Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_pracownikach_samorzadowych__Komentarz-ebook/p02033596i020
Timestamp: 2018-09-21 19:52:11
Legal References Found: art. 26
 art. 5
 art. 1
 Art. 6
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 7
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 11
 Art. 12
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 14
 Art. 15
 Art. 16
 Art. 17
 Art. 18
 Art. 19
 Art. 20
 Art. 21
 Art. 22
 Art. 23
 Art. 24
 Art. 25
 Art. 26
 Art. 27
 Art. 28
 Art. 29
 Art. 30
 Art. 31
 Art. 32
 Art. 33
 Art. 34
 Art. 35
 Art. 36
 Art. 37
 Art. 38
 Art. 39
 Art. 40
 Art. 41
 Art. 42
 Art. 43
 Art. 43
 Art. 43
 Art. 43
 Art. 44
 Art. 53
 Art. 54
 Art. 55
 Art. 56
 Art. 57
 Art. 58
 Art. 59
 Art. 60
 Art. 61
 art. 16
 art. 1
 Art. 1
 art. 163
 Art. 1
 art. 1
 art. 300
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 art. 38
 Art. 3
 art. 5
 Art. 3
 art. 2
 art. 2
 Art. 3
 art. 32
 art. 116
 art. 123
 art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 art. 16
De lege lata
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 art. 52
 art. 16
 Art. 5
 Art. 5
 art. 21
 art. 2
 art. 2
 Art. 5
 art. 5
 art. 33
 Art. 5
 art. 33
 art. 39
 art. 24
 art. 24

Document Content:
Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz [Magdalena Barbara Rycak, Jakub Stelina, Artur Rycak] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00299 004619 13084992 na godz. na dobę w sumie
Autor: Magdalena Barbara Rycak, Jakub Stelina, Artur Rycak Liczba stron:
ISBN: 978-83-8092-816-9 Data wydania: 2017-09-12
ustawa o pracownikach samorządowych Komentarz słowo wstępne Jerzy Stępień Magdalena Rycak, Artur Rycak, Jakub Stelina KOMENTARZE PRAKTYCZNE 2. WYDANIE WARSZAWA 2016 Stan prawny na 1 lipca 2016 r. Recenzent Dr hab. Monika Tomaszewska, prof. UG Wydawca Magdalena Stojek-Siwińska Redaktor prowadzący Małgorzata Jarecka Opracowanie redakcyjne Agnieszka Bąk Łamanie Wolters Kluwer Poszczególne artykuły skomentowali: Magdalena Rycak: art. 26–29, 35, 40–42 Artur Rycak: art. 5–10, 24, 25, 30–34, 36–39, 43, 43a–43c, 53–61 Jakub Stelina: art. 1–4, 11–23 Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN: 978-83-264-9066-8 2. wydanie Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz skrótów .............................................................................. Słowo wstępne .............................................................................. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. – o pracownikach samorządowych .............................................................................. Art. 6. Art. 1. Art. 2. Art. 3. Art. 4. Art. 5. Rozdział 1. Przepisy ogólne ............................................................ [Cele regulacji] .......................................................... [Zakres podmiotowy regulacji] .................................. [Wyłączenia spod regulacji] ...................................... [Podstawy zatrudnienia] ........................................... [Sekretarze urzędów jednostek samorządu terytorialnego] .......................................................... [Wymagania stawiane kandydatom do pracy oraz pracownikom samorządowym] ................................. [Skutki prawomocnego skazania wobec niektórych pracowników samorządowych] ................................ [Podmioty upoważnione do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawców samorządowych] ............................... [Pracodawca wójta oraz osoby upoważnione do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta)] .................................................................... Art. 6a. Art. 7. Art. 8. www.wolterskluwer.pl 9 13 21 23 23 26 28 30 35 43 52 56 67 5 Spis treści Art. 9. Art. 10. [Pracodawca członków organu zarządzającego powiatem oraz podmioty upoważnione do wykonywania wobec tych pracowników czynności w sprawach z zakresu prawa pracy] ......................... [Pracodawca członków organu zarządzającego województwem oraz podmioty upoważnione do wykonywania wobec tych pracowników czynności w sprawach z zakresu prawa pracy] ......................... 79 79 Art. 11. Art. 12. 84 84 Art. 13. Art. 13a. Art. 14. Art. 15. Rozdział 2. Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy ........................................................ [Nabór na wolne stanowiska urzędnicze] ................. [Pojęcie wolnego stanowiska urzędniczego. Odstąpienie od naboru] ............................................ 98 [Ogłoszenie o naborze] ............................................. 103 [Rozstrzygnięcie naboru] .......................................... 109 [Protokół z przeprowadzonego naboru] ................... 113 [Upublicznienie wyniku naboru. Odstąpienie od naboru] ..................................................................... 115 [Zawarcie umowy o pracę] ........................................ 118 [Zatrudnianie asystentów i doradców] ...................... 126 [Ślubowanie] ............................................................. 129 [Służba przygotowawcza] ......................................... 131 [Awans wewnętrzny] ................................................ 133 [Czasowe powierzenie innej pracy] ........................... 137 [Przeniesienie do innej jednostki] .............................. 140 [Przeniesienie w razie reorganizacji] ......................... 143 Art. 16. Art. 17. Art. 18. Art. 19. Art. 20. Art. 21. Art. 22. Art. 23. Art. 24. Art. 25. Art. 26. Rozdział 3. Obowiązki pracownika samorządowego ................... 146 [Katalog obowiązków] .............................................. 146 [Polecenia przełożonego] .......................................... 170 [Zatrudnienie małżonków, krewnych i powinowatych] ....................................................... 177 [Oceny okresowe] ..................................................... 184 [Sposób dokonywania ocen okresowych] ................. 192 [Zasady podnoszenia kwalifikacji zawodowych] ....... 198 [Zakaz wykonywania niektórych zajęć przez pracowników na stanowiskach urzędniczych] .......... 199 Art. 27. Art. 28. Art. 29. Art. 30. 6 www.wolterskluwer.pl Spis treści Art. 31. Art. 32. Art. 33. Art. 34. Art. 35. [Oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej] ........................................................... 209 [Oświadczenie o stanie majątkowym] ....................... 218 [Odpowiednie stosowanie przepisów] ...................... 223 [Wyłączenie stosowania przepisów o ocenach okresowych i oświadczeniach] .................................. 223 [Zawieszenie stosunku pracy] ................................... 224 Art. 36. Art. 37. Art. 38. Rozdział 4. Uprawnienia pracownika samorządowego ................ 229 [Zasady wynagradzania] ........................................... 229 [Delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia] ........................................................ 230 [Dodatek stażowy, nagroda jubileuszowa oraz odprawa emerytalno-rentowa] ......................... 260 [Regulamin wynagradzania] ..................................... 280 [Odprawa] ................................................................ 