Source: http://e-podatnik.pl/artykul/fiskus/12830/Wstrzymanie_wykonania_decyzji_w_postepowaniu_kasacyjnym_przed_NSA_cz_2.html
Timestamp: 2018-03-22 04:19:54
Legal References Found: art. 152
 art. 152
 art. 61
 art. 193
 art. 61
 art. 61
 art. 2
 art. 174
 art. 183
 art. 191
 ustawy2
 art. 49
 art. 61
 art. 193
 art. 15
 art. 197
 art. 176
 art. 194
 art. 174
 art. 193
 FSK 
 FSK

Document Content:
e-PODATNIK :: WSZYSTKIE ARTYKUŁY ZA DARMO :: Fiskus "Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym przed NSA (cz. 2)"
Ilona Waksmundzka
asystent sędziego w Izbie Finansowej NSA,
doktorantka w Zakładzie Sądownictwa Administracyjnego UŁ
Z punktu widzenia standardów państwa prawa konieczne jest uprawnienie NSA do udzielania ochrony tymczasowej w postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek skargi kasacyjnej celem ochrony podmiotu administrowanego, strony postępowania sądowego przed negatywnymi skutkami wykonania rozstrzygnięcia organu administracji, którego zgodność z prawem jest przedmiotem rozważań sądu.
Prowadząc rozważania wokół dopuszczalności ubiegania się przez stronę postępowania o udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu kasacyjnym, nie można pominąć stanów faktycznych, w których NSA, dopatrując się uchybień w orzeczeniu sądu pierwszej instancji, orzeka o uchyleniu tego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd (art. 185 § 1 p.p.s.a.).
Nie można wykluczyć sytuacji, w której sąd kasacyjny wyeliminuje z obrotu prawnego wyrok korzystny dla strony postępowania, będącej adresatem skarżonego aktu. W praktyce bardzo częsta jest sytuacja, w której podatnik, nie zgadzając się z treścią decyzji wymiarowej, na przykład określającej wysokość zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych za dany rok podatkowy, domaga się przeprowadzenia sądowej kontroli tego rozstrzygnięcia.
Jednocześnie wraz ze skargą występuje o wstrzymanie wykonania tej decyzji, a sąd postanawia o udzieleniu ochrony tymczasowej. Następnie zapada wyrok uchylający zaskarżone rozstrzygnięcie organu podatkowego. Ze względu na okoliczność, iż z tą chwilą upada postanowienie o wstrzymaniu (art. 61 § 6 p.p.s.a.), sąd w wyroku, w celu uchronienia strony postępowania przed negatywnymi skutkami zapłaty podatku określonego w uchylonej decyzji, na podstawie art. 152 p.p.s.a. określa, w jakim zakresie decyzja ta nie podlega wykonaniu, do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu.
W wyniku zaś rozpoznania skargi kasacyjnej organu NSA orzeka o uchyleniu rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd. Na skutek uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji traci także moc postanowienie tego sądu wydane w trybie art. 152 p.p.s.a.
W takiej sytuacji, przy założeniu, że nadal istnieją przesłanki udzielenia stronie ochrony tymczasowej wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a., które zadecydowały o wydaniu postanowienia w tej sprawie jeszcze przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji, nie można pozbawić podatnika prawa do złożenia ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji jeszcze przez NSA, pod warunkiem że wniosek ten zostanie zgłoszony przed zamknięciem rozprawy.
Wydaje się także, że w takim wypadku sąd kasacyjny może w wyroku uchylającym postanowić również o udzieleniu ochrony tymczasowej do czasu wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, gdyż nie wyklucza tego odpowiednie stosowanie na podstawie art. 193 p.p.s.a. art. 61 § 5 tej ustawy.
Językowa wykładnia tego przepisu i zawarte w nim słowo "może" uprawnia do decydowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji nie tylko na posiedzeniu niejawnym, ale także w wyniku przeprowadzenia rozprawy. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której podatnik, korzystając z prawa do sądu oraz po udzieleniu mu ochrony tymczasowej przed negatywnymi skutkami niewykonania aktu administracji, którego byt prawny nie jest jeszcze przesądzony w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, na etapie postępowania kasacyjnego, jak również postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym w wyniku uchylenia przez sąd kasacyjny wcześniejszego rozstrzygnięcia, zostaje pozbawiony tej ochrony, choć nadal spełnia przesłanki jej udzielenia wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a.
