Source: http://docplayer.pl/3174446-Dzialania-policji-na-rzecz-bezpieczenstwa-obywateli-w-ruchu-drogowym.html
Timestamp: 2017-09-23 19:12:06
Legal References Found: art. 12
 art. 2
 art. 5
 art. 27
 art. 129
 art. 125
 art. 129
 art. 130
 art. 1
 Art. 15

Document Content:
DZIAŁANIA POLICJI NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA OBYWATELI W RUCHU DROGOWYM - PDF
1 KPB /2013 Nr ewid. 5/2014/P/13/100/KPB Informacja o wynikach kontroli DZIAŁANIA POLICJI NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA OBYWATELI W RUCHU DROGOWYM MARZEC
2 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej WIZJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego: Marek Bieńkowski Akceptuję: Marian Cichosz Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Zatwierdzam: Krzysztof Kwiatkowski Prezes Najwyższej Izby Kontroli Warszawa, dnia lutego 2014 Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa T/F
3 Spis treści WPROWADZENIE ZAŁOŻENIA KONTROLI PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI Ogólna ocena kontrolowanej działalności Synteza wyników kontroli Dobre praktyki Przypadki uchybień i nieprawidłowości dotyczące służby patrolowej Działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym Uwagi końcowe i wnioski WAŻNIEJSZE WYNIKI KONTROLI Charakterystyka obszaru objętego kontrolą Istotne ustalenia kontroli Przygotowanie koncepcyjne, organizacyjno-kadrowe i techniczne Policji do działań na drogach Przygotowanie koncepcyjne Policji do działań na rzecz bezpieczeństwa na drogach Stan organizacyjno-kadrowy pionu ruchu drogowego Stan wyszkolenia policjantów prd Wyposażenie policjantów prd w pojazdy, umundurowanie i sprzęt System certyfikacji metrologicznej sprzętu pomiarowego Finansowanie potrzeb prd Realizacja przez Policję zadań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym Organizacja i realizacja służby na drogach Uchybienia i nieprawidłowości w wykonywaniu zadań na drogach Systemy wspierające policjantów prd: SWD i SEWiK Opiniowanie projektów organizacji ruchu drogowego Priorytety Komendanta Głównego Policji Pozostałe przedsięwzięcia na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym System badania i oceniania przez Policję efektywności działań w zakresie bezpieczeństwa i porządku na drogach Realizacja przedsięwzięć dotyczących jakości wykonywania działań na rzecz bezpieczeństwa Statystyczna ocena stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, analizy porównawcze INFORMACJE DODATKOWE Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli ZAŁĄCZNIKI Zdjęcie na okładce: Janusz Sękowski Departament Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego NIK
4 Wyk az stosowanych sk rótów i pojęć KRBRD KGP GKGP BKiSz KGP BRD KGP BPiRD KGP BŁiI KGP BLP KGP CSP KSP KWP KPP KMP KPA SWD SEWiK SEWiK wersja szkolna SESPol ustawa o NIK ustawa o Policji ustawa o ochronie danych osobowych policjant ruchu drogowego prd zdarzenie drogowe wypadek drogowy kolizja drogowa osoba ranna śmiertelna ofiara wypadku Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Komenda Główna Policji Gabinet Komendanta Głównego Policji Biuro Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji Biuro Ruchu Drogowego Komendy Głównej Policji Biuro Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Głównej Policji Biuro Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji Biuro Logistyki Policji Komendy Głównej Policji Centrum Szkolenia Policji w Legionowie Komenda Stołeczna Policji Komenda Wojewódzka Policji Komenda Powiatowa Policji Komenda Miejska Policji Komisariat Policji Autostradowej System Wspomagania Dowodzenia System Ewidencji Wypadków i Kolizji funkcjonalna kopia systemu SEWiK, użytkowana na dedykowanym systemie informatycznym, wykorzystująca do szkolenia policjantów spreparowane dane, w tym osobowe System Elektronicznej Sprawozdawczości w Policji Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.) Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz ze zm.) Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) policjant pełniący służbę w komórce właściwej do spraw ruchu drogowego, posiadający przeszkolenie w tym zakresie pion ruchu drogowego zdarzenie będące kolizją bądź wypadkiem drogowym zdarzenie drogowe, którego skutkiem było zranienie bądź śmierć człowieka, w tym także sprawcy wypadku, bez względu na sposób zakończenia sprawy zdarzenie drogowe, które pociągnęło za sobą wyłącznie straty materialne osoba, która poniosła uszczerbek na zdrowiu, naruszający czynności narządu ciała lub powodujący rozstrój zdrowia, stwierdzony przez lekarza osoba zmarła na miejscu wypadku lub w ciągu 30 dni od dnia wypadku na skutek doznanych obrażeń ciała
5 W P R O W A D Z E N I E W lutym 2011 r., w Informacji o wynikach kontroli bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce (P/10/061), przedstawiono ustalenia kontroli NIK z lat dotyczące bezpieczeństwa w ruchu drogowym1. Oceniono w niej negatywnie działania administracji publicznej w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kontrolą nie objęto jednak wówczas działań prowadzonych przez Policję. Z informacji medialnych i ustaleń dotychczasowych kontroli wiadomo było, że Policja, w ramach systemu prewencyjno-represyjnego, koncentruje się na kontroli uczestników ruchu drogowego. Ponadto, będąc formacją uprawnioną do obsługi zdarzeń drogowych (wypadków i kolizji), Policja rejestruje te zdarzenia w Systemie Ewidencji Wypadków i Kolizji (SEWiK). Ewidencja zdarzeń drogowych prowadzonych w SEWiK stanowi podstawowe źródło danych na temat przyczyn i skutków zdarzeń na drogach, w szczególności ich ofiar. Dane te są prezentowane w postaci powszechnie znanych statystyk, zwanych często analizami stanu bezpieczeństwa. W oficjalnych komunikatach stan bezpieczeństwa na drogach jest parametryzowany wyłącznie liczbą wypadków, liczbą śmiertelnych ofiar wypadków i liczbą rannych. W przestrzeni publicznej funkcjonują niewiele mówiące oficjalne przyczyny wypadków: nadmierna prędkość, niedostosowanie prędkości do warunków jazdy bądź utrata panowania nad pojazdem. W związku z powyższym istotne stało się zbadanie, jakie działania w rzeczywistości prowadzi Policja na drogach, jak jest do tego przygotowana koncepcyjnie i kadrowo, czy policjanci ruchu drogowego mają odpowiednie wyszkolenie i wyposażenie, jaką wartość posiada policyjna ewidencja wypadków i kolizji, czy i w jaki sposób badana jest efektywność policyjnych przedsięwzięć. Kontrola niniejsza była jednym z elementów kontroli