków reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego w perspektywie rozwoju lokalnego / 61 Partycypacja społeczna w planowaniu kierunków zagospodarowania / 63 Partycypacja społeczna w budowie lokalnej infrastruktury / 66 Umowy cywilnoprawne / 67 Strefy zagospodarowania uzgodnionego / 68 3. 4. 1. 2. 5 Spis treści Wojciech Jakimowicz O normatywnych podstawach władztwa planistycznego gminy / 70 Marek Szewczyk Realizacja inwestycji na obszarach bez planów miejscowych / 89 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Wprowadzenie / 89 Zniesienie zasady zabudowy planowej i jego znaczenie / 91 Relacja plan miejscowy – decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / 93 Zróżnicowane uwarunkowania przygotowania realizacji inwestycji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / 96 Ograniczenia w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji prywatnych / 98 Podobieństwa warunków przygotowania i realizacji inwestycji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / 107 Konkluzja / 109 Wojciech Korbel Trzy podstawowe problemy współczesnego polskiego prawodawstwa planowania przestrzennego w kontekście możliwości realizacji inwestycji na obszarach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego / 111 Wprowadzenie / 111 Problem 1: jakość tworzonego nowego prawa / 112 Problem 2: praktyka stosowania przepisów prawa oraz jakość orzecznictwa sądów, kolegiów odwoławczych oraz różnorodnych innych organów administracji państwowej / 118 Problem 3: konieczność poszukiwania ewolucyjnych sposobów poprawy jakości obowiązujących aktów prawnych / 121 Podsumowanie i wnioski / 130 1. 2. 3. 4. 5. 6 Spis treści Maciej J. Nowak Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wady, zalety i postulowane zmiany / 132 Wstęp / 132 Ład przestrzenny i zrównoważony rozwój w gospodarce przestrzennej / 133 Instytucja i rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / 137 Przesłanki wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego / 139 Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy / 143 Krytyka decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analiza ich konkretnego zastosowania / 147 Propozycje zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / 150 Podsumowanie / 152 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 1. 2. 3. 4. 5. Igor Zachariasz Czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną? / 154 Uwagi ogólne / 154 Uzasadnienie tezy zawartej w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. i podstawa jej krytyki / 156 Pojęcie decyzji administracyjnej / 158 Strona w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / 165 Stanowienie a stosowanie prawa przez organy administracji publicznej. Wnioski dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / 171 Mirosław Gdesz Rozkładanie kosztów urbanizacji / 173 1. 2. 3. 4. Pojęcie publicznoprawnego ulepszenia nieruchomości / 173 Polski model / 176 Proponowany model opłat infrastrukturalnych / 179 Wycena masowa w ramach instytucji publicznoprawnego ulepszenia nieruchomości / 187 7 Spis treści Zakończenie / 188 5. Bibliografia / 189 Grzegorz P. Kubalski Możliwości wzajemnej kompensaty opłat adiacenckich i odszkodowań należnych od gminy w przypadku podziału nieruchomości / 190 Wprowadzenie / 190 Podział nieruchomości jako źródło zobowiązań administracji publicznej i wnioskodawcy podziału / 193 Możliwości kompensaty wzajemnych roszczeń / 196 Podsumowanie / 206 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 5. 6. Adam Bartosiewicz Znaczenie planów miejscowych dla opodatkowania podatkiem od towarów i usług transakcji zbycia gruntów / 207 Uwagi wstępne / 207 Zbycie gruntu jako czynność opodatkowana podatkiem od towarów i usług / 208 Dostawa gruntów niezabudowanych – stawka podstawowa podatku albo zwolnienie podatkowe / 211 Pojęcie terenów przeznaczonych pod zabudowę / 212 Teren objęty planem miejscowym / 215 Teren, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy (lokalizacji celu publicznego) / 216 Studium planu a przeznaczenie terenu / 217 Ewidencja gruntów i budynków a przeznaczenie terenu / 218 Teren przeznaczony pod inwestycje drogowe / 220 Zakończenie / 221 7. 8. 9. 10. Postscriptum / 222 Mirosław Rymer Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych / 223 Katarzyna Sulewska, Marcin Szywała Inflacja prawa a jakość procesu planistycznego / 243 Bibliografia / 254 8 Spis treści Adam Popielewski Planowanie zagospodarowania przestrzennego – kolejna gruntowna reforma ograniczona do ustawy? / 256 Organizacja planowania przestrzennego / 257 Walory etatowej organizacji służb / 258 Jakość planowania jako skutek organizacji / 258 Komisje urbanistyczno-architektoniczne i ich bezradność / 259 Deprecjacja zawodu / 260 Rola i ranga administracji / 261 Problem braku zadań rządowych / 262 „Ład przestrzenny” i jego procedury / 263 Pożytki z uproszczeń? / 264 Ciężar obowiązku odszkodowawczego / 265 Patologie mechanizmów finansowych planowania / 266 Decyzje o warunkach zabudowy – słusznie krytykowane? / 267 Ułomności warunków zabudowy / 268 Studium i jego problematyczne odniesienia / 268 Plany miejscowe jako źródło chaosu przestrzennego / 270 Ład przestrzenny i stałość czy elastyczność? / 271 Ład estetyczny / 272 Rewitalizacja – powierzchowna czy systemowa? / 273 Brak miejsca dla przestrzeni publicznych / 274 Wolność zabudowy a stan dróg / 274 Zjawiska poza kontrolą / 275 Więcej o drogach / 276 Hałas komunikacyjny i efekty jego zwalczania / 277 Nie tylko nieład, ale także źródło kłopotów / 279 Reklama zewnętrzna i zjawisko grodzenia / 280 Ułomności gospodarki nieruchomościami / 281 Skutki prywatyzacji i problemy z polszczyzną / 282 Kategorie pojęciowe / 283 Przestrzenne skutki zmian prawa / 284 Braki pojęciowe / 285 Brak gwarancji zachowania przestrzeni otwartych / 286 Skutki uboczne polskiej praktyki / 286 Koszty regulacyjnej roli rynku / 287 Przyszłość / 288 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 9 Spis treści Marek Jać, Piotr Jać Planowanie przestrzenne – o potrzebie i kierunkach zmian / 290 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Wstęp / 290 Uwagi ogólne / 293 Dokumenty planistyczne / 296 Studium gminy / 298 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego / 301 Uwagi szczegółowe / 302 Podsumowanie / 312 Marcin Świetlik Pięć tez do reformy systemu planowania przestrzennego (z punktu widzenia urbanisty) / 314 O Autorach / 319 k.c. Konstytucja RP k.p.a. p.g.k. p.o.