286 [Należności przysługujące z tytułu podróży służbowych] .............................................................. 290 [Czas pracy] .............................................................. 295 [Odesłanie do przepisów kodeksu pracy, droga sądowa w sporach ze stosunku pracy] ...................... 312 Art. 39. Art. 40. Art. 41. Art. 42. Art. 43. Rozdział 4a. Zmiany w podziale terytorialnym państwa .............. 322 Art. 43a. Art. 43b. Art. 43c. [Ochrona trwałości stosunków pracy w przypadku utworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego] .......................................................... 322 [Wygaśnięcie stosunków pracy z wyboru w przypadku utworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego] ........................................ 322 [Wygaśnięcie stosunków pracy sekretarzy i skarbników w przypadku utworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego] ........................ 323 Rozdział 5. Zmiany w przepisach obowiązujących ....................... 330 (pominięte). .............................................................. 330 Art. 44–52. Rozdział 6. Przepisy przejściowe .................................................... 331 Art. 53. [Przekształcenie dotychczasowych stosunków pracy sekretarzy] ................................................................ 331 www.wolterskluwer.pl 7 Spis treści Art. 54. Art. 55. Art. 56. Art. 57. Art. 58. Art. 59. [Przekształcenie dotychczasowych stosunków pracy z mianowania] .......................................................... 333 [Zasady rozwiązania stosunku pracy z mianowania w okresie przejściowym] ........................................... 334 [Składanie oświadczeń przez sekretarza województwa w okresie przejściowym] .................... 345 [Stosowanie przepisów ustawy z 1990 r. do naboru pracowników, ocen okresowych i postępowań dyscyplinarnych w okresie przejściowym] ................. 346 [Dostosowanie statutów i regulaminów] .................. 348 [Stosowanie przepisów wykonawczych po wejściu w życie ustawy] ........................................................ 348 Rozdział 7. Przepisy końcowe ........................................................ 351 [Utrata mocy przez ustawę z 1990 r.] ....................... 351 [Terminy wejścia w życie przepisów ustawy] ............. 352 Art. 60. Art. 61. Wykaz aktów prawnych ................................................................ 353 Wykaz orzecznictwa ...................................................................... 359 Bibliografia ..................................................................................... 363 8 www.wolterskluwer.pl WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne EKDA Karta Nauczyciela k.c. k.k. – – – – Konstytucja RP – k.p. k.p.a. – – Europejski Kodeks Dobrej Administracji przy‐ jęty przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. (European Code of Good Administra‐ tion Behaviour) ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Na‐ uczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy‐ wilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po‐ stępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) www.wolterskluwer.pl 9 Wykaz skrótów k.p.c. k.p.k. KPP k.r.o. rozporządzenie płacowe u.p.s. – – – – – – u.p.s. z 1990 r. – – – – – – u.s.d.g. u.s.g. u.s.p. ustawa kominowa u.s.w. 10 ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po‐ stępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postę‐ powania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 389) ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks ro‐ dzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1786) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni‐ kach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 902) ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia‐ łalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814) ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami praw‐ nymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2099) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) www.wolterskluwer.pl Periodyki, publikatory urzędowe, zbiory orzecznictwa Wykaz skrótów Annales UMCS – Dz. U. GP GSP-Prz. Orz. – – – Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodow‐ ska Dziennik Ustaw Gazeta Prawna Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecz‐ nictwa – Monitor Podatkowy – Monitor Prawa Pracy – Monitor Prawniczy – – M. Pod. M.P.Pr. M. Praw. NZS ONSA OSNC OSNKW OSNP OSP OTK OTK-A OwSS PiP PiZS PPH PPiPS Pr. Pracy PS Sł. Prac. ST Zb. Orz. – – – – – – – – – – – – – – – – Nowe Zeszyty Samorządowe Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj‐ nego Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwo i Prawo Praca i Zabezpieczenie Społeczne Przegląd Prawa Handlowego Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej Prawo Pracy Przegląd Sądowy Służba Pracownicza Samorząd Terytorialny Zbiór Orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej www.wolterskluwer.pl 11 Wykaz skrótów Inne JST KRUS LEX MOP NFZ NSA SKO SN TK WSA ZUS jednostka/jednostki samorządu terytorialnego Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego System Informacji Prawnej LEX – – – – Międzynarodowa Organizacja Pracy – – – – – – Wojewódzki Sąd Administracyjny – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Narodowy Fundusz Zdrowia Naczelny Sąd Administracyjny Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny 12 www.wolterskluwer.pl SŁOWO WSTĘPNE Cóż może autorów cieszyć bardziej niż decyzja wydawcy, że książka przez nich napisana wymaga wznowienia nakładu. Z pewnością o po‐ wodzeniu tej pozycji zadecydował fakt, iż jest to opracowanie komplek‐ sowe, kładące nacisk na aspekt praktyczny. O ile nie brakowało w prze‐ szłości i nie brakuje obecnie na rynku podręczników i komentarzy z za‐ kresu ustroju samorządu, to kwestie związane z pozycją pracowników samorządowych wydają się być nadal niedoceniane. A przecież o powo‐ dzeniu każdej instytucji decydują pracujący w niej ludzie. Ogromne znaczenie ma więc także to, jak ustawowo określone są ich obowiązki i prawa – odczytywane nie tylko wprost z tekstu ustawy, ale także poprzez analizę doktryny prawniczej, a przede wszystkim – orzecznictwa sądo‐ wego. W okresie od ukazania się poprzedniej edycji Komentarza nie doszło do poważniejszych zmian w tekście ustawy o pracownikach samorządo‐ wych. Te nieliczne zostały w nowej edycji ukazane i naświetlone (vide uwagi dot. art. 16 ust. 2). *** Dla zrozumienia procesu kształtowania się od 1990 r. tej nowej kategorii pracowników publicznych warto także przytoczyć najważniejsze idee, które legły u podstaw konieczności wyodrębnienia pracowników samo‐ www.wolterskluwer.pl 13 Słowo wstępne rządowych z szerokiej grupy pracowników urzędów państwowych w związku z rozpoczęciem procesu decentralizacji naszego państwa. I. Doniosłe zmiany ustrojowe zapoczątkowane umową Okrągłego Stołu i rezultatem, wprawdzie nie w pełni demokratycznych, ale już wolnych, wyborów parlamentarnych z 4 czerwca 1989 r. otworzyły drogę do bu‐ dowania w Polsce demokratycznego państwa prawa ze społeczną gos‐ podarką rynkową. Rodziły tym