Source: https://www.docsity.com/pl/procedura-budzetowa-notatki-finanse-publiczne-czesc-1/264542/
Timestamp: 2018-09-22 07:33:59
Legal References Found: art. 109
 art. 2
 art. 9
 art. 167
 art. 69
 art. 112

Document Content:
Procedura budżetowa - Notatki - Finanse Publiczne - Część 1 - Docsity
Procedura budżetowa - Notatki - Finanse Publiczne - Część 1, Notatki'z Finanse Publiczne. Uniwersytet Zielonogórski
780Liczba odwiedzin
Procedura budżetowa jednostek samorządu terytorialnego i poszczególne fazy.
W zakres terminu procedura budżetowa wchodzą poszczególne jego fazy: opracowanie projektu budżetu, uchwalenie budżetu, wykonywanie budżetu i kontrola jego wykonania.
Definicja budżetu jednostki samorządu terytorialnego (na podstawie Ustawy z 26
listopada 1998 r. o finansach publicznych; art. 109 ust. 2) brzmi: jest to roczny plan: 1) dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, 2) przychodów i wydatków: a) zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych, b) funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej, która stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Prawo budżetowe jednostek samorządu terytorialnego nie jest wyodrębnione i oddzielone od prawa budżetowego dotyczącego budżetu państwa. Przepisy budżetowe dotyczące budżetu państwa i odnoszące się do budżetów jednostek samorządu terytorialnego zawarte są w znacznej mierze w ramach jednej ustawy z 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych. Z tym że budżety jednostek samorządu terytorialnego są odrębnymi aktami prawnymi – uchwałami budżetowymi, nie są elementami struktury budżetu państwa. Samorząd terytorialny jest trójstopniowy, w którym funkcje samorządu lokalnego pełnią gminy i powiaty, natomiast funkcję samorządu regionalnego województwa. Odbiega nieco od zasady miasto stołeczne Warszawa które jest związkiem międzygminnym (nie jest oczywiście czymś wyjątkowym tworzenie związków międzygminnych, lecz fakt podziału jednego miasta na kilka gmin). Samorząd terytorialny w modelu trójstopniowym stanowią korporacje publicznoprawne, będące obligatoryjnymi wspólnotami mieszkańców poszczególnych jednostek tego samorządu, powołanymi do sprawowania władztwa administracyjnego przejetego od państwa, oraz do zaspokojenia zbiorowych potrzeb, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.1 W 1950 roku samorząd terytorialny został zlikwidowany; dla sprawnego funkcjonowania państwa konieczne było jego przywrócenie poprzez decentralizację administracji publicznej, dokonano tego na mocy przepisów noweli z dnia 8 marca 1990 roku do Konstytucji z 1952 roku oraz przepisów ustawy (z tej samej daty) o samorządzie terytorialnym. W chwili obecnej sytuację prawną samorządu terytorialnego regulują głównie przepisy rozdziału VII Konstytucji, zatytułowanego „Samorząd terytorialny”. Sytuację prawną samorządu na szczeblu gminy regulują szczegółowo przepisy wielokrotnie nowelizowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 roku, pod tytułem „ustawa o samorządzie gminnym”. Sytuację prawną samorządu na szczeblu województwa reguluje ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa a na szczeblu powiatu – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym. Artykuł 163 Konstytucji stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Kolejny przepis Konstytucji głosi, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Artykuł 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyjaśnia, że przez pojęcie gminy należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Wspólnotę
1 Samorząd terytorialny (miesięcznik). Międzykomunalna Spółka Akcyjna Municipium.
samorządową tworzą mieszkańcy gminy z mocy prawa. Wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek tegoż samorządu wykonuj właśnie gmina.2 Zadania gminy w szczególności obejmują:
1. ład przestrzenny, gospodarkę terenową, i ochronę środowiska, 2. drogi gminne, ulice, mosty, place, oraz organizację ruchu drogowego, 3. wodociągi oraz zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie śmieci komunalnych,
utrzymywanie czystości oraz urządzeń sanitarnych i wysypisk, utylizacje odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną,
4. lokalny transport zbiorowy, 5. ochronę zdrowia, 6. pomoc społeczną, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze, 7. komunalne budownictwo mieszkaniowe, 8. oświatę, w tym szkoły podstawowe, przedszkola i inne placówki oświatowo -
wychowawcze, 9. kulturę, w tym biblioteki komunalne i inne placówki upowszechniania kultury, 10. kulturę fizyczną, w tym tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe, 11. targowiska i hale targowe, 12. zieleń komunalną i zadrzewienie 13. cmentarze komunalne 14. porządek publiczny i ochronę przeciwpożarową, 15. utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów
administracyjnych. Powiat jest to lokalna wspólnota samorządowa która wykonuje zadania o charakterze ponadgminnym. Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości, na warunkach ustalonych w porozumieniu. Województwo jest to regionalna wspólnota samorządowa. Do zakresu działania samorządu województw należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. W województwie funkcjonuje zarówno administracja rządowa, jak i samorząd terytorialny, w kwestiach spornych art. 2 Ustawy o samorządzie wojewódzkim ustanawia domniemanie kompetencji na rzecz samorządu województwa. Celem działania samorządu województwa jest rozwój cywilizacyjny regionu. Procedury budżetowe obowiązujące jednostki samorządu terytorialnego są niemalże takie same jak procedury dotyczące budżetu państwa, przy czym rolę Sejmu spełniają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a rządu – zarząd jednostek samorządu terytorialnego. Władze samorządowe mają zagwarantowaną w ustawie znaczną autonomie finansową. Wyraża się ona możliwością wyłącznego kształtowania wydatków budżetowych oraz możliwością pozostawiania wypracowanych nadwyżek budżetowych na następne lata i przeznaczania ich na różne cele według własnego uznania. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej oraz postanowień Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej w 1994 r.(zasobom finansowym jst poświęcony jest art. 9 Karty). Oznacza to, że ograniczenia nałożone na jednostki samorządu terytorialnego nie mogą naruszać ich prawa do posiadania własnych, wystarczających zasobów finansowych,
2 Tadeusz Łukosz „Prawo dla ekonomistów”
a system finansowy powinien być na tyle zróżnicowany i elastyczny, aby mógł umożliwiać im realizację ich uprawnień i zadań.3 Budżety j.s.t. są częścią finansów publicznych, tym samym zgodnie zapisem art. 167 ust. 1 Konstytucji: „Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań” Artykuł 167 ust. 2 Konstytucji brzmi: „dochodami j.s.t. są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.” Dochody jst mogą być trwałe (obligatoryjne) i potencjalne (fakultatywne) zgodnie z ustawą z dnia 26.11.1998 r. o dochodach jst, i w takim układzie są przedstawione. Dochodami budżetu gminy są:
1. wpływy z podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, od działalności gospodarczej osób fizycznych opłacanej w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od posiadania psów,
2. wpływy z opłat: skarbowej, eksploatacyjnej (częściowo), lokalnych i innych tytułów, pobieranych na podstawie odrębnych ustaw, o ile ustawy te stanowią, że jest to dochód gminy,
3. udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości: - 27,6 % wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych
zamieszkałych na terenie gminy, - 5 % wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych, jednostek nie
posiadających osobowości prawnej mających siedzibę na terenie gminy (osoby prawne mające wyodrębnione organizacyjnie oddziały płacą podatek według szczegółowych zasad określonych przez ministra właściwego dla finansów publicznych),
4. subwencja ogólna, składająca się z trzech części: - podstawowej - oświatowej - rekompensującej
5. dochody jednostek budżetowych oraz wpłaty zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych gminy,
6. dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej zlecanej gminom oraz inne zadania zlecone ustawami,
7. odsetki d środków finansowych gminy, gromadzonych na rachunkach bankowych,
8. dochody z majątku gminy.4 Dochodami budżetu gminy mogą być:
a. dotacje celowe na finansowanie zadań własnych gmin z zakresu pomocy społecznej, wypłat dodatków mieszkaniowych i innych zadań,
b. dotacje celowe na zadania realizowane przez gminęna podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub innymi jst,
c. dotacje celowe z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego,
d. dotacje z funduszy celowych, e. spadki, zapisy i darowizny, f. odsetki od pożyczek udzielonych przez gminę, g. opłata prolongacyjna oraz odsetki od nieterminowo przekazanych należności,
stanowiących dochody gminy, h. odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek i. dochody z kar pieniężnych i grzywien, określonych odrębnymi przepisami
3 Katarzyna Mańk Anna SuszyńskaJednostki samorządu terytorialnego w świetle wymogów Ustawy o finansach publicznych 4 Stanisław Owsiak Finanse Publiczne
j. inne dochody należne gminom na podstawie odrębnych przepisów5 Dochodami budżetu powiatu są:
1. udział w wysokości 1 % w wpływach ze stanowiącego dochód budżetu państwa podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie powiatu,
2. subwencja ogólna, składająca się z trzech części: - oświatowej - drogowej - wyrównawczej
3. dochody powiatowych jednostek budżetowych oraz zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych,
4. dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań służb, inspekcji i straży wymienionych w ustawie o samorządzie powiatowym,
5. dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat na podstawie odrębnych ustaw,
6. dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie zadań własnych powiatu, w tym zwłaszcza zadań z zakresu pomocy społecznej,
7. odsetki d środków finansowych powiatu, gromadzonych na rachunkach bankowych,
8. dochody z majątku powiatu.6 Dochodami budżetu powiatu mogą być:
a. dotacje celowe na finansowanie zadań własnych powiatów, b. dotacje celowe z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń
bezpieczeństwa i porządku publicznego, c. dotacje z funduszy celowych, d. dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiat na
podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,
e. spadki, zapisy i darowizny, f. odsetki od pożyczek udzielonych przez powiat, g. odsetki od nieterminowo przekazanych należności, stanowiących dochody
powiatu, h. odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółki, i. dochody z kar pieniężnych i grzywien, określonych odrębnymi przepisami, j. inne dochody należne powiatom na podstawie odrębnych przepisów7
Dochodami budżetów województw są:
1. udziały w dochodach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości: a) 1,5 % wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na
terenie województwa, b) 0,5 % wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek
organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, mających siedzibę na terenie województwa (z wyjątkiem udziału gmin w tym podatku),
2. subwencja ogólna, składająca się z trzech części: - oświatowej - drogowej - wyrównawczej 3. dochody wojewódzkich jednostek budżetowych oraz zakładów budżetowych i
gospodarstw pomocniczych, 4. dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji
rządowej, wykonywane przez województwo na podstawie odrębnych przepisów,
5 tamże 6 tamże 7 tamże
5. dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie zadań własnych województwa, zwłaszcza z zakresu pomocy społecznej,
6. odsetki od środków finansowych województwa gromadzonych na rachunkach bankowych,
7. dochody z majątku województwa8
Dochodami budżetu województwa mogą być: a. dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych województw (samorząd
województwa może otrzymać z budżetu państwa dotacje celowe na dofinansowanie inwestycji realizowanych w ramach wieloletniego programu województwa),
b. dotacje celowe na zadania realizowane przez województwo na podstawie porozumień z organizacjami administracji rządowej lub z innymi jst,
c. dotacje celowe do państwowych uczelni zawodowych utworzonych na wniosek sejmiku województwa,
d. dotacje z funduszy celowych, e. spadki, zapisy i darowizny, f. odsetki od pożyczek udzielonych przez województwo, g. odsetki od nieterminowo przekazanych należności, stanowiących dochody
województwa, h. odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek, i. dochody z kar pieniężnych i grzywien, określonych odrębnymi przepisami, j. inne dochody należne województwom na podstawie odrębnych przepisów
Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na
realizację zadań określonych w ustawach, w szczególności na (art. 111 ustawy o finansach publicznych): 1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, 2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, 3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, 4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, 5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy i powiatu, sejmik województwa). Podziału wydatków jednostek samorządu terytorialnego dokonuje się zgodnie z art. 69 ufp. Z prawnego punktu widzenia wydatki j.s.t. można określić jako wydatki na:
a) zadania własne, b) zadania własne obowiązkowe (taki charakter mogą nadać ustawy niektórym
zadaniom własnym jednostki samorządu), c) zadania zlecone wynikające z ustaw, d) zadania wynikające z porozumienia z organami administracji rządowej i innymi
jednostkami samorządu terytorialnego. Podział na wspomniane grupy wydatków jest istotny z punktu widzenia finansowania poszczególnych zadań. Zadania własne finansowane są w oparciu o własne dochody oraz subwencje. Zadania zlecone finansowane są zaś w oparciu o dotacje celowe lub ze środków ustalonych w porozumieniach.9
8 tamże 9 Andrzej Borodo Finanse Publiczne Rzeczypospolitej Polskiej – zagadnienia prawne.
Do budżetu jst mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, przy czym art. ust. 10 ustawy wymaga, aby łączna dotacja dla zakładu budżetowego nie przekroczyła 50 % jego dochodów własnych. To uregulowanie stanowi poważną groźbę dla aktualnie funkcjonujących – w formie zakładu budżetowego – bibliotek, domów kultury, przedszkoli, otrzymujących dotychczas dotacje przekraczające niekiedy 90 % ich własnych dochodów. Z budżetu jst mogą być również udzielane dotacje podmiotowe, ale wyłącznie imienne określonym podmiotom publicznym i tylko na cele publiczne, związane z realizacją zadań określonego stopnia samorządu terytorialnego.10 Na proces opracowywania i uchwalania budżetu jst wpływa szereg uwarunkowań o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym, powodujących, że w gminach, powiatach i województwach ma on charakter niejednolity. Do najistotniejszych uwarunkowań wewnętrznych należą: wielkość jst, wypracowane formy dialogu między społecznością lokalną, regionalną a organami jst, tożsamość terytorialna mieszkańców, poziom rozwoju gospodarczego, uwarunkowania historyczne, aktywność i poziom kwalifikacji pracowników administracji samorządowej czy poziom zaangażowania radnych w rozwiązywanie bieżących i perspektywicznych problemów wspólnot samorządowych. Do uwarunkowań zewnętrznych należą: formalnoprawne ramy konstrukcji uchwały budżetowej i ograniczenia w zakresie możliwości trafnego określenia poziomu dochodów budżetowych (tylko część tych dochodów zależy od decyzji organów jst, w dużej mierze wynikają one bezpośrednio z decyzji dysponentów części budżetowych).11 Opracowanie projektu budżetu Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, należy do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Bez zgody zarządu organ stanowiący jst nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu tej jednostki. A contrario można uznać, że dopuszczalne są zmiany, które nie wywołują wymienionych skutków.12 Zarząd opracowuje w uzasadnionych przypadkach (gdy dochody i wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym) projekt prowizorium budżetowego. Bez wniosku zarządu o prowizorium budżetowe podjęcie takiej uchwały nie jest dopuszczalne. Procedura przygotowania projektu uchwały budżetowej określa w szczególności:
- obowiązki (głównie informacyjne) poszczególnych jednostek organizacyjnych w procedurze budżetowej, - terminy poszczególnych czynności, - wymaganą szczegółowość projektu (w ramach zakreślonych przez przepisy u.f.p.) - zakres niezbędnych materiałów informacyjnych, które zarząd powinien przedłożyć wraz z projektem uchwały budżetowej
Przygotowany przez zarząd projekt budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami zarząd przedstawia organowi stanowiącemu najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy i przesyła projekt do zaopiniowania regionalnej izbie obrachunkowej. Opinię tę zarząd jednostki jest zobowiązany, przed uchwaleniem budżetu, przedstawić organowi stanowiącemu jst. Wydanie przez izbę obrachunkową negatywnej opinii o projekcie budżetu jst nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu jednakże zarząd samorządu terytorialnego obowiązany jest przed uchwaleniem budżetu przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu jednostki
10 H. Szczepański Dochody i budżet samorządów. 11 L. Patrzałek Finanse samorządowe. 12 E. Ruśkowski Finanse publiczne i prawo finansowe.
samorządowej wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty. Przy opracowaniu projektu budżetu zarząd powinien brać pod uwagę obowiązujące regulacje prawne, stan i liczbę jednostek organizacyjnych, potrzeby wyrażane przez mieszkańców, stosowane w danym okresie ceny i inne dane finansowe, realne możliwości dochodowe, planowane stawki podatkowe, nałożone na jednostkę samorządu terytorialnego przez ustawy obowiązkowe zadania własne i zadania zlecone, programy uchwalone przez organ stanowiący, inne istotne okoliczności. Projekt powinien być dokumentem przejrzystym, szczegółowym, uwzględniającym podział dochodów i wydatków budżetowych na działy rozdziały i paragrafy. Z projektu powinien wynikać zakres i rodzaj zadań lub programów inwestycyjnych. Do projektu powinna być dołączona informacja o stanie mienia komunalnego oraz inne materiały, jak plany finansowe zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, spółek gminnych, kalkulacje dotyczące ewentualnych kredytów i pożyczek.13 Informacja o stanie mienia komunalnego powinna zawierać dane dotyczące praw własnościowych, majątkowych, wierzytelności, udziałów w spółkach i akcjach, dane o dochodach uzyskanych z tytułu posiadanych praw oraz o zmianie w stanie mienia komunalnego. Ważnym zagadnieniem już w fazie opracowywania projektu budżetu jest problem deficytu budżetowego (w szczególności ustalenie źródeł jego finansowania). Zgodnie z art. 112 u.f.p. różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście znacznie większy problem sprawia deficyt niż nadwyżka. Uchwała budżetowa musi określać źródła pokrycia deficytu lub sposób rozdysponowania nadwyżki. Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być pokryty przychodami pochodzącymi z: 1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, 2) kredytów zaciąganych w bankach krajowych, 3) pożyczek, 4) prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego, 5) nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych. Jednocześnie ustawodawca wprowadził regulacje, które ograniczają możliwości zaciągania zobowiązań przez jst: Łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może przekroczyć 15 % planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku gdy państwowy dług publiczny całego sektora finansów publicznych (powiększony o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych) w relacji do produktu krajowego brutto przekroczy 55 %, wtedy kwota wydatków danej jednostki budżetowej na wymienione cele ulega zmniejszeniu do poziomu 12 % planowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego.Łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60 proc. dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym. Obecnie jednostka samorządowa ubiegając się o kredyt albo planując emisję obligacji komunalnych musi uzyskać informację, czy w danym roku nie został przekroczony ustawowy próg długu publicznego, który wynosi 60 % produktu krajowego brutto. Jeżeli
13 Andrzej Borodo Finanse Publiczne Rzeczypospolitej Polskiej – zagadnienia prawne.
Finanse, budżet - Notatki - Finanse publiczne