Source: http://docplayer.pl/268293-Realizacja-przedsiewziec-w-systemie-partnerstwa-publiczno-prywatnego.html
Timestamp: 2017-08-20 06:47:18
Legal References Found: art. 2
 art. 6
 art. 18
 art. 24
 art. 9
 art. 4
 art. 33
 art. 24
 art. 4
 art. 14
 art. 15
 art. 20
 art. 20
 art. 40
 art. 12
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 1
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 2

Document Content:
REALIZACJA PRZEDSIĘWZIĘĆ W SYSTEMIE PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO - PDF
REALIZACJA PRZEDSIĘWZIĘĆ W SYSTEMIE PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO
Download "REALIZACJA PRZEDSIĘWZIĘĆ W SYSTEMIE PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO"
1 KGP /2012 Nr ewid. 1/2013/P/12/051/KGP Informacja o wynikach kontroli REALIZACJA PRZEDSIĘWZIĘĆ W SYSTEMIE PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO MARZEC
2 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej WIZJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji: Andrzej Otrębski Akceptuję: Marian Cichosz Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Zatwierdzam: Jacek Jezierski Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa T/F Prezes Najwyższej Izby Kontroli dnia
3 Spis treści 1. WPROWADZENIE PODSUMOWANIE WYNIKów KONTROLI Ogólna ocena kontrolowanej działalności Synteza wyników kontroli Uwagi końcowe i wnioski WażNIEJSZE WYNIKI KONTROLI Charakterystyka stanu prawnego Istotne ustalenia kontroli Umiejscowienie problematyki PPP w strukturze organizacyjnej kontrolowanych podmiotów Skala i przesłanki stosowania formuły PPP do realizacji przedsięwzięć publicznych Przygotowanie przedsięwzięć PPP Analizy i ich wykorzystanie Wybór partnera prywatnego Postanowienia umów Realizacja umów Projekty hybrydowe Sprawozdawczość Wspieranie partnerstwa publiczno-prywatnego przez Ministra Gospodarki i Ministra Rozwoju Regionalnego INFORMACJE DODATKOWE o PRZEPROWADZONEJ KONTROLI Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli Panel ekspertów ZałąCZNIKI... 35
4 1 W P R O W A D Z E N I E Najwyższa Izba Kontroli na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli1 przeprowadziła kontrolę planową, koordynowaną (Nr: P/12/051) realizacji przedsięwzięć w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego. Celem kontroli była ocena pod względem legalności, rzetelności i gospodarności przygotowania i realizacji wspólnych przedsięwzięć podejmowanych w systemie szeroko rozumianego partnerstwa publiczno-prywatnego (dalej PPP)2, tj. takich, których istotą jest podział zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Skontrolowano: przygotowanie jednostek kontrolowanych do realizacji przedsięwzięć PPP, stopnień korzystania z formuły PPP w realizacji zadań publicznych, prawidłowość przygotowania projektów PPP, prawidłowość wyboru partnera prywatnego, prawidłowość postanowień umownych, zarządzanie realizacją projektów PPP, stan realizacji projektów PPP w odniesieniu do założeń, analiz i warunków umów, zgodności efektów projektów PPP z założonymi celami, koszty realizacji projektów PPP, realizację obowiązków sprawozdawczych przez jednostki kontrolowane. Kontrolą objęto okres (I półrocze), tj. okres po zmianie regulacji dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone od dnia 14 maja 2012 r. do dnia 8 października 2012 r. Wykaz jednostek kontrolowanych i jednostek, które przeprowadziły kontrolę oraz ocen NIK zawiera Załącznik nr 4. 1 Dz. U. z 2012 r. poz Rozwinięcie pojęcia szeroko rozumianego PPP zawarto w Załączniku nr 1 do informacji, w którym przedstawiono także zakres pojęciowy PPP w ujęciu Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. 4
5 2 P O D S U M O W A N I E W Y N I K ó w K O N T R O L I 2.1 Ogólna ocena kontrolowanej działalności NIK pozytywnie oceniła podejmowanie przez podmioty publiczne przedsięwzięć w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości3 oraz pomimo niewielkiej dotychczas skali realizacji inwestycji publicznych w formule PPP. Kontrolowane jednostki w zróżnicowanym stopniu były przygotowane do realizacji przedsięwzięć PPP. Najlepiej były przygotowane jednostki zaangażowane w realizację przedsięwzięć PPP w większej skali, które korzystały z fachowego doradztwa i analizowały przyczyny niepowodzenia nieudanych postępowań. Doradcy, których zadaniem było przeprowadzenie analiz i przygotowanie przedsięwzięcia, byli zatrudniani w sposób gospodarny i przy zachowaniu zasad konkurencji. Nieprawidłowości polegały na nierzetelnym przygotowaniu niektórych przedsięwzięć PPP, co nie pozwoliło na wyłonienie partnera prywatnego do ich realizacji lub prowadziło do zawarcia umów na warunkach niekorzystnych dla podmiotu publicznego. Podejmowano też próby realizacji przedsięwzięcia PPP bez przeprowadzenia analiz wskazujących na optymalny sposób realizacji planowanej inwestycji publicznej lub ignorowano wyniki przeprowadzonych analiz w postępowaniach zmierzających do wyboru partnera prywatnego. Negocjowane umowy nie dochodziły do skutku, ponieważ podmioty publiczne dążyły do obarczenia maksymalnym ryzykiem przedsięwzięcia partnera prywatnego i nie godziły się na dopłaty na rzecz partnera prywatnego, nawet kiedy takie dopłaty wynikały z przeprowadzonych analiz. 2.2 Synteza wyników kontroli 1) W toku kontroli zbadano 43 postępowania zmierzające do wyboru prywatnego partnera (14 postępowań nie zakończono), w wyniku których zawarto 17 umów (str. 45 Informacji). Kontroli poddano realizację wszystkich zawartych umów, także 4 umów podpisanych przed okresem objętym kontrolą (str. 47 Informacji). Największą grupę przygotowywanych przedsięwzięć w formule PPP stanowiły: przedsięwzięcia dotyczące parkingów i garaży, także z towarzyszącą infrastrukturą handlową (21%), obiektów o charakterze sportowo-rekreacyjnym (19%), dworców kolejowych (12%) i dróg (12%). Siedmioprocentowe udziały miały przedsięwzięcia dotyczące: obiektów służby zdrowia, oszczędności energii, transportu publicznego oraz zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Najmniejsze grupy (po 5%) stanowiły przedsięwzięcia dotyczące usług pogrzebowych i gospodarki odpadami (str. 45 Informacji). 2) NIK nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości ani uchybień w 12 spośród 21 skontrolowanych podmiotów. Negatywnie oceniono działania 4 podmiotów. Nieprawidłowości, nie powodujące jednak negatywnej oceny NIK, stwierdzono w 4 skontrolowanych jednostkach, a uchybienia w jednej (str. 44 Informacji). 3) Skala stosowania formuły PPP w realizacji zadań publicznych była niewielka. Wartość przedsięwzięć zainicjowanych w formule PPP stanowiła 14% w stosunku do wartości inwestycji ogółem zainicjowanych w kontrolowanych podmiotach. Wartość zawartych umów w stosunku do wartości 3 Według stosowanej przez NIK przed dniem 2 czerwca 2012 r. czterostopniowej skali ocen: pozytywna, pozytywna pomimo stwierdzonych uchybień, pozytywna pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 5
6 P O D S U M O W A N I E W Y N I K ó w K O N T R O L I wszczętych postępowań PPP wyniosła 11%. Dla porównania, podpisaniem umów zakończyło się 74% wszczętych przedsięwzięć inwestycyjnych ogółem. Należy przy tym zaznaczyć, że do kontroli typowano podmioty, w których stosowano partnerstwo publiczno-prywatne oraz w których przedsięwzięcia PPP były najbardziej zaawansowane (str. 10 Informacji). 4) Kontrola wykazała, że podstawową przesłanką korzystania z partnerstwa publiczno- -prywatnego przy realizacji celów publicznych był brak innych źródeł ich finansowania. Tym samym niedostateczną wagę przywiązywano do innych korzyści płynących z tego partnerstwa, polegających np. na szybszym i tańszym procesie budowy obiektów przez partnera prywatnego, lepszej jakości zarządzania oraz bardziej efektywnej eksploatacji inwestycji będącej przedmiotem partnerstwa (str. 13 Informacji). 5) W podmiotach, w których przedsięwzięcia PPP występowały jedynie incydentalnie i miały niewielką skalę, nie tworzono komórek odpowiedzialnych za ich przygotowanie i realizację. W podmiotach realizujących przedsięwzięcia PPP w większej skali tworzone były zespoły zadaniowe lub w strukturze organizacyjnej wyodrębniano wyspecjalizowane komórki. NIK uznała takie postępowanie za racjonalne. Negatywnie oceniono jedynie utworzenie spółki celowej, która miała znaleźć partnera prywatnego do budowy parku wodnego w Sanoku (str. 9 Informacji). 6) Najczęstszym błędem w skontrolowanych przedsięwzięciach PPP było nierzetelne ich przygotowanie, bez wcześniejszych analiz lub nieuwzględnianie wyników sporządzanych analiz w warunkach prowadzonego postepowania (str. 14 Informacji). Bez wcześniejszego przeprowadzenia jakichkolwiek udokumentowanych analiz zawarto 6 z 17 umów. Niepełne lub wadliwe analizy skutkowały podpisaniem dwóch umów na warunkach niekorzystnych dla podmiotu publicznego. Ze względu na brak analiz lub z powodu nieuwzględnienia w postępowaniu wniosków wynikających z analiz, niepowodzeniem zakończyły się negocjacje w 10 spośród 43 skontrolowanych postępowań (str. 17 Informacji). 7) Tryb wyboru partnerów prywatnych stosowany był prawidłowo. W dwóch postępowaniach NIK wskazała jednak na nierówne traktowanie zainteresowanych podmiotów. Natomiast w ogłoszeniach o koncesji nie wymieniano wymaganego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym4 kryterium podziału ryzyk. Kontrola wykazała także przypadki braku lub nierzetelnego dokumentowania przebiegu negocjacji (str. 19 Informacji). 8) Kontrola wykazała, że niektóre podmioty publiczne nie traktowały umów koncesji jako przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego. W konsekwencji nie stosowały ustawy o PPP w postępowaniach zmierzających do wyłonienia koncesjonariusza. NIK kwestionowała takie podejście jeśli zawierane umowy koncesji spełniały ustawową definicję partnerstwa publiczno- -prywatnego, bowiem polegały na wspólnej realizacji przedsięwzięcia opartej na podziale zadań i ryzyk (str. 20 Informacji). 9) Dwie umowy z partnerami prywatnymi zawierały postanowienia niekorzystne dla podpisujących je podmiotów publicznych, a w dwóch innych umowach stwierdzono pomyłki, które zostały skorygowane jeszcze w trakcie trwania kontroli. Realizacja sześciu umów była opóźniona, z czego do opóźnień realizacji dwóch umów doszło z powodu zaniedbań podmiotu publicznego. 6 4 Dz. U. z 2009 r, Nr19, poz. 100 ze zm. - dalej ustawa o PPP.
7 P O D S U M O W A N I E W Y N I K ó w K O N T R O L I Stwierdzono nierzetelność nadzoru podmiotów publicznych nad realizacją pięciu umów (str. 21 Informacji). 10) Kontrola nie wykazała rozbieżności pomiędzy efektami realizacji umów, a celami dla realizacji których podejmowano przedsięwzięcia PPP. Należy jednak mieć na uwadze, że umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym są zawierane na okresy wieloletnie i od ich podpisania upłynęło stosunkowo niewiele czasu (str. 23 Informacji). 11) Wydatki na realizację przedsięwzięć PPP były na ogół racjonalne, chociaż w dwóch skontrolowanych podmiotach NIK wskazywała na niewielkie zaawansowanie projektów realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego mimo znaczącego zaangażowania środków i znacznych nakładów pracy (str. 19 Informacji). 12) Sprawozdawczość dotycząca PPP (sprawozdania Rb-Z-PPP) obejmowała zaledwie ok. 24% zawartych umów w formule szeroko rozumianego partnerstwa publiczno-prywatnego, bowiem w praktyce Ministerstwo Finansów nie wymaga składania sprawozdań, gdy partnerstwo jest realizowane w formie umowy zawartej na podstawie innych przepisów niż ustawa o PPP. Wśród skontrolowanych powszechny jest pogląd, acz w opinii NIK nieuzasadniony, że przy zawieraniu umowy koncesji nie ma obowiązku stosowania ustawy o PPP (str. 26 Informacji). 13) Rezultaty finansowe kontroli wyniosły ,20 zł, z czego: ,00 zł dotyczyło uszczuplenia środków lub aktywów w Urzędzie Miasta Kraków (str. 25 Informacji), ,30 zł dotyczyło kwot wydatkowanych z naruszeniem zasad należytego zarządzania finansami w Urzędzie Miasta w Gostyninie (str. 24 Informacji), ,00 zł dotyczyło zaciągnięcia przez byłą Wójt Gminy Piecki zobowiązań bez wymaganej uchwały Rady Gminy (str. 22 i str. 25 Informacji) ,90 zł dotyczyło kwoty wydatkowanej z naruszeniem prawa w Gminie Ustka w związku z realizacją przewozów (str. 19 Informacji). 2.3 Uwagi końcowe i wnioski 1. Wyniki kontroli wskazują, że przyczynami niepowodzeń w realizacji zadań publicznych w szeroko pojętej formule PPP jest ich niedostateczne przygotowanie, w tym niedostateczne rozpoznanie ryzyk i brak analiz dotyczących najlepszego sposobu realizacji zadania. Jednostki samorządu terytorialnego, realizujące jednostkowe przedsięwzięcia PPP, które najczęściej zawierały umowy o koncesje na roboty budowlane i usługi lub inne umowy PPP, nie miały dostatecznej wiedzy i doświadczenia w przygotowaniu tego typu umów. Dlatego też, w ocenie NIK, w ramach wsparcia PPP realizowanego przez Ministerstwo Gospodarki i Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, należałoby rozważyć wprowadzenie mechanizmów pomocy dla podmiotów publicznych sprzyjających poprawie merytorycznej jakości przygotowywanych przedsięwzięć PPP. Mogłyby one dotyczyć np. umożliwienia refundacji podmiotom publicznym wydatków na wstępne analizy planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych pod kątem oceny możliwości ich realizacji w formule PPP i wskazania optymalnego modelu przedsięwzięcia lub promocji konkretnego przedsięwzięcia. Takie wsparcie podmiotów publicznych należałoby zdaniem NIK stosować przynajmniej w początkowej fazie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce. Wsparcie 7
8 P O D S U M O W A N I E W Y N I K ó w K O N T R O L I to mogłoby być zaprogramowane, realizowane i nadzorowane poprzez działające już instytucje współpracujące z wymienionymi resortami. 2. Minister Finansów powinien rozważyć likwidację obowiązku sporządzania sprawozdań Rb-Z-PPP, służących jedynie identyfikacji przedsięwzięć realizowanych na podstawie ustawy o PPP, poprzez zmianę Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej5. Sprawozdania Rb-Z-PPP dotyczą faktycznie jedynie niewielkiej części szeroko rozumianych przedsięwzięć PPP, a informacje o partnerstwie publiczno-prywatnym i zawartych umowach są dostępne w licznych bazach i opracowaniach instytucji promujących PPP. 3. Biorąc pod uwagę zasadność analizy ryzyk wynikających z umów PPP, mających wpływ na poziom zobowiązań podmiotów publicznych, NIK wskazuje na potrzebę precyzyjnego ich zdefiniowania. Podmioty publiczne powinny mieć bowiem pewność, że interpretacja postanowień zawartych przez nie umów nie może prowadzić do innej konkluzji w kontekście zaliczania zobowiązań do długu publicznego, niż było przez nich zakładane w trakcie przygotowywania i negocjowania warunków przedsięwzięć. NIK widzi potrzebę precyzyjnego zdefiniowania i określenia zakresu ryzyk: budowy, popytu i dostępności oraz określenia jednoznacznej metodologii ich podziału pomiędzy strony przedsięwzięcia PPP. W tym celu minister właściwy do spraw gospodarki powinien skorzystać z delegacji zawartej w art. 18a ustawy o PPP i wydać rozporządzenie w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz po zasięgnięciu opinii Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. 5 Dz. U. Nr 20, poz dalej rozporządzenie w sprawie sprawozdawczości budżetowej - obowiązujące od dnia 8 lutego 2010 r. 8
9 3 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I 3.1 Charakterystyka stanu prawnego W opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia 21 października 2010 r.6, koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego obejmuje zarówno kwestie związane z umowami koncesyjnymi (płatność zapewnia koncesjobiorca), jak i kwestie związane z umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym, gdzie płatność, całkowitą lub częściową, zapewniają władze publiczne. Ramami prawnymi projektów realizowanych w Polsce w ramach PPP są przepisy ustawy o PPP, która weszła w życie w dniu 27 lutego 2009 r. Omówienie ustawy o PPP oraz innych przepisów regulujących kwestie objęte badaniami kontrolnymi zawarto w Załączniku Nr 2 do Informacji. 3.2 Istotne ustalenia kontroli Umiejscowienie problematyki PPP w strukturze organizacyjnej kontrolowanych podmiotów Skontrolowane podmioty różnie sytuowały przygotowanie projektów PPP w strukturach organizacyjnych. W podmiotach o dużej skali realizacji przedsięwzięć w systemie PPP (np. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Urząd Miejski w Gdańsku, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - dalej GDDKiA) utworzono komórki organizacyjne odpowiedzialne za ich realizację. Projekty, realizowane z udziałem partnera prywatnego przez Polskie Koleje Państwowe SA (dalej PKP SA), były prowadzone przez spółki celowe, których udziałowcami były: podmiot zależny od inwestora prywatnego oraz podmiot zależny od PKP SA. W innych (np. Urząd Miasta Krakowa i Urząd Miasta Poznania) powoływano zespoły zadaniowe do przygotowania konkretnych przedsięwzięć. W podmiotach, które realizowały jednostkowe projekty PPP, najczęściej były one przygotowywane przez komórki lub pracowników zajmujących się inwestycjami lub zamówieniami publicznymi. NIK nie oceniała negatywnie braku wyodrębnienia komórek organizacyjnych do realizacji projektów PPP w żadnym z kontrolowanych podmiotów mając na uwadze niewielką skalę realizowanych przedsięwzięć. Krytycznie natomiast oceniono utworzenie spółki celowej Park Wodny w Sanoku Sp. z o.o. (Spółka), której jedynym udziałowcem została Gmina Miasta Sanoka. Spółkę utworzono w celu realizacji inwestycji Park Wodny w Sanoku (dalej Park Wodny). W listopadzie 2009 r. Gmina Miasta Sanoka wniosła do Spółki nieruchomość, na której znajdował się basen otwarty z brodzikiem i budynek basenu krytego wraz z częścią socjalno-sanitarną. Cel założenia Spółki - realizacja inwestycji Park Wodny - nie został osiągnięty, a jej działalność generowała straty. W latach Spółka poniosła stratę w wysokości ok. 293 tys. zł, która była spowodowana głównie ponoszeniem kosztów amortyzacji (ok. 124 tys. zł rocznie), podczas gdy przychody z eksploatacji basenów będących jej własnością uzyskiwał Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji. Przykładem dobrych praktyk w przygotowaniu do realizacji przedsięwzięć w formule PPP może być GDDKiA. W jej strukturze organizacyjnej od 16 czerwca 2008 r. funkcjonuje Departament Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, do którego zadań należy m.in. przygotowywanie i prowadzenie projektów inwestycyjnych realizowanych w systemie koncesyjnym i partnerstwa publiczno- -prywatnego. Spośród 28 pracowników zatrudnionych w tym departamencie, pięć osób zajmowało się tylko projektami realizowanymi w PPP, a dziewięć osób uczestniczyło w ich realizacji wykonując przy tym inne zadania. GDDKiA przed rozpoczęciem inwestycji drogowych dokonywała analizy różnych wariantów ich realizacji i oceniała jaki system budowy będzie najbardziej korzystny 6 Dz. U. UE C 51 str z dnia 17 lutego 2011 r. główne tezy opinii przytoczono w Załączniku Nr 1 do Informacji. 9
10 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I pod względem wpływu danego wariantu realizacji na wielkość zobowiązań finansowych Skarbu Państwa. Opracowała też komparatory7 sektora publicznego, których przedmiotem było porównanie kosztów i korzyści wynikających z realizacji inwestycji w formule PPP do kosztów i korzyści w przypadku realizacji inwestycji jedynie przez podmiot publiczny. GDDKiA opracowywała także matrycę ryzyk, która umożliwia symulacje podziału ryzyka pomiędzy stroną publiczną a stroną prywatną dla różnych wariantów realizacji inwestycji. W ocenie NIK dobrą praktyką jest współpraca różnych jednostek przy propagowaniu i przygotowywaniu przedsięwzięć PPP. Np. w ramach realizowanego przez Zarząd Infrastruktury Sportowej w Krakowie projektu PPP nowe perspektywy uruchomiona została strona internetowa Serwis ten, skupiający w jednym miejscu wszystkie inwestycje miejskie planowane do realizacji w trybie szeroko rozumianego partnerstwa publiczno prywatnego ma na celu promowanie tej formy realizacji zadań publicznych przy współudziale sektora prywatnego oraz promocję inwestycji Miasta Kraków. Pracownicy Urzędu Miasta Krakowa odpowiedzialni za przygotowanie i wdrażanie projektów w systemie PPP korzystali m.in. ze wsparcia Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości a także Platformy współpracy w zakresie PPP, która stanowiła forum wymiany informacji, doświadczeń i najlepszych praktyk Skala i przesłanki stosowania formuły PPP do realizacji przedsięwzięć publicznych Kontrolowane jednostki rzadko brały pod uwagę formułę partnerstwa publiczno-prywatnego jako sposób realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, a wartość przedsięwzięć PPP zakończonych podpisaniem umów była niewielka. W latach (I półrocze) w 21 skontrolowanych jednostkach rozpatrywano projekty inwestycyjne o wartości ok mln zł. W 19 skontrolowanych jednostkach8 liczba projektów inwestycyjnych wyniosła ok. 3,1 tys., a ich wartość ok mln zł. Liczba i wartość projektów inwestycyjnych, w których doszło do zawarcia umowy wyniosły odpowiednio 2,8 tys. i mln zł (bez GDDKiA i PKP SA - odpowiednio 2,6 tys. i mln zł). W analogicznym okresie rozpatrywano 72 (66 w 19 jednostkach bez GDDKiA i PKP SA) projektów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego o wartości mln zł (5 388 mln zł bez GDDKiA i PKP SA). Wartość projektów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego rozpatrywanych w kontrolowanych jednostkach (bez GDDKiA i PKP SA) stanowiła w badanym okresie ok. 14% w stosunku do ogółu rozpatrywanych projektów inwestycyjnych. W tablicy Nr 1 zawarto dane dotyczące przedsięwzięć inwestycyjnych, w tym w formule PPP rozpatrywanych i przygotowywanych w kontrolowanych jednostkach w latach (I półrocze) Metody wykorzystywane w analizie porównawczej do oceny korzystności metody PPP w porównaniu z innymi metodami realizacji danego przedsięwzięcia. 8 Tzn. po wyłączeniu GDDKiA i PKP SA, które przygotowywały projekty dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego w oparciu o ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 931 ze zm.), ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U r. Nr 16 poz. 93 ze zm.) i ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U r. Nr 94 poz ze zm.).
11 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Tablica nr 1 Projekty inwestycyjne, w tym w formule PPP, w latach (I półrocze) Wyszczególnienie W 21 jednostkach kontrolowanych W 19 jednostkach skontrolowanych (bez GDDKiA i PKP SA) Liczba rozpatrywanych i przygotowywanych projektów inwestycyjnych Wartość rozpatrywanych i przygotowywanych projektów inwestycyjnych w tys. zł Liczba projektów, w których ogłoszono nabór wykonawcy/ partnera Wartość projektów, w których ogłoszono nabór wykonawcy/ partnera w tys. zł Liczba projektów, w których doszło do zawarcia umowy Wartość projektów, w których doszło do zawarcia umowy w tys. zł Liczba rozpatrywanych i przygotowywanych projektów PPP Wartość rozpatrywanych i przygotowywanych projektów PPP w tys. zł Liczba i rodzaj ogłoszonych postępowań PPP Koncesja PPP 6 6 Spółka celowa 5 1 Wartość ogłoszonych postępowań PPP w tys. zł Liczba i rodzaj projektów, w których ogłoszono wybór partnera PPP Wartość projektów, w których ogłoszono wybór partnera PPP w tys. zł Liczba i rodzaj projektów, w których podjęto negocjacje Wartość projektów, w których podjęto negocjacje w tys. zł Liczba i rodzaj projektów PPP, w których doszło do zawarcia umowy Wartość projektów PPP, w których doszło do zawarcia umowy w tys. zł Źródło: ustalenia kontroli 11
12 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Na wykresie Nr 1 zaprezentowano proporcje korzystania z formuły PPP przy realizacji inwestycji w kontrolowanych jednostkach biorąc pod uwagę wartość postępowań, w których ogłoszono nabór wykonawcy lub partnera prywatnego (w przypadku PPP). Wykres nr 1 Sposób realizacji inwestycji w kontrolowanych jednostkach Źródło: ustalenia kontroli W 19 skontrolowanych jednostkach wartość postępowań inwestycyjnych, w których doszło do zawarcia umów, stanowiła 73,7% w stosunku do wartości wszystkich rozpatrywanych inwestycji. W przypadku projektów PPP udział ten wynosił zaledwie 10,9%. Na 43 skontrolowane przedsięwzięcia PPP (Załącznik nr 5) zawarto 17 umów, a 14 postępowań trwało jeszcze w trakcie kontroli. Sześć postępowań zakończyło się niepowodzeniem negocjacji, a w dwóch postępowaniach nie złożono ważnych ofert. Cztery przedsięwzięcia zdecydowano się realizować w innej formule niż PPP. Na wykresie Nr 2 zaprezentowano skuteczność procedur naboru wykonawców/partnerów prywatnych w przedsięwzięciach inwestycyjnych realizowanych metodą tradycyjną i w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego9. Wykres nr 2 Skuteczność zawierania umów w systemie tradycyjnym i PPP Projekty tradycyjne 12 9 Pod względem wartości przedsięwzięć.
13 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Projekty PPP Źródło: ustalenia kontroli Większość kontrolowanych wyjaśniała, że formuła PPP rozpatrywana jest tylko wtedy, kiedy nie ma innych źródeł finansowania planowanych przedsięwzięć. NIK wskazuje na pozytywny przykład Urzędu Miasta stołecznego Warszawy (U. m.st. Warszawy), w którym kierowano się także pozafinansowymi przesłankami przemawiającymi za stosowaniem partnerstwa publiczno- -prywatnego. Pierwszą pulę projektów planowanych do realizacji według nowej ustawy o PPP w U.m.st. Warszawy wytypowano w 2009 r., zawierając jednocześnie 4 umowy ramowe z firmami doradczymi na przygotowanie projektów do realizacji. Przy selekcji projektów brano pod uwagę najpilniejsze potrzeby Miasta, sposób generowania strumienia przychodów oraz wykonalność projektów. Typowano projekty, które dawały możliwość wykorzystywania formuły PPP między innymi w zakresie: budowy, zarządzania i utrzymania dróg, mostów; ochrony środowiska; społecznego budownictwa mieszkaniowego; szkolnictwa; opieki zdrowotnej czy też infrastruktury sportowej i turystycznej. Wobec braku środków publicznych i możliwości pozyskania ich w tradycyjnej formule przez sektor publiczny (kredyt, pożyczka, emisje obligacji czy też zwiększenia dochodów podatkowych), w kontekście ogromnych potrzeb inwestycyjnych, rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Warszawie uznano za naturalny. Do realizacji kierowano projekty, w których partnerstwo było już stosowane w innych miastach w Europie. Brano pod uwagę przedsięwzięcia, uznane za strategiczne dla Miasta ze względów ekonomicznych, których realizacja została ujęta w Strategii Rozwoju m.st. Warszawy do roku 2020, a przede wszystkim głównym kryterium była ich użyteczność dla mieszkańców (co pozwoliło na hierarchizację listy projektów). Przykładowo realizacja parkingów podziemnych pozwoli na udrożnienie centrum miasta. Partnerstwo publiczno-prywatne ma pomóc w realizacji inwestycji, które mają szansę powstać w ciągu pięciu lat, a w przypadku niektórych projektów infrastrukturalnych mieszkańcy mogliby czekać na nie lat. Racjonalne podejście U. m.st. Warszawy do przygotowania przedsięwzięć w formule partnerstwa publiczno-prywatnego nie przełożyło się jednak na skuteczność w ich realizacji, a dotychczasowe efekty były niewspółmierne do zaangażowanych środków. Na 29 projektów, które były traktowane jako możliwe do realizacji w formule PPP, zainicjowano działania zmierzające do przygotowania realizacji 6 projektów, a w ich wyniku podpisano zaledwie 1 umowę. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wskazała, że przedsięwzięcia realizowane w formule PPP wymagają długotrwałych, szczegółowych i starannych przygotowań ze względu na brak wystarczających regulacji prawnych i orzecznictwa sądowego. Wiele przedsięwzięć - wskazywanych początkowo jako nadające się do realizacji w formule PPP po analizach i testowaniu rynku oceniono jako niemożliwe do realizacji w tej formule lub niecelowe, albo zbyt kosztowne. Analogicznie było w Urzędzie Miejskim w Gdańsku, w którym pomimo zaangażowania znacznego nakładu czasu oraz zasobów kadrowych żadne przedsięwzięcie PPP nie weszło do zakończenia kontroli w etap realizacji umowy, chociaż w kontrolowanym okresie rozpatrywano sześć takich przedsięwzięć. 13
14 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Przygotowanie przedsięwzięć PPP 14 W czterech podmiotach, na 21 skontrolowanych, NIK oceniła przygotowanie do realizacji przedsięwzięć w formule PPP jako nierzetelne. Nie wykonano ani nie zlecano analiz, które wskazywałyby jaka formuła realizacji będzie najbardziej korzystna, ignorowano wyniki przeprowadzonych analiz. Nierzetelne przygotowanie, w tym brak analizy wskazującej na optymalną formułę realizacji przygotowywanych przedsięwzięć, doprowadziło do podpisania 2 umów na warunkach niekorzystnych dla podmiotu publicznego, a następnie do problemów z realizacją tych umów. I tak: I Umowa koncesji z dnia 11 lipca 2010 r. dotycząca Term Gostynińskich została podpisana dopiero w wyniku powtórzonego postępowania, a błędy popełnione na etapie przygotowania przedsięwzięcia były przyczyną opóźnień i mogą uniemożliwić w przyszłości realizację inwestycji (zob. rozdz ). Jedyny podmiot, który złożył ofertę w pierwszym (nieudanym, ostatecznie odwołanym) postępowaniu, przeprowadzonym w 2009 r., wskazał, że opracowane wówczas jedynie Wstępne Studium tego przedsięwzięcia powinno być uzupełnione o studium pełne, służące uzyskaniu wyczerpującej informacji ekonomicznej, wraz z badaniami rynku. Wskazał też na brak skompletowanego finansowania dla inwestycji (oszacował lukę finansową na 130 mln zł) oraz możliwość utraty całości lub części planowanego współfinansowania unijnego. Miasto nie zapewniło rzetelnego przygotowania przedsięwzięcia Termy Gostynińskie, pomimo wydatkowania na analizy i doradztwo kwoty 887 tys. zł. Przedsięwzięcie przygotowano w oparciu o nieudokumentowane i nieuzasadnione założenia, a jego skala nie odpowiadała przyjętemu w 2004 r. Planowi Rozwoju Lokalnego Miasta Gostynina. W Planie rozwoju przewidywano do realizacji obiekt z 3-5 basenami, część relaksacyjną z saunami, gabinetami zabiegowymi i lekarskim oraz część ogólnorekreacyjną z boiskiem i pensjonat w standardzie 3 gwiazdek z miejscami noclegowymi. Tymczasem według Wstępnego Studium Wykonalności z 2009 r., przedsięwzięcie miało konkurować swą skalą nie tylko z innymi projektami turystycznymi na terenie województwa mazowieckiego, ale również w skali międzynarodowej (m. in. z podobnymi obiektami na Słowacji i na Węgrzech). Realizacja projektu miała pobudzić lokalną działalność gospodarczą poprzez zatrudnienie ok. 230 osób bezpośrednio w obiekcie oraz ok osób w jego otoczeniu. Zakładano zagospodarowanie obszaru 17 ha, w tym m.in. budowę: parku wodnego (o łącznej powierzchni m 2 ) z 11 basenami, SPA (3 670 m 2 ) z 6 basenami, części leczniczej, terapeutycznej i balneologicznej (1 766 m 2 ), centrum konferencyjnego (2 607 m 2 ), lodowiska (1 800 m 2 ), 4-gwiazdkowego hotelu z 400 miejscami noclegowymi (8 660 m 2 ), terenów zielonych ( m 2 ), kortów tenisowych, minigolfa, boisk sportowych i placów zabaw (5 388 m 2 ). Przyjęto, że z basenów geotermalnych będzie korzystać 860 tys. osób rocznie, czyli średnio ponad 2 tys. osób dziennie, a liczba sprzedanych noclegów hotelowych wyniesie miejsc rocznie (120 na dobę). Założenia te nie były poparte jakimikolwiek analizami, z których wynikałaby możliwość osiągnięcia takiej frekwencji. Na przeszacowanie założeń popytu wskazują dane zawarte w Studium Wykonalności Projektu opracowanym dopiero w 2012 r. Z przytaczanych w Studium z 2012 r. danych, wynikało, że na rynku parków wodnych w Polsce liczba odwiedzających waha się od 240 tys. osób rocznie w Zakopanem do tys. osób rocznie we Wrocławiu. Natomiast, według publikacji Urzędu Statystycznego w Warszawie Turystyka w województwie mazowieckim w 2010 r., na obszarze powiatu gostynińskiego sprzedano w 3 obiektach zbiorowego zakwaterowania łącznie miejsc noclegowych (na 1 obiekt średnio miejsc rocznie i 9 miejsc na dobę). Cały powiat gostyniński dysponował 86 całorocznymi miejscami noclegowymi, z czego ich wykorzystanie wynosiło %. Nie dokonano analizy efektywności realizowania projektu Termy Gostynińskie w formule PPP ani identyfikacji, oceny i alokacji ryzyk. Wybierając formułę koncesji na roboty budowlane dla realizacji tego projektu, Miasto nie przeprowadziło analizy porównawczej opłacalności różnych rozważanych form jego realizacji. Decyzja o wyborze koncesji na roboty budowlane jako formy realizacji przedsięwzięcia była uzasadniana korzystnym dla Miasta podziałem ryzyka przy budowie i realizacji przedsięwzięcia (wszystkie ryzyka miał ponosić koncesjonariusz) oraz faktem, że partner prywatny zrealizuje projekt szybciej i sprawniej niż podmiot publiczny, a jakość świadczonych usług będzie wyższa. Przedstawione argumenty nie odnoszą się, wg NIK, jedynie do koncesji jako formy realizacji inwestycji, bowiem wszystkie modele PPP odpowiadają takim kryteriom. Ponadto, argumentacja dotycząca przypisania wszystkich ryzyk koncesjonariuszowi nie znalazła potwierdzenia w stanie faktycznym, ponieważ istotne ryzyka w postanowieniach umowy koncesji przypisano Miastu. Dopiero w 2012 r. opracowano Studium Wykonalności, w którym urealniono niektóre założenia (m.in. zmniejszono przewidywaną liczbę bezpośrednio utworzonych nowych etatów do 112, czy liczbę osób korzystających z wytworzonych produktów turystycznych do 600 tys. rocznie). Dokonano też analizy
15 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I rynku i trendów rozwojowych, analizę wykonalności w sferze przyszłego wykorzystania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, grupy docelowej, analizę konkurencji, kosztów i korzyści, efektywności kosztowej, wrażliwości i ryzyka. NIK wskazuje jednak, że opracowanie to zostało zlecone już po zawarciu umowy koncesji i nie mogło mieć żadnego wpływu na postanowienia tej umowy czy skorygowanie jej warunków. Nie dokonano właściwego rozpoznania geologicznego terenów przeznaczonych pod budowę Term Gostynińskich. Tereny te, w wyniku stwierdzenia bardzo wysokiego poziomu wód gruntowych, wymagały palowania lub wymiany gruntu, co zwiększyło planowane koszty realizacji projektu o ok. 15 mln zł. II Wójt Gminy Piecki podpisała w dniu 10 listopada 2010 r. umowę koncesji na zaprojektowanie i wykonanie na koszt i ryzyko koncesjonariusza kotłowni opalanej biomasą oraz wytwarzanie energii cieplnej dla 18 wielorodzinnych budynków mieszkalnych oraz Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Pieckach, a także zaprojektowanie i wykonanie 20 węzłów cieplnych dla ww. budynków, bez uprzedniego sporządzenia analizy i podziału ryzyka pomiędzy koncesjodawcę i koncesjonariusza oraz bez opinii radcy prawnego Urzędu. Zaniechanie skonsultowania projektu umowy z radcą prawnym tłumaczono pośpiechem, chociaż sam radca prawny nie parafował projektu umowy, gdyż uważał ją za niekorzystną dla Gminy. Podjęcie decyzji o realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego nie zostało również poprzedzone sporządzeniem analizy wykonalności, efektywności, kosztów i ryzyka, co uzasadniałoby, że jego realizacja w formule koncesji na roboty budowlane będzie korzystniejsza od samodzielnej realizacji inwestycji przez Gminę. Pracowników Urzędu nie przeszkolono w zakresie przygotowywania i prowadzenia takich przedsięwzięć, a czynności związane z przygotowaniem realizacji budowy kotłowni ekologicznej w trybie koncesji na roboty budowlane (m.in. opracowanie dokumentów wymaganych ustawą o koncesji i umowy koncesji oraz uczestnictwo w komisji ds. wyboru koncesjonariusza) zlecono firmie doradczej i nie nadzorowano dostatecznie jej działań. Nierzetelne przygotowanie budowy basenu w formule PPP na nieruchomości stanowiącej własność Miasta Włocławka, w szczególności brak analizy wskazującej na optymalną formułę realizacji tego przedsięwzięcia oraz brak kosztorysu i analizy okresu zwrotu nakładów, skutkowało niepowodzeniem negocjacji z partnerem prywatnym. W konsekwencji zdecydowano o realizacji tego przedsięwzięcia ze środków publicznych. Budowa basenu we Włocławku w formule PPP została zaniechana i ostatecznie zrealizowano ją ze środków budżetu Miasta, chociaż pierwotną intencją Rady Miasta była budowa basenu w taki sposób, aby nie obciążać budżetu Miasta. Przedsięwzięcie nie było poprzedzone analizami, które pozwoliłyby rzetelnie określić możliwości jego realizacji oraz przyjąć optymalne warunki postępowania o zawarcie umowy koncesji. Nie opracowano jakichkolwiek udokumentowanych analiz, w tym dotyczących możliwych wariantów realizacji oraz formuły finansowania, wyboru najkorzystniejszego wariantu PPP pod względem opłacalności i efektywności planowanego przedsięwzięcia. Formułę PPP wybrano pomimo braku analiz sposobu podziału zadań i ryzyk między podmiotem publicznym a podmiotem prywatnym. Brak udokumentowanych analiz tłumaczono tym, że na etapie wstępnym ocena nie była jednoznaczna, natomiast identyfikacji i wstępnej alokacji ryzyk dokonano w sposób niesformalizowany, a analizy możliwości ryzyk były wstępne. Nie sporządzono analiz, w celu dokonania ustalenia okres zwrotu nakładów koncesjonariusza w związku z wykonywaniem koncesji o których mowa w art. 24 ustawy o koncesji. Okres zwrotu nakładów finansowych przyjęto jako maksymalny okres wynikający z ustawy o koncesji, czyli 30 lat. Tak więc zakładany okres obowiązywania umowy koncesji w żaden sposób nie odnosił się do okresu zwrotu nakładów koncesjonariusza. W fazie przygotowawczej przedsięwzięcia nie zidentyfikowano podmiotów mogących być zainteresowanymi tym projektem i w związku z tym nie skonsultowano z potencjalnymi koncesjonariuszami projektowanego przedsięwzięcia pod względem zakresu planowanej inwestycji. Niedokonanie z należytą starannością obliczenia szacunkowej wartości koncesji, czego wymagał art. 9 ust. 1 ustawy o koncesji spowodowało, że wskazana w ogłoszeniu o koncesji na roboty budowlane szacunkowa wartość koncesji w wysokości 19 mln zł nie miała uzasadnienia w odpowiednim kosztorysie i była kwestionowana przez zainteresowany podmiot, z którym prowadzono negocjacje. Rozbieżności co do finansowania przedsięwzięcia były ostatecznie powodem niepowodzenia negocjacji o zawarcie umowy o koncesję, ponieważ Rada Miasta nie wyraziła zgody na finansowy udział Miasta w przedsięwzięciu z partnerem prywatnym. Nierzetelne przygotowanie przedsięwzięcia dotyczącego Parku Wodnego w Sanoku skutkowało niewyłonieniem partnera prywatnego do jego realizacji oraz brakiem decyzji co do dalszego sposobu realizacji zamierzonej inwestycji. 15
16 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I W Studium Wykonalności Parku Wodnego w Sanoku zakładano, że okres zwrotu z inwestycji wyniesie 73 lata10 przy założeniu braku subwencji. Natomiast finansowanie tego przedsięwzięcia kredytem wydłużyłoby okres zwrotu z inwestycji, a rentowność uległaby zmniejszeniu. Miasto rozważało subwencjonowanie inwestycji do 50% jej kosztów, zmniejszając tym samym okres zwrotu inwestycji, nie wskazując jednak źródła subwencji. Rozmowy z podmiotami zainteresowanymi realizacją parku wodnego na spotkaniach, targach branżowych oraz misjach gospodarczych województwa podkarpackiego oraz przygotowanie informacji w formie oferty, nie skutkowały szerszym zainteresowaniem inwestorów. W postępowaniu o wyłonienie partnera prywatnego w opisie potrzeb i wymagań podmiotu publicznego wskazano m.in., że preferowany okres eksploatacji wynosi 25 lat, co przy braku subwencji nie gwarantowało partnerowi prywatnemu zwrotu z inwestycji. Na ogłoszenie odpowiedział jeden oferent, którego wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych. Przyczynami niepowodzenia postępowania ws. realizacji parku wodnego były: niska stopa zwrotu z tego typu inwestycji i zainteresowanie partnerów prywatnych infrastrukturą hotelową przy już istniejącym parku wodnym. Miasto nie podjęło ponownej próby wyboru partnera prywatnego do realizacji parku wodnego co wskazuje, że przygotowanie tego przedsięwzięcia było niedostateczne. Oprócz przykładów negatywnych w kontroli stwierdzono także rzetelne i staranne działania zmierzające do określenia optymalnej formy realizacji inwestycji publicznych, wypracowania efektywnego modelu ich finansowania oraz wyboru partnera prywatnego. Tak m.in.: przygotowano inwestycje z udziałem partnerów prywatnych w GDDKiA dotyczące budowy fragmentów autostrady A1 i A2 (chociaż do zakończenia kontroli nie została przez Ministerstwo Infrastruktury podjęta decyzja o konkretnej formie partnerstwa) oraz w PKP SA - dotyczące dworców w Katowicach, Poznaniu i Warszawie (Warszawa Zachodnia). Równie starannie w Urzędzie Miasta Sopotu przygotowano przedsięwzięcie polegające na zagospodarowaniu terenów dworca PKP oraz sąsiadujących z nim terenów. Rzetelnie prowadzono przygotowanie do realizacji przedsięwzięć dotyczących wiat przystankowych, parkingów podziemnych oraz oświetlenia ulic w U. m. st. Warszawy. Z kolei w Starostwie Powiatowym w Żywcu, w ocenie NIK, prawidłowo przygotowano przedsięwzięcie budowy Szpitala Powiatowego w formule PPP, bowiem : podjęto współpracę z zewnętrznymi zespołami doradców posiadających doświadczenie w zakresie PPP, zaproszono biegłych z poszczególnych dziedzin do prac w komisji przetargowej, korzystano ze wsparcia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (w postaci sfinansowania udziału biegłego przy wyborze partnera prywatnego oraz opracowania oceny aspektów finansowych oferty), Ministerstwa Zdrowia i Narodowego Funduszu Zdrowia (w postaci listów wspierających), Miasta Żywca i gmin Powiatu Żywieckiego (zawarły porozumienie w sprawie zapewnienia dostępności dla projektu), wykonano studium wykonalności dla budowy w 2007 r. nowej siedziby Szpitala Powiatowego w Żywcu, przeprowadzono konkurs na projekt koncepcji architektoniczno-urbanistycznej Szpitala wraz z wykonaniem wstępnych badań geologicznych i programu funkcjonalno-użytkowego, przyjęto założenia modelu PPP zaprojektuj, wybuduj, sfinansuj i zarządzaj, zastosowano do wyłaniania partnerów prywatnych Prawo zamówień publicznych, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o PPP Bez uwzględnienia odpisów amortyzacyjnych.
17 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I W efekcie tych działań doszło do podpisania umowy warunkowej, która jeśli dojdzie do skutku w wyniku uzyskania finansowania przez partnera prywatnego, będzie mogła służyć za wzorcową w tego typu przedsięwzięciach. Podobnie może być, jeżeli dojdzie do zawarcia partnerstwa w przedsięwzięciu realizowanym w Urzędzie Miasta Poznania System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania Analizy i ich wykorzystanie W kontroli stwierdzono także uchybienia w wykonywanych analizach lub nierespektowanie ich wyników w ogłaszanych warunkach postępowań, co skutkowało brakiem zainteresowania partnerstwem ze strony przedsiębiorców. Charakterystyczne było wszczynanie postępowań bez przeprowadzenia analizy rynku lub ogłaszanie postępowań nie przewidujących dopłat dla partnera prywatnego, chociaż konieczność takich dopłat wynikała z analiz, co NIK ocenia jako działanie nierzetelne. Na przykład : I Mankamentem analiz wykonanych przed postępowaniem mającym na celu wyłonienie partnerów prywatnych do budowy ośrodka sportów zimowych w Kumowej Dolinie w Chełmie (dalej: OSZ) oraz Centrum sportów wodnych modernizacji kąpieliska Glinianki w Chełmie (dalej: CSW) był brak gruntownych badań rynku usług, których przedsięwzięcia miały dotyczyć. Nie udało się wyłonić partnera prywatnego do realizacji tych przedsięwzięć. W ocenie NIK, niewielkie zainteresowanie przedsiębiorców realizacją OSZ i CSW w systemie PPP wynikało nie tylko z utrzymującej się recesji gospodarczej, ale również z: relatywnie niskiej przydatności terenu przewidzianego pod OSZ (krótki stok m, o małej różnicy poziomów - 15 m) oraz nieuregulowanego stanu prawnego gruntów, nierównomiernego rozłożenia ryzyka pomiędzy stronę publiczną i prywatną, w sytuacji braku potwierdzenia opłacalności przedsięwzięć rzetelnymi badaniami popytu i podaży na rynku usług, których dostępność inwestycje miały zapewnić. Analizy ekonomicznej opłacalności projektów zakładały m.in. zaangażowanie strony publicznej w finansowanie nakładów inwestycyjnych (ok. 2,2% w OSZ i ok. 11,5% w CSW) i eksploatację obiektów poprzez wykup części biletów (OSZ 15%, CSW 20%). Analizy wskazywały, że przychód realizowany ze sprzedaży biletów wstępu, po cenach na poziomie akceptowalnym społecznie, nie zapewni wystarczającego pokrycia kosztów. W przypadku OSZ autorzy analizy zakładali też przeniesienie na partnera prywatnego prawa własności składnika majątkowego na czas trwania umowy, jako zabezpieczenia kredytu, co zwiększyłoby jego zdolności w zakresie finansowania przedsięwzięcia, wymagającego znacznych nakładów finansowych. W ogłoszeniach wszczynających postępowania określono natomiast, że wkład partnera publicznego zostanie wniesiony jedynie w formie dzierżawy składnika majątkowego (nieruchomości gruntowej) oraz, że zamawiający nie planuje zaangażowania publicznych środków pieniężnych w realizację przedmiotu zamówienia. II Podane w ogłoszeniach wymogi i warunki formalne, ekonomiczne, finansowe i techniczne, które w ocenie Urzędu Miasta Poznania dawały gwarancję prawidłowego wykonania parkingu pod Pl. Bernardyńskim i zapewniały jego opłacalność oraz atrakcyjność dla potencjalnych wykonawców, okazały się w toku negocjacji nie do zaakceptowania dla potencjalnych koncesjonariuszy. Oczekiwali oni bezpośredniego zaangażowania kapitałowego Miasta na poziomie 40-50% kosztów budowy inwestycji (ok. 14 mln zł) oraz wprowadzenia dopłaty za dostępność (takie ryzyko zostało zidentyfikowane przez Miasto na etapie planowania inwestycji), jak również powiększenia powierzchni zabudowy parkingów i powierzchni handlowych. Ze względu na brak wystarczających środków finansowych na ten cel Miasto nie zaakceptowało tych warunków. Po zakończonym postępowaniu prawidłowo zidentyfikowano zasadnicze powody niezłożenia ofert w tym postępowaniu (m.in. problemy z uzyskaniem finansowania przez potencjalnych koncesjonariuszy i brak dopłat ze strony Miasta) oraz rozpoczęto planowanie nowego postępowania uwzględniając przyczyny niepowodzenia wcześniejszego. Zaplanowano powołanie odrębnego podmiotu do budowy i zarządzania parkingiem, np. w formie spółki, która zostałaby wyposażona w grunty pod inwestycję i dzięki temu byłaby bardziej atrakcyjnym partnerem dla banków lub partnerów prywatnych. III Analizy opłacalności budowy i eksploatacji basenu rekreacyjno-sportowego na Osiedlu Rzeczypospolitej w Poznaniu w formule koncesji na roboty budowlane jednoznacznie wskazywały na konieczność zaangażowania finansowego Miasta Poznania w postaci płatności na rzecz koncesjonariusza. Wielkość płatności miała być uzależniona m.in. od wynegocjowanego okresu trwania umowy koncesji. Jednak w opisie potrzeb i warunków 17
18 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I koncesjodawcy ustalono, że wynagrodzeniem koncesjonariusza będzie jedynie prawo do eksploatacji inwestycji i pobierania pożytków z przedmiotu koncesji. Takie podejście uzasadniano tym że kwestie finansowe podlegają negocjacjom zgodnie z ustawą o koncesji i że opublikowane ogłoszenie stanowiło ofertę wyjściową Miasta dla potencjalnych inwestorów. Argumentowano też, że opublikowano ogłoszenie z zaostrzonymi warunkami koncesji z założeniem dokonywania potencjalnych ustępstw w trakcie negocjacji. Jednak potencjalny koncesjonariusz (jedyny, który przystąpił do negocjacji z Miastem, drugi wycofał się z postępowania nie przystępując do negocjacji) przedstawił warunki finansowe zakładające dopłaty do przedsięwzięcia w wysokości 4,5 mln zł rocznie przy jednoczesnym skróceniu okresu koncesji do 10 lat (doradca wskazywał na okres 30-letni, w ogłoszeniu wskazano okres 20-letni), w związku z warunkami finansowania proponowanymi przez instytucje kredytowe. Koncesjonariusz do dnia zakończenia kontroli nie ustosunkował się do propozycji Miasta zakładającej dodatkowe komercyjne wykorzystanie nieruchomości. Powyższe świadczy o potwierdzeniu się założeń przyjętych w analizie opłacalności. IV Podstawowym mankamentem w procesie przygotowania przebudowy i bieżącego utrzymania drogi wojewódzkiej nr 342 w woj. Dolnośląskim, było zdaniem NIK, ograniczenie przedsięwzięcia do niespełna 12-kilometrowego odcinka drogi co uniemożliwiało wykorzystanie ekonomicznego efektu skali. Zaproponowane przez oferentów ceny skalkulowane zostały na poziomie od czterech do dziesięciu razy przewyższającym kwotę, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie tego przedsięwzięcia. Zdaniem NIK, wpływ na zaistniałą sytuację miał m.in. brak dostatecznie jednoznacznego opisu przedmiotu zamówienia oraz rzetelnego oszacowania jego wartości. Ponadto przy wyborze partnera prywatnego nie zastosowano rekomendowanego przez doradcę trybu negocjacji z ogłoszeniem lub dialogu konkurencyjnego. Wartość przebudowy drogi wojewódzkiej nr 342 oszacowana została na podstawie średniego kosztu 4 zadań remontowych wykonanych w ciągu tej drogi w latach Odstąpienie od wskazanej w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych11 oraz praktykowanej przez zamawiającego zasady określania wartości szacunkowej zamówienia na roboty budowlane na podstawie kosztorysu inwestorskiego, nie było - zdaniem NIK - uzasadnione w tym przypadku. Różny był bowiem zakresu remontów wykonanych w ramach 3 (z 4) uwzględnionych w ww. szacunku zadań w stosunku do zakresu planowanych robót. Dodatkowo planowano podniesienie standardu drogi. Oczekiwany zakres i standard przebudowy drogi był przedmiotem licznych pytań w trakcie postępowania, a zgłaszane przez potencjalnych wykonawców problemy interpretacyjne wskazywały - zdaniem NIK - na brak dostatecznej jednoznaczności opisu przedmiotu zmówienia. Mogło to stanowić przyczynę niekorzystnej dla zamawiającego kalkulacji cen ofertowych. Wytypowana do przebudowy część drogi o długości 11,9 km zawierała odcinki wyremontowane w latach (o łącznej długości 3,6 km ). Był w tym także odcinek o długości 1,3 km, na którym zaplanowana w formule PPP przebudowa miałaby mieć miejsce w okresie obowiązującej do października 2013 r. gwarancji udzielonej na prace remontowe przeprowadzone w 2010 r. V W czterech przygotowywanych przez Urząd Miasta Krakowa przedsięwzięciach PPP, mimo przeprowadzenia procedury wyboru partnera prywatnego, nie doszło do zawarcia umowy. W dwóch przedsięwzięciach nie wpłynął żaden wniosek o zawarcie umowy koncesji, a w innych dwóch nie złożono żadnej oferty po negocjacjach. Niewielkie zainteresowanie przedsiębiorców realizacją tych przedsięwzięć mogło, zdaniem NIK, wynikać m.in. z niezadowalającego dla partnerów prywatnych udziału finansowego Miasta, co nie pozwalało na realizację danego przedsięwzięcia w zaproponowanym kształcie. Argumentację o niewystarczającym udziale finansowym Miasta podniosły firmy, które ostatecznie nie złożyły ofert w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji na budowę parkingów w Krakowie. Kontrola wykazała, że umowy dotyczące: termomodernizacji obiektów oświatowych w Radzionkowie, nefrologicznego oddziału łóżkowego i stacji dializ w Jaworznie, parkingu z myjnią w Suchej Beskidzkiej, centrum handlowo-usługowego w Sanoku, kotłowni na biomasę w Pieckach zostały podpisane bez wcześniejszego wykonania udokumentowanych analiz wskazujących, że przyjęta formuła ich realizacji była optymalna. NIK nie podważała legalności takiego postępowania na gruncie ustawy o PPP z 2008 r., która od 27 lutego 2009 r. nie wymaga przeprowadzania analiz. Izba zauważa jednak, że analizy są niezbędne dla oceny opłacalności Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. dalej Prawo zamówień publicznych.
19 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I przyjętego wariantu realizacji inwestycji oraz do oceny niezbędnego czasu eksploatacji przez partnera prywatnego obiektu stanowiącego przedmiot partnerstwa. NIK zauważa, że przeprowadzenie oszacowania okresu zwrotu nakładów poniesionych przez koncesjonariusza, jest niezbędne w świetle art. 24 ustawy o koncesji, który stanowi, że okres, na który zostaje zawarta umowa koncesji, powinien uwzględniać zwrot nakładów koncesjonariusza poniesionych w związku z wykonywaniem koncesji. NIK nie stwierdziła nieprawidłowości w procedurach wyboru doradców i zlecaniu wykonania analiz, które były przeprowadzane z uwzględnieniem zasad udzielania zamówień publicznych. Izba nie kwestionowała też gospodarności wydatków poniesionych przez podmioty publiczne w związku z doradztwem i analizami. Skontrolowane podmioty oszacowały wydatki związane w realizacją przedsięwzięć PPP na kwotę ok. 33 mln zł (bez GDDKiA i PKP SA ), z czego ok. 5 mln zł wydano na szkolenia pracowników i materiały szkoleniowe, a ok. 18 mln zł pochłonęły koszty przygotowania przedsięwzięć PPP, w tym głównie doradztwo i analizy. Jedynie dwa podmioty zadeklarowały, że nie poniosły żadnych kosztów w związku ze zrealizowanymi przedsięwzięciami PPP Wybór partnera prywatnego W żadnym ze skontrolowanych postępowań NIK nie kwestionowała zastosowanego sposobu wyboru partnera prywatnego, bowiem wyboru dokonywano adekwatnie do sposobu określenia wynagrodzenia prywatnego partnera, czyli jak wymaga tego art. 4 ustawy o PPP. Jednak w pięciu postępowaniach zmierzających do wyboru prywatnego partnera stwierdzono nierzetelność i naruszenie obowiązujących przepisów odnośnie sposobu dokumentowania postępowania, z czego w trzech postępowaniach stwierdzono niezachowanie zasady równego i niedyskryminacyjnego traktowania zainteresowanych podmiotów. Zdaniem NIK, ze względu na zagrożenia korupcją występujące na styku sektora publicznego i prywatnego, należy dążyć do zapewnienia pełnej transparentności procedur związanych z wyborem partnerów prywatnych i formułowaniem postanowień umów. I Pomimo skorzystania z usług firmy doradczej, prowadząc kolejne dwa postępowania o zawarcie umowy koncesji (w pierwszym nie wpłynęła żadna oferta) Urząd Gminy w Pieckach nie udokumentował postępowań w zakresie wymaganym ustawą o koncesji, tj.: nie sporządzono protokołów z negocjacji z kandydatami oraz nie wystosowano do kandydatów zaproszeń do złożenia ofert wraz z opisem warunków koncesji, przez co naruszono art. 14 ust. 3 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o koncesji, w postępowaniu ogłoszonym 25 czerwca 2010 r. nie sporządzono protokołu z postępowania, co było niezgodne z wymogami art. 20 ust. 1 ustawy o koncesji, protokół z postępowania ogłoszonego 30 września 2010 r. nie zawierał streszczenia oceny złożonej oferty, co było niezgodne z wymogami art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy o koncesji. II Wnioski dwóch uczestników o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym uruchomienia linii przewozów regionalnych w Gminie Ustka nie spełniały wymogów formalnych, a mimo to nie zostali oni wezwani do uzupełnienia wniosków. W jednym wniosku nie przedstawiono wymaganych ogłoszeniem o zamówieniu: licencji na krajowy transport drogowy osób, oświadczeń o dysponowaniu osobami zdolnymi do wykonania przedmiotu zamówienia. W drugim wniosku brakowało kompletnego wykazu posiadanego przez przewoźnika taboru autobusowego. Członkowie komisji nie wiedzieli, że dokonano zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu dotyczącej warunków udziału w postępowaniu (w miejsce dotychczasowego wymogu posiadania przez zainteresowany podmiot uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności wprowadzono warunek posiadania ww. uprawnień, uznawany za spełniony w przypadku posiadania przez wykonawcę licencji na krajowy transport drogowy osób). Gmina w związku z realizacją umów poniosła wydatek w kwocie ok. 103 tys. zł. Ogłoszenie o zmianie pierwotnego ogłoszenia nie zostało wywieszone na tablicy informacyjnej, co stanowiło naruszenie art. 40 ust.1 w związku z art. 12 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. 19
20 w a ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Nie udokumentowano przekazania zaproszenia do złożenia oferty wykonawcy, z którym prowadzono dialog w postępowaniu dotyczącym innego przedsięwzięcia budowy drogi gminnej. III Nierówno traktowano podmioty wnioskujące o zawarcie umowy koncesji dotyczącej zaprojektowania i budowy Term Gostynińskich, czym naruszono art. 6 ustawy o koncesji. Kierując do dwóch oferentów zaproszenie na spotkanie negocjacyjne, od jednego z nich nie zażądano brakującej informacji lub promesy z banku i bez tego wymaganego dokumentu podjęto negocjacje. Natomiast do drugiego podmiotu zwrócono się o brakujące zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej i wobec niedostarczenia tego dokumentu nie dopuszczono go do negocjacji. IV W trakcie postępowania zmierzającego do wyboru koncesjonariusza na odbudowę statku Lubecki zdecydowano, że własność statku może zostać przeniesiona na koncesjonariusza, czego nie przewidywano w ogłoszeniu o koncesji. Dodanie możliwości nabycia statku, już po publicznym ogłoszeniu, spowodowało w ocenie NIK nierówne traktowanie zainteresowanych podmiotów. Większość uczestników negocjacji była zainteresowana przejęciem statku po zakończeniu wykonywania usług i koncesjodawca obawiał się, że żaden z armatorów nie złoży oferty, jeśli takiej możliwości nie zawrze się w umowie. Dokonana zmiana świadczy, w ocenie NIK, o niedostatecznie rzetelnym przygotowaniu przedsięwzięcia i wskazuje, że nie zidentyfikowano możliwych oczekiwań podmiotów ewentualnie zainteresowanych projektem. V W postępowaniach mających na celu wyłonienie koncesjonariusza w Gostyninie i w Solcu Zdroju12 nie wymieniano w ogłoszeniach dotyczących ocen kryterium podziału ryzyk wymaganego przez art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o PPP. Kwestia braku stosowania kryterium podziału ryzyk wymaganego przez art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o PPP w postępowaniach o udzielenie koncesji była podnoszona przez NIK także w U. m.st. Warszawy. Kontrolowani wskazywali, że w postępowaniu o udzielenie koncesji nie są zobligowani do stosowania kryterium podziału ryzyk. NIK jednak stoi na stanowisku, że ustawie o PPP, która wymaga stosowania kryterium podziału ryzyk, podlegają wszelkie postępowania, których istotą jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Przepisy ustawy o koncesji mają natomiast zastosowanie w tych postępowaniach jedynie w procedurze wyboru partnera prywatnego i do umowy o partnerstwie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o PPP. Stanowisko NIK, odnośnie stosowania ustawy o PPP do wszystkich przedsięwzięć polegających na wspólnej realizacji przedsięwzięć opartych na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym jest konsekwencją definicji partnerstwa publiczno-prywatnego zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy o PPP. Podobną interpretację zaprezentowano w komentarzu do ustawy o PPP - Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz Praktyczny 13 wskazując, że: ustawa ta będzie miała zastosowanie do każdej współpracy podmiotu publicznego z prywatnym, która spełnia przesłanki legalnej definicji partnerstwa publiczno-prywatnego zawartej w art. 1 w zw. z art. 2 ustawy o PPP (str. 21). NIK dostrzega jednak, że odmienne podejście niektórych kontrolowanych ma swoje oparcie w zleconych przez nich analizach prawnych. Wątpliwość co do obligatoryjności stosowania ustawy o PPP wobec wszystkich przedsięwzięć odpowiadających definicji partnerstwa publiczno- -prywatnego została sformułowana także w raporcie Analiza stanu prawnego w zakresie realizacji projektów w formule PPP opracowanym w ramach projektu systemowego: Partnerstwo publiczno-prywatne, realizowanego przez Państwową Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Działanie 2.1 Rozwój kadr nowoczesnej Działania Gminy Solec Zdrój związane z przygotowaniem i realizacją parku wodnego w formule PPP zostały skontrolowane w ramach kontroli rozpoznawczej przeprowadzonej od 8 listopada 2011 r. do 20 stycznia 2012 r. 13 Lex Warszawa 2011 r. autor Tomasz Skoczyński.
KGP-4101-01-04/2012 Warszawa, dnia 1 października 2012 r. WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
KGP-4101-01-04/2012 Warszawa, dnia 1 października 2012 r. Pan Wojciech Blecharczyk Burmistrz Miasta Sanoka WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej
KGP-4101-01-03/2012 Warszawa, dnia 3 grudnia 2012 r. WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
KGP-4101-01-03/2012 Warszawa, dnia 3 grudnia 2012 r. Pan Włodzimierz Śniecikowski Burmistrz Miasta Gostynina WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej