Source: https://www.bdo.pl/pl-pl/publikacje/biuletyn-finanse-publiczne/2017/kontrasygnata-skarbnika-jednostki-samorzadu-terytorialnego
Timestamp: 2020-03-31 09:16:34
Legal References Found: art. 46
 art. 57
 art. 48
 art. 42
 art. 262
 art. 63
 art. 262

Document Content:
Kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego - BDO
Home > Publikacje > Biuletyn Finanse Publiczne > 2017 > Kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego
Kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego
Bernadeta Dziedziak , "C.H. Beck" |
Kompetencje skarbnika jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kontrasygnaty – mimo ich wagi i znaczenia – często nie są właściwie rozumiane, tymczasem brak kontrasygnaty skutkuje brakiem skuteczności albo nieważnością czynności prawnych.
1. Przedmiot kontrasygnaty
Generalnie o kontrasygnacie skarbnika mówią umiejscowione w grupie przepisów o mieniu – normy prawne ustaw ustrojowych. Na podstawie art. 46 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016 poz. 446, dalej SamGminU) jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej. Na mocy przepisu art. 57 ust. 3 SamWojU, czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej. Z art. 48 ust. 3 SamPowU wynika, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej.
Natomiast w myśl art. 42 ust. 3 Ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz.U. 2017 poz. 730, dalej ZwMetroWojŚlU) jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika związku metropolitalnego lub osoby przez niego upoważnionej. Uregulowania te, jak można zauważyć nie są identyczne dla wszystkich JST. Jedne z nich mówią o zobowiązaniach pieniężnych (patrz: gmina, województwo), inne o zobowiązaniach majątkowych (patrz: powiat, związek metropolitalny). Jedne odnoszą się do możliwości, czyli już samej ewentualności powstania takiego zobowiązania (dotyczy to: gminy, powiatu, związku metropolitalnego), a niektóre do wynikającego z nich zobowiązania (przypadek województwa).
Zobowiązania pieniężne to niewątpliwie zobowiązania majątkowe, albowiem środki pieniężne są składnikiem majątku JST. Zobowiązania majątkowe, jak się wydaje to kategoria szersza, a w jej skład wchodzą także zobowiązania majątkowe niebędące pieniężnymi.
Przykładami czynności prawnych powodujących powstanie niepieniężnych zobowiązań majątkowych są: darowizna rzeczowa, zamiana, czy nieodpłatne przekazanie środka trwałego. W świetle tych przepisów wymogiem kontrasygnaty objęte są czynności prawne powodujące powstanie nie tylko zobowiązań pieniężnych, lecz w powiecie i związku metropolitalnym także zobowiązań majątkowych.
Ponadto różnice dotyczą czynności mogących dopiero w przyszłości skutkować takimi zobowiązaniami, co może dotyczyć zapłaty zawartych w umowie kar umownych, odszkodowań, odsetek za zwłokę (przypadek gminy, powiatu, związku metropolitalnego), jak i do zobowiązań wynikających z tych czynności (w województwie).
Przytoczone przepisy ustaw ustrojowych uzależniają skuteczność czynności prawnych od dokonania ich kontrasygnaty przez skarbnika JST lub osoby przez niego upoważnionej.
W świetle tych przepisów nie są skutecznie zawarte czynności prawne mogące powodować powstanie zobowiązań pieniężnych (w niektórych JST majątkowych) jeżeli zabrakło dokonania ich kontrasygnaty przez skarbnika JST lub osobę przez niego upoważnioną. Według orzecznictwa, jak i poglądów doktryny, które należy podzielić, poza wyjątkami czynności prawnych wymienionych w art. 262 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2016 poz. 1870, dalej FinPubU) w zakresie pozostałych istnieje możliwość uzdrowienia czynności prawnej pozbawionej kontrasygnaty skarbnika poprzez jej późniejsze uzupełnienie.
2. Znaczenie kontrasygnaty
Co to jest „kontrasygnata skarbnika JST” – nie wyjaśniają wprost ani przepisy komentowanej ustawy, ani przepisy ustaw ustrojowych. Odpowiedzi można poszukiwać w dość bogatym orzecznictwie sądowym, działalności organów nadzoru, jak i w fachowym piśmiennictwie. Kontrasygnata według słownika języka polskiego (Uniwersalnego słownika języka polskiego)oznacza współpodpisanie dokumentu, głównie: podpisanie aktu urzędowego głowy państwa przez premiera lub ministra oznaczające, że podpisujący przyjmuje w imieniu rządu odpowiedzialność polityczną za podpisany akt.
W odniesieniu do kontrasygnaty skarbnika JST należy zaakcentować, iż kontrasygnata nie stanowi wyrażenia oświadczenia woli w imieniu gminy, powiatu, czy województwa, bo składanie oświadczeń woli należy do osób do tego upoważnionych w przepisach ustaw ustrojowych, a wśród nich nie ma skarbnika JST. Można w przypadku kontrasygnaty dopatrywać się pewnych analogii do uregulowanej w art. 63 KC instytucji zgody osoby trzeciej. W świetle tego przepisu, jeżeli do dokonania czynności prawnej potrzebna jest zgoda osoby trzeciej, osoba ta może wyrazić zgodę także przed złożeniem oświadczenia przez osoby dokonujące czynności albo po jego złożeniu.
Zgoda wyrażona po złożeniu oświadczenia ma moc wsteczną od jego daty. Natomiast jeżeli do ważności czynności prawnej wymagana jest forma szczególna, oświadczenie obejmujące zgodę osoby trzeciej powinno być złożone w tej samej formie.
Kontrasygnata, której materialnym wyrazem jest złożenie na dokumencie podpisu przez skarbnika JST – wymaga w celu jej dokonania formy pisemnej. Kontrasygnata powinna być złożona na piśmie, chociaż pojawił się w orzecznictwie również pogląd o kontrasygnacie „dorozumianej”, udzielonej poprzez fakt wykonania umowy przez JST.
Ponadto wydaje się, że brak wystarczających podstaw prawnych, aby stosować do kontrasygnaty wymóg formy aktu notarialnego, gdy w grę wchodzą czynności prawne wymagające tej szczególnej formy. W tych przypadkach przedłożenie w formie pisemnej kontrasygnaty skarbnika JST i odnotowanie tego w akcie notarialnym winno być wystarczające, gdyż skarbnik, co należy wyróżnić, nie reprezentuje JST.
Co zatem oznacza kontrasygnata, jak należy odczytywać jej udzielenie przez skarbnika JST? W ślad za dość licznych orzecznictwem sądowym i stanowiskiem RIO można odpowiedzieć, że kontrasygnata stanowi przede wszystkim potwierdzenie dysponowania przez JST potrzebnymi środkami do wykonania zaciągniętego zobowiązania oraz że zaciągane zobowiązanie mieści się w planie finansowym jednostki. Można bronić poglądu, iż kontrasygnata jest najważniejszą kompetencją skarbnika.
3. Upoważnienie do udzielenia kontrasygnaty
Kontrasygnaty udziela skarbnik JST lub osoba przez niego upoważniona.
W obowiązującym stanie prawnym wyłącznie skarbnik JST ma prawo upoważnić do dokonania kontrasygnaty inne osoby. Kierownik jednostki ani żadna inna osoba lub organ nie ma w tym zakresie uprawnień. Skarbnik JST w zależności od uwarunkowań organizacyjnych, kadrowych i innych podejmuje decyzję co do udzielenia upoważnienia.
Oczywiste jest, iż z uwagi na konieczność zapewnienia niezakłóconej realizacji zadań publicznych przez JST, takie upoważnienie winno zostać udzielone przez skarbnika JST innym osobom, co najmniej na okres jego nieobecności spowodowanej urlopem, absencją chorobową i innymi przyczynami. W sytuacji, w której skarbnik JST nie udzielił żadnego upoważnienia do kontrasygnaty oznacza, że samodzielnie kontrasygnuje wszystkie czynności mogące spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych (majątkowych).
Należy wyjaśnić, że głównemu księgowemu samorządowej jednostki budżetowej na mocy obowiązujących ustaw ustrojowych nie przysługuje z ustawy uprawnienie do kontrasygnaty. To skarbnik JST posiada największą wiedzę w zakresie dysponowania przez JST koniecznymi środkami finansowymi. Dopóki skarbnik JST - główny księgowy budżetu JST, takiego upoważnienia nie udzieli, główny księgowy samorządowej jednostki budżetowej nie ma legitymacji do kontrasygnaty czynności rodzącej zobowiązanie pieniężne (w powiecie zobowiązanie majątkowe).
Bez upoważnienia do kontrasygnaty, jego podpis złożony na umowie nie oznacza kontrasygnaty, a wyłącznie dokonanie kontroli wstępnej operacji gospodarczej. Brak kontrasygnaty czyni nieskuteczną czynność rodzącą zobowiązanie pieniężne (majątkowe w powiecie), a w przypadku kredytu, pożyczki, poręczenia, gwarancji i emisji papierów wartościowych, czyni ją nieważną. Z pewnością instytucja kontrasygnaty jest dodatkowym zabezpieczeniem przestrzegania przepisów prawa przez JST oraz zasad i reguł obowiązujących w finansach publicznych, a w tym dyscypliny finansów publicznych.
4. Umowy kredytu, pożyczki, emisja papierów wartościowych
Dla ważności czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych, w myśl art. 262 ust. 1 zdanie drugie FinPubU – jest konieczna, co trzeba z naciskiem zaznaczyć – kontrasygnata skarbnika JST. Wskazany przepis warunkuje ważność dokonania czynności prawnych zaciągania kredytów, pożyczek, emisji papierów wartościowych oraz udzielania pożyczek, gwarancji i poręczeń od ich kontrasygnaty przez skarbnika JST.
Ustawodawca położył akcent na niezbędność osoby skarbnika JST i jego aktu kontrasygnaty. W przypadku tych czynności przepis nie wspomina o możliwości dokonania ich kontrasygnaty przez osobę upoważnioną przez skarbnika. Należy zatem ten zapis ustawowy odczytywać ściśle, czyli dla wskazanych czynności prawnych kontrasygnata jest zastrzeżona wyłącznie do osoby skarbnika. To postawiony w przepisie warunek brzegowy, do uznania ich za ważne.
Podobnie znajdziemy w literaturze przedmiotu. Brak kontrasygnaty skarbnika JST z mocy prawa całkowicie dyskwalifikuje wymienione czynności prawne, a przyjęte w komentowanym przepisie rozwiązanie, w postaci sankcji bezwzględnej nieważności tych czynności, jest wskazane ze względu na ich wpływ na dług publiczny [zob. np. J. Glumińska-Pawlic, Prawa i obowiązki skarbnika jako organu kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego, PrzeglądPodatków Lokalnych i Finansów Samorządowych, Taxpress, Październik 2007, s. 38].
Omawiając zagadnienie kontrasygnaty czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych, warto poruszyć często powiązaną z nimi sprawę kontrasygnaty weksla in blanco. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w piśmie z 1.8.2014 r. zajmowała się tą problematyką i w odpowiedzi na wniosek zainteresowanej JST dotyczący wskazania, czy weksel in blanco zabezpieczający umowę pożyczki lub kredytu wymaga kontrasygnaty skarbnika, podzieliła stanowisko wyrażone we wniosku, a mianowicie, że skarbnik JST nie ma obowiązku kontrasygnowania weksla.
Brak kontrasygnaty na wekslu nie powoduje jego nieważności ani nieskuteczności, natomiast uzupełnienie weksla w postaci deklaracji wekslowej, która ma formę umowy określającej warunki wypełnienia weksla jest przez skarbnika kontrasygnowana (pismo RIO w Łodzi znak: WA 4120-5/2014/w z 1.8.2014 r. i wniosek o udzielenie wyjaśnienia w zakresie stosowania przepisów o finansach publicznych Gminy Miasto Łódź z 18.7.2014 r. wraz z opinią prawną – www.bip.lodz.rio.gov.pl/upload/wa_4120-5-2014-w_stanowisko_izby.pdf, www.bip.lodz.rio.gov.pl/upload/wa_4120-5-2014-w_wniosek.pdf, dostęp 8.8.2017 r.)
Na etapie prowadzonych postępowań w sprawie udzielenia zamówienia publicznego JST, jako zamawiający często na zadane pytania do treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia zasadnie wyjaśniają, że skarbnik JST nie złoży kontrasygnaty na wekslu in blanco. Taka kontrasygnata jest bowiem bezprzedmiotową, bo na wekslu powinny się podpisać osoby upoważnione do składania oświadczeń woli w imieniu osoby prawnej, a skarbnik nie jest taką osobą. Ponadto podpis skarbnika rodzi niebezpieczeństwo, iż stanie się on poręczycielem wekslowym i w przypadku niewykonania zobowiązania odpowie osobiście za zobowiązanie finansowe JST.
Uwaga: artykuł pochodzi z książki Wydawnictwa C.H. Beck „Ustawa o finansach publicznych”, która ukaże się w 2017 roku.