projektowej pt. Działania Policji i organów administracji publicznej na rzecz bezpieczeństwa obywateli w ruchu drogowym. W ramach tego projektu Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła następujące kontrole w obszarach kluczowych dla dokonania oceny poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w Polsce: P/13/100 Działania Policji na rzecz bezpieczeństwa obywateli w ruchu drogowym, P/13/078 Organizacja i nadzór nad ruchem drogowym, P/13/169 Organizacja sieci dróg powiatowych i gminnych z uwzględnieniem efektów realizacji Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych, P/13/145 Oznakowanie dróg publicznych województwa śląskiego, R/13/001 Instalowanie i wykorzystanie przez Inspekcję Transportu Drogowego stacjonarnych i mobilnych urządzeń do pomiaru i rejestracji wykroczeń drogowych, D/13/504 Instalowanie i wykorzystanie przez straże miejskie stacjonarnych i mobilnych urządzeń do pomiaru i rejestracji wykroczeń drogowych, D/13/508 Prawidłowość realizacji zadań przez straże miejskie (gminne) w zakresie wykorzystania urządzeń ujawniających i zapisujących za pomocą technik utrwalania obrazów, naruszenia przepisów ruchu drogowego. 1 Kontrola nr P/10/061 pn. Bezpieczeństwo ruchu drogowego w Polsce została przeprowadzona w II kwartale 2010 r. przez 8 delegatur NIK. Kontrolą objęto 16 podmiotów wykonujących zadania z zakresu zarządzania ruchem na drogach (urzędy marszałkowskie, urzędy miast i starostwa powiatowe) oraz Wojewódzkie Ośrodki Ruchu Drogowego na obszarze 8 województw i m. st. Warszawy. W Informacji o jej wynikach, Departament Komunikacji i Systemów Transportowych NIK przedstawił również wyniki 27 kontroli przeprowadzonych w latach przez różne jednostki organizacyjne NIK w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. 5
6 w p r o w a d z e n i e Ponadto Najwyższa Izba Kontroli, działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o NIK, zleciła wszystkim wojewodom przeprowadzenie kontroli doraźnych w zakresie oznakowania dróg publicznych. Realizacja powyższych kontroli pozwoliła NIK na sformułowanie kompleksowych propozycji zmian w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego zostaną one zebrane i przedstawione w odrębnym opracowaniu. 6
7 1 Z A Ł O Ż E N I A K O N T R O L I Tytuł i numer kontroli Kontrola planowa nr P/13/100 Działania Policji na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym została przeprowadzona z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli. Cel główny kontroli Celem kontroli była ocena działań podejmowanych przez Policję w celu zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Dotyczyło to również działań niestandardowych rozwiązań organizacyjnych i przedsięwzięć godnych spopularyzowania, jako tzw. dobre praktyki. Cele cząstkowe 1. Ocena przygotowania koncepcyjnego, organizacyjno-kadrowego i technicznego Policji do działań na drogach. 2. Ocena realizacji przez Policję zadań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym. 3. Ocena systemu badania i oceniania przez Policję efektywności działań w zakresie bezpieczeństwa i porządku na drogach. Podstawa prawna, kryteria Kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, zgodnie z kryteriami określonymi w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Z uwagi jednak na to, że systemy rachunkowości stosowane w Policji nie pozwalają na wyodrębnienie wydatków na prd, a ponadto zasadnicze działania na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym realizują komendy powiatowe/miejskie Policji, które nie są dysponentami środków budżetu państwa, do oceny jednostek nie wykorzystywano kryterium gospodarności. Zakres przedmiotowy kontroli Kontrolą objęto wewnętrzne regulacje prawne dot. pionu ruchu drogowego (prd); dokumentację planistyczną, realizacyjną i sprawozdawczą własnych i zewnętrznych programów poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym; przygotowanie, organizację, koordynację i realizację służby na drogach; opiniowanie projektów i wpływ prd na organizację ruchu drogowego; dokumentację szkolenia i doskonalenia zawodowego policjantów prd; funkcjonowanie systemu informatycznego SEWIK; infrastrukturę, sprzęt i wyposażenie prd; dokumentację zewnętrznych i wewnętrznych kontroli oraz skarg na temat prd, dokumentację ich rozpatrzenia, jak również dokumentację dot. badań efektywności działań prd. W niniejszej Informacji wykorzystano również wyniki innych kontroli przeprowadzonych przez Departament Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego NIK: kontroli rozpoznawczej R/12/007 w Komendzie Głównej Policji, Komendzie Wojewódzkiej Policji w Krakowie (w tym: w Komisariacie Policji Autostradowej w Krakowie-Balicach), Komendzie Miejskiej Policji w Tarnowie i Komendzie Powiatowej Policji w Myślenicach oraz kontroli wykonania budżetu państwa przeprowadzonych w latach w Komendzie Głównej Policji. 7
8 Z A Ł O Ż E N I A K O N T R O L I Zakres podmiotowy kontroli Kontrolą planową zostały objęte następujące jednostki Policji: Komenda Główna Policji, Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, Komenda Stołeczna Policji oraz podległa jej komenda powiatowa Policji; Komendy Wojewódzkie Policji w Bydgoszczy, Gdańsku, Katowicach, Kielcach, Rzeszowie, Szczecinie i w Radomiu oraz po 3 wybrane komendy powiatowe/miejskie Policji podległe ww. komendom wojewódzkim ogółem 32 jednostki organizacyjne Policji. Szczegółowy wykaz podmiotów objętych kontrolą oraz jednostek organizacyjnych NIK, które przeprowadziły kontrolę przedstawiono w załącznikach 5.1 i 5.2, na str Informacji. Okres objęty kontrolą Kontrolą rozpoznawczą objęto rok Kontrolą planową objęto okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz działania i zdarzenia zaistniałe przed i po podanym okresie, mające bezpośredni związek z zagadnieniami będącymi przedmiotem kontroli. Zdjęcie nr 1 Policjanci na miejscu zdarzenia drogowego 8 Źródło: materiały kontrolne NIK
