Source: http://m.ksiegarnia.lexisnexis.pl/publikujemyartykulyprawnicze/art56,zasada-trwalosci-decyzji-administracyjnych-wedlug-zasady-ochrony-praw-nabytych.html
Timestamp: 2014-08-31 00:13:27
Legal References Found: art. 64
 art. 67
 art. 5
 art. 16
 art. 154
 art. 16
 art. 16
 art. 16
 art. 156
 art. 151

Document Content:
Księgarnia prawnicza - książki, czasopisma i podręczniki prawnicze | LexisNexis
Zasada trwałości decyzji administracyjnych według zasady ochrony praw nabytych
pobierz plik (artykuł wraz przypisami)
Artykuł ukazał się w publikacji "Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej"
W polskim systemie prawnym niekwestionowaną zasadą, która wypływa z uregulowań zawartych w Konstytucji RP, jest zasada ochrony praw słusznie nabytych. Jej uzasadnienia poszukuje się przede wszystkim w zasadzie państwa prawnego. Z racji tego, iż każde państwo prawne powinno z założenia zagwarantować bezpieczeństwo prawne – jedną z najważniejszych wartości w europejskiej kulturze prawnej – prawodawca nie może arbitralnie zmieniać prawa, jak i prawnych konsekwencji zachowań oraz zdarzeń znanych obywatelom, a w szczególności już ukształtowanych sytuacji prawnych jednostki, w sposób niezgodny z racjonalnymi i usprawiedliwionymi oczekiwaniami. Takie działania podejmowane przez ustawodawcę w stosunku do praw nabywanych przez podmioty byłby pogwałceniem podstawowych zasad konstytucyjnych.
U podstaw zasady ochrony praw nabytych stoi właśnie elementarna, jeszcze przedkulturowa potrzeba bezpieczeństwa, którego gwarancje, zgodnie z ideą umowy społecznej, ma stworzyć państwo . Mając to na uwadze, ustawodawca wprowadził do obowiązującego systemu prawnego szereg środków ochrony praw nabytych. Natomiast wszelakie zmiany już nabytych praw są dopuszczalne jedynie z uwzględnieniem właściwych form i pod ściśle określonymi warunkami.
2. Środki ochrony praw słusznie nabytych
W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, iż do środków ochrony praw słusznie nabytych można zaliczyć kilka doniosłych zasad, w tym zasadę niedziałania prawa wstecz , praworządności materialnej oraz zaufania obywatela do państwa i obowiązującego w nim prawa , całkowitej ochrony własności osobistej , podmiotowości obywatelskiej wobec aparatu państwowego oraz rozwojowego charakteru praw obywatelskich czy też suwerenności . W Konstytucji RP jest zawartych wiele przepisów o charakterze gwarancyjnym, mających na celu ochronę jednostki przed arbitralnym znoszeniem lub pomniejszaniem praw podmiotowych. Przede wszystkim należy wspomnieć o art. 64 ust. 2 Konstytucji RP , będącym emanacją zasady ochrony własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Przepisem takim jest również art. 67 Konstytucji RP , który ujmuje prawo do ubezpieczenia społecznego, a konkretniej wyraża chronioną i nienaruszalną istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. Warto również nadmienić, że ochronę praw nabytych niejednokrotnie wspierano o normę wynikającą z art. 5 Konstytucji RP .
Powołane przepisy umożliwiają stwierdzenie, iż ochrona uzyskanych przez jednostki praw jest wartością leżącą u podstaw aksjologicznych Konstytucji. Teza ta z pewnością wspiera wniosek o obowiązującym charakterze normy nakazującej ochronę praw nabytych.
Co istotne i warte podniesienia, nie ma jednak konkretnego, zamkniętego katalogu owych środków, aczkolwiek niewątpliwe na gruncie różnych dziedzin prawa można odnaleźć swoiste dla nich środki ochrony praw nabytych. Z taką sytuacją mamy także do czynienia na gruncie prawa administracyjnego. Jako przykład środka ochrony należy wskazać na zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych, która została wyrażona w art. 16 k.p.a. Zasada ta została natomiast rozwinięta w art. 154 k.p.a. oraz 155 k.p.a., które wskazują kierunek interpretacji tej zasady, ku szczególnie silnej ochronie praw uzyskiwanych w drodze decyzji administracyjnych . Na uzasadnienie tej tezy można przywołać choćby zasadę pacta sunt servanda, z której wynika konieczność respektowania nadawanych jednostkom decyzjami administracyjnymi przysporzeń.