W mojej ocenie godzi to w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawa w ten sposób, że narusza zaufanie obywateli, stron postępowania, do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podmiot administrowany, domagając się skontrolowania wydanego wobec niego aktu administracji nakładającego obowiązek określonego zachowania się, ma uzasadnione prawo uważać, że ochrona tymczasowa przyznana mu przez sąd administracyjny pierwszej instancji będzie możliwa do uzyskania także w postępowaniu kasacyjnym w przypadku zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, o ile spełnione zostaną ustawowe przesłanki tej ochrony.
Konstrukcja ta wydaje się potrzebna, gdyż jak wynika z praktyki, przyczyną uchylenia rozstrzygnięć wyroków sądu pierwszej instancji są uchybienia natury proceduralnej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W orzecznictwie NSA utrwalił się także pogląd, że kiedy autor skargi kasacyjnej podnosi w niej zarzuty oparte na obydwu przesłankach kasacyjnych wynikających z art. 174 p.p.s.a., to jest wskazuje na naruszenie przez sąd pierwszej instancji norm prawa materialnego oraz przepisów procedury, najpierw rozpoznaniu podlegają te drugie. NSA bada więc, czy przyjęte przez sąd pierwszej instancji do oceny orzekania w sprawie legalności wydanych decyzji ustalenia faktyczne są prawidłowe.
Zanim zatem nie zbada się zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących norm postępowania, przedwczesne jest rozpatrywanie przez sąd kasacyjny wskazanych uchybień dotyczących błędnego zastosowania lub też niewłaściwej wykładni norm stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonych aktów, nakładających na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania się1.
W chwili więc, gdy NSA w ramach przeprowadzonej kontroli kasacyjnej wyroku sądu pierwszej instancji orzeka o uchyleniu wyroku i przekazaniu go do ponownego rozpoznania z powodu uchybienia natury proceduralnej, nie jest jeszcze w żaden sposób przesądzone, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organów administracji, których treść nakłada na jego adresata obowiązki, jest słuszne. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny może ona przecież ponownie powrócić do NSA, co w praktyce zdarza się dosyć często. Warto w tym miejscu zastanowić się nad charakterem samego postępowania sądowego z wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.
Postępowanie to wszczynane jest na wniosek strony postępowania (art. 61 § 3 p.p.s.a.), a jego zainicjowanie zależy od wniesienia skargi czy też odpowiednio skargi kasacyjnej. Sąd zarówno pierwszej instancji, jak i kasacyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności organu administracji, nie rozstrzyga istniejącego między stronami postępowania sądowoadministracyjnego sporu co do prawa. Postępowanie z wniosku o udzielenie stronie ochrony tymczasowej nie będzie więc miało charakteru spornego.
Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia ochrony tymczasowej nie jest konieczne przeprowadzenie rozprawy, a formą właściwą dla tego rozstrzygnięcia będzie postanowienie, a nie wyrok. Funkcją sądu w postępowaniu wszczętym z wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie będzie też dokonanie kontroli, w przypadku wojewódzkiego sądu administracyjnego, pod względem zgodności z prawem działań organów administracji czy też zbadanie słuszności wyroku sądu pierwszej instancji - w przypadku NSA.
Zadaniem sądu w obu tych sytuacjach będzie jedynie przyznanie ochrony tymczasowej stronie postępowania przed negatywnymi skutkami wykonania aktu administracji, którego prawidłowość wydania kwestionuje strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w postaci wydania na jej wniosek stosownego postanowienia, o ile spełnione zostaną przesłanki, od których ustawodawca uzależnia udzielenie tej ochrony. Rozpoznanie zatem przez NSA zawartego w skardze kasacyjnej lub w toku postępowania kasacyjnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji lub aktu administracji, które to wstrzymanie postanowił sąd pierwszej instancji, w mojej ocenie w żaden sposób nie uchybia normom wąsko zakreślającym zakres kognicji NSA przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, zawartym w art. 183 § 1 p.p.s.a., czy - na co zwraca się uwagę w piśmiennictwie - normom zawartym w art. 191 tej ustawy2
Do postępowania tego nie stosuje się więc przepisów przemawiających za sformalizowanym charakterem postępowania, w którym rozpoznawana jest skarga kasacyjna. Należy rozróżnić postępowanie z wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej zgłoszonego w postępowaniu wszczętym w wyniku wystąpienia ze skargą kasacyjną od reguł postępowania mających na celu rozpoznanie przez NSA zarzutów skargi kasacyjnej.
