Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Przedsiebiorstwo_publiczne_kontrolowane_przez_panstwo-ebook/p0205095i020
Timestamp: 2019-08-21 14:02:02
Legal References Found: de lege ferenda
de lege lata
de lege lata
de lege ferenda
de lege ferenda
de lege ferenda
 art. 106
 art. 19
 art. 4
 art. 3
 art. 2

Document Content:
Przedsiębiorstwo publiczne kontrolowane przez państwo [Filip Grzegorczyk] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00266 005127 15196108 na godz. na dobę w sumie
Autor: Filip Grzegorczyk Liczba stron: 472
ISBN: 978-83-7806-668-2 Data wydania: 2014-06-25
Filip Grzegorczyk – dr n. prawnych (UJ), adiunkt (UEK), absolwent programów organizowanych przez Université d`Orléans, Catholic University of America oraz University of London; adwokat, członek Zespołu Prawa Gospodarczego Komisji Legislacyjnej NRA, związany z praktyką gospodarczą w sektorze paliwowo-energetycznym. Autor wielu publikacji, m.in. Prawo konsumenckie w Unii Europejskiej. Aspekty systemowe harmonizacji, Ustawa o szczególnych uprawnieniach Ministra Skarbu Państwa. Komentarz oraz The Electricity Trasmission System Operator. Understanding EU Energy Policy. Wykładowca na studiach podyplomowych SKwP, CEZ Resortu Finansów, Krakowskiej Szkoły Biznesu UEK oraz Uniwersytetów w Rijece i Zagrzebiu. Pełnił funkcję radcy ministra w MSP.
Przedsiębiorstwo publiczne (public undertaking) kontrolowane przez państwo Zagadnienia konstrukcyjne Filip Grzegorczyk Wydanie 1 Warszawa 2012 Redaktor prowadzący: Grażyna Polkowska-Nowak Opracowanie redakcyjne: Małgorzata Masłowska Redakcja techniczna: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski Recenzenci: prof. dr hab. Piotr Machnikowski prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Wydanie książki zostało dofinansowane przez Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie. © Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2012 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autora i wydawcy. ISBN 978-83-7806-668-2 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 ROZDZIAŁ I. Historyczne i ekonomiczne znaczenie przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2. Przedsiębiorstwo publiczne w ujęciu historycznym i ekonomicznym . 34 2.1. Zarys rozwoju przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . . . . . 34 2.2. Uwarunkowania tworzenia przedsiębiorstwa publicznego . . . . . 45 2.3. Wpływ prywatyzacji na instytucję przedsiębiorstwa 53 2.4. Obecne znaczenie gospodarcze przedsiębiorstwa publicznego . . 65 publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Przedsiębiorstwo publiczne w soft law organizacji międzyna- rodowych 3.1. Przedsiębiorstwo publiczne w zaleceniach ONZ . . . . . . . . . . . 3.2. Przedsiębiorstwo publiczne w zaleceniach OECD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 69 72 81 4. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ II. Regulacje prawne dotyczące przedsiębiorstw publicznych w Unii Europejskiej i wybranych państwach 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Przedsiębiorstwo publiczne w prawie Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 85 87 2.1. Pojęcie przedsiębiorstwa publicznego w Traktacie o funkcjonowa- niu Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2.2. Przedsiębiorstwo publiczne sensu stricto 95 2.3. Przedsiębiorstwo uprzywilejowane . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 2.4. Przedsiębiorstwo zarządzające usługami w ogólnym interesie ekonomicznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1. Przedsiębiorstwo zarządzające usługami w ogólnym inte- 112 resie ekonomicznym jako przedsiębiorstwo publiczne . . . 112 5 2.4.2. Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym jako element konstrukcji przedsiębiorstwa publicznego – ujęcie prawnoporównawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 2.4.3. Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym jako element konstrukcji przedsiębiorstwa publicznego – ujęcie unijne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3. Regulacje prawne o przedsiębiorstwie publicznym w wybranych porządkach prawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 3.1. Prawo brytyjskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 3.2. Prawo francuskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 3.3. Prawo włoskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3.4. Prawo nowozelandzkie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 3.5. Organizacja nadzoru nad przedsiębiorstwem publicznym w wybranych porządkach prawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 3.5.1. Modele organizacji nadzoru nad przedsiębiorstwem publicznym według metodologii OECD . . . . . . . . . . . . 153 3.5.2. Organizacja nadzoru nad przedsiębiorstwem publicznym 4. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – wybrane przykłady . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 160 ROZDZIAŁ III. Pojęcie, klasyfikacja i elementy konstrukcyjne przedsiębiorstwa publicznego w prawie polskim . . . 167 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 2. Zagadnienia klasyfikacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 2.1. Przedsiębiorca publiczny w ustawie o przejrzystości . . . . . . . . 171 2.1.1. Kryterium prowadzenia działalności gospodarczej . . . . . 171 2.1.2. Kryterium dominującego wpływu . . . . . . . . . . . . . . . 180 2.2. Pojęcie przedsiębiorstwa publicznego w kontekście podobnych instytucji prawa publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 2.2.1. Przedsiębiorstwo publiczne a państwowa osoba prawna . 185 2.2.2. Przedsiębiorstwo publiczne a zakład administracyjny (publiczny) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 2.2.3. Przedsiębiorstwo publiczne a jednostka sektora finansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 2.2.4. Przedsiębiorstwo publiczne a przedsiębiorca w prawie 199 3. Elementy konstrukcyjne przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . . 200 ochrony konkurencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. W poszukiwaniu regulacji konstruujących status prawny przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 3.2. Zakres podmiotowy regulacji konstruujących status prawny przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 218 4. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Spis treściwww.lexisnexis.plROZDZIAŁ IV. Tworzenie, forma organizacyjno-prawna i struktura organów przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . . 225 225 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tworzenie i forma organizacyjno-prawna przedsiębiorstwa 227 publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 2.1. Regulacje rodzajowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Regulacje jednostkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 2.3. Tworzenie i forma organizacyjno-prawna przedsiębiorstwa publicznego na przykładzie operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 3. Struktura organów przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . . . . . 242 3.1. Regulacje stricte korporacyjne – ogólne . . . . . . . . . . . . . . . 242 3.2. Pracownicze regulacje korporacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 3.3. Regulacje korporacyjne w zakresie wynagrodzeń . . . . . . . . . . 254 3.4. Regulacje szczegółowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 3.4.1. Regulacje szczegółowe odnoszące się do państwowych osób prawnych niebędących spółkami . . . . . . . . . . . . 261 3.4.1.1. Regulacje rodzajowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 3.4.1.2. Regulacje jednostkowe . . . . . . . . . . . . . . . . 266 3.4.2. Regulacje szczegółowe odnoszące się do spółek handlowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 3.5. Struktura organów przedsiębiorstwa publicznego na przykładzie operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego . . . . . 281 284 4. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ V. Zadania publiczne (misja) oraz gospodarka finansowa 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zadania publiczne (misja) przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . . . . . . . . 292 292 296 296 2.1. Regulacje rodzajowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Regulacje jednostkowe odnoszące się do państwowych osób prawnych niebędących spółkami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 306 2.3. Regulacje jednostkowe odnoszące się do spółek handlowych . . . 2.4. Zadania publiczne (misja) przedsiębiorstwa publicznego na przykładzie operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gospodarka finansowa przedsiębiorstwa publicznego . . . . . . . . . . 3.1. Regulacje ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1. Publicznoprawne ograniczenia w zakresie gospodarowania mieniem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2. Regulacje podatkowe przedsiębiorstw publicznych . . . . . 3.1.3. Pozostałe regulacje ogólne o gospodarce finansowej przedsiębiorstw publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 323 323 323 327 328 7 Spis treści3.2. Regulacje szczegółowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 331 3.2.1. Regulacje rodzajowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2. Regulacje jednostkowe odnoszące się do państwowych osób prawnych niebędących spółkami handlowymi . . . . 337 3.2.3. Regulacje jednostkowe odnoszące się do spółek handlowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 3.3. Gospodarka finansowa przedsiębiorstwa publicznego na przykła- dzie operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego . . 344 3.3.1. Przychód regulowany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 3.3.2. Inne regulacje publicznoprawne wpływające na gospodarkę finansową operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3. Regulacje prawno-handlowe wpływające na gospodarkę finansową operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 349 3.3.4. Gospodarka finansowa operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego w kontekście wykonywania zadań publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 356 4. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ VI. Nadzór nad przedsiębiorstwem publicznym . . . . . . 364 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 2. Nadzór stricte właścicielski 2.1. Nadzór właścicielski wykonywany przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 2.2. Nadzór właścicielski wykonywany przez innych ministrów . . . . 380 . . . 383 3. Nadzór administracyjny z elementami nadzoru właścicielskiego 3.1. Nadzór nad przedsiębiorstwami publicznymi o znaczeniu strategicznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 3.2. Nadzór jednostkowy nad wybranymi przedsiębiorstwami publicznymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 3.3. Nadzór nad operatorem elektroenergetycznego systemu przesyłowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 397 ROZDZIAŁ VII. Optymalizacja regulacyjna przedsiębiorstwa 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Przedsiębiorstwo publiczne z konstytucyjnego punktu widzenia . . . . publicznego. Postulaty de lege ferenda 401 401 402 2.1. Przedsiębiorstwo publiczne a zasada subsydiarności i proporcjonalności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402 2.2. Postulowany normatywny kształt sektora przedsiębiorstw publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 8 Spis treściwww.lexisnexis.pl3. Przedsiębiorstwo publiczne wykonujące zadania publiczne . . . . . . . 3.1. Kategorie przedsiębiorstw publicznych (niebędących spółkami 408 handlowymi) wykonujących zadania publiczne de lege lata 408 3.2. Spółka handlowa jako przedsiębiorstwo publiczne wykonujące zadania publiczne de lege lata 413 3.3. Agencja państwowa de lege ferenda 420 . . . . 428 428 4. Przedsiębiorstwo publiczne niewykonujące zadań publicznych 4.1. Spółka z udziałem Skarbu Państwa de lege ferenda 4.2. Organizacja nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa de lege ferenda 5. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 438 Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 Akty normatywne (alfabetycznie) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Orzecznictwo (alfabetycznie) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 469 Spis treściWykaz skrótów Źródła prawa k.c. – ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm. Konstytucja RP – ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Pol- k.p.a. k.s.h. pr.en. p.z.p. TFUE skiej, Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm. – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admini- stracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm. – ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm. – ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolido- wana Dz.Urz. UE 2010 C 83) u.ARMR – ustawa z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Moderni- u.BGK u.d.l. u.EURO u.f.p. u.g.u.e. u.i.b. u.k.p. zacji Rolnictwa, Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm. – ustawa z 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego, Dz.U. Nr 65, poz. 594 ze zm. – ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm. – ustawa z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego tur- nieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm. – ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – ustawa z 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Pań- stwa ubezpieczeniach eksportowych, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 59, poz. 609 ze zm. – ustawa z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych, Dz.U. Nr 96, poz. 618 ze zm. – ustawa z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm. 11 Wykaz skrótów – ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm. – ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadze- niu działalności kulturalnej, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 406 – ustawa z 31 lipca 1997 r. o Polskiej Agencji Prasowej, Dz.U. Nr 107, poz. 687 ze zm. – ustawa z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Roz- woju Przedsiębiorczości, tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm. – ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm. – ustawa z 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych, Dz.U. Nr 11, poz. 86 ze zm. – ustawa z 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycz- nej, Dz.U. Nr 62, poz. 689 ze zm. – ustawa z 23 października 1987 r. o przedsiębiorstwie państwo- wym „Porty Lotnicze”, Dz.U. Nr 33, poz. 185 ze zm. – ustawa z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179 – ustawa z 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finan- sowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przed- siębiorców, Dz.U. Nr 191, poz. 1411 ze zm. – ustawa z 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze, tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 ze zm. – ustawa z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm. – ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm. – ustawa z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekono- micznych, tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm. – ustawa z 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach mini- stra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywa- niu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitało- wych prowadzących działalność w energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych, Dz.U. Nr 65, poz. 404 sektorach – ustawa z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących nie- którymi podmiotami prawnymi, Dz.U. Nr 26, poz. 306 ze zm. – ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania upraw- nień przysługujących Skarbowi Państwa, Dz.U. Nr 106, poz. 493 ze zm. – „Actualite Juridique – Droit Administratif” – „Europejski Przegląd Sądowy” u.o.d. u.o.d.k. u.PAP u.PARP u.p.d.o.p. u.PKWK u.POT u.PPL u.p.p.m. u.p.s.f. u.p.u.n. u.RTV u.s.d.g. u.SSE u.s.u.s.p. u.w.o.k. u.z.w.u.s.p. Czasopisma AJDA EPS 12 www.lexisnexis.plOSNCP PCG PiP PPH PS PUG RFAP RFDA RFFP ST Inne skróty APE art. Dz.U. Dz.Urz. UE Wykaz skrótów – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna – „Przegląd Corporate Governance” – „Państwo i Prawo” – „Przegląd Prawa Handlowego” – „Przegląd Sejmowy” – „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” – „Revue française d’administration publique” – „Revue française de droit administratif” – „Revue française de finances publiques” – „Samorząd Terytorialny” – Agence des Paticipations d’Ètat – artykuł – Dziennik Ustaw – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (dla aktów opublikowa- nych od 1 lutego 2003 r.) Dz.Urz. WE – Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich (dla aktów opubli- ENI EPA EPE EPIC EPSCP GIP GU IGB INA IRI IRiESP Lex LexPolonica MSP NDPB NPI NPNW NSA OECD ONZ OSD OSP OZE PKB POP kowanych przed 1 lutego 2003 r.) – Ente Nazionale Idrocarburi – établissement public à charactère administrative – ente pubblico economico – établissement public à charactère industriel et commercial – établissement public à charactère scientifique, culturel et profes- sionel Istituto per la Riconstruzione Industriale – groupment d’intêret public – Gazzeta Ufficiale – instytucja gospodarki budżetowej – L’Institut national de l’audiovisuel – – Instrukcja ruchu i eksploatacji sieci przesyłowej – system informacji prawnej wydawnictwa Wolters Kluwer – System Informacji Prawnej LexisNexis – Ministerstwo Skarbu Państwa – non-governmental public bodies – non profit institution – Narodowy Program Nadzoru Właścicielskiego – nowy ład kor- poracyjny w spółkach Skarbu Państwa – Naczelny Sąd Administracyjny – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – Organizacja Narodów Zjednoczonych – operator systemu dystrybucyjnego – operator systemu przesyłowego – odnawialne źródła energii – produkt krajowy brutto – państwowe osoby prawne 13 Wykaz skrótów – Sąd Najwyższy – System of National Accounts (ramowy dokument koncepcyjny, ustanawiający międzynarodowe standardy statystyczne słu- żące do pomiaru zjawisk ekonomicznych) – state-owned enterprise – Skarb Państwa – samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej – South of Scotland Electricity Board – Trybunał Konstytucyjny – Unia Europejska – UK Financial