Source: http://ujazdowski.pl/artykuly/efektywnosc-rzadu-albo-kryzys-legislacji-politeja/
Timestamp: 2018-02-22 09:06:01
Legal References Found: art. 70
 art. 119
 art. 23
 art. 227
 art. 123
 art. 34
 art. 125

Document Content:
Efektywność rządu albo kryzys legislacji
Home | Artykuły | Konstytucja i reforma instytucji | Efektywność rządu albo kryzys legislacji
Trudno znaleźć właściwą odpowiedź na pytanie o przyczyny kryzysu jakości prawa bez wyjaśnienia specyfiki procesu jego stanowienia we współczesnych demokracjach parlamentarnych. Przed siedemdziesięcioma laty jeden z prekursorów V Republiki, René Capitant, zwracał uwagę na to, że reformy konstytucyjne muszą brać po uwagę fakt, że wraz ze specjalizacją prawa i jego wkroczeniem w nowe obszary legislacja stała się treścią rządzenia. W książce La Réforme du parlementarisme stwierdzał dobitnie, że rządzenie nie oznacza dzisiaj podejmowania działań zgodnych z istniejącymi ustawami, rządzenie dzisiaj to kierowanie procesem legislacyjnym, jednym słowem rządzenie to ustanawianie prawa[1]. Wybitny konstytucjonalista wskazywał na nowe domeny działalności prawotwórczej rządu i podkreślał, że w demokracji parlamentarnej – wbrew teorii Monteskiusza – władza nie jest podzielona, lecz skoncentrowana w rękach rządu i większości parlamentarnej.
A zatem w nowoczesnym państwie legislacja to instrument rządzenia, a głównym podmiotem tworzenia prawa jest rząd i podległa mu biurokracja. Wszelka dyskusja o reformie procesu stanowienia prawa nie może pomijać ustrojowej rzeczywistości. W chwili obecnej pogląd René Capitant jeszcze bardziej zyskał na aktualności. Dotyczy to także polskiego doświadczenia ustrojowego. Rząd opracowuje większość projektów ustaw, wydaje akty wykonawcze, ma też możliwość panowania nad procesem legislacyjnym w parlamencie. Rola rządu w tej sferze zwiększyła się dodatkowo ze względu na znaczenie procesu transpozycji prawa europejskiego, gdyż to właśnie instytucje rządowe odpowiedzialne są za przygotowanie projektów ustaw urzeczywistniających cele wskazane w dyrektywach UE. Dane statystyczne z VI kadencji sejmu i VII kadencji senatu (lata 2007-2011) całkowicie potwierdzają opinię o kluczowej roli rządu i większości rządowej w sferze legislacji. Rada Ministrów zgłosiła większość, bo prawie 59% projektów ustaw, pozostałą część tworzyły projekty poselskie – 33%, komisyjne – 7% i prezydenckie – zaledwie 1%. Jeszcze bardziej znaczące jest to, że ustawy uchwalone z inicjatywy opozycji stanowią jedynie 4% wszystkich uchwalonych ustaw. A zatem przytłaczająca większość ustaw to dzieło większości rządowej[2]. Jeśli zbadalibyśmy dokładnie udział posłów z koalicji rządowej w zgłaszaniu poprawek do projektów ustaw, to powstałby pełny obraz legislacji znajdującej się w rękach rządu i większości parlamentarnej[3].
Dlatego też o powodach kryzysu prawa nie można myśleć tak, jakby władza ustawodawcza skoncentrowana była wyłącznie w parlamencie pojmowanym jako instytucja odseparowana od rządu. Monteskiuszowska idea podziału władz odczytana w literalnym sensie nie opisuje współczesnej rzeczywistości ustrojowej[4]. Poglądy, w myśl których za kryzys prawa odpowiedzialny jest sejm in abstracto i wszyscy posłowie bez względu na ich stosunek do rządu, nie odpowiadają realiom rządów parlamentarnych i praktyce stanowienia prawa. Dlatego też nie mogę zgodzić się z tezami zawartymi w opracowaniach Piotra Winczorka i Sławomiry Wronkowskiej, którzy eksponują odpowiedzialność parlamentu, tak jakby jego decyzje nie zależały do stanowiska większości rządowej[5]. Co więcej, tak sformułowane tezy uwalniają od odpowiedzialności rząd i biurokrację, a więc w rzeczywistości kluczowych aktorów legislacji.