Mając na uwadze powyższe – szczególne znaczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej przejawiające się w sferze ochrony praw słusznie nabytych – należy stwierdzić, iż zagadnienie to zasługuje na pogłębioną analizę i omówienie. Dla podkreślenia tego znaczenia warto w tym miejscu przytoczyć wypowiedź W. Dawidowicza, który stwierdził, iż: „Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego” .
3. Pojęcie nabycia, nabycia prawa oraz praw nabytych
Analizę samej zasady ochrony praw nabytych warto poprzedzić syntetycznymi uwagami na temat tego, co należy rozumieć pod pojęciem „nabycia” oraz „nabycia prawa”. Bez zgłębienia podstawowej siatki pojęć z tego zakresu nie można w pełni zrozumieć omawianego zagadnienia. Właściwe pojmowanie pierwszego pojęcia przytacza K. Sobieralski – według niego „nabywać” to „dojść do czegoś, coś osiągnąć, uzyskać, zdobyć” . Bardziej rozbudowaną definicję przedstawia M. Kurach, która stwierdza, że: „treść słów »nabywać«, »nabyty« określona jest w sposób wskazujący, że »coś« nabyte powiększa stan posiadania o rzecz lub dobro niematerialne, które nie było przyrodzone, uprzednio przyswojone, nie było ani własne ani posiadane” . Z powyższego można wywieść, że „nabycie” powoduje pewne przysporzenie, które rozbudowuje uprzedni stan posiadania.
W przypadku „nabycia prawa” powyższe definicje należy przenieść na grunt pojęć prawnych. Będzie to więc wszelkie nabycie na rzecz danego podmiotu w jego sferze prawnej . Trafnie sens takiej konstrukcji oddał T. Woś, stwierdzając, że sensu nabycia praw należy doszukiwać się w dokonującym „trwałym i realnym rozszerzeniu sfery prawnej podmiotu stosunku administracyjnoprawnego, z góry, choć tylko abstrakcyjnie, określonej już w ustawie” .
W doktrynie przeważa pogląd, iż nabycie praw opiera się na trzech kluczowych elementach, a mianowicie podmiocie, ukształtowanej sferze prawnej tego podmiotu oraz prawach nabywanych, które ingerują w granice sfery prawnej podmiotu .
Podmiotem w tym ujęciu mogą być osoby fizyczne, osoby prawne oraz niemające osobowości prawnej państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, a także organizacje społeczne, posiadające wynikający z przepisów administracyjnego prawa materialnego interes prawny . Nabycie prawa przez ten podmiot nie zależy od jego udziału w postępowaniu administracyjnym. Krąg beneficjentów konkretnej decyzji administracyjnej obejmuje osoby, które mogą się powołać na istnienie interesu w rozstrzygnięciu sprawy, uznanym w prawie materialnym. W przypadku jednej sprawy administracyjnej przy udziale kilku stron i jednej decyzji, dotyczącej sytuacji prawnej wszystkich, każda strona może mówić o własnym zakresie uprawnień i obowiązków, inaczej – każda strona może nabyć własne prawa. Odmiennie ma się sytuacja w przypadku jednej decyzji dotyczącej kilku podmiotów, domagających się przyznania określonego uprawnienia. W tej sytuacji bowiem „»nabywanie prawa« byłoby wówczas wspólne, co oznacza, że wynikające z decyzji uprawnienia przysługiwałyby dwu lub więcej osobom jednocześnie, bądź też na dwu lub więcej osobach jednocześnie spoczywałyby wówczas tożsame obowiązki” . Podmiotem praw nabytych na mocy decyzji administracyjnej może być nie tylko pierwotny adresat, ale także następca prawny. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy prawo wyraźnie będzie przewidywało przypadki, w których będzie możliwe przejście nabytych praw na inną osobę.
Wspomniana sfera prawna podmiotu jest złożona z uprawnień i obowiązków, które kreują akty normatywne. W doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje kształtowania przedmiotowej sfery, abstrakcyjne (przepisy ogólne i generalne) oraz konkretne (przepisy szczegółowe, akty administracyjne) .
Kluczowym elementem w tej konstrukcji są prawa nabyte. Prawa nabyte można rozumieć jako „korzyści, które wynikają dla stron z rozszerzenia ich sfery prawnej [...]. Do praw nabytych zaliczyć także trzeba stwierdzenie obowiązku, wynikające z postanowień aktu normatywnego, jeśli w akcie indywidualnym wskaże się maksymalny rozmiar tego obowiązku. W tym bowiem wypadku mamy do czynienia z negatywnym ustaleniem sfery praw nabytych” . Nabycie praw to „trwałe i realne rozszerzenie sfery prawnej podmiotu stosunku administracyjnoprawnego, z góry choć tylko abstrakcyjnie określonej już w ustawie” . Przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być tak interpretowane, by zapewnić maksymalną ochronę uprawnień stron . Ochrona praw nabytych to najsilniejszy argument przemawiający za trwałością decyzji administracyjnych. Przy omawianiu tej kwestii nie sposób nie wspomnieć o rozumieniu tego pojęcia przez T. Wosia, który prawa te określa „roszczeniami ustawowymi” i „publicznymi prawami podmiotowymi” . Natomiast K. Kiczka w ramy tego pojęcia włącza publiczne prawa podmiotowe (uprawnienia), a oprócz tego obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej . Najbardziej pojemną definicją jest definicja J. Borkowskiego, który traktuje „prawa nabyte” jako każdą korzyść, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną .
Warto pamiętać o tym, iż „nabycie praw” jest pojęciem, które należałoby interpretować nie przy zastosowaniu wykładni literalnej, lecz wykładni celowościowej, tak aby przypisywać mu za każdym razem możliwie szerokie znaczenie. Jak podkreśla M. Kurach: „Celem bowiem tejże regulacji jest stabilizacja określonych w rozstrzygnięciu praw i obowiązków stron w sferze materialnoprawnej oraz ochrona ich zaufania do wykreowanej w ten sposób sytuacji prawnej” .
4. Nabycie praw z mocy decyzji administracyjnej
W kontekście poruszonej problematyki istotne jest również ustalenie, co kryje się pod pojęciem nabycia praw z mocy decyzji administracyjnej. Warto nadmienić na wstępie, że termin ten, jako termin języka prawnego, nie doczekał się legalnej definicji, i to zarówno na płaszczyźnie prawa materialnego, jak i procesowego. Bezsprzecznie można również stwierdzić, że prawa nabyte w ten sposób zawsze należy łączyć z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem jednostki. Co więcej, J. Borkowski wywiódł, iż „rozpoczynając postępowanie w sprawie, mamy do czynienia z interesem prawnym (obowiązkiem), po zakończeniu zaś postępowania pojawia się prawo nabyte, jako trwała wartość obrotu prawnego” . Do praw nabytych z decyzji administracyjnej należy zaliczyć „wszystkie płynące z jej rozstrzygnięcia przysporzenia w sferze materialnoprawnej, które dopuszczają określone działanie, zaniechanie, nieczynienie strony, tworzą podstawę domagania się określonych zachowań innych osób, a także określone, co do rodzaju i wielkości, ciążące na niej obowiązki” . Natomiast do takich praw nie należy zaliczać wszystkich podmiotowych skutków decyzji, na przykład uprawnień procesowych . Oprócz tego do takich praw nie zaliczymy przysporzeń, które nie wynikają wprost z treści decyzji administracyjnej, a pozostają jedynie w związku z daną decyzją.
Należy pamiętać o tym, iż zasady ochrony praw nabytych nie da się sprowadzić, jak to często czynią jej krytycy, do bezwzględnego nakazu ochrony praw nabytych, lecz do każdorazowego rozważenia, czy prawa te nie są odejmowane arbitralnie. Tylko państwo chroniące prawa nabyte w powyższym rozumieniu i nieznoszące ich w sposób arbitralny może być nazywane demokratycznym państwem prawnym. Taką ochroną objęte są prawa nabyte w drodze decyzji przyznających świadczenie oraz prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie . Obowiązująca w polskim prawie konstytucyjnym zasada ochrony praw nabytych nigdy nie utożsamiała poszanowania praw nabytych z ich nienaruszalnością. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, traktując o zasadzie ochrony praw nabytych, stwierdził, iż nie oznacza ona ich niezmienności. Potwierdził tym samym swobodę ustawodawcy w modyfikowaniu treści praw . To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znalazło również poparcie doktryny prawa. Autorzy podnoszą w większości, iż ochrona praw nabytych stanowi źródło jedynie względnej trwałości uzyskanych uprawnień .
Ochrona praw nabytych ma na celu ochronę istniejącego stanu, ale możliwe są pośrednie rozwiązania, które z jednej strony umożliwiają korektę lub dostosowanie, z drugiej zaś strony uwzględniają ochronę praw obywateli. Ustawodawca może na przykład dojść do wniosku, iż dotychczasowe rozwiązania legislacyjne są niewłaściwe i doprowadzić do zmiany prawa . Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że ustawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z Konstytucją RP . Chroniąc prawa nabyte, nie można bowiem przyjąć, iż każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli, jest zakazana. Jak stwierdza M. Jackowski: „Demokratyczny ustawodawca ma prawo przeprowadzać także niepopularne czy wręcz »bolesne« reformy, jeżeli według jego rozważnej oceny w ostatecznym rozrachunku i długofalowo służyć będą lepszemu urzeczywistnieniu zasad sprawiedliwości społecznej, pod warunkiem, że nie naruszają obowiązujących norm konstytucyjnych” .
Warto również posłużyć się konkretnymi przykładami. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia w szczególności ochronę praw do świadczeń w systemie ubezpieczeń społecznych, a w szczególności do świadczeń emerytalno-rentowych. Jak podkreśla się w doktrynie prawa, ubezpieczenie społeczne stanowi podstawową formę zaspokajania potrzeb w przypadku niezdolności do pracy spowodowanej starością, chorobą lub inwalidztwem . Ubezpieczenie społeczne jest formą zabezpieczenia społecznego opartą na zasadach przymusu, powszechności, wzajemności, na obowiązku płacenia składek i na roszczeniowym charakterze świadczeń. Dla ochrony praw emerytalno-rentowych szczególne znaczenie ma zasada wzajemności.
Świadczenia emerytalno-rentowe stanowią przedmiot praw podmiotowych, nabytych przez ubezpieczonego w związku z jego własnym udziałem w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego. Warunkiem nabycia praw do świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest bowiem odpowiedni staż pracy, z czym wiąże się fakt opłacania składek przekazywanych na fundusz ubezpieczeniowy. Więź między wkładem pracy pracownika a gromadzonym funduszem ubezpieczeń społecznych stanowi podstawową przesłankę materialną prawa do świadczeń, a zarazem zasadniczy argument na rzecz ochrony tych praw. Z zasadą wzajemności wiąże się ściśle wymóg zachowania proporcjonalności między wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności nie wyklucza ograniczania rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości zarobków i składek, wysokość świadczeń nie powinna jednak nadmiernie odbiegać od wkładu ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeń społecznych. Trybunał Konstytucyjny zwracał w związku z tym uwagę, że stosunek ubezpieczeniowy opiera się na zasadzie zaufania . Ubezpieczony ma świadomość, że po spełnieniu określonych warunków i po upływie określonego czasu lub zaistnieniu innego ryzyka ubezpieczeniowego otrzyma określone świadczenia. Z drugiej jednak strony, należy zauważyć, że poziom świadczeń z ubezpieczeń społecznych uzależniony jest od dostępnych środków finansowych. Państwo ma obowiązek podejmować działania, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Podejmowane przez państwo działania mające na celu zapewnienie środków finansowych na ubezpieczenia społeczne mają swoje granice. Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych.
Reasumując, należy za M. Jackowskim stwierdzić, iż omawiana zasada praw nabytych nakłada jako norma prawna szereg obowiązków na organy władzy publicznej. I tak zalicza się do nich: nakaz każdorazowego rozważenia, czy stosując prawo albo podejmując inne działania, organy te nie odbierają albo nie ograniczają prawa nabytego w sposób arbitralny, zakaz arbitralnego odbierania albo ograniczania praw nabytych, nakaz ochrony praw nabytych w możliwie najwyższym stopniu, czy w końcu – w jakim zakresie ochrona ta nie jest niezgodna z innymi regułami i zasadami konstytucyjnymi .
6. Rodzaje decyzji administracyjnych kreujących prawa nabyte
Niezwykle pryncypialne, dla podjętej tematyki, jest zagadnienie rodzajów decyzji administracyjnych przy uwzględnieniu ich wpływu na zdolność tworzenia przez nie praw nabytych. Pierwszym istotnym podziałem jest podział na decyzje uprawniające i zobowiązujące. Należy jednoznacznie stwierdzić, że w tym przypadku obie decyzje mogą być źródłem praw. Z sytuacją ich nienabycia będzie się miało do czynienia w przypadku, gdy na przykład decyzja pozbawia jednostkę w całości poprzednio posiadanych uprawnień. Orzecznictwo poszło nawet o krok dalej, kreując pogląd, iż źródłem przysporzeń może być każda merytoryczna decyzja, która kształtuje sytuację prawną jednostki .
W przypadku decyzji pozytywnych i negatywnych bez żadnych wątpliwości można stwierdzić, iż decyzja negatywna, bez względu na treść żądania strony, nie tworzy dla niej praw nabytych. Jednocześnie trzeba pamiętać, że powyższa sytuacja różni się w przypadku sprzeczności interesów, bowiem wtedy co najmniej jedna strona może wywieść dla siebie prawa.
Istnieje też podział na decyzje merytoryczne (wywołujące skutki materialnoprawne i procesowe) i procesowe (wywołujące tylko skutki procesowe). Decyzje procesowe nie stanowią źródła praw nabytych, ponieważ prawa nabyte obejmują jedynie uprawnienia materialnoprawne.
Kwestię decyzji wywołujących skutki administracyjnoprawne i cywilnoprawne (wywołujące skutki bezpośrednio oraz pośrednio) zgłębił T. Woś, który doszedł do wniosku, iż „prawa nabyte” obejmują również uprawnienia cywilnoprawne, które nabywa strona bezpośrednio na podstawie decyzji administracyjnej. Jeżeli chodzi o skutki pośrednie, to jak zauważył T. Woś, mimo że ostatecznie to strona wywołuje w tej sferze bezpośredni skutek, należy przyjąć, iż uprawnienie, które płynie z konkretnej decyzji, należy również uznać za nabyte na jej mocy prawa .
Spory wywołuje podział na decyzje deklaratoryjne (potwierdzające skutki prawne, które wynikają wprost z ustawy, obowiązuje ex tunc) i konstytutywne (mają twórczy charakter, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, obowiązuje ex nunc). W zakresie przyznania zdolności tworzenia „praw nabytych” decyzjom deklaratoryjnym pojawiły się dwa odmienne stanowiska. Pierwsze z nich jest stanowiskiem negatywnym, ponieważ jego przedstawiciele powołują się na charakter potwierdzający tych decyzji i uznają, iż nie mogą być źródłem tych praw. Opowiedzieć się jednak należy za stanowiskiem, które przyznaje taką zdolność decyzjom deklaratoryjnym. M. Kurach za J. Borkowskim „upatruje »praw nabytych« w pewności stanu prawnego, jaka jest wynikiem uzyskania przez stronę decyzji deklaratoryjnej, a która nie istniała wcześniej. Rozstrzygnięcie to, poprzez wiążące ustalenie praw wynikających dla jednostki z ustawy, prowadzi do stabilizacji jej sfery prawnej” .
Z podziałem na decyzje nieostateczne i ostateczne również wiążą się spory doktrynalne. Na samym początku należy odróżnić dwa pojęcia: pojęcie nabycia prawa od pojęcia wykonania prawa . Na omawianej płaszczyźnie należy raczej posługiwać się pojęciem „trwałości”. Nawiązuje do niego wprost przytaczany już art. 16 k.p.a. Należy jednak pamiętać o kwestii podstawowej, mianowicie istota decyzji ostatecznej wyraża się nie w absolutnej niewzruszalności, lecz jak zostanie poniżej wskazane, możliwości ich wyeliminowania wyłącznie w ściśle wskazanych w kodeksie przypadkach. Z kolei nietrwałość decyzji nieostatecznych wiąże się z faktem, iż stosunkowo łatwo można dokonać ich zmiany lub uchylenia. Z założeń całego postępowania administracyjnego jak i jego funkcji można wywnioskować, iż z decyzji nieostatecznych nie można wywodzić „praw nabytych” . Decyzja nieostateczna kończy postępowanie w pierwszej instancji i sprawa może być skierowana do ponownego orzekania. Stanowczo trzeba stwierdzić za M. Kurach, że „nabycie praw z decyzji następuje w chwili, gdy stała się ona ostateczna. Za takim stanowiskiem przemawiają także względy pewności obrotu prawnego, które wymagają, aby wchodziły do niego tylko te prawa, które, z punktu widzenia przynajmniej proceduralnego, są ostateczne ukształtowane i trwałe” .
7. Zasada trwałości decyzji administracyjnych
Zasada trwałości decyzji administracyjnej wynika z art. 16 k.p.a., który stanowi, że „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych”.
Warto podkreślić, że wydana przez organ administracji publicznej decyzja administracyjna staje się stałym elementem porządku prawnego, zaczyna obowiązywać i funkcjonować w tym porządku. Istotne jest tutaj zabezpieczenie pewności jej obowiązywania, zwłaszcza dla adresatów takich decyzji. Należy stwierdzić, że zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji istotnych wartości takich jak ochrona porządku prawnego, stabilność obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i samego prawa, jak i przede wszystkim wspomniana ochrona praw nabytych . Sąd Najwyższy w wyroku z 1991 r. stwierdził, że „W praworządnym państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty działań i zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować. Powinien zatem również dysponować pewnością, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny” . Uzasadnione jest oczekiwanie adresata decyzji administracyjnej, że prawne unormowanie jego prawa i obowiązków w decyzji administracyjnej nie ulegną zmianie.
Z zasady tej wynika ponadto niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstaw prawnych wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz związanie przesłankami negatywnymi wyłączającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego .
W orzecznictwie sądowym zauważa się, że konieczne jest ostrożne korzystanie z instytucji pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Takie tezy potwierdza ugruntowane orzecznictwo NSA. Warto wspomnieć o wyroku z 19 maja 1989 r.: „Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a.” . W podobnym tonie wypowiedział się NSA w wyroku z 22 października 1999 r.: „Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem istnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać” .
Zasada trwałości decyzji obejmuje także te części decyzji, które nie zostały dotknięte żadną z wad dających podstawę do ich wzruszenia. Decyzja administracyjna może zostać zmieniona, uchylona bądź unieważniona jedynie w części. Takie stanowisko umacnia zasadę stabilności decyzji i chroni prawa nabyte strony, w tej części, która nie narusza prawa.
8. Dopuszczalne sytuacje wzruszania decyzji administracyjnych
Mając na uwadze dwie zasadnicze kwestie, mianowicie to, iż zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, jak i to, iż przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady trwałości decyzji administracyjnych, należy stwierdzić, iż dopuszczalne są sytuacje wzruszania decyzji administracyjnych, jednak są to sytuacje wyjątkowe.
W podobnym tonie wypowiada się również J. Borkowski: „Trwałość decyzji nie jest równoznaczna z jej niezmiennością. Oznacza ona taką stabilizację decyzji administracyjnej, która jest niezbędna dla pewności obrotu prawnego, z uwagi na interes publiczny i interes stron. Zupełna trwałość decyzji wyrażająca się w jej absolutnej niezmienności byłaby wręcz szkodliwa” , jak i A. Matan: „Administracja publiczna sprawowana jest w interesie publicznym i polega nie tylko na stosowaniu prawa, ale także na realizacji pewnej polityki administracyjnej. Uchylenie lub zmiana ostatecznej prawidłowej decyzji uzasadniona może być w szczególności zmiennością stosunków społeczno-gospodarczych czy też zmianą okoliczności faktycznych” .
Należy zgodzić się z poglądem stanowiącym, że absolutna niezmienialność decyzji byłaby szkodliwa. W tym miejscu trzeba wskazać na przypadki decyzji podjętych z naruszeniem prawa bądź sytuacje, kiedy to nastąpiła zmiana stosunków faktycznych wiążących się z decyzją. Przykładowo zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymuszać zmianę sytuacji prawnej jednostek, również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw.
Warto w tym miejscu podjąć próbę odpowiedzi na pytanie o to, jakie czynniki powinny być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności wprowadzenia takich zmian. Toteż ocena dopuszczalności samego wprowadzenia zmian, jak i ich treści, powinna być dokonywana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności i konstytucyjnego systemu wartości. Teza ta wymaga syntetycznego objaśnienia, a mianowicie taka dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie, zapewnia trwałość tych decyzji, przez co przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. W orzecznictwie podkreśla się konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tych instytucji i stosowania ich tylko w wyjątkowych sytuacjach i uzasadnionych przypadkach .
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna. Precyzując pojęcie „szczególnych okoliczności”, uzasadniających odejście od ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że chodzi tutaj o „sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji [...]. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły” .
Uogólniając i precyzując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące ochrony praw nabytych, należy stwierdzić, że ocena dopuszczalności ograniczeń tych praw wymaga rozważenia:
4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji .
W związku z powyższym, można bezsprzecznie wywieść, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych ustaw regulujące zasady i tryb uchylania, zmiany lub stwierdzenie nieważności decyzji powinny być stosowane w sposób uwzględniający konstytucyjny system wartości.
Kodeks postępowania administracyjnego wymienia wiele wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Są to następujące sytuacje: uchylenie (zmiana) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną: gdy strony nie nabyły praw z decyzji ostatecznej, a za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 § 1 k.p.a.), gdy strony, które nabyły prawa z decyzji ostatecznej, wyrażają zgodę na jej zmianę lub uchylenie, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron i nie sprzeciwia się to obowiązującym przepisom (art. 155 k.p.a.), gdy decyzja ostateczna zagraża życiu, zdrowiu ludzkiemu, ważnym interesom państwa lub grozi szkodą w gospodarce narodowej, a nie ma innej możliwości odwrócenia tego niebezpieczeństwa (art. 161 § 1 k.p.a.); uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.); stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.); zmiana decyzji w ramach autokontroli sprawowanej przez organ odwoławczy w związku ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ); uchylenie (zmiana) na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). Ponadto przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w związku z kontrolą jej wykonania poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdy stała się bezprzedmiotowa albo gdy nie dopełniono warunku zastrzeżonego w decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) oraz uchylenie decyzji, gdy strona nie wykonała zlecenia dodanego do decyzji w oznaczonym terminie (art. 162 § 2 k.p.a.).
Mimo że zasada trwałości decyzji administracyjnych odnosi się tylko do decyzji ostatecznych, nie oznacza to, iż decyzja nieostateczna może być dowolnie zmieniana. Już na tym etapie uzyskuje ona pewien pierwiastek trwałości.
Strona, która nabyła w dobrej wierze prawo, nie może być w sposób dowolny i arbitralny pozbawiona tego prawa. Zasada ochrony praw nabytych wchodzi w skład szerszej zasady demokratycznego państwa prawnego , rozumianego jako państwo, w którym „prawo odzwierciedla akceptowany społecznie system wartości” .
Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych, a co za tym idzie – od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, że prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe. Usprawiedliwione oczekiwania realizacji praw nabytych powstają w szczególności w przypadku przyznania świadczeń emerytalnych decyzją właściwych organów i wiążą się one ze szczególnym charakterem stosunku ubezpieczeniowego. Odmienny charakter mają natomiast sytuacje prawne osób, które nie spełniają wszystkich przesłanek nabycia prawa do emerytury, a w szczególności przesłanki wieku emerytalnego. W tym przypadku brak jest równie silnych argumentów przemawiających za zapewnieniem stabilności prawa.
Z powyższych rozważań wynika, iż pojęcie „praw nabytych z decyzji administracyjnej” w zestawieniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych, trzeba niewątpliwie rozumieć bardzo szeroko. Ponadto samo rozumienie „praw nabytych” pozwala na objęcie tym pojęciem szerokiej sfery podmiotowych skutków decyzji administracyjnej. Warto podkreślić za M. Kurach „równie szeroki jest zakres decyzji administracyjnych, o których można stwierdzić, iż stanowią źródło owych przysporzeń. Zasadniczo jedynie decyzje całkowicie dla strony odmowne lub pozbawiające ją całości posiadanych uprzednio uprawnień można zakwalifikować do kategorii nietworzących praw” . Taki szeroki zakres interpretacji pozwala w dużym stopniu zapewnić bezpieczeństwo prawne, będące nieodłącznym elementem demokratycznego państwa prawnego. Co więcej, uznanie danej sytuacji prawnej jednostki za jej prawo nabyte zapewnia swoistą ochronę przed arbitralną ingerencją w te prawa, w tym dowolnym odstąpieniem od zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Przedstawione zasady pozwalają dążyć do nadrzędnego celu, „jakim jest zapewnienie obywatelom warunków prawnych, w których będą oni mogli, w zaufaniu do swego prawnego położenia, spokojnie planować swoją przyszłość, realizować swoje zamierzenia i cele życiowe, rozwijać się w pełni swojego człowieczeństwa” .
Autor: Mgr Aneta Makowiec, Uniwersytet Jagielloński
Copyright © LexisNexis Polska