Source: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?pokaz=dokumenty&sygnatura=K%2054/12
Timestamp: 2020-05-25 15:31:55
Legal References Found: art. 10
 art. 1
 art. 165
 art. 2
 art. 16
 art. 32
 art. 4
 art. 39
 art. 134
 art. 10
 art. 1
 art. 165
 art. 2
 art. 16
 art. 32
 art. 4
 art. 7
 art. 10
 art. 24
 Art. 14
 art. 14
 art. 10
 art. 18
 art. 10
 art. 165

Art. 10
 art. 4
 art. 4
 art. 165
 art. 10
 art. 2
 art. 2
 art. 10
 art. 6
 art. 6
 art. 5
 art. 6
 art. 16
 art. 32
 art. 10
 art. 10
 art. 16
 art. 165
 art. 2
 art. 4
 art. 32
 art. 2
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 167
 art. 10
 art. 167
 art. 10
 art. 165
 art. 10
 art. 16
 art. 165
 art. 165
 art. 16
 art. 10
 art. 165
 art. 16
 art. 4
 art. 165
 art. 16
 art. 16
 art. 165
 art. 16
 art. 165
 art. 10
 art. 4
 art. 10
 art. 2
 art. 165
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 2
 art. 10
 art. 2
 art. 2
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 2
 art. 32
 art. 32
 art. 32
 art. 32
 art. 10
 art. 32
 art. 10
 art. 165
 art. 16
 art. 2
 art. 4
 art. 32
 art. 2
 art. 10
 art. 10
 art. 2
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 6
 art. 6
 art. 14
 art. 4
 art. 10
 art. 10
 art. 165
 art. 165
 art. 165
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 4
 art. 16
 art. 165
 art. 10
 art. 10
 art. 165
 Art. 10
 art. 165
 art. 16
 art. 10
 art. 2
 art. 2
 art. 10
 art. 7
 art. 2
 art. 10
 art. 32
 art. 10
 art. 1
 art. 165
 art. 2
 art. 16
 art. 32
 art. 4
 art. 10
 art. 10
 art. 165
 art. 10
 art. 4
 art. 16
 art. 10
 art. 2
 art. 32
 art. 10
 art. 1

Art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 1
 art. 10
 art. 1

Art. 3
 art. 1
 art. 10
 art. 2
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 16
 art. 164
 art. 10
 art. 10
 Art. 1
 art. 10
 art. 6
 art. 6
 art. 7
 art. 16
 art. 164
 Art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 7
 art. 16
 art. 164
 art. 10
 art. 1
 art. 10
 art. 1
 art. 39
 art. 134
 art. 39
 art. 134
 art. 10
 art. 10
 art. 1
 art. 10
 art. 10
 art. 10

Document Content:
Sprawa K 54/12
Metryka K 54/12
Postanowienie - umorzenie z dnia 15 października 2015
Sygnatura K 54/12
Data wpływu do TK 24 marzec 2011
Data wpływu do STK 21 grudzień 2012
Pochodzi z Tw 7/11
Rada Gminy Stare Czarnowo - wnioskodawca
Rada Gminy Bielice - wnioskodawca
Rada Miejska w Pyrzycach - wnioskodawca
Rada Miejska w Lipianach - wnioskodawca
Rada Miejska w Myśliborzu - wnioskodawca
Rada Gminy Nowogródek Pomorski - wnioskodawca
Dotyczy Zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym; zasady nabywania przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego
OTK ZU 9A/2015, poz. 155
Postanowienie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt K 54/12
155/9A/2015
Sygn. akt K 54/12
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2015 r., wniosku Rady Gminy Stare Czarnowo, Rady Gminy Bielice, Rady Miejskiej w Pyrzycach, Rady Miejskiej w Lipianach, Rady Miejskiej w Myśliborzu, Rady Gminy Nowogródek Pomorski o zbadanie zgodności:
art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.), z art. 165, art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.),
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) umorzyć postępowanie.
1. Wnioskiem z 22 marca 2011 r. Rada Gminy Stare Czarnowo, Rada Gminy Bielice, Rada Miejska w Pyrzycach, Rada Miejska w Lipianach, Rada Miejska w Myśliborzu i Rada Gminy Nowogródek Pomorski wystąpiły łącznie o stwierdzenie, że art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: ustawa o drogach), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca), jest niezgodny z art. 165, art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 32 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).
1.1. Niniejszy wniosek gminy związały ze stanem faktycznym, w jakim się znalazły. W dniach 26 maja 2010 r. oraz 22 października 2010 r. oddane zostały do użytku dwa odcinki drogi ekspresowej S-3, prowadzące od węzła w Kluczu do Pyrzyc oraz od Pyrzyc do Myśliborza. Właścicielami dawnej drogi krajowej nr 3, z mocy prawa, stały się skarżące gminy, przez obszar których droga ta przebiega. Nowe odcinki drogi ekspresowej zastąpiły dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 3.
Droga nr 3 spełnia wszelkie kryteria drogi wojewódzkiej (połączenie między miastami mającymi znaczenie dla województwa) lub powiatowej (połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą). Posiada także wymagane dla tych kategorii dróg parametry techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zdaniem wnioskodawcy droga ta w żadnej mierze nie odpowiada definicji drogi gminnej, zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach, jako tej, która powinna być drogą o znaczeniu lokalnym i stanowić uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Jest za to drogą o znaczeniu obronnym, co wynika z zarządzenia nr 22 Ministra Infrastruktury z 24 września 2004 r. w sprawie określenia wykazu dróg o znaczeniu obronnym.
Wnioskodawca podnosi, że ustawa o drogach nakłada na właściciela drogi, jako jej zarządcy, liczne obowiązki, w tym, w szczególności: utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4), wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 pkt 11), utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia i usuwania drzew oraz krzewów (art. 20 pkt 16). Wykonywanie obowiązków zarządcy drogi wymaga znacznych nakładów finansowych, obciążających budżety wymienionych powyżej gmin. Nieruchomość drogowa nie przedstawia dla gmin żadnej wymiernej wartości, gdyż jej przeznaczenie nie pozwala na jej zbycie lub czerpanie korzyści, np. przez oddanie do odpłatnego korzystania przez inne podmioty. Przewidziana w ustawie o drogach możliwość pobierania opłat za korzystanie z drogi (art. 13) ograniczona została tylko do kilku przypadków i nie będzie stanowiła dochodu, który zrekompensuje ponoszone wydatki.
Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten wyraża zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.), w wypadku każdorazowego zastąpienia odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym. Oddanie do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi skutkuje automatycznym zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych.
W poprzednim stanie prawnym (sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej) oddanie do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi nie powodowało automatycznej zmiany kategorii odcinka zastąpionego na kategorię drogi gminnej – jej zmiana następowała na zasadach ogólnych, przewidzianych w ustawie dla zmiany kategorii drogi – z uwzględnieniem zawartych w ustawie definicji poszczególnych kategorii dróg i ich parametrów technicznych.
Gospodarowanie nieruchomościami przez j.s.t. regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1). Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. Art. 14 ust. 1 stanowi, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa mogą być sprzedawane jednostkom samorządu terytorialnego za cenę niższą niż ich wartość rynkowa lub oddawane tym jednostkom w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty. Nieruchomości stanowiące przedmiot własności j.s.t. mogą być sprzedawane Skarbowi Państwa lub innym j.s.t. za cenę niższą niż wartość rynkowa nieruchomości albo oddawane im w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty.
Nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz j.s.t. ograniczonymi prawami rzeczowymi. Nieruchomości stanowiące własność j.s.t. mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych j.s.t. ograniczonymi prawami rzeczowymi (art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mogą one być przedmiotem zamiany między Skarbem Państwa a j.s.t. oraz między tymi jednostkami, bez obowiązku dokonywania dopłat w przypadku różnej wartości zamienianych nieruchomości (art. 14 ust. 3 tej ustawy). Zawarcie umów w sprawach, o których mowa w art. 14 ust. 1-4, wymaga uprzedniej zgody wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (z wyjątkami wskazanymi w ustawie) albo zgody odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność j.s.t. (art. 14 ust. 5).
W ocenie wnioskodawcy przedstawione uregulowania prawne dotyczące gospodarowania przez j.s.t. należącymi do nich nieruchomościami, a w szczególności te odnoszące się do ich nabywania, tworzą system umożliwiający nabywanie przez j.s.t. tylko tych nieruchomości, które są im niezbędne do realizowania ich zadań własnych. Pomimo licznych „ułatwień” w gospodarowaniu nieruchomościami pomiędzy j.s.t. lub pomiędzy j.s.t. a Skarbem Państwa w każdym wypadku odbywa się ono na podstawie dwustronnych czynności prawnych, uwzględniona jest wola tych podmiotów co do nabycia z jednej strony i do rozporządzenia – z drugiej danym składnikiem mienia. Każde nabycie przez j.s.t. nieruchomości poddane jest kontroli przez organ stanowiący danej j.s.t., co tym bardziej podkreśla wagę tego rodzaju czynności dla podmiotów prawa publicznego. Dzieje się to w ramach istniejącego kompleksowego unormowania gospodarki nieruchomościami. Każde nabycie przez gminę powinno być uzasadnione potrzebą pozyskania konkretnej nieruchomości do zaspokojenia określonych celów.
Zdaniem wnioskodawcy kwestionowany art. 10 ust. 5 ustawy o drogach prowadzi w konsekwencji do nabycia nieruchomości wbrew woli gminy niezależnie od możliwości wykorzystania jej na cele publiczne bądź też uzyskania dochodów, które można by przeznaczyć do realizacji tych celów. Powyższe stanowi nieuprawnioną ingerencję ustawodawcy w kompetencje gminy w zakresie gospodarki nieruchomościami. Samodzielność winna natomiast oznaczać brak podporządkowania i możliwość podejmowania czynności prawnych zgodnych z wolą i potrzebami gminy.
Korelują z powyższymi uregulowaniami przepisy ustawy o samorządzie gminnym i jej art. 18 ust. 2, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy, należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 5) oraz podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (pkt 9 lit. a), które również akcentują samodzielność oraz wewnętrzną kontrolę gmin, w zakresie prowadzonej przez nie gospodarki nieruchomościami.
1.2. Zdaniem wnioskodawcy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z art. 165 Konstytucji stanowiącym, że j.s.t. mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe (ust. 1). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (ust. 2).
Art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z zasadą swobody woli każdego podmiotu do decydowania o własnej sytuacji prawnej. Ustawodawca zlekceważył podmiotowość prawną gmin, zignorował ich byt jako podmiotów prawa prywatnego i naruszył obowiązujące reguły przekazywania mienia w ramach sektora publicznego. Ustawodawca, zdaniem wnioskodawcy, nienależycie i niewystarczająco uzasadnił, dlaczego zdecydował, że przejmowanie zastąpionych dróg będzie wykonywane przez gminy, a nie inne j.s.t. – powiaty lub województwa.
Nabywanie w powyższy sposób przez gminy nieruchomości drogowych niewątpliwie wpłynie na znaczne obciążenie ich budżetów. Nawet przy hipotetycznym założeniu, że stan przekazanej drogi jest idealny, jej utrzymanie zawsze będzie stanowiło dla gminy poważne obciążenie. W niniejszej sprawie dokonana przez wnioskodawców ocena stanu technicznego drogi już wskazuje na konieczność poniesienia bardzo wysokich nakładów na remont samej nawierzchni, jak i poszczególnych budowli i urządzeń, a przewidywane koszty jej utrzymania stanowić będą obciążenie sięgające kilku procent wysokości środków budżetowych. Konsekwencje finansowe oraz oczywisty brak możliwości zbycia przejętych nieruchomości drogowych, jak też brak możliwości uzyskiwania z nich dochodów pozwalających pokryć konieczne wydatki, jakie będą generowały, potwierdzają tezę o nadmiernej ingerencji w samodzielność gmin.
Niekonstytucyjność skarżonego przepisu wyraża się również w tym, że ustawodawca w tym wypadku zdecydowanie gorzej potraktował gminy, co do zasady „słabsze” podmioty, aniżeli Skarb Państwa i pozostałe j.s.t. Brak jest racjonalnego uzasadnienia sytuacji, w której droga spełniająca parametry znacznie wyższe, aniżeli droga gminna, staje się nią tylko dlatego, żeby – jak to wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy o drogach – skrócić proces pozbawiania i zaliczania drogi do danej kategorii.
Rozwiązanie to całkowicie pomija wynikające z ustawy o drogach przesłanki zakwalifikowania danej drogi do kategorii: drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.
Wadliwości przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania nie sanuje w żadnym wypadku uregulowany w ustawie tryb, przewidujący możliwość zmiany kategorii danej drogi. Należy bowiem zauważyć, że tryb ten cechuje uznaniowość podmiotów decydujących o tym, czy przyjąć daną drogę do swojego zasobu.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że chcąc skrócić okres zmiany kategorii odcinka drogi zastąpionego odcinkiem nowo wybudowanym, ustawodawca nie uwzględnił przede wszystkim podmiotowości gmin oraz uregulowań dotyczących kwalifikowania dróg do danej kategorii, a także pominął wszelkie inne, bardzo istotne z punktu widzenia społeczeństwa kwestie dotyczące funkcji, jakie mają spełniać drogi posiadające określone parametry (względy komunikacyjne i bezpieczeństwa).
1.3. Wnioskodawca upatruje niezgodności kwestionowanego przepisu także z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL, uzasadniając ten zarzut wnioskami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 września 2006 r., sygn. K 1/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 110), w którym Trybunał stwierdził, „że art. 4 ust. 2 i 6 EKSL w istocie stanowi łagodniejszą wersję zasady samodzielności gmin, wyrażonej w art. 165 Konstytucji. Przyznaje społecznościom lokalnym «pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy». W każdym razie stawia wymóg konsultowania z nimi «wszystkich spraw bezpośrednio ich dotyczących» i – w efekcie – zakaz zaskakiwania decyzjami arbitralnymi; konsultacje mają bowiem mieć miejsce «we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji»”.
Kwestionowane uregulowanie nie przewiduje żadnego trybu konsultowania z gminami przyjętego rozwiązania, polegającego na ograniczeniu samodzielności i swobody społeczności lokalnych w decydowaniu o sprawach ich bezpośrednio dotyczących. Nie jest to uzasadnione żadnymi doniosłymi względami, a wręcz przeciwnie, nie uwzględnia potrzeb bezpieczeństwa i obronności państwa.
1.4. Wnioskodawca kwestionuje art. 10 ust. 5 ustawy o drogach także z art. 2 Konstytucji i zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej polega w niniejszym wypadku na tym, że gmina zmuszona jest ponosić koszty utrzymania nieruchomości, która w istocie służy całemu regionowi, a nie wspólnocie gminnej, co ma negatywny wpływ na możliwość realizowania przez gminę jej zadań własnych, a tym samym na możliwość zaspokajania potrzeb jej mieszkańców.
Przejęta przez gminę nieruchomość drogowa, niezależnie od jej stanu technicznego, zawsze będzie generowała koszty, których poniesienie przez gminę będzie możliwe tylko z poważnym uszczerbkiem dla realizacji pozostałych zadań własnych i trudnym do zaakceptowania skutkiem, np. w postaci braku środków na dofinansowanie prowadzonej przez gminę szkoły.
Naruszenie normy zawartej w art. 2 wyraża się również w niedochowaniu przez ustawodawcę zasad prawidłowej legislacji. Kwestionowany przepis prowadzi do zakwalifikowania jako drogi gminnej drogi, która w żaden sposób nie spełnia warunków określonych w definicji drogi gminnej (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach). Zatem, albo stoi w sprzeczności z definicją wskazaną w tej samej ustawie, albo rozszerza tę definicję w taki sposób, że drogą gminną jest droga o znaczeniu lokalnym, niezaliczona do innych kategorii, stanowiąca uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom oraz każda – niezależnie od potrzeb, którym służy – zaliczona do kategorii drogi gminnej, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach.
Przepis ten zdaje się naruszać także definicje dróg wojewódzkich i dróg powiatowych, określonych w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy o drogach, albowiem drogami gminnymi na jego podstawie stawać się mają również drogi stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa bądź stanowiące połączenia miast będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin, o ile tylko zastąpione zostały nowo wybudowanym odcinkiem drogi, oddanym do użytkowania.
Wreszcie, kwestionowany przepis zdaje się naruszać art. 5 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy o drogach, który zalicza drogi o znaczeniu obronnym do dróg krajowych lub dróg wojewódzkich. Automatyczne zaliczenie drogi zastąpionej nowo wybudowanym odcinkiem do kategorii drogi gminnej powoduje, że również droga o znaczeniu obronnym staje się drogą gminną, z chwilą oddania do użytkowania odcinka nowo wybudowanego. Sytuacja ta może mieć negatywny wpływ na obronność państwa.
1.5. Naruszenie art. 16 ust. 2 Konstytucji, wprowadzającego zasadę samodzielności finansowej samorządu terytorialnego, która swą konkretyzację znajduje w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, polega na narzuceniu gminom, niezależnie od ich woli, obowiązku łożenia na utrzymanie dróg, które faktycznie nie spełniają roli dróg gminnych.
Zdaniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie ingerencję ustawodawcy uznać należy za nadmierną i nieproporcjonalną do zamierzonego celu. Gminy powinny mieć prawo do swobodnego decydowania o tym, czy dany odcinek drogi jest jej niezbędny, tzn. czy służy miejscowym potrzebom, a co za tym idzie, o tym, czy wydatkowanie środków publicznych na ten cel jest zgodne z interesem całej społeczności gminnej. Automatyczne kwalifikowanie zastąpionego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej całkowicie pozbawia gminę samodzielności we wskazanym zakresie.
1.6. Z kolei sprzeczność z art. 32 Konstytucji polega na tym, że kwestionowany art. 10 ust. 5 ustawy o drogach całkowicie abstrahuje od wyrażonej zasady równości, gdyż z zupełnie niewiadomych powodów, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, nakłada ciężar na gminy, zdejmując go ze Skarbu Państwa i pomijając ewentualną możliwość obciążenia nim pozostałych j.s.t., w sytuacji, gdy przejmowana droga spełniała będzie faktycznie rolę drogi kategorii wyższej aniżeli gminna.
2. Stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu w piśmie z 12 lipca 2013 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji oraz z zasadą określoności przepisów prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, jak również z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL oraz nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 2 Konstytucji i wywodzonymi z niego zasadami sprawiedliwości społecznej oraz równorzędności podmiotów obrotu cywilnoprawnego.
2.1. W ocenie Marszałka Sejmu pierwszoplanowym problemem konstytucyjnym, który wyłania się na tle wniosku skarżących gmin, jest dopuszczalność przekazania j.s.t., w tym wypadku gminom, składników majątkowych służących realizacji zadań publicznych w drodze ustawy, bez uzyskania zgody tychże j.s.t. W ocenie Sejmu pogląd wnioskodawcy, że do nabycia przez j.s.t. własności nieruchomości może nastąpić wyłącznie na mocy działań własnych organu danej j.s.t., należy uznać za zbyt daleko idący. Przepisy prawne dopuszczające takie działanie nie mogą być a priori uznane za naruszające standardy konstytucyjne, a tym samym za niedopuszczalne. Niemniej akt taki zawsze stanowi ingerencję w sferę samodzielności samorządu terytorialnego, w związku z tym regulacje tego typu powinny znajdować szczególne uzasadnienie i nie powinny naruszać innych wartości konstytucyjnych (np. obowiązku równorzędnego traktowania jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli, konieczność zachowania proporcjonalności przyjmowanych rozwiązań).
Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że do naruszenia samodzielności j.s.t. przez zmiany w zasobie własności komunalnej może dojść zarówno w wypadku uszczuplenia majątku j.s.t., jak i w razie obligatoryjnego przejścia na własność j.s.t. określonych składników majątkowych. W obecnym postępowaniu istotna jest druga z wymienionych sytuacji.
W orzecznictwie Trybunału po wejściu w życiu obecnej Konstytucji kilkakrotnie dokonywana była ocena konstytucyjności regulacji przewidujących obligatoryjne przejście na własność j.s.t. (w każdym wypadku chodziło o gminy) określonych składników majątkowych (nieruchomości), stanowiących dotąd własność innych podmiotów. Przepisy te w każdym wypadku przewidywały, że na skutek czynności podejmowanych przez podmioty trzecie gmina stawała się właścicielem mienia (nieruchomości), którego dotychczasowy właściciel – z przyczyn ekonomicznych – wyrażał wolę wyzbycia się.
Marszałek Sejmu, przedstawiając analizę orzecznictwa Trybunału, wyraził pogląd, że do naruszenia zasady samodzielności j.s.t. w związku ze zmianami w obrębie mienia komunalnego może dojść nie tylko w sferze cywilnoprawnej (a więc gdy j.s.t. działa jako podmiot zarządzający określonymi składnikami mienia w formach typowych dla prawa prywatnego i mienie to nie jest związane z wykonywaniem zadań publicznych), lecz także gdy dotyczy to sfery publicznoprawnej i majątku związanego bezpośrednio z wykonywaniem zadań publicznych. Wprawdzie dotychczas Trybunał rozstrzygał jedynie przypadki ingerencji w samodzielność majątkową j.s.t. w sferze dominium, ale było to powodowane wyłącznie treścią wniosków kierowanych do Trybunału. Uznanie samodzielności majątkowej j.s.t. także w wypadku, gdy działa ona w sferze imperium wynika stąd, że zasada samodzielności j.s.t. dotyka w pierwszym rzędzie relacji samorządu z innymi organami władzy publicznej, a więc niezależność podmiotów samorządowych podlega w stopniu co najmniej równym ochronie również w sferze publicznoprawnej, w sytuacji, gdy określone składniki majątkowe służą j.s.t. do wykonywania zadań publicznych.
2.2. W ocenie Marszałka Sejmu nie budzi wątpliwości, że kwestionowany art. 10 ust. 5 ustawy o drogach skutkuje ingerencją w sferę samodzielności j.s.t., przewidując przejście z mocy prawa na własność gminy określonych składników mienia wraz z obowiązkiem ich utrzymania. Nie przesądza to jednak o naruszeniu konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego, gdyż nie ma ona charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Dopuszczalne ramy wprowadzenia ograniczeń w tym zakresie sprecyzował sąd konstytucyjny, wyróżniając formalne i materialne kryteria oceny, czy dany przepis nie stanowi niedozwolonej ingerencji w samodzielność j.s.t. I tak, od strony formalnoprawnej, regulacje skutkujące ograniczeniem samodzielności wymagają regulacji rangi ustawowej. Z kolei wymogi materialnoprawne nakazują, aby ingerencja ustawodawcy nie była nadmierna oraz miała uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, którym – co istotne – w danej sytuacji należy przyznać pierwszeństwo przed zasadą samodzielności j.s.t. Ocena konstytucyjności w tym drugim aspekcie sprowadza się do odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (celowość regulacji); 2) czy regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (konieczność regulacji) oraz 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na adresatów norm prawnych (proporcjonalność regulacji).
Artykuł 10 ust. 5 ustawy o drogach jako przepis rangi ustawowej spełnia – zdaniem Marszałka Sejmu – wymóg formalny, od którego uzależniona jest dopuszczalność ingerencji w sferę samodzielności j.s.t. Wątpliwości wyłaniają się natomiast w odniesieniu do spełnienia wymogów materialnych. Przede wszystkim trudno in concreto znaleźć wartość konstytucyjną uzasadniającą wprowadzenie kwestionowanej regulacji, której dodatkowo należałoby przyznać pierwszeństwo przed konstytucyjnym obowiązkiem zachowania samodzielności j.s.t. Wartości takiej nie stanowią cele przywołane przez projektodawców jako uzasadnienie ustanowienia art. 10 ust. 5 w obecnym brzmieniu ani uznane zachowanie integralności sieci dróg gminnych czy też zapewnienie bezpieczeństwa oraz odpowiedniego standardu utrzymania dróg. Skarżące gminy wykazały bowiem, że faktyczne funkcje, które pełnią przejęte przez nie odcinki dróg (tj. obsługa w znacznej części ruchu ponadgminnego, w tym również tranzytowego ruchu ciężarówek), dalece wykraczają poza funkcje drogi gminnej, podobnie wysokie są oczekiwania uczestników co do utrzymania drogi (m.in. zimowe standardy odśnieżania drogi, właściwe dla dróg krajowych, a nie dróg gminnych). Te okoliczności sprawiają, że wszystkie odcinki drogi zastąpione przez nowo wybudowany odcinek powinny zachować jednolity standard utrzymania i bezpieczeństwa dla całego przebiegu drogi, a więc niezależnie, że przebiega on przez kilka gmin. Przekazanie obowiązku utrzymania jednolitego odcinka drogi na wielu zarządców nie sprzyja realizacji tych celów.