Najbardziej wartościowe raporty analizujące wady polskiej legislacji wskazują przede wszystkim na słabość centrum rządu pojmowanego jako zestaw instytucji znajdujących się w rękach premiera. To centrum rządu powinno odgrywać kluczową rolę w panowaniu nad procesem legislacyjnym zarówno w fazie planowania, jak i realizacji. Raporty opracowane przez dr. Radosława Zubeka nie pozostawiają wątpliwości, że zawodzą mechanizmy efektywnej polityki rządu w tej sferze. W tekście opublikowanym wspólnie z Klausem H. Goetzem na łamach „Ius et Lex” stwierdzał, że „od początku lat 90. mamy w Polsce do czynienia z bardzo słabą pozycją premiera i jego kancelarii w procesie legislacyjnym”[6]. Rząd nie kontroluje także parlamentarnego procesu stanowienia prawa w stopniu porównywalnym z dojrzałymi państwami Europy Zachodniej. Trzeba też przypomnieć o bardzo dużych opóźnieniach rządu w sferze wydawania rozporządzeń wykonawczych. W informacji rzecznika praw obywatelskich o działalności za rok 2010 według stanu na dzień 25 sierpnia tego roku nie zrealizowano w terminie aż 185 upoważnień. W tym samym dokumencie rzecznik zwrócił uwagę, że opóźnienia w tej dziedzinie nie pozwalają na prawidłowe stosowanie przepisów ustawy, a co za tym idzie nie dają obywatelowi poczucia pewności prawa[7].
Równie surowe są oceny legislacji rządowej w sferze transpozycji prawa europejskiego. Raport Wykonywanie prawa europejskiego opracowany w ramach programu Ernst and Young stwierdza, że w Polsce nie ma podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za centralne zarządzanie procesem planowania transpozycji. Ani Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, ani MSZ po inkorporacji Urzędu nie pełni funkcji koordynującej i dyscyplinującej poszczególnych ministrów i agendy rządowe. MSZ nie planuje harmonogramu prac, zadowalając się tylko rozsyłaniem informacji na temat unijnych aktów prawnych wymagających aplikacji[8]. Ale co najważniejsze, prawnicy z UKIE nie opracowują projektów ustaw, ograniczając się do weryfikowania projektów opracowywanych w poszczególnych ministerstwach. Prawnicy z UKIE nie przygotowali projektów aktów prawnych wdrażających prawo UE. Zapewniali doraźną pomoc podczas tworzenia projektów aktów prawnych w resortach, ale stopniowo było to coraz rzadsze[9] – stwierdzają autorzy raportu i przywołują pozytywny przykład Węgier i Słowenii, gdzie w praktyce istnieje skoncentrowany system legislacji w tej sferze.
Kryzys jakości prawa jest zatem następstwem braku instytucji i mechanizmów efektywnego rządzenia w sferze legislacji. W tej sytuacji najgłębsza kulturowa słabość polskiego życia publicznego, jaką jest unikanie odpowiedzialności przez polityków i urzędników, w tym również legislatorów, może rozwijać się na dobre. Słabość centrum rządu skutkuje sytuacją, w której rozmywa się odpowiedzialność za opracowanie aktu prawnego. Deklarowany cel reformy z 2009 r., jakim było umocnienie centrum rządu i Rządowego Centrum Legislacji, nie został osiągnięty. Nowelizacje ustawy o Radzie Ministrów i regulaminu pracy Rady Ministrów z kwietnia tego roku nie zmieniły praktyki państwowej w sferze prac nad projektami aktów prawnych. Bardzo charakterystyczne dla kultury unikania odpowiedzialności są przepisy drugiego z tych aktów: § 6.1 wyraża zasadę opracowywania projektów ustaw przez Rządowe Centrum Legislacji, ale już punkt 1b tego samego paragrafu stanowi, że w uzasadnionych przypadkach prezes Rady Ministrów lub działający w jego imieniu sekretarz może powierzyć opracowanie projektu ustawy organowi wnioskującemu, czyli ministerstwu. W praktyce nie jest to wyjątek od reguły, lecz reguła. Większość aktów prawnych powstaje nadal w ministerstwach. W rzeczywistości zobowiązane do opracowywania projektów Rządowe Centrum Legislacji jest instytucją korekcyjną i recenzyjną, a nie odpowiedzialną za kształt przepisów. Pożądany model: Rada Ministrów przyjmująca założenia projektu ustawy na wniosek ministra, Rządowe Centrum Legislacji tworzące akt prawny, nie jest w praktyce stosowany[10]. Badania wskazują na to, że w 2009 r. tylko dziesiąta część planu legislacyjnego rządu realizowana była tą ścieżką[11]. W latach 2010-2011 w RCL opracowano 20% rządowych projektów ustaw[12]. Trudno nie zgodzić się z Markiem Zubikiem, gdy stwierdza, że Rada Ministrów jako całość nie czuje się gospodarzem procesu legislacyjnego[13]. Typowy projekt ustawy powstaje w dialogu między poszczególnymi ministerstwami a Rządowym Centrum Legislacji, w rezultacie żaden z podmiotów nie jest definitywnie odpowiedzialny za jakość projektowanych przepisów. W sytuacji rozproszenia procesu legislacyjnego, wbrew składanym deklaracjom, tylko w ograniczonym stopniu stosowane są zasady techniki prawodawczej określone w załączniku do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów. Wypada przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny przyznaje im pośrednio status norm konstytucyjnych jako powszechnym regułom postępowania legislacyjnego[14].
Nie może też dziwić, że zjawisko „rozproszenia” odpowiedzialności współistnieje z niejawnością procesu legislacyjnego. Zauważmy, że opinia publiczna ma ograniczony dostęp do przebiegu prac nad projektami ustaw w fazie rządowej stanowienia prawa. Niejawność tworzy osłonę dla nieodpowiedzialności[15]. Trzeba również powiedzieć, że identyczna praktyka „unikania odpowiedzialności” cechuje postawę rządu w parlamentarnej fazie prac legislacyjnych. W wielu przypadkach premier i ministrowie powstrzymują się od zajęcia stanowiska wobec zgłoszonych poprawek. Co więcej, korygowanie projektów rządowych odbywa się często z inicjatywy ministrów, którzy urzeczywistniają w ten sposób interesy resortowe lub po prostu poprawiają błędne regulacje projektu. Dodajmy, że senat szczególnie w ostatniej kadencji występował często w roli „ostatniej deski ratunku”, instytucji asekurującej błędy koalicji rządowej.
Prawdziwa reforma stanowienia prawa wymaga konsekwentnego urzeczywistnienia silnych rządów parlamentarnych, a zatem w pewnym sensie „wymuszenia” efektywnej polityki rządu. Potrzebna jest budowa mechanizmów oraz instytucji sprzyjających panowaniu premiera i centrum rządu nad całością procesu legislacyjnego. Warto zacząć od reform instytucjonalnych i zmian w prawie niewymagających nowelizacji Konstytucji. Przemawia za tym nie tylko niewielkie prawdopodobieństwo nowelizacji ustawy zasadniczej w najbliższym czasie. Nie mniej istotne jest to, że bez reform instytucjonalnych na podstawowym poziomie na niewiele zdadzą się zmiany w samej konstytucji.
Przezwyciężanie syndromu nieodpowiedzialności zacząć należy od wewnętrznej organizacji procesu legislacyjnego Rady Ministrów i podniesienia poziomu rządowych służb legislacyjnych. Zasadnicze znaczenie będzie miało przyjęcie przez premiera i podległe mu instytucje odpowiedzialności za panowanie nad procesem legislacyjnym. W pierwszej kolejności chodzi o respektowanie zasady, że to Rządowe Centrum Legislacji opracowuje projekty ustaw i kluczowych rozporządzeń. Podobnie w przypadku transpozycji prawa europejskiego prace legislacyjne powinny być skoncentrowane w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. Zmiana w tej sferze zależna jest od woli politycznej premiera i wymaga jedynie korekty regulaminu pracy Rady Ministrów. Skoncentrowanie prac legislacyjnych w RCL i MSZ w przypadku ustaw wykonujących dyrektywy wpłynie dodatnio na jakość prawa. Wyeliminuje także chaos i „rozproszenie” odpowiedzialności, bardzo charakterystyczne dla aktualnej praktyki. Podkreślić wypada, że bez koncentracji prac legislacyjnych nie jest możliwa ewaluacja skutków dyrektyw i wdrażanie ich z uwzględnieniem specyfiki polskiego prawa i interesów polskich podmiotów gospodarczych. Budowa w pełni odpowiedzialnego Rządowego Centrum Legislacji wymusi profesjonalizację administracji i rekrutację do tej instytucji najlepiej wykwalifikowanych legislatorów. Dodajmy, że Rada Ministrów powinna przyjąć na siebie odpowiedzialność za monitorowanie i wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, dziś zadanie to – rozproszone między agendy rządowe, komisje sejmu i senatu – nie jest wykonywane w sposób spójny.
Trzeba też zauważyć, że możliwa jest racjonalizacja parlamentarnego procesu legislacji w ramach obowiązujących reguł konstytucyjnych. W pierwszej kolejności chodzi o zmianę regulaminu sejmu pozwalającą na głosowanie na wniosek rządu en bloc poprawek do projektów ustaw kwestionowanych przez gabinet. Już przyjęcie reguły, że rząd przedstawia stanowisko wobec sprawozdania komisji i określa je wobec wniosków mniejszości i poprawek, porządkowałoby proces legislacji. Pożądane byłyby także zmiany sprzyjające jawności legislacji i większej refleksji w przypadku zmian w prawie o bardzo istotnym znaczeniu. Uważam, że procedura prac nad ustawami podatkowymi odpowiadać powinna zasadom obowiązującym w przypadku zmian w kodeksach. Pozytywny skutek przyniesie także demokratyzacja instytucji wysłuchania publicznego. W praktyce stosowana jest ona bardzo rzadko, w ubiegłej kadencji sejmu jedynie dziewięć razy na 1419 zgłoszonych projektów ustaw[16]. Niezwykle istotne projekty dotyczące reformy OFE, nowelizacji ustawy o systemie oświaty czy też nowego ustroju prokuratury nie zostały poddane tej procedurze. W chwili obecnej jej zastosowanie zależy od zgody koalicji rządowej. Przypomnieć wypada, iż art. 70a ust. 2 regulaminu sejmu stanowi, że uchwała o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego podejmowana jest przez komisję, do której skierowano projekt. Jestem zadania, że wysłuchanie publiczne powinno być zarządzane również na wniosek jednej trzeciej posłów komisji sejmowych. Warto zauważyć, że jeden z najnowszych projektów nowelizacji regulaminu sejmu zawiera obie te propozycje[17]. Trzeba też podnieść postulat ujawniania w internetowym systemie informacji sejmowej autorstwa poprawek zgłaszanych na wszystkich etapach parlamentarnej procedury.
Urzeczywistnienie wyżej przedstawionych propozycji byłoby krokiem w stronę modelu efektywnej i odpowiedzialnej legislacji. Przygotowywałoby także grunt pod reformę Konstytucji. Propozycje zmian w Konstytucji w celu modernizacji procesu stanowienia prawa zasługują na uwagę i poważny namysł. Wydaje się, że dotyczą one trzech sfer: racjonalizacji procesu legislacyjnego w parlamencie, prawotwórstwa rządowego i powołania Rady Stanu jako instytucji podnoszącej jakość stanowienia prawa.
W pierwszej sferze za najważniejsze uznaję skoncentrowanie prac legislacyjnych w komisjach sejmowych i wyeliminowanie praktyki zgłaszania poprawek na posiedzeniu plenarnym. Koncentracja prac ustawodawczych w komisjach ma moc dyscyplinującą, wymusi na rządzie konieczność zajmowania jednoznacznego stanowiska. Oznaczać będzie faktyczne zakończenie prac w chwili przedłożenia sprawozdania przez komisję. Rzecz jasna, reforma ta wymaga zmiany art. 119 Konstytucji i powrotu do rozpatrywania ustaw w dwóch czytaniach[18]. Nie brałbym pod uwagę propozycji skrócenia terminu postępowania w parlamentarnym procesie ustawodawczym czy też ograniczenia poselskiej inicjatywy ustawodawczej i prawa zgłaszania poprawek. Naprawa procesu ustawodawczego nie może polegać na tłumieniu inicjatywy legislacyjnej opozycji czy też na tworzeniu ekspresowych ścieżek uchwalania ustaw ze szkodą dla ich jakości. Tym bardziej że w obecnie obowiązującym stanie prawnym prace legislacyjne mogą odbywać się szybciej niż w wielu parlamentach państw europejskich. Klucz do pozytywnej zmiany stanowi skonsolidowanie procesu ustawodawczego w komisjach, co zwiększy odpowiedzialności wszystkich aktorów legislacji.
Problem samodzielnego prawodawstwa rządowego jest od wielu lat przedmiotem zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego. Przyjęty w Konstytucji V Republiki Francuskiej model aktywnej roli rządu na tym polu i zdefiniowanie materii ustawowej było przed wielu laty przedmiotem wnikliwych analiz Jerzego Stembrowicza[19]. Wypada przypomnieć, że prawodawstwo rządowe istniało w PRL, zostało zniesione ustawą z dnia 7 kwietnia z 1989 r. o zmianie Konstytucji. Później, w 1992 r. powróciło na krótko dzięki przepisom Małej Konstytucji, by ostatecznie zniknąć z chwilą uchwalenia obecnie obowiązującej Konstytucji. Po wejściu w życie Małej Konstytucji liczono, że ustawowe upoważnienie Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy sprzyjać będzie efektywnemu rządzeniu. Rząd Hanny Suchockiej zgłosił nawet projekt ustawy upoważniającej na podstawie art. 23 Małej Konstytucji. Nigdy jednak nie doszło do zastosowania tej instytucji.
W ostatnich latach postulat wydawania rozporządzenia z mocą ustawy wraca wyłącznie w kontekście europejskim[20]. I tak, projekt zespołu ekspertów powołany przez marszałka sejmu w 2009 r. przewidywał w art. 227 prawo do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń w celu wykonywania dyrektyw. Trzeba zwrócić uwagę na radykalizm tej propozycji i brak jakichkolwiek materialnych ograniczeń dla postulowanej aktywności rządu. W myśl projektu Rada Ministrów mogłaby wydawać rozporządzania z mocą ustawy realizujące dyrektywy bez względu na ich przedmiot. Projekt pozostawiał dla ustaw wdrażających dyrektywy także zwykłą ścieżkę legislacyjną, z tym że projekty rządowe w tej sferze miały korzystać ze szczególnych preferencji. W przypadku rządowego projektu ustawy realizującej prawo europejskie, który został uznany przez Radę Ministrów za projekt pilny, postulowano nawet zniesienie ograniczeń, o których mowa w art. 123 Konstytucji[21]. Oznaczałoby to w praktyce uchwalanie ustaw podatkowych i kodeksowych w trybie pilnym[22]. Propozycja nie została podjęta w pracach Sejmowej Komisji Konstytucyjnej, ale pokazuje nastawienie części środowisk prawniczych.
Uważam, że szczególne preferencje dla samodzielnego prawodawstwa rządowego w zakresie transpozycji prawa unijnego nie mają uzasadnienia. Warto podkreślić, że do opóźnień w pracach nad opracowaniem dyrektyw dochodzi w rządowej fazie procesu legislacyjnego. Projekty ustaw wdrażających dyrektywy przekazywane są do sejmu z dużym opóźnieniem i niejednokrotnie z licznymi błędami merytorycznymi. To sejm wymusił w tej sferze pewną dyscyplinę zobowiązując Radę Ministrów do przedstawiania wraz z informacją o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach Unii Europejskiej sześciomiesięcznego planu prac z projektami ustaw wykonujących prawo europejskie[23].
Lekarstwem na ten stan jest skoncentrowany model rządowy, w przypadku prawa MSZ musi dorosnąć do roli instytucji przyjmującej odpowiedzialność za kształt projektów ustaw w tej sferze. Ponadto, bardzo ryzykowne z punktu widzenia jakości prawa i ochrony praw jednostki byłoby poddawanie reżimowi rozporządzeń z mocą ustawy szczególnie wrażliwej sfery, jaką są podatki i prawo karne. W żadnym z państw Europy Zachodniej regulacje w tej sferze nie zostały wyłączone poza domenę ustawy. Dodajmy, że wyłączenie trybu ustawowego w tak istotnych kwestiach pozostaje w sprzeczności z umocnieniem pozycji parlamentów narodowych w traktacie lizbońskim i wyposażeniem ich w kompetencje związane z reakcją na naruszanie zasady pomocniczości przez instytucje unijne.
Dlatego też warto myśleć o prawodawstwie rządowym bez doraźnej perspektywy. Wykonywanie praw UE nie może być zasadniczą przesłanką powrotu do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy. Projekty zmian w tej sferze musi poprzedzać wyraźne określenie materii zastrzeżonej dla ustaw. Wreszcie potrzebny jest czas na wzrost kompetencji legislacyjnych biurokracji, bez których prawodawstwo w rękach rządu nie przyniesie pożądanego efektu.
Przykład V Republiki zasługuje na przemyślenie i zachęca do budowania spójnych rozwiązań konstytucyjnych[24]. W przypadku Francji aktywna rola prawotwórcza rządu została związana z odbudowaniem prestiżu ustawy i precyzyjnym zdefiniowaniem jej domeny w art. 34 Konstytucji z 1958 r. Zauważmy, że obowiązująca we Francji i godna rozważenia w Polsce prewencyjna kontrola konstytucyjności ustaw możliwa jest do zastosowania pod warunkiem przedmiotowego określenia domeny ustawowej. Ustawy organiczne stanowią również część spójnej konstrukcji konstytucyjnej. Wprowadzenie do systemu źródeł ustaw organicznych jako ustaw wyższego rzędu z odrębną procedurą ustawodawczą i obligatoryjną kontrolą Rady Konstytucyjnej podniosło jakość prawa i zgodnie z intencjami reformatorskimi ukształtowało stabilne reguły w organizacji władz publicznych. Wypada zauważyć, że prewencyjna kontrola konstytucyjności jest warunkiem wprowadzenia ustaw organicznych. Jeśli ich głównym walorem ma być stabilizacja systemu prawnego, to ocena ich konstytucyjności powinna być dokonana przed ich wejściem w życie. Przywrócenie w Polsce prawodawstwa rządowego w postaci rozporządzeń z mocą ustawy i inne możliwe zmiany wymagają zatem poważnego namysłu i budowy spójnych regulacji konstytucyjnych.
Podobnej refleksji wymaga również idea powołania Rady Stanu jako ważnego aktora procesu legislacji. Postulat utworzenia tej instytucji wraca po wielu latach nieobecności w polskim dyskursie konstytucyjnym. Warto przypomnieć, że już w latach 20., tuż po odzyskaniu niepodległości, podejmowano próby budowy Rady Stanu na wzór francuski, postulat taki uchwalił zjazd prawników i ekonomistów w Poznaniu w 1922 r.[25] Wcześniej obecny był w projekcie konstytucji Ankiety z 1919 r. opracowanym przez grono prawników pod kierownictwem Michała Bobrzyńskiego[26]. Propozycja utworzenia Rady Stanu była szczególnie silnie obecna w pracach naukowych i publicystycznych prawników krytycznie nastawionych do konstytucji marcowej ufundowanej na supremacji parlamentu. Wypada wymienić opracowania, które wyszły spod pióra Estreichera, Dzierzgowskiego, Kasparka, Peretiatkowicza, Starzyńskiego i Studnickiego[27]. Rada Stanu pomyślana była jako instytucja mająca podnieść poziom ustawodawstwa w sytuacji niskiego poziomu elity parlamentarnej i niedostatecznych kompetencji rządowych służb legislacyjnych. W myśl propozycji Stanisława Estreichera, który nawiązywał do wzorów francuskich, Rada Stanu miała opiniować rządowe i poselskie projekty ustaw, a w przypadku wyraźnego zlecenia przez rząd lub sejm Rada miała przyjmować odpowiedzialność za ich opracowywanie[28].
Propozycja utworzenia Rady Stanu wróciła w ostatnich latach w kontekście kryzysu legislacji. W dojrzałej formie została przedstawiona w projektach opracowanych pod auspicjami śp. Janusza Kochanowskiego. Chodzi o projekt zmiany Konstytucji i projekt ustawy o utworzeniu Rady Stanu z kwietnia 2008 r.[29] Przypomnijmy, że w przedstawionych projektach Rada Stanu miała być instytucją opiniującą projekty ustaw, rozporządzeń, założeń do projektu ustawy, poprawek zgłaszanych w postępowaniu legislacyjnym w sejmie i senacie. Opiniowanie miało następować na wniosek podmiotu uprawnionego do występowania z inicjatywą ustawodawczą, w tym także komitetów inicjujących ludową inicjatywę ustawodawczą. Zarówno specjalny tryb wyboru członków Rady, jak i jej skład i kadencyjność pomyślany był jako gwarancja jej niezależności w systemie ustrojowym, z akcentem na niezależność od rządu. Przedstawienie projektu nowelizacji Konstytucji miało dawać Radzie Stanu status konstytucyjny wraz z wyposażeniem jej w prawo do składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. W myśl projektu marszałek sejmu uzyskiwał „prawo do nienadawania biegu inicjatywom ustawodawczym, które w oczywisty sposób godziłyby w jakość stanowionego prawa”[30].
Dorobek prac ustrojowych wyrażony w obu projektach powinien być wykorzystany. Uważam jednak, że każda z ustrojowych innowacji musi przełamywać syndrom nieodpowiedzialności. Instytucje pomyślane jako opiniodawcze zbyt łatwo przekształcają się w ciała uchylające się od realnej odpowiedzialności. Tworzenie kolejnej instytucji opiniodawczej dysponującej niezależnością wobec rządu, który powinien odzyskać status prawdziwego gospodarza procesu legislacyjnego, nie przyniesie pozytywnego skutku. Reforma procesu stanowienia prawa musi bowiem przezwyciężać głęboką słabość polskiej kultury politycznej, jaką jest tendencja do uwalniania się od odpowiedzialności i rozmywania jej pośród wielu podmiotów. Więcej nadziei pokładałbym zatem w modernizacji Rządowego Centrum Legislacji i doprowadzeniu do wzięcia przez Centrum realnej odpowiedzialności za opracowywanie projektów ustaw.
W klasycznej pracy poświęconej demokracji zachodniej Gordon Smith wskazywał na stabilność i efektywność jako na dwie przesłanki decydujące o powodzeniu rządów parlamentarnych[31]. Wydaje się, że Polska przezwyciężyła niebezpieczeństwo niestabilności związane z rozproszeniem systemu politycznego. Druga z przesłanek – efektywność rządów parlamentarnych – pozostawia wiele do życzenia. Wolno zatem spojrzeć na naprawę legislacji jak na dzieło budowy instytucji efektywnego rządu będącego prawdziwym gospodarzem państwa i procesu legislacyjnego. Dzieło to wymaga przezwyciężenia głównej słabości kultury publicznej w Polsce, jaką jest tendencja do unikania i rozmywania odpowiedzialności.
Artykuł opublikowany w czasopiśmie naukowym „Politeja” 20/3, Wydawnictwo Księgarnia Akademicka 2012
[1] R. Capitant, La Réforme du parlementarisme, Liége–Paris 1934 (tłumaczenie własne – K.M.U.).
[2] Obliczenia własne na podstawie dostępnego materiału statystycznego oraz publikacji: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. VI kadencja. Informacja o działalności Sejmu (5 listopada 2007 r. – 31 grudnia 2010 r.), oprac. A. Dembińska, Warszawa 2011.
[3] Dotychczas prowadzone badania nad parlamentarną fazą procesu legislacji nie obejmowały tego zagadnienia. W opinii obserwatorów praktyki parlamentarnej potężna część poprawek do ustaw zgłaszana jest z inspiracji ministrów przez parlamentarzystów należących do klubów tworzących koalicję rządową. Problem ten sygnalizowany w opracowaniach syntetycznych zasługuje na odrębną analizę.
[4] Bardzo ciekawe uwagi o błędach, jakie niesie za sobą zastosowanie teorii Monteskiusza do analiz rządów parlamentarnych, znajdziemy w klasycznej pracy: R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, Bar-le-Duc–Paris 1922.
[5] P. Winczorek, Ustrój konstytucyjny i proces prawotwórczy, Instytut Spraw Publicznych, 2009; S. Wronkowska, Proces prawodawczy dwóch dekad – sukcesy i niepowodzenia, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2009, z. 2.
[6] K.H. Goetz, R. Zubek, Stanowienie prawa w Polsce: reguły legislacyjne a jakość ustawodawstwa, „Ius et Lex” 2005, nr 1.
[7] Ponadto rzecznik wskazał na problem szczególnie niebezpiecznych przypadków nierealizowania upoważnień ustawowych, które na skutek planowanych nowelizacji ustaw mają być w przyszłości zmienione, Informacja o działalności Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2010, red. S. Trociuk, Warszawa 2011, s. 38, Biuletyn RPO. Źródła, nr 1, [online] http://www.rpo.gov.pl/pliki/13082252380.pdf.
[8] W ostatnim minister spraw zagranicznych oficjalnie potwierdził brak skoncentrowanego modelu legislacji w sferze implementacji prawa europejskiego w piśmie do marszałek Ewy Kopacz w sprawie procedury opiniowania projektów ustaw co do ich zgodności z prawem europejskim. Pozwalam sobie zwrócić uwagę, że to właściwe ministerstwa i urzędy centralne ponoszą główną odpowiedzialność za transpozycję prawa UE do polskiego porządku prawnego, w tym za przygotowanie projektów ustaw implementujących prawo UE. MSZ pełni w tym zakresie wyłącznie rolę koordynacyjną, List Ministra Spraw Zagranicznych Radosława Sikorskiego do Marszałek Ewy Kopacz z 21 XII 2011
[9] R. Zubek K. Stranowa, Wykonywanie prawa Unii Europejskiej. Wpływ organizacji rządowej na transpozycję dyrektyw UE, Program Ernst & Young Sprawne Państwo, Warszawa 2010, s. 15.
[10] Przypomnijmy, że przed trzema laty postulat ten formułowali wspólnie minister Michał Boni i dr Radoslaw Zubek. W tekście opublikowanym na łamach „Rzeczpospolitej” pisali, że […] nowego zdefiniowania wymaga sam proces przygotowywania rozwiązań. Zgodnie ze zmianami zawartymi w ustawie o Radzie Ministrów obecnie coraz więcej kluczowych ustaw będzie (to zadanie na cały 2009 rok, by przebudować sekwencje działań) najpierw dyskutowanych w formie debaty nad założeniami (tak się dzieje przy propozycjach zmian w funkcjonowaniu OFE). To jest także czas konsultacji, więc nie wolno zapominać o partnerach społecznych. W takiej debacie krystalizować się powinny rozwiązania, a RCL winien je później zamieniać na zapisy legislacyjne, M. Boni R. Zubek, Jak rządzić skutecznie, „Rzeczpospolita” 2009, 13 II.
[11] M. Zubik, Doświadczenie racjonalizacji polskiego parlamentaryzmu okresu transformacji ustrojowej, [w:] Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa. Polska 1989-2009, red. J. Kochanowski, M. Kuruś, Warszawa 2010, s. 100, Biuletyn RPO. Źródła, nr 5.
[12] Według informacji udzielonej przez prezesa RCL kierowana przez niego instytucja w latach 2010-2011 opracowała 50 na 258 projektów ustaw przyjętych przez Radę Ministrów, Odpowiedź na interpelację posła Kazimierza M. Ujazdowskiego w sprawie przedstawienia wykazu projektów ustaw opracowanych w latach 2010-2011 przez Rządowe Centrum Legislacji, [online] http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=354C85D2.
[13] W minionych 20 latach nie doczekaliśmy się takiej wizji sprawowania władzy państwowej, w której to Rada Ministrów, korzystając z przysługującego jej domniemania kompetencji, traktuje stanowienie prawa jako jedną z metod zarządzania państwem. Pod tym względem ponieśliśmy porażkę, M. Zubik, Doświadczenie racjonalizacji…, s. 100.
[14] Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 118.
[15] W praktyce strony internetowe kancelarii prezesa Rady Ministrów i poszczególnych ministerstw nie ujawniają większości zmian dokonywanych w projektach ustaw w rządowej fazie procesu legislacyjnego, co uniemożliwia kontrolę ze strony ekspertów i opinii publicznej.
[16] Procedurę wysłuchania publicznego zastosowano w odniesieniu do następujących projektów ustaw:
– Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.
– Rządowy projekt ustawy o działalności leczniczej.
– Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
– Rządowy projekt ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
– Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłatach abonamentowych.
– Rządowy projekt ustawy Prawo o organizmach genetycznie zmodyfikowanych.
– Przedstawiony przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o Korpusie Weteranów Walk o Niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej.
– Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw.
– Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw.
– Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
– Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka.
– Przedstawiony przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych.
Na podstawie dostępnego materiału statystycznego opublikowanego w internetowym systemie informacji sejmowej, [on line] data dostępu 10.09.2012 link www.sejm.gov.pl/lobbing/wys_pub.htm.
[17] Projekt zmiany regulaminu Sejmu RP zgłoszony przez Klub Parlamentarny Prawo i Sprawiedliwość w dniu 10 XI 2011, Druk nr 11, http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druki.xsp
[18] Por.: S.B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 607.
[19] J. Stembrowicz, Ustawodawstwo rządowe w powojennej Francji, „Państwo i Prawo” 1960, nr 2. Wiele cennych analiz znajdziemy w monografii Jerzego Stembrowicza poświęconej pozycji rządu w systemach parlamentranych państw europejskich, zob.: tenże, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982.
[20] Propozycję wdrażania dyrektyw unijnych w drodze ustawodawstwa delegowanego przedstawił prof. Mariusz Jabłoński w Ankiecie konstytucyjnej zorganizowanej przez Instytut Spraw Publicznych, zob.: Ankieta konstytucyjna, red. B. Banaszak, J. Zbieranek, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011, s. 70.
[21] Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dokumenty z prac zespołu naukowego powołanego przez Marszałka Sejmu, red. P. Radziewicz, Warszawa 2010, s. 11-12.
[22] Tamże, s. 40.
[23] Chodzi o nowelizację regulaminu sejmu RP z lutego 2010 r. wprowadzającą zmiany do art. 125a, uchwaloną w lutym 2011 r.
[24] Na szczególną uwagę zasługuje przemówienie Michela Debré na forum Rady Stanu w sierpniu 1958 r. prezentujące założenia reformy konstytucyjnej, M. Debré, Przemówienie przed Radą Stanu 27.08.1958 roku, [w:] V Republika Francuska. Idee, konstytucja, interpretacje, oprac. K.M. Ujazdowski, przeł. B. Płonka, B. Perlińska, Kraków 2010, s. 225-245.
[25] A. Peretiatkowicz, Reforma konstytucji polskiej, Warszawa 1929, s. 38.
[26] Ankieta konstytucyjna, [w:] Michał Bobrzyński o potrzebie „silnego rządu” w Polsce, oprac. P. Majewski, Warszawa 2001, s. 165.
[27] Omówienie projektów znajdziemy w pracy: B. Szlachta, Polscy konserwatyści wobec ustroju politycznego do 1939 roku, Kraków 2000, s. 342-348.
[28] S. Estreicher, Rada Stanu i udoskonalenie ustawodawstwa, [w:] Stanisław Estreicher o Konstytucji i polityce Drugiej Rzeczypospolitej, oprac. A. Wołek, Warszawa 2001, s. 70- 81.
[29] Projekty nowelizacji Konstytucji i ustawy o Radzie Stanu zostały zaprezentowane opinii publicznej przez śp. Janusza Kochanowskiego w 2009 r. Biuro RPO 10 IV 2008. Warto zwrócić uwagę również na wystąpienie: J. Kochanowski, Jak powinni być tworzone prawo w Polsce. Reforma procesu stanowienia prawa – Rada Stanu, Biuro RPO 2009, [online] http://www.rpo.gov.pl/pliki/12087762480.pdf.
[30] Tamże, s. 8-9.
[31] G. Smith, Życie polityczne w Europie Zachodniej, przeł. L. Dorn, London 1992.