Source: https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-24-kwietnia-2020-r-o-projekcie-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-krajowej-szkole
Timestamp: 2020-05-26 23:58:44
Legal References Found: art. 1
 art. 2
 art. 5
 Art. 1
 art. 32
 art. 37
 art. 40
 art. 41
 art. 33
 art. 33
 art. 35
 art. 33
 art. 33
 art. 35
 art. 33
 art. 33
 art. 35
 art. 106
 art. 61
 art. 33
 art. 33
 art. 35
 art. 33
 art. 33
 art. 35
 art. 32
 art. 32
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 41
 art. 41
 art. 37

Art. 2
 art. 3
 art. 2

Art. 5

Art. 1
 art. 32

Art. 1
 art. 33
 art. 35
 art. 233
 art. 233
 art. 233
 art. 233
 art. 151
 art. 2
 art. 60
 art. 60
 art. 60
 art. 60
 art. 60
 art. 31
 art. 60
 art. 31
 art. 82
 art. 178
 art. 62
 art. 51

Art. 1
 art. 37
 art. 37

Art. 1
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40

Art. 1
 art. 41
 art. 41
 art. 41
 art. 41
 art. 2
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 Art. 3
 art. 2
 art. 1
 Art. 60
 Art. 1
 Art. 31
 Art. 1

Document Content:
Opinia z 24 kwietnia 2020 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (UD 56) z dnia 14.02.2020 r. | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Rada Legislacyjna 2020-04-24
RL-033-15/20
Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (UD 56) z dnia 14.02.2020 r.
Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (UD 56), dalej: „Projekt”, w wersji z dnia 14.02.2020 r.[1], przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości i przedstawiony Radzie Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji, w załączeniu do pisma z dnia 19.03.2020 r., znak: RCL.DPA.550.4/2020 (projekt ustawy wraz z uzasadnieniem i OSR).
Charakterystyka ogólna celów i treści Projektu
Minister Sprawiedliwości (zwany dalej: „Projektodawcą”) przedłożył Projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Projekt składa się z 5 artykułów, z czego art. 1 to przepis wprowadzający zmiany do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 1042 z późn. zm., dalej: „ustawa o KSSiP”), art. 2 do 4 to przepisy przejściowe, zaś art. 5 określa termin wejścia w życie Projektu. Art. 1 Projektu obejmuje zmiany 7 przepisów ustawy o KSSiP (pkt od 1 do 7). Nowelizacja ustawy o KSSiP polega na nadaniu nowego brzmienia art. 32a ust. 2, art. 37b ust. 1 pkt 1, art. 40b ust. 1 i 2 i art. 41c ust. 1 pkt 3 (art. 1: pkt 1, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 Projektu) oraz na dodaniu do niej nowych przepisów (art. 1: pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Projektu). Zaproponowane rozwiązania odpowiadają wymogom, o których mowa w § 82 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 283).
Według Projektu nowelizacja obejmuje wyłącznie jedną ustawę – ustawę o KSSiP. Projektodawca przygotował Projekt odrębnej ustawy nowelizującej w rozumieniu § 83 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej. Tytuł Projektu został zredagowany w sposób prawidłowy, odpowiadając wymogom § 96 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej.
Nie zachodzi potrzeba opracowania Projektu nowej ustawy w rozumieniu § 84 Zasad techniki prawodawczej. Zaproponowane zmiany nie są liczne, nie naruszają też konstrukcji lub spójności ustawy. Ustawa o KSSiP była już wprawdzie wielokrotnie nowelizowana w rozumieniu tego przepisu, ale ilość tych nowelizacji nie przemawia jeszcze sama w sobie za koniecznością opracowania nowej ustawy, zwłaszcza, gdy uwzględni się ilość i charakter proponowanych obecnie zmian.
Zgłoszone przez Projektodawcę propozycje – od strony legislacyjnej – zgodne są z wymogami odnoszącymi się do zmiany (nowelizacji) ustawy, które zawarte są w Dziale II Zasad techniki prawodawczej.
Projektodawca wskazał w uzasadnieniu Projektu, że rozwiązania w nim zawarte mają na celu „przede wszystkim” dostosowanie przepisów ustawy o KSSiP do wprowadzonego ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 825 z późn. zm., dalej: „ustawa o SN”) „wymogu posiadania przez sędziów i asesorów sądowych wyłącznie obywatelstwa polskiego” oraz wprowadzonego ustawą z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2019 r. poz. 740 z późn. zm.) „wymogu posiadania przez prokuratorów i asesorów prokuratury wyłącznie obywatelstwa polskiego”, a także m.in. „uregulowanie kwestii związanej z czasem wolnym od zajęć i praktyk należnym aplikantom oraz dostosowanie terminu ogłoszenia wykazu wolnych stanowisk asesorskich przewidzianych dla egzaminowanych aplikantów do potrzeb kadrowych sądownictwa” (s. 1 uzasadnienia Projektu).
Jak wskazano w uzasadnieniu Projektu „W związku z wprowadzeniem warunku posiadania przez asesora sądowego i asesora prokuratury wyłącznie obywatelstwa polskiego, w projekcie proponuje się regulacje, zgodnie z którymi weryfikacja spełnienia tego warunku dotyczyć będzie chwili dokonywania wyboru wolnego stanowiska asesorskiego przez aplikantów, którzy zdali egzamin sędziowski lub prokuratorski, a osoby niespełniające tego warunku nie zostaną dopuszczone do wyboru tych stanowisk. Służą temu dodawane przepisy art. 33a ust. 5a, art. 33b ust. 7a i art. 35 ust. 4a ustawy o KSSiP” (s. 1 uzasadnienia Projektu).
Wskazać należy, że dodawane do ustawy o KSSiP przepisy – art. 33a ust. 5a, art. 33b ust. 7a i art. 35 ust. 4a nakładają na egzaminowanego aplikanta aplikacji sędziowskiej (proponowany art. 33a ust. 5a i art. 33b ust. 7a ustawy o KSSiP) i egzaminowanego aplikanta aplikacji prokuratorskiej (proponowany art. 35 ust. 4a ustawy o KSSiP) obowiązek złożenia oświadczenia na piśmie o posiadaniu wyłącznie obywatelstwa polskiego albo o posiadaniu także obywatelstwa innego państwa. Obowiązek złożenia przedmiotowego oświadczenia wyrażony został w sposób wyraźny, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Proponowane przepisy służą realizacji wymogu posiadania przez asesora sądowego i asesora prokuratury wyłącznie obywatelstwa polskiego i w tym zakresie Projekt służy realizacji tego – jak to określił Projektodawca – „warunku”, formułuje bowiem niezbędny element do dokonania oceny jego spełnienia (oświadczenie asesora). Na marginesie należy podnieść, że ustawa o SN nie odnosi się do asesorów sądowych i nie sformułowała wobec nich obowiązku posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego. Taki obowiązek wynika z ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 365 z późn. zm.). Stanowi o tym art. 106h pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 pkt 1. Nie można zatem twierdzić – jak ma to miejsce w uzasadnieniu Projektu (s. 1) – że wskazany obowiązek w odniesieniu do asesora sądowego wynika z ustawy o SN.
W uzasadnieniu Projektu podkreślono, że weryfikacja posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego powinna być dokonywana najpóźniej na chwilę dokonywania wyboru wolnego stanowiska asesorskiego przez aplikantów, którzy zdali egzamin sędziowski lub prokuratorski (proponowane brzmienie art. 33a ust. 5a, art. 33b ust. 7a i art. 35 ust. 4a ustawy o KSSiP). Wskazane proponowane przepisy nie stanowią jednak podstawy do przeprowadzenia takiej weryfikacji, nie ma w nich bowiem mowy o przeprowadzeniu takiej czynności, ale określono, że „osoby niespełniające tego warunku nie zostaną dopuszczone do wyboru tych stanowisk” (s. 1 uzasadnienia Projektu). Istotnie, aplikant posiadający także obywatelstwo innego państwa nie posiada prawa do wyboru stanowiska asesorskiego (nie przysługuje mu wybór takiego stanowiska), co odnosi się do egzaminowanych aplikantów aplikacji sędziowskiej (proponowany art. 33a ust. 5a i art. 33b ust. 7a ustawy o KSSiP), zaś w przypadku egzaminowanego aplikanta aplikacji prokuratorskiej nie przysługuje mu możliwość przyjęcia propozycji pracy na stanowisku asesora prokuratury (proponowany art. 35 ust. 4a ustawy o KSSiP), określono zatem skutek posiadania także obywatelstwa innego państwa, ale nie został on powiązany z czynnościami weryfikacyjnymi w odniesieniu do złożonego oświadczenia w przedmiocie obywatelstwa. Skoro z uzasadnienia Projektu wynika, że weryfikację oświadczenia aplikanta należy przeprowadzić (co jest jak najbardziej zasadne), to niezbędne jest wprowadzenie w tym zakresie odpowiedniego rozwiązania proceduralnego, określającego tryb takiej weryfikacji. Wprowadzenie takiego rozwiązania do Projektu jest niezbędne dla realizacji zamierzonego celu legislacyjnego, wskazanego na stronie 1 jego uzasadnienia.
