Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_wspieraniu_rodziny_i_systemie_pieczy_zastepczej__Komentarz-ebook/p02034799i020
Timestamp: 2018-05-25 14:46:46
Legal References Found: art. 1
 art. 154
 art. 1
 art. 2
 art. 18
 art. 18
 art. 71
 art. 18
 art. 6
 art. 91
 art. 103
 art. 18
 art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 art. 72
 art. 71
 Art. 1
 art. 48
 Art. 1
 art. 1
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 art. 2
 Art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2

Document Content:
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz [Stanisław Nitecki, Aleksandra Wilk] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00246 005848 12449831 na godz. na dobę w sumie
Autor: Stanisław Nitecki, Aleksandra Wilk Liczba stron:
ISBN: 978-83-264-8679-1 Data wydania: 2017-09-13
ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Komentarz Stanisław Nitecki, Aleksandra Wilk KOMENTARZE PRAKTYCZNE WARSZAWA 2016 Stan prawny na 1 marca 2016 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), które wejdą w życie 1 kwietnia 2016 r. Wydawca Magdalena Stojek-Siwińska Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne JustLuk Łamanie JustLuk Łukasz Drzewiecki, Justyna Szumieł, Krystyna Szych Autorstwo komentarzy do poszczególnych części: Stanisław Nitecki: wprowadzenie, preambuła, art. 1–153, 176–251 Aleksandra Wilk: art. 154–175a Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN: 978-83-8092-078-1 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział I. Przepisy ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział II. Wspieranie rodziny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 1. Przepisy ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 2. Praca z rodziną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 3. Pomoc w opiece i wychowaniu dziecka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział III. Piecza zastępcza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 1. Przepisy ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 2. Rodzinna piecza zastępcza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 3. Instytucjonalna piecza zastępcza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 4. Ocena sytuacji dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej oraz rodzin zastępczych i rodzinnych domów dziecka . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział IV. Pomoc dla osób usamodzielnianych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział V. Postępowanie adopcyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział VI. Zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział VII. Zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział VIII. Kontrola wojewody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział IX. Zmiany w przepisach obowiązujących . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dział X. Przepisy przejściowe i końcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 11 13 21 68 68 81 129 195 195 226 456 573 619 688 769 845 898 928 929 977 5 Wykaz skrótów Wykaz skrótów – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – Konwencja o prawach dziecka przyjęta przez Zgromadze- nie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.) – ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) – ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opie- kuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2082) – ustawa z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 579) – ustawa z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspie- raniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektó- rych innych ustaw (Dz. U. poz. 1188) – ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o sa- morządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045) 7 Akty prawne k.c. k.k. Konstytucja RP Konwencja o prawach dziecka k.p. k.p.a. k.p.c. k.p.k. k.r.o. nowelizacja z dnia 27 kwietnia 2012 r. nowelizacja z dnia 25 lipca 2014 r. nowelizacja z dnia 25 czerwca 2015 r. Wykaz skrótów nowelizacja z dnia 24 lipca 2015 r. p.a.s.c. p.p.s.a. p.s.w. p.z.p. r.i.p.z. r.s.k.p. u.c. u.d.l. u.d.m. u.o.z.s.s. u.p.p.r. u.p.p.r.p. u.p.p.w. u.p.s. 8 – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowa- niu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień pub- licznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2164) – rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pie- czy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz. 1720) – rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2011 r. w sprawie szkoleń dla kandyda- tów do sprawowania pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 274, poz. 1620) – ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 z późn. zm.) – ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. poz. 1199) – ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach sta- nu cywilnego (Dz. U. poz. 1741 z późn. zm.) – ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczni- czej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 618 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszka- niowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o opiniodawczych zespo- łach sądowych specjalistów (Dz. U. poz. 1418) – ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu prze- mocy w rodzinie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) – ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 186) – ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.) – ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) u.p.s.n. u.r.z.z.n. u.s.g. u.s.o. u.s.p. u.s.w. u.ś.r. u.w.r.p.z. Wykaz skrótów – ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 382 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodo- wej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnospraw- nych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) – ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiato- wym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódz- twa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 z późn. zm.) – ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach ro- dzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.) – ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.) Czasopisma i publikatory AUW M. Praw. ONSA OSN OSNC OSNCP OSP OSS PiP Pr. Pracy PWS RPEiS Inne ETPC GJO – Acta Universitatis Wratislaviensis – Monitor Prawniczy – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Państwo i Prawo – Prawo Pracy – Problemy Wymiaru Sprawiedliwości – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny – Europejski Trybunał Praw Człowieka – gminna jednostka organizacyjna 9 Wykaz skrótów JST MOPS MOW OPS PCPR ROPS SKO – jednostka samorządu terytorialnego – miejski ośrodek pomocy społecznej – młodzieżowy ośrodek wychowawczy – ośrodek pomocy społecznej – powiatowe centrum pomocy rodzinie – regionalny ośrodek polityki społecznej – samorządowe kolegium odwoławcze 10 Wprowadzenie Wprowadzenie Powszechnie zauważalny kryzys rodziny skutkuje tym, że najbardziej pokrzywdzone stają się dzieci, które powinny w pierwszej kolejności mieć prawo wychowywać się w rodzinie naturalnej. Wszelkie odstępstwa w tym zakresie negatywnie wpływają na proces ich wychowania, a to przenosi się na późniejsze niewłaściwe funkcjonowanie w życiu dorosłym. Instrumentem, przy wykorzystaniu którego ustawodawca stara się minimalizować występowanie negatywnych zjawisk związanych z niemożnoś- cią wychowywania dziecka przez rodzinę naturalną, jest uchwalona dnia 9 czerwca 2011 r. ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.). Mocą tej ustawy prawodawca podjął próbę przyjścia z pomocą rodzinom, które przeżywają trudności w realizacji funkcji opiekuńczo- -wychowawczej. W tym celu powołano do życia nową kategorię pracowników – asy- stentów rodziny, których zadaniem jest wspieranie rodzin biologicznych. Dodatkowo nałożono na jednostki samorządu terytorialnego (gminy i – w ograniczonym zakresie – powiaty) obowiązek kreowania instytucjonalnych form wsparcia tego typu rodzin przez powoływanie placówek wsparcia dziennego. Obok działań ukierunkowanych na utrzymanie dziecka w rodzinie naturalnej przywołana ustawa zawiera rozwiąza- nia normujące kwestie dotyczące zapewnienia dziecku pieczy w sytuacji, gdy pomi- mo podejmowanych działań rodzina biologiczna nie jest w stanie właściwie spełniać funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Zapewnienie dzieciom pieczy zastępczej wy- stępuje w dwóch formach: rodzinnej i instytucjonalnej. W ramach pieczy rodzinnej szczególną rolę odgrywają koordynatorzy, którzy służą pomocą rodzinom zastępczym oraz osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka w realizacji stojących przed nimi zadań. Stanowią oni również nową kategorię pracowników występujących w tej sferze życia publicznego. We wskazanej ustawie zawarto również unormowania dotyczące instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz przepisy dotyczące usamodzielniania osób opuszczających pieczę zastępczą. Autonomiczną częścią tego aktu normatywnego są rozwiązania dotyczące postępowania adopcyjnego, a w zasadzie unormowania okre- ślające przygotowanie rodziny do adopcji oraz wskazujące podmioty funkcjonujące w tym zakresie. Stanisław Nitecki 11 Wprowadzenie Oddawany czytelnikowi komentarz zawiera analizę unormowań, które zostały przy- jęte w pierwotnej wersji, jak również uwzględnia wprowadzone do niej zmiany. Wy- pada zaznaczyć, że ustawa ta była już kilkukrotnie nowelizowana, co wskazuje jedy- nie na to, że ustawodawca szuka optymalnych rozwiązań. W niniejszym komentarzu uwzględnione zostały zmiany tej ustawy dokonane do września 2015 r., przy czym analizie poddano także i te przepisy, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Zabieg ten zmierza do tego, aby nadać komentarzowi możliwie najbardziej aktualny charakter. Niniejsze opracowanie kierowane jest w pierwszej kolejności do pracowników organów administracji terenowej, których zadaniem jest realizacja postanowień komentowanej ustawy na poziomie organu pierwszej instancji, jak również organu odwoławczego. Jak się nam wydaje, opracowanie to będzie również przydatne osobom odpowiedzialnym w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego za działania zmierzające do minimalizowania negatywnych skutków braku właściwej realizacji przez rodziców bio- logicznych funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Rozważania zamieszczone w tym ko- mentarzu mogą być pomocne również dla sędziów sądów rodzinnych, podejmujących kluczowe decyzje w zakresie objętym jej postanowieniami. Ponadto, jak się wydaje, będzie on stanowił przydatną pozycję dla wszystkich tych, którzy będą zobligowani do podejmowania działań na podstawie postanowień tej ustawy. 12 Stanisław Nitecki USTAWA z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 332; zm.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1188, poz. 1198; Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, poz. 1199, poz. 1830; Dz. U. z 2016 r. poz. 195) . Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony doro- słych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochro- ny przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opieko- waniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pra- cujących z dziećmi i rodzicami – uchwala się, co następuje: 1. Komentowana ustawa poprzedzona jest preambułą, czyli uroczystym wprowadzeniem. Przyjęcie takiego rozwiązania jest charakterystyczne dla aktów odgrywających istot- ną rolę w porządku publicznym, z tego też powodu często występuje w ustawach za- sadniczych, natomiast stosunkowo rzadko ustawodawca wykorzystuje ten instrument w przypadku ustaw zwykłych. Odwołanie się do niego w przypadku omawianej ustawy świadczy o tym, że nadaje temu unormowaniu szczególną rolę i przypisuje mu istotne znaczenie w porządku prawnym. Podkreślić należy, że sama w sobie preambuła nie rodzi skutków prawnych dla adresatów ustawy. Nie można jednak twierdzić, że jej brzmienie jest dla nich bez znaczenia. Istota preambuły sprowadza się do tego, że ukierunkowuje interpretację ustawy i sposób jej stosowania, i to nakazuje traktować ją jako wypowiedź normatywną, mającą znaczenie dla analizy poszczególnych rozwiązań prawnych. Pre- ambuła przede wszystkim określa cel ustawy i determinuje jej charakter, a tym samym wyznacza kierunek, w którym ma podążać interpretacja jej poszczególnych unormowań. 2. W preambule do omawianej ustawy w pierwszej kolejności wskazuje się, że ustawa ta przyjęta jest dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w tro- sce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochro- ny przysługujących im praw i wolności. Trzeba zwrócić uwagę, że treść przywołane- go zdania preambuły nastręcza licznych wątpliwości i ma niejednolitą strukturę. Na Stanisław Nitecki 15 Preambuła wstępie należy dostrzec, że ustawodawca wykorzystał w tym zdaniu pojęcia właściwe dla różnych sfer życia publicznego, ponieważ z jednej strony odwołał się do terminów, które występują w języku prawnym (dzieci, prawa i wolności), z drugiej – posłużył się pojęciami właściwymi dla pedagogiki (harmonijny rozwój), jak również wykorzy- stał zwroty charakterystyczne dla języka potocznego (środowisko rodzinne, atmosfera szczęścia, miłości i zrozumienia). Z punktu widzenia normatywnego szczególną uwagę należy zwrócić na te pojęcia i zwroty, które wyznaczają zakres omawianej ustawy, jak również rzutują na wartości przez nią preferowane. Pierwszym, a zarazem kluczowym pojęciem występującym w tej ustawie jest pojęcie dziecka. Podkreślić trzeba, że w ko- mentowanym akcie prawnym nie zamieszczono definicji tego pojęcia, zatem należy jej poszukiwać na gruncie innych unormowań prawnych. W polskim systemie prawnym podstawowe ustawy, takie jak kodeks cywilny1 i kodeks rodzinny i opiekuńczy2, nie definiują pojęcia dziecka, choć w kodeksie cywilnym zamieszczone są unormowa- nia, które do tak określanej osoby odnoszą się, a przykładem tego jest unormowanie mówiące, że w razie urodzenia dziecka domniemywa się, że przyszło na świat żywe. Z doprecyzowaniem tego pojęcia spotykamy się w Konwencji o prawach dziecka3, po- nieważ w art. 1 stanowi się, że dziecko to każda istota ludzka w wieku poniżej 18 lat, chyba że zgodnie z prawem odnoszącym się do dziecka uzyska ono wcześniej pełno- letność. Z definicją tego pojęcia zetkniemy się w art. 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 6, poz. 69 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepi- sem dzieckiem jest każda istota ludzka od poczęcia do osiągnięcia pełnoletności. Do takiego ujęcia nawiązuje kodeks cywilny, ponieważ przewiduje się w nim, że osoby do 13. roku życia nie mają zdolności do czynności prawnych, natomiast osoby, które ukończyły 13. rok życia (małoletni) dysponują już ograniczoną zdolnością do czyn- ności prawnych. W świetle powyższego można przyjąć, że dzieckiem będzie każda osoba, która nie będzie osobą dorosłą, czyli osobą pełnoletnią, a taką osobą jest osoba, która ukończyła 18. rok życia, względnie za zgodą sądu rodzinnego zawarła związek małżeński przed ukończeniem tego wieku. Mocą omawianej ustawy ustawodawca za- mierza wprowadzić do polskiego systemu prawnego unormowania, które mają służyć dobru dzieci, w takim rozumieniu tego pojęcia. Jednocześnie wymienia wartości, któ- re mają być wyznacznikiem tego dobra, a mianowicie: potrzebę szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosferę szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową. Zestaw tych wartości ma zapewnić dzieciom przysługujące im prawa i wolności. 3. Drugim zadaniem stojącym przed komentowaną ustawą jest zamieszczenie w niej roz- wiązań służących dobru rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz 1 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.). 2 Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 583). 3 Konwencja o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.). 16 Stanisław Nitecki Preambuła naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobru wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci. Tak wyznaczony cel omawianej ustawy nakazuje zwrócić uwagę na występu- jące tu pojęcie rodziny. Zwrócenie uwagi na jego treść jest istotne z tego powodu, że w polskim prawodawstwie występuje ono w zróżnicowanych ujęciach, które wzajemnie do siebie nie przystają. Rozważania na ten temat należy rozpocząć od przedstawienia pojęcia rodziny na gruncie rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Trzeba zauważyć, że pojęcie rodziny ma konstytucyjną podstawę, ponieważ w Konstytucji RP występuje ono w art. 18 oraz 71. W art. 18 Konstytucji RP stanowi się, że rodzina znajduje się pod ochroną i opieką RP, a w art. 71 przyjmuje się, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczegól- nej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71). Z przywołanych unormowań Kon- stytucji RP wynika niezbędność przychodzenia z pomocą, w tym ze świadczeniami ze wsparcia społecznego i pomocy społecznej, rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej przez organy administracji rządowej i samorządu te- rytorialnego, jak również inne podmioty wykonujące zadania na zlecenie tych orga- nów4. Zamieszczenie w Konstytucji RP rozwiązań wskazujących na szczególne miej- sce rodziny nie jest równoznaczne z określeniem, jak pojęcie to należy interpretować i rozumieć. Uwagę zwraca fakt, że w przywołanym art. 18 Konstytucji RP prawodawca wskazał, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Takie uję- cie oznacza, że prawodawca konstytucyjny dostrzega rozbieżność między pojęciem małżeństwa a pojęciem rodziny, ponadto jako autonomiczne wymienia pojęcia macie- rzyństwa i rodzicielstwa. Z przywołanego zestawu pojęć jedynie pojęcie rodziny ma charakter niedookreślony, ponieważ trzy pozostałe, jak się wydaje, mają jednoznacznie wyznaczony zakres pojęciowy. Okoliczność ta skutkuje tym, że treści pojęcia rodziny poszukiwać należy na gruncie ustaw zwykłych, a w pierwszej kolejności w komen- towanej ustawie. W tym miejscu trzeba podkreślić, że komentowana ustawa nie za- wiera definicji pojęcia rodziny. Takie rozwiązanie jest zastanawiające, zwłaszcza gdy uwzględni się zakres objętych nią regulacji, jak również gdy dostrzeże się cele, jakim przedmiotowa ustawa służy. Jednakże analiza innych ustaw zaliczanych do wsparcia społecznego czy też pomocy społecznej pozwala dostrzec, że ustawodawca, definiując pojęcie rodziny na użytek tych aktów normatywnych, czyni to w sposób zróżnicowa- ny, od najbardziej ogólnego, zamieszczonego w art. 6 pkt 14 u.p.s., rozumiejąc przez nie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W zbliżony sposób prawodawca zdefiniował 4 L. Zacharko, S. Nitecki, Prywatyzacja zadań publicznych w zakresie pomocy społecznej (w:) Jednolitość orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych w zakresie pomocy społecznej, red. S. Nitecki, Bielsko- -Biała 2005, s. 75 i n. Stanisław Nitecki 17 Preambuła pojęcie gospodarstwa domowego na gruncie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o do- datkach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.). Inaczej wytłumaczono to pojęcie na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadcze- niach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.) czy w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 859 z późn. zm.), ponieważ w unormowaniach tych przyjęto pojęcie rodziny sprowadzające się do wyliczenia osób je tworzących, niezależnie od tego, czy osoby te faktycznie taką rodzinę stanowią. W tym przypadku należy mieć na uwadze to, że pojęcia te przyjmowane są na użytek ściśle określonego aktu norma- tywnego i mają służyć określonemu celowi. Z tego też powodu trzeba uznać, że roz- wiązania przyjęte na gruncie innych ustaw zaliczanych do wsparcia społecznego nie są przydatne do wyznaczenia zakresu wspomnianego pojęcia. Podniesiona okoliczność skłania do skierowania poszukiwań w innym kierunku, a mianowicie w stronę prawa rodzinnego. Problematyka związana z rodziną jest domeną prawa rodzinnego, jednak- że – co istotne – ustawodawca na gruncie tego prawa rzadko posługuje się pojęciem rodziny5, lecz wykorzystuje inne pojęcia, takie jak: małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny6, krewni, czyli osoby powiązane więzami krwi, wśród których wyróżni- my krewnych w linii prostej (wstępni i zstępni) i rodzeństwo, oraz powinowaci, czyli krewni drugiego małżonka. 4. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że przez pojęcie rodziny rozumie się małżonków, ich krewnych oraz powinowatych7, a zatem osoby połączone okre- ślonymi prawami i obowiązkami wynikającymi z więzów krwi lub też w następstwie przeprowadzenia przewidzianej prawem czynności prawnej przed uprawnionym or- ganem (zawarcie związku małżeńskiego) i tak rozumiana rodzina podlega szczególnej opiece i ochronie oraz pomocy władz publicznych. Ponadto tak ujmowana rodzina będzie tą podstawową komórką społeczną mającą na celu rozwój wszystkich jej człon- ków, a w szczególności dzieci. Dostrzec należy, że w postanowieniach Konstytucji RP wyodrębnia się dwie kategorie rodzin, a mianowicie rodziny wielodzietne oraz niepeł- ne. Przez rodziny wielodzietne rozumie się rodziny posiadające troje i więcej dzieci, natomiast rodzina niepełna to taka, w której brak jest jednego z rodziców. Konstytu- cja RP nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek przyjmowania takich unormo- wań prawnych, które będą w sposób szczególny chroniły sytuację prawną tego typu rodzin, a zatem można uznać, że z tej perspektywy będą one w uprzywilejowanej pozycji, jednakże to ten ustawodawca będzie decydował, w jakim stopniu i w jakim 5 Pojęcie rodziny jako podmiotu prawa pojawia się kilkakrotnie w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, np. art. 91 § 1, art. 103 czy 134 k.r.o. Zob. E. Wiśniowska, Rodzina jako podmiot prawa rodzinnego, AUW Prawo CLIV, Wrocław 1987, s. 255 i n. 6 Zob. art. 18 Konstytucji RP czy art. 1 k.r.o. 7 T. Smyczyński, Rodzina i prawo rodzinne w świetle nowej Konstytucji, PiP 1997, z. 11–12, s. 191. 18 Stanisław Nitecki Preambuła zakresie rodzinom tym przyznawane będą szczególna ochrona i wsparcie. Uzewnętrz- nieniem tego będą przyjmowane unormowania w ustawach zwykłych. 5. Przeprowadzone rozważania pozwalają na przyjęcie stwierdzenia sprowadzającego się do tego, że przewidziany cel przyjętej ustawy nie jest skierowany wprost do związków partnerskich. W tym zakresie można się zastanawiać, czy rodzice dziecka, którzy nie pozostają w związku formalnym, będą mogli korzystać z instrumentów przewidzia- nych w tej ustawie. Szczegółowe unormowania komentowanej ustawy nie dają jedno- znacznej odpowiedzi w tym zakresie, ponieważ można dostrzec unormowania, które będą skierowane do poszczególnych rodziców, i to niezależnie od tego, jakie będą występowały między nimi relacje, jak również występują takie instrumenty, których wykorzystanie możliwe będzie jedynie w stosunku do rodzin w ujęciu formalnym. W mojej ocenie komentowana ustawa nie obejmuje swoim zakresem takich związków partnerskich, które są jednopłciowe, ponieważ będą one pozostawały w opozycji do ujęcia przyjmowanego w Konstytucji RP, jednocześnie można zauważyć, że w licz- nych unormowaniach tej ustawy ustawodawca przemilcza istnienie tego typu komó- rek społecznych i nie wypowiada się w sposób normatywny. Takie ujęcie może świad- czyć o zaniechaniu ustawodawczym, będącym świadomym działaniem ustawodawcy, względnie wynikać z niedostrzegania występowania tego problemu. Niezależnie od intencji, którymi kierował się ustawodawca, dostrzec należy występowanie związków partnerskich składających się z osób jednej płci mających na wychowaniu dziecko, dla którego jeden z partnerów takiego związku będzie rodzicem. 6. Trzecim celem omawianej ustawy jest przekonanie ustawodawcy, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się dziećmi i ich wychowywaniu oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami. W zada- niu tym można dostrzec, że celem ustawy jest stworzenie instrumentów, przy wyko- rzystaniu których będzie można skutecznie udzielać pomocy rodzinom przeżywają- cym trudności, przy czym trudności te związane są z opiekowaniem się dziećmi i ich wychowaniem, a zatem problemy wynikające z relacji między dorosłymi członkami rodziny już wykraczają poza ramy tego unormowania. Wskazany cel skierowany jest do rodziny w powyżej przyjętym rozumieniu i ukierunkowany jest na dzieci. Równo- cześnie ustawodawca zakłada współpracę wszystkich osób i podmiotów pracujących z dziećmi i rodziną. Należy zauważyć, że w tym zakresie ustawodawca nie rozgranicza, że rozwiązania te skierowane są do podmiotów publicznych, ale zakłada, że w tym za- kresie trzeba wykorzystać wszystkie możliwości wynikające z organizacji danej spo- łeczności. Zatem w ustawie nie wprowadzono żadnych ograniczeń i barier w przy- chodzeniu z pomocą rodzinie wymagającej wsparcia. Takie ujęcie świadczy o tym, że nadaje się pojęciu rodziny priorytetowy charakter i stara się objąć rodzinę będącą w trudnej sytuacji wszelkimi dostępnymi formami pomocy. Wykorzystane pojęcie Stanisław Nitecki 19 Preambuła współpracy zakłada, że relacje między podmiotami publicznymi odpowiedzialnymi za realizację postanowień niniejszej ustawy z podmiotami niepublicznymi oparte będą na partnerstwie zmierzającym do osiągnięcia wspólnego celu. Podmioty publiczne będą wykorzystywały potencjał podmiotów niepublicznych w celu uzyskania możliwie naj- większych efektów podejmowanych działań. 7. W tym miejscu należy dostrzec, że nie wprost, lecz w sposób pośredni ustawodaw- ca wykorzystuje zasadę pomocniczości, ponieważ zakłada, że w pierwszej kolejno- ści rodzina jest zobowiązana podejmować działania zmierzające do przezwyciężenia trudności w niej występujących, natomiast w momencie, w którym trudności te będą przerastały jej możliwości, będzie mogła oczekiwać pomocy ze strony innych uczest- ników życia społecznego lokalizowanych na wyższych szczeblach organizacji, a zatem podmiotów niepublicznych, a w dalszej kolejności – odpowiedzialnych podmiotów publicznych, łącznie z wykorzystaniem władzy sądowniczej. 20 Stanisław Nitecki Stanisław Nitecki Dział I. Przepisy ogólne . Art. 1 Art. 1 DZIAŁ I Przepisy ogólne Art. 1. Ustawa określa: 1) zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu 2) zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnia- funkcji opiekuńczo-wychowawczych; niu jej pełnoletnich wychowanków; 3) zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pie- czy zastępczej; 4) zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; 5) zadania w zakresie postępowania adopcyjnego. 1. Przedmiotowa ustawa ukierunkowana jest na dwa zagadnienia wynikające z jej tytułu – przedmiotem jej zainteresowania jest wspieranie rodziny i piecza zastępcza. Proble- matyka ta przed przyjęciem komentowanego unormowania zlokalizowana była w usta- wie o pomocy społecznej, a zatem była częścią pomocy społecznej. Z takiego umiejsco- wienia tej problematyki wynikały określone konsekwencje, ponieważ pomoc społeczna jest elementem domknięcia systemu zabezpieczenia społecznego, a świadczenia prze- widziane w tej sferze działania państwa przyznawane są w warunkach uznania admi- nistracyjnego. Wyprowadzenie problematyki wsparcia rodziny, jak również dotyczącej systemu pieczy zastępczej z pomocy społecznej i przeniesienie jej do wyodrębnianego w literaturze wsparcia społecznego ma liczne i wielostronne konsekwencje. W pierw- szej kolejności świadczenia przyznawane w ramach wsparcia społecznego nie są przy- znawane w warunkach uznania administracyjnego, a zatem po spełnieniu wskaza- nych w prawie wymogów przysługują beneficjentowi. Poza tym w ramach wsparcia społecznego przewiduje się do wykorzystania inne instrumenty pracy z rodziną niż te, które są charakterystyczne w ramach pomocy społecznej. Nie jest to równoznaczne z tym, że instrumenty właściwe pomocy społecznej, takie jak wywiad środowiskowy czy kontrakt socjalny, są w pełnym zakresie odrzucone, jednakże ich praktyczne wy- korzystanie ulega ograniczeniu, a w to miejsce wchodzą inne instrumenty przysłu- gujące uprawnionym organom państwa, a w szczególności władzy sądowniczej, która Stanisław Nitecki 21 21 Art. 1 Dział I. Przepisy ogólne w omawianej kwestii dysponuje istotnymi możliwościami o charakterze władczym i ingerującym w życie poszczególnych rodzin. Obok dostrzeżonych i sygnalizowa- nych konsekwencji nie można pominąć również i takiej, która odwołuje się do sfery odczuć. W społeczeństwie występuje negatywny odbiór działań podejmowanych przez pomoc społeczną, zatem wyprowadzenie tej działalności z pomocy społecznej uwalnia działania w tej sferze życia publicznego z odium pomocy społecznej. Równocześnie należy zauważyć, że uwolnienie to nie jest pełne, ponieważ w wielu momentach dzia- łania w omawianym zakresie będą prowadziły te same podmioty, które są powołane do realizacji zadań pomocy społecznej, a w wielu przypadkach będą to te same osoby. Tym samym zakładany rezultat nie został osiągnięty w stopniu oczekiwanym. 2. Problematyka normowana przedmiotową ustawą z jednej strony ma swoje konstytucyj- ne zakotwiczenie, ponieważ art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demorali- zacją, a dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Przywołany przepis Konstytucji RP z punktu widzenia niniejszego ko- mentarza odgrywa kluczową rolę, ponieważ zawiera w sobie kilka zwrotów i pojęć ma- jących fundamentalne znaczenie. W pierwszej kolejności należy dostrzec, że w prze- pisie tym mówi się o prawach dziecka, a zatem można uznać, że jest to konstytucyjne prawo przysługujące każdej osobie będącej dzieckiem. Warto w tym miejscu zauważyć, że dziecko jest również osobą fizyczną i pełnoprawnym obywatelem Rzeczypospoli- tej, zatem przysługują mu wszystkie prawa przewidziane w Konstytucji RP, natomiast przedmiotowy przepis zawiera normę, na mocy której sytuacja prawna dziecka dozna- je wzmocnienia. Wymienienie w przywołanym przepisie negatywnych zjawisk, przed którymi dziecko ma być chronione, należy uznać jedynie za wzmocnienie praw przy- sługujących dziecku, jak również nałożenie na organy władzy państwowej obowiązku zwrócenia szczególnej uwagi na wskazane zagrożenia czekające na dziecko. Analizując przedmiotowy przepis, dostrzec należy, że została w nim zamieszczona zasada subsy- diarności8, a to oznacza, że zapewnienie opieki dziecku i prawidłowe jego wychowanie jest zadaniem rodziny i rodziców, dopiero w sytuacji, gdy oni nie są w stanie w sposób prawidłowy wypełniać tej funkcji, dziecko ma prawo oczekiwać od władz publicznych podjęcia działań zmierzających do przyjścia mu z pomocą. Uzewnętrznieniem posta- nowień przedmiotowego przepisu jest treść komentowanej ustawy, ponieważ jej zawar- tość merytoryczna związana jest z podejmowaniem przez organy władzy publicznej działań zmierzających do zapewnienia dziecku opieki i wychowania w przypadkach, gdy rodzina biologiczna nie daje sobie rady z wypełnianiem tej funkcji. Jednocześnie unormowanie to doznaje wzmocnienia innymi postanowieniami przywołanego aktu, ponieważ w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje się, że państwo w swojej polityce 8 Zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 822/07, LEX nr 488513. 22 Stanisław Nitecki Dział I. Przepisy ogólne Art. 1 społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trud- nej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W przywołanym unormowaniu charakterystyczną rolę odgrywa pierwsze zdanie przytoczonego przepisu, ponieważ przewiduje ono, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a dobrze funkcjonująca rodzina jest najlepszym środowiskiem dla dziecka. W przepisie tym mowa jest również o trudnej sytuacji materialnej i społecz- nej rodziny, zwłaszcza rodziny wielodzietnej lub niepełnej, i tego typu rodziny mogą liczyć ze strony władz publicznych na szczególne wsparcie. Komentowana ustawa także i w tym zakresie jest dopełnieniem postanowień tego unormowania Konstytucji RP. Z kolei na mocy art. 48 Konstytucji RP rodzice mają prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami. Wychowanie to powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, a także wolność jego sumienia i wyznania oraz jego przekonania. Ograniczenie lub pozbawienie praw rodzicielskich może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Istota przedmiotowego przepisu sprowadza się do tego, że rodzice dysponują szczególnymi prawami względem dziecka, jak również w zakresie zasad jego wychowania, jedyne ograniczenia mogą następować wyłącznie w przypadkach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i na mocy prawomocnego orzeczenia sądu po- wszechnego. Zatem organy administracji publicznej zajmujące się sprawami rodziny nie są uprawnione do podejmowania orzeczeń ograniczających rodzicom władzę ro- dzicielską, dysponują natomiast kompetencjami w zakresie przychodzenia z formami wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji. 3. Komentowany przepis zamieszczony jest w dziale pierwszym ustawy, zatytułowanym „Przepisy ogólne”. Warto zwrócić uwagę na fakt, że analizowana ustawa podzielona jest na 10 działów, przy czym ukierunkowane są one na regulowanie poszczególnych zagadnień będących przedmiotem zainteresowania komentowanej ustawy, a w szcze- gólności na następujące kwestie: wsparcie rodziny, piecza zastępcza, pomoc dla osób usamodzielnianych, postępowanie adopcyjne, zadania administracji publicznej w za- kresie wspierania rodzin i systemu pieczy zastępczej, zasady finansowania wspierania rodzin i systemu pieczy zastępczej, kara pieniężna, zmiany w przepisach obowiązują- cych oraz przepisy przejściowe i końcowe. Wskazane działy składają się z rozdziałów, jako kolejnych jednostek systematyzacyjnych ustawy. 4. Wstępna analiza przepisów działu zainicjowanego analizowanym przepisem pozwala dostrzec, że ustawodawca zamieścił w nim rozwiązania dotyczące zakresu podmioto- wego ustawy, jak również podstawowe cele i zasady tego aktu normatywnego. Jedno- cześnie należy zauważyć, że już w samej nazwie działu brak jest odwołania do tego, że zostały w nim zamieszczone zasady i cele. Takie ujęcie tego zagadnienia może su- gerować, że unormowania te nie mają tak generalnego charakteru, jak miało to miej- Stanisław Nitecki 23 Art. 1 Dział I. Przepisy ogólne sce np. w ustawie o pomocy społecznej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ w mojej ocenie możliwe do wyodrębnienia z przepisów tego działu zasady i cele będą miały charakter generalny. Jednakże w tym zakresie niezbędna będzie pew- na korekta, ponieważ z uwagi na wyodrębnione sfery zainteresowania komentowanej ustawy, wskazane zasady i cele będą wiążące w ramach poszczególnych sfer – wspie- rania rodziny i pieczy zastępczej. 5. Komentowana ustawa w swoim tytule zawiera dwa pojęcia, które wyznaczają jej ramy, a mianowicie: „wsparcie rodziny” i „piecza zastępcza”. W analizie preambuły do ko- mentowanej ustawy podkreślono, że pojęcie rodziny odgrywa kluczową rolę, i sygna- lizowano związane z nim niejasności. W kontekście analizowanego przepisu przyj- dzie jednoznacznie opowiedzieć się za stanowiskiem, że ustawodawca mocą tej ustawy stara się wspierać rodzinę naturalną dziecka, a zatem taką, którą tworzą jego rodzice, względnie jedno z rodziców. 6. Termin „wsparcie rodziny” należy ujmować jako zestaw instrumentów, przy wyko- rzystaniu których uprawnione organy władzy publicznej będą mogły podejmować działania zmierzające do przyjścia z formami pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. Przywołana trudna sytuacja życiowa może wynikać z różnych przesłanek i mieć różną genezę, jak również może się ona uzewnętrzniać w różnych aspektach. Trzeba zauważyć, że komentowana ustawa skupia swoją uwa- gę na zagadnieniach związanych z realizacją funkcji opiekuńczo-wychowawczych, a zatem tych funkcji, które ukierunkowane są na wychowywanie dzieci. Takie rozu- mienie tego pojęcia znajduje umocowanie w treści art. 1 pkt 1 analizowanej ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa zasady i formy wspierania rodziny przeżywa- jącej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Pomoc rodzi- nie biologicznej nieumiejącej w sposób prawidłowy realizować funkcji opiekuńczo- -wychowawczych jest istotnym zadaniem stojącym przed podmiotami realizującymi komentowaną ustawę. 7. Drugą sferą normowaną przez przedmiotową ustawę są zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków. Wyodrębniona grupa zadań została przejęta z ustawy o pomocy społecznej i zawiera dwie grupy unormowań prawnych, a mianowicie jedna z nich ukierunkowana jest na tworzenie form pieczy zastępczej i zapewnienie podmiotom je wykonującym odpo- wiednich środków na realizację wykonywanego zadania. Druga grupa unormowań wyodrębnianych w tym zakresie poświęcona jest pomocy osobom opuszczającym podmioty pieczy zastępczej. Usamodzielnienie wychowanków pieczy zastępczej jest istotnym zadaniem stojącym przed organami wykonującymi zadania z tego zakresu, jednakże należy mieć na uwadze, że w wielu przypadkach unormowania te wzbudzają istotne wątpliwości, i to wielorakiej natury. 24 Stanisław Nitecki Dział I. Przepisy ogólne Art. 2 8. Trzeci obszar regulacji objęty komentowaną ustawą to zadania administracji pub- licznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Trzeba podkreślić, że do administracji publicznej należy wykonywanie zadań z omawianego zakresu. Podmioty niepubliczne mogą w realizacji tych zadań współuczestniczyć, jednakże ich udział może mieć jedynie charakter subsydiarny. W ramach administracji publicznej dostrzegane jest zróżnicowanie ról odgrywanych przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. O ile organy administracji rządowej pełnią funkcje kon- trolno-nadzorcze, o tyle do zadań organów samorządu terytorialnego należą sprawy związane z realizacją poszczególnych zadań w relacjach z rodzinami i osobami korzy- stającymi z form pieczy zastępczej. Odrębną grupę unormowań stanowią rozwiązania dotyczące zasad finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Wszelka działalność prowadzona w imieniu i na rachunek państwa wymaga ponoszenia wy- datków finansowych i wydatki te są znaczne. Dostrzec należy, że zadania realizowane przez organy samorządu terytorialnego wykonywane są jako zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, a tym samym – państwo obowiązane jest zapewnić jednost- kom wykonującym zadania odpowiednie źródła finansowania. 9. Ostatnią grupą zadań normowaną przez komentowaną ustawę, a wymienioną w ana- lizowanym przepisie są zadania w zakresie postępowania adopcyjnego. Problematy- ka postępowania adopcyjnego należy do tych zagadnień, które wzbudzało i wzbudza istotne kontrowersje, zarówno gdy chodzi o sam proces adopcyjny, jak i dobór rodzin adopcyjnych i przydział im dzieci. Zauważyć należy, że kluczową rolę w tym zakresie odgrywa władza sądownicza, ponieważ to do niej należy podejmowanie wiążących rozstrzygnięć. Art. 2. 1. Wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funk- cji opiekuńczo-wychowawczych to zespół planowych działań mających na celu przy- wrócenie rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji. 2. System pieczy zastępczej to zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców. 3. Jednostkami organizacyjnymi wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej są jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego wykonujące zada- nia w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, placówki wsparcia dziennego, organizatorzy rodzinnej pieczy zastępczej, placówki opiekuńczo-wy- chowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, interwencyjne ośrodki preadopcyjne, ośrodki adopcyjne oraz podmioty, którym zlecono realizację zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. 1. Analizowany przepis z perspektywy omawianej ustawy odgrywa kluczową rolę, ponie- waż zawiera dwie definicje pojęć wyznaczających jej zakres przedmiotowy. Zamieszcze- Stanisław Nitecki 25 Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne nie wskazanego unormowania w dziale pierwszym ustawy ma istotne znaczenie, ponie- waż oznacza, że definicje te mają uniwersalny charakter i są wykorzystywane w ramach wykładni wszystkich przepisów posługujących się tymi pojęciami i zwrotami. 2. Pierwsza definicja zamieszczona została w ust. 1 omawianego przepisu. Zgodnie z jego treścią wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuń- czo-wychowawczych to zespół planowych działań mających na celu przywrócenie ro- dzinie zdolności do wypełniania tych funkcji. W pierwszej kolejności trzeba zauwa- żyć, że ustawodawca posłużył się w nim następującym zwrotem „wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych” i temu zwrotowi przypisał określoną treść. Z tego też powodu najpierw wyjaśnienia wyma- ga treść zwrotu, a następnie nadana mu zawartość merytoryczna. Analizę wskazane- go sformułowania należy rozpocząć od słowa odgrywającego w nim kluczową rolę, a mianowicie od pojęcia rodziny. Jak było to już kilkakrotnie sygnalizowane, pojęcie to wzbudza istotne wątpliwości, jednakże w ramach analizowania preambuły została mu nadana określona treść odwołująca się do znaczenia wynikającego z postanowień Konstytucji RP. Ponadto warto dostrzec, że w tym zwrocie ustawodawca mówi o ro- dzinie naturalnej dziecka, a zatem o tych osobach, które są jego rodzicami, względnie jego rodzicem. Do tej grupy mogą być zaliczone osoby pozostające z rodzicem dziecka w formalnym związku, a zatem – ojczym i macocha. Tak ujmowana rodzina będzie wyznaczała zakres podmiotowy analizowanego zwrotu. Oznacza to zarazem, że in- nego typu ujęcia rodziny, jak również związków między ludźmi omawiany zwrot nie obejmuje. Za tak wąskim ujęciem występującego tu pojęcia rodziny przemawia ukie- runkowanie jej na jedną z funkcji, a mianowicie funkcję opiekuńczo-wychowawczą. Funkcję tę rodzina pełni wyłącznie względem dzieci, a zatem analizowany zwrot nie ma zastosowania do innych członków tak ujmowanej rodziny. 3. Kolejnym zagadnieniem jest to, że ustawodawca zakłada wspieranie tak widzianej rodziny. Pod pojęciem wspierania należy widzieć wszelkie formy pomocy udziela- nej takiej rodzinie. Równocześnie trzeba zauważyć, że działania ukierunkowane na wspieranie rodziny będą występowały wyłącznie wówczas, gdy będzie ona przeżywała trudności w realizacji wskazanej powyżej funkcji. Z takiego ujęcia wynika, że prze- żywanie przez rodzinę innego typu trudności, związanych z zaspokajaniem potrzeb materialnych czy też wynikających z łamiących się więzów między rodzicami, nie będzie przedmiotem zainteresowania komentowanej ustawy. W przypadku wystąpie- nia tego typu trudności w stosunku do takiej rodziny będą mogły być wykorzystane inne akty normatywne, takie jak ustawa o pomocy społecznej czy kodeks rodzinny i opiekuńczy, oraz przewidziane nimi instrumenty oddziaływania na rodzinę i wspie- rania jej w trudnej sytuacji. W tym miejscu należy dostrzec, że w przypadku takiego podmiotu społecznego jak rodzina geneza trudności, które przeżywa, może być zróż- nicowana i może wystąpić sytuacja, kiedy trudności występujące w innym obszarze 26 Stanisław Nitecki Dział I. Przepisy ogólne Art. 2 życia społecznego, np. w zakresie braku wystarczających środków finansowych czy też związane z alkoholizmem jednego z rodziców, będą źródłem trudności opiekuńczo- -wychowawczych, z kolei prawdopodobna jest także i taka sytuacja, kiedy to proble- my opiekuńczo-wychowawcze spowodują powstanie wymagających przezwyciężenia trudności innego typu. Z tego też powodu zasadne jest, aby działania wspierające kie- rowane do rodziny nie były sektorowe, lecz obejmowały ją jako całość, a taka sytuacja oznacza, że działania te powinny być realizowane, a przynajmniej koordynowane przez jeden podmiot prowadzący taką rodzinę. 4. Ostatnim elementem wchodzącym w skład analizowanego zwrotu jest funkcja opie- kuńczo-wychowawcza. Przez funkcję opiekuńczo-wychowawczą rodziny należy rozu- mieć całość działań rodziny ukierunkowaną na właściwe przygotowanie potomstwa do życia dorosłego w społeczeństwie. Z jednej strony, są to działania zmierzające do zapewnienia dziecku należytej opieki, przy czym zakres tej opieki oraz wykorzystywa- ne instrumenty będą zróżnicowane, ponieważ będą zależne od wieku dziecka i stopnia jego samodzielności. Można przyjąć założenie, że zakres opieki nad dzieckiem będzie tym mniejszy, im dziecko będzie starsze, aż w którymś momencie funkcja ta ustanie. Pewne zmiany tego mechanizmu mogą wynikać ze stanu zdrowia dziecka, ponieważ mogą wystąpić sytuacje, kiedy nawet starsze dziecko z uwagi na zły stan zdrowia bę- dzie wymagało znacznego zakresu opieki. Odmiennie sytuacja przedstawia się, jeśli chodzi o aspekt wychowawczy omawianej funkcji, ponieważ będzie się on przejawiał przez cały okres pobytu dziecka w rodzinie i ponoszenia przez jego rodziców prawnej odpowiedzialności za jego postępowanie. Wychowanie powinno umożliwić dziecku prawidłowe funkcjonowanie w środowisku społecznym, jak również pełnienie w nim właściwych funkcji. Prawidłowe realizowanie tej zasady możliwe będzie przy równo- czesnym zaistnieniu dwóch przesłanek, a mianowicie rodzice będą w stanie przekazać dziecku prawidłowy, czyli zgodny z przyjmowanymi w społeczeństwie, model postę- powania. Ten model postępowania wyrażany będzie z jednej strony normami praw- nymi, a z drugiej – normami pochodzącymi spoza porządku prawnego, jednakże po- wszechnie akceptowany przez daną społeczność. Należy opowiedzieć się za poglądem, że właściwe wypełnianie tej funkcji sprowadzało się będzie do przestrzegania obowią- zujących unormowań prawnych. Innymi słowy, nie będzie można zarzucać osobom realizującym tę funkcję uchybień, gdy będą dziecku przekazywały wzorce nienaru- szające prawa, lecz nie zawsze akceptowane w danej społeczności. Drugą przesłanką, która musi łącznie wystąpić, aby omawiana funkcja była prawidłowo realizowana, jest akceptacja przekazywanych wartości i wzorców przez samo dziecko. Brak takiej akceptacji będzie skutkował różnego typu zachowaniami o charakterze negatywnym. O ile zachowania te nie doprowadzą do naruszenia porządku prawnego, to taką sytua- cję można uznać za dopuszczalną, niedopuszczalny jest jednak przypadek, kiedy brak akceptacji przekazywanych wzorców doprowadza do naruszenia obowiązujących norm prawnych. W świetle powyższego można uznać, że trudności w wypełnianiu funkcji Stanisław Nitecki 27 Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne opiekuńczo-wychowawczej wystąpią wówczas, gdy sama rodzina nie będzie w stanie przekazać właściwych wzorców albo też dziecko będzie postępowało w sposób naru- szający obowiązujący porządek prawny. 5. Wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wy- chowawczych to zespół planowych działań mających na celu przywrócenie rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji. Tym samym działania względem rodziny nie mogą być przypadkowe i oderwane od problemów występujących w rodzinie. Takie z kolei stwierdzenie oznacza, że wspieranie rodziny musi być rozpoczęte od przeprowa- dzenia postępowania zmierzającego do ustalenia wszystkich czynników powodujących to, że rodzina nie funkcjonuje w sposób prawidłowy. Innymi słowy, przeprowadzenie prawidłowych ustaleń co do genezy występujących trudności będzie stanowiło punkt wyjścia dla opracowania zespołu działań zmierzających do ich usunięcia. Po ustaleniu przyczyn występowania trudności w rodzinie niezbędne jest stworzenie planu działań zmierzających do wyprowadzenia rodziny z tego stanu9. W tym zakresie kluczową rolę będzie odgrywała zasada indywidualizacji, sprowadzająca się do tego, że taki plan będzie musiał być dostosowywany do potrzeb danej konkretnej rodziny, a nie będzie mógł być elementem jakiegoś schematu postępowań. Można powiedzieć, że szczegól- ną rolę w tym zakresie będzie odgrywał asystent rodziny, który będzie zobowiązany do ustalenia przyczyn zaistnienia trudnej sytuacji rodziny, jak również na nim będzie spoczywał obowiązek przygotowania planu działań zmierzających do przezwycięże- nia trudnej sytuacji. Działania asystenta rodziny będą wymagały akceptacji ze strony rodziny, a zatem musi ona w sposób aktywny uczestniczyć w jego opracowywaniu, jednakże jej udział nie może polegać na narzucaniu takich rozwiązań, które sama uznaje za właściwe i odrzucaniu takich, które z jakichś powodów jej nie odpowiada- ją. Opracowany plan działań ma służyć określonemu celowi, a mianowicie – przy- wróceniu rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji. Ustawodawca nie określa, jaki poziom zdolności będzie uznany za dopuszczalny i uznający rodzinę za wydolną. W tym zakresie ocena należała będzie do osób opracowujących plan działań, jak rów- nież realizujących go wspólnie z samą rodziną. Należy dostrzec i to, że opracowując taki plan, osoba odpowiedzialna zobligowana będzie do zwrócenia uwagi na wszystkie aspekty dotyczące funkcjonowania rodziny, a zatem nie będzie można ograniczać się wyłącznie do funkcji opiekuńczo-wychowawczej. Prawidłowe funkcjonowanie rodzi- ny jest bowiem zależne od wielu czynników i okoliczności, zatem nie można skupiać się wyłącznie na omawianej, ponieważ może okazać się, że podejmowane działania są niewystarczające i niedające satysfakcjonującego rezultatu. Odnosi się to w szcze- gólności do możliwości ekonomicznych rodziny czy też ograniczenia występowania zjawisk patologicznych, takich jak spożywanie alkoholu czy zażywanie narkotyków. 9 Zob. K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Warsza- wa 2012, s. 19–20. 28 Stanisław Nitecki Dział I. Przepisy ogólne Art. 2 6. Drugim terminem, który występuje w analizowanym przepisie, jest „system pieczy za- stępczej”. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 analizowanej ustawy jest to zespół osób, insty- tucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców. Przez pojęcie systemu rozumie się układ powiązanych ze sobą elementów, mający określoną budowę i stanowiący uporządkowaną całość10. Mając na uwadze przyjmowane rozu- mienie pojęcia systemu, należy stwierdzić, że przedmiotowa ustawa zawiera unor- mowania, którym można taki status nadać. Odrębną kwestią jest to, czy zbudowany system jest właściwy i funkcjonuje w prawidłowy sposób. 7. Przyjęte przez ustawodawcę rozumienie systemu pieczy zastępczej obejmuje swoim zakresem aspekt personalny, organizacyjny oraz funkcjonalny. Przy czym zakłada się, że wszystkie te elementy wspólnie występują i dopiero razem ujmowane pozwalają na nazwanie ich systemem. Aspekt personalny sprowadza się do tego, że do systemu pie- czy zalicza się osoby. Jednocześnie ustawodawca nie precyzuje, jak to pojęcie rozumieć. Analiza postanowień ustawy pozwala uznać, że ujmując je w systemie pieczy zastęp- czej, miał na myśli rodziny zastępcze, którymi może być także sama osoba, ponadto w skład tego systemu wchodzą również osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki i przy pracach gospodarskich. Z takiego zestawienia wynika, że osobami wchodzący- mi w skład systemu pieczy zastępczej będą osoby fizyczne mające pełną zdolność do czynności prawnych. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca tego elementu tak mocno nie eksponuje, jednakże analiza postanowień ustawy nakazuje opowiedzieć się za stanowiskiem, że pod uwagę mogą być brane wyłącznie osoby legitymujące się takim statusem. Elementem organizacyjnym zespołu pieczy zastępczej jest pojęcie instytucji. Pojęcie to może być wykorzystywane w różnych ujęciach, ponieważ może być synonimem podmiotu oraz może oznaczać uregulowaną i usankcjonowaną for- mę działalności. Analiza postanowień komentowanego przepisu pozwala uznać, że pojęcie to występuje w pierwszym ujęciu, a zatem instytucja jako synonim podmiotu. Przyjęcie takiego rozumienia tego pojęcia oznacza, że obejmowało będzie ono swoim zakresem wszelkie podmioty uczestniczące w działaniach zmierzających do zapewnie- nia czasowej opieki i wychowania dzieciom, gdy rodzice nie są w stanie wykonywać tej funkcji. Katalog tych podmiotów określony został w ust. 3 omawianego przepisu i bę- dzie stanowił przedmiot analizy w ramach następnego punktu. Ostatnim elementem tworzącym system pieczy zastępczej są działania mające na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom, którym rodzina takowej opieki nie zapewnia. Działa- nia te podejmowane są przez osoby i instytucje, o których była mowa powyżej, i służą osiągnięciu wskazanego celu. Poszczególne osoby i jednostki będą podejmowały dzia- łania właściwe dla pełnionych funkcji w ramach systemu pieczy zastępczej. Sądy będą powołane do podejmowania orzeczeń określających formy pieczy zastępczej stosowa- 10 Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, t. 3, Warszawa 2008, s. 1479. Stanisław Nitecki 29 Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne ne wobec dzieci wymagających objęcia opieką, organy administracji publicznej będą podejmowały działania w formach charakterystycznych dla jej funkcjonowania, czyli decyzje administracyjne, zawierały umowy czy wykonywały czynności materialno- -techniczne. W analogiczny sposób można przedstawić udział innych jednostek or- ganizacyjnych uczestniczących w działaniach objętych pieczą zastępczą. 8. System pieczy zastępczej ma zapewnić dziecku czasową opiekę i wychowanie. Sfor- mułowanie takie oznacza, że objęcie dziecka systemem pieczy zastępczej nie ma na celu wyprowadzenia dziecka z rodziny na stałe, ale działanie takie służy jedynie za- pewnieniu mu opieki i wychowania przez okres niezbędny dla przygotowania rodziny naturalnej do ponownego przyjęcia dziecka. Oznacza to, że system pieczy zastępczej zakłada powrót dziecka do rodziny naturalnej, o ile jest to możliwe. Taka sytuacja nie będzie możliwa jedynie w sytuacjach obiektywnych wynikających ze zdarzeń natural- nych (śmierć rodziców). W każdym innym przypadku w ramach wspierania rodziny powinny być podejmowane działania zmierzające do stworzenia takich warunków, aby dzieci mogły wrócić do rodziny. 9. Jak zostało to powyżej zaznaczone, ustawodawca w art. 2 ust. 3 wymienił katalog jed- nostek organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Należy zauwa- żyć, że ustawodawca nie rozgraniczył, które z tych jednostek zajmują się wsparciem rodziny, a które systemem pieczy zastępczej, zatem wszystkie z wymienionych w nim jednostek będą uprawnione do wykonywania zadań w obu sferach życia publiczne- go normowanych niniejszą ustawą. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę jedynie na rozbieżność, która występuje w przypadku systemu pieczy zastępczej, ponieważ wy- znaczając zakres tego pojęcia, ustawodawca posłużył się pojęciem instytucji, natomiast w art. 2 ust. 3 tej ustawy wykorzystał pojęcie jednostki organizacyjnej. Wydaje się, że pojęcie instytucji jest pojęciem szerszym niż pojęcie jednostki organizacyjnej, a zatem wszystkie jednostki organizacyjne wymienione we wskazanym przepisie będą insty- tucjami, o których jest mowa w art. 2 ust. 2. 10. Zgodnie z
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_wspieraniu_rodziny_i_systemie_pieczy_zastepczej__Komentarz-ebookRO/p02034799i020" target="_blank" title="Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz [Stanisław Nitecki, Aleksandra Wilk] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz [Stanisław Nitecki, Aleksandra Wilk] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>