ś. pr. bud. r.e.g.b. u.d.p. Wykaz skrótów Akty prawne ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geode- zyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowla- ne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalne- go i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) 11 Wykaz skrótów u.f.p. u.g.n. u.o.z. u.p.t.u. u.p.z.p. u.s.g. u.s.w. u.z.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabyt- ków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowa- niu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.; uchylona z dniem 1 stycznia 2004 r.) Czasopisma, publikatory urzędowe, zbiory orzecznictwa Dz. U. Dz. U. RP Dz. Urz. UE Dz. Urz. Woj. Śl. M.P. NPN Dziennik Ustaw Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Monitor Polski Nowy Przegląd Notarialny 12 ONSA ONSAiWSA ONSA-OZ OSNKW OSNC OSNP OSP OSPiKA OTK OTK-A OwSS PiP RPEiS CBOSA KPZK LEX MPZP NIK NSA SA Wykaz skrótów Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego. Oddziały Zamiejscowe Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i komisji arbitra- żowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwo i Prawo Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Inne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administra- cyjnych koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju System Informacji Prawnej LEX miejscowy plan zagospodarowania przestrzen- nego Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Apelacyjny 13 Wykaz skrótów SN TK ULICP WSA WZ Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja o ustaleniu warunków zabudowy 14 Wstęp Obowiązujące w Polsce prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego jest źródłem patologii w gospodarowaniu przestrzenią. Przykładowo, jak pokazują urzędowe statystyki Ministerstwa Transpor- tu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej1, gminy w ostatnich latach w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczyły pod budownictwo mieszkaniowe tereny o powierzchni pozwalającej na osiedlenie prawie dwukrotnie większej liczby ludności niż wynosi obecnie ludność Polski. Taki wynik działań administracji publicznej musi budzić zdziwienie wobec pesymistycznych dla naszego kraju prognoz demograficznych Głównego Urzędu Statystycznego na najbliż- sze dziesięciolecia. Jednocześnie liczba inwestycji podejmowanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utrzymuje się, w stosunku do inwestycji podejmowanych na terenach objętych planami miejscowymi, na bardzo wysokim poziomie. Administracja publiczna nie jest w stanie wybudować odpowiedniej infrastruktury publicznej ani technicznej, ani społecznej, koniecznej do obsługi terenów przeznaczonych w obowiązujących planach miej- scowych pod funkcje mieszkaniowe. W aktualnym stanie prawnym gospodarka gruntami, zwłaszcza zasady scaleń oraz podziałów gruntów, a także zasady wykorzystania ich na cele publiczne, została uregulowana w całkowitym oderwaniu od ekonomicznych aspektów procesów urbanizacyjnych, przede wszystkim w oderwaniu od faktycznych kosztów budowy infrastruktury publicznej. Powszechny w praktyce model ekstensywnej i rozproszonej zabudowy wolnostojącej, realizowa- nej z reguły na działkach o powierzchni ponad 1000 m² powoduje znaczny wzrost kosztów uzbrojenia terenów, w Polsce jest on nawet kilkanaście razy większy niż w innych krajach europejskich. Na te pa- 1 Planowanie przestrzenne w gminach, http://www.transport.gov.pl/2-48edca- aad83e1-1789468-p_1.htm. 15 Wstęp tologie zagospodarowania przestrzennego coraz częściej zwracają uwagę eksperci2. Miejscowe plany pozostają martwe, na terenach nimi objętych mamy do czynienia z incydentalnymi inwestycjami, powodującymi w istocie jedynie wzrost kosztów publicznych (i prywatnych) w gospo- darce przestrzennej. Biorąc pod uwagę narastającą liczbę wniosków o wykup gruntów w związku z projektowanymi w planach miejscowych inwestycjami publicznymi, zwłaszcza drogowymi3, podstawowym działaniem gmin staje się dążenie do deregulacji – „wygaszania” planów miejscowych. Nie lepiej jest z inwestycjami publicznymi lokalizowanymi na podstawie decyzji administracyjnych; i choć w tej mierze nie prowa- dzi się oficjalnych statystyk, to na podstawie skarg i wniosków napły- wających do zajmujących się tego typu sprawami, przede wszystkim interwencyjnie, instytucji pożytku publicznego oraz do Rzecznika Praw Obywatelskich można stwierdzić, że proces lokalizowania inwestycji publicznych, przede wszystkim dróg, bez zabezpieczenia przez admini- strację publiczną na ten cel wystarczających środków finansowych staje się normą4. Nie lepiej jest z procesem planowania na szczeblu regionalnym czy krajowym. Stworzone zgodnie z obowiązującym prawem planowania i zagospodarowania przestrzennego dokumenty, w postaci choćby planu zagospodarowania przestrzennego województwa czy koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, poza walorami opisowymi czy informacyjnymi, nie mają żadnego realnego znaczenia dla polityki rozwoju regionalnego i krajowego, a w konsekwencji – dla przygotowa- nia i realizacji inwestycji publicznych przez administracje regionalne i centralną. Podstawowe elementy infrastruktury publicznej na szczeblu krajowym i regionalnym, warunkujące rozwój osadniczy, powstają 2 J. Koziński, Doktryna swobody budowlanej. Aspekty ekonomiczne i urbanistyczne, Zeszyt Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów 2012, nr 1, s. 5–24; A. Kowalewski, Koszty chaosu urbanizacyjnego, http://www.kongresbudownictwa.pl/pliki/noweliza- cja 20prawa 20budowlanego/koszty 20chaosu 20urbanizacyjnego 20nbp.doc. 3 A. Olbrysz, J. Koziński, Raport o finansowych efektach polskiego systemu gospoda- rowania przestrzenią, Zespół Badawczy „Finanse w urbanizacji”, Warszawa 2011, http://www.finansewurbanizacji.pl/files/konferencja/dokumenty/RAPORT.pdf. 4 Zob. np. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 27 kwietnia 2011 r. do Ministra Infrastruktury w sprawie naruszenia praw i wolności obywatelskich przez szczególne regulacje prawne odnoszące się do realizacji inwestycji infrastrukturalnych (RPO/572080/07/IV/518 RZ), http: // www. sprawy- generalne. brpo. gov. pl/ pdf/ 2007/ 10/ 572080/ 1562971. pdf. 16 Wstęp poza systemem planistycznym, są realizowane na podstawie przepisów szczególnych, a „ustalenia” dokumentów planistycznych szczebla wo- jewódzkiego i krajowego w odniesieniu do tych inwestycji mają co najwyżej charakter rejestrujący, a nie władczy. W konsekwencji złego prawa stosowany w praktyce w naszym kraju model gospodarki prze- strzennej jawi się jako karykatura procesów urbanizacyjnych krajów Europy Zachodniej5. Dlatego prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego wymaga gruntownej reformy. Jej celem nie może być już działanie wyczerpujące się w hasłach „uproszczenia” czy „deregulacji” procesu inwestycyjnego, bowiem tak uproszczonego i zderegulowanego systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą nam jedynie „pozazdrościć” inne kraje Europy. Paradoksalnie to właśnie owa dere- gulacja i uproszczenia, które tworzyliśmy sukcesywnie od 1994 r., w których żaden element działań administracji publicznej i podmiotów prywatnych w przestrzeni nie musi być ze sobą powiązany i od siebie zależny, są źródłem narastających patologii w gospodarce przestrzennej. Dlatego podstawowym celem reformy powinno być z jednej strony wzmocnienie ochrony praw podmiotowych w procesie planowania przestrzennego, z drugiej strony uporządkowanie prawa materialnego, tak aby maksymalnie uspołecznić gospodarowanie przestrzenią, a jed- nocześnie stworzyć gwarancje ochrony interesu publicznego w jej za- gospodarowaniu oraz osiągnąć spójność czasową i przestrzenną przedsięwzięć realizowanych przez poszczególne szczeble administracji i podmioty prywatne. Osiągnięcie tak nakreślonych celów, które – co trzeba podkreślić – nie są sobie przeciwstawne, wymaga gruntownej zmiany dość licznych ustaw prawa administracyjnego, przede wszystkim integracji prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego z innymi gałęziami prawa administracyjnego tworzącymi podstawy prawne gospodarowania przestrzenią: prawem finansów publicznych, ochrony środowiska, ochrony przyrody, nieruchomości, budowlanym, wodnym itd. Koniecz- 5 Szerzej o standardach prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego w państwach europejskich zob. np. The EU compendium of spatial planning systems and policies, Luxembourg 1997; H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2007; A. Jędraszko, Gospodarka przestrzenna w Polsce wobec standardów eu- ropejskich czyli jak ustanowić dobre prawo dla zrównoważonego rozwoju, Warszawa 2008; Prawna regulacja procesu inwestycyjnego. Uwarunkowania, bariery, perspektywy, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009. 17 Wstęp na jest także zmiana modelu podejmowania rozstrzygnięć planistycz- nych w stosunku do podmiotów zewnętrznych wobec administracji publicznej i stosowanie w tym zakresie adekwatnych aktów prawnych (aktów o mocy powszechnie obowiązującej, w tym szerszego stosowania aktów prawa miejscowego) oraz utworzenie systemu aktów wewnątrz- administracyjnych porządkujących w obrębie administracji publicznej działalność jej organów, tak aby decyzje podejmowane na różnych szczeblach zarządzania gospodarką przestrzenną przynosiły efekt syner- giczny, a nie były zbiorem przypadkowych decyzji poszczególnych jednostek czy organów. Przedkładana książka jest efektem programu badawczo-edukacyj- nego prowadzonego w latach 2011–2012 wspólnie przez Instytut Badań i Ekspertyz Samorządowych (IBiES) Uczelni Łazarskiego oraz Federację Inicjatyw Oświatowych ze środków własnych. Zawarte w niej artykuły prezentują problematykę planowania i zagospodarowania przestrzen- nego z różnej perspektywy, m.in. ekonomicznej, urbanistycznej, socjo- logicznej, prawnej. Autorami artykułów są wybitni teoretycy prawa publicznego i osoby reprezentujące inne zawody niż prawnicze, które w praktyce zawodowej doświadczają skutków obowiązujących regulacji prawnych, zwłaszcza architekci i urbaniści. Ideą przewodnią prezento- wanego zbioru jest zwrócenie uwagi na główne problemy prawa plano- wania i zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanie nie gotowych rozwiązań – te bowiem wymagają wypracowania w toku publicznej debaty – ale kierunków zmian, które muszą być podjęte w celu racjona- lizacji procesów zagospodarowania przestrzennego. W ramach trwającego ponad rok programu odbyła się seria debat publicznych, działało w IBiES cykliczne seminarium, podczas których uczestnicy programu starali się zdiagnozować stan gospodarki prze- strzennej w Polsce, na podstawie dostępnych danych statystycznych, a także nakreślić pożądany model gospodarki przestrzennej na podsta- wie polskich doświadczeń okresu międzywojennego i prawa stosowa- nego w innych państwach europejskich – m.in. w RFN, Anglii, Irlandii, Hiszpanii. Prace prowadzone były w zespole interdyscyplinarnym, w skład którego wchodzili prawnicy, socjologowie, architekci, urbaniści, samorządowcy i deweloperzy oraz przedstawiciele organizacji pozarzą- dowych. W pracach pomagało nam także liczne grono ekspertów z ośrodków akademickich i naukowych całego kraju. W tym miejscu chciałbym szczególnie podziękować osobom stano- wiącym trzon zespołu, zaangażowanym pro publico bono w prace IBiES 18 Wstęp i Federacji Inicjatyw Oświatowych, który tworzyli (kolejność alfabetycz- na): Mateusz Chachulski (Renga Projektowanie i Doradztwo Mateusz Chachulski), Jacek Koziński (Dworek Polski sp. j.), Alina Kozińska-Bał- dyga (Federacja Inicjatyw Oświatowych), Łukasz Madej (ProDevelop- ment sp. z o.o.), dr Aleksander Nelicki (IBiES), Andrzej Olbrysz (Urząd Gminy Lesznowola), Łukasz Złakowski (Inplus sp. z o.o.). Chciałbym także podziękować Łukaszowi Nosarzewskiemu z Uczelni Łazarskiego za udział i pomoc w organizacji i prowadzeniu programu, w szczególności za dokumentowanie prac zespołu. Szczególne słowa podziękowania chciałbym złożyć także Jerzemu Stępniowi, Sędziemu Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, za zaangażowanie się w prace IBiES i Federacji Inicjatyw Oświatowych w zakresie problematyki prawa planowania i zagospodarowania prze- strzennego i wsparcie prowadzonych działań edukacyjno-badawczych. dr Igor Zachariasz dyrektor Instytutu Badań i Ekspertyz Samorządowych Uczelni Łazarskiego 19 Hubert Izdebski Prawo własności w planowaniu zagospodarowania przestrzeni1 Z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym2 da się odczytać ambiwalentny stosunek do prawa wła- sności – w sytuacji gdy podstawowe instrumenty przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szcze- gólności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne- go, mają kształtować sposób wykonywania prawa własności nierucho- mości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skutkiem braku jasnych sformułowań ustawodawcy dochodzić może nie tylko do rozbieżnej wykładni istot- nych przepisów tej ustawy, ale również, przy – wciąż za częstym – od- rywaniu się od europejskiej i konstytucyjnej konstrukcji własności, do ukształtowania się praktyki, która podważa sam sens planowania i za- gospodarowania przestrzennego w jego współczesnym europejskim rozumieniu. Już na wstępie trzeba zauważyć, że wciąż mamy do czynie- nia, w dużej mierze, z tym drugim ujęciem i podejściem do przepisów ww. ustawy. Z jednej strony, w zawartym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wyliczeniu okoliczności, które przede wszystkim uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pierwsze miejsce zajmują „wyma- gania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury”, wymaga- nia ochrony środowiska wskazano na miejscu trzecim (na drugim miejscu są bliskie pozycji pierwszej „walory architektoniczne i krajob- razowe”), a na dalszych miejscach znalazły się kolejno: wymagania 1 W opracowaniu wykorzystane zostały fragmenty przygotowywanej książki Ideologia a zagospodarowanie przestrzenne. 2 Tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647. 21 Hubert Izdebski ochrony dziedzictwa kulturowego, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa osób i mienia, a dopiero dalej m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Niezależnie od co najmniej dziwnego faktu niepołączenia interesu publicznego z wymaganiami ładu przestrzennego czy wymaganiami ochrony środowiska i ochrony dziedzictwa kulturowego oraz równie dziwnej próby ustawowego zdefiniowania tak „wykastrowanego” inte- resu publicznego3, może zastanawiać umieszczenie w powołanym przepisie – traktowanym przez sądy administracyjne jako zbiór dyrek- tyw w stosowaniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen- nym4, a przez Trybunał Konstytucyjny jako zbiór wytycznych do treści rozporządzenia właściwego ministra w przedmiocie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego5 – interesu publicznego dopiero pod numerem 9, a prawa własności pod numerem 7. Z drugiej strony, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu prze- strzennym, lokując prawo własności na stosunkowo odległym miejscu 3 Kwestię tę rozwijam w referacie Interes publiczny a interes prywatny – uwagi na tle legalnej definicji interesu publicznego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wygłoszonym na konferencji naukowej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego 24 lutego 2012 r. – w druku w tomie Interes publiczny a interes prywatny w prawie, pod red. T. Giaro. 4 Z najnowszych orzeczeń można wskazać np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopol- skim z dnia 6 października 2011 r. (II SA/Go 499/11, LEX nr 965324): „Pojęcie ładu przestrzennego (jakkolwiek niedookreślone, nieostre), stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jako służących m.in. utrzymaniu postu- lowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego”. 5 Wyrok z dnia 20 lipca 2010 r. (K 17/08, OTK-A 2010, nr 6, poz. 61): „art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o p.z.p. nie jest jedynym przepisem, z którego wynikają wytyczne dla treści rozporządzenia wykonawczego. Znaczenie interpretacyjne dla wykładni art. 61 ustawy o p.z.p. ma także art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o p.z.p., zgodnie z którymi ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu teryto- rialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele. Zasady ich zagospodarowania i zabudowy powinny być oparte o pojęcia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a w pla- nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać należy zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne przestrzeni oraz występujące na danym terenie prawo własności jednostki”. 22 Prawo własności w planowaniu zagospodarowania... w wyliczeniu art. 1 ust. 2, zawiera w art. 6 ust. 2 pkt 1 sformułowanie, które bywa odczytywane jako przyznanie temu prawu (i to w rozumie- niu konstytucyjnym, a więc szerszym od cywilistycznego) szczególnego znaczenia: „każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do za- gospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warun- kami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzen- nego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich”. Dodać trzeba, że chroniony prawem interes osób trzecich również będzie z reguły wynikał z przysługującego tym osobom prawa własności. W takiej sytuacji dochodzi nie tylko do konfliktu pomiędzy – ujmowa- nym w sposób ogólnie przyjęty, a nie tak wąsko jak w ustawie – intere- sem publicznym a własnościowym interesem prywatnym (pomijając kwestie dotyczące własności publicznej w różnych jej wydaniach), ale również do konfliktu dwóch interesów prywatnych. Sądzić można, że akurat w tej ostatniej materii występuje pewna communis opinio, którą wyraża następujące stwierdzenie: „Prawodawca, gwarantując