Projekt przewiduje przesunięcie terminu ogłoszenia wykazu wolnych stanowisk asesorskich do dnia rozpoczęcia ustnej części egzaminu sędziowskiego (proponowane nowe brzmienie art. 32a ust. 2 ustawy o KSSiP). Jak wskazano w uzasadnieniu Projektu (s. 6) nowelizacja w tym zakresie ma na celu „zwiększenie puli wolnych stanowisk asesorskich przewidzianych dla egzaminowanych aplikantów aplikacji sędziowskiej przez wprowadzenie do ww. wykazu stanowisk zwalnianych w dłuższym okresie”. Zdaniem Projektodawcy, „umożliwi to sprawniejsze reagowanie na potrzeby związane z pojawiającymi się brakami kadrowymi” (s. 6 uzasadnienia Projektu). Zgłoszona propozycja realizuje wskazany cel, który został trafnie określony. Wobec braków kadrowych w wymiarze sprawiedliwości niezbędne jest dokonanie nowelizacji art. 32a ust. 2 ustawy o KSSiP, co służyć będzie racjonalizacji procesu przydzielania nowych stanowisk asesorskich, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji kadrowej w poszczególnych sądach.
W Projekcie znalazła się również propozycja nowelizacji art. 40b ust. 1 i 2 ustawy o KSSiP, która – jak wynika z uzasadnienia Projektu – związana jest z dążeniem do „zapewnienia przerwy od obowiązków aplikacyjnych w toku każdego roku aplikacji” (s. 7 uzasadnienia Projektu). Cel ten rzeczywiście realizuje przedłożona zmiana normatywna, albowiem zaproponowano wprowadzenie regulacji, iż aplikantowi przysługuje 21 dni kalendarzowych wolnych od zajęć i praktyk w pierwszym, drugim i trzecim roku odbywania aplikacji sędziowskiej albo prokuratorskiej. Z kolei propozycja nowelizacji art. 40b ust. 2 ustawy o KSSiP związana jest z dążeniem do wyraźnego odróżnienia okresu przeznaczonego na wypoczynek aplikantów (proponowane brzmienie art. 40b ust. 1 ustawy o KSSiP) od okresu wolnego od zajęć i praktyk bezpośrednio przed dniem rozpoczęcia egzaminu sędziowskiego lub prokuratorskiego (proponowane brzmienie art. 40b ust. 1 ustawy o KSSiP), który to czas w założeniu przeznaczony ma być na przygotowanie do odpowiedniego egzaminu. Cel ten został zrealizowany, z Projektu wyraźnie wynika, że 30 kolejnych dni kalendarzowych, o których mowa w proponowanym art. 40b ust. 2 ustawy o KSSiP, to dodatkowe wolne dni od zajęć i praktyk, odrębne od dni wolnych od zajęć i praktyk, o których mowa w proponowanym art. 40b ust. 1 ustawy o KSSiP.
Dodatkowo w Projekcie proponuje się wprowadzenie rozwiązania zawierającego podstawę prawną do żądania od aplikanta zwrotu stypendium w sytuacji braku możliwości mianowania go na stanowisko asesora wobec niespełnienia warunku posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego, co związane jest z istotą i charakterem stypendium, jako środka służącego do pozyskania przyszłych kadr sędziowskich i prokuratorskich (proponowane brzmienie art. 41c ust. 1 pkt 3 ustawy o KSSiP). Zaproponowane rozwiązanie realizuje cel, jakim jest właściwe wydatkowanie środków publicznych na pozyskanie kadr sędziowskich i prokuratorskich (wynikający z art. 41c ustawy o KSSiP), albowiem w przypadku, gdy dana osoba nie może zostać mianowana na stanowisko asesora z przyczyny leżącej wyłącznie po jej stronie, która nie znajduje uzasadnienia, racjonalne jest jej ustawowe zobowiązanie do zwrotu stypendium. Mimo przyznania stypendium nie jest bowiem możliwe pozyskanie danej osoby – z przyczyny zależnej wyłącznie od niej – do służby sędziowskiej lub prokuratorskiej. W takich przypadkach nie będzie ona mogła służyć państwu, które sfinansowało jej stypendium, co jest konsekwencją braku spełniania ustawowego wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego. Realizacja wskazanego celu Projektu pozostaje w łączności z głównym celem Projektu, wskazanym na stronie 1 uzasadnienia Projektu.
W Projekcie zaproponowano nadanie nowego brzmienia art. 37b ust. 1 pkt 1 ustawy o KSSiP, co związane jest – jak wskazał Projektodawca – z potrzebą „doprecyzowania daty ukończenia 40. roku życia przez kandydata na uzupełniającą aplikację prokuratorską” (s. 6 uzasadnienia do Projektu). Cel ten został zrealizowany przez przedmiotową propozycję zmiany legislacyjnej.
Art. 2 Projektu zawiera przepis o charakterze przejściowym, odnosząc się do sytuacji prawnej aplikantów, którzy rozpoczęli aplikację sędziowską albo aplikację prokuratorską przed dniem wejścia w życie Projektu. Przejściowy charakter ma również art. 3 i 4 Projektu. Uzasadnienie do przepisów przejściowych trafnie wskazuje na potrzebę uregulowania sytuacji prawnej wskazanych osób, w związku z wprowadzeniem wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego, który nie był znany w dacie rozpoczynania przez nich aplikacji. Trafnie zwrócono przy tym uwagę na treść art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: „Konstytucja RP”).
Art. 5 Projektu określa termin jego wejścia w życie (14 dni od dnia ogłoszenia). Nie budzi on zastrzeżeń, w tym w kontekście celu Projektu. Jest to termin racjonalny. Nie ma uzasadnienia, aby Projekt wszedł w życie w terminie dłuższym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, ani też, żeby zróżnicować termin wejścia w życie zaproponowanych zmian.
Szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w Projekcie
Art. 1 pkt 1 Projektu (nadanie nowego brzmienia art. 32a ust. 2 ustawy o KSSiP) nie budzi wątpliwości.
Art. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Projektu (dodanie do ustawy o KSSiP art. 33a ust. 5a, 33b ust. 7a oraz art. 35 ust. 4a) nie budzi, co do zasady, wątpliwości. Projekt wyraźnie nakłada obowiązek złożenia oświadczenia na piśmie o posiadaniu wyłącznie obywatelstwa polskiego albo o posiadaniu także obywatelstwa innego państwa, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Treść klauzuli, o której mowa we wskazanych przepisach – o świadomości odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia – została ujęta w sposób prawidłowy. Trafnie również przyjęto, że klauzula ta zastępuje pouczenie organu uprawnionego do odebrania oświadczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Przyjęcie takiego rozwiązania jest niezbędne, albowiem warunkiem pociągnięcia do odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia jest „uprzedzenie” składającego oświadczenie o takiej odpowiedzialności (art. 233 § 6 w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 1950 z późn. zm., zwanej dalej: „k.k.”). Przyjęte w Projekcie rozwiązanie – nakładające obowiązek złożenia oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia – zastępuje „uprzedzenie” o takiej odpowiedzialności (co wpisuje się w istotę pouczenia w tym zakresie), nie pozostawiając żadnej wątpliwości, że składający oświadczenie ma świadomość tego, iż złożenie fałszywego oświadczenia jest zabronione, prowadząc do odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (uregulowanej w art. 233 § 6 w zw. z art. 233 § 1 k.k.). Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, upoważnienie do uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, o którym mowa w art. 233 § 6 k.k., musi wynikać z ustawy (wyrok SN z 24 maja 2012 r., V KK 62/12, LEX nr 1165294). Opiniowany Projekt spełnia ten wymóg. Wynika bowiem z niego jednoznacznie, że oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, a składający je musi potwierdzić (poprzez zawarcie stosownej klauzuli), że jest tego świadomy. W tych warunkach nie jest już niezbędne, aby został on pouczony przez organ uprawniony do odebrania tego oświadczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, klauzula podpisana przez składającego oświadczenie zastępuje bowiem wymóg pouczenia przez ten organ. Takie rozwiązanie znane jest polskiemu systemowi prawa (np. art. 151 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 1148 z późn. zm.).
