Source: https://orzeczenia.net/orzeczenie/0xvg5wo8z
Timestamp: 2020-07-14 07:44:41
Legal References Found: art. 1
 art. 33
 art. 1
 art. 77
 art. 14
 art. 20
 art. 1
 art. 77
 art. 14
 art. 20
 Art. 14
 art. 20
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 77
 art. 1
 art. 20
 art. 20
 art. 11
 art. 14
 art. 20
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 20
 Art. 36
 art. 56
 art. 35
 art. 15
 art. 40
 art. 33
 art. 33
 art. 33
 art. 33
 art. 1
 art. 1
 art. 40
 art. 14
 art. 1
 art. 33
 art. 17
 art. 33
 art. 31
 art. 14
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 1

Art. 33
 art. 14
 art. 33
 art. 1

Document Content:
Postanowienie TK z 1994-12-06 (U 5/94) - Orzeczenia.net
Postanowienie TK z dnia 06.12.1994 sygn. U 5/94
Sygrantura: U 5/94
Z dnia: 1994-12-06
Skład: Andrzej Zoll (przewodniczący), Błażej Wierzbowski , Ferdynand Rymarz , Janina Zakrzewska , Janusz Trzciński (sprawozdawca), Krzysztof Kolasiński , Stefan Jaworski , Tomasz Dybowski , Wojciech Łączkowski , Zdzisław Czeszejko-Sochacki
z dnia 6 grudnia 1994 r.
(Sygn. akt U. 5/94)
Janusz Trzciński - sprawozdawca
- Grupy 50 Posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie zgodności § 2 tire 2 Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 1994 r. o trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską z:
1) art. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426);
2) art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426);
3) art. 14 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426); w zw. z art. 20 ust. 2 Regulaminu Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. (M.P., poz. 185 z późn. zm.).
- Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie niezgodności Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 1994 r. o trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską z:
1) Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426);
- Grupy 52 Posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie niezgodności z Ustawą Konstytucyjną oraz innymi ustawami Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 1994 r. w sprawie trybu pracy nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską
Postanowienie uchwały Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. jest zdaniem Wnioskodawców niezgodne z art. 1 Konstytucji RP utrzymanym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą i samorządzie terytorialnym, który stanowi, że “Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (...)” i narusza zasadę państwa prawnego po pierwsze przez to, że wprowadza możliwości dokonywania w procesie legislacyjnym ocen quasi prawnych, polegających na badaniu zgodności aktów z regułami, które nie nabrały mocy obowiązującej w trybie przez prawo przewidzianym, po drugie przez stworzenie sytuacji, w której o nabraniu lub nienabraniu mocy obowiązującej przez zawartą umowę międzynarodową decydowałaby reguła, która w chwili tworzenia owej umowy jeszcze nie istnieje. Legalizacja takiej zasady uczynić może zdaniem Wnioskodawców proces tworzenia reguł konstytucyjnych niezgodnym z funkcjami prawa, ponieważ dążenie do osiągnięcia określonych celów jednostkowych może zyskać w procesie legislacyjnym przewagę nad generalnym i abstrakcyjnym charakterem konstruowanych norm konstytucyjnych.
Postanowienia uchwały Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. są również niezgodne z art. 14 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą i samorządzie terytorialnym w zw. z art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. Art. 14 Ustawy Konstytucyjnej stanowi, że “(...) tryb pracy Sejmu określa regulamin uchwalony przez Sejm”, natomiast art. 20 ust. 1 stanowi, że Sejm powołując komisję nadzwyczajną określa cel, zasady i tryb działania komisji. Według opinii Wnioskodawców uchwała rozszerzyła regulaminowy zakres tej uchwały o określenie przesłanek oceny rozpatrywanego aktu i w ten sposób wykroczyła poza ustalenia regulaminu i jego konstytucyjnej podstawy.
Prezydent jednocześnie wyraża obawę czy “losu projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu... nie podzielą w przyszłości inne projekty ustaw”.
3. Grupa 52 Posłów wnosząc dnia 29 sierpnia 1994 r. wniosek o stwierdzenie niezgodności uchwały Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. z Ustawą Konstytucyjną w uzasadnieniu wniosku podniosła, że: “Podstawowe wątpliwości wnioskodawców budzi fakt powołania przez w/w uchwałę Sejmu Komisji Nadzwyczajnej, której celem ma być m.in. badanie zgodności przepisów istniejącego traktatu (Konkordatu) z nieistniejącą, przyszłą Konstytucją. Wnioskodawcom wydaje się ponadto, że uchwała Sejmu wprowadza w imieniu RP zasadę dyskryminacji podmiotu prawa międzynarodowego – Stolicy Apostolskiej, dla której ustanawia się odrębne, mniej korzystne zasady układania wzajemnych stosunków niż dla innych podmiotów i zawieranych z nimi przez Rząd RP postanowień.”
4. Prokurator Generalny prezentując swoje stanowisko w piśmie z dnia 20 września w zasadzie nie podzielił poglądów Wnioskodawców. Prokurator Generalny pisze, że “uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 1994 r. (...) nie wydaje się być aktem normatywnym w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (...) podlegającym kontroli Trybunału Konstytucyjnego”. W uzasadnieniu do tego poglądu Prokurator Generalny twierdzi, iż uchwała nie jest aktem normatywnym, bowiem nie odpowiada cechom aktu normatywnego tzn. nie jest ani aktem generalnym ani abstrakcyjnym. Zwraca też uwagę na fakt, iż ani Konstytucja ani Regulamin Sejmu nie precyzują terminu dla sporządzenia przez Komisję sprawozdania po pierwszym czytaniu projektu ustawy, chyba, że Sejm Komisji taki termin wyznaczyłby co w badanym przypadku miało właśnie miejsce.
Prokurator Generalny w pkt. 2 swojego pisma wyraża stanowisko, że “w razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny uchwały Sejmu... za akt normatywny, nie wydaje się aby jej przepisy § 2 i § 3 naruszały przepis art. 1, 15, 17, 18, 28, 32, 33 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (...) oraz art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej”.
Trybunał otrzymał również pismo Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezydenta Henryka Goryszewskiego z dnia 31 sierpnia 1994 r. w którym Autor pisma zarzuca uchwale niezgodność z “obowiązującą Konstytucją” i zwraca uwagę, że nieuchwalenie Konkordatu może mieć ostatecznie znaczenie dla bezpieczeństwa państwa.