9 2 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I 2.1 Ogólna ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości2, działalność Policji na rzecz bezpieczeństwa obywateli w ruchu drogowym. Działania Policji na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym koncentrowały się na działaniach prewencyjnych, w szczególności na kontroli uczestników ruchu drogowego ukierunkowanej na eliminowanie z udziału w nim kierujących po spożyciu alkoholu oraz karaniu za wykroczenia i przestępstwa. W 2012 r., w stosunku do roku 2011, liczba wypadków zmniejszyła się o 7,5%, liczba rannych również o 7,5%, a liczba śmiertelnych ofiar wypadków o 14,6%. W I połowie 2013 r., w stosunku do I połowy 2012 r., liczba wypadków zmniejszyła się o 10,5%, liczba rannych o 11,2%, a liczba śmiertelnych ofiar wypadków o 15,3%3. Najwyższa Izba Kontroli uznając, że na powyższy stan rzeczy pozytywny wpływ miały również działania Policji dostrzega, że stan bezpieczeństwa na polskich drogach jest jednak daleki od oczekiwanego. W 2012 roku śmierć na drogach Unii Europejskiej poniosło ok. 28 tys. osób, z czego aż 13% (3.571 osób) zginęło w Polsce. Na 100 wypadków w Polsce nadal ginie średnio prawie dwa razy więcej osób, niż w innych krajach UE. W działalności Policji NIK oceniła pozytywnie organizowanie, nadzorowanie i realizację działań prewencyjnych na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym; udział jednostek Policji w ogólnopolskich i regionalnych programach prewencyjnych; prowadzenie nadzoru i kontroli działań jednostek Policji i policjantów prd w zakresie bezpieczeństwa na drogach; działania na rzecz zwiększenia liczby etatów policyjnych w komórkach ruchu drogowego w kraju oraz wzrost liczby policjantów pełniących służbę bezpośrednio na drodze. Nieprawidłowości stwierdzone w działaniach Policji dotyczyły w szczególności: niewystarczającego przygotowania funkcjonariuszy pionu ruchu drogowego do realizacji zadań, w szczególności w zakresie umiejętności specjalistycznych; błędnego rejestrowania przez policjantów danych nt. zdarzeń drogowych w kartach zdarzenia drogowego i w systemie SEWiK oraz braku pewnych funkcjonalności systemu, w tym automatycznej weryfikacji wprowadzanych danych, skutkujących brakiem możliwości uzyskania rzetelnej wiedzy nt. zdarzeń drogowych; nieopracowywania i niewykorzystywania w działaniach na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym opracowań naukowo-badawczych, pomimo dysponowania 4 szkołami Policji i Centrum Szkolenia Policji; niespójności rejestracji danych dotyczących tych samych zdarzeń drogowych, dokonywanych w systemach informatycznych SWD i SEWiK; niewdrożenia, pomimo opracowania, standardów w zakresie taktyki pełnienia służby, w szczególności na autostradach i drogach ekspresowych; niezgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych w nieprzystosowanym do tego systemie informatycznym SEWiK (wersja szkolna). 2 Standardy kontroli NIK przewidują trzystopniową skalę ocen kontrolowanej działalności: ocena pozytywna; ocena pozytywna, mimo stwierdzonych nieprawidłowości; ocena negatywna. 3 Dane z Systemu Ewidencji Wypadków i Kolizji (SEWiK). Pomimo zastrzeżeń NIK, co do rzetelności danych zawartych w tym systemie, przedstawionych w dalszej treści Informacji, jest on obecnie jedynym źródłem informacji o stanie bezpieczeństwa na drogach w skali kraju. 9
10 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I Stwierdzono ponadto przypadki uchybień i nieprawidłowości w toku wykonywania przez policjantów prd zadań na drodze oraz uwzględniania punktów karnych uprzednio przyznanych kierowcy, które wobec upływu roku od tego faktu powinny być trwale usunięte z prowadzonej ewidencji. Zastrzeżenia Najwyższej Izby Kontroli dotyczące błędnego rejestrowania przez policjantów danych do systemu SEWiK odnoszą się również do: wiarygodności sposobu publikowania informacji na temat wypadków drogowych i kolizji w Polsce oraz ich przyczyn, na podstawie danych zarejestrowanych w SEWiK, bez jednoczesnego informowania odbiorców o istotnych ograniczeniach tego systemu, które w znaczący sposób wpływają na rzetelność prezentowanych informacji; braku właściwego nadzoru nad jakością i terminowością rejestrowania w SEWiK danych o zdarzeniach drogowych, w szczególności w przypadkach prowadzenia postępowań wyjaśniających dotyczących tych zdarzeń; nieskutecznego egzekwowania wpisywania do kart zdarzeń drogowych współrzędnych GPS4 miejsc zdarzeń; systemu diagnozowania potrzeb szkoleniowych, który nie obejmuje wszystkich funkcjonariuszy wymagających przeszkolenia. Inne stwierdzone nieprawidłowości dotyczą: niewdrożenia systemu zarządzania mieniem prd w jednostkach Policji, w szczególności poprzez brak reakcji na nieopracowanie bądź nieaktualizowanie przez KWP/KSP tabel należności sprzętu transportowego i innego wyposażenia prd; braku w Policji ujednoliconej metodologii opiniowania projektów organizacji ruchu; braku skutecznej reakcji Policji na występujący od wielu lat problem opóźnień w przekazywaniu do jednostek Policji kart Mrd-5; braku elektronicznej bazy pojazdów i sprzętu specjalistycznego, której utworzenie sprzyjałoby bieżącemu rozpoznawaniu faktycznych potrzeb jednostek Policji w tym zakresie i adekwatnym do nich zakupom sprzętu; nadmiernie długiego, ponad 3 letniego, procedowania zmiany zarządzenia Komendanta Głównego Policji w sprawie określenia norm wyposażenia jednostek, komórek organizacyjnych Policji i policjantów oraz szczegółowych zasad jego przyznawania i użytkowania5; nieaktualności dokumentacji SEWiK. 2.2 Synteza wyników kontroli I. W okresie objętym kontrolą działania Policji na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym koncentrowały się na działaniach prewencyjnych, w szczególności na kontroli uczestników ruchu drogowego ukierunkowanej na eliminowanie z udziału w nim kierujących po spożyciu alkoholu oraz karaniu za wykroczenia i przestępstwa. Wg stanu na 30 czerwca 2013 r. Policja 10 4 Global Positioning System (GPS) jeden z systemów nawigacji satelitarnej, stworzony przez Departament Obrony Stanów Zjednoczonych, obejmujący swoim zasięgiem całą kulę ziemską. System osiągnął pełną operatywność r. Składa się z trzech segmentów: segmentu kosmicznego 31 satelitów umieszczonych wokół Ziemi na średniej orbicie okołoziemskiej (ok. 20 km); segmentu naziemnego stacji kontrolnych i monitorujących na ziemi oraz segmentu użytkownika odbiorników sygnału. Korzystanie z systemu jest darmowe a jego zadaniem jest dostarczenie użytkownikowi informacji o jego lokalizacji oraz ułatwienie nawigacji po terenie. Od 2000 r. umożliwia pozycjonowanie z dokładnością 4-12 m. [źródło: Wikipedia] 5 Zarządzenie nr 13 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 sierpnia 2002 r. w sprawie określenia norm wyposażenia jednostek, komórek organizacyjnych Policji i policjantów oraz szczegółowych zasad jego przyznawania i użytkowania (Dz. Urz. KGP Nr 11, poz. 70 ze zm.), zwane dalej zarządzeniem Nr 13 KGP w sprawie normowania wyposażenia w sprzęt techniki policyjnej.
