Source: http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/r-127.htm
Timestamp: 2018-01-16 23:30:00
Legal References Found: art. 45
 art. 52
 Art. 23
 art. 23
 art. 23
 Art. 189
 art. 168
 Art. 23

Document Content:
Funkcja prawodawcza i kontrolna parlamentów krajowych pañstw cz³onkowskich Unii Europejskiej - analiza porównawcza
Raport BSE nr 127
Rola parlamentu narodowego w kontek¶cie cz³onkostwa w Unii Europejskiej przejawia siê w jego aktywnej obecno¶ci poprzez:
I. udzia³ w transponowaniu obowi±zuj±cego prawa wspólnotowego;
II. kontrolê po³±czon± z prawem do informacji o stanowisku i dzia³aniach w³adzy wykonawczej.
W odniesieniu do punktu I parlament zajmuje siê prawem ju¿ obowi±zuj±cym (ewentualnie - projektami transpozycji prawa obowi±zuj±cego przedstawionymi przez rz±d), w odniesieniu do punktu II - projektami prawa wspólnotowego. Poni¿ej omówione zostan± kolejno obydwie formy obecno¶ci (uczestnictwa) parlamentu, z tym jednak zastrze¿eniem, ¿e s± one ze sob± funkcjonalnie powi±zane, a ich wydzielenie ma charakter raczej teoretyczny i porz±dkuj±cy. Tak np. rola komisji parlamentarnych do spraw europejskich w parlamentach narodowych omówiona zostanie w czê¶ci I, chocia¿ komisje aktywnie uczestnicz± w wykonywaniu funkcji kontrolnych parlamentów.
Oddzielnie ujête zostan± kwestie: udzia³u parlamentów w ratyfikacji traktatów (punkt III) i formy po¶redniego oddzia³ywania na kszta³t prawa wspólnotowego, poprzez uczestnictwo parlamentów narodowych w strukturach ponadnarodowych (punkty: IV i V).
Celem opracowania nie jest opisowe przedstawienie dzia³ania parlamentów w poszczególnych pañstwach cz³onkowskich. Chodzi raczej o uporz±dkowane wskazanie obszarów i form aktywno¶ci parlamentów oraz zasygnalizowanie mo¿liwo¶ci rozwi±zañ modelowych. Dlatego, powo³ywane w tek¶cie przyk³ady pañstw (za wyj±tkiem Danii i Republiki Federalnej Niemiec - z uwagi na specyfikê rozwi±zañ), jedynie odnosz± omawiane problemy do praktyki parlamentarnej; natomiast szczegó³owy opis systemów wybranych pañstw cz³onkowskich zawieraj± zamieszczone w niniejszym pakiecie.
I. Funkcja ustawodawcza jest udzia³em parlamentu w procesie legislacyjnym obejmuj±cym transpozycjê prawa wspólnotowego do porz±dku krajowego. Rola parlamentu ma charakter s³u¿ebny - wpisuje siê w pewien etap realizacji zobowi±zañ pañstwa jako cz³onka Unii Europejskiej. Inaczej - parlament jest wspó³wykonawc± zobowi±zañ pañstwa. Ten obszar dzia³ania parlamentu jest podporz±dkowany regu³om wyznaczanym przez Wspólnotê. Oznacza to, i¿ z zewn±trz, z punktu widzenia efektu ostatecznego w wymiarze wspólnotowym, dzia³anie Parlamentu jest dzia³aniem pañstwa jako ca³o¶ci. Zaniechanie wykonania zobowi±zañ albo dzia³anie wbrew tym zobowi±zaniom skutkuje odpowiedzialno¶ci± pañstwa na forum wspólnotowym.
Zasady organizacji parlamentu i postêpowania z projektami zawieraj±cymi materiê legislacyjn± pozostaj± poza zainteresowaniem prawa wspólnotowego. Udzia³ parlamentu w transponowaniu prawa wspólnotowego jest zagwarantowany jedynie generalnie, poprzez obowi±zek przestrzegania zasad demokracji i rz±dów prawa, wynikaj±cy z art. F.1. Traktatu z Maastricht. Je¶li, przynajmniej w pañstwach - cz³onkach Wspólnoty, przyjmuje siê, ¿e prawotwórcza funkcja pochodz±cego z wyborów wolnych i powszechnych parlamentu narodowego jest przejawem systemu rz±dów demokratycznych, to w tym sensie udzia³ parlamentu w transponowaniu prawa ma szersz± legitymacjê ni¿ ta, której ¼ród³em s± konstytucje i ustawy pañstw cz³onkowskich. Jednak prawo wspólnotowe w ¿aden sposób nie ingeruje w organizacjê procesu ustawodawczego pañstw cz³onkowskich, dlatego te¿ rzeczywisty udzia³ parlamentu w transponowaniu dyrektyw wspólnotowych mo¿e byæ znacznie ograniczony. Przyk³adem modelowym jest Francja. Mocna pozycja w³adzy wykonawczej, tak¿e w zakresie spraw wspólnotowych, jest zwi±zana z przesuniêciem kompetencji prawodawczej ze Zgromadzenia Narodowego na w³adzê wykonawcz±: prezydenta i rz±d - prezydent podpisuje rozporz±dzenia z moc± ustawy (franc. ordonnances) przyjête na posiedzeniu rz±du (art. 13 Konstytucji).
W parlamentach krajów cz³onkowskich dzia³aj± komisje parlamentarne do spraw europejskich. Rola takich komisji mo¿e sprowadzaæ siê do wykonywania kompetencji zaledwie równowa¿nych z kompetencjami innych komisji parlamentarnych, z uwzglêdnieniem jedynie ró¿nego zakresu przedmiotowego. Mo¿e te¿ wi±zaæ siê z uprawnieniami komisji niemal równorzêdnymi z uprawnieniami ca³ej izby (izb) parlamentarnej - wówczas gdy sprawa dotyczy prawa lub polityki wspólnotowej. Uzasadnieniem drugiego rozwi±zania jest umo¿liwienie szybkiej debaty (z uwagi na bêd±cy w toku wspólnotowy proces legislacyjny) albo ograniczenie jawno¶ci, konieczne w pewnych kwestiach polityki negocjacyjnej. Np. czê¶æ posiedzeñ komisji do spraw europejskich w parlamencie duñskim odbywa siê z wy³±czeniem jawno¶ci, a stenogramy posiedzeñ udostêpniane s± jedynie marsza³kowi oraz jednemu przedstawicielowi z ka¿dej partii politycznej reprezentowanej w parlamencie. Wy³±czenie kompetencji parlamentu jako ca³o¶ci jest rekompensowane sk³adem komisji, który odzwierciedla reprezentacjê parlamentarn±. Komisja stanowi quasi - parlament.
Podobnie, komisja parlamentarna do spraw europejskich w niemieckim Bundestagu ma mo¿liwo¶æ wykonywania kompetencji przynale¿nych Bundestagowi, zastêpuj±c w ten sposób posiedzenie plenarne parlamentu. Nie s± wy³±czone uprawnienia innych komisji parlamentarnych do przeprowadzania debaty w sprawach zwi±zanych z Uni± Europejsk±. Regulamin Bundestagu gwarantuje wspó³pracê komisji do spraw Unii Europejskiej z innymi komisjami sta³ymi, którym przekazywane s± dokumenty przedmiotowo zwi±zane z dzia³aniem tych komisji.
W parlamencie duñskim inne komisje parlamentarne s± w³±czone do ca³o¶ci procesu kontroli poprzez opiniowanie propozycji wspólnotowych dotycz±cych np. ochrony zdrowia, ¶rodowiska, rynku pracy, konsumentów.
Podstaw± powo³ania komisji do spraw europejskich mo¿e byæ konstytucja, ustawa albo uchwa³a parlamentu (jego regulamin). Poziom regulacji decyduje w pewnym stopniu o znaczeniu komisji. W Republice Federalnej Niemiec komisja do spraw Unii Europejskiej jest ustanowiona norm± konstytucyjn± (znowelizowany art. 45 Konstytucji). W zwi±zku ze struktur± federacyjn±, równie¿ w Bundesracie funkcjonuje komisja w³a¶ciwa w sprawach wspólnotowych (obecnie - art. 52.3a Konstytucji). Komisja ta opiniuje, w imieniu Bundesratu, te propozycje wspólnotowe, które s± pilne albo dotycz± spraw traktowanych jako poufne.
Oprócz kompetencji szczególnych, w³a¶ciwych tylko tej komisji, komisja do spraw Unii Europejskiej posiada kompetencje przynale¿ne ka¿dej innej komisji parlamentarnej, bez wzglêdu na przedmiot dzia³alno¶ci.
Kompetencje te nie s± w kontek¶cie kontroli parlamentarnej bez znaczenia, zw³aszcza w parlamentach narodowych, w których komisje do spraw europejskich s± wydzielone tylko ze wzglêdu na przedmiot dzia³alno¶ci. Wówczas dzia³anie komisji oparte jest o tradycyjne procedury parlamentarne. W szczególno¶ci, komisja parlamentarna ma prawo ¿±dania obecno¶ci ministrów na jej posiedzeniach, wys³uchania ministrów, kierowania do nich zapytañ, przedstawiania swych uwag a nawet zaleceñ, monitorowania dzia³añ rz±du. Ponadto, komisja przeprowadza debaty nad dokumentami tematycznie zwi±zanymi z przedmiotem swojej dzia³alno¶ci, przygotowuje projekty aktów prawnych, które przedstawiciel komisji referuje na posiedzeniu plenarnym parlamentu, ma uprawnienie (i obowi±zek) przeprowadzania debaty nad projektami aktów prawnych kierowanych do komisji w toku procesu legislacyjnego.
Parlamentarzy¶ci bêd±cy cz³onkami komisji zajmuj±cej siê sprawami europejskimi maj± szerok± wiedzê w dziedzinie spraw europejskich - wspólnotowych i wiedz± t± gotowi s± s³u¿yæ innym pos³om. W ka¿dej innej specjalistycznej komisji powinni uczestniczyæ pos³owie dysponuj±cy wiedz± o prawie wspólnotowym, w dziedzinie w³a¶ciwej dla przedmiotu dzia³ania danej komisji. Ma to znaczenie ze wzglêdu na tworzenie prawa niesprzecznego z prawem wspólnotowym oraz na wykonywanie obowi±zku transpozycji dyrektyw wspólnotowych do porz±dku krajowego. Dlatego te¿ w Danii, Niemczech i Francji wypracowuje siê formy wspó³dzia³ania komisji do spraw europejskich z komisjami zajmuj±cymi siê wyspecjalizowanymi dziedzinami.
II. Funkcja kontrolna parlamentu
W zale¿no¶ci od rozwi±zañ narodowych mo¿e ona przejawiaæ siê jako bardziej lub mniej kreatywna - wp³ywaj±ca na stanowisko, jakie rz±d (poszczególni ministrowie) zajmuj± w konkretnej sprawie na forum instytucji wspólnotowej - zw³aszcza Rady. Jest to wiêc udzia³ parlamentu w procesie tworzenia aktów prawa wspólnotowego - oddzia³ywanie na tre¶æ prawa wspólnotowego na etapie projektowania wspólnotowych aktów prawnych. Na rz±dach spoczywa obowi±zek przesy³ania parlamentom lub bezpo¶rednio - komisjom, dokumentów wspólnotowych i to w takim czasie który umo¿liwia zajêcie stanowiska. Obowi±zek przesy³ania dokumentów mo¿e byæ rozszerzony o obowi±zek konsultowania z parlamentem (komisj± parlamentarn±) zajmowanego przez rz±d stanowiska, albo jeszcze dalej - uzupe³niony o warunek uzyskania od komisji mandatu negocjacyjnego bêd±cego zaleceniem (Belgia, Finlandia, Szwecja) albo wi±¿±c± instrukcj± (Dania, w pewnym stopniu: Niemcy, Wielka Brytania oraz: Austria, Francja, Holandia - co do niektórych spraw).
Kontrola rz±du przez parlamenty poszczególnych krajów oraz obowi±zek informowania parlamentu o projektach aktów prawnych Unii jest kwesti± regulacji prawnych i praktyki konstytucyjnej ka¿dego pañstwa cz³onkowskiego. Kontrola mo¿e wynikaæ z norm o charakterze konstytucyjnym, z ustawodawstwa towarzysz±cego, regulaminów parlamentów lub izb parlamentów.
W odniesieniu do analizowanej tu funkcji parlamentu, kszta³towanie stosunków miêdzy parlamentem narodowym (w szczególno¶ci komisj± parlamentarn± w³a¶ciw± w sprawach wspólnotowych) a rz±dem, modelowo mo¿na przedstawiæ w postaci dwóch odmiennych koncepcji (punkty: 1. i 2.)
1. Parlament posiada uprawnienia wspó³decydowania. Najbardziej ¶cis³± form± kontroli jest udzielanie rz±dowi (ministrowi) mandatu zwi±zanego. Jedynym pañstwem, w którym stosuje siê tak± procedurê kontroli jest Dania. Stanowisko komisji parlamentarnej do spraw europejskich (Europaudvalget) wi±¿e rz±d w negocjacjach, które ten przeprowadza podczas obrad Rady Ministrów (Europejskiej). System zosta³ wypracowany w drodze praktyki (poczynaj±c od etapu negocjacyjnego przystêpowania do Wspólnot) i wi±¿e siê z systemem rz±dów parlamentarnych. Rz±d nie mo¿e sprawowaæ w³adzy, je¶li ma przeciwko sobie wiêkszo¶æ parlamentarn±, przy czym nie istnieje instytucja udzielenia wotum zaufania rz±dowi w oparciu o przedstawiony przez rz±d program. Akt o przyst±pieniu Danii do Wspólnot Europejskich zobowi±zuje rz±d jedynie do informowania komisji parlamentarnej o projektach aktów prawnych Rady, które bêd± bezpo¶rednio stosowane w Danii, albo których transponowanie bêdzie wymaga³o dzia³ania Parlamentu. Podstaw± kontroli rz±du przez parlament (udzielenia mandatu) s± zasadniczo dwa raporty z lat 1973/74, opracowane przez komisjê parlamentarn± w³a¶ciw± w sprawach europejskich. Komisja zbiera siê regularnie w ka¿dy pi±tek. Na posiedzeniu komisji obecnych jest 2-4 ministrów (wspieranych przez swoich urzêdników), którzy przedstawiaj± stanowisko rz±du w przedmiocie bie¿±cych negocjacji w Brukseli, zaplanowanych na nadchodz±cy tydzieñ. Komisja udziela ministrowi mandatu wi±¿±cego go w tych kwestiach, w których ma byæ podejmowana decyzja na poziomie wspólnotowym. Znaczenie polityczne takiego uprawnienia komisji parlamentu narodowego jest ogromne, ale donios³o¶æ praktyczna - ograniczona z uwagi na niewielki czas przeznaczony dla komisji na udzielenie mandatu ministrowi. Zazwyczaj odbywa siê to w koñcowej fazie wspólnotowego procesu legislacyjnego. Z drugiej jednak strony, krótki czas motywuje rz±d do wiêkszej wspó³pracy z parlamentem (konieczno¶æ sondowania nastawienia parlamentarzystów). Oprócz prezentacji stanowiska rz±du, wyst±pienia ministrów obejmuj± informacjê o projektach aktów prawnych, nad którymi aktualnie trwa debata na forum instytucji wspólnotowych.
Model wspó³decydowania przyjêto te¿ w Republice Federalnej Niemiec. Warto tu przytoczyæ przyk³ad niemiecki z uwagi na przejrzysto¶æ zastosowanej tam formy kontroli (poziom i szczegó³owo¶æ regulacji), jej zakres, oraz ze wzglêdu na specyfikê pañstwa federacyjnego.
Cechy charakterystyczne niemieckiego systemu kontroli:
(1) uregulowanie na poziomie Konstytucji. Art. 23 Konstytucji (przyjêty w grudniu 1992 r. w zwi±zku z ratyfikacj± Traktatu z Maastricht) wzmacnia pozycjê krajów. Przed przyst±pieniem do negocjacji we wspólnotowym procesie legislacyjnym, rz±d federalny ma obowi±zek wys³uchaæ opinii wyra¿onej przez Bundestag. Opinia wyra¿ona przez Bundesrat w okre¶lonych przypadkach wi±¿e rz±d federalny. Bundesrat ma uprawnienie do wyznaczenia przedstawiciela kraju, aby reprezentowa³ RFN jako ca³o¶æ, je¶li regulacja wspólnotowa w sposób zasadniczy dotyka spraw pozostaj±cych w wy³±cznej jurysdykcji krajowej;
(2) ¶cis³e oddzielenie (a)-udzia³u parlamentu federalnego w formu³owaniu kompetencji Wspólnot - art. 23.1 (o kompetencji parlamentów narodowych w zakresie regulacji traktatowych bêdzie mowa poni¿ej) od (b)-jego uczestnictwa w procesie decyzyjnym w Unii Europejskiej - art. 23.2 i 3. Bundestag uczestniczy w wykonywaniu praw cz³onkowskich RFN we Wspólnocie poprzez prawo do informacji oraz opiniowanie ustawodawstwa wspólnotowego i innych spraw pozostaj±cych w zakresie dzia³ania Unii Europejskiej;
(3) wp³yw Bundestagu nie tylko na sprawy objête pierwszym filarem ale tak¿e wymóg oddzielnej zgody na przej¶cie do trzeciego etapu Unii Walutowej;
(4) zasady uczestnictwa Bundestagu s± okre¶lone konstytucyjnie w sposób ogólny, ustawa okre¶la szczegó³y wspó³pracy rz±du federalnego i Budestagu w sprawach Unii Europejskiej - rz±d ma obowi±zek informowania Bundestagu o wszystkich projektach wspólnotowych, które mog± dotyczyæ interesów RFN, obowi±zek obejmuje projekty dyrektyw i rozporz±dzeñ, stosowan± procedurê legislacyjn±, czas podejmowania decyzji przez Radê, stanowisko negocjacyjne rz±du federalnego, opinie Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i innych pañstw cz³onkowskich, tre¶æ podjêtych decyzji;
(5) konstytucyjnie okre¶lony obowi±zek rz±du do zasiêgania opinii Parlamentu dotyczy aktów prawnych Unii Europejskiej, obejmuje wiêc rozporz±dzenia, dyrektywy i decyzje podjête na podstawie Art. 189 Traktatu ustanawiaj±cego Wspólnoty. Opinie Bundestagu rz±d bierze pod uwagê w negocjacjach. Ustawa, pos³uguj±c siê mocniejszym sformu³owaniem, stanowi i¿ opinie Bundestagu powinny le¿eæ u podstaw stanowiska negocjacyjnego rz±du. Jednak ¿adne z tych sformu³owañ nie daje podstaw do zwi±zania rz±du opini± parlamentu, chodzi raczej o obowi±zek wnikliwego rozwa¿enia opinii i udzielenia wyja¶nienia w przypadku jej nieuwzglêdnienia w negocjacjach.
(6) w³a¶ciw± do analizowania i referowania informacji rz±du (a tak¿e spraw zwi±zanych z traktatami za³o¿ycielskimi i ich zmianami) oraz opiniowania jest w Bundestagu parlamentarna komisja do spraw Unii Europejskiej. Komisja w³a¶ciwa w sprawach europejskich dzia³a tak¿e w Bundesracie (o komisjach parlamentarnych do spraw europejskich by³a mowa w punkcie I.).
2. Stanowisko parlamentu (komisji parlamentarnej) ma wy³±cznie charakter opiniodawczy. Parlament mo¿e tylko oddzia³ywaæ poprzez wskazanie, zalecenie preferowanego przez cia³o parlamentarne stanowiska, jednak bez mo¿liwo¶ci pó¼niejszego egzekwowania konkretnych poczynañ ministra na forum instytucji wspólnotowej.
Przyk³adem przyjêcia takiego modelu jest Belgia. W zakresie kontroli równoleg³e s± kompetencje parlamentu federalnego (w sprawach o charakterze osobowym) i rad regionalnych (w sprawach o charakterze terytorialnym). Podstawa prawna kontroli, podobnie jak w RFN, jest trzystopniowa: konstytucja, ustawa - prawo o stosunkach miêdzynarodowych Wspólnot (belgijskich) i Regionów oraz uchwa³a parlamentu. Obowi±zek informowania wynikaj±cy z art. 168 Konstytucji jest skonkretyzowany w ustawie, dotyczy przystêpowania do traktatów i modyfikacji traktatów oraz przyjmowania innych aktów prawnych Wspólnot. Izby parlamentu i rady krajowe w zakresie spraw im w³a¶ciwych formu³uj± swoj± opiniê, która jednak nie jest wi±¿±ca dla stanowiska rz±du.
Wiêksza jest samodzielno¶æ rz±du we Francji. Polityka Francji wzglêdem Wspólnot jest domen± rz±du (tak jak polityka zagraniczna jest tradycyjnie domen± rz±dów). Jednak¿e obowi±zek rz±du przedk³adania propozycji aktów wspólnotowych, zawieraj±cych przepisy o znaczeniu ustawowym, Zgromadzeniu Narodowemu i Senatowi jest obowi±zkiem konstytucyjnym (art. 88.4 Konstytucji). Ka¿da z izb ma kompetencjê podejmowania rezolucji w tym zakresie.
3. Wyznacznikami zakresu kontroli wykonywanej przez parlament narodowy (komisjê parlamentarn±) s±:
- prawo do debaty nad dokumentami wspólnotowymi, które nie zosta³y przed³o¿one parlamentowi przez rz±d,
- prawo ¿±dania przedstawienia przez rz±d prognozowanych konsekwencji aktu wspólnotowego dla porz±dku prawnego krajowego: czy przyjêcie danego aktu bêdzie wymagaæ zmian ustawowych, jakie s± przewidywane konsekwencje finansowe,
- mo¿liwo¶æ wp³ywania na odroczenie procedury wspólnotowej w celu umo¿liwienia parlamentowi zapoznania siê z odpowiednimi dokumentami (tak w Wielkiej Brytanii),
- etap procedury wspólnotowej, na którym dokonywana jest kontrola. Kontrola konkretnych dokumentów wspólnotowych, które maj± byæ ¼ród³em prawa powinna odbywaæ siê na etapie projektowania poszczególnych aktów prawnych, tak aby wola parlamentu narodowego znalaz³a (po¶rednio i warunkowo - w zale¿no¶ci od regulacji wewnêtrznych) swój wyraz w poczynaniach cz³onków rz±du na forum instytucji Unii Europejskiej,
- forma uzewnêtrznienia stanowiska parlamentu co do okre¶lonego dokumentu (np. rezolucja, uchwa³a, zalecenie itp.),
- uprawnienie do kontroli stopnia w jakim rz±d wzi±³ pod uwagê stanowisko parlamentu,
- monitorowanie przez parlamenty narodowe realizacji umów zawieranych miêdzy pañstwami cz³onkowskimi. Dotyczy to np. Francji, W³och i Holandii, gdzie powo³ane zosta³y odpowiednie komisje parlamentarne do monitorowania realizacji Porozumieñ z Schengen,
- organizacja wewnêtrzna Parlamentu - ogromna liczba dokumentów wspólnotowych mo¿e stwarzaæ problemy techniczne, zwi±zane z obs³ug± komisji parlamentarnych.
Ponadto, parlamenty narodowe maj± jeszcze jedn± istotn± kompetencjê w sprawach wspólnotowych - uchwalaj±c bud¿et pañstwa decyduj± jednocze¶nie o tej czê¶ci bud¿etu, która jest wk³adem pañstwa cz³onkowskiego do bud¿etu Unii. W zale¿no¶ci od rozwi±zañ przyjêtych w pañstwach cz³onkowskich, inicjatywa legislacyjna w sprawach bud¿etowych mo¿e byæ zastrze¿ona wy³±cznie dla rz±du, a parlament jest w³adny projekt przyj±æ w ca³o¶ci albo odrzuciæ, przy czym odrzucenie mo¿e wymagaæ wiêkszo¶ci kwalifikowanej.
4. Ograniczenia przedmiotowe mo¿liwo¶ci wykonywania kontroli przez parlamenty narodowe (komisje parlamentarne) dotycz± spraw z zakresu drugiego i trzeciego filaru oraz spraw Unii Gospodarczej i Monetarnej. Chodzi tu wiêc o tak wa¿kie dla narodów pañstw cz³onkowskich kwestie jak: konwergencja ekonomiczna, wspólna waluta, swobody obywatelskie, polityka zagraniczna. W odniesieniu do Unii Gospodarczej i Walutowej, Rada mo¿e decydowaæ w g³osowaniu wiêkszo¶ciowym, ¿e pañstwa cz³onkowskie mog± odst±piæ od uzgodnionych kryteriów ekonomicznych. W takiej sytuacji parlamenty narodowe s± wy³±czone z kontroli podejmowanych decyzji. W odniesieniu do spraw zagranicznych, Rada powstrzymuje siê czêsto od informowania Parlamentu Europejskiego, a ministrowie spraw zagranicznych krajów cz³onkowskich powstrzymuj± siê od informowania swoich parlamentów (Wielka Brytania, Francja). Zakres przekazywanej informacji i sposób jej udostêpniania zale¿y w du¿ym stopniu od woli politycznej w³adzy wykonawczej oraz jej zdolno¶ci do wykorzystywania luzów decyzyjnych w tym zakresie.
W¶ród ¼róde³ ograniczeñ kompetencji kontrolnych mo¿na wskazaæ:
- tradycyjn± w³a¶ciwo¶æ w³adzy wykonawczej w sferze stosunków o charakterze miêdzynarodowym, w kontek¶cie uznawania spraw zwi±zanych z polityk± wspólnotow± jako spraw ze sfery stosunków miêdzynarodowych (coraz czê¶ciej wskazuje siê jednak, ¿e kwestie prawa i polityki wspólnotowej nie nale¿± do kategorii „spraw zagranicznych"),
- przesuwaj±c± siê granicê pomiêdzy materi±, w której do stanowienia prawa powo³any jest parlament a t±, w której kompetencje nale¿± do w³adzy wykonawczej - tendencjê do przenoszenia uprawnieñ prawodawczych na rz±d. Dotyczy to nie tylko Konstytucji francuskiej; w innych pañstwach parlamenty z w³asnej inicjatywy formu³uj± dla rz±du nieograniczone czasowo upowa¿nienie do dokonywania transpozycji dyrektyw wspólnotowych do prawa krajowego (Hiszpania, W³ochy, Wielka Brytania),
- pozostawienie w³adzy wykonawczej inicjatywy legislacyjnej w zakresie transponowania dyrektyw; przy czym coraz czê¶ciej dyrektywy wspólnotowe w rzeczywisto¶ci pozostawiaj± instytucjom krajowym niewiele swobody w wyborze sposobu ich wykonania,
- procedurê wspólnotow± (g³osowanie wiêkszo¶ciowe w Radzie, brak jakiejkolwiek mo¿liwo¶ci kontroli parlamentu narodowego w odniesieniu do rozporz±dzeñ wspólnotowych ju¿ obowi±zuj±cych - w odró¿nieniu od dyrektyw, w przypadku których to równie¿ od parlamentu krajowego mo¿e zale¿eæ sposób ich wykonania).
W celu pokonania ograniczeñ stosuje siê ¶rodki zaradcze o dwojakim charakterze:
1) instytucjonalne: propozycje powo³ania - na poziomie instytucji europejskich -cia³a (komisji) stworzonego wy³±cznie z parlamentarzystów narodowych celem kontrolowania, czy propozycje Komisji s± zgodne z zasad± pomocniczo¶ci, kontroli podstaw prawnych dzia³añ Wspólnoty, kontroli propozycji z zakresu drugiego i trzeciego filaru.
2) praktyczne - poddanie monitorowaniu przez parlament narodowy dzia³añ rz±du podejmowanych w zakresie: Unii Gospodarczej i Monetarnej (np. parlamenty Niemiec i Holandii opiniowa³y przyst±pienie do Unii Gospodarczej i Monetarnej), spraw zagranicznych, spraw bezpieczeñstwa wewnêtrznego, wymiaru sprawiedliwo¶ci (drugi i trzeci filar) - zawieranie w tym celu wewnêtrznych porozumieñ miêdzy parlamentem a rz±dem. Postulowane jest zapewnienie informacji (i kontroli) parlamentu narodowego nie tylko w sprawach z zakresu dzia³ania legislacyjnego Unii w ramach pierwszego filaru ale tak¿e w zakresie objêtym bia³ymi i zielonymi ksiêgami Komisji, zapewnienie informacji o rezolucjach i konkluzjach Rady przygotowanych na podstawie komunikatów Komisji, o opiniach Komisji dotycz±cych dopuszczalnej pomocy pañstwa. Na wymienione tutaj dokumenty oraz obszary dzia³alno¶ci wspólnotowej rozci±gniêta (chocia¿ w ró¿nym zakresie) jest informacja przekazywana przez rz±dy do parlamentów Belgii, Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Portugalii i Wielkiej Brytanii.
III. Niekwestionowan± kompetencj± parlamentów narodowych jest ratyfikacja Traktatów za³o¿ycielskich, traktatów je zmieniaj±cych oraz traktatów o przyst±pieniu - jest to nie tyle forma kontroli ale kompetencja do ca³o¶ciowego zaakceptowania lub odrzucenia dokumentu. W tych sprawach stanowisko parlamentów narodowych ma takie samo znaczenie (moc decyzyjn±) jak stanowisko rz±dów. W pañstwie federacyjnym (np. Republika Federalna Niemiec) gwarantuje siê prawo wspó³decydowania reprezentacjom krajów (regionów). Art. 23 Konstytucji RFN wymaga zgody Bundestagu i Bundesratu wyra¿onej wiêkszo¶ci± kwalifikowan± 2/3 g³osów w obydwu izbach. Zgoda kwalifikowanej wiêkszo¶ci wymagana jest te¿ dla regulacji europejskich wp³ywaj±cych na tre¶æ praw wyra¿onych w Konstytucji.
IV. Po¶rednio, funkcje informacyjno-kontrolne parlamentów krajowych s± realizowane poprzez COSAC - Konferencjê Organów Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych. W Konferencji uczestnicz± wybrani deputowani parlamentów narodowych (w przypadku parlamentów dwuizbowych - reprezentowane s± obie izby) i wybrani cz³onkowie Parlamentu Europejskiego. Obecnie COSAC jest nieformaln± p³aszczyzn± rozmów parlamentów a nie organem decyzyjnym. Uczestnicz±cy parlamentarzy¶ci s± informowani o dzia³alno¶ci Rady. Znacz±ca zmiana wprowadzona zostanie po wej¶ciu w ¿ycie Traktatu amsterdamskiego zmieniaj±cego Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiaj±ce Wspólnoty Europejskie i inne odno¶ne akty. Nast±pi to pierwszego dnia drugiego miesi±ca nastêpuj±cego po z³o¿eniu przez wszystkie pañstwa - strony instrumentów ratyfikuj±cych Traktat (zgodnie z wymogami konstytucyjnymi tych pañstw). Do Traktatu do³±czony zosta³ Protokó³ o roli parlamentów poszczególnych pañstw w Unii Europejskiej (Aneks II). Zgodnie z protoko³em COSAC zostanie wzmocniona i w³±czona do Traktatu o Unii Europejskiej. Konferencja, wyra¿aj±c wspóln± wolê uczestników, bêdzie mog³a inicjowaæ i analizowaæ projekty aktów prawnych, które mog± oddzia³ywaæ na prawa i wolno¶ci jednostek, bêdzie postulowaæ zmiany legislacyjne Unii, dotycz±ce przede wszystkim zasady pomocniczo¶ci, przestrzeni wolno¶ci, bezpieczeñstwa i sprawiedliwo¶ci i poszanowania praw podstawowych (poprzez kierowanie takich postulatów do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji). (Jednocze¶nie protokó³ zastrzega, ¿e propozycje przed³o¿one przez COSAC nie wi±¿± parlamentów narodowych.)
Ponadto, zgodnie z Protoko³em, dokumenty konsultacyjne Komisji - bia³e i zielone ksiêgi oraz komunikaty - maj± byæ niezw³ocznie przekazywane parlamentom narodowym. Projekty aktów prawnych Komisji powinny byæ w krótkim czasie dostêpne dla rz±dów pañstw cz³onkowskich, aby te mog³y z kolei udostêpniæ je swoim parlamentom. W ten sposób protokó³ wyznacza ramy informacji przekazywanej parlamentom i konkretyzuje obowi±zek rz±dów.
Wskazane wy¿ej zaakcentowanie roli parlamentów narodowych ma byæ rozwi±zaniem ogólnego problemu tzw. deficytu demokracji w Unii Europejskiej, wynikaj±cego ze scedowania na Wspólnotê kompetencji prawotwórczych parlamentów narodowych. W Unii z kolei, g³ówny ciê¿ar kompetencji prawodawczych, tradycyjnie przys³uguj±cych organom pochodz±cym z wyborów powszechnych, spoczywa na organach, których sposób powo³ania bardziej sugerowa³by kompetencje wykonawcze (Rada, Komisja) ni¿ prawodawcze. Chodzi wiêc o instytucjonalizacjê wspólnego dzia³ania parlamentów narodowych i zwiêkszenie kontroli parlamentarnej w Unii Europejskiej.
V. Oprócz formy wspó³pracy parlamentów krajowych z Parlamentem Europejskim jak± jest COSAC, dzia³a jeszcze Konferencja Przewodnicz±cych Parlamentów. Z inicjatywy Parlamentu Europejskiego, Konferencja obraduje co dwa lata i jest forum niesformalizowanej wymiany pogl±dów parlamentów narodowych na kwestie wspólnotowe. Konferencja ma czê¶ciowo zaradziæ deficytowi demokracji w Unii Europejskiej, a po¶rednio sprzyja kontroli parlamentarnej dzia³añ rz±dów pañstw cz³onkowskich.