Source: http://glcl.pl/czytaj/156/n-a
Timestamp: 2019-06-18 16:53:34
Legal References Found: art. 25
 art. 37
 art. 25
 art. 37
 art. 37
 art. 21
 art. 21
 art. 15
 art. 15
 art. 21
 art. 37
 art. 94
 art. 23
 art. 18
 art. 18
 art. 91
 art. 25
 art. 101
 art. 25
 art. 101
 art. 101
 art. 101

Document Content:
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GLIWICACH o różnicowaniu diet
Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet oraz ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym oraz sołtysom. Podstawą prawną był art. 25 ust. 4–10 oraz art. 37b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Rada wskazała też na rozporządzenia: Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. nr 61, poz. 710) i ministra spraw wewnętrznych i administracji z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu kosztów podróży służbowych radnych gminy.
Uchwałę zakwestionował jednak wojewoda. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wojewoda domagał się jej unieważnienia. Z postanowień uchwały wynika bowiem, że sołtys niebędący radnym otrzyma dietę, a sołtys będący radnym takiej diety nie otrzyma. Zdaniem organu nadzoru obowiązujące przepisy prawa zakładają, że wszyscy są równi wobec prawa, mają prawo do równego traktowania. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym czy gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zgodnie z przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Analogiczne unormowanie przysługuje sołtysom. Wojewoda podkreślił, że rada gminy może przyznać sołtysom diety i zwrot kosztów podróży służbowej i jest to jej prawo, a nie obowiązek. Jednak jego zdaniem rada gminy nie może uzależniać prawa do ich otrzymania od tego, czy osoba będąca sołtysem pełni równocześnie funkcję radnego czy też nie. Osoba będąca jednocześnie radnym i sołtysem powinna otrzymywać dwie niezależne diety z uwagi na pełnienie dwóch niezależnych funkcji społecznych. W ocenie wojewody ograniczenie prawa obywateli musi posiadać umocowanie w przepisie ustawowym, a obowiązujące unormowania prawne takich ograniczeń nie wprowadzają.
Ponadto wojewoda zakwestionował zapis uchwały pozwalający na obniżenie diety za każdą nieusprawiedliwioną obecność sołtysa na sesji rady gminy. Przepisy stanowią, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Oznacza to, że sołtys jako przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może, a nie musi uczestniczyć w pracach rady. Jest to więc jego uprawnienie, a nie obowiązek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę wojewody. Jednak nie podzielił jej argumentów w pełnym zakresie. W przypadku pierwszego naruszenia prawa podniesionego przez organ nadzoru sąd w pełni podzielił argumentację zawartą w skardze. W ocenie sądu ustawa o samorządzie terytorialnym faktycznie zakłada, że radny otrzymuje dietę z tytułu sprawowania tej funkcji. Jednocześnie ustawa pozwala organowi stanowiącemu i kontrolnemu w gminie na przyznanie takich diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej w gminie, a w konkretnym przypadku sołtysom pełniącym tę funkcję. Zatem oznacza to, że ustawa o samorządzie gminnym zawiera dwie autonomiczne podstawy prawne dla przyznania diet dwóm niezależnym podmiotom występującym w gminie, tj. radnym i przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej. W tej sytuacji rada postąpiła niezgodnie z prawem. Przyjęte przez nią rozwiązanie powoduje bowiem, że osoby będące zarówno radnymi, jak i przewodniczącymi organu wykonawczego jednostki pomocniczej otrzymują tylko jedną dietę. Sąd zgodził się z wojewodą, że taka regulacja narusza konstytucyjną zasadę równości.
Sąd zauważył jednak, że rozwiązanie proponowane przez organ nadzoru nie jest wolne od wad. W orzeczeniu podkreślono, że w przypadku radnych dieta posiada charakter obligatoryjny. Natomiast sołtysom może być ona przyznana, lecz nie musi, zatem posiada charakter fakultatywny. Jej istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanych funkcji. Zdaniem sądu z tego powodu osoby pełniące równocześnie obie te funkcje powinny otrzymywać dwie niezależne diety. Jednak ich łączna wysokość winna być inna niż zwykła suma dwóch diet, ponieważ diety te przysługują między innymi za udział w pracach rady gminy. Z tego też powodu osoby takie za udział w pracach rady nie mogą otrzymywać dwóch różnych diet, lecz powinny posiadać tylko jedną. W ocenie sądu w uchwale rada w sposób nieprawidłowy ustaliła wysokość diety przysługującej radnym będącym równocześnie sołtysami. Ale z tego powodu, że wszystkie diety ustaliła na jednym poziomie. Podczas gdy sołtysi wykonują inne funkcje niż udział w sesjach organu stanowiącego i kontrolnego w gminie, analogicznie radni nie tylko biorą udział w pracach rady. W związku z tym zdaniem WSA, kierując się zasadą równości i sprawiedliwości, osoby takie powinny otrzymywać dwie diety, jednak ich łączna wysokość powinna uwzględniać wykonywanie obu tych funkcji.