samym uzasadnioną społeczną nadzieję na przywrócenie praktyce państwowej tych wszystkich zdobyczy cywi‐ lizacyjnych, które w kręgu politycznej kultury zachodnioeuropejskiej tworzone były w mozole wieków, a zostały odebrane narodom naszej części kontynentu przez systemy totalitarne, sprowadzające jednostkę i jej wspólnoty w najlepszym razie do roli przedmiotowego elementu w mechanizmie państwa. Dość zauważyć, że Europejska Karta Samo‐ rządu Lokalnego uchwalona w 1985 r. przez Radę Europy w formie kon‐ wencji wykuwana była przez 35 lat, a zatem niemal od początku istnienia tej organizacji. Większość państw tworzących Radę Europy ratyfikowała Kartę dopiero na przełomie lat 80. i 90. Polska ze zrozumiałych względów odcięta była od głównego nurtu dyskusji o istocie decentralizacji i jej granicach. Model ustrojowy narzucony Europie środkowej i wschodniej zakładał natomiast formę państwa scentralizowanego z gospodarką nakazo‐ wo-rozdzielczą, nazywaną gospodarką planową, w którym z zasady nie było miejsca na podmiotową odrębność wspólnot lokalnych. Stąd zro‐ zumiała w logice tego systemu likwidacja samorządu terytorialnego w okresie powojennym i zastąpienie go tzw. systemem jednolitych or‐ ganów władzy państwowej. W Polsce nastąpiło to ostatecznie w 1950 r. Niewydolność funkcjonalna administracji podporządkowanej radom narodowym różnych szczebli, a w istocie rzeczy komitetom partii mo‐ nopolizującej władzę, spowodowała upomnienie się już w 1981 r. (w uchwale I Zjazdu Krajowego NSZZ „Solidarność”) o przywrócenie samorządu terytorialnego. Zamysł ten mógł być zrealizowany jednak dopiero po przełomie 1989 r., z inicjatywy demokratycznie wybranego Senatu I kadencji, który już w styczniu 1990 r. skierował do Sejmu pakiet 14 www.wolterskluwer.pl Słowo wstępne projektów ustaw wprowadzających nowe rozwiązania organizacji lokal‐ nych władz publicznych. Odpowiednia nowelizacja ówczesnych prze‐ pisów konstytucyjnych, wraz z ustawami o samorządzie terytorialnym, ordynacją wyborczą do rad gmin oraz ustawą o pracownikach samo‐ rządowych, uchwalonymi przez Sejm w dniach 8 i 22 marca 1990 r., stworzyła podstawy do odbudowania klasycznego, europejskiego samo‐ rządu terytorialnego, a 27 maja 1990 r. przeprowadzone zostały całko‐ wicie wolne i demokratyczne wybory do rad gmin. Jak ujął to trafnie jeden z twórców odrodzonego samorządu terytorial‐ nego – profesor Jerzy Regulski – operacja ta złamała pięć wielkich mo‐ nopoli państwa komunistycznego: monopol polityczny partii komunis‐ tycznej, monopol władztwa państwowego, własności państwowej, jed‐ ności budżetu państwa oraz jedność korpusu pracowników państwo‐ wych (J. Regulski, Polski samorząd po dziesięciu latach (w:) Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej. Dziesięć lat doświadczeń, pod red. S. Mi‐ chałowskiego, Lublin 2002, s. 24–35). II. Przywołane wyżej projekty ustaw powstawały już od lipca 1989 r. w toku prac senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego, która skupiła się na rozwiązaniach ustrojowych gminy, rozumianej jako wspólnota mieszkańców wraz z wyodrębnionym terytorium wyposażona w oso‐ bowość prawną. Projekt podstawy prawnej funkcjonowania ponad 100 tys. pracowników zatrudnionych wówczas w urzędach gminnych, wy‐ dawał się wtedy nie tyle problemem drugiego planu, ile konstrukcją wy‐ magającą dopiero w przyszłości poważnych prac badawczych i legisla‐ cyjnych. Rytm prac ustawodawczych wymagał wówczas nie tyle działań kompletnych i przemyślanych w każdym szczególe, ale raczej reakcji na podpowiedź intuicji, wskazującej, że nie można będzie wprowadzić tak daleko idącej rewolucji w strukturze lokalnej państwa z niezmienionym systemem prawnym i organizacyjnym podstawowej grupy jej funkcjo‐ nariuszy. Konieczność przełamania monopolu „korpusu pracowników państwo‐ wych” prowadziła wprost do wyodrębnienia z tej kategorii funkcjona‐ www.wolterskluwer.pl 15 Słowo wstępne riuszy państwowych tych osób, które zawodowo będę wykonywały funk‐ cje w samorządzie, i stworzenia dla nich odrębnych rozwiązań ustrojo‐ wych – ale bez ambicji wprowadzenia w tamtym czasie regulacji na miarę rzeczywistych potrzeb i wyzwań czasu. Myśl ta musiała nieuchronnie zmaterializować się więc w dalece niedoskonałym projekcie pierwszej ustawy o pracownikach samorządowych, a dalsze sejmowe prace legis‐ lacyjne nie poprawiły zasadniczo jakości pierwotnej koncepcji, co było wyrazem godzenia się niejako z góry na tymczasowość tych rozwiązań. III. Materia ustawowa dotycząca osób pełniących zawodowo funkcje w samorządzie nie może być z natury rzeczy oderwana od konstrukcji ustrojowych systemu organów samorządowych. Z tego punktu widzenia warto może w tym miejscu przypomnieć, że początkowy projekt ustawy samorządowej przewidywał całkowicie inny model relacji pomiędzy radnymi (politykami lokalnymi) a urzędnikami lokalnymi. Radni mieli – w myśl pierwotnych założeń – wybierać spośród siebie przewodniczą‐ cego rady, który stawał się jednocześnie przewodniczącym zarządu (wój‐ tem, burmistrzem, prezydentem). Na czele zaś korpusu urzędników gminnych projektodawcy ustawy ustrojowej widzieli sekretarza gminy, a w miastach – dyrektora miejskiego, który miał stać się szefem admi‐ nistracji gminnej. Już jednak w końcowym etapie prac senackich unia personalna przewodniczącego rady i zarządu została rozbita; przewod‐ niczący zarządu miał być na dodatek wybierany także spośród osób spo‐ za rady, niebędących nawet stałymi mieszkańcami gminy. Z tą chwilą zatarła się wyraźna różnica pomiędzy politycznym (z wyboru) liderem lokalnym a menedżerem kierującym urzędem i wykonującym budżet uchwalany przez radę. Ustawa o samorządzie terytorialnym uchwalona przez Sejm w dniu 8 marca 1990 r. nie znała też już urzędnika o nazwie „dyrektor miasta”. IV. Poprzednia ustawa o pracownikach samorządowych wprowadziła, czy raczej utrzymała instytucję mianowania, znaną wcześniejszym roz‐ wiązaniom dotyczącym pracowników państwowych. Był to wyraźny sygnał zachęcający do wprowadzenia w przyszłości w systemie samo‐ rządowym rodzaju samorządowej służby cywilnej. Nowa regulacja tej 16 www.wolterskluwer.pl Słowo wstępne materii mianowania pracownika samorządowego już nie przewiduje. W myśl obecnie obowiązujących przepisów (art. 5 ust. 2 aktualnie obo‐ wiązującej ustawy o pracownikach samorządowych) sekretarz gminy (powiatu, województwa) – powoływany przez radę na wniosek prze‐ wodniczącego zarządu – stał się funkcjonariuszem podporządkowanym już tylko wyłącznie kierownikowi urzędu, czyli organowi wykonawcze‐ mu jednostki samorządu terytorialnego. Dobrze przynajmniej, że nie może należeć do partii politycznej ani też jej tworzyć. Tym samym efektywna kontrola rady nad urzędnikami lokalnymi (od pozycji sekretarza w dół) została z tą chwilą w zasadzie wyeliminowana, tak zaś skuteczny instrument kontroli rady na zarządem w gminie, jakim do 2002 r. (do wejścia w życie zasady bezpośredniej wybieralności wójta, burmistrza i prezydenta) była możliwość odwołania organu wykonaw‐ czego przez radę, w praktyce również przestał działać. Poprzednie roz‐ wiązanie ustrojowe nie zapobiegało częstokroć szkodliwej destabilizacji w pracy samorządu, w aktualnym zaś stanie rzeczy musi rodzić się jednak pytanie, czy w rzeczywistości rada gminy sprawuje nadal jeszcze sku‐ teczną polityczną kontrolę nad organem wykonawczym – szczególnie że kompleksowa kontrola finansowa wykonywana jest tylko raz w toku ka‐ dencji, a nieudzielenie organowi wykonawczemu gminy absolutorium może prowadzić pod pewnymi warunkami jedynie do referendum w sprawie jego odwołania. Jest to pytanie szczególnie aktualne w prze‐ dedniu projektowanych podobnych regulacji w odniesieniu do samo‐ rządu powiatowego i wojewódzkiego. Należy wyrazić przekonanie, że ewentualne zmiany w przyszłości w relacjach pomiędzy radami a orga‐ nami wykonawczymi w samorządach powiatowych i wojewódzkich zo‐ staną być może poprzedzone wnikliwymi analizami – nie powinny także ograniczać się wyłącznie do zmiany systemu wyboru starostów i mar‐ szałków, ale w przypadku takiej decyzji konieczne jest kompleksowe ułożenie niejako na nowo wszystkich relacji pomiędzy organami w każ‐ dej jednostce samorządowej – tak aby nowy porządek ustrojowy stano‐ wił wewnętrznie spójną całość konstrukcyjną. www.wolterskluwer.pl 17 Słowo wstępne Tak rzadki, jak dotychczas, to jest co cztery lata, rytm kompleksowych kontroli mógł być usprawiedliwiony w początkowym etapie funkcjono‐ wania samorządu – dziś wydaje się już anachronizmem A przecież do niedawna nie należały do rzadkości przypadki, kiedy to osoby pełniące funkcje jednoosobowego organu wykonawczego gminy usiłowały wy‐ konywać swoje obowiązki… z aresztu śledczego, zachowując w majes‐ tacie prawa zwierzchnictwo nad całą gminną administracją. Aresztowa‐ nie pracownika samorządowego powoduje obecnie zawieszenie jego stosunku pracy z mocy prawa (art. 35 ust. 1), ale ten nowy konieczny przepis nie rozwiązuje, niestety, wszystkich niejasności wokół osób, któ‐ re w trakcie kadencji weszły w kolizję z prawem – w szczególności po uchyleniu aresztu, z jednoczesnym podtrzymaniem aresztowania. Pytanie o charakter i zakres politycznej kontroli rad nad organami wy‐ konawczymi w samorządzie szczególnie aktualne jest dziś, kiedy zgła‐ szane są w dyskusji publicznej propozycje identycznych, jak w gminie, regulacji ustrojowych i organizacyjnych w odniesieniu do samorządu powiatowego i wojewódzkiego. V. Niezwykle silna obecnie pozycja polskiego burmistrza (wójta, prezy‐ denta), łączącego w jednym ręku polityczną funkcję organu wykonaw‐ czego gminy z kompetencjami jednoosobowego organu administracyj‐ nego w sprawach niepodlegających w ogóle kontroli rady w ramach po‐ stępowania administracyjnego, a także z zadaniami zwierzchnika służ‐ bowego wszystkich pracowników samorządowych, jako kierownika urzędu – rodzi reakcję w postaci coraz częściej podnoszonego w debacie publicznej postulatu, by ograniczona została przynajmniej możliwość pełnienia tej funkcji do co najwyżej dwóch kadencji. Nie wdając się w spór na tym tle, trzeba jednak zauważyć, że postulat ten nie rodzi się w próżni społecznej – praktyka samorządowa dowodzi bowiem, że rzad‐ ko daje się uruchomić skutecznie referenda lokalne, których celem jest odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta) w sytuacjach nawet ewident‐ nie patologicznych. 18 www.wolterskluwer.pl Słowo wstępne VI. Pierwotnym zamysłem rozwiązań ustrojowych było zbudowanie, nie tylko w strukturach rządu centralnego, ale także w samorządzie teryto‐ rialnym, służby cywilnej. Pierwszym krokiem do zrealizowania tego celu było wprowadzenie w poprzedniej wersji ustawy instytucji mianowania pracownika samorządowego. Jak wyżej już podkreślono, ustawa aktu‐ alnie obowiązująca z tego rozwiązania zrezygnowała. Wprowadziła jed‐ nak szereg instytucji charakterystycznych dla służby publicznej, takich jak: wyróżnienie stanowisk urzędniczych (art. 4 ust. 2), nabór kandyda‐ tów na wolne stanowiska urzędnicze (art. 11–15), ślubowanie (art. 18), służba przygotowawcza (art. 19), oceny okresowe (art. 27–28), koniecz‐ ność stałego podnoszenia wiedzy i kwalifikacji zawodowych (art. 29). Warto też na koniec zwrócić uwagę na to, że art. 1 ustawy powtarza wszystkie określenia konstytucyjnych (art. 153 ust. 1 Konstytucji RP) cech (atrybutów) urzędnika służby cywilnej (zawodowe, rzetelne, bez‐ stronne wykonywanie zadań), pomijając w tym katalogu jedynie poli‐ tyczną neutralność i zakazując jedynie sekretarzowi tworzenia partii po‐ litycznych i przynależności do nich (art. 5 ust. 5). Pozwala to postawić tezę, że ustawa uczyniła wprawdzie stosunkowo dużo dla zbudowania odrębnej kategorii urzędników publicznych w przestrzeni samorządowej, to jednak zatrzymała się przed postawie‐ niem kropki na „i” w sprawie tak zasadniczej, jak ustrojowe rozróżnienie stanowisk politycznych od urzędniczych. Chciałoby się zakończyć ni‐ niejsze uwagi pytaniem: czy naprawdę możliwe jest to, by burmistrz – osoba z natury rzeczy będąca liderem politycznym podlegającym wery‐ fikacji wyborczej – mógł pełnić swoje obowiązku zawodowo i bezstron‐ nie? I czy w taką możliwość wierzymy? W każdym razie kategoria za‐ wodowego polityka lokalnego wydaje się być dotknięta wewnętrzną sprzecznością. Nie należy jednak tracić nadziei, że orzecznictwo sądowe będzie potrafiło tę hybrydę ustrojową ucywilizować, a w przyszłości – utorować drogę do wprowadzenia odrębnych regulacji dla polityków i ich doradców oraz urzędników – w pełni zawodowych, bezstronnych i politycznie neutralnych. *** www.wolterskluwer.pl 19 Słowo wstępne Wydaje się, że w przyszłości konieczne będą zdecydowane kroki w tym kierunku, ponieważ już dziś dostrzegamy, jak istotny jest czynnik pro‐ fesjonalny w działaniu samorządu jako zdecentralizowanej administra‐ cji publicznej. O ile w okresie transformacji mogliśmy zdać się w więk‐ szym stopniu na spontaniczną aktywność obywatelską ludzi, którzy mają przede wszystkim dobre chęci i serce do służenia społecznościom lokal‐ nym, to dziś nadal tak rozumiana służba musi być już poważnie wsparta czynnikiem fachowym. W zasadzie nie było dotychczas, poza nielicz‐ nymi wyjątkami, problemów z dostateczną liczbą kandydatów na sta‐ nowiska polityczne w samorządzie (stanowiska z wyboru). Nie da się jednak przyciągnąć do administracji samorządowej najlepszych fachow‐ ców, jeśli nie będziemy potrafili zagwarantować im mocnej ustrojowej pozycji, pozwalającej poczuć się prawdziwymi partnerami polityków lo‐ kalnych czy regionalnych, a nie tylko wykonawcą politycznej woli swoich decydentów. Da się także wyraźnie odnotować rosnącą samoświado‐ mość tej kategorii funkcjonariuszy publicznych, których możemy śmia‐ ło zaliczyć do grupy urzędników samorządowych, przy póki co umow‐ ności tego terminu. Wyrazem tego chociażby organizowane od pewnego czasu w Polsce niejako poziome fora wójtów czy sekretarzy. Organizo‐ wane w czerwcu 2016 r. przy współpracy Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej ogólnopolskie forum sekretarzy zgromadziło w Warszawie kil‐ kusetosobową ich reprezentację, przyciągając zainteresowanie i obec‐ ność nawet Sekretarza Generalnego Stałego Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy. Trudno o lepszy przykład wzrostu pozycji tej kategorii pracowników samorządowych i nowych dróg poszukiwania optymalnych dla niej rozwiązań. Jerzy Stępień Sędzia TK w st. spoczynku Przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego Senatu w latach 1989–1993 20 www.wolterskluwer.pl USTAWA z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 902) www.wolterskluwer.pl 21 ROZDZIAŁ 1 Przepisy ogólne Art. 1. [Cele regulacji] W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wyko‐ nywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny ustanawia się przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników sa‐ morządowych. 