Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/i-osk-1123-18-brak-koniecznosci-wyrazenia-zgody-na-522876080
Timestamp: 2020-08-13 20:35:40
Legal References Found: art. 43
 art. 43
 art. 61
 art. 149
 art. 61
 art. 43
 art. 151
 art. 43
 art. 38
 art. 145
 art. 43
 art. 38
 art. 43
 art. 183
 art. 149
 art. 149
 art. 145
 art. 149
 art. 156
 art. 149
 art. 43
 art. 38
 art. 43
 art. 38
 art. 38
 art. 43
 art. 38
 art. 43
 art. 38
 art. 38
 art. 43
 art. 38
 art. 3

Document Content:
I OSK 1123/18, Brak konieczności wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu w formie decyzji administracyjnej. - Wyrok Naczelnego Sądu
I OSK 1123/18, Brak konieczności wyrażenia...
Opublikowano: LEX nr 2782384
I OSK 1123/18
Brak konieczności wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu w formie decyzji administracyjnej.
Sędziowie: NSA Maciej Dybowski (spr.), del. WSA Mariusz Kotulski.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 716/17 w sprawie ze skargi B.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgody na odstępstwo usytuowania obiektu od krawędzi jezdni oddala skargę kasacyjną
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 716/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgody na odstępstwo usytuowania obiektu od krawędzi jezdni Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z (...) marca 2016 r. nr (...) (dalej decyzja z (...) marca 2016 r.) Prezydent Miasta (...) (dalej Prezydent) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową przyłącza wody i montażem instalacji gazowej, usytuowanego na działce nr (...) k.m. (...) obręb (...) przy ul. (...) w (...) dla S.A. zam. w (...) przy ul. (...). Decyzja ta została poprzedzona zgodą Prezydenta Miasta (...) (wyrażoną pismem z (...) listopada 2015 r. nr (...)) na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 43 ustawy (z dnia 21 marca 1985 r.) o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, zm. poz. 774, 870, 1336; dalej u.d.p.).
Dnia 24 czerwca 2016 r. do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów wpłynęło pismo B.F. zawierające pytanie, czy inwestorka posiadała zgodę zarządcy drogi na usytuowanie północnej ściany przy drodze gminnej - ul. (...). Organ powiadomił skarżącego, że taka zgoda była wyrażona.
Pismem z 3 sierpnia 2016 r. B.F. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 43 u.d.p. Wnoszący powziął wiadomość o "wydaniu decyzji" o zgodzie na odstępstwo dnia 15 lipca "2015" (winno być "2016") r., kiedy doręczono mu pismo Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów. W jego ocenie realizacja przedsięwzięcia będzie miała wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności.
Postanowieniem z (...) sierpnia 2016 r. nr (...) (dalej postanowienie z (...) sierpnia 2016 r.) Dyrektor Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w (...), powołując art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wskazał, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zgoda na przedmiotowe odstępstwo stanowiła czynność materialno-techniczną.
Postanowieniem z (...) maja 2017 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymało w mocy postanowienie z (...) sierpnia 2016 r. Wskazało, że organ I instancji winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3a nie art. 61a k.p.a., ale w istocie rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Skargę na postanowienie Kolegium złożył B.F.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zgody, o której mowa w art. 43 u.d.p. nie można uznać za decyzję administracyjną. Nie rozstrzyga ona bowiem sprawy administracyjnej co do istoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "2017 r. poz. 2222" (winno być "2016 r. poz. 1440 z późn. zm."]) "w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio". Ten ostatni przepis stanowi, że "wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej".
Przepis powyższy jasno wskazuje, że odmowa wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze publicznej w odległości mniejszej niż określona w przepisach następuje w drodze decyzji. A contrario należy przyjąć, że w przypadku wyrażenia zgody forma decyzji administracyjnej nie znajduje tu zastosowania. W wyroku z 19 kwietnia 2012 r. II OSK 2252/10 NSA uznał, że "jedynie odmowa zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przybiera postać decyzji administracyjnej".
Biorąc pod uwagę powyższe, w pełni zgadzając się z argumentacją stanowiska Kolegium, skład orzekający uznał, że zarzut skargi jest niezasadny. Żądanie wznowienia postępowania "zakończonego" czynnością nie będącą decyzją administracyjną ani postanowieniem, w świetle art. 145 § 1 in principio k.p.a. było niemożliwe.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia (k. 32, 45-48 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł B.F., reprezentowany przez adw. R.K. Zaskarżając w całości wyrok II SA/Gl 716/17, zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "1985 r. nr 14 poz. 60" z późn. zm.) polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, jakoby czynność mająca na celu wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 43 " § " (winno być "ust.") 1 u.d.p. nie była decyzją administracyjną.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych (k. 57-62 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości (k. 71 akt sądowych).
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zm. 2200), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09).
Skarżący kasacyjnie stawia wyłącznie zarzut z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zatem stan faktyczny aprobowany zaskarżonym wyrokiem jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.
Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 149 § 3 k.p.a., mimo że ten właśnie przepis został prawidłowo wskazany w zaskarżonym postanowieniu jako podstawa odmowy wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, a Sąd I instancji tę podstawę rozstrzygnięcia trafnie aprobował. Tylko skuteczne podważenie w skardze kasacyjnej prawidłowości aprobowania przez Sąd I instancji zastosowania przez Kolegium w kontrolowanej sprawie art. 149 § 3 k.p.a. mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem skargi z 28 czerwca 2017 r. do Sądu I instancji było postanowienie z (...) maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, nie zaś czynność materialno-techniczna z (...) listopada 2015 r., błędnie postrzegana przez skarżącego jako decyzja administracyjna.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że "1. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Rejestracja bezrobotnego jest czynnością materialno-techniczną, nie zaś decyzją administracyjną. Dopiero gdy organ ustali, że strona nie spełnia warunków uznania za bezrobotnego, wydaje decyzję administracyjną" (wyrok NSA z 9 czerwca 1992 r. SA/Wr 534/92, ONSA 1993/4/92 - dalej wyrok SA/Wr 534/92, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2003, s. 659, nb 12 do art. 149). Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 857, nb 6 do art. 149).
Zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "1985 r. nr 14 poz. 60" z późn. zm.) postawiony został niestarannie. Autor skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli wskazuje art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu pierwotnym ("ze zmianami", które to brzmienie zastąpił dnia 29 sierpnia 2000 r. tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838), gdy tymczasem wzorcem kontroli winny być powołane przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 (który wszedł w życie dnia 9 września 2016 r.), z późn. zm. poz. 1920, 1948, 2255, z 2017 r., poz. 191) - obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia. Mimo tej niestaranności, zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).
Nietrafnie autor skargi kasacyjnej dopatruje się luki prawnej w braku użycia przez ustawodawcę w art. 38 ust. 3 u.d.p. terminu "wyłącznie", gdy termin ten użyty został przez ustawodawcę w art. 43 ust. 2 u.d.p., odsyłającego do art. 38 ust. 3 u.d.p. Tymczasem organy administracji publicznej orzekają nie na podstawie przepisów, lecz norm prawnych, prawidłowo dekodowanych z przepisów.
Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.
We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2 czerwca 2017 r. I OSK 600/16, cbosa).
Prawidłowa wykładnia art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), przy zastosowaniu wykładni językowej, systemowej i celowościowej, prowadzi do rezultatu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Dla wnioskowania a contrario nie jest konieczne ponowne użycie terminu "wyłącznie" w art. 38 ust. 3 u.d.p., skoro termin ten został użyty w art. 43 ust. 2 u.d.p., stanowiącym w zdaniu 2 "Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.". Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jedynie odmowa zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przybiera postać decyzji administracyjnej (wyrok z 19 kwietnia 2012 r. II OSK 2252/10). Rezultat zaprezentowanej wykładni wzmacnia posłużenie się przez ustawodawcę koncepcją milczącej zgody (art. 38 ust. 2 zd. 1 i 2 u.d.p.). W kontrolowanej sprawie nie doszło do milczącej zgody, skoro zarządca drogi udzielił zgody w drodze czynności materialno-technicznej czternastego dnia od dnia wpłynięcia wniosku z 12 listopada 2015 r.
Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało w ciągu blisko 40 lat odbudowy kontroli sądowoadministracyjnej nad działalnością administracji publicznej. W początkowym okresie orzecznictwo NSA skłaniało się do możliwie szerokiego postrzegania różnych oświadczeń woli organów administracji publicznej jako decyzji (bez względu na ułomności tychże oświadczeń woli; wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10/169). Stanowisko zaprezentowane w wyroku SA 1163/81 miało na celu ochronę strony wnoszącej wniosek, nie zaś ochronę organu administracji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że zakres kontroli sądowej do roku 1990, ograniczony był w zasadzie do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne i to nie wszystkie (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Pr. PWN 1996 s. 34-37; J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, W.Pr.iPG 2001 s. 85 uw. 1). Konstruowano nawet koncepcję domniemania decyzji administracyjnej jako właściwej dla załatwienia sprawy. Obecnie, wobec treści art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a., owo rozróżnienie straciło na znaczeniu i dominuje pogląd, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną. Decyzją nie jest czynność materialno-techniczna.
W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 542-543, nb 5).
Pismo z (...) listopada 2015 r. nie jest decyzją i w stanie prawnym obowiązującym w 2015 r. nie przysługiwało odeń odwołanie; nie zawiera też koniecznego dla decyzji pouczenia o odwołaniu bowiem jest czynnością materialno-techniczną (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. 2017, s. 706 nb 3; odpowiednio - wyrok NSA z 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak OSP 1993/9/178, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002 s. 674 uw. 11).
Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie utrudnionego dostępu skarżącego do światła dziennego; zbliżenie jednej ze ścian rozbudowanego budynku do zewnętrznej krawędzi drogi gminnej jako pozostające "w wyraźnej sprzeczności z dotychczasową zabudową tego miejsca" (s. 2 skargi kasacyjnej), mogły być skutecznie podnoszone w odrębnych postępowaniach - w szczególności w odwołaniu od decyzji z (...) marca 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Nie mogły być przedmiotem badania w kontrolowanej sprawie.