Sąd nie uwzględnił zupełnie drugiego zarzutu wojewody. Istotnie ustawa o samorządzie gminnym zawiera unormowanie, z którego wynika, że sołtys może uczestniczyć w posiedzeniach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa głosowania. Jednakże statuty jednostek pomocniczych gminy zakładają obowiązkowy udział sołtysów w pracach rady gminy. Na tej podstawie sołtysi w tej gminie zobowiązani są do udziału w sesjach rady gminy. Właśnie w zamian za to rada gminy przyznała im diety, jako formę rekompensaty utraconych dochodów. Skoro rada gminy przewidziała obowiązkowy udział sołtysów w jej posiedzeniach to tym samym uprawniona była do wprowadzenia unormowania regulującego kwestie potrącania diety za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność. Zdaniem sądu unormowanie takie jest zasadne, ponieważ dieta winna przysługiwać za wykonywanie stojących przed sołtysami obowiązków. Nieusprawiedliwiona nieobecność na posiedzeniu rady nie powinna być gratyfikowana pełną wysokością diety. Unormowanie takie wprowadzałoby element nierówności, albowiem radni mieliby potrącenia, a sołtysi byliby z nich zwolnieni. Ponadto WSA zauważył, że potrącenia dokonywane będą jedynie za nieusprawiedliwioną nieobecność, a zatem usprawiedliwiona nieobecność nie będzie pozbawiała sołtysa otrzymania diety.
Sąd zasygnalizował, że sytuacja byłaby bardziej skomplikowana, gdyby statuty jednostek pomocniczych wprowadzały nieobowiązkowy udział sołtysów w posiedzeniach rady. Taki stan wymagałby ponownej analizy.
Wyrok WSA w Gliwicach z 3 listopada 2008 r., IV SA/Gl 197/08, niepublikowany.
radca prawny z Kancelarii Litwiński Chechlińska Łoś Radcowie Prawni
Problematyka zasad przyznawania diet i ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym oraz sołtysom gmin w drodze uchwał kolegialnych organów stanowiących gminy wywołuje znaczne kontrowersje. Pomimo iż ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie przyznaje kompetencje do ustalania zasad przyznawania diet radnym (por. art. 25 ustawy o samorządzie gminnym) oraz przewodniczącym organów wykonawczych jednostki pomocniczej, np. sołtysowi pełniącemu tę funkcję, to na etapie stosowania ww. przepisów, podejmowania uchwał przez radę gminy, powstają wątpliwości, czy osoba pełniąca jednocześnie funkcje przewodniczącego organu wykonawczego i radnego powinna otrzymywać dwie niezależne diety z uwagi na pełnienie dwóch funkcji społecznych. Z zainteresowaniem należy odnotować stanowisko zajęte przez WSA w Gliwicach w wyroku z 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 197/08, publ. Legalis, który dokonał rozróżnienia pomiędzy dwoma autonomicznymi podstawami przyznawania diet dwóm niezależnym podmiotom występującym w gminie, a mianowicie: radnym i przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysom). WSA, odwołując się do istoty i celu, dla którego przyznana jest dieta, słusznie twierdził, iż osoba pełniąca zarówno funkcję radnego, jak również sołtysa powinna otrzymywać dwie niezależne diety, ale ich wysokość powinna ulec ograniczeniu w ten sposób, aby zapobiec wypłacie diety w dwukrotnej wysokości z tytułu wykonywania tożsamych czynności, np. za udział sołtysa (i jednocześnie radnego) w pracach rady.
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OPOLU o definiowaniu pojęć
Rada gminy nie ma prawa włączać kwot stanowiących zwrot kosztów podróży służbowych w skład diety przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Nie można utożsamiać pojęcia diety z kosztami podróży służbowej. Przez pojęcie diety można rozumieć zwrot ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Natomiast przez koszty podróży służbowej należałoby uważać koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Przepisy wyraźnie wyodrębniają oba te pojęcia. Zapis uchwały, w którym mowa o diecie zryczałtowanej jako rekompensacie diet i zwrotu kosztów podróży radnych, jest nieważny. Ustawa o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiego sposobu obliczania diet łącznie ze zwrotem kosztów podróży.
Rada miejska podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy. Jej podstawą był art. 37b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
W lipcu 2007 r. wojewoda zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Wskazał, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla) i rady sołeckiej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada przyznała sołtysom miesięczną zryczałtowaną dietę w wysokości 200 zł obejmującą koszty związane z wykonywaniem obowiązków i zadań sołtysa oraz koszty związane z wykonywaniem podróży służbowych. Analogiczne uregulowania dotyczyły przewodniczącego. W ocenie wojewody rada jednak niezasadnie włączyła kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych w skład diety przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy. Organ nadzoru, definiując pojęcie diety i kosztów podróży służbowej, wykazywał odmienność obu tych świadczeń. Podkreślił, że w skład diety radnego nie wchodzą kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych. Rada miejska nie może przyznawać radnym zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie może ograniczyć tego prawa do określonego z góry limitu. Reguła ta powinna mieć również zastosowanie przy ustalaniu zasad przysługiwania i zwrotu tych świadczeń przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej.
Ponadto jego zdaniem rada gminy powinna w szczegółowy sposób określić zasady, na jakich przysługuje przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej zwrot kosztów podróży służbowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga jest zasadna. Sąd zgodził się, że rada naruszyła przepisy, bo niezasadnie włączyła kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych w skład diety przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. W jego ocenie nie można utożsamiać pojęcia diety z kosztami podróży służbowej. Przez pojęcie dieta można rozumieć zwrot ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Natomiast koszty podróży służbowej to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Przepisy ustawy wyraźnie wyodrębniają oba te pojęcia. To oznacza konieczność respektowania jednej z podstawowych reguł wykładni prawa i poszukiwania odrębnych dla tych pojęć desygnatów.
Sąd zgodził się z poglądem, że zapis uchwały, w którym mowa o diecie zryczałtowanej jako rekompensacie diet i zwrotu kosztów podróży radnych jest nieważny. Ustawa o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiego sposobu obliczania diet łącznie ze zwrotem kosztów podróży. WSA potwierdził, że kwot kosztów podróży służbowych nie można włączyć do kwot diet, a tym bardziej do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty, obejmującej obie wartości. Rada miejska nie może bowiem przyznawać radnym (tu także przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy) zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie może ograniczyć tego prawa do określonego z góry limitu.
Ponadto zdaniem sądu uprawnienie przyznawania przedmiotowych świadczeń (diet oraz zwrotu kosztów podróży) nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo. Samodzielność podejmowania decyzji przez organy samorządu terytorialnego (gminnego) nie jest tożsama z dowolnością podejmowanych przez nie działań.
Wyrok WSA w Opolu z 30 października 2007 r., II SA/Op 362/07, niepublikowany.
radca prawny z Kancelaria Radców Prawnych Brudkiewicz, Musiał, Suchecka i Partnerzy
Wyrok WSA w Opolu zachowuje aktualność, a wyrażone w nim tezy znajdują odzwierciedlenie w obecnie zapadających rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów (por. rozstrzygnięcie wojewody małopolskiego z 30 stycznia 2009 r., PN.II.0911-24-09). Pogląd o konieczności oddzielnego traktowania kosztów służbowych i diet uzasadnia prawidłowa interpretacja art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. uznanie, że przez pojęcie dieta rozumieć należy ogólne koszty związane z pełnieniem funkcji, zaś sformułowanie – zwrot kosztów podróży odnosić się musi do kwot rzeczywiście poniesionych, a nie prognozowanych, czy ryczałtowo z góry przyjmowanych. Słuszność rozdzielnego traktowania diety i zwrotu kosztów znajduje także potwierdzenie w projekcie nowelizacji przedmiotowego przepisu (por. poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, druk 2074) zawierającym propozycję kwotowego oznaczenia wysokości diet dla sołtysów, co wskazuje na odrębne pojmowanie diety od zwrotu kosztów związanych z pełnioną funkcją.
NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY o opodatkowaniu PIT
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do organów podatkowych z wnioskiem o wydanie interpretacji podatkowej. Kolegium zapytało, czy wynagrodzenie wypłacane pozaetatowym członkom samorządowego kolegium odwoławczego można traktować jako świadczenie wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 14, poz. 176 ze zm., dalej u.p.d.o.f.) oraz czy jako płatnik ma obowiązek pobierania od tych wynagrodzeń zaliczek na podatek dochodowy.