Za wartość konstytucyjną, która uzasadniałaby ingerencję w sferę samodzielności j.s.t., Trybunał uznawał w swoim wcześniejszym orzecznictwie potrzebę dokończenia koniecznych przemian ustrojowych czy też konieczność zapewniania realizacji przez gminy ich zadań publicznoprawnych oraz osłony socjalnej określonych grup społecznych. W takim wypadku Trybunał przyjmował, że przysługujące gminom prawo własności musi ustąpić wobec przeważającego interesu publicznego, a tym bardziej – wobec potrzeby realizacji konstytucyjnych praw jednostek. Wartości te nie występują – zdaniem Marszałka Sejmu – w sprawie poddanej pod ocenę przez skarżące gminy.
2.3. W dalszej kolejności Marszałek Sejmu podniósł, że kwestionowana regulacja może budzić wątpliwości także z perspektywy spełnienia wymogu konieczności oraz proporcjonalności. Przypomnienia wymaga, że budowa i utrzymanie dróg publicznych są zadaniami, które ustawodawca nałożył na każdy z osobna szczebel samorządu terytorialnego. Z tego punktu widzenia co najmniej w równym stopniu uzasadnienie znajdowałaby regulacja, w myśl której nabycie własności odcinka drogi zastąpionego przez nowo wybudowany odcinek następowałoby przez samorząd ponadgminny. Co więcej, byłoby to celowe nawet wówczas, gdyby przejmowana droga, przy uwzględnieniu faktycznych funkcji pełnionych przez nią w sieci drogowej oraz jej parametry, została zaliczona do kategorii dróg wyższego szczebla (powiatowych bądź wojewódzkich). W art. 10 ust. 5 ustawy o drogach zostaje jednak zerwany związek pomiędzy funkcją spełnianą przez drogę (obsługa ruchu ponadgminnego) oraz jej kategorią (droga gminna). Innymi słowy, przyjęta została zupełnie sprzeczna z aksjologią ustawy konstrukcja, zgodnie z którą kategoria drogi jest oderwana od funkcji drogi i jej parametrów, a stanowi następstwo pewnych rozstrzygnięć własnościowych przyjętych a priori przez prawodawcę.
Naruszenia przez art. 10 ust. 5 ustawy o drogach zasady proporcjonalności w wąskim znaczeniu należy – zdaniem Marszałka Sejmu – dopatrywać się także w aspekcie finansowym, albowiem utrzymanie przejętej drogi może pochłaniać (i zazwyczaj pochłania) znaczące koszty. Na wysokość tych kosztów składają się niezależne od gminy okoliczności, jak długość odcinka przejętej drogi, jej stan techniczny, natężenie ruchu pojazdów przejeżdżających tranzytem itp. Samo nabycie przez j.s.t. określonych składników mienia służących realizacji zadań publicznych, których utrzymanie wiązałoby się z wydatkami publicznymi, przy równoczesnym utrzymaniu dotychczasowego poziomu dochodów j.s.t. nie stanowi jednak naruszenia Konstytucji, w szczególności zaś zasad wyrażonych w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Trybunał wielokrotnie potwierdzał zgodność z ustawą zasadniczą takiej regulacji (np. wyroki TK z: 31 maja 2005 r., sygn. K 27/04; 6 września 2005 r., sygn. K 46/04). Oceniając dochowanie konstytucyjnych wymogów związanych z poziomem finansowania samorządu terytorialnego, Trybunał wskazywał jednakże, że granicą w tym względzie jest wystąpienie „oczywistej dysproporcji między powstającymi w ten sposób ciężarami (i to o charakterze wydatków sztywnych) i mechanizmami zapewniającymi od strony finansowej ich realizację” (por. wyrok TK z 31 maja 2005 r., sygn. K 27/04; pogląd ten jest stale przywoływany w judykaturze sądu konstytucyjnego). Z uwagi na wysokie koszty spoczywające na gminach w związku z przejęciem odcinków dotychczasowych dróg krajowych nie można przyjąć, aby proporcja taka została zachowana.
Argumentacja dotycząca proporcjonalności sensu stricto art. 10 ust. 5 ustawy o drogach odwołuje się przede wszystkim do dochowania wymogów dotyczących zapewnienia j.s.t. odpowiednich środków finansowych na realizację spoczywających na nich zadań publicznych. Zasady te zostały wyrażone w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, które nie stanowią wzorców kontroli w niniejszym postępowaniu. Są one wyrazem ogólniejszej zasady samodzielności finansowej samorządu terytorialnego, stanowiącej element składowy zasady samodzielności samorządu terytorialnego jako takiej. W tym kontekście trudno uznać za zgodną z konstytucyjną zasadą samodzielności samorządu terytorialnego regulację, która ingeruje w niedozwolony sposób w samodzielność finansową.
Mając na względzie podniesione okoliczności, należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji.
2.4. W związku z zarzutem naruszenia przez art. 10 ust. 5 ustawy o drogach art. 16 ust. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że zarzut ten powiązany został z naruszeniem samodzielności gmin w aspekcie finansowym, przez nałożenie obowiązku finansowania utrzymania dróg, które faktycznie spełniają funkcję dróg ponadgminnych. Argumentacja wnioskodawców przedstawiona w tym zakresie przez wnioskodawcę w istocie w znacznym stopniu powtarza wątpliwości podniesione w kontekście zarzutu naruszenia art. 165 ust. 1 Konstytucji, tzn. że niekonstytucyjność w tym względzie wyraża się w obowiązku przejęcia przez gminę oraz utrzymania składników mienia, które służą realizacji celów ponadgminnych.
Dlatego też w konsekwencji stwierdzenie niezgodności danej regulacji z art. 165 ust. 1 Konstytucji przekłada się bezpośrednio na jej ocenę w kontekście art. 16 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Sejmu na gruncie niniejszego postępowania zarzut niezgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach z art. 165 ust. 1 Konstytucji znajduje potwierdzenie i determinuje on zarazem ocenę zarzutów dotyczących naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji.
2.5. Zdaniem Marszałka Sejmu także zarzuty sformułowane przez skarżące gminy w kontekście naruszenia art. 4 ust. 2 i 6 EKSL pozostają zbieżne z wątpliwościami podniesionymi na tle art. 165 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji.
Artykuł 4 ust. 2 i 6 EKSL traktuje się jako podstawę normatywną obowiązywania zasady samodzielności samorządu terytorialnego na płaszczyźnie tego aktu. Jednocześnie przyjmuje się, że treść zawartych w nich sformułowań jest zbieżna z treściami wywodzonymi z art. 16 i art. 165 Konstytucji, przy podkreśleniu jednak, iż zostały one wysłowione w słabszej formie. Wymogi wynikające z przytoczonych wzorców konwencyjnych oraz z art. 16 i art. 165 Konstytucji uznaje się za jednolite, co pozwala na wspólną ocenę kwestionowanych przepisów w kontekście tak wzorców wynikających z Konstytucji, jak i z EKSL. Tym samym należy w konsekwencji przyjąć, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny także z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL.
2.6. Odnosząc się do zarzutów naruszania przez art. 10 ust. 5 ustawy o drogach art. 2 Konstytucji i wywiedzionej z niego zasady demokratycznego państwa prawnego, a przez to zasad pochodnych: 1) obowiązku kształtowania praw właścicielskich j.s.t. w drodze czynności cywilnoprawnych na równi z innymi prawami; 2) zasady sprawiedliwości społecznej i 3) zasady prawidłowej legislacji, Marszałek Sejmu przedstawił następujące stanowisko.
