Source: http://www.doradcasamorzadu.pl/wydania-archiwalne/rok-2017/113-sas062017.html
Timestamp: 2018-07-22 18:36:53
Legal References Found: art.1
 art. 47
 art. 61
 art. 5
 art. 112
 art. 138
 art. 112
 art. 112
 art. 112
 art. 64
 art. 18
 art. 14
 art. 14
 art. 27
 art. 14
 art. 14
 art. 27
 art. 27

Document Content:
Jesteś tutaj: Strona główna Wydania archiwalne Rok 2017 Sas062017
AKTUALNOŚCI / TEMAT NUMERU / SAS 6 / 2017
W urzędzie gminy na samodzielnym stanowisku urzędniczym został zatrudniony były dyrektor jednostki organizacyjnej gminy (jednostki kultury). Czy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej należy udzielić informacji na następujące pytania: czy wskazany pracownik (z imienia i nazwiska) zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę na czas określony czy nieokreślony?
Czy wynagrodzenie miesięczne brutto wskazanego pracownika jest wyższe niż osiągane przez niego w ubiegłym roku wynagrodzenie w trakcie zatrudnienia w jednostce organizacyjnej gminy?
Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany jest jedynie do udostępnienia informacji publicznej, którą posiada, chyba że przepis szczególny wyłącza jej udostępnienie. Nie jest natomiast zobowiązywany i uprawniony do przekazywania informacji publicznej, będącej w posiadaniu innego podmiotu. W zaistniałym stanie faktycznym wójt nie ma prawa i obowiązku udzielenia informacji o wysokości zarobków pracownika urzędu gminy, uzyskiwanych przez tego pracownika u poprzedniego pracodawcy. Podmiotem zobowiązanym do ewentualnego udostępnienia przedmiotowej informacji jest poprzedni pracodawca przedmiotowego pracownika samorządowego.
Przepis art.1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stwierdza, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2).
Kluczowe jest zatem ustalenie, czy dany pracownik samorządowy jest osobą pełniącą funkcję publiczną.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, osoba będąca pracownikiem zatrudnionym w jednostce samorządu terytorialnego, o ile nie wykonuje wyłącznie czynności usługowych na rzecz tej jednostki, przy uwzględnieniu zakresu obowiązków tej osoby, może być uznana za funkcjonariusza publicznego, a przez to za osobę pełniącą funkcję publiczną (vide: wyrok NSA z 28.01.2015 r., sygn. akt I OSK 634/14, Lex nr 1956440, z 28.04.2016 r., sygn. akt I OSK 2755/14, Lex nr 2081165 oraz z 09.06.2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15, Lex nr 2314059).
W świetle powyższego, osobę zatrudnioną w urzędzie gminy na samodzielnym stanowisku urzędniczym należy uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną. W konsekwencji udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega informacja o tym, czy dany pracownik zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę na czas określony, czy też na czas nieokreślony. Udostepnieniu podlega również informacja o wykształceniu, trybie nawiązania stosunku pracy oraz dotychczasowym przebiegu zatrudnienia, a zatem poprzednim miejscu zatrudnienia i zajmowanym tam stanowisku.
W kwestii jawności wynagrodzeń osób zatrudnionych przez podmioty publiczno-prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, ugruntowany jest obecnie pogląd, zgodnie z którym ingerencja w prywatność, polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z 05.01.2016 r., sygn. akt I OSK 3042/14, Lex nr 2032801).
Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.
W stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.
Udzielenie informacji o wysokości środków publicznych, wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia “zasadniczego” nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej, mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia, np. z tytułu alimentów (por. wyrok NSA z 18.02.2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, G.Prawna SiA 2015/96/7).
Wskazać należy, że podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany jest jedynie do udostępnienia informacji publicznej, chyba że przepis szczególny wyłącza jej udostępnienie, tę którą posiada. Nie jest natomiast zobowiązywany i uprawniony do przekazywania informacji publicznej, będącej w posiadaniu innego podmiotu. W zaistniałym stanie faktycznym wójt nie ma prawa i obowiązku udzielenia informacji o wysokości zarobków pracownika urzędu gminy, uzyskiwanych przez tego pracownika u poprzedniego pracodawcy. Podmiotem zobowiązanym do ewentualnego udostępnienia przedmiotowej informacji jest poprzedni pracodawca przedmiotowego pracownika samorządowego.
– Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764)
Udzielanie informacji publicznej o umowie i wynagrodzeniu pracownika JST (2)
Zawarte w projekcie tzw. ustawy inwestycyjnej rozwiązania mają szansę uprościć i przyspieszyć proces inwestycyjny. Pozwolą go też oprzeć na modelu zakładającym współpracę wszystkich zainteresowanych stron, także podmiotów publicznych i prywatnych.
Ministerstwo Budownictwa i Infrastruktury przekazało do konsultacji publicznych projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, tzw. ustawy inwestycyjnej. Celem resortu jest zachęcenie podmiotów prywatnych i publicznych do wspólnej realizacji inwestycji, których poziom wciąż nie wrócił do tego sprzed 2015 roku. Ustawa przygotowuje także regulacyjny grunt pod planowane projekty, jak np. wystawa EXPO 2022 w Łodzi.
Podobne cele przyświecały projektowi Kodeksu urbanistyczno-budowlanego (KUB), który ten sam resort skierował do konsultacji publicznych we wrześniu 2016 r. KUB jest jednak tak kompleksową regulacją, że do dziś nie poznaliśmy finalnej wersji projektu ani nawet planowanej daty złożenia w Sejmie. Nie sposób pozbyć się wrażenia, że ustawa inwestycyjna to pragmatyczny kompromis pomiędzy ambitnymi założeniami KUB a rzeczywistością, która wymaga szybkiego usprawnienia tzw. „wąskich gardeł procesu inwestycyjnego” i punktowej nowelizacji kilku istotnych ustaw. Dlatego projekt nowej ustawy to zbiór kilkunastu niekoniecznie powiązanych ze sobą rozwiązań regulacyjnych, które wprowadzają nowe instytucje prawne albo modyfikują obowiązujące przepisy.
OBSZARY ZORGANIZOWANEGO INWESTOWANIA I PLAN REGULACYJNY
Do najciekawszych rozwiązań ustawy inwestycyjnej należy nowy instrument planistyczny, jakim będzie obszar zorganizowanego inwestowania (OZI), który pojawi się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowe narzędzie ma za zadanie zacieśnić współpracę gmin z inwestorami przy przygotowaniu większych przedsięwzięć inwestycyjnych, a równocześnie znacznie je przyspieszyć dzięki możliwości pominięcia długotrwałej procedury modyfikacji studium czy planu miejscowego. Współpraca inwestorów będzie dotyczyć w szczególności projektowania poszczególnych inwestycji i ich powiązań oraz podziału zadań w zakresie realizacji oraz finansowania inwestycji. Co istotne, OZI może również obejmować inwestycję celu publicznego, dzięki czemu partnerami w ramach OZI będą nie tylko inwestorzy prywatni ale także publiczni. OZI będzie zatem przejawem swoistego partnerstwa publiczno-prywatnego na etapie planistycznym procesu inwestycyjnego, czego obowiązujące przepisy w istocie nie przewidują.
Teren, który ma objąć OZI, musi znajdować się na obszarze zurbanizowanym o niewykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej albo wymagającym zmiany struktury funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto OZI mogą być wyznaczone w ramach lokalizacji inwestycji mieszkaniowych na nieruchomościach oddanych w użytkowanie wieczyste lub sprzedanych przez Krajowy Zasób Nieruchomości (KZN). OZI może także służyć realizacji przedsięwzięć zawartych w gminnym programie rewitalizacji i objąć swym zakresem obszar rewitalizacji albo jego część, stąd pomysł, aby nowe rozwiązania ustawowe zastosować przy budowie infrastruktury niezbędnej do przeprowadzenia wystawy EXPO 2022 w Łodzi, której tematem przewodnim ma być rewitalizacji miast. Gminie (lub KZN, jeśli OZI wyznaczono na wniosek prezesa KZN) będzie przysługiwać prawo pierwokupu nieruchomości gruntowych oraz budynkowych znajdujących się na OZI.
Szczegóły dotyczące OZI, w szczególności granice OZI, przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunków zabudowy, określać będzie plan regulacyjny, który będzie nowym aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy. Zwiększy to stabilność prawną OZI, ponieważ wyłączy środki odwoławcze stosowane w przypadku decyzji administracyjnych. Co istotne, postanowienia planu regulacyjnego mogą być sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i studium, a w wyniku uchwalenia planu regulacyjnego z mocy prawa wygasną decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane dla OZI. Projekt planu może przygotować inwestor lub Prezes KZN, ponosząc związane z tym koszty, co odciąży budżety gminne.
NOWE POZWOLENIE NA BUDOWĘ I UMOWA URBANISTYCZNA
Na potrzeby sprawnej realizacji inwestycji w OZI ustawa wprowadza nową instytucję zintegrowanego pozwolenia na budowę, obejmującego ustalenia w zakresie dostosowania struktury nieruchomości, nabycia praw do nieruchomości w trybie administracyjnoprawnym oraz zagadnień dotyczących wycinki drzew i krzewów. Ustawodawca podąża w tym zakresie sprawdzoną ścieżką jednej kompleksowej decyzji realizacyjnej, która przewidziana jest w licznych specustawach branżowych, znakomicie skracając czas postępowania i eliminując ryzyko kolejnych odwołań.
Dodatkowo, gmina może zawrzeć z zainteresowanymi inwestorami umowę urbanistyczną określającą zasady integracji poszczególnych działań inwestycyjnych objętych planem regulacyjnym, a także podział kosztów ich realizacji. Umowa inwestycyjna to nowe rozwiązanie wzorowane na sprawdzonych modelach kontraktowych funkcjonujących w innych krajach, które dają możliwość rozłożenia ciężarów związanych z określonym przedsięwzięciem inwestycyjnym pomiędzy kilku partnerów (zarówno prywatnych jak i publicznych), a także osiągnięcia w tym zakresie efektu synergii. Szczególnie istotną rolą umowy urbanistycznej będzie określenie zasad finansowania przedsięwzięcia oraz obowiązków poszczególnych inwestorów związanych z realizacją inwestycji celu publicznego w ramach OZI. Fakt, iż powyższe ustalenia zostaną dokonane w umowie (a nie np. w akcie administracyjnym), pozwoli stronom zachować elastyczność niezbędną przy realizacji każdej większej inwestycji i w razie potrzeby dostosować warunki brzegowe przedsięwzięcia na zasadzie konsensu stron. Umowa urbanistyczna będzie również określać zasady odpowiedzialności (np. w formie kar umownych za nienależyte wykonania zobowiązań określonych w umowie). Dodatkową zaletą zawarcia umowy urbanistycznej będzie zwolnienie inwestora z opłaty adiacenckiej i planistycznej, ponieważ ich miejsce zajmą określone w umowie urbanistycznej obowiązki poszczególnych inwestorów w zakresie partycypacji w finansowaniu przedsięwzięcia objętego planem regulacyjnym.
PRZYSZŁOŚĆ REGULACJI
Wskazane powyżej rozwiązania zawarte w ustawie inwestycyjnej należy ocenić pozytywnie, ponieważ mają szansę uprościć i przyspieszyć proces inwestycyjny, ponadto pozwalają go oprzeć w większym stopniu niż dotychczas na modelu kontraktowym, zakładającym współpracę wszystkich zainteresowanych stron, także podmiotów publicznych i prywatnych, na zasadach równości i dobrowolności. Wpisuje się to w ogólny trend widoczny w wielu krajach rozwiniętych, gdzie administracja rządowa i samorządowa nie ogranicza się do działań władczych, ale staje się aktywnym partnerem przy kluczowych inwestycjach realizowanych z udziałem inwestorów prywatnych. Popularność modeli PPP i PFI jest najlepszym dowodem tego rodzaju podejścia i jego zalet.
Autorzy projektu ustawy inwestycyjnej wskazują w uzasadnieniu, że koncepcja OZI bazuje na wnioskach z konsultacji publicznych projektu KUB. Pozostaje pytanie, czy wprowadzenie nowych i niewątpliwie słusznych rozwiązań w postaci planu regulacyjnego i zintegrowanego pozwolenia na budowę będzie w praktyce oznaczać rezygnację z pierwotnych założeń KUB, tj. kompleksowego ujednolicenia i usprawnienia procesu inwestycyjno-budowlanego i definitywnego usunięcia z porządku prawnego specustaw branżowych. W trosce o spójność całego systemu prawnego należy mieć nadzieję, że ustawodawca nie zatrzyma się w pół kroku, a rozwiązania przewidziane w ustawie inwestycyjnej zostaną uwzględnione i twórczo rozwinięte w finalnym projekcie KUB.
Dodatkową zaletą zawarcia umowy urbanistycznej będzie zwolnienie inwestora z opłaty adiacenckiej i planistycznej, ponieważ ich miejsce zajmą określone w umowie urbanistycznej obowiązki poszczególnych inwestorów w zakresie partycypacji w finansowaniu przedsięwzięcia objętego planem regulacyjnym.
senior associate w Praktyce
Infrastruktury i Energetyki
Zawarty w ogłoszonym w październiku 2017 r. programie „Polska Samorządna” radykalny pomysł przekazania samorządowi terytorialnemu całości wpływów z państwowych podatków dochodowych (PIT i CIT) jest dobrą okazją do przyjrzenia się konsekwencjom oparcia dochodów samorządowych na tego typu źródłach. Trzeba zaznaczyć, że sama koncepcja nie ma dopracowanego charakteru i w wielu miejscach skazuje nas na domysły w sprawie konkretnych rozwiązań.
Jednego możemy być pewni – ruch ten oznaczałby konieczność zasadniczego przemodelowania systemu dochodów komunalnych. Do tej pory mówiło się jedynie o podwyższeniu udziałów we wpływach z PIT i CIT (oraz o zmianie statusu korzystania przez samorządy z PIT, np. poprzez wydzielenie części lub dodatku samorządowego). Najdalej szedł think tank Forum Od-nowa, postulujący przekazanie samorządom całości wpływów poniżej progu dochodowego, tj. z podatków płaconych wg stawki 18%.
Według sprawozdań, w 2016 r. łączne dochody samorządów wyniosły 213,7 mld zł (o kilka miliardów mniej po wyeliminowaniu wzajemnych transferów). Z tego z udziałów we wpływach z podatków dochodowych samorządy otrzymały 48,5 mld zł. Równocześnie zaś dochody budżetu państwa z tego tytułu wyniosły 73 mld zł.
Zwiększenie dochodów samorządów w tej skali, jest raczej niewykonalne, gdyż prowadziłoby do pomniejszenia dochodów budżetu państwa o ok. 23%. Spodziewać się należałoby równoczesnego radykalnego zmniejszenia transferów z budżetu państwa do budżetów samorządów. Chodzić może o przekazanie do finansowania ze zwiększonych dochodów własnych oświaty (subwencja oświatowa w 2016 r. wyniosła 41,5 mld zł) lub zadań zleconych (łączne dotacje na ten cel – 36,9 mld zł w 2016 r.). Przy okazji można znieść lub znacząco ograniczyć dotacje do zadań własnych (7,7 mld zł w 2016 r.).
Pamiętać ponadto należy, że konstrukcja podatków dochodowych może ulec zmianom prowadzącym do zmniejszenia ich wydajności. Bardziej prawdopodobne jest to w stosunku do PIT.
W tej chwili – bez projektu nowego systemu dochodów komunalnych – nie jesteśmy w stanie nawet w najgrubszym przybliżeniu oszacować skutków finansowych przekazania samorządom całości wpływów z PIT i CIT. Ba, nie możemy mieć pewności, czy rzeczywiście oznaczało ono będzie wzrost dochodów samorządów.
PIT JAKO CZYNNIK WZROSTU DOCHODÓW KOMUNALNYCH
Udziały we wpływach z państwowych podatków dochodowych są od 2004 r. jednym z głównych źródeł dochodów samorządów. W 2016 r. ich łączne dochody z PIT i CIT stanowiły 22,7% ogółu dochodów. Przy wszystkich zastrzeżeniach można ocenić, że odgrywają one bardzo pozytywną rolę w systemie dochodów komunalnych. Dotyczy to właściwie jedynie dochodów z udziałów w PIT, które są jednak znacznie wyższe (41,1 mld zł w 2016 r.) niż dochody z udziałów w CIT (7,4 mld zł w 2016 r.).
Wpływy z PIT są mianowicie głównym wyznacznikiem realnego wzrostu dochodów jednostek samorządowych. W odniesieniu do subwencji oświatowej (największe pojedyncze źródło dochodów samorządowych) istnieje jedynie prawna gwarancja jej niepomniejszania. Poziom dotacji bywa zmienny. Wzrastają one i maleją m.in. zgodnie z rytmem realizacji kolejnych perspektyw finansowych UE. Czasem wzrost dochodów ma charakter jedynie techniczny, gdyż oznacza jedynie przepływ przez budżety samorządowe kwot, na których wydawanie nie mają one wpływu. Najlepszym przykładem jest wzrost dochodów gmin o środki przeznaczone na program 500+.
Określone procentowo udziały samorządów we wpływach PIT przynoszą stale rosnące kwoty, gdyż stale rosną - chociaż w różnych latach w różnym tempie - podlegające mu nasze dochody. Oczywiście pod warunkiem, że nie dochodzi do takich zmian, jak obniżenie stawek podatku lub wprowadzenie nowych ulg bądź odliczeń.
Najbardziej widoczny jest wzrost dochodów tych jednostek samorządowych, na których terenie wpływy z PIT są już wysokie. Silny mechanizm wyrównawczy sprawia, że wtórnie rosną dochody także jednostek o niskim poziomie wpływów z PIT.
Analogicznej roli nie pełnią udziały we wpływach w CIT. Mają one charakter bardzo zmienny, a zmiany ich wysokości niekoniecznie pokrywają się z zmianami koniunktury gospodarczej. Tam, gdzie występuje pojedynczy wielki podatnik (jak KGHM czy Orlen) z roku na rok dochodzi do nieprawdopodobnych wahań dochodów, w zależności od podatku wnoszonego przez tego płatnika. W razie przekazania samorządom całości wpływów z PIT i CIT koniecznie należałoby skorygować błąd, jakim się okazało oparcie dochodów własnych województw na udziałach we wpływach z CIT.
Platforma Obywatelska zadeklarowała przekazanie samorządom bardzo ograniczonej cząstki władztwa podatkowego. Jak można to zrekonstruować, miałoby to polegać na określeniu wysokości kwoty wolnej od podatku w pewnym – zapewne niezbyt rozległym - przedziale: pomiędzy minimum, zagwarantowanym dla wszystkich, a dopuszczonym ustawowo maksimum.
Pozostałe elementy władztwa podatkowego pozostają przy centrum państwa. Trudno byłoby spodziewać się, aby państwo wyrzekło się możliwości uprawiania ogólnopaństwowej polityki za pomocą ustalania reguł opodatkowania dochodów obywateli i firm – stawek, progresji, zwolnień czy ulg. Po przekazaniu samorządom całości wpływów z podatków dochodowych wytworzy się dość dziwna sytuacja. PIT i CIT określane będą przez centrum państwa (częściowo poza kwestią kwoty wolnej od PIT), które nie będzie jednak bezpośrednio zainteresowane ich efektem fiskalnym.
Znacznie łatwiej niż dzisiaj będzie więc podjąć decyzje obniżające opodatkowanie dochodów osobistych lub firmowych, gdyż nie będą one pociągały za sobą zmniejszenia się dochodów decydenta. Może nas to cieszyć jako podatników, ale wprowadza element niepewności co do stabilności dochodów samorządowych. Samorządy doświadczyły już w przeszłości skutków takiej operacji. W 2009 r. weszły w życie nowe, niższe stawki PIT. Po raz pierwszy dochody jednostek samorządów z tego źródła spadły rok do roku. Nominalnie ich poziom z roku 2008 został osiągnięty w 2011 r., jednak przy uwzględnieniu inflacji - dopiero w 2014 r. Lata 2009-2013 były finansowo bardzo trudne dla tych samorządów, których dochody opierają się w dużym stopniu na udziałach we wpływach w podatkach dochodowych. Ich sytuację pogorszył fakt niedostosowania do zmian mechanizmu „janosikowego” - ich wpłaty naliczano według dochodów z lat „tłustych”.
Negatywne skutki podobnych zmian podatkowych mogą być znacznie silniejsze, gdy po przekazaniu całości wpływów z PIT i CIT, dochody z tych dwóch źródeł będą stanowiły nie nieco ponad dwadzieścia procent, ale około połowy, a nawet ponad połowę wszystkich dochodów komunalnych.
Z jednej strony, przekazanie samorządom całości wpływów z podatków dochodowych stwarza szansę na stosunkowo stały wzrost dochodów jednostek samorządowych, powiązany ze wzrostem zamożności polskiego społeczeństwa. Jest to jak najbardziej sensowne - na wspólne potrzeby przeznaczamy tym więcej, im więcej mamy pieniędzy do dyspozycji. I mają to być środki pochodzące z podatków wnoszonych przez członków danej wspólnoty samorządowej. Z drugiej jednak strony – przed ugrupowaniami politycznymi pojawi się pokusa zdobycia popularności dzięki obniżce obciążeń podatkowych kosztem samorządów.
JAKI SYSTEM WYRÓWNAWCZY?
Do rozwiązania pojawi się jeszcze jedna niełatwa kwestia. Jak wiemy, wpływy podatkowe są w Polsce rozłożone bardzo nierównomiernie terytorialnie. Zwiększenie ich roli w systemie dochodów komunalnych wymagało będzie wzmocnienia systemu wyrównawczego. Zwłaszcza, jeżeli likwidacji miałaby ulec subwencja oświatowa lub dotacje na zadania zlecone.
Dotychczasowy dorobek państwa polskiego w zakresie wyrównywania dochodów jednostek samorządowych nie nastraja optymizmem na przyszłość. Obecny system wyrównawczy roi się od absurdów. Kilka tylko przykładów. Dwa jego elementy – subwencja wyrównawcza oraz janosikowe i finansowana przez nie subwencja równoważąca/regionalna – działają tak, jakby ten drugi mechanizm nie istniał. Na poziomie gminnym suma wpłat na „janosikowe” jest większa niż kwota, którą daje się rozdać według algorytmów ustawowych beneficjentom systemu. Tzw. kwota uzupełniająca subwencji wyrównawczej przysługuje na poziomie wojewódzkim województwom poniżej 3 mln mieszkańców, co sprawia, że przekraczające tę granice woj. łódzkie, małopolskie i śląskie należą do najuboższych. Kwota uzupełniająca wyznacza też realną hierarchie dochodową na poziomie powiatowym. Otrzymują ją powiaty o ponadśredniej stopie bezrobocia, bez związku z ich realnymi wydatkami na przeciwdziałanie mu. Kwoty subwencji równoważącej i regionalnej z tytułu drogowego (dla powiatów i województw o ponadśredniej długości/powierzchni dróg w przeliczeniu na mieszkańca) często przekraczają wydatki beneficjentów na utrzymanie dróg. Zdarza się i tak, że w ramach wyrównywania dochodów transfery płyną od samorządów uboższych do bogatszych.
Zasadnicza reforma systemu dochodów komunalnych stanowi dobrą okazję do sanacji systemu wyrównawczego, który idzie dzisiaj wbrew zasadniczemu mechanizmowi finansowania jednostek samorządowych ze środków publicznych wypracowanych przez wspólnoty terytorialne, w znaczącej mierze znosząc ten mechanizm. Jest jedna zasadnicza trudność. Państwo polskie nie dysponuje ani wiedzą na temat zróżnicowania potrzeb wydatkowych jednostek samorządowych, ani metodą ich szacowania. Tam, gdzie algorytmy podziału odwołują się do takich różnic (dzisiejszy system wyrównawczy, subwencja oświatowa) brak jest oparcia na empirii a decyzje w tym zakresie wydają się dość przypadkowe i prowadzą do nieuzasadnionych różnic w dochodach.
Pomysł oparcia systemu dochodów samorządowych na podatkach dochodowych uważam za bardzo ciekawy. Za jego najważniejszą zaletę uważam silniejsze niż dotąd powiązanie dochodów jednostek samorządowych z podatkami wnoszonymi przez członków wspólnot samorządowych oraz – w konsekwencji – mechanizm wzrostu dochodów samorządów wraz ze wzrostem dochodów mieszkańców jego jednostki. Pojawia się oczywiście wątpliwość, czy poziom uzależnienia od podatków dochodowych nie byłby zbyt wysoki. Nie przeżyliśmy jeszcze (na szczęście) głębokiego kryzysu gospodarczego, skutkującego nie tylko obniżeniem wpływów z podatku od dochodów firm, ale także od dochodów osób fizycznych. Na poziomie teoretycznym prosiłoby się o wzmocnienie roli podatków majątkowych, których wydajność jest znacznie bardziej stabilna. Chodzi tu oczywiście o podatek od nieruchomości. W 2016 r. przyniósł on samorządom 20,8 mld zł, stanowi więc – w porównaniu z wieloma innymi krajami – stosunkowo niewielką część dochodów komunalnych. Przy okazji planowania nowego systemu dochodów komunalnych warto może rozważyć podwyższenie (i urealnienie) podatku od nieruchomości mieszkalnych. Rekompensatą mogłoby być np. obniżenie stawek PIT – tak aby nie zwiększać fiskalizmu państwa.
Analiza ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne owocuje kolejnymi spostrzeżeniami dotyczącymi zmian w systemie gospodarki wodami. Istotne z perspektywy jednostek samorządu terytorialnego przepisy tej ustawy dotyczące statusu pracowników realizujących zadania z zakresu gospodarki wodnej już obowiązują. Z kolei regulacje związane z instrumentami ekonomicznymi wejdą w życie z początkiem 2018 r. Uzasadnia to pytanie o pozycję samorządu w udziale we wpływach z opłat na gruncie nowego Prawa wodnego.
Gospodarka wodna jest jednym z zadań każdego szczebla samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia finansów samorządu, kluczowe znaczenie mają środki finansowo-prawne zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska: opłaty za korzystanie ze środowiska albo sankcje administracyjne (opłaty podwyższone albo kary pieniężne). Wprawdzie wpływy pochodzące z opłat i kar stanowią przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) oraz funduszy wojewódzkich, to ich część podlega podziałowi pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Beneficjentami są województwa samorządowe (1,5% albo 3% wpływów z opłat – w zależności od ich wysokości), powiaty (10% wpływów z opłat i kar) oraz gminy (20% wpływów z opłat i kar). Możliwym jest dochodzenie na drodze sądowej roszczeń o przekazanie należnych dochodów (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z 23 lutego 1995 r., III CZP 14/95). Oprócz wpływów z opłat i kar, należy zwrócić uwagę na opłatę skarbową za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, będącą jednym ze źródeł dochodów własnych gmin.
Nowa ustawa modyfikuje system instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami. Po pierwsze, nastąpi odejście od zasady samonaliczania ich wysokości, na rzecz ich ustalania przez organy administracji publicznej. Po drugie, ujednolicone zostaną reguły ponoszenia odpowiedzialności prawnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia (dotychczas w formie opłaty podwyższonej) albo niezgodnie z warunkami takiej decyzji (dotychczas w formie kary pieniężnej). Od początku 2018 r. jedyną formą odpowiedzialności związanej z korzystaniem z wód będą opłaty podwyższone, a zniesione zostaną kary pieniężne związane z ochroną wód.
Istotne są także aspekty podmiotowe wejścia w życie nowego Prawa wodnego, co związane jest z utworzeniem Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie”. Podmiot ten przejmie większość kompetencji związanych z kształtowaniem i zarządzaniem zasobami wodnymi dotychczas przynależnych organom samorządowym. Dotyczy to m.in. reglamentacji korzystania z wód (zgód wodnoprawnych), wykonywania praw właścicielskich w stosunku do wód, oraz gospodarowania mieniem związanym z gospodarką wodną.
KONSEKWENCJE ZMIAN REGUŁ GRY
Należy podkreślić, że „zasadniczym instrumentem finansowania zadań ustawowych Wód Polskich (…) będą wpływy z opłat i z opłat podwyższonych generowanych w obszarze gospodarki wodnej” (s. 22 uzasadnienia do projektu ustawy Prawo wodne z października 2016 r.). Wyjątkiem w tym względzie nie są opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych, które także będą uiszczane na rachunek bankowy Wód Polskich. Dotychczas ponoszone opłaty skarbowe w tym zakresie nie będą już zasilać budżetów gmin.
Projektodawca założył, że pozyskiwanie i gromadzenie środków finansowych generowanych przez gospodarkę wodną stanie się zadaniem Wód Polskich (s. 23 ww. uzasadnienia). Znajduje to odzwierciedlenie w nowej ustawie, zgodnie z którą przychodami Wód Polskich są wpływy z tytułu opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych, uiszczane na rachunek bankowy tej instytucji. Równolegle nowe Prawo wodne wyłącza wpływy z opłat za korzystanie z wód oraz sankcji w tym zakresie z mechanizmu redystrybucji pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.
ODSTĘPSTWA OD ZASAD OGÓLNYCH
Zasadą w nowym Prawie wodnym jest zakwalifikowanie wpływów z opłat za usługi wodne i opłat podwyższonych jako przychodów Wód Polskich. Nie jest ona bezwzględna, gdyż przewidziano od niej dwa wyjątki. Pierwszy dotyczy opłat i opłat podwyższonych związanych z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi. Zdecydowano, że wyłącznie 10% z wpływów otrzymają Wody Polskie, natomiast pozostałych 90% przypadać będzie NFOŚiGW. W mojej ocenie, nie oznacza to, że tych 90% będzie podlegać podziałowi pomiędzy jednostki samorządowe, ponieważ Wody Polskie będą je przekazywać bezpośrednio na rachunek bankowy NFOŚiGW – z pominięciem mechanizmu redystrybucji. Jednocześnie nowe Prawo wodne nie zmienia katalogu zadań powiatów i gmin z zakresu finansowania ochrony środowiska, w tym przedsięwzięć związanych z ochroną wód.
Drugi z wyjątków dotyczy nowego rodzaju opłaty, tj. opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Nowa ustawa przewiduje, że 90% wpływów z tej opłaty będzie stanowić przychód Wód Polskich, natomiast 10% - dochód właściwej gminy. Zdaniem projektodawcy, kwota ta „powinna zapewnić koszt jej gromadzenia” (s. 17 oceny skutków regulacji projektu ustawy z października 2016 r.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustali jej wysokość oraz przekaże podmiotom zobowiązanym informacje o jej wysokości, zawierające sposób jej obliczenia. Organy wykonawcze gmin będą właściwe w sprawach decyzji ustalających wysokość tej opłaty – jeśli nie zostanie uiszczona w terminie lub podmiot zobowiązany do jej uiszczenia złoży reklamację. Wpływy uzyskane z tej opłaty, w części stanowiącej przychód Wód Polskich, będą następnie przekazywane przez gminy na rachunek bankowy tej instytucji. Projektodawca nie uzasadnił, dlaczego akurat ten rodzaj opłaty powinien pozostać w gestii samorządu terytorialnego.
CENTRALIZACJA WPŁYWÓW
Nowe Prawo wodne wywoła daleko idące skutki po stronie jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie udziału w dochodach z opłat i należności za korzystanie z wód. Po pierwsze, wraz z przejęciem większości kompetencji z zakresu gospodarki wodnej przez Wody Polskie, to właśnie tej instytucji przysługiwać będą wpływy z opłat za usługi wodne i opłat podwyższonych. Po drugie, nastąpi wyłączenie mechanizmu partycypacji organów samorządowych w stosunku do pozostałych przychodów pochodzących z gospodarki wodnej. Po trzecie, jedynie gminy będą uczestniczyć w podziale wpływów, który będzie ograniczony przedmiotowo (tylko opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji) oraz zakresowo (tylko 10% wpływów z tych opłat). Oprócz tego, Wodom Polskim nadano status organu regulacyjnego, zatwierdzającego taryfy cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Pozwala to stwierdzić, że z początkiem 2018 r. nastąpi centralizacja wpływów z opłat, stanowiąca rezultat skupienia kompetencji w organie administracji rządowej i tym samym zasadniczej modyfikacji dotychczasowej roli jednostek samorządowych w realizacji zadań z zakresu gospodarki wodnej.
AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO / SAS 6 / 2017
Postanowienie NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17
Teza: „Skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywania go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu.”
Wskazane wyżej postanowienie zostało wydane na tle bardzo aktualnego problemu orzeczniczego dotyczącego błędnego pouczenia organu o terminie wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. W sprawie tej zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednakże w związku z tym, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja z 7 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwalifikował pismo procesowe skarżących jako sprzeciw, który następnie odrzucił jako wniesiony z uchybieniem terminu. NSA uchylił zaskarżona postanowienie i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi i 30 dniowym terminie do jej wniesienia. Stosownie zaś do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. NSA podkreślił, że w doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017 r. str. 621). W ocenie Sądu skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być tożsame w postępowaniu administracyjnym jak i postępowania sądowym, a odmienne stanowisko prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania. Dla wykładni tej nie ma znaczenia, że w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, skoro zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze.
AKTUALNOŚCI / ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE WOJEWODY / SAS 6 / 2017
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 20 listopada 2017 r., znak: WNP-I.4131.327.2017.MO stwierdzające nieważność uchwały rady gminy w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości.
Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.). Oceniając legalność podjętej uchwały wojewoda zwrócił uwagę na nieprecyzyjność jej tytułu oraz podstawy prawnej. Powołał treść art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 27 u.p.z.p. i podkreślił, że uchwała intencyjna wszczyna procedurę uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, a jej wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem (opcjonalnie jego zmianą). W związku z tym brak jest podstaw prawnych by w takiej uchwale regulować przedmiot oraz cel przyszłego planu miejscowego, co rada gminy uczyniła w § 2 spornej uchwały, wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto, z treści uchwały nie wynika, która uchwała jest przedmiotem zmiany. Organ nadzoru podkreślił, że skoro intencją rady gminy było dokonanie zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego część zapisów planu zmienianego, w dalszym ciągu będzie obowiązywać, to w podstawie prawnej podjętej uchwały, obok art. 14 ust. 1, winien zostać przywołany art. 27 u.p.z.p. W przypadku zaś, gdy rada zamierzała uchwalić nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to tytuł uchwały, jak i sama treść odwołująca się do sformułowania ,,zmiana” są błędne. Wojewoda mazowiecki uznał, że brak przywołania w podstawie prawnej uchwały, art. 27 u.p.z.p., stanowi o naruszenia tego przepisu i w tym stanie faktycznym nie jest możliwe rozpoczęcie, a następnie kontynuowanie procedury sporządzania zmiany obowiązującego planu miejscowego.
AKTUALNOŚCI / SAS 6 / 2017
21 listopada 2017 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw.
Projekt zakłada przeniesienie zadań związanych z poborem opłaty elektronicznej za przejazd samochodami po drogach krajowych od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Twórcy nowelizacji zakładają przeniesienie wszystkich kompetencji związanych z systemem poboru opłaty elektronicznej oraz opłaty za przejazd autostradą na odcinkach zarządzanych przez GDDKiA.
21 listopada 2017 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy Prawo ochrony środowiska, przedłożony przez ministra środowiska.
Celem nowelizacji jest podniesienie jakości badań powietrza atmosferycznego oraz wzmocnienie systemu oceny wpływu zanieczyszczeń na środowisko i zdrowie ludzi. Założeniem zmian ma być bezpłatny i powszechny dostęp obywateli do jednolitej i spójnej informacji na temat rozkładu stężeń zanieczyszczeń powietrza w poszczególnych województwach, w tym prognoz jakości powietrza. Według projektodawców ww. informacje na ten temat mają być zamieszczane na stronach: Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska.
14 listopada 2017 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy Prawo przedsiębiorców.
Założeniem nowych przepisów jest stworzenie korzystnych i stabilnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej oraz wzmocnienie gwarancji wolności i praw przedsiębiorców. Projektodawcy proponują m.in. ustanowienie katalogu praw i obowiązków przedsiębiorców oraz urzędów stanowiących wytyczne interpretacyjne dla organów stosujących prawo gospodarcze. Ponadto proponuje się stworzenie bardziej przyjaznej i partnerskiej relacji między administracją a przedsiębiorcami m.in. poprzez wprowadzenie zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy i przyjaznej interpretacji przepisów. Projekt zakłada także wprowadzenie instytucji działalności nierejestrowej i tzw. „ulgi na start”, polegającej na tym, że początkujący przedsiębiorcy nie będą musieli płacić składek na ubezpieczenia społeczne przez pierwszych 6 miesięcy wykonywania działalności gospodarczej. Proponuje się także zniesienie obowiązku posługiwania się przez przedsiębiorców numerem REGON w relacjach z urzędami oraz likwidację zgód i licencji, jako odrębnych form reglamentacji działalności gospodarczej. Projekt zakłada także powołanie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców.
7 listopada 2017 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o odpadach, przedłożony przez ministra środowiska, który dostosowuje polskie prawo do unijnej dyrektywy w sprawie odpadów.
Wspomniana dyrektywa daje państwom członkowskim możliwość uwzględnienia wpływu lokalnych warunków klimatycznych na efektywność produkcji energii elektrycznej. Założeniem jest uwzględnienie lokalnych warunków klimatycznych dla działania instalacji i ilości energii, którą można technicznie wykorzystać lub wyprodukować w postaci energii elektrycznej, cieplnej, chłodniczej lub pary technologicznej. Zmiana odnosi się także do przepisów dotyczących bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Przewidziano m.in. konieczność posiadania przez kierowcę potwierdzenia utworzenia karty przekazania odpadów, wygenerowanego z BDO (w trakcie wykonywania transportu odpadów). Nie będzie także możliwe tworzenie zbiorczej karty przekazania odpadów.
SPIS TREŚCI - SAS 6 / 2017
Wójt proponuje zmiany w budżecie gminy
Dokonywanie darowizny nieruchomości na prowadzenie przedszkola
Prowadzenie księgi wychowanków przez niepubliczny dom wczasów dziecięcych
Czy gminny ośrodek kultury może prowadzić niepubliczne przedszkole?
Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania – problemy praktyczne
Obowiązki i uprawnienia burmistrza (wójta) po wniesieniu odwołania w sprawie podatkowej
Charakter zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej
Obniżenie czynszu – zaświadczenie o pomocy de minimis
Odliczenie VAT za zastępstwo procesowe
Szkolenia dla sołtysa – klasyfikacja budżetowa
Wypowiedzenie najmu przez gminę – obliczanie terminu
Powiatowy inspektor sanitarny ocenia orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej
Starosta musi wziąć pod uwagę uzasadnione interesy osób trzecich w procesie inwestycyjnym
Starosta jest organem właściwym do utrzymania przepustu pod drogą krajową
Zatrudnianie na stanowisku kierowniczym sekretarza gminy
Porozumienie zmieniające przy zmianie stanowiska pracy
Czy nauczyciel posiadający gospodarstwo rolne może skorzystać z urlopu zdrowotnego?
Wymagania kwalifikacyjne dla pracowników gminnych i szkolnych bibliotek
Publikacja zdjęcia pracownika w Internecie
Korekty finansowe – czy beneficjenci odpowiadają za błędy państwa?
Zakres dopuszczalnej ingerencji wykonawcy we wzór umowy
Udostępnianie doświadczenia członka konsorcjum
Odwołanie podlega rozpatrzeniu także wtedy, gdy wszystkie oferty przekraczają budżet
Wynagrodzenie ryczałtowe można zwiększyć
Zasada proporcjonalności warunków udziału w przetargu w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE
Radny otrzymał wynagrodzenie od gminy i stracił mandat
Zrzeczenie się mandatu może nastąpić tylko na piśmie
Smog wyklucza możliwość pobierania opłaty miejscowej
Gmina może wprowadzać różne stawki opłaty targowej
Pasażer bez biletu musi mieć czas na jego zakup
Dziadkowie opiekujący się wnukiem też powinni mieć prawo do 500 plus
Gmina nie zawsze może pobierać opłaty za parkowanie w strefie płatnej
Brak konsultacji społecznych po wprowadzeniu istotnych zmian w projekcie skutkuje nieważnością planu
Grunt, budynek i lokal to odrębne przedmioty opodatkowania
Ustawa ściśle określa cele, na jakie gmina może zaciągnąć zobowiązania
Rada nie może zwalniać określonych form sprzedaży z opłaty targowej
Wynagrodzenie wójta ustala rada, musi to jednak czynić zgodnie z prawem
Rada nie ustala odległości pomiędzy ulicznymi śmietnikami
Strażak zabezpiecza imprezę ochotniczo