konstytu- cyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własno- ści nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu prze- strzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Stąd teza o rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na rzecz swobody inwesto- wania jest nieuprawniona”6. Skoro planowanie i zagospodarowanie przestrzenne z istoty swojej służy ograniczeniu „od zewnątrz” wykonywania prawa własności (a może, co zostanie dalej podniesione, „od wewnątrz” określa treść prawa własności nieruchomości), rodzi się pytanie o to, na ile – z istoty prywatnoprawne – prawo własności („tytuł prawny” w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ogranicza – z istoty publicznoprawne, a więc ukierunkowane na ochronę interesu publicznego w rozumieniu ogólnie przyjętym, a nie tym przyjętym w tej ustawie – władztwo planistyczne tradycyjnie należące u nas do gminy. Innymi słowy, na ile prawo własności, w XVIII w. uznane za 6 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., IV SA/Wa 1704/08, LEX nr 562887. 23 Hubert Izdebski święte i naruszalne tylko w trybie ekwiwalentnego wywłaszczenia, sta- nowi zasadę, od której – tylko w zakresie literalnie wskazanym w ustawie – możliwe jest wprowadzanie wyjątków, w szczególności w aktach planowania przestrzennego. * Próbę odpowiedzi na powyższe pytanie warto zacząć od zacytowa- nia następujących, bardzo zdecydowanych, słów: „Interesy partykularne i ignorancja skłoniły władze do powtarzania frazesu o konstytucyjnych gwarancjach dla własności prywatnej. Nie pozwalają jej one (...) na in- gerencję w cudzą własność, a wszystkiemu są oczywiście winne demo- kracja i nadmiar mediów. Z ich przyczyny – jak powtarzają urzędnicy – każdy obywatel może protestować, wnieść sprawę do sądu i nie da się zamknąć mu ust. W ten sposób interesowna nieporadność, neutra- lizowana na życzenie, idzie pod rękę z liberalnym niedouctwem. Wszak to najprawdziwszy liberał Milton Friedman przywoływał planowanie urbanistyczne jako przykład naturalnego ograniczenia wolnego rynku7. Pieniądz jest napędem zagospodarowania nieruchomości, ale nie może to polegać na dawaniu prawa zabudowy niemal każdego skweru, wybu- rzenia prawie każdego zabytku czy budowy wyżej i szerzej, gdzie się da – kosztem sąsiadów czy kosztem niszczenia harmonii otoczenia. Fakt, że ktoś nabył na własność jakąś piędź wolnej Polski, nie oznacza, że może na swojej działce robić cokolwiek, kiedykolwiek i jakkolwiek”8. Są to słowa Czesława Bieleckiego, autora bardzo liberalnego hasła „silne państwo minimum”, a zarazem architekta i urbanisty, bezpośrednio stykającego się z materią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla rzeczywistych liberałów, a nie – jak ich określa Czesław Bielecki, „niedouczonych liberałów” – w ewentualnym konflikcie własność – planowanie to wcale nie własności należy przyznawać pierwszeństwo. Inaczej jest jednak w „mainstreamie” obecnej polskiej doktryny i orzecznictwa. Jak zauważa komentator ustawy w związku z brzmieniem jej art. 6 ust. 2, „rozważania dotyczące charakteru prawnego prawa własności są niezbędne do rozważenia problematyki tzw. wolności za- gospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zagadnienie to sprowa- dzić można do rozstrzygnięcia, czy prawo do zabudowy wynika z istoty 7 Por. M. Friedman, Kapitalizm i wolność, tł. M. Lasota, A. Kondratowicz, Warszawa 1993 oraz M. Friedman, R. Friedman, Wolny wybór, tł. J. Kwaśniewski, Sosnowiec 2006. 8 Cz. Bielecki, Chaos i zgiełk, Rzeczpospolita z 14–15 stycznia 2012 r., s. P18. 24 Prawo własności w planowaniu zagospodarowania... prawa własności, (...) czy też jest prawem udzielanym przez podmiot publiczny, w trybie publicznoprawnym, a więc przez władcze rozstrzyg- nięcie, w drodze aktu normatywnego (miejscowy plan zagospodarowa- nia przestrzennego) bądź aktu administracyjnego (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu)”9. W konkluzji komentarza uznaje w tym zakresie prymat prawa własności: „należy opowiedzieć się za konstrukcją uznającą prawo do zabudowy za element prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi – za elementy ograniczenia tego prawa”10. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niedawno – i jest to po- gląd odpowiadający jego ogólniejszej linii orzecznictwa: „restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu prze- strzennego nad prawem własności”, którego wyrazem jest również za- sada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, zade- klarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.11 W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – który tylko raz zajął się wprost przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz „zahaczał” o nie rozpatrując kwestie z zakresu prawa budowlanego – odnajdzie się tezę, że przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawo własności, a zatem, po pierwsze, działają bardziej „od wewnątrz” niż „od zewnątrz”, lecz, po wtóre, sta- nowią wyjątek od reguły „prawa do własności”. Rozpatrując kwestię z punktu widzenia art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane12, który jest jednak sformułowany bardziej kategorycznie niż powiązany z nim art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., Trybunał, 9 Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadom- skiego, wyd. 6, Warszawa 2011, s. 55. 10 Tamże, s. 56–57. 11 Wyrok z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 860/09 (NSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 12 Tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.: „Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nierucho- mością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami”. Godne uwagi jest to, że podobnego przepisu (ani przepisu analogicznego do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie znajdzie się w rozporządzeniu Prezydenta z dnia 16 lu- tego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn.: Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.). 