2.6.1. W odniesieniu do obowiązku dochowania równorzędnego z innymi podmiotami publicznoprawnymi kształtowania praw właścicielskich j.s.t. wskazać należy przede wszystkim, że obowiązywanie tej zasady dotyczy tej sfery działalności j.s.t., w której występuje ona jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego (sfera dominium), nie zaś jako podmiot władzy publicznej wykonujący określone zadania publiczne (sfera imperium). O przynależności danej regulacji do sfery działania j.s.t. jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego przesądza w szczególności okoliczność, że nie mamy do czynienia z normą o charakterze publicznoprawnym oraz to, że jej skutkiem nie jest nałożenie na j.s.t. nowych zadań (kompetencji). W takiej sytuacji, zgodnie z ustaleniami orzeczniczymi Trybunału, ocena kwestionowanego przepisu następuje przez pryzmat standardów prawa prywatnego, nie zaś publicznego.
Obowiązek kształtowania praw właścicielskich j.s.t. na równi z innymi podmiotami publicznoprawnymi ma charakter pochodny względem wynikającej z art. 165 Konstytucji samodzielności j.s.t. jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Niniejsza sprawa wprawdzie dotyczy kształtowania sytuacji majątkowej j.s.t., jednak odznacza się ścisłym związkiem z realizacją przez nie zadań publicznych. Utrzymanie dróg zaliczanych do kategorii dróg gminnych stanowi jedno z podstawowych zadań samorządu gminnego. Wydatkowanie środków publicznych na utrzymanie dróg stanowi tym samym akt finansowania przez j.s.t. zadań publicznych, cała zaś omawiana materia jest normowana przepisami zaliczającymi się do gałęzi prawa publicznego, nie zaś prywatnego. W konsekwencji nie mamy do czynienia wyłącznie z działalnością j.s.t. w sferze dominium – art. 10 ust. 5 ustawy o drogach wywołuje wprawdzie określone skutki właścicielskie po stronie j.s.t., ale pozostają one w bezpośrednim związku z działalnością j.s.t. w sferze imperium.
Obowiązek równorzędnego z innymi podmiotami publicznoprawnymi kształtowania praw właścicielskich j.s.t. nie stanowi w kontekście art. 10 ust. 5 ustawy o drogach adekwatnego wzorca kontroli. Przedmiotem regulacji nie jest bowiem działalność j.s.t. wyłącznie w sferze dominium, do której odnosi się zasada przywołana przez wnioskodawcę. Analogicznie, za adekwatny wzorzec kontroli nie mogłaby zostać uznana zasada samodzielności j.s.t. w tym aspekcie, w jakim wynika z niej obowiązek zapewnienia samodzielności j.s.t. w sferze prywatnoprawnej. W konsekwencji należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach nie jest niezgodny z zasadą równorzędności podmiotów obrotu cywilnoprawnego, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
2.6.2. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. O naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej można mówić, gdy zindywidualizowany podmiot stosunków cywilnoprawnych wywoływał swoimi działaniami niekorzystne skutki po stronie innych podmiotów tych stosunków – w wypadku samorządu terytorialnego za drugą stronę sąd konstytucyjny uznał mieszkańców gminy, tworzących wspólnotę samorządową. Jednocześnie dotyczyło to sytuacji, gdy nabycie przez j.s.t. własności z ekonomicznego punktu widzenia było niekorzystne (przejmowana nieruchomość była obciążona długami bądź też wymagała bardzo wysokich nakładów w celu przywrócenia stanu zgodnego z przeznaczeniem).
Sytuacja taka nie ma jednak miejsca na tle zawisłej sprawy. Wynika to stąd, że nabycie własności drogi publicznej nie dochodzi w następstwie czynności podejmowanych przez podmioty stosunków cywilnoprawnych, ale na mocy ustawy, samo zaś przejście własności następuje pomiędzy podmiotami publicznymi. Jednocześnie przejmowane składniki majątkowe służą bezpośrednio realizacji celów publicznych. Innymi słowy, nie zachodzi sytuacja, gdy zobowiązania finansowe podmiotu cywilnoprawnego zostają przerzucone na j.s.t., a przejęte składniki majątkowe nie służą bezpośrednio realizacji zadań publicznych.
W konsekwencji należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach nie jest niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
2.6.3. Wymóg zapewnienia wewnętrznej niesprzeczności postanowień zawartych w danym akcie normatywnym nie jest wyróżniany jako odrębna reguła, składająca się na kanon zasad poprawnej legislacji. Nie oznacza to jednak, że sformułowany w tym względzie zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji staje się a limine pozbawiony zasadności.
Wymóg dostatecznej określoności przepisów prawnych oraz prawidłowość sformułowania przepisów ze względu na zamierzony cel regulacji stanowią uznane przez doktrynę oraz orzecznictwo Trybunału komponenty zasad poprawnej legislacji.
Pozostaje bezspornym, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach stanowi wyjątek od zasad ogólnych dotyczących nadawania kategorii drogom publicznym, zawartych w tej ustawie. Zgodnie z nimi o kategorii drogi decyduje pełniona przez nią funkcja oraz jej parametry, ponadto w razie zaliczenia do kategorii drogi wojewódzkiej, powiatowej bądź gminnej, konieczne jest podjęcie uchwały przez właściwy organ stanowiący j.s.t. Nie może być kwestionowane uprawnienie ustawodawcy, także w obrębie ustawy o drogach, do wprowadzania odstępstw od tak ujętych zasad ogólnych. Odstępstwa takie są dopuszczalne, gdy nie prowadzą do naruszenia wewnętrznej spójności aktu normatywnego i przemawiają za nimi racjonalne przesłanki. W wypadku art. 10 ust. 5 ustawy o drogach ustanowienie wyjątku od zasad ogólnych dotyczących nadawania kategorii drogom publicznym znajduje jednak tylko połowiczne uzasadnienie. W wymiarze funkcjonalnym przemawia za nim szczególna sytuacja związana z wybudowaniem nowego odcinka drogi i wynikająca stąd potrzeba określenia organu, który przejmie obowiązek utrzymania dotychczasowego odcinka. Niecelowym może się wówczas stać utrzymywanie przez dotychczasowy odcinek drogi tej samej kategorii, którą ma nowo wybudowana droga przebiegająca w jej ciągu. Co do zasady, z oddaniem do użytkowania nowej drogi związana jest również zmiana funkcji spełnianej przez dotychczasowy ciąg komunikacyjny, co staje się widoczne zwłaszcza w wypadku budowy obwodnic miast. Jednak racjonalność wprowadzonych wyjątków zawiera w sobie wymaganie, aby wynikające z nich rozwiązania prawne były zgodne z Konstytucją. W analizowanej sytuacji kwestionowany art. 10 ust. 5 ustawy o drogach przewiduje – w ocenie Marszałka Sejmu – rozwiązania niezgodne ze standardem konstytucyjnym w obszarze samodzielności j.s.t. Wyjątek zawarty w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, a to prowadzi do uznania go za niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
2.7. W odniesieniu do zarzutu naruszania art. 32 Konstytucji i zasady równości, w ocenie Marszałka Sejmu przedstawiona we wniosku argumentacja jest bardzo lakoniczna i w rzeczywistości sprowadza się do stwierdzenia, że kwestionowana regulacja prowadzi do nałożenia na gminy ciężaru finansowego „bez jakiegokolwiek uzasadnienia, (...) zdejmując ze Skarbu Państwa i pomijając ewentualną możliwość obciążenia nim pozostałych jednostek samorządu w sytuacji, gdy przejmowana droga spełniać będzie faktycznie rolę drogi kategorii wyższej, aniżeli gminna”.
Pojawiają się jednak wątpliwości, czy art. 32 Konstytucji może stanowić podstawę oceny regulacji prawnych dotyczących samorządu terytorialnego. Wynika to stąd, że art. 32 Konstytucji jest zamieszczony w rozdziale II Konstytucji, normujących prawa i wolności podmiotów prywatnych.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie nie wykluczył ani możliwości stosowania tej zasady konstytucyjnej wobec gmin, ani możliwości czynienia art. 32 Konstytucji punktem odniesienia dla oceny regulacji prawnych zakwestionowanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem gminy. Jednak zasada równości stanowi adekwatny wzorzec kontroli przy ocenie sytuacji prawnej j.s.t. tylko wtedy, gdy dochodzi do zróżnicowania sytuacji prawnej j.s.t. (co do zasady – jednostek tego samego szczebla) w sposób, który różnicuje sytuację prawną ich mieszkańców.
