Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_samorzadzie_gminnym__Komentarz_z_odniesieniami_do_ustaw_o_samorzadzie_powiatowym_i_samorzadzie_wojewodztwa-ebook/p0207861i020
Timestamp: 2019-06-16 12:49:01
Legal References Found: art. 43
 art. 43
 art. 98
 art. 6
 art. 1
 art. 28
 art. 98
 art. 26
 art. 2
 Art. 1
 Art. 6
 Art. 11
 Art. 40
 Art. 43
 Art. 51
 Art. 64
 Art. 76
 Art. 84
 Art. 85
 Art. 103
 Art. 1
 art. 1
 Art. 1
 art. 1
 art. 25
 Art. 1
 art. 2
 art. 32
 art. 2
 Art. 1
 Art. 1
 art. 87

Document Content:
Autor: Roman Hauser, Zygmunt Niewiadomski, Joanna Dominowska Liczba stron: 955
ISBN: 978-83-255-3171-3 Data wydania: 2014-07-03
Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa Pod redakcją prof. zw. dr hab. R. Hausera prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C. H. Beck Ustawa o samorządzie gminnym Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa Redaktor prof. zw. dr hab. Roman Hauser prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Autorzy dr Joanna Dominowska, prof. zw. dr hab. Roman Hauser, dr Krzysz- tof Jaroszyński, prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, dr Wojciech Piątek, prof. nadzw. dr hab. Andrzej Skoczylas, dr Wojciech Sawczyn, mgr Łukasz Złakowski WYDAWNICTWO C.H. BECK WARSZAWA 2011 J. Dominowska, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, art. 43 Nb 1, Propozycja cytowania: Warszawa 2011. Poszczególne części komentarza opracowali: Joanna Dominowska: art. 43–50, 64–84a, 103 Roman Hauser: art. 98–100 Krzysztof Jaroszyński: art. 6–10, 23–25b, 89–97 Zygmunt Niewiadomski: art. 1, 5–5b, 85–88, 101–102a Wojciech Piątek: art. 28a–28c Wojciech Sawczyn: art. 98–l00 Andrzej Skoczylas: art. 26–28, 28d–39a Łukasz Złakowski: art. 2–4f, 11–22, 40–42, 51–63 Redakcja: Aleksandra Dróżdż Wydawca: Joanna Ziemiecka © Wydawnictwo C. H. Beck 2011 Wydawnictwo C. H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00–203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C. H. Beck Druk i oprawa: Białostockie Zakłady Graﬁczne S.A., Białystok ISBN 978–83–255–3170–6 ISBN e-book 978–83–255–3171–3 Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII Ustawa o samorządzie gminnym Rozdział 1. Przepisy ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Art. 1–5b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 2. Zakres działania i zadania gminy . . . . . . . . . . . . . . . . Art. 6–10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 3. Władze gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Art. 11–39a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 4. Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę Art. 40–42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 5. Mienie komunalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Art. 43–50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 6. Gminna gospodarka ﬁnansowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Art. 51–63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 7. Związki i porozumienia międzygminne . . . . . . . . . . . . Art. 64–75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 8. (skreślony) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Art. 76–83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 9. Stowarzyszenia gmin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Art. 84–84a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 10. Nadzór nad działalnością gminną . . . . . . . . . . . . . . . Art. 85–102a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 11. Przepis końcowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Art. 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aneks Ustawa o samorządzie powiatowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ustawa o samorządzie województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indeks rzeczowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 3 73 74 149 153 428 428 445 446 574 574 608 609 691 691 692 692 705 706 826 826 833 881 925 V Wykaz skrótów 1. Źródła prawa AktyNormU . . . . . . ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatyw- nych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.) BezpWybU . . . . . . . nieobowiązująca już ustawa z 20.6.2002 r. o bez- pośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) DochJSTU . . . . . . . ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek sa- morządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) DrogiPublU . . . . . . ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych EKSL . . . . . . . . . . . Europejska (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Karta Lokalnego z 15.10.1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) Samorządu FinPublU . . . . . . . . ustawa z 27.8.2009 r. o ﬁnansach publicznych (Dz.U. GospKomU . . . . . . . ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) GospNierU . . . . . . . ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomo- ściami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) InfPublU . . . . . . . . . ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji pu- blicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) KC . . . . . . . . . . . . . ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) poz. 553 ze zm.) KK . . . . . . . . . . . . . ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, KomPrywU . . . . . . . ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji i prywatyza- cji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.) . . . ustawa z 2.4.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Konstytucja RP Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) KP . . . . . . . . . . . . . . ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) VII Wykaz skrótów KPA . . . . . . . . . . . . ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) KPK . . . . . . . . . . . . ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) KRSU . . . . . . . . . . . ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądo- wym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.) KSH . . . . . . . . . . . . ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) KWU . . . . . . . . . . . ustawa z 6.7.1982 r. o księgach wieczystych i hipo- tece (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) . . . . . . . . . . . ustawa z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. KWyb Nr 21, poz. 112 ze zm.) OgrDziałGospU . . . ustawa z 21.8.1997 r. o ograniczeniu prowadze- nia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) OrdPod . . . . . . . . . . ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa OrdWyb (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) . . . . . . . . . nieobowiązująca już ustawa z 16.7.1998 r. – Ordyna- cja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) PodOpłLokU . . . . . ustawa z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach lokal- nych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) PPU . . . . . . . . . . . . . ustawa z 25.9.1981 r. o przedsiębiorstwach państwo- wych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.) PracSamU . . . . . . . . ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządo- wych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) . . . . . . . . . . . ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) . . . . . . . . . . . ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze PrBud PrGeol (Dz.U. Nr 163, poz. 981) PrOchrŚrod . . . . . . . ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) PrPostSAdm . . . . . . ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) PrStow . . . . . . . . . . ustawa z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) PrUSA . . . . . . . . . . ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) VIII Wykaz skrótów PrWod . . . . . . . . . . . ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) PrzepRefAdmU . . . ustawa z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) PWKWyb . . . . . . . . ustawa z 5.1.2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) PWSamTerU . . . . . . ustawa z 10.5.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pra- cownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) RefLokU . . . . . . . . . ustawa z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. RejZwGmR . . . . . . Nr 88, poz. 985 ze zm.) rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Ad- ministracji z 5.10.2001 r. w sprawie sposobu pro- wadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz.U. Nr 121, poz. 1307) RIOU . . . . . . . . . . . ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obra- chunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) SamGmU . . . . . . . . ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) SamPowU . . . . . . . . ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) SamWojU . . . . . . . . ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) SDziałGospU . . . . . ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności go- spodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) StKlŻywU . . . . . . . . ustawa z 18.4.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.) SystOśwU . . . . . . . . ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) WojAdmRzU . . . . . ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) WolontariatU . . . . . ustawa z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicz- nego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) IX Wykaz skrótów ZabytkiU . . . . . . . . . ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ZagospPrzestrzU . . ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodaro- waniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ZarzKryzU . . . . . . . ustawa z 26.4.2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. Nr 89, poz. 590 ze zm.) ZasPolitRozwU . . . . ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia poli- tyki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) . . . . . . . . . . . . Krajowy Rejestr Sądowy 2. Organy, instytucje i organizacje KRS NSA . . . . . . . . . . . . Naczelny Sąd Administracyjny RIO . . . . . . . . . . . . . Regionalna Izba Obrachunkowa SA . . . . . . . . . . . . . . Sąd Apelacyjny SAmop SKO . . . . . . . . . . . . Samorządowe Kolegium Odwoławcze SN . . . . . . . . . . . . . . Sąd Najwyższy TK . . . . . . . . . . . . . . Trybunał Konstytucyjny UOKiK . . . . . . . . . . Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów WSA . . . . . . . . . . . . Wojewódzki Sąd Administracyjny . . . . . . . . . . Sąd Antymonopolowy 3. Publikatory i czasopisma Dz.U. . . . . . . . . . . . Dziennik Ustaw Dz.Urz. . . . . . . . . . . Dziennik Urzędowy FK . . . . . . . . . . . . . . Finanse Komunalne GSP . . . . . . . . . . . . . Gdańskie Studia Prawnicze KPP . . . . . . . . . . . . . Kwartalnik Prawa Prywatnego KPPubl. . . . . . . . . . Kwartalnik Prawa Publicznego MoP MoPod NZS ONSAiWSA . . . . . . Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego . . . . . . . . . . . . Monitor Prawniczy . . . . . . . . . . Monitor Podatkowy . . . . . . . . . . . . Nowe Zeszyty Samorządowe i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSAB . . . . . . . . . . . Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej OSAW . . . . . . . . . . . Orzecznictwo Sądów Apelacji Warszawskiej OSG . . . . . . . . . . . . Orzecznictwo w Sprawach Gospodarczych OSNC . . . . . . . . . . . Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSP . . . . . . . . . . . . . Orzecznictwo Sądów Polskich OSS . . . . . . . . . . . . . Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych OTK . . . . . . . . . . . . Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego X Wykaz skrótów OTK-A . . . . . . . . . . Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Seria A PG . . . . . . . . . . . . . . Prawo Gospodarcze PL . . . . . . . . . . . . . . Przegląd Legislacyjny POSAG . . . . . . . . . . Przegląd Orzecznictwa Sądu Apelacyjnego w Gdań- sku . . . . . . . . . . . Radca Prawny . . . . . . . . Prokuratura i Prawo PPP . . . . . . . . . . . . . Przegląd Prawa Publicznego Pr. Pracy . . . . . . . . . Prawo Pracy Prok. i Pr. R. Pr. Rej. Rzeczp. SP . . . . . . . . . . . . . . Studia Prawnicze ST . . . . . . . . . . . . . . Samorząd Terytorialny ZNSA . . . . . . . . . . . Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego . . . . . . . . . . Rzeczpospolita . . . . . . . . . . . . . Rejent jednostka samorządu terytorialnego 4. Inne art. cyt. cz. j.s.t. m.in. n. niepubl. Nr por. t. t.j. ust. w zw. ze zm. . . . . . . . . . . . . . . artykuł . . . . . . . . . . . . . cytowany . . . . . . . . . . . . . . część . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . między innymi . . . . . . . . . . . . . . . następny . . . . . . . . . . niepublikowany . . . . . . . . . . . . . . numer . . . . . . . . . . . . . porównaj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ustęp tom tekst jednolity . . . . . . . . . . . w związku . . . . . . . . . . . ze zmianami XI Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 95) Tekst jednolity z dnia 12 października 2001 r. (Dz.U. Nr 142, poz. 1591)1 (zm.: Dz.U. 2002, Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 214, poz. 1806; 2003, Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568; 2004, Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203; 2005, Nr 172, poz. 1441, Nr 175, poz. 1457; 2006, Nr 17, poz. 128, Nr 181, poz. 1337; 2007, Nr 138, poz. 974, Nr 173, poz. 1218; 2008, Nr 180, poz. 1111, Nr 223, poz. 1458; 2009, Nr 52, poz. 420, Nr 157, poz. 1241; 2010, Nr 28, poz. 142 i 146, Nr 40, poz. 230, Nr 106, poz. 675; 2011, Nr 21, poz. 113, Nr 117, poz. 679, Nr 134, poz. 777, Nr 149, poz. 887, Druk sejmowy Nr 4227) 1 Tekst jednolity ogłoszono dnia 13.12.2001 r. Rozdział 1. Przepisy ogólne Literatura: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, War- szawa 2010; Z. Cieślak, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne – część ogólna, Warszawa 2002; D. Dolnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminy, Warszawa 2011; H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2006; M. Kulesza, O tym ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, ST 2009, Nr 12; Z. Leański, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2006; I. Lipowicz, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne – część ogólna, Warszawa 2000; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa; tenże, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, ST 2002, Nr 3; tenże, Samorząd teryto- rialny, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6, Warszawa 2011; Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990; E. Ochendowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998; E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, ST 1997, Nr 1–2; I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzeku- cyjne, Warszawa 2000; A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002. Art. 1. [Pojęcie gminy] 1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Spis treści I. Komentarz do art. 1 SamGmU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie po- wiatowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie woje- wództwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nb 1 10 11 Niewiadomski 3 1 2 3 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne I. Komentarz do art. 1 SamGmU 1. Treść komentowanego przepisu zasługuje na szczególną uwagę. Daje bowiem podstawę do zbudowania legalnej deﬁnicji samorządu terytorial- nego. Deﬁnicji takiej próżno byłoby szukać w ustawodawstwie. Normatywne ustalenia nie dają podstaw do wyczerpującego określenia samorządu. Stąd też przepisy komentowanego artykułu stanowią istotny punkt wyjścia w po- szukiwaniu elementów składających się na treść rozpatrywanej instytucji prawnej. Sformułowanie, że samorząd jest wspólnotą (korporacją), każe poszukiwać jej podmiotu i przedmiotu, a także sposobu realizacji zadań. 2. Podmiotem wspólnoty samorządowej jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialne zrzeszenie samorzą- dowe. Zrzeszenie to jest podmiotem powoływanym przez państwo w celu realizacji zadań publicznych. Współczesne zrzeszenia samorządowe mają rację bytu tylko wówczas, gdy państwo przekazuje im prawo i obowiązek realizacji określonych zadań w sposób samodzielny. Istoty samorządności nie można upatrywać, jak to czyniono przed laty, w przeciwstawianiu interesów państwa interesom lokalnego społeczeństwa. Samorząd nie ma i nie może mieć własnych suwerennych praw (zadań). Suwerenem jest państwo. Istotą samorządności jest samodzielne wykonywanie zadań państwa, ich decentra- lizacja na rzecz samorządu. Wspólnota nie powstaje w drodze swobodnego aktu członków założycieli. Uzależnienie bytu wspólnoty od woli ustawodawcy oznacza, że przyna- leżność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkaniem na określonym terenie i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. Zamieszkanie jest w zasadzie jedynym wymogiem przynależności do wspólnoty samorządowej. 3. Wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. Mieszkańcem gminy jest osoba ﬁzyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie gminy, tj. przebywa w tej gminie z zamiarem stałego pobytu (art. 25 KC). Wykładnia celowościowa art. 25 KC wskazuje na tożsamość pojęcia „mieszkaniec gminy” z pojęciem „osoby stale zamieszkującej” na obszarze tej gminy. Miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby. Innymi słowy, o charakterze pobytu decydują okoliczności faktyczne wskazujące na rzeczywisty zamiar w tej mierze. Żadne inne kryteria nie mogą decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy (podobnie wyr. WSA w Opolu z 13.6.2006 r., II SA/Op 213/06, Legalis). Należy podkreślić, że osoba ﬁzyczna może swobodnie zmienić swoją przynależ- ność samorządową, osiedlając się na terytorium innej gminy. Uzyskanie członkostwa danej wspólnoty gminnej następuje z chwilą zamieszkania na terenie gminy, a wygaśnięcie przynależności do niej – z chwilą utraty miejsca 4 Niewiadomski Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 zamieszkania na terenie gminy, np. na skutek osiedlenia się na obszarze innej gminy (por. wyr. WSA w Krakowie z 24.9.2009 r., III SA/Kr 234/09, niepubl.). 4. Zameldowanie nie wyznacza przynależności do wspólnoty samorzą- 4 dowej. Powszechnie akceptowana w orzecznictwie jest taka wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszku- jącej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. wyr. NSA z 29.6.1995 r., SA/Po 518/95, OSS 1996, Nr 2, poz. 43). Wspólnotę tworzą osoby zamieszkałe w gminie, niezależnie od tego, czy dopełniły one obowiązku meldunkowego (por. wyr. NSA z 9.10.2001 r., I SA 1582/01, MoP 2001, Nr 21, s. 1052). Nawet przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie. W tej sytuacji za pozbawione podstaw prawnych uznać należy np. wprowadzanie określonego czasu zameldowania na pobyt stały na terenie gminy jako warunku do ubiegania się o lokal z zasobu gminy. Rozwiązania takiego nie można zaakceptować też z punktu widzenia zarówno konstytucyjnej zasady spra- wiedliwości społecznej, określonej w art. 2 Konstytucji RP, jak i znajdującej podstawy w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, a także zakazu dyskryminacji obywateli, czyli odmawiania niektórym z nich określonych praw z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (por. wyr. WSA w Opolu z 18.10.2007 r., II SA/Op 330/07, Legalis). 5. Członkiem wspólnoty jest się niezależnie od aktywności czy też 5 bierności w jej działalności. Tak skonstruowane stosunki przynależności wywołują daleko idące konsekwencje zarówno po stronie osoby ﬁzycznej, jak i organów samorządu. Osoba nie może odmówić przynależności do wspólnoty, a organy związku nie mogą jej wykluczyć. Przynależność do wspólnoty, nosząca pozornie cechy przynależności przymusowej (powstaje z mocy prawa, niezależnie od woli osoby), w istocie taką nie jest. Osoba zamieszkała na danym terenie może być bowiem całkowicie bierna. Bierność zaś nie powoduje wykluczenia ze związku, choć jest naganna politycznie. 6. Wspólnota samorządowa tworzy wyodrębnioną w strukturze państwo- 6 wej organizację. Organizacja ta nie jest w stanie realizować zadań in pleno. Stąd też społeczność lokalna powołuje w drodze wyborów kolegialne organy związku i to one – a nie cała społeczność lokalna – wykonują administrację publiczną, pozostając przy tym pod kontrolą społeczności lokalnej. Wybór organów i ich społeczna kontrola jest warunkiem niezbędnym uznania społeczności lokalnej za wspólnotę samorządową. Wyrazem wyodrębnienia organizacyjnego wspólnoty samorządowej jest, przyznawana jej przez art. 2 ust. 2 SamGmU, osobowość prawna. Niewiadomski 5 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne Trzeba zauważyć, że polskie prawo nie posługuje się terminem „osoba prawa publicznego” („osobowość publicznoprawna”), choć można odnieść wrażenie – jak zasadnie zauważa A. Wiktorowska (taż, Prawne determinanty, s. 71) – że pojęcie osobowości publicznoprawnej nie jest obce polskiemu ustawodawcy. Nie posługując się wprost tym terminem, wprowadza przecież do treści norm prawnych pewne elementy składające się na teoretyczną koncepcję osobowości publicznoprawnej. Do jednostek samorządu teryto- rialnego adresowane są normy prawa konstytucyjnego, administracyjnego i ﬁnansowego, które wyznaczają ich miejsce w systemie administracji publicznej, nakładają na nie obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, wyposażają w mienie komunalne i środki ﬁnansowe, dają uprawnienia władcze oraz prawo wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). A zatem te normy statuują jednostkę jako wyodrębniony podmiot prawa w strukturze organizacyjnej państwa, a od tych stwierdzeń już tylko krok do uznania osobowości publicznoprawnej polskich jednostek samorządu terytorialnego, choć tego polski ustawodawca nie zrobił. W świetle powyższych rozważań nasuwa się konstatacja, że konstruk- cja osobowości publicznoprawnej jest współcześnie potrzebna, ponieważ wzmacnia pozycję jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc o ich samodzielności w stosunku do organów państwa, w szczególności admi- nistracji rządowej. Obecne przepisy stwierdzające, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, są niewystarczające. Nie są one bowiem „zwykłymi” osobami prawnymi, lecz korporacjami publicznopraw- nymi wykonującymi zadania wychodzące poza zakres zadań „zwykłej” osoby prawnej. Jeżeli tak, to osobowość prawna nie jest wystarczającym narzędziem dla określenia statusu prawnego samorządu terytorialnego. Osobowość prawa cywilnego ma znaczenie w sferze regulacji stosunków majątkowych, tymczasem podejmuje zadania nie tylko w sferze dominium, ale w istotnej mierze w sferze imperium. W tej ostatniej znaczenie osobowości prawnej maleje, ale nawet w sferze stosunków cywilnych jej znaczenie nie wychodzi w zasadzie poza zakres formalnoprawnych stosunków majątkowych. Tymczasem samorząd również w tym zakresie podejmuje w coraz szerszym wymiarze działania organizatorskie niewiele mające wspólnego z formalną stroną stosunków majątkowych. Realizowanie zadań w zakresie rozwoju lokalnego zdaje się być dobrym tego przykła- dem. Do negocjacji i koordynacji działań w sprawach oddziaływania na oczekiwany przez społeczność lokalną rozwój gospodarczy gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego instytucja osobowości prawnej jest niewystarczająca. Konieczna jest konstrukcja, która wzmacniałaby status samorządu w realizacji zadań do niedawna niepodejmowanych bądź podej- mowanych w ograniczonym zakresie. Konstrukcją tą może być osobowość 6 Niewiadomski Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 publicznoprawna, umożliwiająca realizację zadań przez samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, tak jak tego wymaga Konstytucja RP (art. 16 ust. 2) oraz EKSL (art. 4 ust. 2). Trzeba się zgodzić z M. Kuleszą, że osobowość w prawie cywilnym i podmiotowość w prawie publicznym to nie to samo. Podmiotowość w prawie publicznym odnosi się bardziej do zakresu i charakteru odpowiedzialności publicznoprawnej podmiotu, wymagając innego instrumentu prawnego niż w przypadku podmiotowości cywilnoprawnej (zob. M. Kulesza, O tym ile jest decentralizacji, s. 10 i n.). 7. Wykonywanie administracji przez wspólnotę samorządową następuje 7 na zasadzie decentralizacji, zakładającej samodzielne wykonywanie zadań przez wspólnoty samorządowe. Samodzielne wykonywanie zadań nie ozna- cza oczywiście samodzielności nieograniczonej. Skoro wspólnoty samorzą- dowe wykonują zadania państwa, ich działalność powinna pozostać pod jego nadzorem. W rezultacie samodzielności samorządu upatrywać należy nie w fakcie całkowitego jego uniezależnienia się od państwa, ale jasnego, precyzyjnego określenia przypadków, kiedy państwo może wkraczać w sferę działalności samorządu. Poza tymi przypadkami państwo nie może wkraczać w sferę jego działalności. Takie rozwiązanie przyjął polski ustawodawca. Zgodnie z przepisem np. art. 87 SamGmU, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei decyzje organów nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu, co przypominać zaczyna bardziej spór niż władczą ingerencję podmiotu nadzorującego w sferę działalności podmiotu nadzorowanego. W rezultacie nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie samorządności decydują przepisy o nadzorze. Taki też pogląd panuje w literaturze przedmiotu, gdzie nadzór państwa nad samorządem podnosi się do rangi podstawowego elementu określającego jego istotę (zob. Z. Niewiadomski, Samorząd tery- torialny, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6). 8. W Polsce w 1990 r. samorząd terytorialny został reaktywowany ustawą 8 z 8.3.1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym) na szczeblu podstawowych jednostek podziału terytorialnego kraju – gmin. Struktury ponadpodstawowe zachowały ówczesny charakter. Pozostały wtopionymi w strukturę państwową elementami administracji rządowej. W rezultacie w terenie pojawił się dualistyczny sposób sprawowania administracji publicz- nej: poprzez niewyodrębnione, pozostające w jednolitej strukturze państwo- wej organy administracji rządowej i samodzielne wspólnoty samorządowe – gminy. Utworzenie gmin, chociaż niezwykle doniosłe, stanowiło pierwszy krok w przebudowie polskiej administracji publicznej. Po nim miał nastąpić kolejny – dalsza decentralizacja zadań i kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego. Na to przyszło jednak czekać stosunkowo długo. W 1998 r. krok ten został zrobiony. Nastąpiła rozbudowa struktur samorządowych, a w ślad za tym przekazanie na ich rzecz istotnej części zadań publicznych. Niewiadomski 7
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_samorzadzie_gminnym__Komentarz_z_odniesieniami_do_ustaw_o_samorzadzie_powiatowym_i_samorzadzie_wojewodztwa-ebookRO/p0207861i020" target="_blank" title="Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa [Roman Hauser, Zygmunt Niewiadomski, Joanna Dominowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa [Roman Hauser, Zygmunt Niewiadomski, Joanna Dominowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>