Investments Ltd. – Urząd Regulacji Energetyki – „Zbiory Orzecznictwa Trybunału Europejskiego” SN SNA SOE SP SPZOZ SSEB TK UE UKFI URE Zb.Orz. www.lexisnexis.plWstęp 1. Tytułowe przedsiębiorstwo publiczne (public undertaking) stanowi fundament art. 106 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest to ujęcie funkcjonalne i podmiotowe, które na gruncie polskiego porządku prawnego odpowiada zasadniczo pojęciu przedsiębiorcy, nie zaś przedsię- biorstwu w rozumieniu przedmiotowym, które to rozumienie przeważa w prawie polskim. W tej pracy zdecydowano o konsekwentnym stosowa- niu pojęcia „przedsiębiorstwo publiczne”, rozumiejąc je jednak tak, jak to wynika z prawa unijnego. Stanowi to świadomy zabieg merytoryczny. Oczywiście należy zdawać sobie sprawę z konotacji, które niesie ze sobą pojęcie „przedsiębiorstwo” na gruncie prawa polskiego, aczkolwiek cały czas termin ten występuje także w znaczeniu funkcjonalnym i niekiedy podmiotowym. Zasada prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym, a także zamiar badawczy przeprowadzenia analizy zakorzenionej w gene- zie terminu, przesądziły o stosowaniu pojęcia „przedsiębiorstwo publicz- ne”. Funkcjonujące w prawie polskim określenie przedsiębiorcy publiczne- go stanowi implementację do naszego porządku prawnego dyrektywnego pojęcia przedsiębiorstwa publicznego (jak jednak zostanie wykazane, zbieżność pojęć „przedsiębiorca publiczny” i „przedsiębiorca” na gruncie prawa polskiego ma charakter w większym stopniu werbalny niż meryto- ryczny). Celem pracy jest jednak zbadanie przedsiębiorstwa publicznego w jego podstawowym, traktatowym rozumieniu. Przedsiębiorstwo publiczne, najogólniej rzecz biorąc, jest definiowane jako wyodrębniona jednostka organizacyjna prowadząca szeroko pojętą działal- ność gospodarczą znajdująca się pod kontrolą państwa (najczęściej właś- cicielską) i/lub wykonująca zadania publiczne. Z wyróżnienia tych kryte- riów wynika panorama przedsiębiorstw publicznych, na którą składają się: 1) przedsiębiorstwa kontrolowane przez państwo i wykonujące zadania publiczne, 15 Wstęp 2) przedsiębiorstwa kontrolowane przez państwo, lecz niewykonujące za- dań publicznych, oraz 3) przedsiębiorstwa niekontrolowane przez państwo, lecz wykonujące za- dania publiczne. Panorama ta ulega skomplikowaniu, gdy przyjąć występowanie przedsię- biorstw publicznych na poziomie samorządu terytorialnego. Wówczas można dodatkowo wyróżnić: 1) przedsiębiorstwa publiczne kontrolowane przez samorząd i wykonują- ce zadania publiczne, 2) przedsiębiorstwa kontrolowane przez samorząd, lecz niewykonujące zadań publicznych, oraz 3) przedsiębiorstwa publiczne niekontrolowane przez samorząd, ale wy- konujące zadania publiczne. Przedmiotem tej pracy jest analiza statusu prawnego przedsiębiorstw pu- blicznych kontrolowanych przez państwo – zarówno wykonujących zada- nia publiczne, jak i niewykonujących takich zadań. Jest to zatem praca z zakresu prawa gospodarczego – przede wszystkim publicznego, ale doty- cząca także istotnych zagadnień prawa prywatnego. 2. Warto zwrócić uwagę na fakt, że w toku rozwoju historycznego najpierw pojawiły się jednostki należące do państwa czy też jednostki wykonujące zadania publiczne, a znacznie później pojawił się termin „przedsiębiorstwo publiczne”. Co więcej, normatywne ujęcie przedsiębiorstwa publicznego należy powiązać z pojęciem demokratycznego państwa prawnego, ponie- waż właśnie w tym ujęciu bardzo mocno podkreślono, że państwo, jako struktura organizacyjna, nie jest omnipotentne. Normy dotyczące przed- siębiorstwa publicznego swoje fundamenty opierają właśnie na dążeniu do ograniczenia dowolności struktur państwowych. W państwach totali- tarnych, także autorytarnych, zdecydowanie trudniej jest zauważyć wystę- powanie podobnych motywów, a co za tym idzie – występowanie odpo- wiednich regulacji. Przedsiębiorstwa publiczne w sposób oczywisty zwiększają zakres władztwa państwowego, zarówno oficjalnego, jak i – przede wszystkim – nieoficjalnego, stąd naturalna tendencja każdej władzy do unikania tworzenia transparentnych regulacji. Kolejne spostrzeżenie odnosi się do krajowego charakteru przedsiębiorstw publicznych, tj. zdeterminowania rozwojem historycznym danego państwa, m.in. liczby, formy, charakteru prawnego oraz zakresu działania przedsię- 16 www.lexisnexis.plWstęp biorstw publicznych. Zwraca również uwagę fakt, że poszczególne państwa nie są nadmiernie zainteresowane tworzeniem usystematyzowanej regulacji prawnej przedsiębiorstw publicznych, gdyż oznaczałoby to ograniczenie możliwości działania państw i przedsiębiorstw publicznych. Na tym tle wy- raźnie odróżnia się Unia Europejska jako twór w sposób pokojowy tworzony przez wiele państw i mający charakter ponadnarodowy (supranacjonalny). Jednym z głównych celów Unii Europejskiej jest tworzenie jednolitego, konkurencyjnego rynku. Taki cel determinuje konieczność ograniczenia monopolu czy choćby pozycji dominującej przedsiębiorstw publicznych na terytorium danego państwa członkowskiego tak, aby dopuścić do działa- nia na tym terytorium inne podmioty, często dotychczasowych monopoli- stów z państw sąsiednich. Dla Unii Europejskiej prawidłowe funkcjonowa- nie rynku wewnętrznego, w tym także poddanie przedsiębiorstw publicznych jednolitej na poziomie unijnym regulacji prawnej, stanowi warunek sine qua non realizacji celów, dla których została powołana. Jed- nocześnie oczywisty jest opór poszczególnych państw przed poddaniem ich przedsiębiorstw publicznych nadmiernej regulacji ze strony Unii. Stąd nieco zaskakujący trend – to Unia Europejska wprowadza regulacje ogra- niczające przedsiębiorstwa publiczne w poszczególnych krajach, natomiast władze krajowe starają się dyskretnie przeciwdziałać tym regulacjom, tak by w jak największym stopniu zachować zakres swojego władztwa. 3. W 1989 r. rozpoczęto w Polsce transformację ustrojową – zarówno poli- tyczną, jak i gospodarczą. Wydaje się, że ówcześni decydenci polityczni w zakresie przemian systemu gospodarczego odwoływali się do szeroko rozumianego „liberalizmu”. W ich rozumieniu ów liberalizm stanowił do- kładną odwrotność gospodarki centralnie planowanej, nakazowo-roz- dzielczej, która funkcjonowała po drugiej wojnie światowej. Wychodzono z założenia, że jeśli dotychczas udział państwa w gospodarce był wszech- potężny – należało go wyeliminować, jeśli dominowała własność pań- stwowa – należało ją zastąpić własnością prywatną, jeśli działalność go- spodarczą prowadziły przedsiębiorstwa państwowe – należało je zastąpić spółkami handlowymi. W pewnym uproszczeniu ówczesne postrzeganie docelowego modelu go- spodarczego bliższe było dziewiętnastowiecznemu kapitalizmowi jako sys- temowi zupełnie odmiennemu od gospodarki centralnie sterowanej. Na pewno jednak kapitalizm dziewiętnastowieczny ewoluował w krajach zachodniej półkuli i na przełomie XX i XXI w. miał już znacznie mniej 17 Wstęp „liberalne” oblicze. Co więcej – kapitalizm funkcjonujący w krajach Europy Zachodniej to kapitalizm socjalny, wywodzący się m.in. z koncepcji nie- mieckiej społecznej gospodarki rynkowej o relatywnie wysokim poziomie redystrybucji dochodu narodowego. Na kształtowanie tego kapitalizmu miały także wpływ francuskie tradycje etatystyczne, jak również szwedz- ka koncepcja państwa dobrobytu. W Polsce jednak na początku transfor- macji ustrojowej tego nie dostrzegano, a jeśli dostrzegano – to nie rozu- miano wszelkich implikacji. Najlepszym przykładem ilustrującym bezrefleksyjne dążenie do osiągnię- cia nieistniejącego już modelu gospodarczego była komercjalizacja i pry- watyzacja przedsiębiorstw państwowych. W 1990 r. (czyli tuż na początku transformacji ustrojowej) podjęto decyzję normatywną o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych1. Celem ustawodawcy było nadanie dotychczasowym przedsiębiorstwom państwowym formy organi- zacyjno-prawnej typowej dla podmiotów prawa handlowego, lecz jedynie po to, by następnie zbyć akcje i udziały w tych skomercjalizowanych spół- kach na rzecz inwestorów prywatnych. Zabrakło podjęcia próby zróżnico- wanego podejścia do odrębnych kategorii podmiotów, tj. podmiotów sek- tora stricte komercyjnego i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Komercjalizacja miała służyć tylko prywatyzacji2, na co jasno wskazywał art. 19 ustawy o prywatyzacji, wymagający, aby udostępnienie wszystkich akcji należących w skomercjalizowanej spółce do Skarbu Państwa nastąpi- ło w ciągu 2 lat od daty jej wpisania do rejestru handlowego3. W 1996 r. przyjęto ustawę o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, która dopuszczała już komercjalizację samoistną, tj. bez dalszej prywatyzacji4. Cały czas dominował jednak trend przekształcania 1 Ustawa z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm. 2 Artykuł 1 ustawy o prywatyzacji z 1990 r. stanowił, że prywatyzacją jest: 1) udostęp- nienie osobom trzecim akcji lub udziałów spółek (przy czym przez pojęcie udostępnie- nia art. 4 ustawy rozumiał sprzedaż akcji, zbycie praw z akcji, obciążenie akcji lub od- danie ich w dzierżawę), 2) udostępnienie mienia przedsiębiorstwa, 3) sprzedaż przedsiębiorstwa państwowego. 3 F. Grzegorczyk, O potrzebie systemowego ujęcia przepisów regulujących funkcjonowa- nie spółek z udziałem Skarbu Państwa, w: Prawo handlowe XXI wieku Czas stabilizacji, ewolucji czy rewolucji Księga jubileuszowa Profesora Józefa Okolskiego, red. M. Modrze- jewska, Warszawa 2010, s. 237–238. 4 Ustawa z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw pań- stwowych, Dz.U. Nr 118, poz. 561 ze zm. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy dokonywanie 18 www.lexisnexis.plWstęp przedsiębiorstw państwowych w spółki handlowe – także przedsiębiorstw użyteczności publicznej, jak również przedsiębiorstw, których racją bytu było wykonywanie zadań publicznych, a nie działalność rynkowa. Nie podjęto wtedy refleksji nad problemem, czy forma spółki handlowej jest odpowiednia dla podmiotu wykonującego zadania publiczne. Nie oznacza to jednak, że takie pytanie nie powinno zostać postawione. Jestem przeko- nany, że najwyższy czas postawić to pytanie badawcze i spróbować na nie odpowiedzieć. Uzasadnieniem może być chociażby los PKP, z uporem god- nym lepszej sprawy wtłaczanych w struktury holdingowe. Słuszne wydaje się przyjęcie tezy, że jakkolwiek udział państwa w gospo- darce powinien być ograniczony i precyzyjnie określony, to jednak pań- stwo minimalne, które zgodnie z teorią ma być skoncentrowane jedynie na ochronie uprawnień jednostki, bez możliwości podejmowania jakiejkol- wiek innej działalności, w praktyce nie występuje5. Także klasyfikacja funkcji (zadań) państwa opracowana przez Bank Światowy wskazuje na stosunkowo szeroki katalog jego funkcji minimalnych6. Z powyższego wy- nika, że postrzeganie roli państwa w gospodarce wyłącznie jako „stróża nocnego” jest interesujące poznawczo, ale jednocześnie nadzwyczaj odle- głe od rzeczywistości. Wzorce płynące z państw wysoko rozwiniętych ja- sno wskazują, że wyeliminowanie państwa z działalności gospodarczej, „wywłaszczenie” państwa czy redukcja zadań publicznych do minimum nie są praktycznie możliwe. Zaangażowanie państwa w gospodarkę jest komercjalizacji celem prywatyzacji było zasadą (art. 3 ust. 1), co jednak nie wyklucza- ło dokonania komercjalizacji w celu innym niż prywatyzacja (art. 3 ust. 2), choć wy- magało to zgody Rady Ministrów. W późniejszym czasie dokonano nowelizacji tej usta- wy, zmieniono jej tytuł i przyjęto tekst jednolity. 5 O teorii państwa minimalnego R. Nozicka zob. szerzej: K. Chojnicka, w: K. Chojnicka, H. Olszewski, Historia doktryn politycznych i prawnych, Poznań 2004, s. 375–376. 6 Zob. szerzej: G. Przesławska, Rola państwa w gospodarce w ujęciu szkół ekonomicz- nych, w: Regulowana gospodarka rynkowa, red. U. Kalina-Prasznic, Kraków 2007, s. 21. W pierwszej kolejności należy wskazać na dostarczanie „czystych” dóbr publicznych: obronność, prawo, porządek, ochrona prawa własności, zarządzanie makroekono- miczne, system opieki zdrowotnej, działanie na rzecz równości, ochrona biednych. Poza wymienionymi funkcjami minimalnymi Bank Światowy wskazuje także na tzw. funkcje pośrednie i funkcje aktywne. Do funkcji pośrednich zalicza się: ograniczenie wpływu efektów zewnętrznych, edukację, ochronę środowiska, regulacje antymono- polowe, przeciwdziałanie niepełnej informacji, regulacje sektora finansowego oraz ubezpieczenia społeczne. Natomiast do funkcji aktywnych zostały zaliczone strategie rozwoju przemysłowego i redystrybucji dóbr. 19 Wstęp zjawiskiem, którego istnienia w otaczającej rzeczywistości nie można nie dostrzegać7. Wspomniane zaangażowanie państwa w gospodarkę wymaga oczywi- ście odpowiedniej regulacji prawnej. Akceptując bowiem fakt zaangażo- wania państwa, należy jednocześnie odwołać się do zasady państwa prawnego. Państwo zaangażowane w gospodarkę powinno działać w granicach sensownego, przejrzystego i kompleksowego systemu norm prawnych. Sytuacją bodaj najbardziej niebezpieczną jest „ciche” działa- nie państwa: z jednej strony państwo oświadcza, że koncentruje się wy- łącznie na wykonywaniu swoich funkcji minimalnych, a z drugiej strony – na podstawie niejasnych i rozproszonych przepisów prawa – faktycz- nie, w sposób przemożny, wpływa na gospodarkę. Z taką sytuacją mamy do czynienia dzisiaj w Polsce. Wobec powyższego uzasadnione jest pod- jęcie refleksji naukowej w zakresie prawidłowości norm prawnych regu- lujących udział państwa w życiu gospodarczym. W 2004 r. Polska przystąpiła do Unii Europejskiej. Uczestnictwo w tej or- ganizacji integracji gospodarczej i politycznej niesie ze sobą określone konsekwencje w zakresie zarówno ustroju gospodarczego, jak i systemu prawnego. Fundamentów ekonomicznych Unii Europejskiej należy poszu- kiwać w liberalnych koncepcjach gospodarczych. Konstrukcja rynku we- wnętrznego, zakładającego swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, sprowadza się przecież do optymalizacji w zakresie alokacji czterech podstawowych czynników produkcji. Teoretycznie więc można przyjąć, że u podstaw Unii legła idea, by stworzyć jeden obszar gospodar- czy (rynek wewnętrzny), w ramach którego towary, osoby, usługi i kapitał podążają zgodnie z prawidłami ekonomii. W istocie eliminacja barier (tzw. harmonizacja negatywna) oznaczała przyjmowanie norm prawnych pozwalających na działanie mechanizmów rynkowych. Szybko jednak okazało się, że harmonizacja negatywna jest niewystarczająca z punktu widzenia celów rynku wewnętrznego – stąd pojawił się silny trend regulacyjny w wielu sferach życia gospodarczego. Jakkolwiek podstawowym motywem przyjmowania regulacji było funk- cjonowanie rynku wewnętrznego, to jednak nie wolno zapominać o stop- niowym pojawianiu się różnych polityk unijnych. Realizowanie przez Unię Europejską różnych polityk za pomocą różnych instrumentów niejedno- 7 Na temat zadań państwa, zob. np. F. Grzegorczyk, O potrzebie , s. 238–239. 20 www.lexisnexis.plWstęp krotnie przekracza cel polegający na optymalizacji funkcjonowania rynku wewnętrznego. Niektóre polityki skutkują daleko idącym interwencjoni- zmem (Unii bądź państw członkowskich) w funkcjonowanie mechani- zmów rynkowych. Unia Europejska, chociaż założona na doktrynalnej podstawie kapitali- zmu, nie waha się odwoływać do mechanizmów gospodarki centralnie sterowanej. Unii Europejskiej nie są obce koncepcja państwa opiekuńcze- go, szerokie postrzeganie zadań publicznych czy stosowanie mechani- zmów nierynkowych znacząco wpływających na funkcjonowanie gospo- darki. Trzeba jasno stwierdzić, że unijny system gospodarczy nie ma charakteru „liberalnego”, a wręcz przeciwnie – czerpie z dorobku państw starej Unii. Potwierdza to tylko, że opowiadając się za koncepcjami liberal- nymi, nie wolno nie dostrzegać rzeczywistości. Trudno bowiem aplikować rozwiązania pochodzące ze Stanów Zjednoczonych XIX w. do państw członkowskich Unii właśnie ze względu na inny model gospodarczy, nazy- wany w literaturze francuskojęzycznej économie mixte. Unia Europejska wytworzyła w swej kilkudziesięcioletniej historii pewien system gospodarczy. Nie do końca jednak dba ona o klarowność „ideową” swoich działań. Z punktu widzenia systemu dużo istotniejsze jest działa- nie na rzecz spójności tego systemu, czyli kreowania podobieństw między poszczególnymi państwami. Mniej istotny jest kierunek podejmowanych działań. Warto zwrócić uwagę na swoisty paradoks regulacji unijnych do- tyczących np. energetyki. „Liberalizacja” rynku energii dokonuje się przez niezwykle silne instrumenty interwencjonizmu. Stąd „liberalizacja” rozu- miana jest swoiście8. W państwach członkowskich Unii Europejskiej przedsiębiorstwa publiczne występują często, ale ich publiczny charakter determinowany jest nie tylko charakterem wykonywanych zadań. O publicznym charakterze przedsię- biorstw świadczą także: istnienie szczególnych form organizacyjno-praw- nych (nieznanych prawu handlowemu), szczególny system finansowania podmiotów i polityka dywidendowa, możliwość prowadzenia działalności gospodarczej wyłącznie na podstawie zezwolenia organów władzy pu- blicznej, faktyczny brak zdolności upadłościowej tych podmiotów czy wreszcie specyfika kształtowania organów korporacyjnych. 8 A. Walaszek-Pyzioł, Kilka refleksji na temat prawnych metod liberalizacji rynku energii elektrycznej, PUG 2008, nr 11, s. 2. 21 Wstęp 4. Obecny stan badań nauki prawa w zakresie przedsiębiorstw publicznych nie wydaje się wystarczający. Wydana w 2010 r. monografia A. Szafrań- skiego poświęcona przedsiębiorcom publicznym dotyczy właściwie wy- łącznie ich relacji do pojęcia wolności gospodarczej9. Wydaje się więc, że obecny stan badań uprawnia do sformułowania tezy o konieczności podję- cia tematu badawczego, jakim jest przedsiębiorstwo publiczne. W doktry- nie wyrażono postulat konieczności prowadzenia badań naukowych w tym zakresie10. Pojęcie przedsiębiorstwa publicznego zostało zdefiniowane normatywnie jedynie na gruncie prawa Unii Europejskiej w art. 2 lit. b dyrektywy Komi- sji 2006/111/WE z 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosun- ków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwa- mi publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw11. Zgodnie z tą dyrektywą oznacza ono każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub po- średnio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, po- siadania w nim udziału kapitałowego lub zasad, które nim rządzą. W pra- wie polskim pojęcie przedsiębiorstwa publicznego nie zostało uregulowane12, natomiast doktryna podjęła wysiłek jego zdefiniowania. Koncepcja przedsiębiorstwa publicznego stanowi „uogólnienie obowiązu- 9 A. Szafrański, Przedsiębiorca publiczny wobec wolności gospodarczej, Warszawa 2010. 10 M. Stahl, w: System Prawa Administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 526. Także J. Zimmermann wskazuje, że silna tendencja do przekształcania znanych prawu administracyjnemu form organizacyjno-prawnych, tworzenia instytucji o cechach mieszanych oraz two- rzenia zupełnie nowych instytucji powinna być obserwowana ze specjalną uwagą, zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 118. 11 Dz.Urz. UE 2006 L 318/17 ze zm., zob. szerzej: S. Dudzik, Pomoc państwa dla przed- siębiorstw publicznych w prawie Unii Europejskiej Między nautralnością a zaangażowa- niem, Kraków 2002, s. 195 i n. 12 W celach porządkowych warto poczynić zastrzeżenie, że przez pojęcie „przedsię- biorstwo publiczne” nie należy rozumieć spółek publicznych w rozumieniu ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finan- sowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 185, poz. 665 ze zm.). Są to różne kategorie, jakkolwiek może istnieć spół- ka publiczna będąca przedsiębiorstwem publicznym. Notabene trzeba zwrócić uwagę na co najmniej dwojaki źródłosłów terminu „publiczny”. Z jednej strony można wska- zać na znaczenia wywodzące się od prawa publicznego, a więc regulacji dotyczącej rządu, władzy, z drugiej strony – na znaczenie wywodzące się od interesu publicznego jako interesu społecznego, wspólnego, ogólnego, przeciwstawnego interesom indywi- 22 www.lexisnexis.plWstęp jących przepisów prawnych uprawniających podmioty publiczne do pro- wadzenia działalności gospodarczej”13. Definiowanie, aczkolwiek żmud- ne, stanowi niezwykle istotną część zadań prawników w dłuższej perspektywie czasowej. Nie pretendując do proponowania ostatecznych kształtów definicji, postrzegam swoje zadanie także w udziale we wspól- nym dążeniu nauki prawa do precyzowania pojęć. 5. Status prawny przedsiębiorstw publicznych zasługuje na uwagę z wielu przyczyn. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę na „podwójną”, bo unij- ną i krajową, regulację prawną tego statusu. Ten styk – prawa unijnego i krajowego – jest z całą pewnością niezwykle ważny jako przedmiot ba- dań naukowych, ponieważ staje się podstawowym układem obecnej i przyszłej krajowej regulacji prawnej. Ponadto publicznoprawny status przedsiębiorstw publicznych wpływa znacząco na ich funkcjonowanie w stosunkach prywatnoprawnych – pojawia się więc drugi styk: prawa pu- blicznego i prywatnego. Takie przenikanie jest cechą przemożną obecnego prawa gospodarczego – można wręcz mówić o niemożności rozdzielenia obu sfer. W doktrynie wskazuje się również, że prawo gospodarcze państw członkowskich UE stało się w istocie porządkiem, którego podstawowe in- stytucje określa prawodawca unijny14. Z jednej strony stanowi to istotną trudność, a z drugiej – staje się niebanalnym wyzwaniem badawczym, o bardzo dużym znaczeniu poznawczym dla prawa gospodarczego. Wielość funkcji narzuconych obecnie przedsiębiorstwom publicznym wy- maga gruntownej analizy. Są to bowiem funkcje istotne nie tylko z „krajo- wego” punktu widzenia, gdyż w niektórych przedsiębiorstwach publicz- nych (szczególnie zarządzających kluczową infrastrukturą) upatruje się także istotnych kompetencji w zakresie funkcjonowania rynku wewnętrz- dualnym, jednostkowym. W praktyce często zdarza się przeciwstawianie tych zna- czeń, choć celem władzy powinna być realizacja interesu wspólnego. 13 K. Strzyczkowski, Przedsiębiorstwo publiczne jako instytucja prawna (Wybrane za- gadnienia), w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego Księga jubileuszowa Profesora zw dra hab Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001, s. 697. Autor wskazuje, że problem zdefiniowania przedsię- biorstwa publicznego nie jest obcy także zagranicznym systemom prawnym. We Fran- cji za takie uznaje się przedsiębiorstwo należące do państwa (choć mogące działać w różnych formach organizacyjno-prawnych), a w Wielkiej Brytanii przedsiębior- stwem publicznym jest każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą związaną z funkcjonowaniem organów państwa. 14 S. Dudzik, Sposoby przekształcania prawa polskiego pod wpływem prawa europejskie- go (na przykładzie prawa gospodarczego), PiP 2008, nr 5, s. 3 i 18. 23 Wstęp nego Unii Europejskiej. Wydaje się również, że waga gospodarcza funkcji pełnionych przez przedsiębiorstwa publiczne nie jest doceniana, co stano- wi dodatkowe uzasadnienie wyboru tej tematyki. Trwająca integracja eu- ropejska oznacza także wzrastającą rolę unijnych zadań publicznych. Teo- retycznie zadania te można traktować jako specyficzną kategorię krajowych zadań publicznych, łatwo jednak sobie wyobrazić konflikt inte- resów między zadaniami krajowymi a unijnymi. Ponadto jedynie z per- spektywy unijnej zrozumiałe są niektóre zadania publiczne. Obecnie unij- ne zadania publiczne wykonywane są głównie przez podmioty krajowe, chociaż w pewnej perspektywie można sobie wyobrazić podmioty (przed- siębiorstwa) unijne. Szczególnie w Polsce funkcjonowanie sfery aktywności państwa w ramach obrotu gospodarczego wymaga głębokiej refleksji i radykalnej zmiany. Do- głębna analiza statusu prawnego przedsiębiorstw publicznych może skut- kować wyciągnięciem wniosków przydatnych do szeroko rozumianej orga- nizacji sektora publicznego. Przykładem takiego wniosku może być postulat powołania do życia odrębnego typu osoby prawnej, która zapewni wyższą efektywność wykonywania zadań publicznych oraz większe bezpieczeń- stwo obrotu gospodarczego. Bez wątpienia prace badawcze dotyczące tej sfery są niezwykle ważne, gdyż mogą w sposób bezpośredni przyczynić się do optymalizacji wykorzystania szczupłych zasobów, co jest istotne zwłasz- cza w kontekście narastającego światowego kryzysu gospodarczego. Prawidłowe ukształtowanie styku sfery publicznej oraz prywatnego obro- tu gospodarczego wydaje się obecnie pierwszoplanowym zadaniem pań- stwa. Jego prawidłowe rozwiązanie wręcz będzie miało wpływ na dalszy rozwój cywilizacyjny. W tym kontekście należy podkreślić konieczność zastosowania właściwej metody badawczej, łączącej analizę teoretyczną na wysokim stopniu ogólności z analizą praktyczną, skupioną na poszcze- gólnych podmiotach wykonujących zadania publiczne lub pozostających pod kontrolą państwa. Funkcjonowanie przedsiębiorstw publicznych w obrocie gospodarczym nakazuje stawiać także pytania o udział własnościowy państwa w gospo- darce, udział regulacyjny państwa w gospodarce oraz o relacje zachodzące między dominium a imperium. 6. Wzgląd na spójność opracowania oraz zamiar utrzymania jego objętości w rozsądnych granicach wymaga dokonania wyłączeń pewnych bloków tematycznych z zakresu pracy. 24 www.lexisnexis.plWstęp Po pierwsze, analiza pojęcia „przedsiębiorstwo publiczne” została skon- centrowana na osobach prawnych kontrolowanych przez państwo i mogą- cych uchodzić za przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisów prawa Unii Europejskiej. Wśród jednostek tych wyróżniono podmioty wykonujące za- dania publiczne oraz podmioty niewykonujące takich zadań. Kategoria tych ostatnich przedsiębiorstw publicznych jest znacząca zwłaszcza w Pol- sce, np. spółki kapitałowe z udziałem Skarbu Państwa. Z zakresu pracy wyłączono podmioty nieposiadające osobowości prawnej. Jest to kategoria interesująca poznawczo – np. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Pań- stwowe – wymaga jednak zindywidualizowanego podejścia, które mogło- by zagrozić spójności prowadzonych rozważań skoncentrowanych na za- gadnieniach konstrukcyjnych. Historia gospodarki leśnej, jej specyfika, uwarunkowania ekologiczne zdecydowanie zasługują na odrębne opraco- wanie. Po drugie, na uboczu głównego nurtu rozważań znalazły się podmioty z sektora prywatnego wykonujące zadania publiczne. To niezwykle cieka- wa kategoria przedsiębiorstw publicznych, odrębność problematyki wy- maga jednak osobnego opracowania, ze względu na zupełnie inny charak- ter relacji między tymi podmiotami a władzą publiczną. Trzecim zasadniczym wyłączeniem stało się pominięcie, co do zasady, tematyki funkcjonowania przedsiębiorstw publicznych kontrolowanych przez władze samorządowe lub wykonujących zadania publiczne o cha- rakterze komunalnym. Komunalne przedsiębiorstwa publiczne postrze- gane są po prostu jako przedsiębiorstwa publiczne działające w ograni- czonej terytorialnie skali. Jest to jednak nadmierne uproszczenie. Po pierwsze, występują różne szczeble samorządu terytorialnego o różnym zakresie działania (innych zadaniach publicznych). Po drugie, ustawy samorządowe różnicują zakres prowadzenia działalności gospodarczej przez poszczególne kategorie jednostek samorządu terytorialnego. Po trzecie, niektóre zadania samorządu terytorialnego mają charakter za- dań własnych, inne natomiast stanowią zadania zlecone przez admini- strację rządową. Kolejnym argumentem jest złożona historia samorządu terytorialnego oraz skomplikowane tło porównawcze. Już te względy po- kazują, że konieczne jest odrębne opracowanie problemu komunalnych przedsiębiorstw publicznych. Co więcej, wydaje się, że najpierw należy zbadać szczebel krajowy, by w sposób należyty móc analizować poziom samorządowy. 25 Wstęp Czwartym wyłączeniem jest materia pomocy publicznej. Jest ona związana z przedsiębiorstwami publicznymi, prawidłowa analiza musiałaby jednak obejmować całokształt zagadnień z tego zakresu, w tym relacje z przedsię- biorstwami prywatnymi. Dlatego praca, której zadaniem jest bliższe uchwy- cenie zjawiska przedsiębiorstw publicznych, musi z natury rzeczy pozosta- wić odrębnemu opracowaniu tę obszerną materię. W monografii zrezygnowano także z analizy partnerstwa publiczno-pry- watnego ze względu na zupełnie inny charakter tej materii. Istotą partner- stwa jest umowa wiążąca równorzędne strony, tymczasem przy przedsię- biorstwie publicznym elementem kluczowym jest ich podporządkowanie władzy publicznej. Także w tym zakresie niezbędna jest odpowiednio ob- szerna i pogłębiona analiza. Należy wreszcie wskazać na kłopot terminologiczny związany z pojęciem „kontrola” występującym w tytule pracy. W prawie administracyjnym uży- wa się tego terminu w znaczeniu zdecydowanie szerszym, odnosząc go choćby do kontroli działalności gospodarczej, jej reglamentacji, a także traktując jako element nadzoru nad podmiotami działającymi w szczegól- nie wrażliwych sektorach gospodarki (np. na rynku finansowym). Tym- czasem występujące w tytule pracy pojęcie kontroli należy rozumieć spe- cyficznie, w sposób już zaznaczony, jako kontrolę w głównej mierze właścicielską, kapitałową, personalną czy faktyczną. 7. Dokonany przegląd kontekstu sytuacyjnego wskazuje, że pierwszym ce- lem pracy, dla której istotnym elementem jest pojęcie przedsiębiorstwa pu- blicznego, musi być próba opisu i uporządkowania regulacji prawnych w tym zakresie. Z natury rzeczy analiza taka musi być dokonywana naj- pierw na poziomie unijnym, z uwzględnieniem tendencji występujących w poszczególnych państwach, a następnie na poziomie organizacji mię- dzynarodowych. Badanie regulacji międzynarodowych, unijnych i we- wnętrznych poszczególnych państw jest naturalnym, pierwszym celem badań, gdyż pozwala na stworzenie kontekstu normatywnego funkcjono- wania sektora przedsiębiorstw publicznych w Polsce. Wyniki tej analizy powinny odpowiedzieć na dwa zasadnicze pytania: czy istnieje model optymalny funkcjonowania przedsiębiorstw publicznych oraz jakie roz- wiązania zagraniczne mogłyby stać się wzorcem dla ustawodawcy polskie- go przy wypracowaniu własnych rozwiązań. 26 www.lexisnexis.pl
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Przedsiebiorstwo_publiczne_kontrolowane_przez_panstwo-ebookRO/p0205095i020" target="_blank" title="Przedsiębiorstwo publiczne kontrolowane przez państwo [Filip Grzegorczyk] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Przedsiębiorstwo publiczne kontrolowane przez państwo [Filip Grzegorczyk] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>