25 Hubert Izdebski stwierdziwszy, że zasada wolności budowlanej w znaczeniu podmioto- wym – jako prawo do zabudowy – ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny, wyraził pogląd, iż „w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się «prawo dysponowania nieru- chomością na cele budowlane»), można więc przyjąć, że pośrednio za- kotwiczone jest w art. 64 Konstytucji”, a zatem „jest emanacją prawa własności” i „składową prawa własności nieruchomości”; „można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospoda- rowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu ko- rzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ogranicze- nie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości”13. Stanowisko to uznać można za rozwijające ogólniejszą zasadę (wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny w stosunku do swobody działalności gospodarczej): in dubio pro libertate (w tym przypadku pro libertate constructionis), tym razem nierozerwalnie powiązaną z prawem własności (a więc niejako jako zasada in dubio pro proprieta- te). Cały czas należy przy tym mieć jednak na uwadze to, że w aktach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego może być mowa o ingerencji nie w skonkretyzowane, realizowane prawa właści- ciela, do których odnosi się art. 64 wraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, lecz w prawa potencjalne, bowiem prawo do zabudowy ma za przedmiot jedynie możliwość określonego wykorzystania gruntu w przyszłości. To z tego powodu Milton Friedman czy Czesław Bielecki, których trudno podejrzewać o kwestionowanie rangi zasady in dubio pro liber- tate, akcentują rangę planowania przestrzennego jako naturalnego 13 Wyrok z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, nr 3, poz. 26. 26 Prawo własności w planowaniu zagospodarowania... ograniczenia odpowiednich aspektów gospodarki wolnorynkowej, po- czynając od własności. Także jeżeli poszukamy w Konstytucji RP, znajdziemy w niej argu- menty, że – rozumiany normalnie, a nie w sposób „wykastrowany” – interes publiczny i prawo własności powinno się zasadniczo traktować na równi, nie dając automatycznie żadnemu z nich pierwszeństwa – lecz na pewno nie dając pierwszeństwa własności. W art. 5 Konstytucji RP jest mowa o strzeżeniu dziedzictwa narodowego oraz o zapewnieniu ochrony środowiska przy kierowaniu się zasadą zrównoważonego rozwoju, a można przypomnieć także inny przepis (art. 75) Konstytucji RP: „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli”. Tymczasem w odniesieniu do podstawowej zasady przesądzającej o roli planowania przestrzennego, dotyczącej stosunku między prawem własności nieruchomości gruntowej a prawem do zmiany jej użytkowa- nia i zabudowy, z dwóch możliwych skrajnych rozwiązań: zdecydowanej przewagi prawa własności (właściciel nieruchomości ma, co do zasady, prawo zmiany jej użytkowania, w tym zabudowy, w dowolnym miejscu, czasie i formie, chyba że co innego wynika z wyraźnego przepisu prawa) oraz zdecydowanej przewagi prawa decydowania o zagospodarowaniu nieruchomości przez właściwy organ władzy publicznej i zakazu zabu- dowy bez decyzji tej władzy – w „mainstreamowym” orzecznictwie14 i w doktrynie świadomie wybrano rozwiązanie pierwsze. Przestrzeń – jak się okazuje w niektórych przypadkach większych inwestycji jednego dewelopera, nawet przestrzeń publiczna, tj. prze- strzeń ogólnodostępna – nie jest w tym rozwiązaniu sprawą publiczną. Władza nie ma prawa ani obowiązku takiego urządzenia przestrzeni, by zostały uwzględnione wszystkie względy interesu publicznego; wy- stępuje naturalne prawo właściciela gruntu do zabudowy, a w interesie publicznym buduje się jedynie tam, gdzie prawo wyraźnie na to zezwala. W omawianym ujęciu ochroną prawa własności objęte jest zagospoda- rowanie nie tylko istniejące, ale i potencjalne. * 14 Orzecznictwo w tej materii jest przedmiotem analizy I. Zachariasza, Planowanie przestrzenne versus zagospodarowanie przestrzeni. Podstawowe problemy w orzecznictwie sądów administracyjnych (w:) Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa admini- stracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, pod red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 100 i n. 27 Hubert Izdebski Cytowane sformułowanie komentarza (i wyroku NSA), typowe może dla stylu myślenia klasycznego liberalizmu, lecz nie dla współcze- snego liberalizmu, nie mówiąc o współczesnym europejskim rozumieniu prawa własności w ramach społecznej gospodarki rynkowej, może, o ile uzna się je za powszechnie akceptowane, posłużyć jako istotna część odpowiedzi na pytanie „dlaczego w Polsce jest tak brzydko” (jest to podtytuł dopiero co wydanej książki P. Sarzyńskiego Wrzask w prze- strzeni15) – i na pytanie, dlaczego w niektórych innych państwach, gdzie wybrano rozwiązanie drugie, nie „jest brzydko”. Istotne elementy od- powiedzi zostały już przy tym wskazane we wspólnym opracowaniu autorstwa Huberta Izdebskiego, Aleksandra Nelickiego i Igora Zacha- riasza, przygotowanym w ramach programu „Sprawne Państwo” Ernst Young16 – wobec czego obecnie, ze względu na brak istotniejszych zmian stanu prawnego (stanu normatywnego oraz stanu orzecznictwa) i powołując się na to opracowanie, można tylko rozwinąć określone podjęte w nim wątki oraz je uzupełnić. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że zasada ochrony własno- ści jest jednym z trzech filarów ustroju gospodarczego RP (art. 20 Konstytucji RP). Składają się one jednak na zasady społecznej gospo- darki rynkowej, co automatycznie oznacza konieczność uwzględniania także w tym aspekcie określonych względów społecznych i oczywiście względów interesu publicznego. Prawo własności jest w Konstytucji RP wspomniane także w art. 21: „1. Rzeczpospolita Polska chroni wła- sność i prawo dziedziczenia. 2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszko- dowaniem” oraz we wspomnianym już art. 64: każdy ma prawo do własności, podlega ona równej dla wszystkich ochronie prawnej, może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim ustawa nie narusza istoty prawa własności. Jeżeli narusza się istotę własności, ma się do czynienia z wywłasz- czeniem, a wtedy znajduje zastosowanie art. 21: na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (nb. „słusznym” to znaczy zgodnie z usta- lonym orzecznictwem, nie zawsze ekwiwalentnym). Mamy jeszcze po- średnio stosujący się do własności – bo dotyczy wszystkich wolności 15 P. Sarzyński, Wrzask w przestrzeni. Dlaczego w Polsce jest tak brzydko?, Warszawa 16 Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2007. 2012. 28 Prawo własności w planowaniu zagospodarowania... i praw – także już wspomniany art. 31 ust. 3 Konstytucji RP: „Ograni- czenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w de- mokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicz- nego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Czyli wracamy do tego, że nie można ograniczać własności tak, by naruszało to istotę prawa własności – poza tradycyjną już instytucją wywłaszczenia. Czytając te przepisy Konstytucji i orzecznictwo, można by stwier- dzić, że punktem wyjścia do rozważań także nad planowaniem prze- strzennym jest prawo własności. Instrumenty planowania przestrzen- nego stanowiłyby ograniczenie prawa własności, czyli, jak to się przyj- muje w „mainstreamie” doktryny i orzecznictwa, wyjątek od tej reguły. Jednocześnie jednak gospodarka rynkowa ma być społeczna, a Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne ma „urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej” (art. 2 Konstytucji). Jeżeli gospodarka rynkowa ma być społeczna, to stanowiąca jej istotny aspekt własność prywatna też musi mieć charakter społeczny. O spo- łecznej funkcji własności, bardzo dalekiej od świętego prawa własności, można wprost poczytać zarówno w społecznym nauczaniu Kościoła katolickiego czy w dziełach wybitnego francuskiego administratywisty i cywilisty Leona Duguita, jak i w Konstytucji RFN, która, niewątpliwie pod wpływem społecznego nauczania Kościoła, w art. 14 ust. 2 stanowi: „Własność zobowiązuje. Korzystanie z niej służy także dobru ogólnemu” czy w konstytucji niedawno dopiero wyodrębnionego szwajcarskiego kantonu Jura, której art. 12 deklaruje, że „własność, uznana z punktu widzenia zarówno swej funkcji prywatnej, jak i funkcji społecznej, jest gwarantowana w granicach prawa”17. Tym, którzy głoszą – typowe dla XVIII w., lecz zarzucane w demo- kracjach Zachodu od końca XIX stulecia – hasła świętego prawa wła- sności, trzeba również zasygnalizować stanowisko współczesnych prawników anglosaskich, którzy jako odpowiednik kontynentalnego hasła „świętego prawa własności” mają tezy osiemnastowiecznego prawnika angielskiego Williama Blackstone a. Świadczyć o tym może niedawne zorganizowanie w Uniwersytecie Georgetown seminarium 17 Por. H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne. Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2010, s. 287 i n. 29 Hubert Izdebski * pod dość prowokacyjnym tytułem: „Publiczna natura własności pry- watnej”, czego owocem stała się książka pod tym samym tytułem18. Poszukując powodów trwania „mitu absolutnego charakteru własno- ści”19, stwierdzono m.in., że odnoszące się do własności tradycyjne re- guły common law nie mogą i nie powinny mieć pierwszeństwa przed ustawodawstwem i działalnością regulacyjną, które bardziej efektywnie dostosowują własność do zmian społecznych i gospodarczych; w kon- sekwencji „nie ma barier między prywatnym i publicznym wymiarem własności”20. W takim razie polskie „mainstreamowe” podejście – które stawia barierę między prywatnym a publicznym wymiarem własności – trudno nazwać inaczej niż archaicznym albo, jak kto woli, wynikającym z gorliwości neofitów. W Niemczech czy we Francji obowiązuje „filozofia”, zgodnie z którą przestrzeń jest sprawą publiczną – nie jest własnością publiczną, ale jest sprawą publiczną. Władca, jaki by nie był, ma zawsze prawo – w interesie publicznym, bo inaczej nie ma legitymacji – i obowiązek takiego urządzenia przestrzeni, żeby wszystkie względy interesu pub- licznego, jakie powinny być wzięte pod uwagę, zostały uwzględnione. Ustawodawca ma, w konsekwencji, swoiste naturalne prawo do ograni- czania własności w tym zakresie. W Wielkiej Brytanii, gdzie nie ma „pisanej” konstytucji, Town and Country Planning Act z 1947 r. „znacjonalizował”, jak się to określa, prawo do zagospodarowania niezabudowanych terenów i związany z nim wzrost wartości terenu. W zasadzie każde zagospodarowanie te- renu wymaga zgody władzy publicznej; odmowa zgody nie wiąże się z prawem do rekompensaty (poza prawem do żądania wykupu terenu, w przypadku kiedy w wyniku decyzji planistycznych teren ten nie może być „wykorzystany z pożytkiem w żaden sensowny sposób”); władze publiczne mogą uzależnić zgodę na dany sposób zagospodarowania od spełnienia pewnych warunków (planning conditions oraz planning ob- 18 The Public Nature of Private Property, ed. by R. Malloy, M. Diamond, Abingdon 19 D. Fagundes, Explaining the Persistent Myth of Property Absolutism (w:) tamże, 20 J.P. Byrne, The Public Nature of Property Rights and the Property Nature (w:) 2011. s. 13 i n. tamże, s. 1 i n. 30 Prawo własności w planowaniu zagospodarowania... ligations), dotyczących np. budowy infrastruktury, zapewnienia tanich mieszkań, otwartej przestrzeni, a nawet budynków szkolnych. „Wła- sność zobowiązuje” także w Wielkiej Brytanii. Jeżeli możemy być bardziej papiescy, jeśli chodzi o prawo własności jako punkt wyjścia refleksji o planowaniu przestrzennym niż w innych krajach, decydujące znaczenie powinna mieć odpowiedź na pytania: co to jest prawo własności? Jakie są uprawnienia właściciela? * Tu w oczywisty sposób kieruje się do art. 140 k.c., który – i to jest bardzo istotne – wcale nie formułuje tego, co określa się jako rzymskie (bo w prawie rzymskim czegoś takiego nie było) rozumienie prawa własności: że to jest nieograniczone prawo do władania rzeczą, czyli robienia z nią, co się chce, m.in. robienia użytku inwestycyjnego, jaki i kiedy się podoba. Paradoksalnie art. 140 k.c., stworzony w okresie realnego socjali- zmu, gdy chodziło o coś zupełnie innego, zastanawiająco wręcz pasuje do zasady społecznej gospodarki rynkowej, bowiem ogranicza treść prawa własności w najróżniejszy sposób: „W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłą- czeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospo- darczym przeznaczeniem swego prawa”. Współgra on z treścią odpo- wiednich sformułowań współczesnych kodeksów cywilnych, z których „wynika, że własność nie jest przez nie ukształtowana jako dominium absolutum przyznane jednostce, ale jako [prawo – przyp. H.I.] do wy- łącznego władania rzeczą z poszanowaniem interesu społecznego. Jego wykonywanie uwarunkowane jest wymogami, które nie pozostają w sprzeczności z tym interesem, a tym bardziej nie są dlań szkodliwe”21. Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawa do rzeczy, skuteczne erga omnes i powołując się na art. 140 k.c. – przyjmuje klasyczną kon- strukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że „art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, 21 W. Rozwadowski, Uwagi o tak zwanej własności relatywnej w prawie rzymskim, Czasopismo Prawno-Historyczne 2011, t. 63, z. 2, s. 202–203. 31 Hubert Izdebski które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. – w odnie- sieniu do nieruchomości – uprawnienie do jej zabudowania”22. Tymczasem prawo zabudowy nie jest oczywistym elementem prawa własności nieruchomości. Zarazem art. 140 k.c. powinno się, w świetle wskazanych standardów innych państw (w których też „nie jest brzydko”) i istotnych przepisów Konstytucji RP, traktować jako uznanie, że w społecznej gospodarce rynkowej prawo własności jest ograniczone także „od wewnątrz”, tj. w swojej treści, a nie tylko „od zewnątrz”, tj. co do korzystania z prawa o określonej treści. Wynika to ze sposobu ode- słania do obowiązujących ustaw i do zasad współżycia społecznego (jako instrumentów ograniczenia co do zasady „zewnętrznego”, bowiem określają one ramy korzystania z prawa) oraz do społeczno-gospodar- czego przeznaczenia tego prawa (z którym korzystanie ma być zgodne, a zatem przeznaczenie to znajduje się „wewnątrz”). W tych warunkach odesłanie do obowiązujących ustaw także oznacza, że ustawowo można – w interesie publicznym, nie w dowolnym – własność ograniczyć, oczywiście z zachowaniem zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasady współżycia społecznego to klauzula generalna o charakterze słusznościowym i termin, który wy- magałby długiego tłumaczenia; na potrzeby tego opracowania wystar- czyłoby stwierdzić, że nie ma on treści abstrakcyjnej, lecz zawsze jego treść ukazuje się w stosunku konkretnego stanu faktycznego. Szczególnie istotna jest generalna klauzula społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności. Nikt nie twierdzi, że zasadą jest, że właścicielowi przysługują dowolne uprawnienia do tego, co znajduje się pod i nad jego nieruchomością – prawo górnicze z jednej strony oraz prawo lot- nicze i prawo kosmiczne z drugiej strony są tak oczywiste, że traktuje się je nie tyle jako ograniczenia prawa własności, ile jako naturalny wniosek z immanentnie ograniczonej treści prawa własności. W Niemczech czy w Wielkiej Brytanii przyjmuje się, że wnioskiem ta- kim jest również prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego. Są bowiem miary społeczne korzystania z własności – i elementy składowe jej treści. W związku z tym, paradoksalnie, to, co służyło zu- pełnie innej koncepcji własności, z natury rzeczy ograniczonej w prawie tzw. socjalistycznym, nagle pasuje do tej społecznej konstrukcji własno- ści, która występuje w społecznym nauczaniu Kościoła katolickiego 22 Wyrok cytowany w przypisie 13. 32 Prawo własności w planowaniu zagospodarowania... i która znalazła odzwierciedlenie w powołanym przepisie Konstytucji RFN. Polski Trybunał Konstytucyjny nierzadko przy tym nawiązuje, przede wszystkim przez korzystanie z orzecznictwa swojego niemiec- kiego odpowiednika, do Konstytucji Niemiec – a w niej jest jedno bar- dzo ważne, przytoczone już, zdanie: własność zobowiązuje. To kwinte- sencja społecznej konstrukcji własności: własność jest prawem, ale łączy się z obowiązkami względem społeczeństwa. Niestety w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny nie podążył za swoim odpowiednikiem z Re- publiki Federalnej. Artykuł 140 k.c., do którego zresztą takie bardziej społeczne orzecznictwo znajdziemy w wyrokach Sądu Najwyższego, a nie w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, gdy „zahaczał” on o art. 140 (jedno z nich zostało zacytowane), jest zatem ważnym punktem wyjścia rozważań o relacji interes publiczny – własność. Nie jest, w konsekwencji, tak, że przepisy o planowaniu przestrzennym stanowią wyjątek od zasady nieograniczonego prawa właściciela do wybudowania: co chce, gdzie chce, jak chce. Z natury rzeczy prawa właściciela są „od wewnątrz” ograniczone tymi wszystkimi względami, które łączą się ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i względami interesu publicznego. Ustawodawca może wobec tego – a w zurbanizowanej Europie w XXI w. powinien – „od zewnątrz” wy- znaczyć ramy prawa własności nieruchomości, kierując się tym, że za- sadą nie może być wolność zabudowy, czyli możliwość dowolnego bu- dowania w dowolnym miejscu (także np. na terenach zalewowych), jeżeli dla danej nieruchomości nie ma miejscowego planu zagospoda- rowania przestrzennego, który, oczywiście na podstawie i w granicach prawa, ustala lokalny porządek przestrzenny. Tymczasem według „mainstreamowego” orzecznictwa, w tym orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego23, wydawana w przypadku 23 „Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem «generalny» (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (...), dbałość o poszanowanie którego jest 33
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Kierunki_reformy_prawa_planowania_i_zagospodarowania_przestrzennego-ebookRO/p0206067i020" target="_blank" title="Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego [Igor Zachariasz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego [Igor Zachariasz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>