1. Komentowana ustawa reguluje wybrane aspekty statusu pracowników samorządowych, a więc pracowników zatrudnionych w jednostkach or‐ ganizacyjnych samorządu terytorialnego. Jak wiadomo, samorząd tery‐ torialny w Rzeczypospolitej Polskiej jest formą zdecentralizowanej ad‐ ministracji publicznej, posiadającej bardzo szeroki zakres kompetencji. Właściwość organów samorządu terytorialnego oparta jest na domnie‐ maniu kompetencji. Konstytucja RP1 w art. 163 stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konsty‐ tucję RP lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego, a więc gminy, powiaty i województwa (a także 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). www.wolterskluwer.pl 23 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne ich związki), wykonują zadania publiczne za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych oraz podporządkowanych im jednostek organizacyjnych. 2. Osoby zaangażowane w realizację przez jednostki samorządowe zadań publicznych posiadają status pracowników w rozumieniu prawa pracy. Świadczy o tym zarówno używana terminologia (pracownicy samorzą‐ dowi), posługiwanie się konstrukcjami prawnymi prawa pracy (np. sto‐ sunek pracy), jak i wyraźna deklaracja ustawodawcy, który w art. 1 za‐ liczył przepisy komentowanej ustawy do „prawa pracy”. Można zatem ustawę tę zaliczyć – jako tzw. pragmatykę pracowniczą i urzędniczą – do samorządowego prawa pracy. 3. Komentowana ustawa określa przede wszystkim podstawy zatrudnienia, kwalifikacje wymagane do pracy w jednostkach samorządowych, na‐ wiązanie stosunku pracy, w tym nabór na wolne stanowiska urzędnicze, zmiany stosunku pracy, zasady odbywania służby przygotowawczej, podstawowe obowiązki pracowników samorządowych i ich najważniej‐ sze uprawnienia. W przeważającej części komentowana ustawa reguluje status prawny urzędników samorządowych, a więc tych spośród pra‐ cowników samorządowych, którzy piastują stanowiska urzędnicze. W mniejszym zakresie ustawa odnosi się do osób zatrudnionych na in‐ nych stanowiskach pracy, stąd główny ciężar regulacyjny wobec osób zatrudnionych na stanowiskach nieurzędniczych spoczywa na przepi‐ sach powszechnego prawa pracy2. 4. W sprawach nieunormowanych komentowaną ustawą należy stosować przepisy kodeksu pracy, a nawet – w związku z art. 300 k.p. – przepisy kodeksu cywilnego. 5. Jak wynika z brzmienia komentowanego przepisu, celem ustawy o pra‐ cownikach samorządowych jest stworzenie warunków zapewniających zawodowe, rzetelne i bezstronne wykonywanie zadań publicznych przez 2 Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 23. 24 www.wolterskluwer.pl Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 samorząd terytorialny. Mamy tu do czynienia z formułą zbliżoną do tej, która została przyjęta na gruncie służby cywilnej. Nie znaczy to jednak, że ustawodawca stworzył tym samym samorządową służbę cywilną. W przeciwieństwie bowiem do urzędów administracji rządowej, w której osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych tworzą jednolity kor‐ pus służby cywilnej, pracownicy samorządowi nie stanowią jakiejś zwar‐ tej grupy. Pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządowymi nie zachodzą żadne strukturalne związki czy zależności, co oznacza, że każda gmina, powiat i województwo tworzą z osobna zamkniętą całość. For‐ malnie także poszczególne jednostki organizacyjne działające w ramach danej jednostki samorządowej nie tworzą jednego organizmu, lecz każda z nich stanowi osobny podmiot (osobnego pracodawcę). 6. Uwarunkowania prawne mające zapewnić zawodowe, rzetelne i bez‐ stronne wykonywanie zadań publicznych przez samorząd terytorialny zostały zapisane – inaczej niż w odniesieniu do służby cywilnej – jedynie w ustawie zwykłej. Nie mają one swego umocowania w ustawie zasad‐ niczej. Oznacza to, że ocena ustawowych warunków sprzyjających rea‐ lizacji wskazanych wartości nie podlega weryfikacji przez sąd konstytu‐ cyjny. Warto w tym miejscu zauważyć, że komentowany przepis nie sta‐ nowi dokładnego odzwierciedlenia regulacji obowiązującej w odniesie‐ niu do służby cywilnej. W wyliczeniu celów mających charakteryzować funkcjonowanie samorządu terytorialnego nie formułuje on warunku politycznej neutralności. Nie znaczy to jednak, że zamierzeniem usta‐ wodawcy było stworzenie politycznego aparatu administracyjnego na szczeblu samorządowym, przeciwnie – zadania publiczne mają być wy‐ konywane bezstronnie, a więc w domyśle także bez politycznych prefe‐ rencji. Brak wyraźnego wskazania w przepisie cechy politycznej neu‐ tralności wynika zapewne z tego, że do grona pracowników samorzą‐ dowych zaliczają się zgodnie z ustawą także osoby piastujące funkcje organów samorządowych (np. wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, członkowie zarządów itd.). Osoby te z reguły są dobierane według klucza politycznego. www.wolterskluwer.pl 25 Art. 2 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 2. [Zakres podmiotowy regulacji] Przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrud‐ nionych w: 1) urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządo‐ wych jednostkach organizacyjnych; 2) starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach or‐ ganizacyjnych; 3) urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budże‐ towych; 4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki; 5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. 1. Samorządowe prawo pracy ma zastosowanie do pracowników samo‐ rządowych. Jest to kategoria pojęciowa wyodrębniana według kryterium formalnego, jakim jest wykonywanie zatrudnienia na rzecz określonych jednostek. Pracownicy samorządowi nie tworzą bowiem odrębnej grupy zawodowej, „pracownik samorządowy” nie jest zatem określeniem za‐ wodu. Pracownicy ci są jedynie grupą, którą łączy fakt zatrudnienia na rzecz określonych jednostek organizacyjnych. Z tego tytułu są oni objęci regulacją zawartą w komentowanej ustawie. 2. Z uwagi na strukturę (szczebel) administracji samorządowej ustawa określa pięć grup jednostek organizacyjnych, w których zatrudnione osoby są pracownikami samorządowymi. A zatem mowa jest o jednost‐ kach wojewódzkich, powiatowych, gminnych, związkowych oraz pla‐ cówkach jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorial‐ nego. Ze względu na kryterium charakteru prawnego jednostki organi‐ zacyjne samorządu terytorialnego można podzielić na urzędy samorzą‐ dowe oraz pozostałe jednostki organizacyjne. 