W jego ocenie wynagrodzenie pozaetatowych członków jest przychodem z działalności wykonywanej osobiście i podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz pobierana jest od niego zaliczka na podatek dochodowy.
Organ podatkowy I instancji uznał, że wynagrodzenie pozaetatowych członków kolegium za udział w posiedzeniach stanowi przychód z działalności wykonywanej osobiście i korzysta ze zwolnienia od podatku dochodowego od osób fizycznych do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 2280 zł. Natomiast powyżej tej kwoty powstaje obowiązek pobrania przez płatnika zaliczek na podatek.
Organ II instancji nie podzielił tego stanowiska i zmienił interpretację. Uznał on, że świadczenie otrzymywane przez pozaetatowych członków samorządowego kolegium odwoławczego stanowi przychód z działalności wykonywanej osobiście i podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych. W ocenie organu zwolnieniu od podatku na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 17 u.p.d.o.f. podlega jedynie zwrot kosztów podróży.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę na interpretację, przyznał pozaetatowym członkom SKO prawo do zwolnienia. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na istotne wątpliwości i skierował pytanie prawne do poszerzonego składu orzekającego.
W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wynagrodzenie wypłacone pozaetatowym członkom samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych nie jest dietą i nie korzysta ze zwolnienia w podatku. Sąd zauważył, że od 1994 roku na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy o SKO pozaetatowi członkowie kolegium odwoławczego za udział w posiedzeniach otrzymają wynagrodzenie. Również pozostali członkowie kolegium oraz prezes i wiceprezes otrzymują wynagrodzenie. NSA podkreślił, że zgodnie z regułą konsekwencji terminologicznej – tym samym zwrotom nie należy nadawać różnych znaczeń. Oznacza to, że w sytuacji gdy prawodawca chce nadać tym samym wyrażeniom różne znaczenie, to powinien to wyraźnie w tekście prawnym zaznaczyć. Skoro ustawodawca posługuje się pojęciem wynagrodzenie w stosunku do etatowych i pozaetatowych członków kolegium, to oznacza, że ma ono w stosunku do nich identyczne znaczenie. Pojęcie wynagrodzenie ma zaś takie samo znaczenie w kontekście ustawy o podatku dochodowym i w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Ponadto skoro normodawca używa rozdzielenie pojęć dieta i wynagrodzenie, to zakłada, że pojęcia te oznaczają coś innego. Sąd dodał też, że omawiane wynagrodzenie zostało przyznane członkom kolegium za udział w posiedzeniach, a więc jako ekwiwalent za wykonaną pracę członka kolegium odwoławczego, a nie jako świadczenie z tytułu pełnionej funkcji. Diety, które są wolne od podatku dochodowego, nie są tożsame z pojęciem wynagrodzenie za udział w posiedzeniach.
Uchwała NSA z 30 marca 2009 r., II FPS 7/08, niepublikowana.
konsultant podatkowy z Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów Nowakowski i Wspólnicy, Oddział w Toruniu
Z zaprezentowanej uchwały NSA wynika, że podłożem problemu sprowadzającego się do zakwalifikowania wynagrodzeń pozaetatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych jako opodatkowanych lub zwolnionych od podatku dochodowego od osób fizycznych jest prawidłowe ustalenie znaczenia pojęć wynagrodzenie i dieta. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych nie definiuje żadnego z tych pojęć. W pełni należy więc zgodzić się z poglądem przedstawionym przez NSA, że diety, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy (czyli wolne od podatku), nie są pojęciem tożsamym z wynagrodzeniem. Z ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wyraźnie wynika, że pozaetatowi członkowie kolegium otrzymują wynagrodzenia za udział w posiedzeniach, a więc pieniądze będące ekwiwalentem za wykonaną pracę. Dieta w rozumieniu powyższego artykułu jest natomiast świadczeniem z tytułu pełnionej funkcji. Błędne jest zatem to stanowisko organów podatkowych, w którym przedstawiają dietę jako pojęcie szerokie, obejmujące także przedmiotowe wynagrodzenie, a tym samym przesądzające o zwolnieniu tego wynagrodzenia z opodatkowania podatkiem dochodowym.
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OPOLU o zwrocie kosztów podróży
Wojewoda wniósł skargę na uchwałę rady miejskiej z marca 2009 r. w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa.
Podstawą podjęcia uchwały był art. 37b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Rada ustaliła nią, że przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych wypłaca się miesięcznie diety i zwrot kosztów podróży w zryczałtowanej wysokości. Sołtysom poszczególnych wsi w wysokości od 15 proc. do 30 proc. minimalnego wynagrodzenia, w zależności od sołectwa oraz w wysokości 20 proc. minimalnego wynagrodzenia dla przewodniczących zarządów osiedli.
Wprowadzono też zasadę, że za obecność na sesji rady miejskiej dieta ulega podwyższeniu o 7 proc. minimalnego wynagrodzenia. Ponadto dieta nie przysługiwała za czas zawieszenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w czynnościach przez burmistrza, tj. za niewypełnienie obowiązków.
Wojewoda zarzucił, że uchwała jest sprzeczna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę wojewody, ale nie zgodził się ze wszystkim jego zarzutami. W ocenie sądu istotą diety jest rekompensata utraconych wskutek wykonywania mandatu zarobków i poniesionych w związku z tym kosztów. Jeśli chodzi o podróże służbowe sołtysa czy przewodniczącego oraz koszty z nimi związane, uzasadnione jest posiłkowanie się definicją zawartą w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. nr 66, poz. 799 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami podróżą służbową jest wykonywanie przez radnego zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady gminy, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady. Z tytułu podróży służbowej przysługuje zwrot kosztów. Są to koszty: przejazdów z miejscowości określonej przez przewodniczącego rady gminy w poleceniu wyjazdu służbowego do miejsca stanowiącego cel podróży i z powrotem, noclegów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej oraz innych udokumentowanych wydatków.
Sąd zgodził się z wojewodą, że rada miejska, ustalając prawo sołtysów i przewodniczących do otrzymania diety i zwrotu kosztów podróży służbowej w formie jednego wspólnego ryczałtu, istotnie naruszyła prawo. WSA zwrócił uwagę, że kwot kosztów podróży służbowych nie można włączyć do kwot diet, a tym bardziej do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty obejmującej obie wartości. Ponadto w przypadku jednej zryczałtowanej diety osoby uprawnione mogłyby otrzymać zwrot kosztów podróży, które się nie odbyły. Jak podkreślił sąd, zwrot jest synonimem terminu oddania czegoś. To sugeruje, że zdarzenie w postaci wyjazdu służbowego musi nastąpić, by można było mówić o zwrocie poniesionych na ten wyjazd wydatków. Trudno też przypisać ustawodawcy zamiar wprowadzenia takich regulacji, które pozwalałyby na wydatkowanie pieniędzy ze środków budżetowych bez zaistnienia ku temu usprawiedliwionych podstaw, w tym przypadku – odbycia podróży służbowej.
W ocenie sądu ryczałtowe rozliczenie kosztów podróży służbowej, które stanowi jedną z form zwrotu wydatków związanych z podróżą służbową, określoną kwotą globalną, jest – co do zasady – dopuszczalne. Jednak ryczałt ten nie może stanowić kwoty dowolnej, w ogóle nieznanej, czyli kwoty, o której nie można powiedzieć, aby była chociażby zbliżona do rzeczywistych wydatków przewodniczących poniesionych na omawiany cel. W takim wypadku, zdaniem sądu, uzasadnione staje się wprowadzenie do treści uchwały takich regulacji, które pozwoliłyby na pomniejszanie ryczałtu z tytułu kosztów podróży np. w przypadku absencji przewodniczącego na posiedzeniach. Sąd uznał, że ustalając dietę w formie miesięcznego ryczałtu, rada w sposób niebudzący wątpliwości powinna określić zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego.
Wyrok WSA w Opolu z 27 lipca 2009 r., II SA/Op 188/09, niepublikowany.
L.L.M., aplikant radcowski, partner w Kancelarii Olesiński i Wspólnicy
WSA uznał, że przez pojęcie zwrotu kosztów podróży wskazanej w ustawie o samorządzie gminnym należy rozumieć zwrot kosztów przejazdu i zakwaterowania, tj. zwrot rzeczywiście poniesionych kosztów. Niezgodne z intencją ustawodawcy byłoby bowiem zwracanie kosztów podróży, które się nie odbyły – takie ryzyko powstaje w sytuacji ryczałtowego określenia z góry owego zwrotu kosztów. Sąd wprawdzie nie zakazał ryczałtowego ustalania wysokości tych kosztów podróży, ale wskazał na konieczność dopasowania ich wysokości do rzeczywistej i przewidywalnej wysokości, z uwzględnieniem możliwości pomniejszenia, w razie nieodbycia podróży. Podobne uwagi, zdaniem WSA, odnoszą się również do diet mających kompensować sołtysowi utracone korzyści związane z pełnieniem funkcji społecznej. Diety powinny być również adekwatne do wykonywanych obowiązków, stąd WSA wskazał np. na konieczność uwzględnienia możliwości potrącenia diety z tytułu nieobecności na posiedzeniach. Wykładnia prezentowana przez WSA sprowadza się do stanowiska, że wprawdzie ustawa przewiduje możliwość przyznania sołtysowi zwrotu kosztów i diet z tytułu pełnionej funkcji, ale nie należy tracić z pola widzenia faktu, że funkcja ta ma wymiar społeczny i pełniona jest bez wynagrodzenia. Skoro tak, to należy tę możliwość interpretować wąsko, wyłącznie jako możliwość zwrotu kosztów podróży oraz rekompensatę utraconych korzyści związaną z pełnieniem społecznej funkcji, a nie źródło dodatkowego zarobku.
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU o uprawnieniach rady gminy
Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie dają radzie gminy upoważnienia do stosowania wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinujących, gdy nie wywiązują się z obowiązku uczestnictwa w sesjach rady oraz w pracach jej komisji. Jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem czy też środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu radnego jest ustalanie przez radę zasad przyznawania diet radnym przez uzależnienie wysokości diet od aktywności osoby sprawującej funkcję radnego. Jednak dotyczy to tylko udziału w pracach rady i jej komisji. Poza tą sferą rada gminy nie może nakładać obowiązków określonego zachowania czy też postępowania na radnych wchodzących w skład tego organu.
Rada gminy w statucie określiła sposób wykonywania mandatu radnego. Zgodnie z tą regulacją radni powinni odbywać spotkania ze swoimi wyborcami nie rzadziej niż dwa razy w roku. Ponadto radni powinni przyjmować w swoich okręgach wyborczych nie rzadziej niż raz w kwartale – w terminie i miejscu podanym do wiadomości wyborców. Ten sposób wykonywania mandatu przez radnych podważył wojewoda. Jego zdaniem żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie upoważnia organów gminy do ustanawiania zasad czy norm postępowania regulujących wykonywanie mandatu radnego. Materia ta nie należy do spraw z zakresu działania gminy. Nie obejmuje jej domniemanie do podejmowania tego rodzaju aktów przez radę gminy.
Według organu nadzoru konstrukcja prawna mandatu radnego przesądza o tym, że mandat ten ma charakter mandatu wolnego. Radny w wykonywaniu obowiązków i przysługujących uprawnień nie jest związany instrukcjami wyborców. W tych ramach (działań zgodnych z prawem) ponosi on przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie dają radzie gminy upoważnienia do stosowania wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinujących, gdy nie wywiązują się z obowiązku uczestnictwa w sesjach rady oraz w pracach jej komisji. W ocenie wojewody jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem czy też środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu radnego (jednak tylko w sferze udziału w pracach rady i jej komisji) jest ustalanie przez radę zasad przyznawania diet radnym przez uzależnienie wysokości diet od aktywności osoby sprawującej funkcję radnego. Poza tą sferą rada gminy nie może nakładać obowiązków określonego zachowania czy też postępowania na radnych wchodzących w skład tego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę wojewody. Sąd zauważył, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego. Biorąc to pod uwagę, bezpodstawne jest stanowisko gminy, że zaskarżony przepis statutu gminy nie ma charakteru normatywnego. Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Znajduje to też potwierdzenie ustawowe.
Sąd podkreślił, że granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy, podejmując uchwałę o statutowych obowiązkach radnego, zobowiązana była zatem do przestrzegania przepisów tej ustawy. Zgodnie z ich treścią radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami. W szczególności radny przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Sąd podkreślił, że ustawa nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym. Także w innych ustawach regulujących kwestie związane z mandatem radnego nie ma takich regulacji. W związku z tym sąd stwierdził, że zaskarżone przepisy zostały wydane w warunkach nieważności.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2008 r., III SA/Wr 119/08, niepublikowany.
kierownik zespołu samorządowego Kancelarii Prawnej Witold Modzelewski
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż rada gminy nie może rozszerzyć obowiązków radnego na podstawie art. 23 ustawy o samorządzie gminnym. Orzeczenie to ocenić należy słusznie. Przepis ten wskazuje, iż radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy i utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. W powołanym wyroku Sąd stwierdził nieważność uchwały rady gminy nakazującej periodyczne spotkania z wyborcami i przyjmowanie petycji. Taka uchwała, jak słusznie stwierdził WSA, narusza wolny mandat radnego i została wydana bez upoważnienia, którego wskazany przepis nie zawiera. Przepis ten określa wyłącznie warunki sprawowania tego mandatu, ale nie nakłada obowiązków o charakterze wykonawczym.
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OLSZTYNIE o kompetencjach rady gminy
Rada gminy podjęła uchwałę o zawarciu porozumień dotyczących budowy na jej terenie ośmiu, szczegółowo wymienionych wiaduktów na drogach gminnych, powiatowych i wojewódzkich. Ustalono, że porozumienia określą zobowiązania gminy w zakresie partycypacji w utrzymaniu wybudowanych obiektów i urządzeń. Wykonanie uchwały rada powierzyła wójtowi. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
Wojewoda zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności, bo jego zdaniem rada gminy nie miała uprawnień do podjęcia takiej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały. Sąd przypomniał, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu.
W ocenie sądu sporny przepis zawiera kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Podejmowanie uchwał w tym przedmiocie należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Jednak wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta. Może też wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a niewymienionych wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy.
Sąd zgodził się z wojewodą, że w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienia konkretnej sprawy. Ustawodawca uprawnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania.
Sąd zauważył, że zaskarżoną uchwałą przesądzono jednak o obowiązku wójta gminy zawarcia porozumień w sprawie budowy wiaduktów. W uchwale wskazano również na niezbędną treść porozumień. Podano bowiem, że porozumienia te określą zobowiązania gminy odnośnie do partycypowania gminy w utrzymaniu wybudowanych obiektów i urządzeń. WSA nie zgodził się, że jest to tylko uchwała intencyjna, skoro wiążąco określa zadania wójta w sprawie zawarcia porozumień dotyczących budowy wiaduktów. W określeniu kierunków działania wójta nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada gminy nie ma kompetencji do określenia treści aktu wykonawczego w konkretnej sprawie.
Sąd podkreślił, że jego stanowisko jest zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednocześnie nie podzielił odosobnionego poglądu, że stanowienie o kierunkach działania wójta może polegać na udzielaniu temu organowi wiążących zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach.
Podjęcie czynności o charakterze wykonawczym w zakresie gospodarowania mieniem gminy i wykonania budżetu należy wyłącznie do wójta. Nie ma też konieczności ani możliwości prawnej współdziałania w sferze wewnętrznej z radą gminy, która miałaby uprzednio określić treść przyszłych czynności cywilnoprawnych.
Wyrok WSA w Olsztynie z 2 lipca 2009 r., II SA/Ol 547/09, niepublikowany.
adwokat, wspólnik w Kancelarii Leśnodorski Ślusarek i Wspólnicy
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dotyka istotnych i częstych w praktyce zagadnień dotyczących zarówno właściwego określenia wzajemnych kompetencji organów samorządu terytorialnego, jak i aspektów sprawowania kontroli nad działalnością organów przez sądy administracyjne. Na szczególne podkreślenie zasługuje rola orzecznictwa sądów administracyjnych nad zapewnieniem legalności uchwał i zarządzeń organów gminy. Jak uczy doświadczenie, na tym obszarze często dochodzi bowiem do naruszeń prawa. Punktem wyjścia do takich orzeczeń WSA jest treść art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż uchwały i zarządzenia organów gmin niezgodne z prawem są nieważne. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, wyposażając organ nadzoru w prawo wydawania we własnym zakresie rozstrzygnięć stwierdzających nieważność aktów naruszających prawo, ograniczają jednak czasowo organ nadzoru, dając mu na to tylko 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po tym terminie jedynym podmiotem stojącym na straży zgodności z prawem działalności samorządu gminnego, uprawnionym do wyeliminowania z obrotu bezskutecznej – bo niezgodnej z prawem – uchwały pozostaje sąd administracyjny.
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W ŁODZI o wynagrodzeniu za pracę w komisjach
Siedmiu radnych jednej z rad miejskich zaskarżyło do sądu administracyjnego jedną z uchwał w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej za udział w pracach rady. Skarżący domagali się stwierdzenia jej nieważności. Podnieśli, że uchwała narusza konstytucję i przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz jeden z paragrafów statutu gminy.
W ich ocenie w konsekwencji naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmian w składach osobowych komisji oraz uchwały w sprawie zmiany w składzie osobowym Komisji Rewizyjnej doszło do odwołania ich udziału w pracach dwóch komisji. To spowodowało, że jako członkowie tylko jednej komisji otrzymali diety o 50 proc. niższe od pozostałych radnych, tj. członków dwóch komisji. Uchwała w sprawie diet ustaliła ich wysokość z uwagi na liczbę komisji, w których radny jest członkiem. Skarżący uzasadniali, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie różnicuje wysokości diety w zależności od liczby komisji, których radny jest członkiem. Liczba komisji, których radny jest członkiem, nie decyduje o pełnieniu funkcji.
Uznali, że naruszeniem prawa jest również ustalenie diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej w formie jednego ryczałtu obejmującego powyższe składniki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarżący nie wykazali, aby uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie chronione prawem. Sąd zauważył, że w treści skargi skarżący w ogóle nie podnoszą argumentu naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Zwracając się do sądu o zbadanie legalności zaskarżonej uchwały, wskazują, że narusza ona przepisy obowiązującego prawa i została podjęta w wyniku dyskryminującego i bezprawnego działania rady miejskiej. Tymczasem wnosząc skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy wykazać naruszenie interesu prawnego. Jak przypomniał sąd w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest on rozumiany jako zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną normą prawną. W skardze skarżący nie wskazali przepisu prawa gwarantującego im konkretne uprawnienia naruszone zaskarżoną uchwałą. Wręcz przeciwnie powoływany przez skarżących przepis m.in. art. 25 ustawy o samorządzie gminnym pozostawia uznaniu rady gminy ustalenie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnym. Przewiduje też, że przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.
Sąd podkreślił, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały radni nie zostali pozbawieni uprawnienia do pobierania diety. Znaleźli się jedynie w grupie radnych, którym w oparciu o ustalone przez radę zasady otrzymywania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych przyznano dietę w niższej wysokości. WSA zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2002 r. (sygn. akt K 23/01, opublikowany w OTK-A 2002/2/19). TK uznał, że wysokość diet radnych w poszczególnych (tzn. tych samych) jednostkach samorządu terytorialnego nie zawsze jest jednakowa. Przepisy prawne uzależniają bowiem wysokość diet od odpowiedniej kategorii zaszeregowania, dodatków funkcyjnych, a także zajmowanego stanowiska. Przy ich ustalaniu bierze się pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Zdaniem Trybunału nie jest więc możliwe ustawowe zrównanie diet przysługujących radnym. Zwłaszcza że w obrębie tej samej jednostki samorządu terytorialnego, radni, a także członkowie zarządów jednostek samorządu terytorialnego, mogą faktycznie otrzymywać wynagrodzenie w różnej wysokości. Wysokość ta uzależniona jest od szeregu czynników i potrzeba ich uwzględnienia nie wzbudziła zastrzeżeń TK – podkreślił sąd.
W ocenie WSA skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu składającego skargę. Zaś obiektywna wadliwość prawna uchwały nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wyrok WSA w Łodzi z 21 grudnia 2007 r., III SA/Łd 535/07, niepublikowany.
radca prawy w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka
Wyrok WSA w Łodzi porusza istotną kwestię, czy uchwała rady gminy w sprawie zasad ustalania i otrzymywania diet oraz zwrotu kosztu podróży jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a więc czy zainteresowani radni mogą złożyć skargę na taką uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wypowiadając się w tej sprawie, sąd nie podzielił stanowiska innych sądów administracyjnych (m.in. WSA w Lublinie sygn. akt SAB/Lu8/05), które wyrażały pogląd, iż spór pomiędzy radnym a organem gminy nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził w swoim wyroku, iż dopuszczalne jest zaskarżenie na mocy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym takiej uchwały, bowiem przedmiotem uchwały jest sprawa z zakresu administracji publicznej. Zdaniem sądu uchwała reguluje wykonywanie przez organy samorządu zadań administracyjnych, chociaż dotyczących prawnych norm organizacyjno-kompetencyjnych. Dla uzasadnienia swojego stanowiska sąd zacytował także wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie W 5/94, dopuszczający zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej (niebędącej decyzją indywidualną), gdy brak jest innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę jej interesów prawnych. Inną kwestią jest to, że sąd stwierdził, iż radni w swojej skardze nie uzasadnili swojego interesu prawnego w zaskarżeniu takiej uchwały i w ostateczności odrzucił skargę, jednakże kwestia kwalifikacji sporu jako sprawy z zakresu administracji publicznej zasługuje na uwagę.
Przewodnik przygotowała