Projekt nie określa trybu weryfikacji oświadczenia o posiadaniu wyłącznie obywatelstwa polskiego albo o posiadaniu także innego obywatelstwa, określa natomiast skutek posiadania także obywatelstwa innego państwa, o czym była już mowa. Zasadne jest, aby taki tryb weryfikacji określony został w ustawie, tego wymaga wzgląd na zapewnienie pewności prawa, co jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP.
Skutek posiadania także obywatelstwa innego państwa został określony w sposób wyraźny. W takim przypadku aplikantowi nie przysługuje wybór stanowiska asesorskiego (egzaminowany aplikant aplikacji sędziowskiej) lub nie przysługuje mu możliwość przyjęcia propozycji pracy na stanowisku asesora prokuratury (egzaminowany aplikant aplikacji prokuratorskiej). Ustawa może uzależniać mianowanie na stanowisko asesora od wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego, dlatego też możliwe jest również określenie skutków prawnych posiadania także obywatelstwa innego państwa. Przepis ten nie pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP, albowiem zgodnie z jej art. 60 „Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”. Prawo do służby publicznej zagwarantowano zatem „obywatelom polskim”, czego Projekt nie neguje. Wprowadza on wymóg posiadania obywatelstwa wyłącznie polskiego, a zatem obywatel polski ma prawo ubiegania się o mianowanie na stanowisko asesora sądowego lub asesora prokuratury, co jest zgodne z art. 60 Konstytucji RP. W przypadku posiadania także obywatelstwa innego państwa, to od obywatela polskiego zależy, czy skorzysta z przysługującego mu prawa dostępu do służby publicznej, którego Projekt mu nie odbiera. W takim przypadku to od zainteresowanego zależy, czy spełni wskazany wymóg ustawowy. Ustawodawca wiąże dostępność do służby sędziowskiej i prokuratorskiej z wymogiem posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego, co jest wyrazem dążenia do stworzenia korpusu sędziowskiego i prokuratorskiego wiernego i lojalnego wobec Państwa Polskiego, czego wyrazem jest węzeł formalny posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego. Nie jest to sprzeczne z ratio legis ani treścią art. 60 Konstytucji RP.
Rozwijając zasygnalizowany wyżej wątek konstytucyjny należy w tym miejscu wyjaśnić, że art. 60 Konstytucji RP nie zawiera wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego, jako warunku dostępu do służby publicznej. Poprzestaje on na wykreowaniu reguły, zgodnie z którą osobom z obywatelstwem polskim należy zapewnić równy dostęp do służby publicznej. W związku z tym w doktrynie wypowiedziany został pogląd, w myśl którego „Osoby, które są równocześnie obywatelami polskimi i obywatelami innych państw mają zagwarantowany dostęp do służby publicznej na takich samych zasadach, jak osoby legitymujące się jedynie obywatelstwem polskim”[2].
Nie kwestionując co do zasady tego ostatniego poglądu należy jednak zauważyć, że od prawa zagwarantowanego obywatelom polskim w art. 60 Konstytucji RP – tak samo jak od każdego prawa człowieka i obywatela unormowanego w Konstytucji RP – ustawodawca zwykły może wprowadzać pewne odstępstwa lub wyjątki, a więc może ograniczać to prawo przy poszanowaniu ogólnych wymogów Konstytucji RP odnoszących się do ograniczania konstytucyjnych praw podmiotowych obywateli. Ograniczenia takie są dopuszczalne na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nawet jeżeli przepis szczególny Konstytucji RP odnoszący się do konkretnego prawa człowieka i obywatela (tu: art. 60 Konstytucji RP) takich ograniczeń wyraźnie nie dopuszcza, pod warunkiem wszakże, iż dane ograniczenie da się usprawiedliwić w oparciu o inne jeszcze normy konstytucyjne, implikujące nakaz realizacji określonych wartości, przy dodatkowym respektowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP[3]. W przypadku asesorów sądowych i asesorów prokuratury ograniczenie dostępu do tego rodzaju służby dla osób posiadających wyłącznie obywatelstwo polskie można uzasadnić koniecznością realizacji takich wartości konstytucyjnych, jak dążenie do tego, by osoby mające wykonywać w imieniu Państwa Polskiego szczególne funkcje władczo-jurysdykcyjne wykazywały w tym większym zakresie wierność Rzeczypospolitej Polskiej (wartość z art. 82 Konstytucji RP) oraz by, w przypadku sędziów i asesorów sądowych, mieli pełne warunki do bycia w pełni niezawisłymi (wartość z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). W związku z powyższym Rada Legislacyjna wskazuje ponadto, że istotnym argumentem merytorycznym przemawiającym za przyjętą w Projekcie regulacją ograniczającą uprawnienie do uzyskania statusu asesora sądowego (asesora prokuratury) do osób posiadających wyłącznie obywatelstwo polskie, w ślad za rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, jest specyfika konstrukcji instytucji obywatelstwa. Trafnie stwierdza B. Banaszak, że […] obywatelstwo to stosunek prawny łączący jednostkę z państwem, z którego to stosunku wynikają skutki prawne, określone w prawie wewnętrznym danego państwa oraz w prawie międzynarodowym, a także prawa i obowiązki wspólne wszystkim osobom mającym to obywatelstwo […][4]. Posiadanie wyłącznie obywatelstwa polskiego jednoznacznie wyznacza w sferze prawnej podporządkowanie Państwu Polskiemu, co jest szczególnie istotne, gdy uwzględni się jego obowiązki w zakresie wykonywania zadań wymiaru sprawiedliwości i ścigania przestępstw, także tych skierowanych przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (Państwu Polskiemu). W konsekwencji ustalone są w ten sposób granice lojalności i odpowiedzialności asesora, a następnie sędziego (prokuratora).
Należy też dodać, że warunek wyłączności obywatelstwa polskiego dla asesorów sądowych i asesorów prokuratury nie jest niezgodny z prawem Unii Europejskiej. Przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) wprost stanowią, że przepisy o swobodzie przepływu pracowników nie mają zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej (art. 45 ust. 4 TfUE) oraz że przepisy o swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie świadczenia usług nie mają zastosowania do działalności, która w jednym z Państw Członkowskich jest związana, choćby przejściowo, z wykonywaniem władzy publicznej (art. 51 akapit 1 i art. 62 w zw. z art. 51 akapit 1 TfUE). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) podkreśla w swoim orzecznictwie, że z powołaniem się na powyższy przepis możliwe jest zastrzeżenie przez Państwo Członkowskie danej działalności wyłącznie dla obywateli tego państwa, o ile działalność ta „stanowi bezpośrednie i szczególne uczestnictwo w wykonywaniu władzy publicznej”[5]. W przypadku działalności asesorów sądowych i asesorów prokuratury ten ostatni warunek jest z pewnością spełniony.
Art. 1 pkt 5 Projektu (proponowane nowe brzmienie art. 37b ust. 1 pkt 1 ustawy o KSSiP) precyzuje datę ukończenia 40. roku życia kandydata na uzupełniającą aplikację prokuratorską. Nowelizacja jest uzasadniona, albowiem konkurs na uzupełniającą aplikację prokuratorską – na co słusznie zwraca uwagę Projektodawca (s. 6 uzasadnienia Projektu) – ma dwa etapy (egzamin ustny oraz ocena pracy na dotychczasowym stanowisku), dlatego też zasadnie odniesiono ten wymóg do określonego punktu czasowego (pierwszy dzień przeprowadzania konkursu na uzupełniającą aplikację prokuratorską). W ten sposób Projekt zakłada zestawienie dwóch dat – urodzenia kandydata na aplikanta i przeprowadzania konkursu, przez który należy rozumieć datę egzaminu ustnego, o którym mowa w art. 37d ust. 2 ustawy o KSSiP i na tej podstawie ustalenie, czy spełnia on wskazany wymóg. Zaproponowane rozwiązanie nie budzi wątpliwości.
Art. 1 pkt 6 Projektu (proponowane nowe brzmienie art. 40b ust. 1 i 2 ustawy o KSSiP) nie budzi wątpliwości. Zasadnie przyjęto, że zapewnienie czasu wolnego od zajęć i praktyk powinno odnosić się do każdego roku aplikacji (a nie tylko pierwszego i drugiego, jak jest obecnie), jak również, że bezpośrednio przed egzaminem sędziowskim lub prokuratorskim powinno przysługiwać aplikantowi – niezależnie od czasu wolnego uregulowanego w proponowanym brzmieniu art. 40b ust. 1 ustawy o KSSiP – 30 dni kalendarzowych, z założeniem przeznaczenia na przygotowanie się do egzaminu. Prawidłowo odróżniono przerwę w zajęciach i praktykach, służącą regeneracji sił (proponowane brzmienie art. 40b ust. 1 ustawy o KSSiP) od zapewnienia czasu niezbędnego do właściwego przygotowania się do egzaminu sędziowskiego lub prokuratorskiego (proponowane brzmienie art. 40 ust. 2 ustawy o KSSiP), przerwy te służą bowiem realizacji innych celów, inne jest zatem ich przeznaczenie i uzasadnienie. Proponowane w art. 40b ust. 1 ustawy o KSSiP rozwiązanie nie stanowi uszczerbku dla realizacji programu aplikacji, zapewniając przy tym równomierne rozłożenie czasu wypoczynku w toku całej aplikacji, co jest wskazane chociażby ze względów higieny procesu nauczania i zdrowotnych.
Art. 1 pkt 7 Projektu (proponowane nowe brzmienie art. 41c ust. 1 pkt 3 ustawy o KSSiP) – z uwagi na to, że ratio legis art. 41c ustawy o KSSiP, z którego wynika wydatkowanie środków publicznych na wypłatę stypendium wyłącznie w celu pozyskania przyszłych kadr sędziowskich i prokuratorskich – wprowadza podstawę prawną do żądania od aplikanta zwrotu stypendium, w sytuacji braku możliwości mianowania go na stanowisko asesora wobec niespełnienia warunku posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego. Proponowane rozwiązanie nie budzi wątpliwości. Państwo nie może ponosić kosztów jego przygotowania zawodowego w sytuacji, w której z przyczyny leżącej wyłącznie po stronie aplikanta, która nie znajduje uzasadnienia, nie jest możliwe podjęcie przez niego służby na stanowisku asesora.
Ze względu na fakt, że w stosunku do osób aktualnie odbywających aplikację sędziowską lub prokuratorską w chwili jej rozpoczęcia nie obowiązywał wymóg posiadania przez asesorów sądowych i asesorów prokuratury wyłącznie obywatelstwa polskiego, Projekt przewiduje rozwiązanie, że do aplikantów, którzy rozpoczęli aplikację sędziowską albo aplikację prokuratorską przed dniem wejścia w życie Projektu, stosuje się przepis art. 41c ust. 1 pkt 3 ustawy o KSSiP w dotychczasowym brzmieniu (art. 2 pkt 2 Projektu). Tym samym w stosunku do tych aplikantów nie będzie możliwości żądania zwrotu stypendium w sytuacji, gdy nie zostaną mianowani na stanowisko asesora sądowego lub asesora prokuratury z powodu niespełnienia wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego, ze względu na brak podstawy prawnej do jego sformułowania (skutek stosowania przepisu art. 41c ust. 1 pkt 3 w brzmieniu dotychczasowym). Przyjęte w Projekcie rozwiązanie spełnia wymogi, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP, w szczególności nie pozostaje w sprzeczności z zasadą lex retro non agit.
W Projekcie uregulowano sytuację prawną aplikantów, którzy rozpoczęli aplikację sędziowską albo aplikację prokuratorską przed dniem wejścia w życie Projektu w kontekście dalszej drogi zawodowej (art. 2, art. 3 i 4 Projektu). Zaproponowane rozwiązania nie budzą większych wątpliwości. W przypadku aplikanta aplikacji sądowej zaproponowano możliwość złożenia wniosku do Krajowej Rady Sądownictwa o wyrażenie zgody na zajmowanie stanowiska asesora sądowego pomimo posiadania także obywatelstwa innego państwa. W odniesieniu do aplikanta aplikacji prokuratorskiej uprawnienie przewidziane dla Krajowej Rady Sądownictwa przysługuje Prokuratorowi Generalnemu. Procedura związana z wyrażeniem zgody na zajmowanie stanowiska asesora pomimo posiadania obywatelstwa innego państwa została uregulowana w sposób prawidłowy, zapewniając odpowiednie gwarancje aplikantowi, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Projektu. Trafnie przyjęto, że Krajowa Rada Sądownictwa (Prokurator Generalny) podejmując decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na zajmowanie stanowiska asesora pomimo posiadania obywatelstwa innego państwa, zobowiązana (zobowiązany) jest uwzględnić okoliczności związane z nabyciem obywatelstwa oraz konsekwencje wynikające z jego zrzeczenia się. Decydując w przedmiocie wyrażenia zgody na zajmowanie stanowiska asesora sądowego pomimo posiadania obywatelstwa innego państwa, Krajowa Rada Sądownictwa (Prokurator Generalny) powinna (powinien) wziąć pod uwagę także konsekwencje zawodowe dla aplikanta odmowy wyrażenia zgody – brak możliwości wykonywania zawodu. Dlatego też odmowa wyrażenia zgody powinna być wyjątkiem, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami. Proponowane brzmienie art. 3 ust. 3 Projektu pozwala na dokonanie takiej – całościowej – oceny.
Strona formalna Projektu
Strona formalna Projektu, co do zasady, nie budzi wątpliwości. Zwrócić należy uwagę na to, że Projektodawca raz posługuje się pojęciem „rozpoczęcia aplikacji sędziowskiej albo prokuratorskiej” (art. 2 Projektu), a w innym miejscu pojęciem „rozpoczęcia odbywania aplikacji sędziowskiej albo aplikacji prokuratorskiej” (art. 3 ust. 1 Projektu). Ustawa o KSSiP posługuje się pojęciem „rozpoczęcia aplikacji sędziowskiej albo prokuratorskiej” (art. 27 ust. 1 i 2), natomiast „odbywanie” odnosi do zajęć w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz do praktyk (art. 27 ust. 3). Odbywa się zatem – zgodnie z terminologią, którą posłużono się w ustawie o KSSiP – zajęcia i praktyki w ramach aplikacji, a nie aplikację. Art. 3 ust. 1 Projektu nie odnosi się do zajęć i praktyk, lecz do aplikacji, należy zatem użyć w nim tego samego sformułowania, co w art. 2 Projektu, oba przepisy odnoszą się bowiem do początku („rozpoczęcia”) aplikacji sędziowskiej albo prokuratorskiej. W konsekwencji należy ujednolicić terminologię, którą posłużono się w Projekcie.
Oceniając Projekt całościowo należy podkreślić, że wprowadzenie proponowanych rozwiązań jest zasadne i znajduje uzasadnienie. Prawidłowo określono cele Projektu, zaś przyjęte rozwiązania, co do zasady służą, ich realizacji. W odniesieniu do art. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Projektu zasadne jest uregulowanie trybu weryfikacji oświadczenia o posiadaniu wyłącznie obywatelstwa polskiego albo o posiadaniu także obywatelstwa innego państwa, gdyż z uzasadnienia Projektu wynika, że takie oświadczenie podlegać ma weryfikacji, ale nie określono wyraźnie, w jakim sposób będzie to następować. Do rozważenia pozostaje kwestia, czy nie byłoby zasadne, aby wzór takiego oświadczenia określony został przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia. Projekt z całą pewnością może być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. KPSW Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2020 r.
[1]https://legislacja.gov.pl/projekt/12331351/katalog/12670095#12670095.
[2]M. Florczak-Wątor, Art. 60 [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1409.
[3]Por. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 1999, s. 87-94; M. Szydło, Art. 31 ust. 3 [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, op. cit., s. 772-774.
[4] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, 8 wyd. Warszawa 2017, s. 364
[5]Wyrok TSUE w sprawie C54/08, Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec, EU:C:2011:339, pkt 84-86 oraz wskazane tam dalsze orzecznictwo TSUE.