Przedstawiciele Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej również podtrzymali wniosek wcześniej złożony na piśmie żądając stwierdzenia niezgodności uchwały Sejmu z 1 lipca 1994 r. z Ustawą Konstytucyjną z 17 października 1992 r. oraz z przepisami konstytucyjnymi pozostawionymi w mocy. Przedstawiciele Prezydenta podnosili, iż uchwała Sejmu z 1 lipca 1994 r. jest aktem normatywnym. Zdaniem przedstawiciela Prezydenta u podstaw podjęcia uchwały przez Sejm “leżała chęć uśmiercenia konkordatu, ale nawet do tego istnieją właściwe procedury, a tortury się do nich nie zaliczają”.
Przedstawiciel grupy 50 posłów podtrzymał wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności uchwały Sejmu z 1 lipca 1994 r. i w wystąpieniu na rozprawie przedstawił jego argumentację. Na wstępie wystąpienia stwierdził, że kwestionowana uchwała podlega kognicji TK i że Trybunał Konstytucyjny nie może uchylić się od jej merytorycznego rozpatrzenia. Normatywnego charakteru uchwały upatrywał w skutkach jakie ta uchwała wywarła poprzez ingerencję w kompetencje Prezydenta i rządu. Zdaniem przedstawiciela Wnioskodawców uchwała ta “burzy konstytucyjną zasadę podziału władz, narusza konstytucyjny obowiązek Sejmu jako ciała legislacyjnego (...) wyklucza z procesu legislacyjnego Prezydenta i Senat”.
Trybunał Konstytucyjny nie ma monopolu na kontrolę przestrzegania konstytucyjności prawa zaś jego kompetencje do kontroli naruszeń konstytucji przez akty organów państwa są ograniczone. Kompetencje TK nie obejmują tych aktów organów państwa, które mają postać aktów indywidualnych, co oznacza, że kontroli konstytucyjności nie podlegają wyroki sądowe, decyzje administracyjne a także inne akty organów państwa, np. niektóre uchwały Sejmu, które co do swej treści są aktami indywidualnymi lub politycznymi. TK pragnie przez to powiedzieć, że: po pierwsze – z istoty uchwał Sejmu nie wynika ich normatywny charakter w każdym przypadku i po drugie, że tylko niektóre z uchwał i niekiedy tylko w pewnym zakresie mają charakter aktów normatywnych. Normatywność takich uchwał jak regulamin Sejmu czy uchwała w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed TK – nie budzi wątpliwości. Nie ma też w istocie wątpliwości, gdy idzie o uchwały Sejmu w sprawach powoływania na stanowiska w organach państwa, że są to akty indywidualne a więc nie będące aktami normatywnymi w znaczeniu w jakim terminu tego używa art. 1 ustawy o TK. Wśród uchwał Sejmu będą i takie, których normatywność TK przed wydaniem orzeczenia powinien uprzednio stwierdzić. Ta ostatnia uwaga odnosi się oczywiście również do aktów innych organów państwa.
2. Zaskarżona do TK uchwała Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. wbrew tytułowi (“o trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską”) jest w istocie wydaną w oparciu o art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu uchwałą proceduralną powołującą Komisję Nadzwyczajną i określającą “cel, zasady i tryb działania” Komisji Nadzwyczajnej, powołanej przez Sejm do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską. W sposób wyraźny wskazuje na to jej § 1 odwołujący się do powyższej podstawy prawnej a także treść pozostałych przepisów uchwały. O ile w odniesieniu do “zasad i trybu działania” Komisji Nadzwyczajnej uchwała (§ 4) odsyła do regulacji zawartych w obowiązującym Regulaminie Sejmu (rozdział 1 i 6 Działu II), to “cel” powołania tej Komisji określa § 2 i § 3 uchwały. Cel ten określony został formułą o wyznaczeniu Komisji Nadzwyczajnej pewnych zadań do wykonania w określonych w uchwale terminach.
Wśród komisji niestałych, powoływanych dla wykonywania określonych zadań, odrębną kategorię stanowią tzw. komisje “śledcze”, tworzone “dla zbadania określonej sprawy”. Ich status określony jest zwykle przepisami konstytucyjnymi. Również w Polsce, Mała Konstytucja, poza przepisami obligującymi Sejm do powołania stałych komisji jako swoich organów wewnętrznych (art. 10 ust. 1) przewiduje możliwość powołania komisji “dla zbadania określonej sprawy” (art. 11). Status innych komisji niestałych oparty jest na przepisach regulaminowych. Normą kompetencyjną jest tu cytowany art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu przewidujący możliwość powoływania i odwoływania komisji nadzwyczajnych oraz obowiązek określenia przez Sejm celu, zasad i trybu ich działania. Ustęp 2 tego artykułu rozszerza ten obowiązek również na przewidzianą w art. 11 Małej Konstytucji “komisję dla zbadania określonej sprawy”. Powyższa kompetencja Sejmu znajduje oparcie w art. 14 Małej Konstytucji przekazującym określenie szczegółowej organizacji i trybu pracy Sejmu do autonomicznej regulacji w drodze regulaminu sejmowego z pominięciem ustawy. Materia wskazana w art. 20 ust. 1 regulaminu mieści się niewątpliwie w sferze autonomii regulaminowej parlamentu wyznaczonej powyższym przepisem Małej Konstytucji.
Analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że upoważnienie do działania, którego udzielił Sejm Komisji Nadzwyczajnej, jest upoważnieniem szczegółowym i dotyczy rozpatrzenia konkretnie określonej sprawy; Komisja Nadzwyczajna została powołana w celu wykonania skonkretyzowanych ściśle zadań. Zauważyć jednak należy, że uchwała nie określa działań, które Komisja winna przedsięwziąć w celu ich zrealizowania. Odwołanie się do regulaminu sejmowego w zakresie zastosowania przepisów dotyczących “zasad i trybu działania” komisji pozwala sądzić, że zadania te Komisja może realizować tylko w sposób właściwy dla komisji sejmowych a więc wyznaczony treścią wskazanych przepisów regulaminu. Innymi słowy, uchwała nie określa konkretnych działań jakie mają być wykonane, lecz rezultat jaki ma być osiągnięty (ocena skutków prawnych jakie nastąpią w wypadku uchwalenia ustawy ratyfikacyjnej, ewentualna ocena zgodności Konkordatu z nowo uchwaloną konstytucją) w ściśle określonych terminach.
Zauważyć również należy, że realizacja drugiego zadania przewidzianego w uchwale ma charakter względny. Uzależniona jest bowiem od uchwalenia nowej Konstytucji w określonym uchwałą terminie. W przypadku przedłużania się prac nad nową Konstytucją realizacja tego zadania stanie się nieaktualna. Wskazuje na to wyraźnie § 3 uchwały (“Ostateczne sprawozdanie Komisja Nadzwyczajna przedłoży... nie później niż do dnia 31 grudnia 1995 r.”); wskazany w uchwale termin nie może być przekroczony. Biorąc pod uwagę fakt, że konstytucja jest dziełem Zgromadzenia Narodowego, tempo prac związanych z jej uchwaleniem nie jest zależne tylko od woli Sejmu. Oparta o relatywne i polityczne przesłanki prognoza co do terminu uchwalenia konstytucji pomija trudne do przewidzenia a realne okoliczności, które mogą przyczynić się do “niespełnienia się” powyższej prognozy. Postępowanie adresatów powyższej uchwały i w efekcie osiągnięcie założonego celu wyznaczone jest więc nie tylko wolą Sejmu.
Specyfika treści powyższej uchwały Sejmu prowadzi do oceny jej prawnego charakteru: w szczególności do rozstrzygnięcia problemu jej normatywności. Jest to bowiem zasadniczy warunek objęcia uchwały kognicją Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 1 ustawy o TK. Istotne w szczególności jest przypomnienie rozumienia użytego w art. 1 pkt 2 ustawy o TK pojęcia “aktu normatywnego” i próba oceny w oparciu o te ustalenia normatywności zaskarżonej uchwały Sejmu.
3. Wykładnia prawnej regulacji rzeczowego zakresu właściwości TK i powiązanego z nim pojęcia aktu normatywnego zajmuje pokaźne miejsce w dotychczasowym dorobku Trybunału. Samym pojęciem aktu normatywnego Trybunał zajmował się z reguły wówczas, gdy w toku postępowania kwestionowano jego właściwość do orzekania o zgodności z konstytucją czy ustawą ze względu na wątpliwości co do tego, czy jest to akt normatywny w rozumieniu art. 1 pkt 2 ustawy o TK. Najszerzej w tej kwestii wypowiedział się Trybunał w sprawie dotyczącej tzw. “Regulaminu miejscowej służby telefonicznej” (U.15/88 – OTK w 1989 r., s. 138-151). Normatywny charakter regulaminu kwestionowano przede wszystkim z uwagi na brak odpowiednich podstaw prawnych do jego ustanowienia oraz ze względu na fakt wydania regulaminu przez podmiot nie upoważniony do stanowienia norm prawnych powszechnie obowiązujących.
Rozpatrując powyższą sprawę Trybunał stwierdził, że: 1) w art. 1 pkt 2 ustawy o TK “ustawodawca ustanowił, że kontroli Trybunału podlegają akty normatywne, rozumiane jako akty ustanawiające normy prawne”, 2) “określenie przyjęte przez ustawodawcę wymaga jednak rozwinięcia pojęcia aktu normatywnego jako aktu ustanawiającego normy prawne”, 3) “w doktrynie przeważa pogląd, że akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc kierowany do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę) i abstrakcyjnym (to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań”); 4) “kwestia podstawy prawnej ustanowienia aktu normatywnego ma znaczenie drugorzędne, decydujące nie o istocie danego aktu państwa jako aktu normatywnego, czy też o jego mocy obowiązującej, ale o legalności bądź nielegalności tego aktu” (j.w., s. 145); 5) “rozważając dany akt prawotwórczy należy uwzględnić... przede wszystkim charakter norm zawartych w danym akcie, od czego zależy uznanie danego aktu za akt normatywny”; 6) “istotne znaczenie przy ustalaniu czy dany akt obowiązuje ma także stwierdzenie, czy na podstawie tego aktu normatywnego były podejmowane decyzje stosowania prawa, kierowane do obywateli, ich organizacji oraz innych jednostek organizacyjnych w państwie” (jw.).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “za akt prawotwórczy należy... uznać każdy akt, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące, niezależnie od tego, jaki jest jego zakres przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania”. Tak też W. Zakrzewski (Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa 1979, s. 18). Zdaniem TK “zajęcie innego stanowiska wykluczałoby pewną ilość obarczonych licznymi wadami aktów kierownictwa wewnętrznego, będących w istocie aktami normatywnymi, spod kontroli ich legalności sprawowanej przez TK” (j.w.). W efekcie TK stwierdzając, że “w przedmiotowej sprawie charakter generalno-abstrakcyjny norm zawartych w kwestionowanej części Regulaminu nie budzi wątpliwości” (j.w., s. 147) uznał się za właściwy do kontroli jego konstytucyjności i legalności.
W kilku innych sprawach (np. U.2/90 czy U.4/90) Trybunał rozważał również problem czy kwestionowany akt (zarządzenie ministra, pismo okólne Ministerstwa Finansów, zarządzenie Prezesa NBP) ma charakter aktu normatywnego. W sprawach tych kwalifikując te akty do aktów normatywnych potwierdził jedynie swoje wcześniej wyłożone stanowisko, iż zasadniczą przesłanką kwalifikacji aktu organu jako aktu normatywnego, jest jego treść. Stwierdzenie ustanowienia w danym akcie norm prawnych, a więc norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym, jest zasadniczą przesłanką dla jego objęcia kognicją TK. Forma aktu ma tu znaczenie drugorzędne (OTK 1990, s. 97 – 103 oraz OTK 1991, s. 116-133).
Tak rozumiane pojęcie aktu normatywnego TK odniósł także do kontroli uchwał Sejmu, w tym i do Regulaminu Sejmu choć w początkowym okresie swojej działalności stał na stanowisku, iż Regulamin i inne uchwały Sejmu nie podlegają kognicji TK. Objęcie kognicją TK uchwał Sejmu, pod warunkiem, że spełniają rygory aktu normatywnego nastąpiło w orzeczeniu U.6/92 w sprawie tzw. uchwały “lustracyjnej”. W orzeczeniu tym TK powtórzył swoje wcześniejsze stanowisko w kwestii pojmowania aktu normatywnego stwierdzając, że pod pojęciem aktu normatywnego rozumie “każdy akt ustanawiający normy prawne a więc normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Dla takiego ustalenia nie może być decydująca forma aktu oraz podstawa prawna czy legalność ustanowienia aktu”. (OTK 1992 cz. I s. 201).
Cecha generalności dotyczy tej części normy prawnej, którą określa się jako hipotezę (określenie adresata a także warunków zastosowania normy) i zobowiązuje organ prawotwórczy do takiego konstruowania normy, w której adresat, jak również okoliczności zastosowania normy będą określone rodzajowo a nie indywidualnie. Adresat winien być określony jako element klasy podmiotów wyodrębnionych ze względu na określoną cechę lub cechy. W jednej ze swoich publikacji Z. Ziembiński (“Akt normatywny” czy “akt prawotwórczy” – “PiP” 1993, z. 11-12, s. 96-98) pisze o tym następująco: “Jeżeli normę postępowania sprowadzimy ostatecznie do struktury wzorcowej” A w okolicznościach B powinien czynić (nie czynić) C, “... to w przypadku, gdy zmienne A oraz B zastąpimy jakimiś nazwami generalnymi (rodzajowymi), norma tak powstała uważana jest za normę generalną, natomiast gdy zastąpimy nazwami indywidualnymi (imionami własnymi, dokładną datą, itp.), to powstałą w wyniku takiego podstawienia normę uważa się za normę indywidualną...”.
Abstrakcyjność dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność – to, że nie ulega umorzeniu czy “skonsumowaniu” poprzez jednorazowe zastosowanie. Z. Ziembiński pisze o tym następująco: “Trudniejszą sprawą jest odróżnienie norm abstrakcyjnych, nakazujących spełnienie czynów określonego rodzaju, od norm konkretnych nakazujących spełnienie określonego czynu, po zrealizowaniu którego obowiązek wyznaczony przez daną normę wygasa (np. obowiązek dania rekompensaty za określoną szkodę czy udzielenia określonej informacji). Z reguły tego ostatniego rodzaju normy nie są formułowane w tekstach aktów prawotwórczych, które abstrakcyjnie nakazują np. danie odszkodowania za szkody określonego rodzaju czy udzielenie informacji określonego rodzaju, co nie wyczerpuje się w udzieleniu poszczególnej jednostkowej informacji.” (j.w., s. 98).
Biorąc pod uwagę określony w uchwale sposób zachowania się adresata, stwierdzić można, iż nie został on wyznaczony w sposób abstrakcyjny. Uchwała nie ustanawia pewnych wzorów zachowań, lecz nakazuje spełnienie konkretnie określonych zadań, po zrealizowaniu których obowiązek wyznaczony jej postanowieniami wygasa. Treść obowiązku nałożonego na Komisję Nadzwyczajną (ocena skutków prawnych jakie nastąpią w przypadku uchwalenia ustawy ratyfikacyjnej w świetle obowiązujących przepisów konstytucyjnych oraz innych ustaw, ocena zgodności Konkordatu z uchwaloną przez ZN Konstytucją) to zachowanie jednorazowe; brak tutaj cechy powtarzalności. Z chwilą złożenia sprawozdania Sejmowi z jego wykonania obowiązek ten w sposób naturalny wygasa. Jest to więc typowa norma konkretna, która “konsumuje się” poprzez jednorazowe zastosowanie. Różnicę między charakterem norm prawnych a charakterem konkretnie wyznaczonych zadań Komisji Nadzwyczajnej obrazuje w sposób widoczny odwołanie się do porównania treści przepisów regulaminu Sejmu dotyczących czy to zadań komisji sejmowych czy też ich przedmiotowego zakresu działania z treścią postanowień zaskarżonej uchwały.
5. Omawiana uchwała Sejmu jest więc aktem indywidualnym o charakterze proceduralnym, wydanym przez Sejm w trybie art. 20 Regulaminu Sejmu a więc w ramach autonomii parlamentarnej. W konkretnym przypadku stała się elementem w procedurze uchwalenia ustawy upoważniającej Prezydenta do ratyfikacji Konkordatu. TK pragnie w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że uchwała Sejmu “O trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską” podjęta po pierwszym czytaniu tzw. ustawy ratyfikacyjnej jest w istocie uchwałą proceduralną o powołaniu Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia konkretnej, jednostkowej sprawy i że do postępowania nad projektem “ustawy ratyfikacyjnej” stosują się postanowienia Regulaminu Sejmu tak jak do postępowania z każdym innym projektem ustawy. Odstępstwo od regulaminowego trybu postępowania z ustawą ratyfikacyjną” polega tylko na tym, że uchwała odsyła projekt ustawy do Komisji Nadzwyczajnej – co jest dopuszczalną i praktykowaną decyzją Sejmu, i że wyznacza odległy w porównaniu do praktyki sejmowej, termin sprawozdania.
Co do kwestii terminu sprawozdania, to Regulamin Sejmu w żadnym ze swoich postanowień nie określa w jakim terminie komisja powinna przedstawić sprawozdanie. Art. 36 ust. 3 Regulaminu Sejmu, który należy tu przytoczyć, stanowi, że “Sejm kierując projekt do komisji może wyznaczyć im również termin przedstawienia sprawozdania”. W konkretnym, rozważanym przez TK przypadku uchwała oznaczyła ostateczny termin przedstawienia sprawozdania po pierwszym czytaniu na dzień 31.XII.1995 r. Pomimo, iż nie jest to przedmiotem rozważań, to jednak TK pragnie zwrócić uwagę na okoliczność, że zarówno przepisy konstytucyjne jak i Regulamin Sejmu w pewnych rodzajach postępowania – postępowanie z projektem ustawy uznanym za pilny i z projektem ustawy budżetowej – przewidują dla niektórych czynności w procesie ustawodawczym określone ściśle terminy. Przykładem takiego postanowienia jest choćby art. 56d ust. 2: “Prezydium Sejmu kierując pilny projekt ustawy do komisji, ustala im jednocześnie termin przedstawienia sprawozdania, nie dłuższy jednak niż 30 dni”.
Praktyka sejmowa zna takie uchwały, które “korygowały”, normalną, określoną w Regulaminie procedurę ustawodawczą w ten sposób, że albo w konkretnej sprawie zawieszano stosowanie określonego przepisu Regulaminu bądź uzależniano procedurę ustawodawczą i uchwalenie ustawy, jak w przypadku rozpatrywanej sprawy, od spełnienia się pewnych okoliczności.
Co do pierwszego rodzaju spraw jako przykład można przytoczyć uchwałę Sejmu z dnia 20.X.1989 r.: “Sejm postanawia wyjątkowo odstąpić od stosowania art. 35 ust. 2 Regulaminu Sejmu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej. na rok 1989 dotyczącej miesięcy listopada i grudnia i kieruje projekt ustawy do rozpatrzenia przez Komisję Polityki Gospodarczej Budżetu i Finansów oraz Komisję Ustawodawczą przy udziale przedstawicieli innych zainteresowanych komisji”. W ten sposób przy pomocy jednorazowego rozstrzygnięcia pominięto obowiązek przeprowadzenia pierwszego czytania projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu.
a) uchwała z dnia 17 maja 1991 r. w sprawie postępowania z projektami ustaw i uchwały o referendum dotyczącymi ochrony dziecka poczętego. W konkluzji uzasadnienia, mając na uwadze określone, przytoczone w uchwale okoliczności, Sejm postanowił: “Z uwagi na powyższe Sejm postanawia nie rozpatrywać ani projektu uchwały o referendum ani obu projektów ustaw przedstawionych Wysokiej Izbie”,
Praktyka parlamentarna zna również przykłady uzależniające przyjęcie ustaw od uprzedniego wejścia w życie traktatu międzynarodowego (konkretnie o Unii Europejskiej – Zob. Revue du Droit Public et de la science politique en France et á l’etranger, Paris, 1994 r. s. 107).
