Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2016.02.08-regulamin-utrzymania-czystosci-i-porzadku-na-terenie-zwiazku-miedzygminnego.html
Timestamp: 2020-07-07 11:27:54
Legal References Found: art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 3
 art. 4
 art. 3
 art. 3
 art. 4
 art. 4
 art. 3
 art. 3
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 3
 art. 4
 art. 4

Document Content:
Zdaniem WSA w Olsztynie zgromadzenie związku międzygminnego zajmującego się gospodarką odpadami komunalnymi nie posiada kompetencji do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 roku (sygn. II SA/Ol 1144/14) stwierdził w całości nieważność uchwały zgromadzenia związku międzygminnego w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – Uczestników Związku.
Mazurski Związek Międzygminny – Gospodarka Odpadami na podstawie statutu przejął od gmin członkowskich szereg zadań związanych z nowym systemem gospodarki odpadami komunalnymi.
Realizując ciążące na Związku zadania, Zgromadzenie Związku podjęło w dniu 16 lipca 2014 roku uchwałę (będącą aktem prawa miejscowego) w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – Uczestników Związku. Regulamin ten regulował część zagadnień – dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi - wyszczególnionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.]. Jednocześnie w Regulaminie wskazano, iż pozostałe zagadnienia określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – dotyczące m.in. nieczystości ciekłych, odśnieżania chodników, deratyzacji – regulują odrębne uchwały Rad Gmin – uczestników Związku.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skierował Wojewoda Warmińsko-Mazurski zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 ust.2a u.c.p.g. poprzez uregulowanie w regulaminie czystości i porządku jedynie części zagadnień określonych w przepisie kompetencyjnym, a tym samym pominięcie pozostałej części. Jednocześnie Wojewoda zarzucił uchwale „dokonanie swoistej subdelegacji uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego w części materii określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. na rady gmin – członków Związku”. Zdaniem organu nadzoru analiza przepisów u.c.p.g. prowadzi do wniosku, że „kompetencja do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przysługuje wyłącznie radzie gminy”. Jednocześnie w skardze wskazano, iż „nawet w przypadku przekazania Związkowi, na zasadach ogólnych, wszystkich zadań dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, jego organ stanowiący nie byłby uprawniony do uchwalenia regulaminu na mocy przepisu art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem ustawodawca przyznał Związkowi prawo stanowienia aktów prawa miejscowego tylko w zakresie materii określonej w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy u.c.p.g. Dlatego też w każdym przypadku niemożliwa jest pełna realizacja przez Zgromadzenie Związku upoważnienia ustawowego z art. 4 ustawy u.c.p.g.”.
Zgromadzenie Związku wniosło o oddalenie skargi w całości, wskazując, iż żaden przepis nie zabrania wypełnienia normy art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez podjęcie dwóch regulaminów przez właściwe organy. Zgromadzenie Związku uchwaliło regulamin w zakresie przekazanych na jego rzecz zadań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 roku (sygn. II SA/Ol 1144/14) stwierdził w całości nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd dokonał szerokiej analizy przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym w zakresie aktów prawa miejscowego oraz związków międzygminnych, w tym zakresie skutków przeniesienia na rzecz związku realizacji określonych zadań publicznych stwierdzając, iż „organy związku mogą wykonywać prawa i obowiązki gmin w tej dziedzinie w takim samym zakresie i na tych samych zasadach, co gminy, gdyby samodzielnie wykonywały te zadania”. WSA uznał jednak, iż ta ogólna teza nie dotyczy stanowienia aktów prawa miejscowego, do których zalicza się zaskarżona uchwała, gdyż przeniesienie kompetencji prawodawczej może nastąpić jedynie decyzją ustawodawcy. Tymczasem art. 3 ust. 2a u.c.p.g. – stanowiący, iż razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku – nie odnosi się do art. 4 stanowiącego podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym zdaniem Sądu „zakres zadań określonych w ww. przepisie nie obejmuje zaś regulaminu utrzymania czystości i porządku. Kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie radzie gminy”.
Sąd wskazał także, iż ze statutu Związku nie wynika przekazanie na rzecz Związku częściowej kompetencji do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach.
W uzasadnieniu omawianego orzeczenia wskazano także, iż organ podejmujący uchwałę na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. musi w pełni uregulować wszystkie określone w tym przepisie zagadnienia, nie mogąc wykroczyć poza granice wyznaczone przez ustawodawcę.
Podsumowując, WSA w Olsztynie stwierdził, iż „zaskarżona uchwała została podjęta przez podmiot nie posiadający delegacji ustawowej do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto regulamin ten nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów przewidzianych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie”.
Nie sposób zgodzić się z omawianym orzeczeniem WSA w Olsztynie – zarówno co do sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia. Wypaczono w nim bowiem istotę funkcjonowania związków międzygminnych, pomijając szereg istotnych aspektów. W szczególności podkreślić należy, iż obowiązkiem gmin współtworzących związek jest precyzyjne określenie zadań, które mają być realizowane przez odrębny podmiot prawa publicznego i prywatnego, jakim jest związek. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jednocześnie, iż prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Tym samym skutek w postaci przeniesienia z organów gmin na organy związku kompetencji niezbędnych do realizacji zadań związku następuje z mocy prawa. Organy związku muszą być bowiem wyposażone w takie same kompetencje jak organy gmin w zakresie realizacji określonych zadań publicznych. Odmienna teza oznaczałaby bowiem, iż związek, będąc zobowiązanym do realizacji określonych zadań (których nie mogą samodzielnie realizować gminy członkowskie) nie może tego czynić z uwagi na brak określonych „narzędzi” w postaci kompetencji do podejmowania określonych prawem czynności prawnych i faktycznych. Tej ogólnej zasady dotyczącej funkcjonowania związku międzygminnego nie modyfikuje art. 3 ust. 2a u.c.p.g. będący jedynie doprecyzowaniem postanowień ustawy ustrojowej.
Jednocześnie ustrojowa ustawa samorządowa gwarantuje – jako zasadę, która może być ograniczona wyłącznie wyraźną decyzją ustawodawcy – samodzielność gmin członkowskich związku w kształtowaniu zakresu zadań przekazywanych na rzecz związku. To gminy decydują, które konkretnie zadania mają stać się zadaniami związku, a które mają nadal być realizowane samodzielnie przez gminę. Przyjęta przez Sąd wykładnia przepisów ogranicza tę zasadę.
Jednocześnie przyjęcie argumentacji zawartej w omawianym orzeczeniu oznaczałoby, iż rady gmin, podejmując regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczący wszystkich zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., realizując po części zadania, które uprzednio przekazały na rzecz Związku. Tym samym związek – realizujący we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność – pozbawiony byłby jednego z kluczowych instrumentów pozwalających na budowę spójnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Należy bowiem podkreślić, iż teza przyjęta przez Sąd pozwalałaby na odmienne kształtowanie treści regulaminu przez każdą z gmin członkowskich, także w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi.
Dodatkowym argumentem przemawiającym na rzecz tezy o wadliwości orzeczenia WSA w Olsztynie jest § 119 Zasady techniki prawodawczej, który należy odpowiednio stosować do aktów prawa miejscowego. Przepis ten jako zasadę – w ustępie 1 - określa, iż na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie [odpowiednio: akt prawa miejscowego], które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. W ustępie 2 wprowadzono jednak wyjątek stanowiący, iż jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie [odpowiednio: akt prawa miejscowego]. Zakres regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach określony w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. bez wątpienia ma charakter zróżnicowany i pozwalający na wyodrębnienie poszczególnych zagadnień. Ważne, aby zakresy wszystkich uchwał podejmowanych na podstawie tego przepisu łącznie wypełniały delegację ustawową.
Czas pokaże, którą z możliwych interpretacji przyjmie Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od omawianego orzeczenia. Wyrok NSA będzie zawierał istotne wytyczne dla innych związków międzygminnych realizujących analogiczne zadania.
Ustawa śmieciowaGospodarka odpadamiZwiązki międzygminneRegulamin utrzymania czystości i porządkuGospodarka komunalnaOrgany nadzoru