Source: https://www.eporady24.pl/odpowiedzialnosc_organow_administracji_publicznej_za_szkode_wyrzadzona_wydaniem_niezgodnej_z_prawem_decyzji_administracyjnej,artykuly,8,31,607.html
Timestamp: 2019-10-16 19:09:01
Legal References Found: art. 77
 art. 4171
 art. 77
 art. 77
 art. 417
 art. 77
 art. 417
 art. 4171
 art. 4171
 art. 104
 art. 156
 art. 156
 art. 233

Document Content:
Autor: Anna Jędrzejczak • Opublikowane: 29.04.2009
Administracja publiczna to sfera społeczna, z którą styka się każdy obywatel. Przyjmuje się, iż w Polsce administracja publiczna dzieli się na dwie części: administrację rządową (tj. urzędy centralne, urzędy wojewódzkie) oraz administrację samorządową (tj. samorządy gminne, powiatowe, wojewódzkie).
Organy administracji publicznej wydają decyzje administracyjne, w których nakładają obowiązki lub udzielają uprawnień różnym podmiotom (np. koncesje, licencje, pozwolenia). Charakterystyczną cechą stosunków łączących organy administracji z „petentami” jest nierówność stron. Podejmowanie takich decyzji wiąże się bowiem z władczym kształtowaniem sytuacji jednostki przez organ. Szczegółowe informacje dotyczące decyzji administracyjnej opisane będą w dalszej części artykułu.
Osoby poszkodowane wydaniem niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej mogą dochodzić swoich roszczeń od podmiotu, w którego imieniu działał urzędnik, tj. od Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i komunalnych osób prawnych (czy jakiegokolwiek innego podmiotu, któremu powierzono wykonywanie władzy publicznej). Urzędnik (funkcjonariusz), jako pracownik danego organu, za wydanie niezgodnej z prawem decyzji może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną, karną, służbową.
Przedmiotem tego opracowania jest zatem odpowiedzialność cywilna organu administracji publicznej za szkodę, jaką wyrządziło wydanie niezgodnej z prawem decyzji, a nie odpowiedzialność urzędnika, który wydał taką decyzję w imieniu organu.
Pierwszym aktem prawnym, który gwarantuje osobom poszkodowanym możliwość żądania odszkodowania, jest Konstytucja RP. W przepisie art. 77 wprowadzono zasadę, iż „każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.”
Nie istnieje przy tym konstytucyjne prawo do odszkodowania za zaniechania organów administracji (taka teza znalazła się w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 2008 r., I CSK 41/08, LEX nr 457851). Należy jednak w tym miejscu zauważyć, iż uprawnienie do żądania odszkodowania za brak wydania decyzji wprowadza ustawodawca w przepisie art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego.
Organem władzy publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje władzę publiczną, kształtuje w drodze przymusu sytuację prawną jednostki. Jeżeli jednocześnie wykonuje władzę publiczną i funkcjonuje w sferze cywilnoprawnej, należy uznać, że organem władzy publicznej w znaczeniu art. 77 Konstytucji RP jest tylko wówczas, gdy działa, posługując się metodami władczymi, lub jeżeli jest zobligowany do podjęcia takiego działania (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 29 lutego 2008 r., I ACa 613/07, OSAB 2008/1/12).
Przepis art. 77 Konstytucji nie stanowi samodzielnej podstawy obowiązku naprawienia szkody wyrządzonej w związku z wykonywaniem władzy publicznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r., II CSK 435/07, LEX nr 380961).
Obecnie taką podstawą są przepisy art. 417, 4171, 4172 Kodeksu cywilnego. Rozwinięto w nich model odpowiedzialności Skarbu Państwa przyjęty w przepisie art. 77 Konstytucji.
Zgodnie z art. 417 K.c. „za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa”.
Oznacza to, iż dla powstania obowiązku odszkodowawczego nie wystarczy samo stwierdzenie bezprawności działania funkcjonariusza danej jednostki (urzędnika), należy jeszcze wykazać, iż wydanie konkretnej decyzji spowodowało powstanie szkody. Należy również pamiętać, iż zobowiązany do odszkodowania organ ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania, z którego szkoda wynikła (art. 361 § 1 K.c.).
Na możliwość żądania odszkodowania za wydanie decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem wskazuje wprost przepis art. 4171 § 2 K.c. Naprawienia takiej szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem.
Należy podkreślić, że istnieje możliwość dochodzenia odszkodowania również wtedy, gdy szkodę wywołała decyzja nieostateczna (np. uchylona w toku kontroli instancyjnej). Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 6 lutego 2002 r., V CKN 1248. Jednak i w tym przypadku będzie można żądać odszkodowania dopiero po stwierdzeniu niezgodności z prawem. Każda decyzja niezgodna z prawem, bez względu na stopień owej niezgodności, jeżeli spowodowała szkodę, stanowi źródło roszczenia odszkodowawczego.
W § 3 art. 4171 ustawodawca wskazuje na możliwość żądania odszkodowania w sytuacji niewydania decyzji, a zatem wtedy, gdy organ zobowiązany przepisami prawa do wydania określonej decyzji, nie wykonuje swoich obowiązków. Również i w tym przypadku, co do zasady, żądanie odszkodowania może zostać zgłoszone dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji.
Warunkiem powstania (wymagalności) roszczenia o odszkodowanie za szkodę spowodowaną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji jest wniesienie skargi i uzyskanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem decyzji administracyjnej. Zaniechanie wniesienia skargi wywołuje zamknięcie drogi do dochodzenia odszkodowania na podstawie wskazanych przepisów, tj. niemożność skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego (postanowienie Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2008 r., I BU 15/07).
W Kodeksie postępowania administracyjnego nie znajdziemy legalnej definicji pojęcia „decyzja administracyjna”. Zgodnie z treścią przepisu art. 104 § 2 K.p.a. „decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji”. Z tego przepisu możemy wysnuć wniosek, iż decyzja administracyjna to rozstrzygnięcie indywidualne sprawy administracyjnej.
Jeżeli od decyzji służy odwołanie, to należy wykorzystać przysługujące środki prawne (tj. złożyć je). Nawet gdyby decyzja wydana przez organ I instancji była wadliwa lub niezgodna z prawem, to w toku kontroli instancyjnej można skorygować błędy powstałe podczas rozstrzygania w I instancji. Wadliwa decyzja organu I instancji, skorygowana przez organ II instancji nie rodzi bowiem obowiązku odszkodowawczego. Decyzje ostateczne to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.
Tryb stwierdzenia nieważności decyzji określają przepisy art. 156-159 K.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 156 § 1 „organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.”
Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.
Organami wyższego stopnia, co do zasady, są:
w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze,
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek lub z urzędu. Wniosek taki może złożyć każdy podmiot (nie tylko strona postępowania), który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ wszczyna z urzędu, gdy:
sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji;
zostanie wniesiony sprzeciw prokuratorski (art. 184 K.p.a.);
zostanie wniesione żądanie przez organizację społeczną (art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a.);
żąda tego podmiot upoważniony na podstawie przepisów szczególnych;
wskutek skargi wniesionej przez osobę trzecią (art. 235 § 1, w związku z art. 233 K.p.a.).
Reasumując: warunkiem skutecznego wszczęcia procesu o odszkodowanie za wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem jest uprzednie wykorzystanie przez stronę środków prawnych przewidzianych przez wskazane w treści artykułu przepisy.