11 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I dysponowała etatami w komórkach organizacyjnych pionu ruchu drogowego (w jednostkach terenowych i KGP), a służbę pełniło policjantów. Do pełnienia służby na drogach skierowano policjantów, co pozwoliło, przy zmianowym systemie służby, uzyskać średnią liczbę policjantów pełniących codziennie służbę na drogach na poziomie funkcjonariuszy. W 2012 r. policjanci prd, w ramach kontroli ruchu drogowego, wylegitymowali osoby, pouczyli osoby, wystawili mandatów karnych za wykroczenia, sporządzili wniosków do sądu o ukaranie za wykroczenia, stwierdzili wykroczeń przekroczenia dozwolonej prędkości, poddali kontroli trzeźwości osób, ujawnili wykroczenia i przestępstwa związane z prowadzeniem pojazdów po spożyciu alkoholu, zatrzymali uprawnień do kierowania pojazdami, w tym w związku z prowadzeniem pojazdów po spożyciu alkoholu. Analogiczne działania prowadzono w I połowie 2013 r. [szerzej w rozdziale na str. 37 Informacji] II. Policja nie wykorzystywała w działaniach na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym możliwości sporządzenia opracowań naukowo-badawczych, pomimo dysponowania potencjałem naukowym Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, 3 szkół Policji i Centrum Szkolenia Policji w Legionowie. Badań takich nie zlecano też podmiotom zewnętrznym. Spośród objętych kontrolą jednostek Policji, jedynie 3 z 35 wykorzystywały badania i analizy zrealizowane przez pozapolicyjne ośrodki naukowo-badawcze (KWP w Gdańsku, KMP w Koszalinie i KMP w Toruniu). Skutkowało to brakiem wiedzy opartej na badaniach naukowych nt. skuteczności dotychczas prowadzonych działań na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym, efektywnej organizacji działań na drodze, nowoczesnego wyposażenia policjantów, źródeł zagrożeń dla uczestników ruchu drogowego i możliwych środków poprawy ich bezpieczeństwa oraz metod prognozowania zagrożeń na drogach i wyprzedzającego przeciwdziałania tym zagrożeniom. [szerzej w rozdziale na str. 22 Informacji] III. Policjanci ruchu drogowego nie byli właściwie przygotowani do realizacji zadań w zakresie umiejętności specjalistycznych. Spośród policjantów ruchu drogowego zatrudnionych w terenowych jednostkach Policji tylko (56,9%) miało ukończony kurs specjalistyczny w zakresie ruchu drogowego (RD), wymagany na mocy 2 i 4 zarządzenia Nr 609 KGP w sprawie pełnienia służby na drogach6. W 6 spośród 33 terenowych jednostek Policji przeszkolenie to miało mniej niż 50% funkcjonariuszy. Pozostałe kursy specjalistyczne, których odbycie nie było wymagane, ukończyło: w zakresie czynności na miejscu zdarzenia drogowego (RWD) 6,7% policjantów; obsługi wideorejestratorów wykroczeń (VR) 8,5%, kontroli tachografów cyfrowych (T) 14,8%; kierowania motocyklem szosowym (TJMS) 7,1%7; doskonalenia techniki jazdy samochodem (TJS) 15,4% policjantów. Przyczyną tego stanu rzeczy był m.in. niewydolny w stosunku do potrzeb system szkoleniowy Policji. W 2012 r. na kursach RD przeszkolono jedynie 19,6% zgłoszonych funkcjonariuszy, a w I połowie 2013 r. 15,6%. [szerzej w rozdziale na str. 27 Informacji] 6 Zarządzenie Nr 609 Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2007 r. w sprawie sposobu pełnienia służby na drogach przez policjantów (Dz. Urz. KGP Nr 13, poz. 100 ze zm.), zwane dalej zarządzeniem Nr 609 KGP w sprawie pełnienia służby na drogach. 7 Według stanu na 30 czerwca 2013 r. prd posiadał na wyposażeniu 706 motocykli, tj. o 173 więcej niż przeszkolonych policjantów (530). 11
12 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I IV. 26 spośród 33 skontrolowanych terenowych jednostek Policji nie miały właściwej, w stosunku do obowiązujących normatywów, liczby pojazdów, sprzętu techniki policyjnej i umundurowania. Na wyposażeniu komórek prd, wg stanu na 30 czerwca 2013 r., znajdowało się m.in samochodów osobowych w tym samochody oznakowane typu A (brak 90 pojazdów w stosunku do normatywu), 249 samochodów typu furgon, w tym 125 samochodów APRD, które były na wyposażeniu tylko 6 z 17 garnizonów Policji (brak 78 pojazdów) i 26 samochodów ETDiE8, będących na wyposażeniu tylko 4 z 17 garnizonów Policji (brak 14 pojazdów). [szerzej w rozdziale na str. 27 Informacji] V. Komendant Główny Policji ustanowił, ale nie wyegzekwował wdrożenia systemu zarządzania mieniem. Ustalone przez KGP normy należności pojazdów, sprzętu specjalistycznego i innego wyposażenia, komendy wojewódzkie Policji powinny były przeliczyć i określić tabele należności sprzętu dla nich samych i podległych jednostek Policji. Opracowane w ten sposób i aktualizowane tabele należności stanowić powinny źródło informacji o stanie wyposażenia Policji, a więc i braków w tym wyposażeniu, a w konsekwencji podstawę do racjonalnych zakupów. BLP KGP posiadało co prawda tabele należności sprzętu transportowego ze wszystkich 17 garnizonów Policji, ale w przypadku 9 garnizonów były one datowane na 2008 r., a 3 na 2009 r., co oznacza, że zostały sporządzone 4 do 5 lat wcześniej, a zatem mogą nie odzwierciedlać aktualnego stanu potrzeb w tym zakresie. 17 spośród 33 kontrolowanych terenowych jednostek Policji nie posiadało tabel należności wyposażenia w sprzęt techniki policyjnej. W 2 komendach wojewódzkich Policji nie ustalono tabel należności wyposażenia w sprzęt techniki policyjnej, tak dla komendy, jak i jednostek podległych (KWP w Szczecinie i Gdańsku). [szerzej w rozdziale na str. 31 Informacji] VI. Istotne błędy i uchybienia stwierdzono w obszarze dokumentowania zdarzeń drogowych w kartach zdarzenia drogowego oraz rejestrowania kart w systemie SEWiK9. W wyniku analizy danych dotyczących zdarzeń drogowych10, w tym z ofiarami śmiertelnymi, zarejestrowanych w SEWiK w drugim półroczu 2012 i w I półroczu 2013 r., kontrolerzy NIK stwierdzili występowanie w nich błędnych, sprzecznych lub niekompletnych danych. Dotyczyły one w przypadkach elementów opisu miejsca zdarzenia, w przypadkach elementów opisu uczestników zdarzenia, w przypadkach danych specyficznych dla zdarzeń z ofiarami śmiertelnymi. Dla niewielkiej liczby zdarzeń drogowych zarejestrowano współrzędne geolokalizacyjne GPS miejsc tych zdarzeń, a i tak były one obarczone istotnymi błędami. Zarejestrowane współrzędne miejsc faktycznych zdarzeń drogowych odpowiadały miejscom leżącym w znacznym oddaleniu od jakichkolwiek dróg: na terenie pól uprawnych, rzek lub zbiorników wodnych, a współrzędne miejsc zdarzeń, z których 62 dotyczyła zdarzeń z rannymi bądź ofiarami śmiertelnymi, odpowiadały miejscom leżących poza granicami Polski. W wyniku analizy stwierdzono również przypadków przekroczenia 5 dniowego terminu rejestracji kart zdarzenia drogowego dotyczących przypadków, w których zastosowano grzywnę lub środek oddziaływania wychowawczego. W przypadkach rejestracja karty nastąpiła po upływie wymaganego terminu (30 dni) Specjalistyczne pojazdy ruchu drogowego: Ekipy Techniki Drogowej i Ekologii oraz Ambulanse Pogotowia Ruchu Drogowego. 9 Zdarzenie drogowe jest dokumentowane w Karcie zdarzenia drogowego (Mrd-2) oraz rejestrowane w systemie SEWiK. Zasady sporządzania Kart i rejestracji zdarzeń drogowych reguluje zarządzenie Nr 635 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form prowadzenia przez Policję statystyki zdarzeń drogowych (Dz. Urz. KGP Nr 11, poz. 67 ze zm.). 10 Dane pochodzące z bazy danych SEWiK pobranej przez kontrolerów NIK z KGP.