Zarzuty podniesione przez wnioskodawcę dotyczą bezpośrednio zróżnicowania pozycji gmin w stosunku do j.s.t. pozostałych szczebli i Skarbu Państwa, nie odnoszą się natomiast do zróżnicowania pozycji prawnej ich mieszkańców. W konsekwencji, w ocenie Sejmu – uwzględniając dominującą linię orzeczniczą sądu konstytucyjnego – brak jest podstaw do twierdzenia, że zakwestionowane w kontekście zasady równości przepisy różnicują pozycję prawną j.s.t. w taki sposób, który skutkuje bezpośrednio naruszeniem zasady równości odnoszonej do ich mieszkańców.
W związku z powyższym należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3. Stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny w piśmie z 31 grudnia 2013 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest niezgodny z art. 165, art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą prawidłowej legislacji, a także z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL oraz nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą równorzędności podmiotów obrotu cywilnoprawnego.
3.1. Zdaniem Prokuratora Generalnego główny problem konstytucyjny przedstawiony przez wnioskodawców dotyczy wprowadzenia w zaskarżonym przepisie rozwiązania naruszającego podmiotowość prawną gmin i obowiązujące reguły przekazywania im mienia w ramach sektora publicznego.
Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność j.s.t. określa ustawa o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Mogą one być wykorzystywane na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a także na realizację innych celów publicznych. Podstawą tworzenia tych zasobów nieruchomości są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalane na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 24 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Z kolei ustawa o samorządzie gminnym określa w artykule 44 podstawy nabycia mienia komunalnego. Oprócz szczegółowych przesłanek nabycia mienia wymienionych w punktach 1-5 tego artykułu, w jego punkcie 6 uwzględniono inne przypadki określone odrębnymi przepisami.
W tej grupie mieści się przekazanie własności odcinka drogi na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach. Wobec faktu, że przekazanie gminie własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wyższego szczebla następuje bez uwzględnienia woli jednostki pozyskującej własność, regulacje takie powinny znajdować szczególne uzasadnienie.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny po wejściu w życie obecnej Konstytucji kilkakrotnie dokonywał oceny konstytucyjności regulacji przewidujących obligatoryjne przejście na własność j.s.t. (w każdym wypadku chodziło o gminy) określonych składników majątkowych (nieruchomości), stanowiących dotąd własność innych podmiotów. Przepisy te w każdym wypadku przewidywały, że na skutek czynności podejmowanych przez podmioty trzecie gmina stawała się właścicielem mienia (nieruchomości), którego dotychczasowy właściciel wyrażał wolę wyzbycia się. Trybunał Konstytucyjny poddawał ocenie wypadki ingerencji w sferę majątkową gmin dotykające prywatnoprawnej podmiotowości j.s.t. Jednak prezentowane przez Trybunał poglądy znajdują odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.
3.2. Ocena zgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach powinna zostać przeprowadzona przy uwzględnieniu wymogu proporcjonalności ingerencji w samodzielność j.s.t. Zasada proporcjonalności jest zasadą instrumentalną, jest stosowana w wielu gałęziach prawa i może pełnić różne funkcje. Na gruncie prawa konstytucyjnego i Konstytucji ma ona jednak ściśle sprecyzowany charakter związany z charakterem i funkcjami konstytucyjnych wolności człowieka i obywatela. W demokratycznym państwie prawnym podstawową funkcją konstytucyjnych wolności i praw jednostki jest funkcja ochronna. Prawa te mają gwarantować jednostce ochronę przed nadmierną ingerencją ze strony państwa. Konstytucyjna zasada proporcjonalności wywodzona z art. 2 Konstytucji i rozumiana jako ogólnie sformułowany zakaz nadmiernej ingerencji determinuje również relacje między państwem a samorządem terytorialnym.
Skarżące gminy w niniejszej sprawie nie podniosły zarzutu naruszenia przez zakwestionowaną regulację zasady proporcjonalności, co jednak nie wyklucza możliwości dokonania oceny art. 10 ust. 5 ustawy o drogach przy uwzględnieniu wymogów płynących z tej zasady, w celu ustalenia, czy nie doszło do naruszenia ogólnie rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności gmin.
Potrzebę zmian w ustawie o drogach publicznych projektodawcy ustawy zmieniającej uzasadnili – w zakresie art. 10 ustawy o drogach – koniecznością uporządkowania kwestii związanych z pozbawianiem dróg ich kategorii.
Można przyjąć – zdaniem Prokuratora Generalnego – że treść art. 10 ust. 5 ustawy o drogach realizuje tak założony cel nowelizacji. Do rozważenia pozostaje, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana.
Przepisy zawarte w art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach, regulujące generalne zasady zmiany kategorii drogi, nie budzą zastrzeżeń zainteresowanych właścicieli dróg. Wprowadzenie natomiast w jej art. 10 ust. 5 wyjątku od zasady zmiany kategorii drogi za porozumieniem dotychczasowego i nowego jej właściciela, wydaje się nie być oparte na racjonalnych przesłankach.
Ustawodawca, uchwalając zmianę w przepisach ustawy o drogach, miał na uwadze – jak wynika z uzasadnienia projektu zmiany tej ustawy – budowę w wielu miejscowościach obwodnic i związaną z tym konieczność pozbawienia zastępowanych odcinków dróg dotychczasowej kategorii. W większości wypadków odcinki takie zaliczane są do kategorii dróg gminnych, gdyż taki charakter uzyskują one po wybudowaniu obwodnicy. Ustalenia te nie stanowią jednak uzasadnienia do przyjęcia i dalszego obowiązywania kwestionowanej regulacji, chociażby dlatego, że w okresie jej uchwalania była inna sytuacja w zakresie realizowanych inwestycji drogowych. Jednak już wówczas projektodawcy zauważali, że nie wszystkie zastępowane odcinki, ale jedynie większość z nich, uzyskuje charakter dróg gminnych. Tym samym, radykalizm przyjętego w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach rozwiązania od początku jego obowiązywania nakładał na gminy nadmierne ciężary. Mimo że nie wszystkie części dróg uzyskiwały charakter gminnych, to wszystkie zostały przekazane w zarząd gminie, a całkowicie zwolniono z wypełniania zadań w tym zakresie j.s.t. wyższego szczebla. Odcinki dawnych dróg krajowych zaczęły z mocy ustawy uzyskiwać kategorie dróg gminnych i przechodzić w zarząd gmin, na terenie których się znajdują.
W efekcie doszło do sytuacji, w której gminy zarządzają drogami niemieszczącymi się w kategorii dróg o znaczeniu lokalnym, będącymi uzupełnieniem dróg służących miejscowym potrzebom, a drogami mającymi znaczenie dla województwa lub stanowiącymi połączenia miast będących siedzibą powiatów, czyli takimi, które na mocy art. 6 i art. 6a ustawy o drogach powinny zostać zaliczone do dróg wojewódzkich lub powiatowych. Wkraczają one w ten sposób w zakres zadań zastrzeżonych dla j.s.t. wyższego szczebla, określonych w art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, ze zm.) i w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.).
Biorąc pod uwagę wysokość nakładów związanych z koniecznością właściwego utrzymania odcinków dawnych dróg krajowych, kwestionowana regulacja narusza zasadę proporcjonalności sensu stricto.
3.3. Przy ocenie konstytucyjności zakwestionowanego uregulowania, w kontekście naruszenia samodzielności j.s.t., konieczne jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – uwzględnienie, że na jego mocy dochodzi także do pozbawienia samorządu wojewódzkiego lub powiatowego własności ich dróg. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy samorządy te wybudują nowy odcinek drogi, zastępujący odcinek mający kategorię drogi wojewódzkiej lub powiatowej. Wtedy, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, zastępowany odcinek z urzędu zaliczony zostaje do kategorii drogi gminnej. Dotychczasowi właściciele, czyli samorząd wojewódzki lub powiatowy, mogą być zainteresowani zatrzymaniem tych dróg w swoich zasobach nieruchomości. Jednak zaskarżona regulacja pozbawia ich tej możliwości. Ponadto zastępowane odcinki dróg mogą nadal pełnić funkcje przewidziane dla ich dotychczasowej kategorii i ich przekazywanie gminie do zarządzania odbędzie się ze szkodą dla zadań realizowanych przez j.s.t. wyższego szczebla.
Powyższe względy dają podstawę do uznania, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach stanowi nadmierną ingerencję w wyrażoną w art. 165 ust. 1 Konstytucji zasadę samodzielności j.s.t.
Ustawodawca wkroczył w sferę władztwa majątkowego j.s.t. każdego szczebla i dokonał ingerencji w sprawy wewnętrzne małych społeczności, narzucając im rozwiązania, które nie muszą okazać się korzystne dla danej społeczności lokalnej i bez wysłuchania przedstawicieli tej ostatniej.
Okoliczności te, przy dodatkowym uwzględnieniu, że w ustawie o drogach nie przewidziano drogi sądowej, z której mogłyby korzystać j.s.t. w wypadku omawianej zmiany kategorii odcinka drogi, dowodzą niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 165 Konstytucji.
3.4. Artykuł 4 ust. 2 i 6 EKSL w istocie stanowi łagodniejszą wersję zasady samodzielności gmin, wyrażonej w art. 165 Konstytucji. Przepisy te wprowadzają ograniczenia praw gmin, zastrzegając, że istnieją one w „zakresie określonym prawem” oraz „o ile jest to możliwe”. Sformułowania te oznaczają w pewnym sensie ocenę z punktu widzenia zasady proporcjonalności.
W badanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności uzasadniających, w świetle Konstytucji, ograniczenie samodzielności gmin polegające w istocie na pozbawieniu ich prawa głosu w przedmiocie zmiany własności odcinka drogi – zastępowanego nowo wybudowanym. Ograniczenie to odnosi się także do jednostek samorządu wyższego szczebla, które są pozbawiane własności odcinka drogi, jeżeli wybudują zastępujący go odcinek nowej drogi. Nie sposób twierdzić, że potrzeba przyspieszenia zmiany kategorii drogi, w przypadku oddania do użytkowania nowego odcinka drogi, uzasadnia wykluczenie jakiejkolwiek formy uzgadniania przeniesienia własności między Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a gminami oraz wzajemnie między j.s.t. Uzgodnienia takie są natomiast przewidziane w art. 10 ust. 1–3 ustawy o drogach, regulującym pozostałe przypadki pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii. Odmienna i rygorystyczna procedura zmiany kategorii dróg, wynikająca z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, nie dopuszcza jakiejkolwiek możliwości prowadzenia między zainteresowanymi negocjacji i nie uwzględnia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
W konsekwencji należy uznać, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach narusza, nawet stosunkowo łagodne, wymagania płynące z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL.
3.5. Samodzielność j.s.t. znajdująca normatywny wyraz w dyspozycji art. 16 ust. 2 Konstytucji – w odróżnieniu od art. 165 Konstytucji – odnosi się w głównej mierze do sprawowania przez samorząd władzy publicznej i wykonywania przysługujących mu zadań publicznych.
Przekazywanie gminom odcinków dróg zastępowanych nowo wybudowanymi drogami niewątpliwie wpływa na zakres ich zadań. Nałożenie na gminy obowiązku utrzymania odcinków dawnych dróg krajowych, przekazanych im na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, pozbawia je samodzielności w wydatkowaniu środków publicznych na drogi lokalne służące miejscowym potrzebom. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że utrzymanie odcinka dawnej drogi krajowej biegnącego przez obszar całej gminy może generować stosunkowo duże koszty, wydatki te mogą wpływać na ograniczenie wykonania innych zadań publicznych przez gminę.
Ponadto, regulacja zawarta w zaskarżonym przepisie odnosi się również do pozbawienia kategorii odcinka drogi wojewódzkiej i powiatowej zastępowanego nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Jak wskazano w części niniejszego stanowiska odnoszącej się do oceny zgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach z art. 165 Konstytucji, dotychczasowi właściciele, czyli samorząd wojewódzki lub powiatowy, mogą być zainteresowani zatrzymaniem tych dróg w swoich zasobach nieruchomości i w wykonywaniu zadań związanych z ich zarządem. Art. 10 ust. 5 ustawy o drogach wyklucza możliwość utrzymania dotychczasowej kategorii zastępowanej drogi i w bezpośredni sposób wpływa też na zakres zadań j.s.t. wyższego szczebla oraz w żaden sposób nie przewiduje możliwości uwzględnienia ich woli w tym zakresie.
Dlatego, przy uwzględnieniu, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ma oparcie w art. 165 Konstytucji, istnieją podstawy do uznania niezgodności zaskarżonego przepisu także z art. 16 ust. 2 Konstytucji.
3.6. Prokurator Generalny podziela zdanie wnioskodawcy, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej, co związane jest z nałożeniem na gminy obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania nieruchomości służącej całemu regionowi, a nie wspólnocie gminnej.
Rozwiązanie prawne, w którym bez względu na funkcję pełnioną przez konkretny odcinek drogi i bez względu na to, czyje potrzeby on zaspokaja, dochodzi do przerzucenia całości kosztów związanych z jego utrzymaniem na gminy, rodzi zasadnicze zastrzeżenia z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej i w tym zakresie prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji.
3.7. W odniesieniu do naruszania zasady prawidłowej legislacji, która polegać ma na możliwości zakwalifikowania na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach do kategorii dróg gminnych odcinka drogi, który nie spełnia warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach, Prokurator Generalny jest zdania, że wprowadzenie do ustawy o drogach mechanizmu prowadzącego do zmiany kategorii dróg bez uwzględnienia pełnionych przez nie funkcji w sieci drogowej i w konsekwencji obarczanie j.s.t. zadaniami niemieszczącymi się w ich zakresie – zgodnie z ustawami dotyczącymi samorządu terytorialnego – godzi w spójność oraz jednolitość systemu prawnego i stanowi naruszenie wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady prawidłowej legislacji.
3.8. Odnosząc się do zarzutu naruszania przez art. 10 ust. 5 ustawy o drogach zasady równorzędności podmiotów obrotu cywilnoprawnego, Prokurator Generalny ocenia go jako wzorzec nieadekwatny, wnioskodawca nie bierze bowiem pod uwagę, że zaskarżony przepis umożliwia zmianę kategorii drogi i prowadzi do zmiany jej własności, czym wpływa na pozycję j.s.t. w związku z ich działalnością publicznoprawną, a nie cywilnoprawną.
3.9. Identycznie Prokurator Generalny ocenia zarzut naruszania art. 32 ust. 1 Konstytucji, który zamieszczony jest w rozdziale II Konstytucji, normującym prawa i wolności człowieka i obywatela, i nie dotyczy statusu podmiotów prawa publicznego, jakimi są j.s.t.
1. Przedmiotem łącznego wniosku Rady Gminy Stare Czarnowo, Rady Gminy Bielice, Rady Miejskiej w Pyrzycach, Rady Miejskiej w Lipianach, Rady Miejskiej w Myśliborzu, Rady Gminy Nowogródek Pomorski jest art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: ustawa o drogach) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.). Wnioskodawcy zarzucają temu przepisowi, że jest niezgodny z art. 165, art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 32 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).
Wnioskodawca stwierdza, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach wyraża zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.). Polega to na tym, że każdorazowe zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych.
Skarżące gminy stwierdziły, że głównym wzorcem kontroli kwestionowanego art. 10 ust. 5 ustawy o drogach jest art. 165 Konstytucji, wyrażający zasadę samodzielności j.s.t., w tym gmin. Wnioskodawca, podnosząc zarzut niezgodności z tym wzorcem, dowodzi, że ustawodawca, wprowadzając w zaskarżonym przepisie szczególne rozwiązanie w zakresie nabywania przez gminy z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogi, zlekceważył podmiotowość prawną gmin, zignorował ich byt jako podmiotów prawa prywatnego i naruszył obowiązujące reguły przekazywania mienia w ramach sektora publicznego. Tym samym art. 10 ust. 5 ustawy o drogach narusza także art. 4 ust. 2 i 6 EKSL.
Ponadto kwestionowany przepis narusza art. 16 ust. 2 Konstytucji. Naruszenie to polega na tym, że gminom narzucono, niezależnie od ich woli, obowiązek łożenia na utrzymanie dróg, które faktycznie nie spełniają roli dróg gminnych, lecz należą do dróg wyższej kategorii. Tak daleko idąca ingerencja ustawodawcy w samodzielność gmin, w ocenie wnioskodawcy, jest nadmierna.
Wnioskodawca zakwestionował także zgodność art. 10 ust. 5 ustawy o drogach z art. 2 Konstytucji. Przepis ustawy narusza kilka zasad wywiedzionych z zasady demokratycznego państwa prawnego: tj. zasadę równego traktowania gminy w sferze kształtowania praw właścicielskich przez czynności cywilnoprawne na równi z innymi podmiotami publicznoprawnymi; zasadę sprawiedliwości społecznej przez to, ze gmina musi ponosić koszty utrzymania nieruchomości służącej w rzeczywistości całemu regionowi, a nie tylko wspólnocie gminnej; zasadę prawidłowej legislacji.
W ocenie wnioskodawcy naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę równości, polega na tym, że zaskarżony przepis „abstrahuje od zasady równości podmiotów, faworyzując, kosztem gmin, Skarb Państwa i pozostałe jednostki samorządu terytorialnego”.
2. Zakwestionowany przepis – art. 10 ust. 5 ustawy o drogach w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej miał następujące brzmienie:
„Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej”.
W dniu 13 września 2013 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o drogach publicznych (dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.).
Art. 10 ust. 5 ustawy o drogach uzyskał nowe brzmienie: „Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej”. Ustawa ta dodała także w art. 10 po ust. 5 kolejne ustępy 5a-5f.
5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej”.
W kolejnych przepisach ustawodawca postanowił, że:
„Art. 2. 1. Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
2. Odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.
Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”.
Ustawa ta przed podpisaniem została skierowana przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją jej art. 1 pkt 2 w części dotyczącej art. 10 ust. 5a - 5d i ust. 5e zdanie drugie oraz art. 2 ustawy o drogach (sprawa o sygn. Kp 2/13). We wniosku Prezydenta nie zakwestionowano przyjętego w ustawie zmieniającej z 2013 r. nowego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach.
Przedmiotem zaskarżenia Prezydent nie uczynił samego uchylenia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, zakwestionował natomiast wprowadzenie w miejsce obecnego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach „kaskadowej” procedury zmiany kategorii dróg publicznych zastępowanych przez wybudowane równolegle do nich nowe odcinki dróg. Wnioskodawca nie zaskarżył przy tym pierwszego automatycznego „kaskadowego” rozdzielania dróg zastępowanych (z mocy prawa) między samorząd województwa, powiatu i gminy. W pierwszym etapie istniejące odcinki dróg publicznych, zastępowane nowymi odcinkami dróg, będą pozbawiane dotychczasowej kategorii z mocy prawa (ex lege) i zaliczane z mocy prawa (ex lege) do kategorii niższej odpowiednio o jeden szczebel podziału terytorialnego kraju.
Zarzut niezgodności z art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji został postawiony wyłącznie względem dalszego postępowania z drogami zastąpionymi, które z mocy prawa stały się mieniem właściwej j.s.t. Jest to mechanizm „kaskadowego” przekazywania tych dróg na podstawie uchwał podejmowanych przez organy j.s.t., uzupełniający rozdział odcinków dróg z mocy ustawy. W drugim etapie jednostki samorządu terytorialnego, które na podstawie dodanych ustawą zmieniającą z 2013 r. art. 10 ust. 5, 5e i 5f otrzymają odcinki dróg z mocy prawa, będą mogły wykorzystać dalszą procedurę „kaskadowej” zmiany kategorii drogi na podstawie uchwały swego organu stanowiącego w celu przekazania drogi innej j.s.t. Pozbawienie drogi jej kategorii i zaliczenie do kategorii niższej o jeden szczebel podziału terytorialnego kraju dotyczyć będzie jedynie samorządu wojewódzkiego i powiatowego, ponieważ odcinki dróg powiatowych, zastąpione przez drogi nowo wybudowane, zostaną zaliczone do dróg gminnych „automatycznie” na podstawie dodanego przez ustawę zmieniającą z 2013 r. do ustawy o drogach art. 10 ust. 5f.
3. Wyrokiem z 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 (OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 65), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
„1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji”.
Wyrok ten został opublikowany w Monitorze Polskim z 8 czerwca 2015 r. pod pozycją 517.
Ustawa po podpisaniu przez Prezydenta RP została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 24 czerwca 2015 r. pod poz. 870 i weszła w życie 9 lipca 2015 r. Z tym dniem utracił moc obowiązującą zakwestionowany przez wnioskodawców art. 10 ust. 5 ustawy o drogach w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej z 2003 r.
W tej sytuacji Trybunał stwierdza, że zakwestionowany we wniosku Rady Gminy Stare Czarnowo, Rady Gminy Bielice, Rady Miejskiej w Pyrzycach, Rady Miejskiej w Lipianach, Rady Miejskiej w Myśliborzu, Rady Gminy Nowogródek Pomorski art. 10 ust. 5 ustawy o drogach w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej z 2003 r. utracił moc obowiązującą, co – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie.
Trybunał zwraca uwagę, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Zgodnie z jej art. 134 pkt 3 „W sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, w postępowaniu przed Trybunałem (…) jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, stosuje się przepisy dotychczasowe”. Dlatego też podstawę prawną umorzenia stanowi art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r.
4. Trybunał Konstytucyjny, analizując zakres zmian legislacyjnych, zauważa, że treść normatywna zakwestionowanego przez skarżące gminy przepisu, tj. art. 10 ust. 5 ustawy o drogach, uległa zasadniczej zmianie. Ustawodawca przyjął bowiem, że dotychczasowe każdorazowe zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym i zaliczenie odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych nie będzie miało miejsca.
W ww. wyroku o sygn. Kp 2/13 Trybunał stwierdził, że „Istotną zmianą legislacyjną w ustawie zmieniającej [z 2013 r.] jest uchylenie obecnego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p. i wynikającej z niego normy prawnej na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy zmieniającej. Uchylenie art. 10 ust. 5 u.d.p. w dotychczasowym brzmieniu stanowiło podstawowe założenie wszystkich trzech projektów poselskich. (…) Kolejną zmianą legislacyjną jest wprowadzenie trybu «naprawy» sytuacji tych gmin, które na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w obecnym brzmieniu przejmowały z mocy prawa zadania zarządzania i utrzymywania odcinków dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych, zastąpionych przez odcinki nowo wybudowane. Ustawa zmieniająca przewiduje znów dwuetapowość procedury «naprawczej».
Z jednej strony, przyznaje się radzie gminy możliwość pozbawienia, w drodze uchwały, odcinka drogi, zaliczonego do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w obecnym brzmieniu, nadanej mu z mocy prawa kategorii drogi gminnej (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Odcinek ten zostanie zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi wojewódzkiej. Jest to rozwiązanie ograniczone czasowo, ponieważ rada gminy będzie mogła podjąć wskazaną uchwałę w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej).
Z drugiej strony, po zastosowaniu mechanizmu «naprawczego» możliwe będzie «zwrotne» wykorzystanie przez samorządy wojewódzki i powiatowy możliwości podjęcia przez sejmik województwa uchwały skutkującej zaliczeniem przekazanej przez gminę drogi do kategorii drogi powiatowej, a przez radę powiatu – uchwały skutkującej zaliczeniem przekazanej przez województwo dawnej drogi gminnej z powrotem gminie miejsca jej położenia”.
K 54/12 - wniosek rad gmin Stare Czarnowo, Bielice i Nowogródek Pomorski oraz rad miejskich w Pyrzycach, Lipianach i Myśliborzu (K 54/12)
K 54/12 - stanowisko Sejmu
K 54/12 - stanowisko Prokuratora Generalnego