Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Usluga_bancassurance_dla_jednostek_samorzadu_terytorialnego-ebook/p02015760i020
Timestamp: 2019-02-17 04:03:04
Legal References Found: art. 51
 art. 51
 art. 61
 art. 9
 art. 167
 art. 261
 art. 111
 art. 10
 art. 111

Document Content:
Usługa bancassurance dla jednostek samorządu terytorialnego [Hanna Kociemska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00062 004806 14058677 na godz. na dobę w sumie
Usługa bancassurance dla jednostek samorządu terytorialnego - ebook/pdf
Autor: Hanna Kociemska Liczba stron: 200
ISBN: 978-83-7941-034-7 Data wydania: 2014-09-01
Recenzneci: prof. dr hab. Beata Filipiak, prof. dr hab. inż. Dorota Korenik © Copyright do wydania polskiego CeDeWu Sp. z o.o. Wszel kie prawa za strze żo ne. Za bro nio ne jest ko pio wa nie, prze twa rza nie i roz po wszech nia nie w ja kim kol wiek ce lu oraz po sta ci bez pi sem nej zgo dy au to ra i wy daw cy. Wy daw nic two Ce De Wu oraz au tor do ło ży li wszel kich sta rań, aby tre ści za war te w ni niej szej pu- bli ka cji by ły kom plet ne i rze tel ne. Nie bio rą jed nak od po wie dzial no ści za ich wy ko rzy sta nie ani za zwią za ne z tym ewen tu al ne na ru sze nie praw au tor skich oraz za skut ki dzia łań wy ni kłe z wy ko- rzy sta nia in for ma cji za war tych w książ ce. Projekt okładki: Agnieszka Natalia Bury DTP: CeDeWu Sp. z o.o. Wydanie I papierowe, Warszawa 2006 ISBN 978-83-60089-09-5 Wydanie I elektroniczne, Warszawa 2013 ISBN 978-83-7941-034-7 Wy daw ca: CeDeWu Sp. z o.o. 00-680 Warszawa, ul. Żurawia 47/49 e-mail: cedewu@cedewu.pl Redakcja wydawnictwa: (4822) 374 90 20 lub 22 Fax: (4822) 827 38 89 Księgarnia Ekonomiczna 00-680 Warszawa, ul. Żurawia 47 Tel.: (4822) 396 15 00...01 Fax: (4822) 827 38 89 Ekonomiczna Księgarnia Internetowa www.cedewu.pl www.4books.pl Made in Poland Spis treści Wykaz stosowanych skrótów i ważniejszych oznaczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Rozdział I Jednostka samorządu terytorialnego uczestnikiem na rynku finansowym. . . . . . . . . . 9 1.1. Specyfika JST jako jednostki gospodarującej (w zarysie). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.2. Specyfika finansowa JST – w aspekcie dochodów i wydatków . . . . . . . . . . . . . . 11 1.3. Ryzyko w działalności JST. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.4. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Rozdział II Usługa bancassurance jako metoda kompleksowego rozwiązywania problemów Finansowych JST. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.1. Określenie potencjalnych obszarów wykorzystania usługi bancassurance. . . . . . 37 2.2. Potencjalne usługi finansowania potrzeb bieżących JST przez „organizację bancassurance” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.2.1. Uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.2.2. Kasowa obsługa budżetu samorządowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.2.3. Factoring i usługi zabezpieczające z nim związane . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.3. Potencjalne usługi finansowania potrzeb rozwojowych JST przez „organizację bancassurance” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2.3.1. Długoterminowe kredytowanie inwestycji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.3.2. Leasing komunalny.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2.3.3. Emisja obligacji. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2.3.4. Emisja obligacji przychodowych jako szczególna forma emisji obligacji . . . 71 www.cedewu.pl 3 Hanna Kociemska – Usługa bancassurance dla JST 2.3.5. Sekurytyzacja aktywów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 2.3.6. Usługa typu project finance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 2.4. Podsumowanie i wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Rozdział III Stan i uwarunkowania rozwoju bancassurance po stronie podażowej. Implikacje dla rozwoju usługi bancassurance oferowanej JST . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3.1. Usługa bancassurance – definicja, zakres, forma świadczenia usługi dla JST. . . . . 105 3.2. Konsolidacja obszarów działalności bankowej i ubezpieczeniowej w Polsce. Możliwość aplikacji rozwiązań „organizacji bancassurance„ na rynku klienta samodrządowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 3.2.1. Przegląd stanu polskiego sektora bankowego i jego usług w zakresie bancassurance (dla JST) na tle podstawowych trendów rozwojowych w bankowości. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 3.2.2. Przegląd sektora ubezpieczeniowego i jego usług dla JST, z uwzględnieniem obszaru bancassurance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 3.3. Grupa Dexia jako przykład „organizacji bancassurance„ działającej na europejskim i pozaeuropejskim rynku samorządu terytorialnego. . . . . . . . . 167 Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 4 www.cedewu.pl Wykaz stosowanych skrutów i najważniejszych oznaczeń BFG – bankowy fundusz gwarancji CEO – chief executive officer DKBP – Dexia Kommunalkredit Bank Polski SA EKSR – Europejska Karta Samorządu Regionalnego EKST – Europejska Karta Samorządu Terytorialnego JST – jednostka samorządu terytorialnego (inaczej jednostka samorządowa) lub jednostki samorządu terytorialnego takie jak: gmina, powiat, samorząd województwa (oznacze- nie stosowane dla liczby pojedynczej lub mnogiej) KNB – Komisja Nadzoru Bankowego KNUiFE – Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych KPWiG – Komisja Papierów Wartościowych i Giełd M A – mergers and acquisitions – fuzje i przejęcia NBUK – Nowa Bazylejska Umowa Kapitałowa PFI – private finance initiative – inicjatywy partnera prywatnego PKB – produkt krajowy brutto PPP – partnerstwo publiczno prywatne RIO – regionalna izba obrachunkowa SPV – special purpose vehicle – spółka specjalnego przeznaczenia SPZOZ – samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej UE – Unia Europejska www.cedewu.pl 5 Wprowadzenie Współczesna polska jednostka samorządu terytorialnego (JST), boryka się i zapew- ne będzie się borykać z problemem stale szczupłych środków finansowych. Problem ten ma znaczenie nie tylko dla sprawności samorządowej gospodarki finansowej, ale i – w różnym stopniu w zależności od szczebla szamorządu – dla strategii rozwoju lo- kalnego czy intraregionalnego. Silnie ograniczone zasoby finansowe oraz dotacyjny charakter finansowania zadań JST determinują możliwości podejmowania kolejnych, bardziej złożonych zadań, wymuszają poszukiwanie innych rozwiązań ich realizacji – np. z wykorzystaniem programów project finance. Tak więc w warunkach permanent- nych niedostatków publicznych środków pieniężnych wyzwaniem podstawowym dla JST staje się poszukiwanie sposobów racjonalizacji gospodarki zasobami finansowymi w ramach obowiązujących regulacji prawnych. Wprawdzie Polskę nieuchronnie czeka reforma finansów publicznych, ale nie oznacza to, że JST mają odkładać na później próby racjonalizacji własnej gospodarki finansowej. Niniejsze opracowanie ma stano- wić m.in. dowód na to, że w jednostkach samorządu terytorialnego nie wyczerpały się rezerwy wewnętrznej racjonalizacji gospodarki finansowej, a nawet, że ich wykorzy- staniu przeszkadza pewien niedostatek wiedzy w zakresie potrzeb i możliwych nowo- czesnych form uczestnictwa samorządu terytorialnego na rynku finansowym. W obrębie zainteresowania nie znajdzie się kwestia gruntownej reformy finansów publicznych. Wychodzi się tu z założenia, że można i trzeba w każdych warunkach prawnych poszukiwać lepszych metod gospodarowania zasobami finansowymi (gro- madzenia, podziału i wydatkowania) dla realizacji przypisanych jednostce samorzą- dowej zadań. Na podstawie choćby pobieżnej konfrontacji stanu najnowszych zdoby- czy bankowości za granicą w sferze koncepcji współdziałania instytucji finansowych z dotychczasowym uczestnictwem (jego sposobami i zakresem) JST na rynku finanso- wym wydaje się, że znaczny potencjał dla racjonalizacji gospodarki finansowej tkwi m.in. w metodach współpracy z instytucjami finansowymi. Najmłodszą z metod jest bancassurance. Wykorzystywanie usługi typu bancassurance (usługi bancassurance) może stanowić jeden z ważnych sposobów sprawnego prowadzenia polityki rozwoju lokalnego oraz regionalnego. Fakt, iż usługa bancassurance jak dotychczas nie była wykorzystywana w polskim sektorze samorządu terytorialnego – co autorka ustaliła w oparciu o wstępne, własne sondaże w tych JST – nie usprawiedliwia zaniechania przedstawienia i rozważenia ma- terii usługi bancassurance dla jednostek samorządu. W świetle powyższego interesujący jest nie poziom dotychczasowego wykorzystania usługi bancassurance przez samorząd www.cedewu.pl 7 Hanna Kociemska – Usługa bancassurance dla JST terytorialny w Polsce, bo ten jest praktycznie zerowy, a przede wszystkim istniejące możliwości jej wykorzystania, zakres i procedury świadczenia takiej usługi, korzyści i ewentualne niedostatki z nią łączące się, warunki jej efektywnego wykorzystywania. Zagadnienia usługi bancassurance nie sposób przedstawić bez spojrzenia na samo zjawisko bancassurance, które jest w świecie finansów bardzo młode. Dlatego mate- ria usługi bancassurance będzie rozważana na tle całego zjawiska, tym bardziej że wiążą się z nim terminy nie zawsze jednoznaczne, takie jak: usługa bancassurance, ry- nek bancassurance, „organizacja bancassurance”. Tak więc, określono szczegółowe przesłanki zapotrzebowania JST na usługę bancassurance, przedstawiono potencjalne obszary jej wykorzystania, ustalono istniejący oraz pożądany zakres oferty usługi ban- cassurance dla JST, zidentyfikowano potencjalne i faktyczne możliwości tworzenia „organizacji bancassurance” świadczącej usługę bancassurance dla JST, sformułowa- no wnioski końcowe na podstawie zestawienia efektów badania strony popytowej (sa- morządu terytorialnego) i strony podażowej (instytucji finansowych mogących zajmo- wać się działalnością bancassurance) w Polsce. Cennych informacji dostarczyły roz- mowy i wywiady przeprowadzone z kierownictwem Dexia Kommunalkredit Bank Polska SA oraz pozyskane przez autorkę w Grupie Dexia działającej jako organizacja świadczaca kompleksowe usługi finansowe dla sektora publicznego na świecie. Szcze- gólnie wnikliwym badaniom w tej pracy poddano jednostki samorządu województwa, stąd większość przykładów dotyczących możliwości wykorzystywania usługi bancas- surance odnoszono do samorządu województwa. W żadnym razie nie umniejsza to znaczenia tematyki usługi bancassurance dla pozostałych szczebli samorządowych, zwłaszcza gmin. W tym miejscu należy się Czytelnikowi wyjaśnienie, że w znakomitej części książka ta powstała w oparciu o obronioną przez autorkę w 2005 r. dysertację doktorską pt. „Wykorzystanie usługi bancassurance przez samorząd województwa”, przygotowaną w Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu pod kierunkiem naukowym prof. dr hab. inż. Doroty Korenik. 8 www.cedewu.pl Rozdział I Jednostka samorządu terytorialnego uczestnikiem na rynku finansowym 1.1. Specyfika JST jako jednostki gospodarującej (w zarysie) W 1989 r. miały miejsce poważne zmiany struktur administracji państwowej. Najważniejszą z nich było powołanie jednostek samorządu terytorialnego (JST) i rezygnacja z systemu rad narodowych. Zapoczątkowano tym samym procesy de- centralizacji zarządzania państwem, tworząc w 1990 r. gminy jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno w ocenie środowisk naukowych, jak i praktyków pozytywnie oceniono wówczas funkcjonowanie reaktywowanego sa- morządu gminnego, co dało podstawową przesłankę do przeprowadzenia dalszej reformy sektora samorządowego i podziału terytorialnego państwa. Dzie- więć lat później ustawą o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa1 powołano dwie kolejne jednostki samorządowe: powiaty i województwa. Nadano im odrębność organizacyjną, wyposażono we własny majątek i budżety zasilane w ustawowo określony sposób, a także prawo do samodzielnego prowa- dzenia gospodarki finansowej2. Procesy te były przejawem silnej tendencji do ra- cjonalizacji procesów zarządzania i administrowania w sektorze finansów pu- blicznych. Dla poparcia ich słuszności i tym samym uzasadnienia potrzeby trwa- łego istnienia jednostek samorządu terytorialnego można przytoczyć szereg argu- mentów z literatury przedmiotu3: 1 Ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz.U. Nr 96, poz. 603. 2 Por. Ustawa o samorządzie gminnym, Dz.U. nr 142, poz. 1591, art. 51, Ustawa o samorządzie powiatowym, Dz.U. nr., 142, poz. 1592, art. 51, Ustawa o samorządzie województwa, Dz.U. nr 142, poz. 1590, art. 61. 3 Por. S. Korenik, Dysproporcje w rozwoju regionów Polski – wybrane aspekty, AE we Wrocławiu, Wrocław 2003 r.; Szlachta J., Główne problemy polityki rozwoju regionalnego Polski na przełomie XX i XXI wieku, [w:] Strategiczne wyzwania dla polityki rozwoju regionalnego Polski, Fridrich Ebert Stiftung – Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 1996; Por. Szewczuk A., Strategia decentralizacji systemu finansów publicznych w Pol- sce, [w:] Finanse jednostek samorządu terytorialnego (zagadnienia wybrane) red. Leszek Patrzałek, materiały z konferencji naukowej zorganizowanej przez Wyższą Szkołę Bankową we Wrocławiu, Wrocław 2004 r. www.cedewu.pl 9 Hanna Kociemska – Usługa bancassurance dla JST • bardziej efektywną możliwość gospodarowania środkami publicznymi przez JST, któ- re mogą łatwiej wykazać i oceniać rzeczywistą strukturę potrzeb mieszkańców samo- rządu i dostosować do nich odpowiednio gospodarkę publicznymi środkami finanso- wymi, są bliżej społeczności lokalnej, a więc łatwiej mogą rozpoznać jej potrzeby, • obywatele, społeczności lokalne mają z mocy prawa zagwarantowany współ- udział w sprawowaniu władzy, kontroli nad prowadzoną polityką finansową, a więc wydaje się oczywiste umożliwienie im tego na szczeblu samorządowym, • wraz ze wstąpieniem Polski do UE nastąpiło zmniejszenie roli państwa na rzecz układów międzynarodowych i współpracy międzyregionalnej, subregio- nalnej, czy gminnej w myśl postępującej globalizacji na rynkach finansowych i gospodarkach różnych krajów, • świadczenie i finansowanie dóbr publicznych i społecznych przez samorząd terytorialny z uwagi na zasięg terytorialny tych dóbr oraz możliwości bardziej efektywnej ich alokacji przez JST4, • wzrost efektywności wykorzystania środków publicznych oraz planowania i przeprowadzania planów finansowych przez jednostki szczebla samorządo- wego, wykorzystywany w praktyce przez wiele innych krajów, w celu ograni- czenia deficytu budżetowego państwa i przywrócenia równowagi budżetowej sektora finansów publicznych. Zapewne argumenty te uzasadniają istnienie i rozwój gmin jako jednostki podsta- wowej, ale w odniesieniu do samorządu województwa jako samorządu regionalnego pożądane jest dodatkowe wyjaśnienie. Zaznacza się widoczny trend do konsolidacji i zwiększenia roli regionów w UE5. Głównym celem takiej polityki jest poprawa pla- nowania w skali całego państwa oraz poprawa życia obywateli w środowiskach lo- kalnych. W praktyce wyłoniły się i utrwaliły w UE trzy modele struktur organizacyj- nych samorządu terytorialnego, tj.: unitarna, regionalna, federalna6. W każdym mo- delu występują jednostki prowadzące sprawy polityki lokalnej i intraregionalnej. Trwałe wpisanie się w życie gospodarcze i społeczne jednostek samorządowych działających w skali lokalnej i intraregionalnej ma dla instytucji finansowych zna- czenie w tym sensie, że będą one bardziej zainteresowane rozwijaniem i doskona- 4 Patrzałek L., Finanse samorządowe, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, wyd. 2, Wro- cław 2000 r., s. 13. 5 Pietrzyk I., Polityki regionalne Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN Warszawa 2004, s. 197. 6 Pełny przegląd modeli samorządu terytorialnego wraz ze wskazaniem trwałych podstaw dla istnienia jed- nostek samorządu jako prowadzących politykę rozwoju lokalnego oraz intraregionalnego znajduje się w rozprawie doktorskiej Hanny Kociemskiej-Pociechy pt. „Wykorzystanie usługi bancassurance przez sa- morząd województwa”, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu 2005 r., (maszynopis). 10 www.cedewu.pl Rozdział I. Jednostka samorządu terytorialnego... leniem oferty usługowej, zwłaszcza tej skomplikowanej, im większe są szanse na przetrwanie i rozwój JST. W 1999 r. reforma administracyjna w Polsce wyznaczyła nową w stosunku do lat ubiegłych strukturę i zadania dla poszczególnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego. Gmina, powiat, samorząd województwa są specyficznymi podmio- tami gospodarującymi na rynku. Ich działalność prowadzona jest w różnych for- mach organizacyjno-prawnych, tj., formach gospodarki budżetowej i pozabudżeto- wej. Jednostki te prowadzą jawną gospodarkę finansową, posiadają ściśle określo- ną ustawowo bazę dochodową i co najważniejsze, jednostki te nie mogą zbankru- tować. Trzy powyższe cechy powodują, że samorząd terytorialny jest atrakcyjny i wysoce bezpieczny dla współpracujących z nim przedsiębiorstw, w tym finanso- wych (banków, firm ubezpieczeniowych, itp.), co jednak nie znaczy, że jest w peł- ni wolny od ryzyka (istnieje tzw. ryzyko w działalności JST). 1.2. Specyfika finansowa JST – w aspekcie dochodów i wydatków Globalizacja może wywołać różnego rodzaju zmiany w obszarze finansów JST. Jedną z nich jest decentralizacja zadań, przenoszenie ich z poziomu rządowego na poziom samorządowy, ale przy jednoczesnym przekazywaniu na poziom niższy mniejszej puli środków pieniężnych od dotychczas ponoszonych wydatków pu- blicznych na te zadania7. Proces ten będzie ograniczał dotychczasowe źródła trans- ferów finansowych dla samorządu terytorialnego, a tym samym zmuszał JST do poszukiwania innych zewnętrznych źródeł finansowania wytyczonych im zadań. Innym aspektem postępującej globalizacji będzie chęć pozyskania lub utrzymania przedsiębiorstw na terenie samorządu poprzez chociażby obniżanie stóp podatko- wych dla tych przedsiębiorstw, a tym samym pozyskanie prywatnego partnera inwe- stycji samorządowych, w myśl już coraz częściej wykorzystywanych oraz szeroko propagowanych projektów partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Oznaczać to jednak będzie, iż aby zapewnić sobie konkurencyjność, musi nastąpić przejściowe ob- niżenie poziomu dochodów własnych, choćby w wyniku obniżenia podatków lokal- nych lub zaniechania ich poboru na określony czas. Ponadto, obserwuje się tenden- cję do przejmowania przez JST części zadań na etapie początkowym inwestycji, aby wygrać rywalizację o inwestora lub utrzymać dotychczasowych inwestorów. Takie 7 Gałuszka K., Wpływ procesów globalizacji gospodarki na finanse samorządu terytorialnego, [w:] Finanse pu- bliczne wobec procesów globalizacji, Finanse Bankowość i Ubezpieczenia wobec procesów globalizacji, Gdańsk Jurata 2003 r., tom IV, s. 106. www.cedewu.pl 11 Hanna Kociemska – Usługa bancassurance dla JST przyciąganie przedsiębiorców na terytorium jednostek samorządowych oraz pobu- dzanie społeczności lokalnej do rozwoju własnych przedsiębiorstw jest spowodowa- ne chęcią zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej danego obszaru, a przy tym uzy- skania w dłuższej perspektywie czasu zwiększonych wpływów z opłat, podatków lo- kalnych, zmniejszenia stopy bezrobocia, itp. Bez wątpienia proces ten oznacza na po- czątku zwiększenie nakładów budżetowych chociażby na stworzenie parków techno- logicznych, inkubatorów przedsiębiorczości, regionalnych funduszy pożyczkowych, instytucji doradczych oraz na promocję samego regionu. Globalizacja rynków finansowych stwarza ponadto JST szerszy dostęp do fundu- szy: pożyczkowego lub kredytowego. Pojawia się możliwość korzystania z zagra- nicznych źródeł finansowania oraz różnego rodzaju innowacje w sposobach finan- sowania JST, jego bieżącego funkcjonowania lub na przykład obsługi długu. Istotny jest także wpływ pojawiającej się rywalizacji pomiędzy regionami o podział docho- dów pomiędzy samorząd wojewódzki a samorządy lokalne. Obecnie przewagę w strukturze podziału dochodów mają samorządy lokalne, a rywalizacja ma charak- ter wewnątrzregionalny. W środowisku naukowym wskazuje się m.in. że wymaga- ne byłoby przesunięcie środków przeznaczonych na rozwój do budżetu samorządu regionalnego8. Podkreśla się, że bardzo ważne jest, aby w związku z tak szerokim wpływem zmian na globalnych rynkach finansowych na samorząd terytorialny, dla podtrzymania lub poprawy konkurencyjności regionu, prowadzona polityka finan- sowa miała charakter długofalowy i innowacyjny, aby uwzględniała trudności w bi- lansowaniu budżetów samorządowych, wzrastające potrzeby społeczności lokalnej oraz konieczność wspierania rozwoju przedsiębiorczości na tych terenach. Podobnie jak w Europejska Karta Samorządu Regionalnego (EKSR)9, tak i Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (EKST), zakłada, iż potrzeby in- westycyjne jednostek samorządowych powinny być w miarę możliwości finanso- wane poprzez wykorzystanie instrumentów rynku kapitałowego10. Podstawowym standardem europejskim w odniesieniu do samorządu terytorialnego są zawarte w EKST zapisy dotyczące wysokości zasobów finansowych społeczności lokal- nych, które powinny być dostosowane do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub inne przepisy prawne. Oznacza to, iż źródła finansowania powinny być adekwatne, wystarczające względem wielkości i rodzaju zadań przyznanych samorządom11. W opinii wielu władz samorządowych obecne wa- 8 Gałuszka K., Wpływ procesów globalizacji gospodarki na finanse samorządu terytorialnego, op. cit., s. 106. 9 Europejska Karta Samorządu Regionalnego uchwalona przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy 5 czerwca 1997 r. w Strasburgu. 10 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, 15 październik 1985 r. Strasburg, art. 9 ust. 8. 11 Por. W. Miemiec, Europejska Karta Samorządu Terytorialnego jako zespół gwarancji zabezpieczających sa- modzielność finansową gmin – wybrane zagadnienia teoretyczno-prawne, „Samorząd Terytorialny”, Nr 10/1997 r., s. 66. 12 www.cedewu.pl Rozdział I. Jednostka samorządu terytorialnego... runki budżetowe państwa świadczą o ograniczonych zasobach środków publicz- nych, z jednej strony, natomiast z drugiej strony, potrzeby samorządu są nieogra- niczone, a nawet coraz większe12. Konieczne wydaje się zatem wypracowywanie coraz to nowocześniejszych i bardziej dopasowanych metod wyliczania koniecz- nych środków finansowych, rzeczywiście adekwatnych do zadań i kompetencji przekazywanych samorządom. Coraz częściej o istnieniu adekwatnych transfe- rów finansowych do samorządu decyduje Trybunał Konstytucyjny, który wydał opinię, że konsekwencją zasady adekwatności środków finansowych do przeka- zanych zadań jest nie tylko zapewnienie JST odpowiednich środków na realiza- cję jej zadań, ale także pozostawianie tych środków finansowych do samodziel- nego wykorzystania i podjęcia decyzji przez JST o sposobie i metodach ich wy- korzystania. Na przykład Trybunał Konstytucyjny stwierdził w jednym z orze- czeń, iż gdyby wykluczyć istnienie konstytucyjnych gwarancji dla samodzielnego wykonania zadań, to ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów mogłoby okazać się iluzoryczne, bo pozyskane środki mogłyby być odbierane JST bez ja- kichkolwiek ograniczeń13. Swoboda i samodzielność finansowa JST jest istotna również w nawiązaniu do możliwości wyboru podmiotu zajmującego się obsługą bankowo-ubezpieczeniową, a tym samym różnymi nowoczesnymi możliwościami pozyskiwania kapitału na wykonywanie przypisanych zadań. Podstawowe uregulowania z zakresu finansów samorządu wprowadza Konsty- tucja RP14. Odnosi się do udziału JST w dochodach publicznych, odpowiednio do- branych do przypadających im zadań. Wprowadza także w rozdziale X zagadnie- nia związane z sektorem finansów publicznych. Podkreślić należy, iż w tym naj- wyższym rangą akcie prawnym, zawarte są wskazania konieczności poszukiwania przez jednostki samorządowe własnych zasobów finansowych, niezbędnych do wy- konywania przypisanych im zadań. Zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji dochoda- mi JST są ich dochody własne, subwencje ogólne, dotacje celowe z budżetu pań- stwa. Zakres, kryteria pozyskania i sposób rozdysponowania określają odrębne ustawy. Warto wskazać na zapis dotyczący maksymalnej wartości długu publiczne- go. Zgodnie z treścią art. 261 Konstytucji nie można zaciągać pożyczek ani udzie- lać gwarancji czy poręczeń finansowych, jeśli w następstwie ich przyznania czy udzielenia państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB. In- nym zapisem konstytucyjnym, dotyczącym gospodarki finansowej JST, jest istnie- nie władztwa podatkowego przyznanego gminom. Ocenia się jednak, iż przyznane 12 Wypowiedź skarbnika miasta Szczecina dla Rzeczypospolitej z 25.06.2004 r., „ Nowa oferta banków”. 13 Por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – sygn. Akt K/40/97. 14 Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm. www.cedewu.pl 13 Hanna Kociemska – Usługa bancassurance dla JST gminom władztwo podatkowe jest zbyt ograniczone, a pozbawienie możliwości wykorzystania tego instrumentu przez powiaty i województwa znacząco wpływa na słabe możliwości oddziaływania (bezpośredniego i pośredniego) władz regional- nych na funkcjonujące na ich terytorium podmioty gospodarcze. Oddziaływanie to powinno istnieć i mieć charakter stymulatora rozwoju lokalnej przedsiębiorczości, a tym samym współuczestniczenia mieszkańców w rozwoju intraregionalnym. Po- nadto, posiadanie przez samorząd województwa władztwa podatkowego nie tylko dałoby możliwość uzyskania dodatkowych dochodów, ale przyczyniało się do pro- wadzenia szerokiej gospodarki finansowej w całym regionie opartej o racjonalne i sprzyjające mieszkańcom wydatkowanie uzyskiwanych środków finansowych. Szerzej i precyzyjniej sposób prowadzenia gospodarki finansowej w JST okre- śla ustawa o finansach publicznych15. W myśl jej zapisów system zarządzania fi- nansami publicznymi ma charakteryzować się jawnością i przejrzystością. Kolejna zasada finansów publicznych określa sposób przeznaczenia środków publicznych podając, iż nie mogą być one przeznaczane na finansowanie wydatków imiennie wymienionych. Wydatki publiczne powinny być ponadto w myśl ustawy dokonywa- ne w sposób celowy oraz oszczędny. Przejawem zasady oszczędności jest m.in. ko- nieczność przeprowadzania (w określonych przypadkach) procedur zamówień pu- blicznych i wyboru oferty najbardziej atrakcyjnej cenowo, a jednocześnie spełnia- jącej wszystkie wymagania zlecającego zadanie samorządu. Ustawa o zamówie- niach publicznych16 przewiduje dwa kryteria oceny najkorzystniejszej oferty: • najniższa cena przy takiej samej jakości przedmiotu umowy lub • najkorzystniejsza relacja ceny do innych kryteriów odnoszących się do przed- miotu zamówienia, w szczególności kosztów eksploatacji, parametrów tech- nicznych, funkcjonalności oraz terminu wykonania. Należy zaznaczyć, iż JST również w trybie zamówień publicznych kontraktuje usługi bankowe. Nie ma jednak uregulowań prawnych wprost odnoszących się do za- mówień publicznych na usługi ubezpieczeniowe czy bancassurance, stąd też przepi- sów tej ustawy nie stosuje się w przypadku zawierania umów ubezpieczenia w JST. Kluczowe znaczenie ma powiązanie usług bankowych oraz ubezpieczeniowych i ofe- rowanie ich JST w trybie przystąpienia do przetargu na wybór najkorzystniejszej ofer- ty bancassurance. Wydaje się, iż w tym przypadku należałoby posługiwać się kryte- rium drugim. Zagadnienie to zostanie szerzej omówione w rozdziale II. Podstawowe uregulowania w zakresie gospodarki finansowej zawarte są w ustawie o finansach publicznych w rozdziale IV traktującym o budżecie JST 15 Ustawa o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r., Dz.U. Nr 155, poz. 1014, z późn. zm. 16 Ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Dz.U. z 9 lutego 2004 r. Nr 19, poz. 177 z póz. zm. 14 www.cedewu.pl Rozdział I. Jednostka samorządu terytorialnego... i postrzeganym jako roczny plan finansowy, obejmujący dochody i wydatki oraz przychody i rozchody17. Uchwała budżetowa określa limity wydatków na realizo- wane wieloletnie programy inwestycyjne, programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z zagranicy, nie podlegających zwrotowi, oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich18. Wydatki JST są przeznaczone na wyko- nywanie wytyczonych samorządom ustawowo zadań, a w szczególności na: zada- nia własne, zadania z zakresu administracji rządowej, w tym zlecone odpowied- nimi ustawami, zadania przyjęte do realizacji na podstawie zawartych porozu- mień i umów, zadania realizowane wspólnie z innymi JST, pomoc rzeczową lub finansową dla innych JST określoną przez organ stanowiący JST19. Z kolei po- szczególne źródła dochodów samorządowych wylicza ustawa o dochodach samo- rządu terytorialnego – zob. tabela 1.120. Tabela 1.1. Źródła dochodów JST (według stanu na 2005 r.) ŹRÓDŁO Dochody gmin Dochody powiatów Dochody wojewódz- twa 1. WPŁYWY Z USTALONYCH I POBIERANYCH NA PODSTAWIE ODRĘBNYCH USTAW PODATKÓW: A Od nieruchomości B Rolnego C Leśnego D Od środków transportu E Od działalności gospodarczej osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej F Od spadków i darowizn G Od posiadania psów H Od czynności cywilnoprawnych 2. WPŁYWY Z OPŁAT A Skarbowej B Eksploatacyjnej, w części określonej w ustawie z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 1996 nr 27, poz. 96 ze zm.) C Lokalnych, uiszczanych na podstawie ustawy z 12 stycznia 1991 r., o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. 1991 nr 9, poz. 409 ze zm.) D innych, pobieranych na podstawie odrębnych ustaw, o ile te ustawy stanowią, że jest to dochód gminy + + + + + + + + + + + + 17 Dylewski M., Budżetowanie w sektorze komercyjnym i samorządowym, WUS, Szczecin 2004 r., s. 135. 18 Glumińska Pawic J., Sawicka K., Budżet jednostki samorządu terytorialnego, Wydawnictwa ZCO, Zielona Góra 2002 r., s. 15. 19 Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, op. cit., art. 111ust. 1. 20 Ustawa z 25 sierpnia 2001 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. z 1991 nr 9, poz. 31 z póź. zm. www.cedewu.pl 15 Hanna Kociemska – Usługa bancassurance dla JST Tabela 1.1cd. Źródła dochodów JST (według stanu na 2005 r.) ŹRÓDŁO Dochody gmin Dochody powiatów Dochody wojewódz- twa 1,60 15,9 + + (regionalna) + + 3 4 5 UDZIAŁY W PODATKACH STANOWIĄCYCH DOCHÓD BUDŻETU PAŃSTWA (w ) A Udział we wpływach w podatku dochodowym od osób fizycznych 35,72 10,25 6,71 + + + + + - + + + + B Udział we wpływach w podatku dochodowym od osób prawnych SUBWENCJA OGÓLNA A Wyrównawcza B Równoważąca Subwencja oświatowa Inne pozycje w grupie dochodów JST to: • dochody uzyskiwane przez gminne, powiatowe, wojewódzkie jednostki budżetowe, wpłaty do gminnych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych, • dochody z majątku JST, • spadki, zapisy i darowizny na rzecz JST, • dochody z kar pieniężnych i grzywien określone w odrębnych przepisach, • 5 dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, • odsetki od pożyczek udzielanych przez JST, • odsetki od nieterminowo przekazanych należności stanowiących dochody JST, • odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych JST, • dotacje z budżetów innych JST. Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Samorząd województwa oraz powiatu nie mają uprawnień do ustalania wysoko- ści podatków i opłat lokalnych. Pomimo, iż jedna z zasad konstytucyjnych daje pra- wo ustalania wysokości podatków i opłat jednostkom samorządu terytorialnego, to jedynie gminy zostały prawnie w myśl ustawy o podatkach i opłatach lokalnych21 wy- posażone w te uprawnienia. Wydaje się, iż ustawodawca, tworząc zbiór podatków lo- kalnych, wchodzących w skład budżetów gmin w niewystarczającym stopniu wziął pod uwagę konieczność wypełniania jednej z istotnych funkcji samorządu lokalnego, polegającej na stymulowaniu rozwoju działalności gospodarczej podmiotów na tere- nie gminy oraz przyciągania zewnętrznych inwestorów. Niestety, uznaje się, iż władztwo podatkowe gmin jest zbyt ograniczone i nie gwarantuje możliwości efek- 21 Ustawa z 25 sierpnia 2001 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. Nr 203 poz. 1966. 16 www.cedewu.pl Rozdział I. Jednostka samorządu terytorialnego... tywnego wypełniania wskazanej roli przez samorząd gminny. Fakt ten przekłada się również na sytuację samorządu województwa, który uzależnia możliwości i tempo rozwoju intraregionalnego od możliwości i tempa rozwoju gmin i powiatów na swo- im terytorium. Zrozumiałe zatem wydaje się postulowanie rozszerzenia władztwa podatkowego w gminie oraz przyznanie samorządom województw, w jakimś obsza- rze22, również możliwości nakładania podatków o charakterze ponadgminnym. Budżety samorządu województw mają jedynie swój oznaczony udział we wpły- wach budżetu państwa z podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych. Wy- sokość tego udziału nie jest określona w corocznych ustawach budżetowych, a JST nie mają żadnego wpływu na wysokość tego udziału, udzielanie ulg czy umorzeń23. Istotne jest, iż system ustanawiania tych udziałów nie jest stabilny i nie daje rzetel- nych podstaw do planowania finansowego w JST. Przyjęty mechanizm planowania udziałów JST w podatkach dochodowych, będących wpływami budżetu państwa, opiera się bowiem o dane makroekonomiczne z lat poprzednich, co w sytuacji po- garszającej się koniunktury na rynku może stanowić poważne zagrożenie dla gospo- darki finansowej JST. Dlatego też na etapie planowania kwoty udziałów ulegają ko- rektom. Pojawia się również inny problem związany z rzeczywistą wartością prze- kazywanych kwot do JST. Ogólenie rzecz biorąc polega on na tym, iż wpływy z ty- tułu udziałów z dochodów podatkowych budżetu państwa nie stanowią stabilnego źródła finansowania potrzeb JST, co ma między innymi znaczenie dla potencjalnych pośredników finansowych. Dochody własne stanowią jednak najmniejszy procento- wo udział źródeł finansowania zadań w przypadku samorządu województwa i po- wiatu. Są one natomiast w znaczącym stopniu finansowane transferami z budżetu państwa, tj. poprzez subwencję ogólną oraz dotacje celowe24. Przy tym coraz częściej podkreśla się, iż w systemie subwencjonowania JST po- winny nastąpić dalsze zmiany polegające na wprowadzeniu bardziej rozbudowane- go i sprawiedliwego systemu kryteriów przyznawania, uwzględniającego chociaż- by stopień rozwoju infrastruktury w regionie. Z punktu widzenia prowadzenia przez JST własnej gospodarki finansowej istot- ne znaczenie ma również wykorzystanie instrumentów dłużnych. Problematykę za- dłużenia JST regulują przede wszystkim przepisy ustawy o finansach publiczny- ch25. Zgodnie z art. 10 ustawy państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania 22 Por. Kosikowski C., Finanse samorządowe 2005, 395 pytań i odpowiedzi, Dom Wydawniczy ABC, s. 110. 23 Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, op. cit. 24 www.mofnet.gov.pl, sprawozdania z wykonania budżetów, op. cit. 25 Problematykę związaną z zadłużeniem samorządu, przede wszystkim w zakresie sprawozdawczości budże- towej, zasad rachunkowości budżetowej oraz klasyfikacji budżetowej regulują również przepisy wyko- nawcze, wydane na podstawie ustawy o finansach publicznych. www.cedewu.pl 17 Hanna Kociemska – Usługa bancassurance dla JST sektora finansów publicznych (a zatem także JST), z tytułu wyemitowanych papie- rów wartościowych, opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kre- dytów i pożyczek, przyjętych depozytów, a także wymagalnych zobowiązań jedno- stek budżetowych oraz wymagalnych zobowiązań wynikających z ustaw i orzeczeń sądu, udzielonych poręczeń i gwarancji oraz innych tytułów. Szczegółowe zasady klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego określił Minister Finansów. Ustawa o finansach publicznych określiła w dziale II rozdziału 4 ogólne zasady zaciągania zobowiązań przez inne niż Skarb Państwa podmioty sektora finansów publicznych, w tym przez JST. Zgodnie z tymi przepisami JST mogą zaciągać kre- dyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: • pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu samorządowego, • finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych docho- dach JST. Zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, przezna- czone na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu JST, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemi- towane. Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowa- nych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie JST. Ustawa określa także ograniczenia co do kosztów obsługi zaciągniętych zobo- wiązań i ich waluty. JST mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania finansowe, z przeznaczeniem na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w plano- wanych dochodach tych jednostek, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz do roku, przy czym dyskonto od emitowanych przez JST papierów wartościo- wych nie może przekraczać 5 wartości nominalnej oraz nie jest dopuszczalna ka- pitalizacja odsetek26. JST (podobnie jak inne podmioty sektora finansów publicz- nych, z wyjątkiem Skarbu Państwa) nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których maksymalna wartość nominalna wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Przypadki, w których nie stosuje się tego ogranicze- nia, wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów27. W tej części ustawy uregu- lowano także zasady udzielania poręczeń i gwarancji przez JST. Łączna kwota po- ręczeń i gwarancji określona jest w uchwale budżetowej. Poręczenia i gwarancje ta- kie muszą być terminowe i udzielane do określonej kwoty. W dziale IV ustawy o fi- nansach publicznych wskazane są źródła pokrycia deficytu budżetu JST. Mogą być 26 Ustawa o finansach publicznych, op. cit., art. 111 ust. 1. 27 Rozporządzenie Rady Ministrów z 28 września 1999 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki samorządu tery- torialnego oraz inne podmioty sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa. 18 www.cedewu.pl Rozdział I. Jednostka samorządu terytorialnego... nimi przychody pochodzące z kredytów zaciąganych w bankach krajowych, jak również ze: sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez JST, poży- czek, prywatyzacji majątku JST, nadwyżki budżetu JST z lat ubiegłych oraz wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikającej z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. W dziale IV ustawa określa także limit dotyczący łącznej kwoty przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez JST poręczeń, wraz z należnymi w danym ro- ku odsetkami od tych kredytów i pożyczek, oraz należnych odsetek i dyskonta, a tak- że przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez JST – kwota ta nie może przekroczyć 15 planowanych na dany rok budżetowy dochodów tych jednostek. Jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy łączna kwota długu JST na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60 do- chodów tej jednostki w tym roku budżetowym. Ustawa reguluje także zagadnienie związane z reprezentacją JST przy podejmowaniu czynności prawnych, polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, jak również emisji papierów wartościowych. Czynności tych dokonują dwaj członko- wie zarządu28 wskazani w uchwale przez zarząd, zaś dla ważności tych czynności ko- nieczna jest kontrasygnata skarbnika JST. Ustawa reguluje też w sposób ogólny pro- blematykę związaną z bankową obsługą budżetu JST. Obsługę taką wykonuje bank wybrany przez organ stanowiący danej JST w trybie określonym w przepisach o za- mówieniach publicznych29. Natomiast zarząd może w granicach upoważnień zawar- tych w uchwale budżetowej, zaciągać kredyty bankowe w wybranych przez siebie ban- kach. Należy podkreślić, iż brak jest szczególnych zapisów w ustawie, dotyczących kontraktowania usług ubezpieczeniowych przez JST. Problematykę związaną z zadłużeniem samorządu regulują również przepisy wy- konawcze wydane na podstawie ustawy o finansach publicznych. Określa ona ponad- to uprawnienia i obowiązki Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w związku z za- ciąganiem zobowiązań przez JST30. W przypadku ubiegania się przez nie o udziele- nie kredytu lub pożyczki, a także w przypadku zamiaru emisji przez JST obligacji, RIO na wniosek JST, wydaje opinie o możliwości spłaty kredytu lub wykupu papie- rów wartościowych. Opinia ta jest przekazywana przez jednostkę samorządową do banku oraz podawana do wiadomości podmiotom, do których kierowana jest oferta nabycia papierów wartościowych. Ustawa określa także zadania RIO związane z wy- 28 Ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, Dz.U. nr 113, poz. 984 z późn. zm. 29 Ustawa z 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych, Dz.U. Nr. 19, poz. 177 z późn. zm. 30 Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych Dz.U. 2001 nr 55, poz. 577, z późn. zm. www.cedewu.pl 19 Hanna Kociemska – Usługa bancassurance dla JST dawaniem opinii w sprawach możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego przez JST oraz prawidłowości załączonej do budżetu prognozy kwoty długu JST. Regulacje dotyczące poszczególnych tytułów dłużnych znajdują się w innych przepisach – głównie z zakresu prawa prywatnego – np. umowa kredytu uregulo- wana została w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe31, zaś umowa po- życzki i umowa poręczenia w Kodeksie cywilnym, który nie definiuje umowy gwa- rancji32. Oczywiście, nie ma też żadnych odrębnych uregulowań prawnych, doty- czących zasad korzystania z usługi bancassurance. Problematyka związana z emi- sją papierów wartościowych szczegółowo regulowana jest przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi33 oraz ustaleniami dokonanymi w ustawie z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach34. Na przestrzeni ostatnich lat obserwuje się ciągły wzrost kwoty zaciągniętego dłu- gu przez JST35. Zmienia się również struktura tego długu. Oprócz kredytów i poży- czek oraz innych zobowiązań wymagalnych, w strukturze długu zaczęły pojawiać się również emisje obligacji. Zobowiązania wymagalne dotyczyły głównie zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług, i wystąpiły przede wszystkim w ich jednostkach or- ganizacyjnych, zakładach budżetowych, jednostkach budżetowych. Jako zabezpie- czenie zaciąganych zobowiązań JST przedstawiały najczęściej weksel in blanco wraz z nieodwołalnym do czasu spłaty zobowiązania pełnomocnictwem do dysponowania rachunkiem bankowym JST lub nawet pełnomocnictwem do dysponowania bieżą- cym rachunkiem bankowym JST. W myśl wskazywanych przepisów prawnych ten rodzaj zabezpieczenia nie jest zabroniony, a więc został przez banki wykorzystany. Wydaje się jednak, iż w myśl przepisów ustawy o finansach publicznych, a także zgodnie z wyrokiem NSA36 nie powinno się udzielać pełnomocnictw do dysponowa- nia rachunkiem podstawowym JST. Z punktu widzenia instytucji finansowej tego ty- pu zabezpieczenie jest najlepszym i pewnym sposobem. Wśród innych rodzajów za- bezpieczeń pojawiły się: ustanowienie hipoteki na nieruchomości JST, cesja praw z umowy ubezpieczenia nieruchomości lub ruchomości, poręczenie, zastaw rejestro- wy na zakupionych środkach. Wykorzystanie różnego rodzaju ubezpieczeń, co zosta- nie wykazane w rozdziale następnym, jest mimo wszystko jeszcze znikome. Ponadto, JST nie posługują się powszechnie dostępnymi już poręczeniami z instytucji zagra- nicznych czy też instrumentami typu credit enhacement. Kredyty lub pożyczki prze- 31 Ustawa Prawo bankowe, Dz.U. 2002 nr 72, poz. 665 z późn. zm. 32 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny, Dz.U. nr 16, poz. 93, z późn. zm. 33 Ustawa Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, Dz.U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 z późn. zm. 34 Ustawa o obligacjach, Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 z późn. zm. 35http://www.mofnet.gov.pl/_files_/finanse_samorzadow/stan_zobowiazan/zob_nal_jst_3kw2004_05_01_2005.pdf 36 Wyrok NSA, ośrodek zamiejscowy w Krakowie, z 5.11.1998 r., syg. Akt SA. /KR 824/98. 20 www.cedewu.pl
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Usluga_bancassurance_dla_jednostek_samorzadu_terytorialnego-ebookRO/p02015760i020" target="_blank" title="Usługa bancassurance dla jednostek samorządu terytorialnego [Hanna Kociemska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Usługa bancassurance dla jednostek samorządu terytorialnego [Hanna Kociemska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>