13 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I Nierzetelne sporządzanie kart zdarzenia drogowego, nieterminowe wprowadzanie danych do SEWiK stwierdzono w 15 spośród 33 kontrolowanych terenowych jednostek Policji. [szerzej w rozdziale na str. 45 Informacji] VII. Publikowane przez Policję informacje statystyczne, na temat liczby zdarzeń drogowych i ich przyczyn, nie były rzetelne, a w przypadku kolizji drogowych zawierały dane nt. mniej niż połowy zdarzeń, faktycznie zaistniałych. Błędne rejestrowanie danych nt. zdarzeń drogowych w kartach zdarzenia drogowego i w systemie SEWiK oraz brak pewnych funkcjonalności systemu, w tym automatycznej weryfikacji wprowadzanych danych, skutkowało brakiem możliwości uzyskania rzetelnej wiedzy nt. zdarzeń drogowych. Opracowywane przez KGP publikacje na temat wypadków drogowych i kolizji w Polsce oraz ich przyczyn, na podstawie danych zarejestrowanych w SEWiK, nie zawierały jednoznacznej informacji o istotnych ograniczeniach tego systemu. W ocenie NIK, brak takiej informacji może wpływać na rzetelność analiz dotyczących bezpieczeństwa na drogach, w tym opracowywanych przez podmioty pozapolicyjne na podstawie ww. publikacji. [szerzej w rozdziale na str. 46 Informacji] VIII. W tzw. szkolnej wersji systemu SEWiK, stwierdzono przetwarzanie rzeczywistych danych osobowych, w tym danych wrażliwych, przez osoby nieupoważnione. W szkolnej wersji SEWIK, niespełniającej wymagań technicznych i organizacyjnych dla przetwarzania danych osobowych, dostępnej w wielu jednostkach organizacyjnych Policji, dla uwierzytelnionych użytkowników Policyjnej Sieci Transmisji Danych oraz dla nieposiadających takiego uwierzytelnienia słuchaczy kursów i szkoleń policyjnych prowadzonych w CSP w Legionowie, gromadzono rzeczywiste dane osobowe, w tym dane, o których mowa w art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych11 (uoodo), tj. informacje o stanie zdrowia, wnioskach o ukaranie i nałożonych mandatach. [szerzej w rozdziale na str. 50 Informacji] IX. Regulacje dotyczące badania trzeźwości kierowców były niespójne. Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo o ruchu drogowym12. Dodany do ustawy art. 129i stanowi, że badanie w celu ustalenia zawartości w organizmie alkoholu przeprowadza się przy użyciu urządzeń elektronicznych dokonujących pomiaru stężenia alkoholu w wydychanym powietrzu (art. 129i ust. 1), natomiast warunki oraz sposób przeprowadzania tych badań określa ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi13. Aktem wykonawczym do wskazanej ustawy jest rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie warunków i sposobu dokonywania badań na zawartość alkoholu w organizmie14. Nie było ono aktualizowane od 20 lat i nie uwzględnia dokonywania badań przy użyciu urządzeń elektronicznych, w tym bez uprzedniego identyfikowania badanego kierowcy (przesiewowe kontrole trzeźwości kierujących w ramach akcji prewencyjnych Policji). [szerzej w rozdziale na str. 56 Informacji] 11 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). 12 Na mocy art. 125 pkt 12 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151) do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (obowiązującej wówczas w wersji opublikowanej w Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) dodano m.in. art. 129i. 13 Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz ze zm.). 14 Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie warunków i sposobu dokonywania badań na zawartość alkoholu w organizmie (Dz. U. Nr 25, poz. 117). 13
14 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I X. Istotnym problemem w skali kraju są opóźnienia w przekazywaniu do właściwych jednostek Policji kart Mrd-5, tj. informujących o ukaraniu kierującego mandatem karnym i nałożeniu na niego punktów karnych. Zgodnie z 4 pkt 10 rozporządzenia MSW w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego15, podmioty inne niż Policja niezwłocznie przekazują stosowne informacje, w formie karty Mrd-5, do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, właściwego ze względu na miejsce popełnienia naruszenia. Z informacji BPiRD KGP wynika, że w okresie objętym kontrolą, Główny Inspektorat, delegatury i inspektoraty wojewódzkie Inspekcji Transportu Drogowego przekazały kart, a straże miejskie (gminne) karty, z opóźnieniem przekraczającym 1 rok16. [szerzej w rozdziale na str. 57 Informacji] 2.3 Dobre praktyki Najwyższa Izba Kontroli, mając na celu propagowanie dobrych praktyk, zwróciła uwagę na niżej przedstawione rozwiązania, których zastosowanie w innych jednostkach Policji może przyczynić się do poprawy efektywności działań na rzecz bezpieczeństwa obywateli w ruchu drogowym. Usprawnienie składania wniosków w sprawie poprawy stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym KMP w Toruniu W 2012 r. policjanci WRD KMP w Toruniu wystosowali 138 wystąpień w sprawie bezpieczeństwa ruchu, stanu i oznakowania dróg publicznych, z czego większość (130) do Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu. W I półroczu 2013 r. takich wystąpień, przesłanych do Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu, było już 235. Znakomicie ułatwiał to opracowany w komendzie wzór wystąpienia, w które funkcjonariusz wpisywał własne ustalenia (obserwacje) dokonane w trakcie służby. Szkolenia dla strażaków OSP w zakresie kierowania ruchem drogowym KPP w Kartuzach Istnieje ścisła współpraca KPP w Kartuzach z jednostkami Ochotniczej Straży Pożarnej powiatu kartuskiego, w tym wspólna realizacja zadań przy likwidacji skutków zdarzeń drogowych. Sprzyjają temu, realizowane przez Wydział Ruchu Drogowego KPP, szkolenia dla strażaków w zakresie kierowania ruchem drogowym na miejscu zdarzeń. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy na miejsce zdarzenia drogowego straż pożarna przyjeżdża jako pierwsza. Opiniowanie projektów organizacji ruchu na etapie wstępnym KPP w Kozienicach Praktyką stosowaną przez jednostkę było opiniowanie projektów organizacji ruchu na etapie wstępnym przewidywanych inwestycji. Komisja, w skład której, oprócz policjanta Wydziału Ruchu Drogowego Komendy, wchodzili przedstawiciele zarządców dróg, starostwa powiatowego i gmin, dokonywała oceny w terenie zasadności projektowanych rozwiązań. Wspólne z zarządcami dróg oględziny miejsc wypadków śmiertelnych KMP w Tarnowie Policjanci WRD Komendy prowadzili, wraz z zarządcami dróg, dodatkowe czynności w miejscach, w których doszło do wypadków drogowych ze skutkiem śmiertelnym. Każdorazowo Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). 16 Różnica między datą naruszenia, a datą wprowadzenia do systemu KSIP. Kryterium 1 roku przyjęto jako wartość skrajną dla analizy tego problemu, zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, punkty karne za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia. Jeżeli zatem opóźnienie przekroczy 1 rok, przypisane kierowcy punkty karne nie zwiększą stanu jego konta. W konsekwencji, jeżeli kierowca popełnił w tym okresie nowe wykroczenie, za które otrzymał kolejne punkty karne, opóźnienia w ich rejestracji spowodują, że nie nastąpi przekroczenie limitu punktów, które powinno skutkować odebraniem kierowcy prawa jazdy.
15 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I organizowana była wizja lokalna na miejscu takich zdarzeń, której celem była weryfikacja, czy istniejąca infrastruktura drogowa mogła przyczynić się do zaistnienia zdarzenia. Wizje lokalne dokumentowane były protokołami. Po przeprowadzeniu oględzin WRD Komendy do zarządcy drogi wnioski o konkretne, zwiększające bezpieczeństwo, zmiany w infrastrukturze drogowej. Niestandardowe działania na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego KPP w Lipsku W kwestii szczególnie niebezpiecznego miejsca na drodze krajowej nr 79 w miejscowości Daniszów, Komendant Powiatowy Policji w Lipsku od 2006 r. wielokrotnie interweniował u zarządcy drogi (GDDKiA Rejon w Zwoleniu) w sprawie dokonania przebudowy tego miejsca przyczyniającego się do wypadków, również ze skutkiem śmiertelnym. Przebudowa powinna była objąć zmianę niewłaściwego profilu jezdni, zmianę śliskiej nawierzchni oraz przebudowę otoczenia drogi. W związku z brakiem skutecznych działań GDDKiA, w czerwcu 2012 r. Komendant skierował do Prokuratury Rejonowej w Lipsku wniosek o rozważenie wszczęcia śledztwa w sprawie o niedopełnienie obowiązków służbowych przez Dyrektora Rejonu. We wrześniu 2012 r. Prokurator Rejonowy w Lipsku wydał postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w ww. sprawie, ale po interwencji KPP i nagłośnieniu sprawy, Mazowiecki Oddział GDDKiA dokonał stosownej modernizacji drogi. 2.4 Przypadki uchybień i nieprawidłowości dotyczące służby patrolowej W jednostkach terenowych Policji stwierdzono i udokumentowano nagraniami z kamer bądź wideorejestratorów zainstalowanych w radiowozach realizujących służbę patrolową, przypadki nieprawidłowości i uchybień. W ramach kontroli rozpoznawczej stwierdzono m.in., że w toku patrolowania drogi krajowej nr 73 przeprowadzonego z udziałem kontrolera NIK, policjanci KMP w Tarnowie nie zareagowali na niebezpieczne wyłomy w drodze oraz na brak oznakowania miejsca zdarzenia drogowego, w którym samochód ciężarowy, po wypadnięciu z drogi, częścią skrzyni ładunkowej wystającej na pas ruchu przez 3 dni stwarzał istotne zagrożenie dla innych pojazdów. Policjanci KWP w Krakowie kontrolując ruch na autostradzie A-4, nieprawidłowo zareagowali w sytuacji, gdy samochód osobowy bez uzasadnienia zatrzymał się na pasie awaryjnym autostrady. W wyniku badania nagrań z wideorejestratorów pozyskanych od kontrolowanych jednostek Policji stwierdzono, że patrole ruchu drogowego WRD KSP, KMP w Toruniu i KPP w Opatowie, podczas wykonywania służby patrolowej naruszały przepisu ruchu drogowego, w szczególności ograniczenia prędkości. Ponadto w 7 spośród 17 jednostek terenowych Policji stwierdzono przypadki niewykorzystywania wideorejestratorów do rejestrowania prowadzonych działań, w 6 nieskuteczny nadzór i kontrolę nagrań z wideorejestratorów, w 2 nieprawidłowe prowadzenie odprawy do służby. [szerzej w rozdziale na str. 43, dokumentacja fotograficzna zał. 5.7 na str. 93 Informacji] 2.5 Działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym Rządowe programy poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym w latach W związku z przedmiotem niniejszej kontroli, Najwyższa Izba Kontroli poddała analizie działania administracji rządowej na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Istotny wkład do tych działań wnosiła również Policja. 15
16 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I W latach opracowano i wdrożono następujące programy: Zintegrowany Program Poprawy Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Polsce GAMBIT (1996), Krajowy Program Poprawy Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Polsce GAMBIT (2000), Krajowy program bezpieczeństwa ruchu drogowego GAMBIT 2005, Narodowy Program Poprawy Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Z analizy tych programów wynika, że ich założenia były zbyt optymistyczne, a słaba ich skuteczność wynikała przede wszystkim z braku jednolitego zarządzania, koordynacji i monitorowania realizacji zadań oraz braku systemowego finansowania. [szerzej w załączniku na str. 83 Informacji] Kierunki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym Z ustaleń kontroli NIK wynika, że wypadki drogowe wciąż nie są postrzegane w Polsce jako dostatecznie ważny problem. Niewielka skuteczność działania wynika z przyjęcia zasady instytucjonalnej, rozproszonej odpowiedzialności za problemy zarządzania bezpieczeństwem ruchu drogowego. Fakt, że realizacja sformułowanych zadań powinna się wpisywać w standardowe zadania instytucji i jej budżetu, skutecznie obniża efektywność jakichkolwiek przedsięwzięć. Na podstawie analizy wyników kontroli przeprowadzonych przez NIK oraz innych działań podejmowanych w związku z tymi kontrolami, w szczególności wyników panelu ekspertów i analiz ww. programów w zakresie poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, Najwyższa Izba Kontroli uważa za niezbędne opracowanie i wdrożenie powszechnego, zintegrowanego systemu oddziaływania na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, który winien objąć również działania Policji. Rangę tego problemu wyznaczają roczne koszty zdarzeń drogowych w Polsce, które przekraczają 28 mld zł17. W opinii Najwyższej Izby Kontroli, powszechny system oddziaływania na bezpieczeństwo w ruchu drogowym powinien obejmować następujące podstawowe elementy: jeden organ zarządzający problematyką bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wyposażony w odpowiednie prerogatywy względem wszystkich podmiotów realizujących specjalistyczne zadania, upoważniony do formułowania zadań, koordynacji działań podejmowanych przez różne podmioty, monitorowania i egzekwowania realizacji przedsięwzięć; ujednolicony, spójny system prawa, który z jednej strony doprecyzuje obowiązujące przepisy, z drugiej zaś wyeliminuje obszary dotychczas nieuregulowane bądź obszary sporne; koordynowany przez organ zarządzający system badań naukowych w zakresie organizacji działań na rzecz bezpieczeństwa na drogach, zasad działania i wyposażenia funkcjonariuszy realizujących te działania, efektywności różnych przedsięwzięć na rzecz poprawy bezpieczeństwa, źródeł zagrożeń uczestników ruchu drogowego i możliwych środków poprawy ich bezpieczeństwa, metod prognozowania zagrożeń na drogach i wyprzedzającego przeciwdziałania tym zagrożeniom. Wskazane jest wykorzystanie do tego potencjału naukowodydaktycznego Policji oraz innych podmiotów, prowadzących już takie działania samodzielnie; KRBRD. Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Publikacja z dnia 20 czerwca 2013 r., str. 11. Wycena wypadków drogowych i kolizji dokonana na 2011 r. przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów na zlecenie KRBRD wskazuje że koszty wypadków drogowych przekroczyły 20 mld zł, a kolizji ok. 8 mld zł.
17 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I zasady finansowania przedsięwzięć, oparte na wieloletnim, stabilnym programie finansowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a nie jak dotychczas z budżetów instytucji podejmujących dobrowolnie wybrane przez siebie zadania; jednolitą, ogólnopolską bazę danych o wypadkach i kolizjach, w szczególności o miejscach tych zdarzeń i ich przyczynach. Z ustaleń niniejszej kontroli wynika bowiem, że policyjna baza danych nt. wypadków drogowych jest nierzetelna i niekompletna, ponieważ kontrola wykazała wiele błędów w zakresie rejestrowania zdarzeń drogowych w SEWiK a ponadto w bazie rejestrowane są tylko zdarzenia zgłoszone Policji i mające miejsce tylko na drogach publicznych; zintensyfikowanie realizacji zadań na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym standardowych, jak np. poprawa infrastruktury, kontrola ruchu drogowego i dyscyplinowanie jego uczestników, oraz ponadstandardowych, jak np. upowszechnianie znaków i sygnałów drogowych podających kierującym zmienne, zależne od aktualnych warunków drogowych, informacje (ograniczenia), powszechne zwiększanie widoczności pieszych poprzez popularyzowanie noszenia elementów odblaskowych bądź wyposażenia w nie odzieży wierzchniej oraz upowszechnianie wyposażenia pojazdów w urządzenia rejestrujące parametry ruchu, a przynajmniej widok przed pojazdem; system monitoringu i ewaluacji realizacji zadań przez podmioty zewnętrzne. Dotychczasowe rozwiązania, w których oceny stopnia i jakości realizacji programów dokonywały instytucje za nie odpowiedzialne, nie dają rękojmi obiektywnej ich oceny. Należy podkreślić, iż konkluzje Najwyższej Izby Kontroli w ww. zakresie są zbieżne z ustaleniami Banku Światowego. W raporcie pt. Przegląd potencjału w zakresie zarządzania bezpieczeństwem drogowym w Polsce, opublikowanym w czerwcu 2013 r.18, wskazano m.in., że w Polsce nie ma dobrze skoordynowanego systemu baz danych na temat bezpieczeństwa ruchu drogowego. A ponadto, aby było możliwe skuteczne zarządzanie bezpieczeństwem ruchu drogowego niezbędna jest Instytucja Wiodąca, odpowiedzialna za efekty, koordynację i realizację zadań, wyposażona w zasoby niezbędne do realizacji zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W opinii Najwyższej Izby Kontroli, powszechny system oddziaływania na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, o którym wyżej mowa, powinien obejmować również działania Policji na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z tym że dla zwiększenia efektywności swych działań Policja powinna: przeprowadzić weryfikację stanu etatowego i stanu zatrudnienia policjantów prd w poszczególnych garnizonach Policji tak, aby rzeczywiste obciążenie policjantów zadaniami służbowymi było zrównoważone; rozbudować system szkolenia policjantów prd tak, aby w możliwie krótkim czasie doprowadzić do przeszkolenia pełnego stanu osobowego policjantów w zakresie ruchu drogowego, znacząco zwiększyć przeszkolenie policjantów w pozostałym zakresie, zwłaszcza czynności na miejscu zdarzeń drogowych, a ponadto wprowadzić system szkoleń specjalistycznych w zakresie organizacji ruchu drogowego, w tym opiniowania projektów w tym zakresie; 18 Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju / Bank Światowy. Raport końcowy nr Przegląd potencjału w zakresie zarządzania bezpieczeństwem drogowym w Polsce. Czerwiec
18 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I wdrożyć w pełni system zarządzania mieniem, a w szczególności opracować aktualne normatywy wyposażenia dla wszystkich jednostek Policji, ustalić faktyczny stan wyposażenia pionu ruchu drogowego oraz potrzeby w tym zakresie, a następnie określić plan poprawy ilościowej i jakościowej tego wyposażenia; wyeliminować błędy w zakresie rejestracji zdarzeń drogowych w systemie SEWiK oraz poszerzyć go o możliwość tworzenia, na każdym szczeblu organizacyjnym Policji, precyzyjnych map zdarzeń drogowych przy wykorzystaniu współrzędnych geolokalizacyjnych systemu GPS, co umożliwi precyzyjną identyfikację miejsc szczególnie zagrożonych i niebezpiecznych, a w konsekwencji zwiększy efektywność oddziaływania Policji i innych służb na bezpieczeństwo obywateli w tych miejscach; przeprowadzić systemową modyfikację procedur reagowania na wykroczenia w ruchu drogowym w celu zwiększenia transparentności swych działań, w szczególności dotyczących rejestrowania pomiaru prędkości pojazdu, w sposób umożliwiający jego identyfikację i udokumentowanie jego prędkości oraz wydawanie kopii wydruków z alkometru przy badaniu trzeźwości; ustalić dla jednostek organizacyjnych Policji minimalnych wymagań w zakresie liczby policjantów, bądź patroli pełniących służbę na drogach; wprowadzić ujednoliconą metodologię opiniowania projektów organizacji ruchu, co znacznie ułatwiłoby realizację tego zadania w jednostkach terenowych Policji; opracować procedury weryfikacji realizacji wniosków Policji w sprawie zmian organizacji ruchu drogowego bądź istniejącej infrastruktury drogowej, niezależnie od tego, czy zarządca drogi poinformował jednostkę Policji o sposobie realizacji jej wniosku, czy też nie. Niepoinformowanie przez zarządcę drogi o uwzględnieniu, bądź nie, wniosku, powinno obligować Policję do szczególnego monitorowania stanu bezpieczeństwa w miejscu objętym wnioskiem. 