Source: http://docplayer.pl/2642260-Komenda-glowna-policji-issn-1506-5170-biuro-prawne-bibiuro-prawneuro-prawne.html
Timestamp: 2018-06-20 01:01:10
Legal References Found: art. 45
 art. 18
 art. 138
 art. 13
 art. 7
 art. 14
 art. 114
 art. 291
 art. 122
 art. 14
 art. 9
 art. 2
 art. 1
 art. 14
 art. 1
 art. 21
 art. 13
 art. 777
 art. 2
 art. 300
 art. 2
 art. 4
 art. 4
 art. 822
 art. 415
 art. 124
 art. 10

Document Content:
KOMENDA GŁÓWNA POLICJI ISSN BIURO PRAWNE BIBIURO PRAWNEURO PRAWNE - PDF
KOMENDA GŁÓWNA POLICJI ISSN BIURO PRAWNE BIBIURO PRAWNEURO PRAWNE
Download "KOMENDA GŁÓWNA POLICJI ISSN 1506-5170 BIURO PRAWNE BIBIURO PRAWNEURO PRAWNE"
1 KOMENDA GŁÓWNA POLICJI ISSN BIURO PRAWNE BIBIURO PRAWNEURO PRAWNE Biuletyn Prawny Nr 12 W a r s z a w a
2 BIULETYN PRAWNY NR 12 K O L E G I U M R E D A K C Y J N E Bronisław KACHNIKIEWICZ, Hanna KARASZEWSKA, Kazimierz KOWALSKI, Jan ŁOZIŃSKI, Anna OSZCZĘDA, Krystyna ROGALSKA, Ewa RUDNICKA (sekretarz), Maciej SŁAWIŃSKI (przewodniczący), Barbara ŚWIĄTKIEWICZ (zastępca przewodniczącego), Danuta TRUŚ R EDAKCJA I KOREKTA Ewa RUDNICKA P ROJEKT OKŁ ADKI Danuta CZERSKA SKŁAD KOMPUTEROWY Lilianna KRÓLAK COPYRIGHT BY KOMENDA GŁÓWNA POLICJI WYDAWNICTWO CENTRUM SZKOLENIA POLICJI W LEGIONOWIE ZAM. NR 103/2001; NAKŁAD 1300 EGZ. ISSN
3 SPIS TREŚCI D. WŁODARSKA, Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy Policji... 5 B. ŚWIĄTKIEWICZ, Reforma systemu uposażeń w Policji M. SŁAWIŃSKI, Zmiany w ustawie o cudzoziemcach. Nowe obowiązki Policji D. TRUŚ, Status prawny policjantów oddelegowanych do grup operacyjno-śledczych A. OSZCZĘDA, Podmioty właściwe do ponoszenia kosztów za holowanie i parkowanie pojazdów K. ROGALSKA, Wykup lokali mieszkalnych pozostających w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych Policji R. PŁACZKOWSKI, Wszczęcie postępowania o przestępstwo skarbowe przeciwko policjantowi, a zawieszenie go w czynnościach służbowych J. ŁOZIŃSKI, Zwolnienie ze służby w Policji na własną prośbę W. BURBO, Udział Policji w postępowaniu egzekucyjnym
4 B. ŚWIĄTKIEWICZ, Odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów po zmianach ustawy o Policji, wprowadzonych ustawą z dnia 24 sierpnia 2001 r. Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. nr 106, poz. 1149) (głos do dyskusji)
5 Dobiesława W Ł O D A R S K A Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy Policji WSTĘP Ustawa z dnia 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej i Urzędu Ochrony Państwa, opublikowana w Dz. U. nr 53 pod poz. 548, z dnia 20 września 1999 r. uregulowała na nowo mówiąc w skrócie odpowiedzialność materialną służb mundurowych, z wyjątkiem żołnierzy, w stosunku do których w dalszym ciągu są stosowane przepisy dekretu z dnia 5 października 1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej (Dz. U. nr 40, poz. 247 z późn. zm.). Jedną z podstawowych przyczyn uzasadniających potrzebę unormowania nowym, odrębnym aktem omawianej materii, było zdaniem ustawodawcy dostosowanie przepisów do obowiązującej Konstytucji RP oraz nieco już archaiczna forma dekretu. Uznano przede wszystkim, iż dotychczasowy system instancyjnego postępowania administracyjnego oraz kontrola orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny narusza konstytucyjną zasadę powszechnego prawa zaskarżania rozstrzygnięć do sądu, wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wątpliwości Policji, iż z cytowanego przepisu Konstytucji nie wynika, że sądem tym nie może być Naczelny Sąd Administracyjny, nie zostały uwzględnione. Zmieniony został zatem dotychczasowy sys- 5
6 tem kontroli. Także wysuwany w toku prac legislacyjnych argument za koniecznością wprowadzenia spójności przepisów policyjnych w tej materii z przepisami prawa pracy nie znalazł odzwierciedlenia w uchwalonej i obowiązującej ustawie. Mimo dużej zbieżności przyjętych rozwiązań prawnych z jednej strony nie uwzględniono specyfiki wynikającej z wykonywania w ramach stosunku służbowego zadań ciążących na Policji, z drugiej zaś przyjęto wiele nieostrych określeń, a ponadto pominięto wypróbowane instytucje. W toku opracowywania przepisów wykonawczych, do wydania których został zobowiązany m.in. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podjęto próbę wytłumaczenia niezrozumiałych ustawowych pojęć, dostosowania do potrzeb wynikających z funkcjonowania służb mundurowych oraz sposobu ich finansowania. Wiązało się to jednak z wykroczeniem poza delegację ustawową, a w efekcie stanowiło przeszkodę do wydania aktu w zaproponowanej treści. W konsekwencji przepisy wykonawcze dotyczące trybu i określenia organów właściwych do dochodzenia roszczeń nie usunęły pojawiających się wątpliwości. Należy bowiem zważyć, że jednostki budżetowe, a takimi są w rozumieniu art. 18 ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. (Dz. U. nr 155, poz z późn. zm.) jednostki Policji, są zobowiązane do właściwego gospodarowania środkami publicznymi. W myśl art. 138 powołanej ustawy o finansach publicznych zaniechanie ustalenia należności Skarbu Państwa, niezgodne z przepisami umorzenia tych należności, lub dopuszczenie do ich przedawnienia stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych i z tego tytułu pracownicy sektora finansów publicznych oraz inne osoby dysponujące środkami publicznymi ponoszą odpowiedzialność według zasad określonych w dziale V tej ustawy. Dlatego nie wchodzi w rachubę zaniechanie dochodzenia roszczenia z tytułu wyrządzonej szkody. Odpowiedzialność pracownicza w zakładach pracy ma charakter fakultatywny. 6
7 UWAGI OGÓLNE Ustawodawca, rezygnując z administracyjnego toku instancji, opowiedział się za ugodową formą naprawiania wyrządzonych szkód. Zgodnie bowiem z treścią art. 13 ustawy organ, po stwierdzeniu i ustaleniu wysokości szkody, wzywa sprawcę do dobrowolnej zapłaty odszkodowania lub złożenia pisemnego zobowiązania odszkodowania. Wysokość i sposób odszkodowania może być ustalony przez ugodę, która w szczególności powinna zawierać zgodę policjanta na dokonywanie potrąceń z uposażenia. Umożliwi to zastosowanie postanowień zawartych w zarządzeniu nr 43/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania przy dokonywaniu potrąceń z uposażeń funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. Urz. MSW nr 2, poz. 41 z późn. zm.). Unormowania zawarte w art. 7 ustawy wskazują na możliwość obniżenia wysokości odszkodowania, jeżeli naprawienie szkody następuje na podstawie ugody, wszakże po spełnieniu istotnego, określonego w przepisie warunku, mianowicie jeśli szkoda została wyrządzona z winy nieumyślnej. Po uwzględnieniu wszystkich aspektów sprawy, w tym stopnia winy sprawcy i jego stosunku do obowiązków służbowych, wysokość szkody może być niższa niż kwota trzymiesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego funkcjonariuszowi w dniu wyrządzenia szkody, po odliczeniu składki na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zasada ustalania odszkodowania na podstawie uposażenia zatem jest identyczna dla funkcjonariuszy, którzy pozostawali w służbie w dniu 1 stycznia 1999 r., i dla podejmujących służbę po tej dacie. Ustalając analogiczne rozwiązania z kodeksu pracy, ustawodawca z nieznanych przyczyn zrezygnował z unormowań zawartych w art k.p. Oznacza to, iż odmowa sprawcy wykonania zawartej ugody powoduje, że pozostaje 7
8 wyłącznie droga sądowa dochodzenia roszczenia na zasadach ogólnych, a więc nie tylko do wysokości określonej w ugodzie. Zebrany materiał należy oczywiście wykorzystać w postępowaniu sądowym, a zwłaszcza wskazać przyczyny, dla których sprawca uznał roszczenie i zawarł ugodę. PRZEDAWNIENIE Ustawodawca odstąpił od regulowania w ustawie instytucji przedawnienia, odsyłając w art. 14 wprost do przepisów kodeksu pracy. Na skutek ujednolicenia instytucji przedawnienia dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez funkcjonariusza i pracownika zostały w tej kwestii zatarte jakiekolwiek różnice. Perspektywa przedawnienia zmusza bezwzględnie organy do dochodzenia swych roszczeń w terminach przewidzianych w dziale czternastym kodeksu pracy. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w winy nieumyślnej ulegają bowiem przedawnieniu z upływem 1 roku od dnia powzięcia wiadomości o wyrządzeniu szkody, nie później jednak niż z upływem 3 lat od jej wyrządzenia. Dla upływu terminu nie jest ważne czy znana jest wielkość szkody, czy też została ona mylnie określona. Przedawnienie z art k.p. rozpoczyna swój bieg od powzięcia wiadomości o wyrządzeniu szkody i jej sprawcy. Chodzi tu więc o rzeczywiste uzyskanie lub oczywiste możliwości uzyskania wiadomości o wyrządzonej szkodzie. W tym miejscu należy przypomnieć, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 września 1986 r. sygn. akt IV PR 340/86 (PiZS 1987, nr 4, s. 59) stwierdził, że jeżeli zakład pracy, mimo istnienia możliwości uzyskania w terminie jednego roku wiadomości o szkodzie wyrządzonej przez pracownika, nie podjął starań bądź o potwierdzenie tej wiadomości, bądź o wytoczenie powództwa, nie może powoływać się na przeszkody uniemożliwiające zachowanie terminu. W innym wyroku z dnia 21 czerwca 1985 r. sygn. 8
9 IV PR 116/85 (PiZS 195, nr 11, str. 67) Sąd Najwyższy, odnosząc się do instytucji przedawnienia, stwierdził, że bieg przedawnienia z art k.p. rozpoczyna się nie od daty zakończenia inwentaryzacji, lecz od daty przeprowadzenia po inwentaryzacji ostatecznego rozliczenia, w uchwale zaś z dnia 18 lutego 1981 r. sygn. IV PZP 6/80 Sąd Najwyższy uznał, iż przepis art k.p. ma zastosowanie do roszczeń zakładu pracy o naprawienie szkody wyrządzonej przez pracownika wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków pracowniczych, przewidzianych nie tylko w art. 114 k.p., ale również roszczeń z tytułu niewyliczenia się lub niezwrócenia mienia powierzonego pracownikowi (art. 124 i 125 k.p.). Zgodnie z treścią 3 art. 291 k.p. do przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona umyślnie. Należy przypomnieć tezę Sądu Najwyższego wyrażoną w wyroku z dnia 1 lutego 1978 r. sygn. IV PR 9/78 (OSNCP 1978, z. 9, poz. 116), że odpowiedzialność pracownika przewidziana w art. 122 k.p. wyłącza działanie przepisu art k.p. Z kolei zapis ust. 2 art. 14 omawianej ustawy znalazł odzwierciedlenie w ugruntowanym poglądzie doktryny i bogatym w tej materii orzecznictwie. Już w trzy lata po wejściu w życie kodeksu pracy Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 18 lutego 1977 r. sygn. IV PR 53/77 (OSNCP 1977, z. 10, poz. 195) orzekł, iż przedawnienie roszczenia regresowego zakładu pracy przeciwko pracownikowi (art k.p.) biegnie od daty zapłaty odszkodowania przez zakład pracy. Dla upływu omawianych terminów przedawnienia nie ma znaczenia, czy pracownik wyrządzający szkodę pozostaje w dalszym ciągu w stosunku służbowym, czy też stosunek ten został rozwiązany. 9
10 ODPOWIEDZIALNOŚĆ SKARBU PAŃSTWA ZA SZKODY WYRZĄDZONE PRZEZ FUNKCJONARIUSZA OSOBIE TRZECIEJ Konstrukcja art. 9 ustawy zapewnia osobie trzeciej pełne odszkodowanie na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym. Oznacza to, iż pomimo umiejscowienia tego artykułu w ustawie reguluje on zagadnienie z dziedziny prawa cywilnego. Bezpośrednią odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Natomiast funkcjonariusz odpowiada za szkodę niejako pośrednio, dopiero bowiem po naprawieniu szkody można domagać się za pomocą regresu odszkodowania przewidzianego w art. 2-8 ustawy. Z punktu widzenia tej odpowiedzialności i jej zakresu istotne znaczenie ma ustalenie winy, tj. czy szkoda została wyrządzona umyślnie, czy nieumyślnie. Ustawodawca w omawianym przepisie wyraźnie wskazał organ właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa. Jest nim organ lub jednostka, o której mowa w art. 1 ust. 1 (tj. w której funkcjonariusz pełnił służbę w chwili wyrządzenia szkody). Te rozwiązania są zbieżne z unormowaniami zawartymi w art. 14 uchylonego dekretu z dnia 5 października 1955 r. ZAKRES PRZEDMIOTOWY USTAWY Zgodnie z treścią art. 1 ustawa normuje odpowiedzialność za szkody wyrządzone w mieniu Skarbu Państwa, pozostającym w dyspozycji organów i instytucji wymienionych w tym przepisie. W ustępie 2 ustawodawca wyjaśnia, co rozumie przez użyte w ustawie określenia funkcjonariusz i uposażenie, nie wyjaśnia zaś pojęcia w dyspozycji. Tymczasem zarówno w cytowanej już ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, jak i w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. nr 121, poz. 591 z późn. zm.) ustawodawca posługuje się terminem oddania jednostkom budżetowym mienia w zarząd bądź w użytkowanie. 10
11 W Słowniku poprawnej polszczyzny pod redakcją prof. dr. Witolda Doroszewskiego pod hasłem dysponować odnajdujemy wyjaśnienie mieć do dyspozycji, rozporządzać ; dyspozycja to zarządzenie, polecenie, wskazówka. Z kolei w Słowniku wyrazów obcych pod redakcją prof. dr. Jana Tokarskiego dysponować to 1. rozporządzać kim, czym według uznania, 2. wydawać polecenia, kazać coś wykonać, czegoś dostarczyć. Brak spójności przepisów ze stanem faktycznym, posługiwanie się przez ustawodawcę różnymi terminami w celu określenia pewnego stanu jest przyczyną powstawania wątpliwości. Należy zważyć, że ewidencję bilansową majątku będącego w użytkowaniu komend powiatowych Policji prowadzą komendy wojewódzkie Policji. Zgodnie z 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 maja 2000 r. w sprawie podmiotów właściwych do ustalania wysokości szkód, zawierania ugód oraz podejmowania innych decyzji dotyczących szkód wyrządzonych przez funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 45, poz. 528), do ustalania wysokości szkody w mieniu właściwy jest kierownik jednostki organizacyjnej dysponującej mieniem, w którym szkodę wyrządzono. W takim rozumieniu przepisu komendant komendy powiatowej Policji jest organem właściwym do zawierania określonych prawem czynności zmierzających do likwidacji uszczerbku powstałego w mieniu Skarbu Państwa, będącego de facto w użytkowaniu komendy wojewódzkiej Policji, lecz pozostającego w dyspozycji, w rozporządzeniu komendy powiatowej Policji. Niezależnie od tego warto zauważyć, że omawiane jednostki organizacyjne Policji zostały uprawnione do nabywania ruchomych składników majątkowych z dotacji celowych. Jest więc zasadne, aby i one mogły korzystać z unormowań zawartych w art. 21 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, tj. gromadzenia na wyodrębnionym rachunku 11
12 środka specjalnego kwot otrzymanych z tytułu odszkodowania za utracone lub uszkodzone mienie Skarbu Państwa pozostające w ich użytkowaniu. Z tych względów należy podzielić pogląd głównego specjalisty ds. legislacji w Departamencie Prawnym MSWiA Tadeusza Mielczarka, który w celu określenia zakresu przedmiotowego ustawy wskazał na mienie Skarbu Państwa pozostające we władaniu i wykorzystywaniu organów lub jednostek organizacyjnych.... A zatem chodzi tu o faktyczną formę władania, rozporządzania mieniem, bez względu na to, jaka jednostka organizacyjna Policji zgodnie z obowiązującymi przepisami prowadzi ewidencję wydzielonych składników majątkowych Skarbu Państwa pozostających w użytkowaniu Policji. Tak więc nie byłoby żadnych wątpliwości, gdyby ustawodawca konstruował przepisy prawne w sposób przejrzysty, mając na uwadze inne obowiązujące przepisy i terminy tam użyte; nie zachodziłaby wówczas potrzeba uciekania się do logicznej ich interpretacji. Komenda Główna Policji uważa, że jest niezbędna zmiana przepisów prawnych określających dotychczasową formę finansowania jednostek organizacyjnych Policji stopnia powiatowego (miejskiego) oraz ustanowienie tych jednostek dysponentami środków budżetowych. Finansowanie bowiem za pośrednictwem dotacji celowej nie jest najszczęśliwszą formą i budzi uzasadniony sprzeciw. Zostały poczynione stosowne kroki, jednak na efekty trzeba będzie poczekać. WŁAŚCIWOŚĆ ORGANÓW W przepisie wykonawczym z dnia 24 maja 2000 r., cytowanym wyżej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, określając podmioty właściwe do ustalania szkód i zawierania ugód, uzależnił ich właściwość od wysokości szkody, która jest ustalana corocznie i zależy od przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym zawarcie ugody, ogłoszo- 12
13 nego w Monitorze Polskim przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych. W Monitorze Polskim z dnia 28 lutego 2001 r. nr 7 pod poz. 118 Prezes Głównego Urzędu Statystycznego określił dla wymienionych celów wysokość przeciętnego wynagrodzenia w 2000 r. na kwotę 1599,11 zł. W roku tym organem I instancji jest kierownik jednostki, jeżeli wartość szkody nie przekroczy kwoty ,65 zł. Przełożony kierownika wymienionej jednostki będzie organem właściwym, gdy wartość szkody przekroczy podaną kwotę, ale będzie mniejsza niż ,30 zł. Powyżej tej kwoty rozpatruje sprawy minister właściwy do spraw wewnętrznych. Rozporządzenie nie zawiera żadnych unormowań sytuacji, gdy szkoda powstała z winy kierownika jednostki. Wydaje się, że powinien on być wyłączony ze sprawy, a organem właściwym do jej rozpatrzenia powinien być jego przełożony; oczywiście trzeba brać pod uwagę wysokość szkody. Przemawia za tym zasada jedności systemu prawa. Nie może bowiem być tak, iż w sprawie występowałby on zarówno jako strona, jak i organ rozstrzygający sprawę (nemo iudex in causa sua). Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy po stwierdzeniu szkody i ustaleniu jej wysokości organ wzywa sprawcę do dobrowolnej zapłaty odszkodowania, przy czym jego wysokość i sposób zapłaty mogą być ustalone za pomocą ugody. Tymczasem w ustępie 2 ustawodawca wprowadza pojęcie innych decyzji, nie wyjaśniając go bliżej. Należy tu zaznaczyć, że organy Policji mogą działać w zakresie ustalonym prawem i podejmować tylko takie decyzje, na jakie to prawo pozwala. W takim znaczeniu przez to pojęcie można by rozumieć decyzję o umorzeniu ustalonej wierzytelności, jednak wówczas muszą być spełnione kryteria określone w odrębnych przepisach, w omawianym wypadku w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat na- 13
14 leżności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 6, poz. 54). Trzeba także zwrócić uwagę na fakt, iż cytowane rozporządzenie Rady Ministrów odmiennie od rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określa właściwość organów do podejmowania decyzji w pierwszym wypadku o umorzeniu należności, w drugim innych decyzji. Ponadto rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 maja 2001 r. nie określa procedury przekazywania akt, gdy ze względu na wysokość szkody organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, jest organ wyższego stopnia. Pozostawiając lukę prawną w tej kwestii, prawodawca uznał, iż metody postępowania zostaną wypracowane w praktyce. Następnym mankamentem ustawy jest brak unormowania zbieżnego z zawartym w art k.p. Wskazana w tym artykule ugoda jest tytułem wykonawczym w rozumieniu art. 777 pkt 3 k.p.c. Niewykonanie zatem ugody zawartej na podstawie omawianej ustawy oznacza konieczność wytoczenia powództwa o zapłatę, nawet wtedy, gdy ugoda nie jest sprzeczna z prawem i z zasadami współżycia społecznego. Tym samym w istotny sposób zostaje wydłużona droga do naprawienia wyrządzonej szkody. ODPOWIEDZIALNOŚĆ MAJĄTKOWA W świetle przepisów omawianej ustawy odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy polega na obowiązku wyrównania przez nich szkody wyrządzonej w mieniu Skarbu Państwa; dotyczy to zarówno mienia powierzonego z obowiązkiem zwrotu albo wyliczenia się (art. 10), jak i szkody wyrządzonej w mieniu innym niż powierzone. Ustawodawca i w tym wypadku nie zdefiniował pojęcia szkody, wskazując w art. 2, iż funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność majątkową w granicach rzeczywistej straty i tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego 14
15 ona wynikła, nie podając jednocześnie, według jakich cen ma być liczona. Powyższe rozwiązanie przeniesiono z kodeksu pracy (art. 115 k.p.); w tej kwestii należy korzystać z wypracowanego dorobku. Według ukształtowanych od lat poglądów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie pracownik jest zobowiązany do świadczenia pracy z należytą starannością, pod kierownictwem pracodawcy i zgodnie z jego poleceniami. Nie odpowiada więc za wynik finansowy i nie ponosi ryzyka związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Inaczej przedstawia się odpowiedzialność, gdy szkoda powstała z winy umyślnej. Wówczas istotnie szkoda obejmuje również utracone korzyści, co Sąd Najwyższy zawarł w tezie III wytycznych z 1975 r. (OSNCP 1976, z. 2, poz. 19): Ilekroć kodeks pracy przewiduje odpowiedzialność w pełnej wysokości, rozumie się przez to odpowiedzialność w granicach rzeczywistej straty i utraconych korzyści. Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż rzeczywistą stratą jest uszczerbek majątkowy, poniesiony przez zakład pracy w mieniu, które do niego należało przed wyrządzeniem szkody. Szkoda w pełnej wysokości obejmuje każdy uszczerbek majątkowy nie mający prawnego usprawiedliwienia. Wyjaśnienie pojęcia utracone korzyści Sąd Najwyższy zawarł w wyroku z dnia 3 października 1979 r. sygn. akt U II CR 304/79 (OSNC 1980, z. 9, poz. 164): Ustalenie szkody w postaci utraconych korzyści ma wprawdzie charakter hipotetyczny, ale szkoda taka musi być przez osobę poszkodowaną wykazana z tak dużym prawdopodobieństwem, że uzasadnia ono w świetle doświadczenia życiowego przyjęcie, że utrata korzyści rzeczywiście nastąpiła. Ustawa nie dała również odpowiedzi na pytanie, według jakich cen należy ustalać wysokość szkody. I w tej materii należy skorzystać z dorobku orzecznictwa wydanego na tle przepisów kodeksu pracy. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1989 r. sygn. akt III PRN 1/89 (OSP 1990, 15
16 nr 7, poz. 279) sąd wyjaśnił, iż wysokość szkody ustala się według cen z daty ustalania odszkodowania, chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili (art k.c. w związku z art. 300 k.p.). W dalszej części sąd wyjaśnił, iż chodzi o ceny detaliczne, a nie hurtowe. Szczególnymi okolicznościami uzasadniającymi przyjęcie cen z innej chwili niż z daty ustalania odszkodowania może być znaczny upływ czasu od powstania szkody (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 1979 r. sygn. akt UNCR 46/79, OSNC 1979, z. 10, poz. 199). W skomplikowanych stanach faktycznych pomocne mogą być poglądy doktryny i orzecznictwa ukształtowane na tle interpretacji przepisu art k.c., związek przyczynowy bowiem, unormowany w art. 2 ustawy, jest identyczny ze wskazanym przepisem prawa cywilnego. Trzeba krótko przypomnieć, że normalne następstwo to takie, które w danych okolicznościach, zgodnie z doświadczeniem życiowym, można uznać za typowe. Wymaga to w każdym wypadku ustalenia związku przyczynowego między zachowaniem funkcjonariusza a powstałą szkodą, który następnie należy poddać dokładnej analizie, przede wszystkim ze względu na zapis art. 4 pkt 1 ustawy. Unormowania zawarte w cytowanym przepisie zwalniają bowiem funkcjonariusza z odpowiedzialności w takim zakresie, w jakim organ lub jednostka albo inna osoba przyczyniła się do powstania szkody lub jej zwiększenia. Ponadto w pkt 2 tegoż artykułu ustawodawca zwolnił funkcjonariusza z odpowiedzialności wynikłej w związku z działaniem w granicach dopuszczalnego ryzyka, oczywiście nie wyjaśniając, co miał na myśli. W Komentarzu do Kodeksu pracy z 1999 r. M. Gersdorf, K. Rączka i J. Skoczyński (s. 362) uważają, że na potrzeby prawa pracy należy sformułować następujące warunki uznania, iż podjęte przez pracownika działanie mieściło się w granicach dopuszczalnego ryzyka: 16
17 decyzja pracownika o podjęciu działania o niepewnym skutku była podyktowana chęcią przysporzenia korzyści pracodawcy, występowała obiektywna opłacalność ryzyka związanego z działaniem, czyli oczekiwanie uzyskania korzyści było uzasadnione w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia w danej dziedzinie działalności, działanie zostało podjęte i przeprowadzone przy zachowaniu zasad ostrożnego postępowania oraz zgodnie z aktualnym stanem wiedzy i doświadczeniem życiowym. Wydaje się, że zapis pkt 2 art. 4 ustawy w warunkach policyjnych będzie miał szczególne zastosowanie w ocenie przyczyn uszkodzenia pojazdu służbowego, jeżeli najważniejszą przyczyną powstania szkody była konieczność podjęcia pościgu znajdującego uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawnych, w niedostosowaniu prędkości jazdy do istniejących warunków, a także działania w stanie wyższej konieczności, która będzie stanowić ustawową okoliczność wyłączającą bezprawność (art. 424 k.c.). Na tle powyższych dywagacji należy przytoczyć wyrok Sądu Okręgowego w R. IV Wydział Odwoławczy z dnia 1 czerwca 1999 r. Sygn. akt IV Ca 207/99, mocą którego oddalił apelację PZU SA. Sąd Rejonowy uznał roszczenie Policji o odszkodowanie po naprawie pojazdu służbowego uszkodzonego w wyniku podjętego pościgu za pojazdem, którego kierowca w celu uniknięcia kontroli podjął ucieczkę. Sąd stwierdził, że Istota pościgu przejawia się przede wszystkim w tym, że prędkość pojazdu ścigającego musi być na tyle skuteczna by osiągnąć zamierzony cel zatrzymania kierowcy uciekającego innym pojazdem. W konkretnym przypadku utrata panowania przez funkcjonariusza nad kierowanym pojazdem spowodowana została bezpośrednio zachowaniem osób uciekających przed kontrolą policyjną. Dlatego też przyjęcie przez Sąd Rejonowy istnienia związku przyczynowego pomiędzy ruchem 17
18 uciekającego pojazdu a szkodą powstałą w związku z ruchem tego pojazdu w radiowozie policyjnym jest prawidłowe. Sądy obu instancji rozstrzygnęły, że odpowiedzialność PZU SA wynika z 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 grudnia 1992 r. w sprawie ogólnych warunków obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów (Dz. U. nr 96, poz. 475 z późn. zm.) i art. 822 k.c., a odpowiedzialność współpozwanego kierowcy pojazdu, który podjął ucieczkę z przepisu art. 415 kc. Niewątpliwie w najbliższym okresie na tle omawianej ustawy orzecznictwo wypracuje interpretację nieostrych pojęć. Obecnie możemy skorzystać w tej kwestii z dorobku doktryny i orzecznictwa sądu, ugruntowanego na podstawie przepisów kodeksu pracy. Dotyczy to również przepisów art ustawy z dnia 7 maja 1999 r. Wskazane przepisy formułują podstawową regułę odpowiedzialności za szkodę w pełnej wysokości za mienie powierzone. ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA MIENIE POWIERZONE Przesłanką uruchamiającą powstanie tej odpowiedzialności jest prawidłowe powierzanie mienia z obowiązkiem zwrotu albo wyliczenia, niezależnie od jego rodzaju. Jak wynika z tezy II wspomnianych już wytycznych Sądu Najwyższego z 1975 r. prawidłowe powierzenie mienia istnieje tylko wówczas gdy nastąpi oddanie go pracownikowi w okolicznościach umożliwiających mu w dniu powierzenia zwrot albo wyliczenie z niego. Wadliwe powierzenie mienia... powoduje jego odpowiedzialność za ujawnione braki na podstawie przepisów rozdziału I działu V, tj. jego odpowiedzialność będzie kształtowała się na zasadach ogólnych. W tym miejscu należy wspomnieć dwa interesujące wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 3 grudnia 1981 r. sygn. akt IV PR 350/81 (OSNCP 1982, nr 4, poz. 65), a także z dnia 15 paź- 18
19 dziernika 1985 r. sygn. akt IV PR 221/85 (PiZS 1986, nr 3, s. 70). W tym ostatnim sąd stwierdził: Pracownik, któremu powierzono mienie w sposób prawidłowy ponosi odpowiedzialność materialną na podstawie art. 124 k.p., choćby nie podpisał deklaracji o przyjęciu odpowiedzialności materialnej za powierzone mienie. Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 1981 r. sygn. IV PR 350/81 sąd uznał, że: Podpisanie przez pracownika deklaracji o przyjęciu odpowiedzialności za wyliczenie się z mienia nie ma znaczenia konstytutywnego i nie stwarza samo przez się obowiązku zwrotu lub wyliczenia się; ma natomiast jedynie znaczenie dowodowe. Zasady wyrażone w omawianych wyrokach Sądu Najwyższego znajdują pełne zastosowanie do ustawy z dnia 7 maja 1999 r. Tak więc przy odpowiedzialności za mienie powierzone ciężar dowodu jest uregulowany w sposób szczególny. W myśl bowiem ust. 2 art. 10 funkcjonariusz może uwolnić się od odpowiedzialności w całości lub w części, jeżeli udowodni, że powstała ona z przyczyn od niego niezależnych, zwłaszcza zaś na skutek niezapewnienia przez jednostkę warunków umożliwiających zabezpieczenie powierzonego mienia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie zasad i trybu powierzania mienia funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 20, poz. 250) zobowiązał jednostki organizacyjne resortu spraw wewnętrznych do powierzania mienia na podstawie decyzji kierownika jednostki i za pokwitowaniem w sposób ustalony w przepisach regulujących zasady gospodarowania mieniem określonego rodzaju. W pokwitowaniu należy wyszczególnić rodzaj, ilość, stan oraz w miarę potrzeby indywidualne cechy powierzonego funkcjonariuszowi mienia. Ze względu na zapis 1 cytowanego rozporządzenia warunkiem koniecznym do uznania zaostrzonego reżimu odpowiedzialności jest nie tylko wydanie mienia za pokwitowaniem, lecz także powierzenie mienia na 19
20 podstawie decyzji, przy czym prawodawca nie przesądził jednocześnie formy tego aktu. Należy przyjąć, że nie miał na myśli decyzji w rozumieniu k.p.a., a raczej jednostronny akt, będący przejawem określonego władztwa kierownika, stanowiący odpowiednik umowy o indywidualnej odpowiedzialności materialnej pracownika za mienie powierzone. Na jednostce ciąży obowiązek wykazania prawidłowego powierzenia mienia oraz powstanie szkody i jej wysokość. Przyjmuje się, że ujawnione braki są następstwem nieprawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Dlatego gdy funkcjonariusz będzie twierdził, iż szkoda powstała z przyczyn, za które nie ponosi odpowiedzialności, będzie musiał te przyczyny wykazać, to na nim bowiem spoczywa ciężar dowodu. Przesłanka tej odpowiedzialności jest objęta ustawowym domniemaniem mającym charakter domniemania wzruszalnego. W 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia prawodawca wymienił główne rodzaje składników majątkowych, które mogą być powierzane funkcjonariuszom, na końcu zdania użył jednak określenia oraz inne mienie niezbędne do wykonywania zadań służbowych. Na tle orzecznictwa z kodeksu pracy należy przestrzec przed powierzaniem mienia, które do tego się nie nadaje, a pełne zabezpieczenie przez funkcjonariusza przed innymi osobami jest niemożliwe. W niepublikowanym wyroku z dnia 17 maja 1976 r. sygn. akt IV PR 22/76 Sąd Najwyższy stwierdził, iż odpowiedzialność na podstawie art k.p. może występować tylko w odniesieniu do takiego mienia, które pozostaje pod bezpośrednim nadzorem pracownika w pomieszczeniu zamkniętym i jest wydawane za pokwitowaniem odbioru, stanowiącym jednocześnie dowód rozliczania się z tego mienia. Mając to na względzie, trzeba wypracować metody powierzania mienia sprzętu, który jest niezbędny, wyłącznie na czas pełnienia służby, a następnie przekazywany innym grupom funkcjonariuszy, np. pojazdy, alkotesty, komputery czy 20
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ. SSN Gerard Bieniek (przewodniczący) SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca) SSA Andrzej Struzik
Sygn. akt III CK 549/04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Sąd Najwyższy w składzie: Dnia 11 maja 2005 r. SSN Gerard Bieniek (przewodniczący) SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca) SSA Andrzej