26 www.wolterskluwer.pl Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 2 3. Urząd samorządowy to wyodrębniona jednostka organizacyjna zapew‐ niająca organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego niezbędną obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną3. Urząd samorządowy to biuro (sekretariat) organów województwa, powiatu, gminy, związku lub jednostek administracyjnych jednostek samorządo‐ wych. Obok urzędów marszałkowskich, starostw powiatowych i urzę‐ dów gmin na szczeblu samorządowym funkcjonują jeszcze inne urzędy działające w strukturze samorządowej administracji zespolonej (np. urzędy pracy) oraz jednostki administracyjne jednostek samorządu terytorialnego. Chodzi tu o pozostałe jednostki wykonujące zadania ad‐ ministracyjne (np. o powiatową komisję bezpieczeństwa i porządku, ut‐ worzoną na podstawie art. 38a u.s.p., o delegatury urzędów itp.). 4. Samorządowe jednostki organizacyjne to inne niż urzędy jednostki po‐ woływane przez odpowiednie organy samorządu terytorialnego (woje‐ wództwa, powiatu, gminy, związki jednostek samorządowych) w celu realizacji ich zadań. Samorządowymi jednostkami organizacyjnymi są jednostki i zakłady budżetowe działające na podstawie przepisów o fi‐ nansach publicznych. Przykładowo wymienić tu można: zakłady gospo‐ darki komunalnej i mieszkaniowej, zakłady oczyszczania, zakłady wo‐ dociągów i kanalizacji, ośrodki sportu i rekreacji, schroniska dla zwie‐ rząt, zarząd cmentarzy, biura geodezji i terenów rolnych itd. W doktrynie nie ma jednak zgodności co do zakresu pojęcia samorządowej jednostki organizacyjnej. Niekiedy wskazuje się, że samorządowymi jednostkami organizacyjnymi są także osoby prawne tworzone przez województwa i powiaty. Z przepisów ustawy o samorządzie województwa (art. 45) oraz ustawy o samorządzie powiatowym (art. 46) wynika bowiem, że woje‐ wódzkie i powiatowe samorządowe jednostki organizacyjne to pojęcia zbiorcze obejmujące swym zakresem zarówno jednostki posiadające, jak i nieposiadające osobowości prawnej. A więc oprócz jednostek i zakła‐ dów budżetowych byłyby to także spółki tworzone przez samorząd wo‐ jewództwa lub powiatu. Jednak z punktu widzenia przepisów ustawy o pracownikach samorządowych do samorządowych jednostek organi‐ 3 A. Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 5. www.wolterskluwer.pl 27 Art. 3 Rozdział 1. Przepisy ogólne zacyjnych na szczeblu województwa i powiatu należą wyłącznie jed‐ nostki nieposiadające osobowości prawnej. Świadczy o tym przede wszystkim dyferencjacja statusu zawodowego pracowników samorzą‐ dowych według kryterium stanowisk pracy. Komentowana ustawa wy‐ raźnie przewiduje, że pracownicy samorządowi są zatrudniani wyłącznie na stanowiskach urzędniczych, asystentów i doradców oraz pomocni‐ czych i obsługi, co sugeruje objęcie jej zakresem jedynie urzędów oraz jednostek i zakładów budżetowych. 5. Jednostkami pomocniczymi gminy są zgodnie z art. 5 u.s.g. sołectwa oraz dzielnice, osiedla itp. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych określa statut gminy. Osoby pełniące funkcje organów w takich jednostkach (np. sołtys) nie są zatrudniane w ramach stosunku pracy. Jeśli w danej jednostce pomocniczej istnieje potrzeba zatrudnienia pracowników, to będą oni podlegali komentowanej usta‐ wie. Art. 3. [Wyłączenia spod regulacji] Przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny okreś‐ lają odrębne przepisy. 1. Komentowany przepis wyłącza spod zakresu unormowania ustawy o pracownikach samorządowych osoby, które co prawda są zatrudnione w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego, wymienio‐ nych w art. 2 ustawy, ale których status prawny regulują odrębne prze‐ pisy. Wyłączenie to nie oznacza utraty przez daną grupę pracowników statusu „pracowników samorządowych”. 2. Wyłączenie, o którym mowa w komentowanym artykule, ma najczęściej charakter częściowy i dotyczy tylko materii uregulowanych w przepisach 28 www.wolterskluwer.pl Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 3 szczególnych. Natomiast w sprawach nieunormowanych tymi przepi‐ sami znajdą zastosowanie przepisy komentowanej ustawy. Jako przykład posłużyć tu mogą strażnicy gminni (miejscy), którzy wykonują zadania z zakresu ochrony porządku publicznego, a których status wynika głów‐ nie z ustawy o strażach gminnych. W myśl art. 32 tej ustawy w sprawach dotyczących strażników, a nieuregulowanych w ustawie, mają zastoso‐ wanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Podobnie na‐ leży potraktować pracowników socjalnych zatrudnionych w ośrodkach pomocy społecznej, których sytuacja prawna jest częściowo unormo‐ wana w art. 116–123 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.). Zgodnie z art. 123 tej ustawy: „Prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w samorzą‐ dowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej regulują prze‐ pisy o pracownikach samorządowych”. 3. Niejasny jest natomiast status prawny nauczycieli, podlegających Karcie Nauczyciela4, oraz pracowników komend, inspektoratów i innych jed‐ nostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, podlegających przepisom szcze‐ gólnym, przepisom ustawy o pracownikach urzędów państwowych oraz ustawy o służbie cywilnej5. W dawniejszej literaturze przyjmowano, iż osoby te są pracownikami samorządowymi w rozumieniu komentowa‐ nej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że ma ona do nich zastosowanie jedynie w sprawach nieunormowanych w przepisach odrębnych. Obecnie na‐ leży się zastanowić nad tym, czy pogląd ten zachował aktualność pod rządami komentowanej ustawy. Wprowadza ona bowiem klasyfikację pracowników samorządowych według zajmowanych stanowisk. Zgod‐ nie z art. 4 ust. 2 u.p.s. pracownicy samorządowi są zatrudniani na sta‐ nowiskach urzędniczych, stanowiskach doradców i asystentów oraz sta‐ nowiskach pomocniczych i obsługi. Można zatem przyjąć, że osoby za‐ 4 Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm.). 5 Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie..., s. 41; H. Szewczyk, Zakres pojęcia „pracownik samorządowy” po wejściu w życie reformy administracji publicznej, PiZS 1999, nr 12, s. 22. www.wolterskluwer.pl 29 Art. 4 Rozdział 1. Przepisy ogólne trudnione na innych stanowiskach w samorządowych jednostkach or‐ ganizacyjnych, których status regulują odrębne przepisy, nie posiadają obecnie statusu pracowników samorządowych (np. trudno byłoby za‐ kwalifikować nauczycieli jako urzędników samorządowych, a tym bar‐ dziej asystentów, doradców czy personel pomocniczy). Problem ma jed‐ nak wyłącznie teoretyczny charakter, ponieważ nie wiążą się z nim żadne implikacje praktyczne. 4. Nie zalicza się do kategorii pracowników samorządowych członków sa‐ morządowych kolegiów odwoławczych, działających w oparciu o prze‐ pisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.). Ko‐ legia nie wchodzą bowiem w skład administracji samorządowej6, lecz powołane są do pełnienia funkcji organów wyższego stopnia w rozu‐ mieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 4. [Podstawy zatrudnienia] 1. Pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie: 1) wyboru: a) w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek oraz pozostali członkowie zarządu woje‐ wództwa – jeżeli statut województwa tak stanowi, b) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu – jeżeli statut po‐ wiatu tak stanowi, c) w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta), d) w związkach jednostek samorządu terytorialnego: prze‐ wodniczący zarządu związku i pozostali członkowie za‐ rządu – jeżeli statut związku tak stanowi, e) w urzędzie m.st. Warszawy: burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warsza‐ 6 H. Szewczyk, Zakres pojęcia „pracownik samorządowy”..., s. 22. 30 www.wolterskluwer.pl Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 4 wy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. War‐ szawy; 2) powołania – zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa; 3) umowy o pracę – pozostali pracownicy samorządowi. 2. Pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach: 1) urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędni‐ czych; 2) doradców i asystentów; 3) pomocniczych i obsługi. I. Uwagi ogólne 1. Komentowany przepis w ust. 1 określa podstawy zatrudnienia pracow‐ niczego stosowane w jednostkach organizacyjnych samorządu teryto‐ rialnego i przyporządkowuje im poszczególne stanowiska, natomiast w ust. 2 dokonuje ogólnego podziału stanowisk pracy, na jakich zatrud‐ nia się pracowników samorządowych. 2. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych obecnie ustawodawca zdecydował się na wykorzystanie trzech rodzajów podstaw zatrudnienia pracowniczego – wyboru, powo‐ łania oraz umowy o pracę. Z art. 16 ustawy wynika, że możliwe jest za‐ wieranie umów o pracę na czas określony oraz umów na czas nieokreś‐ lony, a także umów na czas pełnienia przez inną osobę funkcji organu samorządowego. Ten ostatni rodzaj umów stosuje się wyłącznie w od‐ niesieniu do asystentów i doradców. De lege lata zrezygnowano nato‐ miast ze stosowania mianowania jako podstawy zatrudnienia. 3. Warto zauważyć, że przepisy komentowanej ustawy nie zabraniają wy‐ korzystywania cywilnoprawnych podstaw zatrudnienia (np. umowy zle‐ cenia, umowy o świadczenie usług, umowy o dzieło), jednak osoby za‐ trudnione na tych podstawach nie są pracownikami samorządowymi. Z reguły umowy cywilnoprawne będą mogły być wykorzystywane jedy‐ nie w celu zatrudniania osób do wykonywania prac doraźnych. Wyjąt‐ www.wolterskluwer.pl 31 Art. 4 Rozdział 1. Przepisy ogólne kiem jest zatrudnianie członków zarządu województwa i powiatu bez nawiązywania stosunku pracy na podstawie wyboru, które może przy‐ brać charakter stałego zatrudnienia cywilnoprawnego (organizacyjne‐ go). II. Wybór 4. Wybór jako podstawa zatrudnienia pracowników samorządowych jest stosowany na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego. Gene‐ ralnie specyfika tej podstawy zatrudnienia powoduje, że jest ona wyko‐ rzystywana do obsady stanowisk, na których osoby wykonują zatrud‐ nienie w charakterze organów administracji państwowej. W urzędach marszałkowskich chodzi o marszałka województwa, wicemarszałka oraz pozostałych członków zarządu województwa, w starostwach powiato‐ wych – starostę, wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu po‐ wiatu, w urzędach gminy (miasta, miasta i gminy) – wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w urzędzie m.st. Warszawy (poza prezydentem) – burmistrza dzielnicy, zastępcę burmistrza i pozostałych członków za‐ rządu dzielnicy m.st. Warszawy. Dodatkowo wybór może być stosowany w związkach jednostek samorządu terytorialnego dla obsady stanowisk przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członków zarządu. 5. Szczegółowe zasady nawiązywania stosunków pracy z wymienionymi wyżej osobami regulują przepisy prawa ustrojowego (ustawa o samo‐ rządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samo‐ rządzie województwa, ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz kodeks wyborczy). Przepisy te określają w szczególności, kto i we‐ dług jakich zasad dokonuje wyboru. Natomiast w kodeksie pracy okreś‐ lono jedynie konsekwencje wygaśnięcia mandatu organu, które powo‐ duje rozwiązanie stosunku pracy z wyboru. Oznacza to, że do stosunków pracy z wyboru nie mają w ogóle zastosowania przepisy prawa pracy dotyczące wygaśnięcia i rozwiązania stosunku pracy. 6. Warto zauważyć, że wybór jako podstawa zatrudnienia w samorządzie terytorialnym ma charakter obligatoryjny jedynie na szczeblu gminy 32 www.wolterskluwer.pl Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 4 (miasta). Wiąże się to z tym, że obsady stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dokonują w drodze wyborów bezpośrednich miesz‐ kańcy gminy (miasta). W pozostałych przypadkach wyboru organów samorządowych w województwach, powiatach i związkach jednostek samorządowych dokonują organy stanowiące (rady i sejmiki). Statuty poszczególnych województw, powiatów i związków mogą przewidywać, że w miejsce zatrudnienia pracowniczego wszystkie lub tylko niektóre osoby wchodzące w skład zarządów województwa, powiatu lub związku będą wykonywać swoje funkcje bez nawiązywania stosunku pracy, a więc jedynie w ramach tzw. stosunków organizacyjnoprawnych. W przypad‐ ku skorzystania z takiej możliwości wymienione osoby nie będą posia‐ dały statusu pracowników samorządowych. Obligatoryjnie na podsta‐ wie wyboru zatrudnia się też członków zarządu dzielnic warszawskich. 7. Sformułowanie ustawowe „jeżeli statut województwa (powiatu, związ‐ ku) tak stanowi” należy rozumieć wyłącznie jako możliwość zrezygno‐ wania z wykorzystania wyboru jako podstawy zatrudnienia pracowni‐ czego na rzecz zatrudnienia w ramach stosunków organizacyjnopraw‐ nych. Nie jest natomiast możliwe zastosowanie innego rodzaju podstawy zatrudnienia, np. umowy cywilnoprawnej (zlecenia, świadczenia usług czy umowy o dzieło). III. Powołanie 8. Powołanie jako podstawa zatrudnienia pracowniczego jest stosowane obligatoryjnie wobec zastępców wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a także wobec skarbników gminy, powiatu i województwa. W obecnej ustawie zrezygnowano ze stosowania powołania względem sekretarzy jednostek samorządu terytorialnego. 9. Omawiana podstawa zatrudnienia wiąże się z daleko idącym osłabie‐ niem trwałości stosunku pracy, osoba zatrudniona na podstawie powo‐ łania może być w każdym czasie odwołana ze stanowiska przez organ, który ją powołał. Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem sto‐ sunku pracy, chyba że w treści aktu odwołującego wskazano jako przy‐ www.wolterskluwer.pl 33 Art. 4 Rozdział 1. Przepisy ogólne czyny okoliczności wymienione w art. 52 lub 53 k.p. W takich przypad‐ kach odwołanie powoduje od razu rozwiązanie stosunku pracy. W przy‐ padku odwołania równoznacznego z wypowiedzeniem stosunku pracy pracownik traci od razu zajmowane dotąd stanowisko, jednak aż do upływu okresu wypowiedzenia pozostaje w zatrudnieniu, z zachowa‐ niem prawa do wynagrodzenia. Za jego zgodą można mu powierzyć wykonywanie innej pracy. 10. Szczegółowe zasady nawiązywania stosunków pracy z powołania, a w szczególności określenie podmiotu powołującego, regulują przepisy prawa ustrojowego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samo‐ rządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa). IV. Umowa o pracę 11. Umowy o pracę zawierane są z pracownikami samorządowymi, dla któ‐ rych nie zastrzeżono innych podstaw zatrudnienia pracowniczego (wy‐ boru, powołania). Jest to zatem najbardziej powszechna podstawa za‐ trudnienia w jednostkach samorządowych, stosowana bez względu na charakter prawny danego stanowiska, a więc także wobec urzędników samorządowych. 12. Komentowany przepis posługuje się terminem „umowa o pracę” bez wskazania, o jaki dokładnie rodzaj umowy chodzi. Z dalszych regulacji ustawy wynika, że w jednostkach samorządowych są stosowane umowy na czas nieokreślony, umowy na czas określony oraz – nieznany kodek‐ sowi pracy rodzaj umowy o pracę – umowy na czas pełnienia przez inną osobę funkcji organu samorządowego. Zasady wyboru rodzaju umowy o pracę określono w art. 16 i 17 komentowanej ustawy. 13. Pełna regulacja umów o pracę znajduje się w kodeksie pracy, który określa zarówno zasady ich zawierania, jak i zasady ich rozwiązywania i wygaśnięcia. 34 www.wolterskluwer.pl Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 5 V. Rodzaje stanowisk pracowników samorządowych 14. Komentowana ustawa w odróżnieniu od swej poprzedniczki skatalogo‐ wała stanowiska, na których zatrudnia się pracowników samorządo‐ wych. Brzmienie przepisu zdaje się sugerować, że zawarty w ust. 2 wykaz ma charakter zamknięty. A zatem pracownicy samorządowi są zatrud‐ niani na stanowiskach: urzędniczych, doradców i asystentów oraz po‐ mocniczych i obsługi. Z kolei wśród stanowisk urzędniczych wyróżnio‐ no kierownicze stanowiska urzędnicze i pozostałe (niekierownicze) sta‐ nowiska urzędnicze. 15. Większość przepisów ustawy ma zastosowanie do pracowników samo‐ rządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Jednak każ‐ dorazowo o zakresie normowania danego przepisu przesądza jego treść. W przypadku gdy przepis nie precyzuje swego zakresu podmiotowego, oznacza to, że ma zastosowanie do ogółu pracowników samorządowych. Art. 5. [Sekretarze urzędów jednostek samorządu teryto- rialnego] 1. W urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkow‐ skim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa, zwanego dalej „sekretarzem”. 1a. Nabór kandydatów na wolne stanowisko sekretarza przeprowadza się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od zwolnienia stanowiska. 1b. Obsadzenie stanowiska sekretarza nie może nastąpić w drodze powierzenia pełnienia obowiązków. Przepisu art. 21 nie stosuje się. 2. Na stanowisku sekretarza może być zatrudniona osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jed‐ nostkach, o których mowa w art. 2, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach lub osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowi‐ sku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, oraz co www.wolterskluwer.pl 35 Art. 5 Rozdział 1. Przepisy ogólne najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędni‐ czym w innych jednostkach sektora finansów publicznych. 3. Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu. 4. Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właści‐ wej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. 5. Sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przyna‐ leżności do nich. 1. Komentowany artykuł zawiera przepisy, które zobowiązują urzędy gmin, starostwa powiatowe oraz urzędy marszałkowskie do zatrudniania sekretarzy. Nowa ustawa o pracownikach samorządowych przewidując taki obowiązek, stanowi odpowiedź na potrzeby zgłaszane przez środo‐ wiska samorządowe przed rokiem 2009, aby takie stanowisko było wpi‐ sane w modelową strukturę stanowisk JST. Według badań pilotażowych przeprowadzonych po wejściu w życie nowej ustawy obowiązek powo‐ ływania sekretarzy w każdym urzędzie JST spotkał się z akceptacją pra‐ cowników samorządowych, podobne jak zakaz pełnienia przez nich funkcji partyjnych7. 2. Podstawą zatrudnienia sekretarza jest obecnie umowa o pracę. Nawią‐ zuje ją w imieniu pracodawcy kierownik urzędu (wójt, burmistrz, pre‐ zydent miasta, starosta powiatowy lub marszałek województwa). Usta‐ wodawca w ustawie z 1990 r. jako podstawę zatrudnienia na tym stano‐ wisku przewidywał powołanie. 3. Osoba zatrudniona na stanowisku sekretarza ma z założenia być swoi‐ stym pierwszym urzędnikiem w gminie (powiecie, województwie). Wy‐ nika to zarówno z art. 5 ust. 4 u.p.s., jak i z przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie okreś‐ lonych spraw gminy w swoim imieniu swojemu zastępcy lub sekreta‐ 7 Zob. J. Serdocha, Wybrane aspekty ustawy o pracownikach samorządowych w ocenie urzędów na Warmii i Mazurach – raport z badań, ST 2010, nr 12, s. 25–34. 36 www.wolterskluwer.pl Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 5 rzowi gminy. Powierzenie określonych spraw sekretarzowi gminy, o któ‐ rym mowa w art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz upoważnienie do wykonywania w imieniu wójta zadań należących do jego kompetencji, o który mowa ust. 4 komentowanego artykułu, stwarza silne umocowanie prawne do działania w imieniu wójta w szerokim zakresie spraw. Cytowane prze‐ pisy nie definiują wyraźnie, o jakie sprawy tu chodzi, co pozwala na przyjęcie wykładni rozszerzającej tych przepisów kompetencyjnych. Upoważnienie wynikające z tych przepisów nie może jedynie odnosić się do wydawania decyzji administracyjnych. Umocowanie do wydawa‐ nia takich decyzji ma bowiem swoją odrębną podstawę prawną w art. 39 ust. 2 u.s.g. Może być ono połączone z upoważnieniem do wykonywania innych zadań czy spraw, ale musi być wyraźne. Upoważnienia i powie‐ rzenia, o których tu mowa, powinny być ustalone w zakresie obowiązków sekretarza lub regulaminie organizacyjnym gminy. 4. Stanowisko sekretarza zalicza się do kierowniczych stanowisk urzędni‐ czych, co wynika z tabel zaszeregowania stanowisk pracy, stanowiących załączniki do rozporządzenia płacowego. 5. Sekretarz, zaliczany do osób umiejscowionych najwyżej w hierarchii stanowisk urzędniczych, a zarazem osób zarządzających w imieniu wójta urzędem, podlega podobnym ograniczeniom, które nakładają na wójta przepisy ustrojowe. Mają one gwarantować apolityczność. Ponadto mają one wyraźny charakter antykorupcyjny. Sekretarz nie może być zatem członkiem władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani peł‐ nomocnikiem spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby, zaś wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne (zakazy wynikające z art. 24f ust. 2 u.s.g.). Jest on, podobnie jak wójt, zobowią‐ zany do składania oświadczeń majątkowych (obowiązek wynikający z art. 24h u.s.g.). W razie niezłożenia takiego oświadczenia w dodatkowo wyznaczonym terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu ustawowego, sekretarz traci prawo do wynagrodzenia za okres od dnia, w którym oświadczenie powinno być złożone, do dnia jego zło‐ żenia. Ponadto tego typu przewinienie stanowi podstawę rozwiązania www.wolterskluwer.pl 37
Autor: Magdalena Barbara Rycak, Jakub Stelina, Artur Rycak
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_pracownikach_samorzadowych__Komentarz-ebookRO/p02033596i020" target="_blank" title="Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz [Magdalena Barbara Rycak, Jakub Stelina, Artur Rycak] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz [Magdalena Barbara Rycak, Jakub Stelina, Artur Rycak] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>