To drugie postępowanie ma charakter kontradyktoryjny i rozstrzyga istniejący między stronami postępowania spór co do prawa. Celem zaś kasacyjnej kontroli orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji jest ich kontrola pod względem zgodności z prawem. Warto też zauważyć, że skarga kasacyjna dla swej skuteczności musi spełniać wymogi formalne (art. 49 § 1 p.p.s.a.) oraz materialne (art. 176 p.p.s.a) przewidziane dla tego sformalizowanego środka zaskarżenia3,
podczas gdy dla skuteczności pisma zawierającego wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności wystarczy jedynie spełnienie wymogów formalnych przewidzianych dla pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zawartych w art. 49 § 1 p.p.s.a.
Wykluczenie możliwości odpowiedniego stosowania przez NSA norm art. 61 § 2-6 p.p.s.a. w związku z art. 193, ze względu na ściśle kasacyjny charakter działalności sądu kasacyjnego, nie jest w mojej ocenie właściwe. Ustawowa konstrukcja zakresu właściwości NSA nie w każdej sytuacji opiera się na sztywnym określeniu procesowych ram działania4.
Stosownie do art. 15 § 1 p.p.s.a. sąd ten rozpoznaje inne niż skarga kasacyjna środki odwoławcze od rozstrzygnięć wojewódzkich sądów administracyjnych. Takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie. Zgodnie z ukształtowaną już linią orzecznictwa do postępowania zażaleniowego NSA również odpowiednio, na zasadzie wynikającej z art. 197 § 2 p.p.s.a. stosuje przepisy dotyczące skargi kasacyjnej. Z tą różnicą, że dla skuteczności zażalenia nie jest konieczne spełnienie przesłanek materialnych skargi kasacyjnej zawartych w art. 176 p.p.s.a. Treść art. 194 § 3 tej ustawy eliminuje możliwość zastosowania w przypadku postępowania zażaleniowego art. 174 p.p.s.a.5.
Podsumowując, warto podkreślić, że z punktu widzenia standardów państwa prawa, konieczne jest uprawnienie NSA do udzielania ochrony tymczasowej w postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek skargi kasacyjnej, ze względu na cel tej instytucji sprowadzający się do ochrony podmiotu administrowanego, strony postępowania sądowego przed negatywnymi skutkami wykonania rozstrzygnięcia organu administracji, którego zgodność z prawem jest przedmiotem rozważań sądu.
Brak prawnej możliwości uchylenia się od takich następstw narusza zasady państwa prawnego. Koncepcja ta jest zgodna ze standardami środków prawnych służących ochronie przed niezgodnym z prawem działaniem administracji, określonymi w rekomendacji Komitetu Rady Europy nr (89) z 13 listopada 1989 r. o prowizorycznej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych6.
Uprawnienie sądu kasacyjnego w zakresie wstrzymania wykonania decyzji lub aktu organu administracji, choć nie zostało określone wprost w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika z art. 193 tej ustawy, który upoważnia sąd kasacyjny w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Konstrukcja ta nie uchybia innym normom określającym wprost zasady i tryb postępowania kasacyjnego przed NSA.
ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)
Porównaj wyrok NSA z 18 października 2005 r., FSK 2342/05.
Odmienne stanowisko prezentują J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, "Monitor Prawniczy" nr 14/2005, s. 678, czy M. Szubiakowski, "Glosa do postanowienia NSA z 9 sierpnia 2005 r., II FSK 885/05, OSP 2006 zeszyt 3, poz. 29, s. 137.
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006, s. 381.
Odmiennie M. Szubiakowski, op. cit., s. 138.
Postanowienie NSA z 10 października 2005 r., II FZ 582/05.
Zasady rekomendacji omawia Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i PrawoŇ maj 2005, s. 18 i następne.