Za oceną omawianej uchwały jako aktu indywidualnego przemawia nie tylko to, że występuje w niej jednostkowo wskazany adresat (Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską) oraz konkretnie wskazana czynność, którą komisja ma wykonać – lecz także inne argumenty, do których zaliczyć należałoby niesamodzielny charakter tej uchwały. W tym sensie niesamodzielny, że ściśle związany z rozpatrywanym projektem ustawy ratyfikacyjnej. TK ma na uwadze to, że: a. wycofanie projektu ustawy ratyfikacyjnej – “Wnioskodawca może wycofać projekt ustawy w toku postępowania legislacyjnego w Sejmie do czasu zakończenia procedury pierwszego czytania “ ( art. 15 ust. 4 Małej Konstytucji) – pociągnęłoby za sobą uchylenie uchwały powołującej Komisję Nadzwyczajną wraz z przepisami określającymi jej zadania w związku z procedurą uchwalenia ustawy, a także b. że upływ kadencji Sejmu, jeżeli nastąpiłby przed ostatecznym uchwaleniem ustawy ratyfikacyjnej, spowodowałby utratę mocy obowiązującej tej uchwały, tak jakby spełnione zostały przez Komisję Nadzwyczajną wyznaczone jej zadania. Mamy tu więc inną sytuację niż w przypadku Regulaminu Sejmu czy innej uchwały Sejmu mającej charakter aktu normatywnego; co się tyczy uchwał normatywnych Sejmu to zakończenie kadencji nie powoduje utraty ich mocy obowiązującej.
sędziego Trybunału Konstytucyjnego Tomasza Dybowskiego
od postanowienia Trybunału Konstytucyjnego i uzasadnienia
do postanowienia z dnia 6 grudnia 1994 r.
Na podstawie art. 40 ust. 1 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 1985 r. Nr 39, poz. 184) zgłaszam zdanie odrębne od orzeczenia i uzasadnienia w sprawie U.5/94, ponieważ nie zgadzam się z treścią orzeczenia, według którego zaskarżona uchwała Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego ze względu na jej nienormatywny charakter.
Według mego zdania wzmiankowana uchwała jest aktem normatywnym, co wyraża się w jej generalnym i abstrakcyjnym charakterze ze względu na podmiot, do którego jest skierowana, jak i przedmiot uchwały.
Adresatem uchwały jest Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską. Komisja taka jest organem o zmiennym składzie osobowym i pośrednio adresatami uchwały są wszyscy posłowie, którzy wchodzą lub będą wchodzić w skład Komisji.
Jeszcze bardziej istotny jest przedmiot uchwały, który również przesądza o jej normatywnym charakterze.
Zawieranie umów międzynarodowych, o których jest mowa w art. 33 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jest fragmentem szerzej rozumianego procesu legislacyjnego, w którym biorą udział Rząd, Sejm i Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Proces ten regulowany jest przez przepisy konstytucyjne. Sejm uczestniczy w tym procesie przez wydawanie odpowiednich ustaw, które są niewątpliwie aktami normatywnymi. Stąd również uchwały Sejmu będące elementem w procedurze uchwalaniu ustaw są składnikiem postępowania legislacyjnego i jeżeli one wkraczają w to postępowanie, zwłaszcza gdy modyfikują one przewidziany przez przepisy konstytucyjne porządek procesu legislacyjnego, muszą być zakwalifikowane jako akty normatywne właśnie ze względu na to, że modyfikują one proces legislacyjny uregulowany konstytucyjnie. Takim właśnie aktem normatywnym jest zaskarżona uchwała.
Stanowi ona konsekwencję upoważnienia konstytucyjnego Sejmu do uczestniczenia w procesie legislacyjno-traktatowym zawartego w art. 33 ust. 2 Małej Konstytucji. Należy zaznaczyć, że przepis ten jest normą kompetencyjną, ale wchodzącą w skład przepisów konstytucyjnych regulujących postępowanie legislacyjne.
Moim zdaniem zaskarżona uchwała, będąc aktem normatywnym, jest niezgodna z treścią wzmiankowanego przepisu art. 33 ust. 2. Przepis ten określa przesłanki, od których zależy upoważnienie Sejmu do uczestnictwa w procesie legislacyjno-traktatowym. W przepisie tym nie ma upoważnienia udzielonego Sejmowi, a więc i jego organom, do dokonywania oceny, czy podpisana przez Rząd umowa międzynarodowa może być ewentualnie sprzeczna z konstytucją, która wejdzie w życie w przyszłości. Konstytucja taka jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym.
Tymczasem z cytowanego art. 33 ust. 2 wynika, że Sejm może badać projekt umowy międzynarodowej wyłącznie porównując jej treść z obowiązującymi aktualnie przepisami konstytucyjnymi oraz ustawodawstwem zwykłym.
Z kolei uzależnienie podpisanej przez Rząd i przedstawionej Sejmowi umowy międzynarodowej od zdarzenia przyszłego i niepewnego może unicestwić uprawnienia pozostałych organów biorących udział w postępowaniu legislacyjno-traktatowym, to jest Senatu, Rządu i Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a to byłoby sprzeczne z zasadami państwa prawnego wyrażonymi w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych i naruszałoby równowagę między władzami państwowymi, o których mówi art. 1 Małej Konstytucji.
Zwłaszcza, że uchwała odraczająca rozpatrzenie podpisanej przez Rząd umowy międzynarodowej może być ponowiona w przyszłości, co na rozprawie stwierdził przedstawiciel Sejmu. To z kolei podważałoby wiarygodność państwa polskiego jako podmiotu prawa międzynarodowego.
od postanowienia i uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie U. 5/94
Na podstawie art. 40 ust. 1 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 1985 r. Nr 39, poz. 184) składam votum seperatum od postanowienia i uzasadnienia w sprawie U.5/94, ponieważ uważam, że zaskarżona uchwała Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. (opublikowana w MP Nr 39, poz. 326) podlega kompetencji orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny przesądził (w sposób niekiedy nie wolny od zastrzeżeń) kwestię swojej kognicji w stosunku do normatywnych uchwał Sejmu. Rzeczywisty precedens w tej mierze stanowi orzeczenie z dnia 19 czerwca 1992 r. w sprawie tzw. uchwały lustracyjnej (sygn. U.6/92, OTK w 1992 r., cz. I., s. 196 i nast.).
Zaskarżona uchwała Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. – moim zdaniem – nie jest aktem indywidualnym, ma charakter normatywny, a więc zawiera normy prawne o charakterze generalnym (ogólnym) i abstrakcyjnym.
Postanowienia uchwały spełniają cechy ogólności, bowiem nakładają wyznaczone w niej obowiązki nie w sposób indywidualny (imienny), na konkretną osobę czy osoby, lecz w sposób ogólny i grupowy. Są kierowane do pewnej klasy adresatów, w tym wypadku do kolegialnego organu Sejmu – Komisji Nadzwyczajnej, bez względu na jej skład personalny. Obowiązki określone w uchwale mogą być więc wykonywane przez każdego posła, który w danym momencie jest członkiem tej Komisji.
Normy te mają również charakter abstrakcyjny, bowiem ustanawiają pewne, powtarzalne reguły i wzory zachowań, którymi są: “ocena skutków prawnych... w świetle obowiązujących przepisów konstytucyjnych oraz innych ustaw”, “ocena zgodności” i obowiązek przedkładania trojakich sprawozdań.
Wynika więc z tego, że okoliczności zastosowania norm są określone rodzajowo, jako pewna klasa zachowań, a nie indywidualnie. Podnieść także należy, że normy zaskarżonej uchwały wywołują ważkie i daleko idące skutki o znacznym stopniu ogólności: oddziaływują na konstytucyjną działalność najwyższych organów państwa, na stosunki międzynarodowe, a dotyczące m.in. sfery światopoglądowej, rzutują w konsekwencji na prawa i wolności obywatelskie. Skoro tak, to nie widzę istotnych różnic między przyjętym kryterium oceny normatywnego charakteru tzw. uchwały lustracyjnej, a oceną normatywną tzw. uchwały konkordatowej, a jeżeli takie różnice występują to wyraźnie na korzyść tezy o normatywnym charakterze uchwały konkordatowej. Nie dostrzegam także istotnych przyczyn, które by uzasadniały odstąpienie od poglądów pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego w kwestii normatywności aktów prawnych, wyrażonych w uzasadnieniu precedensowego orzeczenia. Warto tu przytoczyć nader adekwatny dla niniejszej sprawy pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w tym orzeczeniu:
“W demokratycznym państwie prawnym, a więc w państwie opierającym się o zasadę podziału władz, niedopuszczalne jest stanowienie norm prawnych, które nie podlegałyby ocenie z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją w trybie pozwalającym na usunięcie występujących sprzeczności. W szczególności niedopuszczalny byłby brak takiej kontroli w stosunku do norm prawnych ustanawianych przez najwyższy organ władzy ustawodawczej, którego funkcją jest stanowienie prawa. Przyjęcie odmiennej interpretacji otwierałoby drogę do dowolnego stanowienia w drodze uchwał regulacji prawnych nie podlegających ocenie z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją i ustawami”. (OTK w 1992 r. cz. I. s. 203).
Abstrahując od charakteru normatywnego uchwały, należy stwierdzić, że ten akt prawny normuje kwestie par exellence regulaminowe i jest bez wątpienia incydentalnym regulaminem Sejmu w konkretnej sprawie. Uchwała ta już w samym tytule “o trybie prac nad ustawą...” nawiązuje wprost do art. 14 Małej Konstytucji, stanowiącego o trybie pracy Sejmu i dającego konstytucyjną podstawę do uchwalenia regulaminu. Regulamin Sejmu jest zatem aktem samoistnym i można go traktować jako akt wykonawczy do Konstytucji (tak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 26 stycznia 1993 r. (sygn. U. 10/92, OTK w 1993 r., cz. I., s. 24-25).
Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że kompetencja Sejmu do uchwalenia swego regulaminu, samodzielnie, w formie uchwały, jest gwarancją jego niezależnej, autonomicznej pozycji. Nie jest to w żadnym wypadku autonomia absolutna, albowiem regulamin Sejmu identycznie jak każdy inny akt normatywny powinien być zgodny z normami konstytucyjnymi. Precedensowym orzeczeniem w zakresie konstytucyjności samego regulaminu sejmowego, jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 listopada 1992 r., ( sygn. U.14/92), w którego uzasadnieniu stwierdzono lapidarnie i kategorycznie:
“Trybunał Konstytucyjny uznał w pełni swoją kompetencję do podjęcia oceny zgodności z Konstytucją postanowień Regulaminu Sejmu dotyczących trybu dochodzenia ustawy do skutku...” (OTK w 1992 r., cz. II., s. 62).
Tak więc zaskarżona uchwała Sejmu – moim zdaniem – podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego z dwóch powodów: dla tego, że ma charakter normatywny, ale także dlatego, że jest regulaminem pracy Sejmu, dotyczącym trybu dochodzenia ustawy do skutku.
Moja ocena, iż zaskarżona uchwała Sejmu podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego umożliwia ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów zawartych we wnioskach Prezydenta i dwóch grup posłów. Podzielam podniesiony tam pogląd, że uchwała ta w § 2 tire 2 i § 3 jest niekonstytucyjna z paru powodów. Jednym z najważniejszych jest to, że uchwała ta narusza art. 1 Małej Konstytucji – zasadę podziału władz przez nałożenie przez Sejm na swoje organy (Komisję Nadzwyczajną) obowiązku oceny umowy międzynarodowej z przyszłą konstytucją, czyli z uwzględnieniem innego zakresu przedmiotowego niż wymieniony w art. 33 ust. 2 Małej Konstytucji, co oznacza wyjście poza konstytucyjną sferę władzy ustawodawczej i wkroczenie w sferę władzy wykonawczej Prezydenta w zakresie kompetencji ratyfikowania umów międzynarodowych. Uchwała ta narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności i legalności (art. 1 i 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych), przez:
- nakazanie Komisji Nadzwyczajnej oceny zawartego przez rząd Konkordatu z przyszłą ustawą zasadniczą, a więc przez uzależnienie procedury legislacyjnej od zdarzeń przyszłych i niepewnych (losy przyszłej konstytucji nie są tylko zależne od Zgromadzenia Narodowego, ale także od wyników referendum konstytucyjnego), ignorując aktualnie obowiązującą Konstytucję i naruszając fundamentalną zasadę prawną, że wszelkie zdarzenia prawne oceniane są na podstawie aktualnie obowiązującego prawa,
- stworzenie sytuacji, która uzależnia upoważnienie do ratyfikowania umowy międzynarodowej od norm prawnych, które w chwili tworzenia owej umowy (negocjacji) jeszcze nie istnieją, wywołując tym stan niepewności i brak zaufania do Polski jako podmiotu stosunków międzynarodowych,
- ograniczenie prawa inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów, prawa udziału Senatu w pracach legislacyjnych, uprawnienia Prezydenta w procesie legislacyjnym i jego kompetencji jako organu ratyfikującego i wypowiadającego umowy międzynarodowe (art. 15 ust. 1, art. 17-18, art. 33 ust. 1 Małej Konstytucji).
Kwestionowana uchwała, niezależnie już od wewnętrznej sprzeczności (np. w § 2 tire 2 nakazuje ocenę zgodności Konkordatu z uchwaloną przez Zgromadzenie Narodowe przyszłą Konstytucją, ale również wprowadza obowiązek przedłożenia sprawozdania nie później niż po upływie 2 miesięcy od uchwalenia p r o j e k t u Konstytucji), zawiera nadto unormowania odmienne i sprzeczne z Regulaminem Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. nakazującym konfrontowanie każdego projektu ustawy z aktualnie obowiązującym systemem prawnym (art. 31 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 ust. 6). Tym samym uchwała ta narusza art. 14 Małej Konstytucji w oparciu o który uchwalono Regulamin Sejmu.
Unormowanie § 2 tire 2 uchwały pozostaje również w kolizji z Ustawą Konstytucyjną z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP, która zawiera inne niż uchwała, podjęcia “projektów” i “projektu” Konstytucji, w zależności od etapów procedury konstytucyjnej.
Wszystkie te względy skłoniły mnie do oceny kwestionowanej uchwały jako niekonstytucyjnej.
sędziego Trybunału Konstytucyjnego Wojciecha Łączkowskiego
od postanowienia TK z dnia 6 grudnia 1994 r.
w sprawie oznaczonej sygnaturą: U. 5/94
Zdanie odrębne opieram na twierdzeniu, że:
1) Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do orzekania w sprawie U.5/94
2) Trybunał Konstytucyjny po uznaniu swojej właściwości, winien rozpoznać sprawę i orzec, iż uchwała Sejmu RP z dnia 1 lipca 1994 r. o trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską jest niezgodna z art. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy artykułem 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) oraz z art. 1, 14 i 33 ust. 2 wymienionej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.
1. Właściwość Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w rozpatrywanej sprawie uzasadniona jest zarówno wykładnią art. 1 ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, jak i dotychczasowym orzecznictwem TK.
Pojęcie aktu normatywnego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie – chociaż nieprecyzyjne i budzące kontrowersje w doktrynie prawa – w zakresie odnoszącym się do kognicji TK, nie ogranicza się tylko do aktów stanowiących kompletne normy prawne, rozumiane jako wypowiedzi w pełni rozwinięte. Praktyka orzecznicza TK oraz poglądy doktryny wskazują, że pojęcie to obejmuje również akty, w których zawarte są nie tylko normy w pełni rozwinięte, ale także elementy norm prawnych dotyczących jedynie np. zakresu podmiotowego, terminu obowiązywania, części norm regulujących tryb itp. Chodzi tu najczęściej o akty modyfikujące dotychczas obowiązującą normę w jakimś jej fragmencie.
W powyższym kontekście należy rozważyć, czy przedmiotowa uchwała Sejmu jest aktem normatywnym. Dla odmówienia jej przymiotu bycia aktem normatywnym, wystarczające byłoby wykazanie, iż nie zawiera ona elementów norm prawnych. W takim przypadku byłaby ona jedynie aktem stosowania prawa, którego bezprawność nie miałaby wpływu na ocenę właściwości TK.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że uchwała Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. nie jest tylko uchwałą o powołaniu Komisji Nadzwyczajnej. Zgodnie z jej nazwą uchwała określa tryb prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu. Tryb ten przewiduje swoiste “zawieszenie” przez Sejm procedury ratyfikacyjnej w związku z poddaniem ocenie zgodności Konkordatu z przyszłą, nieznaną Konstytucją. “Zawieszenie” to nie może być traktowane jako decyzja stosowania prawa. Dla rozstrzygnięcia problemu kognicji TK istota sprawy tkwi nie tyle w tym, iż uchwała Sejmu prowadzi do uniemożliwienia lub wydłużenia postępowania ratyfikacyjnego co najmniej do czasu przeprowadzenia referendum nad przyszłą konstytucją, ile przede wszystkim w tym, że modyfikuje ona normy konstytucyjne regulujące proces ratyfikacyjny. Wprowadza bowiem dodatkowy element, którego obowiązująca Ustawa Konstytucyjna i utrzymane na jej podstawie przepisy konstytucyjne nie przewidują (przewidywać zresztą nie mogą). Sejm w zakwestionowanej uchwale ustanowił więc pozakonstytucyjne kryterium, dla którego punktem odniesienia ma być nieznane, inne od obowiązującego prawo. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotowa uchwała Sejmu zawiera przepis modyfikujący obowiązujące normy, a więc w tym zakresie ma ona charakter aktu normatywnego, podlegającego kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Powyższe rozumowanie znajduje swoje oparcie także w dotychczasowym orzecznictwie TK.
Pomijam tu celowo szczegółową analizę orzeczenia TK z dnia 19 czerwca 1992 r. w sprawie tzw. uchwały lustracyjnej (sygn. akt U.6/92), gdyż podtrzymuję swoje wcześniejsze stanowisko, iż tamta uchwała Sejmu nie miała cech aktu normatywnego, nie modyfikowała żadnej normy konstytucyjnej, nie dotyczyła też trybu dochodzenia ustaw do skutku i dlatego nie powinna być przedmiotem orzekania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z kolei próby łączenia tamtej sprawy z prawami człowieka, przemawiają za przyjęciem podobnego stanowiska także w niniejszej sprawie, w której problematyka praw człowieka rysuje się szczególnie ostro, dotykając bardzo dużej grupy obywateli, nie mówiąc już o prawach Kościoła Katolickiego jako podmiotu prawa.
Wyraźne analogie z problemem kognicji występującym w niniejszej sprawie można znaleźć w kilku orzeczeniach TK na temat trybu dochodzenia ustaw do skutku.
Wymienić tu można np. sprawę oznaczoną sygn. K.5/93, w której TK uznał swoją właściwość do badania zgodności z Konstytucją trybu dojścia do skutku konkretnej ustawy (chodziło o ustawę z dnia 16 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego). Przy porównywaniu tamtej sprawy z rozpatrywaną obecnie, nie ma większego znaczenia fakt, że wówczas doszło do uchwalenia ustawy, a w niniejszej sprawie ustawy nie ma. W jednym i drugim przypadku problem sprowadza się bowiem do badania konstytucyjności trybu dochodzenia do skutku konkretnej ustawy. Z tego punktu widzenia jest rzeczą drugorzędną, czy w wyniku wadliwego, niezgodnego z prawem trybu doszło do uchwalenia ustawy, czy też z tego samego powodu (a nie w wyniku woli politycznej Sejmu, której oczywiście kwestionować nie można) do uchwalenia ustawy nie dochodzi.
Można zresztą wskazać na inne sprawy, w których TK orzekał o zgodności z konstytucją samego trybu dochodzenia ustaw do skutku pomimo, że nie miało miejsca jeszcze uchwalenie ustawy w tym trybie. Wymienić tu można np. orzeczenie z dnia 14 listopada 1992 r. (sygn. U.14/92), w którego uzasadnieniu TK wyraźnie uznał swoją kompetencję do badania zgodności z Konstytucją postanowień Regulaminu Sejmu dotyczących trybu dochodzenia ustawy do skutku. Byłoby co najmniej dziwne, gdyby uznać, iż TK utracił tę kompetencję w sytuacji dotyczącej trybu uchwalania jakiejś jednej, określonej ustawy.
Aczkolwiek sama praktyka Trybunału Konstytucyjnego nie może przesądzać o charakterze danego aktu, to jednak stwierdzić należy, iż odrzucenie powyżej sformułowanego twierdzenia o treści nazwy “akt normatywny” zmuszałoby do uznania dotychczasowej praktyki w tej mierze Trybunału Konstytucyjnego za niekonstytucyjną, a co najmniej za nielegalną. Sam zaś Trybunał Konstytucyjny pozbawiałoby możliwości, ze względu na konieczność uznania go za organ niewłaściwy, w przeważającej części przypadków, możliwości działania w interesie porządku prawnego, na straży którego stoi.
W kontekście niniejszej sprawy wyżej sformułowane twierdzenia zmuszają mnie do uznania, iż Sejm stanowiąc przedmiotową uchwałę, ustanowił przepisy modyfikujące normę proceduralną dotyczącą stanowienia ustawy upoważniającej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji umowy międzynarodowej. Modyfikacji uległ zakres zastosowania tej normy poprzez wyłączenie określonej umowy międzynarodowej oraz poprzez inne niż konstytucyjne ukształtowanie przedmiotu obowiązku Sejmu. Nie zmienione natomiast zostało określenie adresata tej normy: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, którym nadal jest ten organ i to bynajmniej nie zindywidualizowany jako Sejm określonej kadencji. O charakterze normatywnym przedmiotowej uchwały przekonuje ponadto fakt, iż stała się ona podstawą dalszych działań Sejmu. Działania te są prowadzone na podstawie zmodyfikowanej, procedury. Podkreślenia wymaga fakt, iż procedura ta wyznaczona była normami rangi konstytucyjnej. Zważywszy zaś, iż brak jest jakiejkolwiek normy udzielającej Sejmowi kompetencji prawotwórczej do modyfikacji tych norm poprzez stanowienie przepisów je modyfikujących w formie uchwały, stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała nie tylko jest aktem normatywnym, ale także niekonstytucyjnym aktem normatywnym.
2. Sejm modyfikując konstytucyjny tryb dochodzenia do skutku ustawy przez wprowadzenie nowego, nieznanego w obowiązującym prawie elementu, naruszył art. 3 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych. Przepis ten nakazuje wszystkim organom państwa, w tym także Sejmowi, przestrzegać praw i działać na podstawie przepisów prawa. Nie wymaga rozwinięcia myśl, że może tu chodzić wyłącznie o prawo obowiązujące, a nie o przyszłe, nieznane i niepewne zarówno co do treści, jak i terminu ustanowienia. Ponadto w przypadku, gdy do końca 1995 r. nie odbędzie się referendum konstytucyjne (termin określony w § 3 rozpatrywanej uchwały Sejmu), nie wiadomo, czy spowoduje to odstąpienie od wymogu oceny zgodności Konkordatu z przyszłą konstytucją, czy też przesunięcie tego terminu. Nie wiadomo także, czy i jakie kompetencje przyszła konstytucja przyzna Sejmowi w procesie ratyfikowania umów międzynarodowych. Wszystko to wywołuje stan niepewności, co do losu ustawy upoważniającej Prezydenta RP do ratyfikowania Konkordatu, grożąc utratą zaufania obywateli do Państwa, a także może wpływać na osłabienie wiarygodności Polski jako podmiotu stosunków międzynarodowych. Sytuacja ta nie mieści się w pojęciu demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Powoduje to, że uchwała Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. jest również niezgodna z art. 1 cyt. wyżej przepisów konstytucyjnych.
Art. 33 ust. 2 Małej Konstytucji wymienia przypadki, które stwarzają wymóg ustawowego upoważnienia Prezydenta RP do ratyfikowania umowy międzynarodowej. Wśród tych przypadków nie ma mowy o zgodności umowy z przyszłą konstytucją. Nic na ten temat nie mówią także inne przepisy Małej Konstytucji regulujące tryb dochodzenia ustaw do skutku, ani Regulamin Sejmu, do przestrzegania którego Sejm jest zobowiązany na podstawie art. 14 Małej Konstytucji.
Skoro więc uchwała Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. do trybu prac nad ustawą ratyfikacyjną wprowadza wymóg badania Konkordatu z przyszłą konstytucją – narusza tym samym nie tylko wspomniany wyżej przepis art. 33 ust. 2, lecz także art. 1 i 14 Małej Konstytucji. Omawiana uchwała utrudnia bowiem, a nie wykluczone, że w przyszłości nawet uniemożliwi, Prezydentowi oraz Senatowi spełnianie ich konstytucyjnych uprawnień z przyczyn nie znajdujących podstaw w obowiązującym prawie.
Są to główne motywy skłaniające mnie do złożenia zdania odrębnego.
Orzeczenie WSA z dnia 29.08.2013, sygn. II SA/Gl 707/13
Orzeczenie WSA z dnia 04.05.2005, sygn. V SA/Wa 1056/05
Orzeczenie NSA z dnia 13.06.1989, sygn. SA/Wr 1280/88
Orzeczenie WSA z dnia 20.05.2011, sygn. III SA/Wa 2577/10
Orzeczenie WSA z dnia 15.12.2009, sygn. II SA/Wa 1471/09