2.6 Uwagi końcowe i wnioski W związku ze stwierdzonymi w wyniku kontroli nieprawidłowościami, a także wynikami analizy systemowej w zakresie funkcjonowania obecnie przyjętych rozwiązań organizacyjno- -prawnych, Najwyższa Izba Kontroli wnosi do: Prezesa Rady Ministrów o podjęcie działań w celu: ustanowienia, z wykorzystaniem dotychczasowych doświadczeń i programów, organu zarządzającego problematyką bezpieczeństwa w ruchu drogowym, odpowiedzialnego za efekty, koordynację i realizację zadań, wyposażonego w prerogatywy i środki niezbędne do realizacji tych zadań; ustanowienia wieloletniego, stabilnego programu finansowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, adekwatnego do przyjętej w Narodowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Wizji ZERO zabitych na polskich drogach ; Ministra Spraw Wewnętrznych o podjęcie działań w celu: utworzenia ogólnopolskiej bazy danych o zdarzeniach drogowych zawierającej możliwie pełną i precyzyjną informację o ich liczbie, lokalizacji i przyczynach, pozwalającej na dokonanie rzeczywistej analizy stanu bezpieczeństwa na polskich drogach; 18
19 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I modyfikacji przepisów w zakresie badania trzeźwości kierujących tak, aby prewencyjne kontrole trzeźwości dokonywane przez Policję za pomocą wskaźnikowych urządzeń elektronicznych nie budziły wątpliwości prawnych; usprawnienia przekazywania do jednostek Policji informacji o nałożonych na kierujących punktach karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego; zwiększenia nakładów Policji na jej bazę naukowo-dydaktyczną i wyposażenie pionu ruchu drogowego; ustanowienia, zewnętrznego względem Policji, systemu monitoringu i ewaluacji jej działań na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uwagi końcowe i wnioski pokontrolne wynikające z ustaleń wszystkich przedsięwzięć, objętych kontrolą projektową pt. Działania Policji i organów administracji publicznej na rzecz bezpieczeństwa obywateli w ruchu drogowym zostaną przedstawione w odrębnej informacji. 19
20 3 w a ż n i e j s z e W Y N I K I K O N T R O L I 3.1 Charakterystyka obszaru objętego kontrolą Zgodnie z art. 1 ustawy o Policji19, do podstawowych zadań Policji należy ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w ruchu drogowym (art. 1 ust. 2 pkt 2), inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi (art. 1 ust. 2 pkt 3), a także wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 1 ust. 2 pkt 4). Jednostki Policji funkcjonują w oparciu o ustawę o Policji, inne powszechnie obowiązujące akty prawa oraz zarządzenie nr 1041 Komendanta Głównego Policji w sprawie organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji20. Komendant Główny Policji, podległy Ministrowi Spraw Wewnętrznych, jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 5 ust. 1). Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (art. 5 ust. 2). Komendant Główny Policji, komendant wojewódzki Policji, komendant powiatowy (miejski) Policji wykonują swoje zadania przy pomocy podległych im komend, a komendant komisariatu Policji przy pomocy komisariatu (art. 6g). Terytorialny zasięg działania komendantów wojewódzkich, powiatowych i miejskich Policji odpowiada zasadniczemu podziałowi administracyjnemu Państwa, z tym, że w miastach będących siedzibą władz miasta na prawach powiatu i powiatu mającego siedzibę władz w tym mieście, można utworzyć komendę miejską Policji wykonującą zadania na obszarze tego miasta i powiatu. Z obszaru działania Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu, wyłączono m. st. Warszawę oraz powiaty: grodziski, legionowski, miński, nowodworski, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, warszawski zachodni i wołomiński, na którym to obszarze zadania i kompetencje odpowiadające zadaniom i kompetencjom komendanta wojewódzkiego Policji wykonuje Komendant Stołeczny Policji (art. 6 ust. 2, 3 i 4). Na obszarze Polski zadania Policji wykonuje ogółem 16 komend wojewódzkich Policji i Komenda Stołeczna Policji, którym podlega 280 komend powiatowych Policji, 65 komend miejskich Policji i 7 komend Rejonowych Policji (tylko na obszarze KSP). Komendantom wojewódzkim i Komendantowi Stołecznemu Policji podlega ogółem 586 komisariatów Policji i 13 komisariatów specjalistycznych Policji, w tym 3 komisariaty autostradowe Policji: w Krakowie-Balicach (KWP w Krakowie), w Gliwicach (KWP Katowice) i w Strykowie (KWP Łódź). W 2013 r. jednostki organizacyjne Policji posiadały ogółem etatów policyjnych21, w tym w jednostkach terenowych Policji etatów. Wg stanu na 30 czerwca 2013 r. służbę w Policji pełniło funkcjonariuszy. W komórkach (jednostkach) organizacyjnych ruchu drogowego było ogółem etatów (8,5% etatów policyjnych jednostek terenowych), na których pełniło służbę funkcjonariuszy (7,9% stanu zatrudnienia w Policji). W okresie objętym kontrolą komórkami (jednostkami) organizacyjnymi właściwymi w sprawach ruchu drogowego, stanowiącymi pion ruchu drogowego, były: Ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz ze zm.). 20 Zarządzenie Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 50 ze zm.). 21 Art. 15 ustawy budżetowej na rok 2013 z dnia 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 169 ze zm.).
KPB-4101-01-00/2013 Nr ewid. 5/2014/P/13/100/KPB Informacja o wynikach kontroli DZIAŁANIA POLICJI NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA OBYWATELI W RUCHU DROGOWYM MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość