Source: http://zbfsop.pl/index.php/ustawa-emerytalna/sejm-senat-przebieg-procesu-legislacji/334-stanowisko-sejmu
Timestamp: 2018-07-17 09:21:05
Legal References Found: art. 34
 art. 27
 art. 2
 art. 31
 art. 32
 art. 10
 art. 13
 art. 13
 art. 15
 art. 2
 art. 31
 art. 32
 art. 10
 art. 15
 art. 10
 art. 3
 art. 2
 art. 31
 art. 32
 art. 10
 art. 13
 art. 2
 art. 2
 art. 3
 art. 32
 art. 1
 art. 2
 art. 3
 art. 2
 art. 31
 art. 32
 art. 10
 art. 15
 art. 3
 art. 2
 art. 13
 art. 13
 art. 15
 art. 15
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 42
 art. 13
 art. 42
 art. 2
 art. 13
 art. 15
 art. 3
 art. 2
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 173
 art. 175
 art. 10
 art. 173
 art. 175
 art. 10
 art. 13
 art. 13
 art. 15
 art. 15
 art. 3
 art. 10
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 67
 art. 13
 art. 13
 art. 15
 art. 3
 art. 31
 art. 32
 art. 32
 art. 32
 art. 2
 art. 13
 art. 15
 art. 3
 art. 32

Document Content:
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 3 kwietnia 2009 r.
Na podstawie art. 34 ust. 1 w związku z art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przedkładam wyjaśnienia w sprawie wniosku grupy posłów z dnia 23. lutego 2009 r. (sygn. akt K 6/09), jednocześnie wnosząc o stwierdzenie, że:
1) preambuła (wstęp) do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) - jest zgodna z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także nie jest niezgodna z art. 10 Konstytucji;
2) art. 13 ust. 1 pkt 1-1 b, art. 13a, art. 15b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) - są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także nie są niezgodne z art. 10 Konstytucji;
3) art. 15b ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) - nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji;
4) art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) - jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji.
1. Wnioskodawca zaskarżył ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145; dalej także jako ustawa).
Ustawa przewiduje obniżenie wymiaru świadczeń emerytalnych osobom, które służyły w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 albo były członkami Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego (dalej jako WRON). Obniżenie świadczeń emerytalnych nie dotyczy sytuacji, kiedy funkcjonariusz udowodni, że przed rokiem 1990, pracując w organach bezpieczeństwa państwa bez wiedzy przełożonych podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Środkiem dowodowym może być w takim przypadku specjalne zaświadczenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o którym mowa w art. 13a ustawy, bądź jakikolwiek inne potwierdzenie okoliczności mogących mieć wypływ na odstąpienie od obniżenia wymiaru świadczenia emerytalnego.
Po wejściu ustawy w życie zostanie dokonane ponowne ustalenie prawa do świadczeń emerytalnych, a następnie ich przeliczenie według nowych zasad, finansowo mniej korzystnych niż te, które obowiązywały w dotychczasowym stanie prawnym. Okresy służby w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.), będą nadal traktowane jako okresy równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej, z tym że wymiar emerytury za te okresy ma wynosić 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby. Analogiczna regulacja została wprowadzona w stosunku do członków WRON - 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w Wojsku Polskim po 8 maja 1945 r.
Ponowne ustalenie prawa do świadczeń i ich wysokości ma zostać dokonane z urzędu, nie później niż do dnia 1 stycznia 2010 r. Data ta stanowi również termin początkowy wypłaty świadczeń ustalonych według nowego mechanizmu. Oznacza to, że przepisy ustawy nie odnoszą się do sytuacji faktycznej funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa (PRL) oraz członków WRON z przeszłości; zmiana sposobu naliczania świadczenia emerytalnego obowiązuje tylko pro futuro.
2. Wnioskodawca zaskarżył całą ustawę, co teoretycznie można odczytywać w ten sposób, że przedmiotem kontroli konstytucyjności powinny być wszystkie jednostki redakcyjne tekstu prawnego (wraz z przepisem o wejściu w życie) oraz preambuła (wstęp). Analiza uzasadnienia składnia jednak do wniosku, że konkretne zarzuty poparte argumentami co do meritum zostały sformułowane tylko w stosunku do przepisów nowelizujących, które wprowadzają nowości normatywne w ustawach regulujących problematykę ubezpieczeń społecznych tzw. służb mundurowych (art. 1 i art. 2 ustawy), oraz normy dostosowującej, zawartej w art. 3 ustawy, i preambuły. Poza zakresem zaskarżenia pozostała więc problematyka vacatio legis ustawy.
Należy przypomnieć, że - zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK - wniosek do sądu konstytucyjnego musi zawierać uzasadnienie zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Na wnioskodawcy ciąży zatem obowiązek przytoczenia argumentów, które pozwolą ocenić konstytucyjność zaskarżonego przepisu i -ewentualnie - wzruszyć domniemanie jego zgodności z ustawą zasadniczą (zob. np.: postanowienie z 6 października 1998 r., sygn. akt Ts 43/98; postanowienie z 13 czerwca 2000 r., sygn. akt SK 21/98 oraz Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115).
Biorąc powyższe pod uwagę przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym powinny być art. 1 i art. 2 (odpowiednie przepisy znowelizowanych ustaw - zob. uwagi w dalszej części pisma) oraz preambuła i art. 3 ustawy. Przepisy te de facto zawierają też istotę skarżonego przez wnioskodawcę rozwiązania, polegającego na obniżeniu wymiaru świadczeń emerytalnych byłym funkcjonariuszom służby bezpieczeństwa PRL oraz członkom WRON.
3. Zasada domniemania konstytucyjności ustawy stanowi jedno z założeń procedury kontroli konstytucyjności prawa oraz określa obowiązujący w niej rozkład ciężaru dowodu. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał: "Punktem wyjścia dla rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego jest założenie racjonalności działań ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z konstytucją" (wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; zob. też: orzeczenie z 24 lutego 1997 r., sygn. akt K 19/96; wyrok z 7 grudnia 1999 r., sygn. akt K 6/99, wyrok z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 20/04). Oznacza to, iż przystępując do badania aktu normatywnego, sąd konstytucyjny traktuje zaskarżone przepisy jako niewadliwe, uznając tym samym, że są one hierarchicznie zgodne ze wskazanymi przez podmiot inicjujący postępowanie wzorcami kontroli, i że to właśnie ten podmiot musi wykazać zasadność swojego żądania.
Potwierdzeniem tej tezy może być wyrok z 20 kwietnia 2005 r., w którym Trybunał zwrócił uwagę, iż: "[...] przepisy obowiązujących ustaw korzystają z domniemania konstytucyjności, które to domniemanie może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zadaniem wnioskodawcy, kwestionującego zgodność z Konstytucją jakiegoś przepisu, jest przytoczenie argumentacji wykazującej tę niezgodność [...]. Trybunał Konstytucyjny nie działa z urzędu i nie może zastępować w tym zakresie wnioskodawcy" (sygn. akt K 42/02).
Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w orzeczeniu z 24 lutego 1997 r.: "Kontrola konstytucyjności ustaw przebiega w oparciu o domniemanie, że badane normy są zgodne z konstytucją [...]. Ciężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z konstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonywających argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie naruszeniu uległaby zasada kontradyktoryjności postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej" (sygn. akt K 19/96; zob. też: wyrok z 9 października 2001 r., sygn. akt SK 8/00; wyrok z 24 października 2000 r., sygn. akt K 12/00; postanowienie z 29 listopada 2001 r., sygn. akt P 8/01; wyrok z 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01; wyrok z 29 października 2002 r., sygn. akt P 19/01; wyrok z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt K 27/02; wyrok z 27 stycznia 2003 r., sygn. akt SK 27/02; wyrok z 18 lutego 2003 r., sygn. akt K 24/02; wyrok z 27 maja 2003 r., sygn. akt K 11/03; wyrok z 5 listopada 2003 r., sygn. akt K 1/03; wyrok z 31 maja 2005 r., sygn. akt K 27/04; wyrok z 6 września 2005 r., sygn. akt K 46/04; wyrok z 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05; wyrok z 25 lipca 2006 r., sygn. akt K 30/04; wyrok z 18 września 2006 r., sygn. akt K 27/05; wyrok z 20 marca 2007 r., sygn. akt K 35/05).
Domniemanie konstytucyjności ustawy - traktowane jako reguła określająca rozkład ciężaru dowodu w postępowaniu przed Trybunałem - ustanawia więc uniwersalne modus operandi, nawiązujące do maksymy: "Dowód obciąża tego, kto twierdzi, a nie tego, kto zaprzecza" (incumbit probatio qui dicit, non qui negat). W tym kontekście należy wnieść o odstąpienie od kontroli konstytucyjności norm ustawy odnoszących się do świadczeń emerytalnych członków WRON z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji, ponieważ w uzasadnieniu nie zostały przywołane żadne argumenty na poparcie konkluzji petitum wniosku (w tej części). Zmiany w systemie świadczeń emerytalnych członków WRON wnioskodawca konfrontuje jedynie z art. 10 Konstytucji i tylko co do tego aspektu może zostać przeprowadzona analiza konstytucyjności zaskarżonych regulacji (tzn. art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz art. 3 ustawy, w zakresie odnoszącym się do członków WRON).
4. Artykuł 1 i art. 2 ustawy są przepisami zmieniającymi ustawy podstawowe (ustawy nowelizowane). Utrwalony w polskiej teorii i praktyce model tworzenia prawa przyjmuje idealizacyjne założenie, że można wyodrębnić uporządkowany i stale aktualny zbiór obowiązujących przepisów (system prawa w znaczeniu formalnym). Zmiany w tym zbiorze dokonywane są w różny sposób, m.in. za pomocą przepisów uchylających lub zmieniających, przy czym - po pierwsze - przedmiotem zmian jest bezpośrednio sam zbiór lub jego konkretne elementy (przepisy lub grupy przepisów), po drugie - metoda dokonywania zmian powoduje, że za każdym razem zachodzi automatyczna aktualizacja zbioru (por. szerzej P. Radziewicz, Przywrócenie mocy obowiązującej przepisu jako skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, -Przegląd Sejmowy" 2005, nr 3, s. 37-41 oraz cytowana tam literatura i orzecznictwo). Zarysowany model, nazywany niekiedy techniką inkorporowania przepisów, opisuje strukturalne uwarunkowania nowelizacji oraz jej wpływ na kształt systemu prawa.
Z punktu widzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest istotne, aby jako rzeczywisty przedmiot badania - w niniejszej sprawie - przyjąć artykuły ustaw podstawowych (nowelizowanych), w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą, czyli:
a) art. 13 ust. 1 pkt 1-1b, art. 13a, art. 15b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.);
b) art. 15b ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 z późn. zm.).
O ile trafna może okazać się bowiem kontrola konstytucyjności przepisów nowelizujących per se, kiedy jeszcze nie weszły one w życie (np. znajdują się okresie vacatio legis), o tyle ocena ich zgodności w momencie, kiedy zaczęły już obowiązywać, a więc dokonały przekształcenia odpowiednich przepisów ustaw podstawowych, będzie czynnością skierowaną w stosunku do niewłaściwego przedmiotu.
Jeżeli Trybunał Konstytucyjny zdecyduje się na derogowanie przepisu nowelizującego, jako elementu nie podlegającego dalszemu stosowaniu, uchyli tym samym jednostkę redakcyjną tekstu prawnego pozostałą po akcie zmiany normatywnej, którą przepis ten już tylko symbolizuje. Uchylenie mocy obowiązującej przepisu nowelizującego nie wpływa na moc obowiązującą przepisu, któremu przepis ten nadał nowe brzmienie. Również powszechnie akceptowana praktyka legislacyjna nie zna przypadków nowelizowania przepisów zmieniających (chyba że w okresie vacatio legis), co do zasady modyfikacjom poddawany jest tylko "pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany - tekst zmieniony" (zob. § 90 i § 91 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. Nr 199, poz. 908, oraz J. Stelina, [w:] Zasady techniki prawodawczej, (red.) J. Warylewski, Warszawa 2003, s. 356).
Trudno zatem doszukać się argumentów na obronę celowości kontrolowania co do meritum przez Trybunał Konstytucyjny przepisów nowelizujących, które weszły w życie. W szczególności podejmowanie takiej kontroli nie pozwalałoby na wyeliminowanie nielegalnych przepisów prawa przedmiotowego, które uzyskały wadliwe brzmienie za sprawą przepisu nowelizującego, a co za tym idzie funkcja ochrony konstytucyjności prawa nie mogłaby być przez Trybunał skutecznie wykonywana.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie powinny być zmienione przez ustawę przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, a także ogólny przepis dostosowujący (art. 3 ustawy) i preambuła. Ze względu na zasadę falsa demonstratio non nocet Trybunał może uznać, że w petitum pisma wnioskodawca nietrafnie wskazał przepisy nowelizujące, jako przedmiot zaskarżenia w sprawie (podobnie por. wyrok z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 20/04; wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07).
II. Ochrona praw słusznie nabytych
1. Zarzuty wnioskodawcy
1. Wnioskodawca zwraca uwagę, że celem ustawy nie jest likwidacja przywilejów emerytalnych członków WRON i funkcjonariuszy niektórych organów bezpieczeństwa państwa z okresu PRL,"ale drastyczne obniżenie podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby przepracowany w okresie od 1944 do 1990 roku z 2/6% do 0,7%, czyli o 1,9%" (wniosek grupy posłów, s. 3). Zdaniem wnioskodawcy obowiązujące ustawy w ogóle nie zawierają przywilejów emerytalnych."Sama zaś kwestia odmiennych zasad obliczania wysokości emerytur policyjnych, wojskowych i innych służb mundurowych- tak dawniej jak i dzisiaj- nie jest podważana. Wynika to przede wszystkim z dużego ryzyka łączącego się z wykonywaniem pracy w tych służbach" (ibidem). Problem konstytucyjny, jaki w związku z tym wyłania się z przepisów zaskarżonej ustawy, brzmi: czy pozbawienie członków WRON i funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa prawa do emerytury w wysokości ustalonej zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi emerytur wojskowych i mundurowych jest zgodne z konstytucją?
2. Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca stwierdza, że"arbitralne i nieuzasadnione działania prawodawcy [...] zawsze będą skutkowały naruszeniem klauzuli ochronnej i w rezultacie art. 2 Konstytucji [w zakresie odnoszącym się do praw nabytych- uwaga własna]" (ibidem, s. 5). W jego ocenie:"Nie ulega wątpliwości fakt, że prawo do emerytury jest konstytucyjnym, wynikającym z prawa do zabezpieczenia społecznego i zdefiniowanym na poziomie ustaw, prawem podmiotowym jednostki, do którego ma zastosowanie zasada ochrony praw słusznie nabytych. Jest ono wobec tego objęte szczególną ochroną judykacyjną Trybunału Konstytucyjnego" (ibidem).
Wnioskodawca przypomina, że wszyscy byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa, którzy zostali w nich ponownie zatrudnieni po 1990 r. musieli przejść postępowanie weryfikacyjne, określone w uchwale Rady Ministrów nr 69 z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudnienia ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. Nr 20, poz. 159), w trakcie którego zostali zakwalifikowani jako osoby zdolne do służby w Rzeczypospolitej Polskiej ("organach bezpieczeństwa III RP"). Pozytywne opinie komisji kwalifikacyjnych były"równoznaczne z faktem, że władze RP powołane po 1989 r. oficjalnie uznały, potwierdzając to urzędowym dokumentem, iż część byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa nie naruszało prawa, nie działało przeciwko wolnościom, prawom i godności innych osób oraz nie działało przeciwko wolności Narodu Polskiego" (ibidem).
W uzasadnieniu wniosku grupy posłów zostało również podniesione, że część funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa, którzy zostali zweryfikowani oraz przeszli na emeryturę po 1994 r., nabyli prawo do tego świadczenia w oparciu o przepisy ustawy z 1994 r. uchwalonej przez"niepodległe władze RP". W tym sensie skarżona ustawa"delegitymizuje" wcześniejsze regulacje oraz akty stosowania prawa wydane na ich podstawie w stosunku do funkcjonariuszy objętych nowelizacją (decyzje o przyznaniu emerytury)."W świetle przepisów Konstytucji RP nie ma dla takich działań prawodawczych podstawy ani aksjologicznej, ani normatywnej" (ibidem, s. 6).
"Biorąc powyższe pod uwagę- konkluduje wnioskodawca- należy stwierdzić, iż postanowienia ustawy [...] naruszają klauzulę ochrony praw słusznie nabytych, albowiem arbitralnie, bez uzasadnienia, pozbawiają one świadczeń osoby, które uzyskały je w sposób przewidziany przepisami prawa ustanowionymi po 1990 roku, w niepodległej III RP.
[...] funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa posiadali kwalifikacje, w tym również moralne, by zostać dopuszczonymi do służby. Kwalifikacje te zostały potwierdzone przez komisje [kwalifikacyjne] odpowiednimi opiniami. W konsekwencji niedopuszczalne jest stwierdzenie, iż którakolwiek z tych osób otrzymała świadczenie będące bezprawnym przywilejem otrzymanym od władz PRL i związanym z pracą w aparacie bezpieczeństwa.
[...] Władze RP zatrudniając po 1990 r. byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa, uznały że osoby te poprzez pryzmat przebiegu służby, kwalifikacje i postawę moralną zasługują na zaufanie i są przydatne dla budowania bezpieczeństwa w Polsce po 1989 r." (ibidem, s. 6-7).
3. Konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych- jak odnotowuje wnioskodawca-"uzupełnia i wspiera" zasada zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).
"[...] zasada zaufania jest wiodącą podstawą stosunku ubezpieczeniowego, opiera się on bowiem na konstrukcji prawnej zaufania i na przeświadczeniu ubezpieczonego, że po spełnieniu określonych warunków (pracy, składki) i po upływie określonego czasu (osiągnięcie wymaganego wieku) ubezpieczony otrzyma określone świadczenie" (ibidem, s. 8). W tym kontekście zweryfikowanie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i przyjęcie ich do służby albo zatrudnienie w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych"stanowiło swoiste oświadczenie wydane w imieniu RP przez organy władzy publicznej, iż osoby takie są pełnoprawnymi obywatelami państwa, i że będą oni traktowani w identyczny sposób, jak pozostali funkcjonariusze służb powstałych po 1990 roku" (ibidem, s. 9).
Wnioskodawca dowodzi, że zaskarżona ustawa, po blisko dwudziestu latach od momentu przyjęcia do pracy w służbach ochrony państwa III RP części funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa PRL, narusza postanowienia"umowy", będącej konsekwencją ustaleń komisji kwalifikacyjnych w 1990 r.-"albowiem prowadzi do nieuzasadnionego wniosku, że zweryfikowani funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa byli nieprzydatni państwu polskiemu, że ze swoich obowiązków wywiązywali się nierzetelnie i niegodnie, oraz przede wszystkim ich działalność przed 1990 r. godziła w dążenia niepodległościowe, była sprzeczna z prawem i naruszała prawa i wolności innych osób.
W konsekwencji państwo polskie wycofuje się z obietnicy pełnego, uzasadnionego i sprawiedliwego zabezpieczenia emerytalnego w stosunku do funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa, którzy przed 1990 rokiem pełnili służbę w tych strukturach" (ibidem).
4. Zasada ochrony praw słusznie nabytych jest związana również z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną explicite w art. 2 Konstytucji.
W przekonaniu wnioskodawcy ustawa niezasadnie zakłada,"bez jakiegokolwiek postępowania sprawdzającego", że wszystkie osoby pełniące służbę w organach bezpieczeństwa państwa PRL nie zasługują na uprawnienia zawarte w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym."Innymi słowy pozytywnie zweryfikowani funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa, którzy następnie zostali ponownie zatrudnieni, zostali zrównani w statusie prawnym z funkcjonariuszami, którzy nie poddali się weryfikacji, bądź jej nie przeszli" (ibidem, s. 10).
Wnioskodawca stwierdza, że ustawa wprowadza domniemanie winy, ponieważ skutkuje automatycznym ograniczeniem praw emerytalnych byłym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa. Akcentuje także, że:"[...] uchwalone zmiany prowadzą do powstania dotkliwych dolegliwości prawnych i finansowych wobec byłych funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa za służbę lub pracę legalną w czasie jej wykonywania" (ibidem).
Z przyjętym przez ustawodawcę- zdaniem wnioskodawcy- domniemaniem winy funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa PRL łączy się naruszenie zakazu odpowiedzialności zbiorowej."Wprowadzenie odpowiedzialności zbiorowej, naruszenie zasady domniemania niewinności, jest niedopuszczalne w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i stanowi obrazę art. 2 Konstytucji. [...]
W stosunku do zweryfikowanych funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa, a następnie ponownie zatrudnionych należy ją raczej postrzegać jako formę nieuzasadnionych i niesprawiedliwych represji.
[...] Ustawodawca traktuje wszystkich byłych funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa tak, jakby przed 1990 rokiem nie świadczyli oni jakiejkolwiek pracy. [...] spycha ich do pozycji zdecydowanie poniżej powszechnego systemu emerytalnego (przelicznik 0,7%), co jest już nawet nie zakumulowaną, ale najzupełniej jawną represją" {ibidem, s. 10-11).
2. Wzorzec konstytucyjny
1. Zasada ochrony praw nabytych- chociaż nie jest jednoznacznie oceniana przez przedstawicieli nauki prawa (zob. np. J. Nowacki, Rządy prawa. Dwa problemy, Katowice 1995, s. 59 i n.)- zalicza się do kanonu zasad składających się na pojęcie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że u jej podstaw stoi jedna z najistotniejszych w systemie prawnym wartości konstytucyjnych, jaką jest bezpieczeństwo prawne obywateli.
Oceniając konstytucyjność określonego rozwiązania prawnego z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych należy, zdaniem Trybunału, zwrócić uwagę na cztery kwestie. Po pierwsze, treścią omawianej zasady jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe. Po drugie, przedmiotem gwarancji jest przysługujące już określonej osobie uprawnienie. Nie ma przy tym znaczenia, czy zostało ono nabyte na podstawie indywidulanego aktu organu władzy czy wprost na podstawie ustawy, z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek. Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto- zgodnie z ustawą- przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Po trzecie, należy podkreślić, że z zasady ochrony praw nabytych nie wynika (adresowany do ustawodawcy) zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w którym sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. W pewnych jednakże przypadkach (zwłaszcza z dziedziny ubezpieczeń społecznych) orzecznictwo uznało za dopuszczalne objęcie tą ochroną tzw. praw tymczasowych (ekspktatyw), czyli sytuacji, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo (tym bardziej, aktu- stwierdzającego przysługiwanie prawa), ale spełnione zostały wszystkie istotne przesłanki warunkujące nabycie tego prawa. Ochronie tego rodzaju podlegają jednak jedynie ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tj. takie, które spełniają wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Po czwarte, ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Możliwe są zatem odstępstwa od niej, przy czym ocena dopuszczalności odstępstw może być dokonana na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być w szczególności potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost i expressis verbis wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Ochroną nie są natomiast objęte prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także prawa nie mające oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego (por. np.: wyrok z 17 listopada 2003 r., sygn. akt K 32/02; wyrok z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04; wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99; wyrok z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt K 22/99; wyrok z 17 października 2005 r., sygn. akt K 6/04; wyrok z 6 lipca 1999 r., sygn. akt P 2/99; a także W. Sokolewicz, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, komentarz do art. 2, s. 37; M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim porządku konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 94-105 i cytowana tam literatura).
Dopuszczalność ograniczeń praw podmiotowych ("nabytych") wymaga a casu ad casum rozważenia, czy.
a) wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych, którym w danej sytuacji należy dać pierwszeństwo (choćby nie były one wyrażone w konstytucji expressis verbis);
b) nie zachodzi możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych;
c) wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych;
d) prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (wyrok z 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99; orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95; wyrok z 17 listopada 2003 r., sygn. akt K 32/02).
2. Jak wcześniej wspomniano, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zostało rozwinięte pojęcie praw nabytych słusznie. Trybunał Konstytucyjny już w pierwszych orzeczeniach podkreślał, że ochrona praw nabytych nie oznacza ich niezmienności i nienaruszalności (np. orzeczenie z 4 października 1989 r., sygn. akt K 3/88), a w doktrynie prawa pojawił się pogląd, że konstytucja daje jedynie względną trwałość uzyskanych uprawnień (T. Zieliński, Ochrona praw nabytych- zasada państwa prawnego,"Państwo i Prawo" 1992, z. 3, s. 6).
Kompetencja ustawodawcy do ograniczania i znoszenia praw nabytych stanowi konsekwencję jego pozycji ustrojowej. Ustawodawca może stanowić regulacje odpowiadające przyjętym celom społeczno-gospodarczym, a wybór najtrafniejszych rozwiązań ma w zasadniczym stopniu charakter rozstrzygnięcia politycznego. Stąd też nie można wykluczyć, że w konkretnym przypadku nowelizacja ustawy doprowadzi do zmian na niekorzyść obywatela. Z drugiej strony uznanie nienaruszalności praw nabytych prowadziłoby do petryfikacji systemu prawa oraz jego"oderwania" od zmieniających się warunków życia społecznego (por. np.: orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt K 7/90; orzeczenie z 28 czerwca 1994 r., sygn. akt K 6/93; orzeczenie z 19 listopada 1995 r., sygn. akt K 7/95; orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. akt K 21/95; wyrok z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 32/00; wyrok z 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02).
Ochrona konstytucyjna nie obejmuje praw "w sposób oczywisty niegodziwych, wykluczających ich słuszny charakter" (wyrok z 27 listopada 1997 r., sygn. akt U 11/97), a także "co może mieć szczególne znaczenie dla analizy zaskarżonych przepisów" praw nabytych niemających oparcia w założeniach aksjologicznych obowiązującego w momencie orzekania przez Trybunał porządku konstytucyjnego (wyrok z 17 listopada 2003 r., sygn. akt K 32/02; wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99; wyrok z 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 56/03).
W orzecznictwie zapoczątkowanym na początku lat dziewięćdziesiątych Trybunał Konstytucyjny wyraźnie akcentował znaczenie przemian ustrojowych kraju, aksjologiczną dezaprobatę wobec metod i praktyk"państwa komunistycznego" ("systemu totalitarnego") oraz kontekst historyczny uzyskiwania części uprawnień, czyniąc z wymienionych okoliczności przesłanki odebrania lub ograniczenia praw nabytych. Tę linię orzeczniczą Trybunał podtrzymał w późniejszych rozstrzygnięciach, w tym już na gruncie Konstytucji z 1997 r.
W wyroku z 22 sierpnia 1990 r. (sygn. akt K 7/90), uznającym zgodność przepisów ograniczających tzw. prominenckie renty, przyznane osobom piastującym określone funkcje w aparacie państwowym przed 1989 r., Trybunał stwierdził, że:"[...] prawa nabyte winny być chronione ze względu na zasadę państwa prawnego [...], w szczególności ze względu na wynikającą z niej zasadę zaufania w stosunkach między obywatelem i państwem. Konstytucyjna ochrona praw rozciąga się w szczególności na prawa nabyte w ramach systemu ubezpieczeń społecznych, gdy należne obywatelowi świadczenia uzyskane zostają w zamian za świadczenia na rzecz funduszu ubezpieczeniowego. Chroniąc prawa nabyte nie można jednak przyjąć, iż każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli, jest ustawodawczo zakazana. Rozpatrując w każdym przypadku wprowadzenie takiej zmiany należy rozważyć, czy nie zaistniała np. sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi się do rozwiązań z punktu widzenia praw obywateli trafniejszych oraz lepiej odpowiadających założeniom Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw twierdzić, iż ustawodawca nie może ocenić negatywnie dokonanych wcześniej rozwiązań legislacyjnych. Ponadto można mieć do czynienia z sytuacją, iż stojąc przed wyborem różnych dóbr ustawodawca wypowie się na rzecz tego, które uzna za cenniejsze".
W wydanym w pełnym składzie wyroku z 28 kwietnia 1999 r. (sygn. akt K 3/99- sprawa dotycząca m.in."niewliczania okresów pracy w partii komunistycznej i organach bezpieczeństwa między 22 lipca 1944 r. a 1 lipca 1989 r. do stażu pracy uwzględnianego przy ustalaniu prawa do niektórych świadczeń pieniężnych przysługujących członkom korpusu służby cywilnej"), zachowując założenie o formalnoprawnej ciągłości systemu prawa III RP i okresu PRL, sąd konstytucyjny explicite odwołał się do zmiany aksjologii porządku prawnego, podkreślając między innymi, iż:"Przemiany demokratyczne w Polsce, których istotnym etapem było proklamowanie Rzeczypospolitej Polskiej demokratycznym państwem prawnym, oznaczały radykalny w treści odwrót od formuły państwa socjalistycznego. Wynika to wyraźnie z preambuły Konstytucji RP, gdzie jest mowa o"gorzkich doświadczeniach z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane". Dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu partyjnego i bezpieczeństwa legła również u podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących przejęcia na własność państwa majątku b. PZPR, rozwiązania Służby Bezpieczeństwa i weryfikacji jej b. funkcjonariuszy, konsekwencji wobec sędziów, którzy w okresie PRL sprzeniewierzyli się niezawisłości, lustracji osób pełniących odpowiedzialne stanowiska w państwie, wreszcie powołania Instytutu Pamięci Narodowej. Niezależnie od tego, że cele i treści tych współczesnych regulacji prawnych są zróżnicowane, ich wspólnym mianownikiem aksjologicznym jest niewątpliwie dezaprobata dla owych metod i praktyk" (podobnie zob.: postanowienie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt P 32/07; wyrok z 6 lipca 1999 r., sygn. akt P 2/99; wyrok z 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99).
Z kolei w wyroku z 14 lipca 2003 r. (sygn. akt SK 42/01), Trybunał zwrócił uwagę, że:"Stosowanie art. 2 Konstytucji tylko w aspekcie zasady ochrony praw nabytych, bez jednoczesnego uwzględnienia słuszności wynikającej z zasady sprawiedliwości społecznej, byłoby więc wybiórcze i tym samym niedopuszczalne. Sprawiedliwość jako cecha dotycząca skarżonych przepisów wymaga uwzględnienia historycznych losów społeczeństwa polskiego w latach 1944-1956, gdy"podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane" (Preambuła do Konstytucji). Z tego względu negatywne wyróżnienie grupy sędziów, która w tym okresie pracowała lub służyła w aparacie bezpieczeństwa i wyodrębnienie ich spośród innych sędziów- nie wykazuje cech arbitralności i odpowiada zasadzie słuszności".
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, obok wypowiedzi odwołujących się do niesłusznego nabycia praw podmiotowych, praw"niegodziwych" (co stanowi kwalifikowaną postać niesłuszności nabycia praw podmiotowych), czy też praw nie mających oparcia w aktualnym porządku konstytucyjnym, można również wskazać przykłady rozstrzygnięć, które uzasadniają ograniczenie zasady praw nabytych ze względu na:
a) konieczność powodowaną "ważnym interesem publicznym" (orzeczenie z 4 października 1989 r., sygn. akt K 3/88);
b) "ważne racje prawne, społeczne, czy ekonomiczne" (orzeczenie z 28 czerwca 1994 r., sygn. akt K 6/93);
c) "ważny interes społeczny" (wyrok z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt K 22/99).
3. Pomiędzy zasadą ochrony praw nabytych, zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa zachodzą bliskie związki normatywne, zarówno w aspekcie merytorycznym, jak też z punktu widzenia formalnoprawnego (wymienione zasady są wywodzone z art. 2 Konstytucji). Jak trafnie podnosi W. Sokolewicz:"Ponieważ zasada ochrony praw nabytych jest częścią zasady bezpieczeństwa prawnego, która pochodzi od zasady zaufania, naruszenie tej pierwszej zasady jest równoznaczne ze złamaniem kolejnych" (W. Sokolewicz, op. c/f., s. 37; por. też S. Wronkowska, Charakter prawny klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), [w:] Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP, red. S. Wronkowska, Warszawa 2006, s. 117).
Według Trybunału Konstytucyjnego:"Naruszając zasadę ochrony praw nabytych ustawodawca dopuszcza się także naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli. [...] treść omawianej zasady [zaufania do państwa"uwaga własna] sprowadzała się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt K 22/99; zob. też np. wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).
W innym wyroku Trybunał stwierdził, że:"[...] zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się też pogląd, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa może znajdować się w kolizji z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, których realizacja - w pewnych sytuacjach - będzie wymagać wprowadzenia zmian na niekorzyść jednostki. "Z zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa wynika m.in. nakaz ochrony praw nabytych - czytamy w wyroku z 16 czerwca 2003 r. (sygn. akt K 52/02).- W sytuacji kolizji zasady ochrony praw nabytych i innej zasady konstytucyjnej może zachodzić konieczność przyznania pierwszeństwa tej drugiej zasadzie i dopuszczenia w określonym zakresie ingerencji w sferę praw nabytych. W takim przypadku prawodawca powinien jednak ustanowić regulacje, które ułatwią jednostce dostosowanie się do zmienionej sytuacji.
Analizując relację między zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa a zasadą ochrony praw nabytych, należy zwrócić uwagę, że pierwsza z wymienionych zasad ma charakter bardziej ogólny. Zakres jej stosowania obejmuje w zasadzie wszelkie sytuacje, w których dana regulacja prawna stanowi podstawę do układania przyszłych działań przez jednostkę. Zakres stosowania zasady ochrony praw nabytych jest węższy i obejmuje tylko takie przypadki, w których dana regulacja prawna stanowi źródło praw podmiotowych, bądź ekspektatyw tych praw. Naruszenie zasady ochrony praw nabytych jest jednocześnie naruszeniem nakazu ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa, natomiast nie każde naruszenie tej drugiej zasady polega na ingerencji w sferę praw nabytych. W obu przypadkach istota ochrony jest jednak identyczna".
4. Zasada sprawiedliwości społecznej jest kardynalną zasadą ustrojową. Jednym z jej przejawów jest zakaz arbitralności państwa i prawa, z czego wynika- między innymi- niedopuszczalność różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych jednostek, jeśli nie odpowiada to różnicom w ich sytuacji faktycznej (zob. cyt. wcześniej wyrok z 14 lipca 2003 r., sygn. akt SK 42/01).
W konkretnym przypadku zasada sprawiedliwości społecznej może wzmocnić ochronę praw nabytych, zakazując jej ograniczania, jak również uzasadnić ingerencję ustawodawcy, uzyskując pierwszeństwo w stosunku do zasady praw nabytych.
Przykładem kolizji zasady sprawiedliwości społecznej i zasady praw nabytych jest odjęcie przez ustawodawcę praw podmiotowych uzyskanych niesłusznie lub niegodziwie. W sytuacji, gdy prawa te zostaną uznane za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej albo za nabyte w sposób z nią niezgodny, a argumenty prawne będą wskazywały, że w danej sytuacji pierwszoplanowe znaczenie powinna mieć zasada sprawiedliwości społecznej, wówczas nabyte prawa podmiotowe nie będą podlegały ochronie konstytucyjnej, zaś ustawa przewidująca takie ograniczenia powinna zostać utrzymana w systemie prawa przez sąd konstytucyjny.
3. Analiza zgodności
1. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego .wynika, że prawa z ubezpieczenia społecznego, w szczególności prawa do świadczeń emerytalno-rentowych podlegają intensywnej ochronie konstytucyjnej. Gwarantują one bowiem minimum bezpieczeństwa socjalnego świadczeniobiorcom, łącząc się z osobistym udziałem ubezpieczonych w tworzeniu funduszy ubezpieczeniowych, a zarazem dotyczą osób, które mają małą zdolność adaptacyjną do zmienionych warunków prawnych (por. np. wyrok z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; wyrok z 10 stycznia 1995 r., sygn. akt K 16/93).
Jednocześnie należy podkreślić, że wybór określonego systemu organizacyjnego ubezpieczeń społecznych, jak również szczegółowe rozwiązania prawne dotyczące zasad ustalania i wypłaty świadczeń emerytalnych i rentowych, leżą w gestii ustawodawcy, który w granicach zakreślonych przez konstytucję ma pewien zakres swobody decyzyjnej. Trybunał Konstytucyjny odnosił się już do tej problematyki oceniając mechanizm waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych tzw. służb mundurowych. Stwierdził wówczas, iż:"Wyrażony przez wnioskodawcę pogląd, iż świadczenia emerytalno-rentowe oparte na przepisach dotyczących"służb mundurowych" powinny być waloryzowane na innych zasadach niż przyjęte w przepisach ogólnych, nie może być przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Chodzi tu bowiem w istocie nie o ocenę zgodności norm ustawowych z normami konstytucyjnymi, ale o ocenę merytorycznej trafności i celowości rozwiązań ustawowych. Wnioskodawca podaje szereg argumentów mających przemawiać za tym, że waloryzacja świadczeń należnych emerytom i rencistom"służb mundurowych)) powinna być w dalszym ciągu dokonywana na zasadach korzystniejszych od tych, które obowiązują w powszechnym systemie emerytalno-rentowym. Jednakże większość argumentów przytoczonych w uzasadnieniu wniosku powinna być skierowana do organów władzy ustawodawczej, a nie do Trybunału Konstytucyjnego, który powołany jest do oceny przepisów prawnych jedynie z punktu widzenia ich zgodności z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie skonstruowanym systemie prawnym. Poza zakresem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego pozostaje ocena, czy ustawodawca znalazł najbardziej słuszne i najbardziej celowe rozstrzygnięcie normowanej kwestii [...]. Nie jest więc sprawą Trybunału Konstytucyjnego rozstrzyganie, czy i w jakim zakresie w stosunku do poszczególnych grup zawodowych uzasadnione jest wprowadzenie odstępstw od unormowań przewidzianych w powszechnym systemie emerytalno-rentowym. Kwestia ta należy do sfery objętej swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej, których członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną przed wyborcami za sposób i efekty korzystania z kompetencji prawotwórczych" (wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99; por. też orzeczenie z 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 15/91; orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn, akt K 11/94, orzeczenie z 20 listopada 1995 r., sygn. akt K 23/95, orzeczenie z 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96).
Przywołane orzeczenie sądu konstytucyjnego może zostać odniesione także do rozpatrywanej sprawy. Model ustalania i wypłaty świadczeń emerytalnych osobom, które były funkcjonariuszami służb bezpieczeństwa państwa, teoretycznie może polegać na"włączeniu" ich do powszechnego systemu emerytalnego; ustawodawca dysponuje jednak również kompetencją, aby przesądzić, że osoby te będą pobierały świadczenia zgodnie z zasadami dotyczącymi tzw. służb mundurowych. W przypadku zaskarżonej ustawy funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL nie zostali wykluczeni ze specjalnego systemu zabezpieczenia emerytalnego"służb mundurowych", niemniej przepisy przewidują obniżenie wysokość podstawy wymiaru ich emerytur (za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990), co niewątpliwe przełoży się na niższe świadczenia emerytalne, niż te, które zostałyby im wypłacone w oparciu o ogólne zasady dotyczące"służb mundurowych" (z zastosowaniem wyższej podstawy wymiaru). Zmiany wprowadzone ustawą de facto dotyczą więc byłych funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa, którzy przeszli na emeryturę przed 1990 r. albo po roku 1990, a ich świadczenia emerytalne ustala się w całości lub części z uwzględnieniem okresu służby (pracy) w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990.
2. Z faktu, że ustawa z 18 lutego 1994 r. o zabezpieczeniu emerytalnym- na podstawie której część ponownie zatrudnionych po 1990 r. funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa PRL nabyła prawo do świadczenia emerytalnego- została uchwalona przez"niepodległe władze RP", wnioskodawca wywodzi dodatkowy argument na rzecz niekonstytucyjności zaskarżonej ustawy. Jego zdaniem działanie ustawodawcy"delegitymizowało ten akt normatywny [ustawę z 18 lutego 1994 r.
0 zabezpieczeniu emerytalnym- uwaga własna]" oraz wydane w oparciu o jego przepisy decyzje o przyznaniu emerytur.
Wnioskodawca nie kwestionuje, że zmiany ustrojowe, które dokonały się w Polsce po roku 1990 przybrały postać ewolucyjną, czego następstwem było przyjęcie zasady formalnej ciągłości państwa i prawa (por. np. wyrok z 11 października 1989 r., sygn. akt K4/89). Tym samym pośrednio zostały uznane
1 poddane ochronie (na mocy przepisów ustaw zasadniczych odwołujących się do zasady demokratycznego państwa prawnego) wszystkie prawa nabyte, ustanowione lub ukształtowane przez obowiązujące w PRL normy prawne. Okres, kiedy norma prawna została uchwalona, nie może więc przesądzać jej prawnokonstytucyjnej oceny. Zarówno prawo z okresu PRL, jak też prawo wydane w III RP podlegają modyfikacjom z poszanowaniem zasad demokratycznego państwa prawnego; mają równą moc ustanawiania praw podmiotowych.
Moment, kiedy jednostkowe uprawnienie zostało nabyte, a także moment, kiedy został ustanowiony przepis będący źródłem jego nabycia, nie powinny stanowić- same w sobie- kryterium zróżnicowania standardu ochrony praw nabytych. W tym sensie- z punktu widzenia sądu konstytucyjnego orzekającego na podstawie Konstytucji z 1997 r.- zasada ochrony praw nabytych w równym stopniu odnosi się do praw nabytych przed rozpoczęciem transformacji ustrojowej, jak i praw nabytych w czasie dokonywania przemian demokratycznych po 1990 r. Nie wynika z tego oczywiście, że historyczny kontekst przyznania uprawnień i ich normatywny charakter są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy dalej powinny one być honorowane w warunkach demokratycznego państwa prawnego. Ocenie takiej służą jednak właściwe wzorce konstytucyjne i argumentacja formułowana na ich bazie, a nie okoliczność faktyczna- data wydania kwestionowanej regulacji.
3. W wyroku z 28 maja 2003 r. (sygn. akt K 44/02) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że:"Zasada ciągłości Państwa Polskiego nie oznacza ciągłości aksjologicznych podstaw państwowości i systemu prawnego, obowiązujących przed i po politycznym przełomie, który nastąpił w roku 1989. Konstytucyjnym wyrazem zerwania aksjologicznej ciągłości była nowelizacja Konstytucji PRL [...], likwidująca wszelkie odniesienia obowiązującego prawa i funkcjonujących na jego gruncie instytucji państwowych do wartości, na których oparty był system konstytucyjny istniejący w Polsce w latach 1944-1989".
Zdaniem W. Sokolewicza (który wyraził swój pogląd komentując wstęp do Konstytucji):"W wymiarze historii najnowszej najistotniejsze jest odwołanie się do"najlepszych tradycji Drugiej Rzeczypospolitej)) przy zupełnym pominięciu Polski Ludowej, wskazanie, że (dopiero) w 1989 r. odzyskano"możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia o jej [ojczyzny] losie" i przypomnienie "gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej ojczyźnie łamane". Należy traktować to jako charakterystyczną dla wszystkich przełomów ustrojowych- formułę zerwania z dotychczasową przeszłością polityczno-konstytucyjną. [...] aksjologiczne stanowisko wstępu jest wyraźnie zarysowane: poszczególne okresy najnowszej historii Polski trzeba traktować rozdzielenie, a podstawowymi kryteriami ich oceny jest istnienie suwerenności państwowej, rządów demokratycznych oraz poszanowania wolności i praw człowieka. [...]"Historyczne" postanowienia wstępu rzutują zarówno na treść ustawodawstwa zwykłego, jak i kierunki jego interpretacji" (W. Sokolewicz, op. cit, komentarz do wstępu do konstytucji, s. 13).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika jednoznacznie, że zasada sprawiedliwości społecznej wymaga uwzględnienia również"historycznych losów społeczeństwa polskiego, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były łamane", pozwalając tym samym na ocenę regulacji, nawiązujących w swojej treści do sytuacji faktycznych z lat 1944-1990, z punktu widzenia porządku aksjologicznego demokratycznego państwa prawnego. Aktualny ustawodawca jest zatem legitymowany, aby przewartościować dotychczasowy sposób myślenia o prawach nabytych w okresie PRL (lub do nabycia których istotne znaczenia miała działalność prowadzona w tym okresie), i- kierując się normami obowiązującej ustawy zasadniczej- ograniczyć ich zakres albo znieść uprzywilejowujący charakter.
Uzgodnienie systemu świadczeń emerytalnych przysługujących byłym funkcjonariuszom bezpieczeństwa PRL z założeniami demokratycznego państwa prawnego kierunkowo należy zatem uznać za cel usprawiedliwiony konstytucyjnie, który powinien uzyskać- nie przesądzając w tym momencie poprawności zaproponowanego w ustawie mechanizmu obniżenia świadczeń emerytalnych- pierwszeństwo wobec zasady ochrony praw nabytych. Ustanowienie następstw zaszłości historycznych (tzn. służby w organach bezpieczeństwa PRL, których funkcje, metody i praktyka nie mieściły się w kanonach państwa demokratycznego), leżących u podstaw i kształtujących (współkształtujących) prawa podmiotowe już pod rządami Konstytucji z 1997 r., stanowi jeden z przejawów"dokonanej przez ustawodawcę- negatywnej oceny łamania praw człowieka, tłumienia dążeń niepodległościowych i innych przejawów działania instytucji PRL de facto pełniących rolę policji politycznej, a de iure-"strażników" systemu totalitarnego. Warto zwrócić uwagę, iż w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny akceptował taki kierunek polityki prawa, uznając za niesłusznie nabyte m.in.:
a) uprawnienia osób współpracujących z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych w latach 40. i 50. (orzeczenie z 15 lutego 1994 r., sygn. akt K 15/93);
b) prawa majątkowe sędziów związane ze stanem spoczynku, którzy wiatach 1944-1956 pracowali lub służyli w aparacie bezpieczeństwa państwa (wyrok z 14 lipca 2003 r., sygn. akt SK 42/01);
c) specjalne świadczenia przyznane na zasadzie przywileju osobom piastującym określone funkcje w aparacie państwowym przed 1989 r.- tzw. prominenckie renty (orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt K 7/90);
d) uprawnienia kombatanckie funkcjonariuszy organów bądź jednostek PPR i PZPR, nadzorujących organy bezpieczeństwa państwa (wyrok z 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99);
e) uwzględnienie zatrudnienia w komunistycznym aparacie partyjnym lub bezpieczeństwa państwa przy ustalaniu okresu, od którego zależy wynagrodzenie i inne świadczenia pieniężne w służbie cywilnej (wyrok z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99).
4. Ratio legis zaskarżonej ustawy opiera się na negatywnej ocenie ustrojowej roli oraz przejawów działania (metod) organów bezpieczeństwa PRL. Daje temu wyraz między innymi wstęp do ustawy, w którym zostało zaakcentowane historyczne tło funkcjonowania wspomnianych instytucji ("system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka"), a także przywołane powszechnie uznane fakty ("wobec organizacji i osób broniących niepodległości i demokracji dopuszczano się zbrodni przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa";"funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia [zwłaszcza biorąc za punkt odniesienia sytuację osób represjonowanych- uwaga własna], korzystając przy tym z licznych przywilejów materialnych i prawnych w zamian za utrwalanie nieludzkiego systemu władzy"). Wstęp per se nie rodzi bezpośrednich skutków dla adresatów ustawy, pomaga natomiast ustalić jaki cel przyświecał prawodawcy oraz dostarcza wskazówek interpretacyjnych (por. np. J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 12-13).
Ustawa nie odnosi się do konkretnych (potencjalnych) czynów popełnionych w przeszłości przez funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL. Dla jej konstrukcji prawnej okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Jeśli indywidualni funkcjonariusze dopuścili się czynów zabronionych ściganych przez normy szeroko pojętego prawa represyjnego, ich odpowiedzialność będzie realizowana w ramach odrębnych regulacji, z zastosowaniem norm gwarantujących im prawo do obrony i sądowego wymiaru sprawiedliwości. W szczególności ustawa nie przypisuje funkcjonariuszom winy, w rozumieniu art. 42 ust. 3 Konstytucji. Czymś zgoła odmiennym jest natomiast konstatacja odnosząca się do specyfiki instytucjonalnej organów na rzecz których funkcjonariusze pracowali (służyli), i których cele realizowali.
Należy przypomnieć, że każdy funkcjonariusz zatrudniony w organie bezpieczeństwa państwa PRL, w zależności od czasu pełnienia służby, zobowiązywał się (musiał spełniać wymagania) lub ślubował m.in.:
a) "[...] dążyć ze wszystkich sił do ugruntowania ładu wewnętrznego, opartego na społecznych, gospodarczych i politycznych zasadach ustrojowych Polski Ludowej i z całą stanowczością, nie szczędząc sił, zwalczaj jej wrogów" (dekret z dnia 6 października 1948 r. o rocie ślubowania ministrów, funkcjonariuszów państwowych, sędziów i prokuratorów oraz funkcjonariuszów służby bezpieczeństwa publicznego; Dz. U. Nr 49, poz. 370 ze zm.);
b) "[...] na podstawie prawa ludowego organy bezpieczeństwa publicznego prowadzić nieugiętą walkę z agentami imperializmu, szpiegami, dywersantami, sabotażystami i innymi elementami godzącymi w ustrój demokracji ludowej oraz z wszelką wrogą działalnością wymierzoną przeciw budownictwu socjalistycznemu w Polsce (dekret z dnia 21 lipca 1954 r. o służbie w organach bezpieczeństwa publicznego; Dz. U. Nr 34, poz. 142);
c) "Funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa Państwa [...] może być obywatel polski o nieskazitelnej postawie etyczno-moralnej, którego cechuje obywatelska i patriotyczna świadomość oraz wysoka socjalistyczna ideowość [...]"; ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.).
Regulacja o podobnym celu i kontekście normatywnym (jak skarżona ustawa) była już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W przywoływanym wcześniej wyroku z 15 września 1999 r. (sygn. akt K 11/99), analizując zgodność z konstytucją ustawy o kombatantach, Trybunał - w pełnym składzie - stwierdził: "W treści wstępu (preambuły) ustawodawca dokonuje również wskazania- poprzez wyliczenie- podmiotów winnych"cierpień zadanych obywatelom Państwa Polskiego ze względów narodowościowych, politycznych i religijnych*. Zaliczono do nich władze III Rzeszy Niemieckiej, ówczesne władze Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, oraz komunistyczny aparat represji w Polsce. Podkreślić należy, iż ustawodawca nie wskazuje tu li tylko na możliwość przypisania konkretnym podmiotom winy poprzez jej odpowiednie wykazanie lub udowodnienie, lecz stwierdza- iż wymienione podmioty winę ponoszą. Zatem okoliczność, iż władze Trzeciej Rzeszy Niemieckiej, władze Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich oraz komunistyczny aparat represji w Polsce są winni represji wobec obywateli Państwa Polskiego, stanowi dla ustawodawcy fakt, którego nie trzeba udowadniać. Przedmiotem postępowań prowadzonych z mocy ustawy jest w związku z tym jedynie fakt sprawowania funkcji w organach represji, nie zaś ocena, czy dana struktura zajmowała się stosowaniem represji, a nawet czy konkretne działania mają charakter działań represyjnych. Tych bowiem ocen jednoznacznie dokonał ustawodawca, czego wnioskodawca nie kwestionuje. Tego rodzaju ocena ustawodawcy, dotycząca sytuacji, gdy nie chodzi o karanie osób wchodzących w skład poszczególnych organów i jednostek organizacyjnych aparatu represji, lecz o ich honorowanie, nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnie określonymi zasadami demokratycznego państwa prawnego. Indywidualizacja w zakresie oceny czynów konkretnych osób jest warunkiem koniecznym, gdy konsekwencją ocen jest odpowiedzialność karna. W przypadku natomiast honorowania czyjejś działalności, podstawą do jego odmówienia może być aktywność czy też zatrudnienie w ramach aparatu, którego działalność oceniana jest negatywnie".
W tym samym wyroku (sygn. akt K 11/99) Trybunał wyjaśnił, iż:"Okoliczność, że ktoś pracował w jednostkach stosujących represje, jest wystarczającą przesłanką [...] do uznania, że nie posiada podstaw do ubiegania się o uprawnienia kombatanckie. Bierna postawa osób, które bezpośrednio nie dopuszczały się represji, jeżeli działały w ramach aparatu represji, oznacza przynajmniej milczące przyzwolenie na działalność tego rodzaju i pośrednie lub bezpośrednie legitymizowanie takiej działalności. Trzeba bowiem pamiętać, że rzecz nie dotyczy tu jakichkolwiek struktur aparatu PRL, ale takich, które ze swej natury nastawione były na działalność represyjną [...]. Ustawodawca w ten sposób jednoznacznie przesądza, że nie jest podstawą do zastosowania przywilejów kombatanckich oraz dostąpienie zaszczytu kombatanta, mimo wcześniejszych zasług, tego rodzaju zachowanie, gdzie osoba zainteresowana, wprawdzie nie prowadziła bezpośrednio działalności związanej ze stosowaniem represji, kierowaniem nimi lub nadzorowaniem, ale faktycznie przez brak sprzeciwu i pracę w strukturach, które to czyniły, w rzeczywistości bezpośrednio lub pośrednio legitymizowały ją".
A zatem, biorąc pod uwagę naturę jednostek organizacyjnych (struktur) służb bezpieczeństwa PRL i charakterystykę stanowiska służbowego osób w nich zatrudnionych, ustawodawca uznał konieczność odrębnego potraktowania okresu pracy funkcjonariuszy w organach bezpieczeństwa PRL, w zakresie w jakim okres ten obecnie współkształtuje ich uprawnienia emerytalne (w demokratycznym państwie prawnym). Jak wskazywał Trybunał:"W najlepszym bowiem przypadku można było mówić o biernym uczestnictwie w realizowaniu negatywnie ocenionych zadań lub milczącym akceptowaniu takiej działalności" (sygn. akt K 11/99). Ustawa (w tym jej wstęp) dotyczy zatem nie indywidualnych osób, które stosowały"bezprawne metody", lecz wspomina o organach, strukturach, jednostkach organizacyjnych związanych ze stosowaniem takich metod. Tym samym nie sposób dowodzić, że ustawa tworzy konsekwencje prawne w oparciu o ocenę konkretnych czynów funkcjonariuszy. Przeciwnie, przyjmuje instytucjonalną perspektywę naruszania praw człowieka przez organy bezpieczeństwa państwa, uznając ich praktykę i cele de iure za istotne komponenty ochrony i utrwalania systemu totalitarnego, na który pod rządami Konstytucji z 1997 r. nie ma przyzwolenia (por. wstęp i art. 13 Konstytucji).
5. Kontynuując rozważania dotyczące ratio legis ustawy należy ustosunkować się do uwagi o"penalnym charakterze" regulacji.
Przedmiotem ustawy jest modyfikacja systemu zabezpieczenia społecznego tzw. służb mundurowych, polegająca na obniżeniu świadczeń emerytalnych funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa PRL. Zarzut łączący taką nowelizację z"zastosowaniem odpowiedzialności zbiorowej","naruszeniem zasady domniemania niewinności" i"użyciem środków represyjnych [karaniem]" opiera się na nieporozumieniu. W sensie potocznym albo posługując się retoryką publicystyki nie można oczywiście wykluczyć, że zostanie wyrażony pogląd, iż obniżenie świadczeń emerytalnych pewnej grupie osób stanowi odpowiedzialność zbiorową (zmiana dotyczy całej grupy, z niewielkimi wyłączeniami) oraz że u podstaw zmian leży chęć karania bez gwarancji domniemania niewinności (motywem zmian jest np. odwet prawodawcy na funkcjonariuszach służb bezpieczeństwa PRL), tyle tylko, że ten sposób myślenia opiera się na przesłankach pozaprawnych, nieweryfikowalnych i- jako taki- nie powinien być brany pod uwagę w postępowaniu przed sądem konstytucyjnym (jest prawnie irrelewantny). Wnioskodawca dokonał przesunięcia kategorialnego, nadając pojęciom prawnym treści języka potocznego, a następnie wyciągnął z owego semantycznego"przekształcenia" konsekwencje prawne.
Przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie mogą być traktowane jak regulacje represyjne, dla których wzorcem konstytucyjności jest m.in. art. 42 Konstytucji. W szczególności o penalnym charakterze ustawy nie przesądza jej wstęp, który- jak już wspominano- skupia się przede wszystkim na opisie podstaw systemu komunistycznego i roli funkcjonujących w nim organów aparatu represji (instytucji), które- w ramach swojego zakresu działania- podejmowały czynności przeciwko dążeniom niepodległościowym i prawom człowieka. Wstęp nie ustanawia też samodzielnych norm prawnych adresowanych do funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL, może służyć jedynie jako dodatkowe źródło interpretacyjne, rzucające światło na cele i intencje ustawodawcy. W tym sensie za bardziej miarodajne dla oceny wpływu treści wstępu ustawy na charakter całego unormowania należy przyjąć ustalenia Trybunału Konstytucyjnego poczynione w wyroku z 15 września 1999 r. (sygn. akt K 11/99)- gdzie Trybunał wykorzystał zapisy wstępu do rekonstrukcji zamysłu ustawodawcy, a nie w wyroku z 11 maja 2007 r. (sygn. akt K 2/07), w którym, powołując się na preambułę, Trybunał wywiódł represyjny charakter tzw. ustawy lustracyjnej. Rozstrzygnięcie Trybunału w wyroku z 11 maja 2007 r. nie może zostać zastosowane w niniejszej sprawie również dlatego, że zaskarżona ustawa nie wprowadza zakazu sprawowania funkcji publicznych, nie posiłkuje się procedurą karną, ani nie"wyrokuje" o indywidualnych przewinach funkcjonariuszy, skupiając się jedynie na wątku instytucjonalnym (por. uwagi wcześniejsze). Notabene, biorąc pod uwagę, że ustawa ma charakter nowelizujący (jej przepisy merytoryczne zostaną inkorporowane do ustaw ogólnych
0 zabezpieczeniu emerytalno-rentowym), warto podkreślić, że nawet potencjalne uchylenie jej wstępu nie musi oznaczać negatywnego rozstrzygnięcia odnośnie do pozostałych regulacji. Wyeliminowanie wstępu nie stoi na przeszkodzie stosowaniu pozostałych przepisów ustawy (zgodnie z zamiarem ustawodawcy), co można traktować jako uzupełniający argument o niepenalnym charakterze całego unormowania (obowiązywanie lub brak wstępu nie determinuje zrealizowania ratio legis ustawy; wstęp ma znaczenie pomocnicze dla egzegezy tekstu"artykułowanego").
Oceniając charakter prawny ustawy nie można za to pominąć wyroku z 14 lipca 2003 r. (wyłączenie z kręgu sędziów uprawnionych do stanu spoczynku
1 związanymi z tym uprawnień majątkowych osób pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1956), w którym Trybunał dobitnie zaznaczył, że:"W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wskazane przez skarżącego przepisy [ustawa- Prawo o ustroju sądów powszechnych- uwaga własna] nie dotyczą ani odpowiedzialności karnej, ani nie są przepisami karnymi, nie odwołują się też do zasad procedury karnej. Jedyne ich podobieństwo do przepisów o charakterze karnym polega na tym, iż eliminują możliwość przyznania (lub odebrania) określonego dobra, jakim w tym wypadku jest prawo do stanu spoczynku sędziego i związanego z nim uposażenia, oraz prawo do posługiwania się tytułem:"sędzia Sądu ...- w stanie spoczynku". Niektóre obowiązujące w polskim prawie sankcje penalne odnoszą się bowiem do podobnych dóbr- jak prawo wykonywania określonego zawodu, czy też prawo do określonych tytułów zawodowych i honorowych. Podobieństwo to nie przesądza jednak o przynależności przepisu, który mówi o przyznaniu (odebraniu) danego dobra, do określonej gałęzi prawa, ani też o jego charakterze. W analizowanych tu przepisach ustawowych występujące dobra konstruują szczególny status objętej nimi osoby, uzależniony od występowania określonych cech po stronie tej osoby. Brak tych cech prowadzi jedynie do tego, iż wobec niespełnienia wszystkich wymaganych kryteriów, danej osobie nie należy się określony status. [...]
Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego rozkładu ciężaru dowodu Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że reguła, iż każdego uważa się za niewinnego dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu (art. 42 ust. 3 Konstytucji) jest gwarancją obowiązującą na gruncie prawa represyjnego. Jak wskazano wyżej zaskarżone przepisy noweli do u.s.p. [ustawy- Prawo o ustroju sądów powszechnych"uwaga własna] nie stanowią przepisów o charakterze karnym (penalnym)" (SK 42/01).
Podobny pogląd Trybunał wyraził w wyroku z 15 września 1999 r. (sygn. akt K 11/99):"Niezasadny jest zarzut dotyczący odpowiedzialności zbiorowej. Odmowa przyznania uprawnień kombatanckich lub pozbawienie takich uprawnień nie jest bowiem karaniem, a jedynie odmową nagradzania czy honorowania".
W związku z powyższym, argumenty odwołujące się do naruszenia przez ustawodawcę typowych dla prawa karnego zakazów ("odpowiedzialności zbiorowej" i"uchylenia domniemania niewinności") są nieadekwatne na gruncie rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie nie zasługują na uwzględnienie.
6. Wnioskodawca utrzymuje, że w stosunku do części funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL naruszenie art. 2 Konstytucji ma postać kwalifikowaną, ponieważ dotyczy osób, które zostały"ponownie zatrudnione" w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, po tym jak pozytywnie przeszły tzw. postępowanie kwalifikacyjne.
W związku z powyższym należy ustosunkować się do charakteru prawnego opinii komisji kwalifikacyjnych, działających w oparciu o uchwałę Rady Ministrów nr 69 z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudnienia ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. Nr 20, poz. 159; dalej jako uchwała Rady Ministrów nr 69).
Komisje kwalifikacyjne (wojewódzkie i centralna), były organami administracyjnymi, które oceniały przydatność kandydatów do służby w instytucjach państwa tworzonych po 1990 r. (w tym w Urzędzie Ochrony Państwa). Pozytywna opinia takiej komisji oznaczała, że dana osoba (np. funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa) spełniała kryteria ustawowe, aby pracować w jednostkach organizacyjnych III RP, odpowiedzialnych za porządek i bezpieczeństwo publiczne. Zgodnie z § 8 uchwały Rady Ministrów nr 69, wojewódzka komisja kwalifikacyjna wydawała pozytywną opinię o kandydacie w razie stwierdzenia, że odpowiada on wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza danej służby, określonym w ustawie, oraz powzięcia przekonania, że posiada on kwalifikacje moralne do pełnienia służby, zwłaszcza że: 1) w toku dotychczasowej służby nie dopuścił się naruszenia prawa, 2) wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nie naruszający praw i godności innych osób, 3) nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych.
Ustalenia komisji, rnimo że wydawane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie mogą być traktowane jak orzeczenia prawomocnych sądów z przymiotem powagi rzeczy osądzonej, podejmowane z zachowaniem standardów demokratycznego państwa prawnego (prawa do sądu). Zarówno postępowanie przed komisją, jak również jego finalny efekt w postaci opinii, należy traktować instrumentalnie, tylko w kategoriach poświadczenia przydatności do służby w organach III RP i spełnienia wymagań obowiązującej wówczas ustawy. Prawnego waloru opinii nie można natomiast rozciągać na zdarzenia nie związane z ówczesnymi procedurami kwalifikacyjnymi i naborem do nowotworzonych instytucji państwowych. Ergo, potwierdzenie w opinii właściwości osobistych kandydatów dokonywane było jedynie na potrzeby przekształceń strukturalnych organów bezpieczeństwa państwa i w żadnym wypadku nie"immunizowało" odpowiedzialności indywidualnej funkcjonariuszy za ujawnione w inny sposób naruszenia prawa (choćby z okresu służby w PRL), ani nie wyłączyło w stosunku do nich kompetencji ustawodawcy w zakresie dopuszczalności modyfikacji ustawowych zasad obliczania ich świadczeń emerytalnych. W tym sensie, przyjmując zaskarżoną ustawę, władze publiczne nie wycofują się z ustaleń dokonanych niegdyś w opiniach komisji kwalifikacyjnych.
Warto zresztą przypomnieć, że zaskarżona ustawa w ogóle nie dotyczy świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL wypracowanych po 1990 r., a więc w czasie ich służby w organach III RP. Okresy pracy na rzecz państwa demokratycznego są traktowane tak jak do tej pory, umożliwiając pobieranie emerytury na specjalnych zasadach (co do wysokości świadczeń) właściwych dla tzw. służb mundurowych. Zmianami zostały objęte jedynie te okresy (obniżenie podstawy wymiaru), per saldo składające się na wysokość świadczenia emerytalnego, kiedy funkcjonariusze pełnili służbę w organach bezpieczeństwa PRL (lata 1944-1990). Analogicznie, wszyscy ci funkcjonariusze, którzy wykażą, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych podjęli współpracę i czynnie wspierali osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, zachowają prawo do ustalenia emerytury na zasadach sprzed nowelizacji.
Należy również zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny odniósł się już do podobnego casusu, kontrolując przepisy ustawy o służbie cywilnej, na podstawie których członkowie korpusu służby cywilnej nie mogli zaliczać do stażu pracy (od czego zależała m.in. wysokość wynagrodzenia) okresów pracy w partii komunistycznej i organach bezpieczeństwa. Uznał wówczas, że:"Fakt, że ktoś cieczy się aktualnie (w chwili ubiegania się o stanowisko w korpusie służby cywilnej i pełnienia tego stanowiska) nieposzlakowaną opinią, nie przesądza, że każda jego działalność w przeszłości zasługuje na pozytywną ocenę. Z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do prawa stanowionego przez państwo nie wynika, że każdy może zawsze ufać, iż prawne unormowanie jego praw i obowiązków nie ulegnie na przyszłość zmianie na jego niekorzyść. Ocena zależy od treści dokonywanych przez prawodawcę zmian i sposobu ich wprowadzenia, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności oraz konstytucyjnego systemu wartości. Ustanawiając kwestionowane przez wnioskodawcę ograniczenia, ustawodawca pozostaje w zgodzie z systemem ocen wynikających z konstytucji i ustawodawstwa lat 90., w szczególności z przekonaniem, że przy okazji wynagradzania za obecną pracę w służbie cywilnej nie należy płacić za działalność na rzecz umacniania politycznych podstaw poprzedniego ustroju, przeciwstawnych (m.in. z aksjologicznego punktu widzenia) demokratycznemu państwu prawnemu" (wyrok z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99).
Stanowisko Trybunału zasługuje na uznanie. Z faktu, że dana osoba spełniła administracyjne kryteria dostępu do służby publicznej w III RP, nie należy wyciągać wniosku, że jest to równoznaczne z"puszczeniem w niepamięć" przeszłości, kiedy wykonywała ona zadania w organach bezpieczeństwa PRL, nastawionych na działania nieakceptowane w państwie demokratycznym; nie ma też podstaw, żeby w tej sytuacji odstąpić od negatywnej oceny praktyk samych tych organów. Ustawa wiąże konsekwencje prawne, jeśli chodzi o modyfikację systemu emerytalnego funkcjonariuszy, tylko z okresem ich służby w organach bezpieczeństwa PRL. Nie ingeruje w prawa nabyte podczas służby po pozytywnym"zweryfikowaniu" przez komisje kwalifikacyjne.
7. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżone we wniosku grupy posłów przepisy (art. 13 ust. 1 pkt 1 -1 b, art. 13a, art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a także preambuła i art. 3 ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) są zgodne z art. 2 Konstytucji.
Zasada ochrony praw nabytych oraz powiązana z nią zasada zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa muszą ustąpić przed zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), która pozwala ograniczać prawa nabyte niesłusznie bądź niegodziwie oraz prawa nieakceptowane w porządku aksjologicznym demokratycznego państwa prawnego. Uchwalając skarżone przepisy ustawodawca przyjął, że Państwo Polskie nie powinno gwarantować funkcjonariuszom bezpieczeństwa państwa (PRL) świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości (na zasadach ogólnych dla tzw. służb mundurowych), jeśli są one obliczane z uwzględnieniem okresów służby w instytucjach de facto nastawionych na zwalczanie działalności niepodległościowej i łamanie praw człowieka (został zmniejszony wskaźnik podstawy wymiaru za każdy rok służby). Z przepisów ustawy zasadniczej i cytowanego wcześniej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że polski system prawa powinien odzwierciedlać zmiany ustrojowe, jakie dokonały się po roku 1989. Zaskarżona ustawa powinna być traktowana jako egzemplifikacja tego procesu.
III. Sądowy wymiar sprawiedliwości
Zdaniem wnioskodawcy ustawa"budzi bardzo poważne wątpliwości w zakresie jej zgodności z art. 10 Konstytucji", statuującym zasadę podziału i równoważenia władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej."O ile separacja władzy wykonawczej od ustawodawczej ma charakter funkcjonalny i w konsekwencji kompetencje poszczególnych organów zazębiają się, o tyle ustrojodawca oddzielił władzę sądowniczą bardzo precyzyjnie wyznaczoną granicą, i ustanowił mechanizmy mające na celu jej zabezpieczenie przed ingerencją pozostałych władz" (wniosek grupy posłów, s. 12).
Naruszenie art. 10 Konstytucji polega na tym, że poprzez uchwalenie ustawy ustawodawca wymierzył zbiorową karę wszystkim osobom, które były funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa przed 1990 r."Przesądzający charakter ma przy tym sam fakt służby, bez względu na wykonywane zadania w legalnych organach państwa, uznanego powszechnie na arenie międzynarodowej. W ten sposób Sejm i Senat wkroczyły w sferę władztwa publicznego konstytucyjnie zastrzeżoną dla organów władzy sądowniczej. Zostało to uczynione bez postępowania sprawdzającego i weryfikującego zasadność, adekwatność, legalność, słuszność oraz proporcjonalność wymierzonej sankcji".
"Zgodnie z zasadami obowiązującymi w państwach demokratycznych- uzupełnia swoją wypowiedź wnioskodawca- zastosowanie jakiejkolwiek sankcji (dolegliwości) musi być uzasadnione i poprzedzone udowodnieniem winy oraz może to być uczynione tyko i wyłącznie przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 Konstytucji).
[...] w przypadku ustawy [...] ustawodawca uzurpuje sobie rolę sądu i sankcjonuje "bezprawie" (zwrot użyty w preambule do ustawy [...]), które zostało wyrządzone wobec "wobec organizacji i osób broniących niepodległości i demokracji" (tamże). Takie działanie jest dopuszczalne, wyłącznie w przypadku sądów orzekających karę wobec indywidualnie oznaczonych osób, które popełniły określony czyn zabroniony przez ustawę karną" (ibidem, s. 13).
O"odwetowym charakterze" ustawy- w ocenie wnioskodawcy- świadczy między innymi treść preambuły. Cała ustawa jest natomiast"bezprawnym i nieuzasadnionym narzędziem represji" skierowanym przeciwko zweryfikowanym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa PRL oraz członkom WRON."Ustawodawca nie tylko narusza zasadę trójpodziału władzy, wkraczając w konstytucyjne uprawniania władzy sądowniczej, ale próbuje przy pomocy aktu prawnego, jego preambuły i części artykułowanej, przesądzić prawdy historyczne, kreować rzeczywistość" (ibidem, s. 14).
Zasada podziału i równoważenia władz stanowi nie tylko podstawowy mechanizm ustroju demokratycznego państwa prawnego, ale także posiada wymiar związany z ochroną praw i wolności jednostki. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny:"Z zasady podziału władz wynika, iż władze ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza są rozdzielone, a nadto, iż musi między nimi panować równowaga oraz, że muszą one między sobą współpracować. Zasada ta nie ma znaczenia czysto organizacyjnego. Celem zasady podziału władz m.in. jest ochrona praw człowieka przez uniemożliwienie nadużywania władzy przez którykolwiek ze sprawujących ją organów" (orzeczenie z 9 listopada 1993 r., sygn. akt K 11/93; por. też P. Sarnecki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, komentarz do art. 10, s. 1-2).
"W swym czysto formalnym rozumieniu zasada podziału władzy oznacza uznanie "ustawodawstwa", "wykonawstwa" oraz sądownictwa" jako trzech podstawowych (zasadniczych) przejawów działania (funkcji) władzy publicznej oraz trzech odrębnych (i niezależnych) grup organów państwowych. Wyodrębnianie- doktrynalnie czy także normatywnie- tych trzech (bądź więcej lub mniej) funkcji, wyodrębnianie również trzech (jw.) grup organów tak długo nie może być jednak utożsamiane z przyjęciem zasady"podziału władzy", dopóki nie nastąpi przypisanie każdej z poszczególnych grup organów jednej tylko funkcji władczej i dopóki nie wprowadzi się pewnego minimalnego stopnia wzajemnej niezależności tak skonstruowanych grup organów od siebie" (P. Sarnecki, ibidem, s. 2).
W piśmiennictwie podkreśla się, że ani legislatywa, ani egzekutywa nie mogą swoimi działaniami wpływać na wymierzanie sprawiedliwości przez sądy. Wynika to nie tylko z art. 10 ustawy zasadniczej, ale również z konstytucyjnej odrębności i niezależności sądów i trybunałów (art. 173 Konstytucji) (por. np. P. Sarnecki, ibidem, s. 13; E. Łętowska, J. Łętowska, Co wynika dla sądów z konstytucyjnej zasady podziału władz, [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania, Warszawa 1996). Samo konstytucyjne pojęcie"sprawowania wymiaru sprawiedliwości", oddające ustrojową istotę sądownictwa, a jednocześnie nazywające czynności niedostępne dla innych"władz", najczęściej ujmowane jest od strony podmiotowej- jako działalność państwa realizowana przez niezawisłe sądy w dziedzinie orzecznictwa karnego, cywilnego i administracyjnego, albo od strony przedmiotowej- działalność polegająca na rozstrzyganiu (rozsądzaniu) sporów prawnych w imieniu państwa, w oparciu o obowiązujące przepisy, kiedy przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny podmiot podobny (por. np.: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2004, s. 354; J. Trzciński, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 1, komentarz do art. 173, s. 7; L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, komentarz do art. 175, s. 3; Z. Czeszejko-Sochacki, O wymiarze sprawiedliwości w świetle Konstytucji, międzynarodowych standardów i praktyki,"Państwo i Prawo" 1999, z. 9, s. 3 i n.; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 343-344).
Oba ujęcia wychodzą z tego samego założenia. Istotą działalność władzy sądowniczej jest stosowanie prawa. Innymi słowy, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, to ustalanie konsekwencji prawnych konkretnych stanów faktycznych, na podstawie obowiązujących norm prawnych. Z kolei działalność ustawodawcy polega na stanowieniu prawa, a więc uchwalaniu przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które mają charakter performatywny- określają reguły powinnego zachowania erga omnes.
Do ustaleń doktryny prawa nawiązuje także Trybunał Konstytucyjny (zob. np.: wyrok z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97; wyrok z 8 grudnia 1998 r., sygn. akt K 41/97; wyrok z 12 maja 2003 r., sygn. akt SK 38/02).
Wnioskodawca sugeruje, że poprzez uchwalenie ustawy legislatywa wkroczyła w domenę władzy sądowniczej, wymierzając sprawiedliwość funkcjonariuszom bezpieczeństwa PRL. W dodatku działania ustawodawcy zostały przeprowadzone bez zachowania konstytucyjnych gwarancji do sprawiedliwej procedury sądowej (generalnie- bez zachowania prawa do sądu).
Należy przypomnieć, że- z konstytucyjnego punktu widzenia- stanowienie prawa przez władzę ustawodawczą nie może być uważane za"sprawowanie wymiaru sprawiedliwości", naruszające art. 10 w zw. z art. 173 i art. 175 Konstytucji. Ustawa nie feruje rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, nie ustala odpowiedzialność i winy funkcjonariuszy (por. wcześniej, uwagi dotyczące zgodności ustawy z zasadą ochrony praw słusznie nabytych- pkt II pisma). Jej przedmiotem jest natomiast sformułowanie ogólnych i abstrakcyjnych kryteriów wyodrębniających grupę podmiotów, którym zostaną obniżone świadczenia emerytalne. Przesłanki wyodrębnienia mają w tym przypadku związek ze stwierdzeniem faktu pracy tych podmiotów w organach bezpieczeństwa PRL oraz wchodzeniem w skład WRON, jako instytucji systemu totalitarnego, a nie oceną jednostkowych zachowań, czy właściwości osobistych konkretnych funkcjonariuszy. Dopiero na podstawie przepisów ustawy odpowiednie organy administracji publicznej wydadzą akty stosowania prawa, które będą mogły być- na zasadach ogólnych- zaskarżone do sądu. W sensie prawnym ustawa nie jest więc aktem z zakresu wymiaru sprawiedliwości, tak jak nigdy nie były w ten sposób traktowane np. ustawy amnestyjne, czy ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149 ze zm.). A zatem, wskazany przez wnioskodawcę art. 10 Konstytucji (zasada podziału władz) nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w sprawie.
Uwzględniając powyższe argumenty należy stwierdzić, że:
a) preambuła do ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin;
b) art. 13 ust. 1 pkt 1-1 b, art. 13a, art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin;
c) art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin;
d) art. 3 ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
- nie są niezgodne z art. 10 Konstytucji.
IV. Zasada proporcjonalności
Wnioskodawca twierdzi, że ustawa"nie jest konieczna w demokratycznym państwie prawnym" oraz nie chroni żadnych z wartości wymienionych w art. 31 ust. 1 Konstytucji; narusza natomiast"istotę prawa do emerytury i związanych z nią uprawnień, gdyż rażąco zmniejsza podstawę ich wymiaru" (wniosek grupy posłów, s. 14). Stąd też należy uznać, że nie jest zgodna z zasadą proporcjonalności zapisaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
"Wprowadzone zmiany stanowią wygórowaną sankcję w stosunku do osób, którym nie sposób zarzucić jakiekolwiek przewinienia, z wyjątkiem tego, że byli funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa przed 1990 rokiem. Jednakże [...] w trakcie pełnienia służby nie dopuścili się popełnienia żadnego występku, zbrodni, deliktu, czy innego czynu zasługującego na potępienie (fakt ten został potwierdzony pozytywnymi opiniami komisji kwalifikacyjnych). Brak jakiegokolwiek uzasadnienia i celowości obniżenia emerytur zweryfikowanym i ponownie zatrudnionym funkcjonariuszom przesądza o rażącym naruszeniu zasady proporcjonalności" (ibidem, s. 15).
Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji określa ogólne kryteria, których spełnienie jest konieczne do wprowadzenia ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych jednostki. Przepis ustanawia trzy przesłanki: 1) formalną- wymóg ustawowej formy ograniczeń; 2) materialną- specyfikacja pojęcia"interesu publicznego"; 3) limitacyjną- zakaz naruszenia istoty wolności i praw (proporcjonalność ograniczeń). Zakres zastosowania art. 31 ust. 3 jest szeroki; norma dotyczy wszystkich praw i wolności zapisanych w ustawie zasadniczej.
Jak wskazuje L. Garlicki:"Artykuł 31 ust. 3 dopuszcza ustanawianie ograniczeń korzystania z wolności i praw tylko pod warunkiem, że jest to konieczne dla realizacji jednej z sześciu wartości w nim wymienionych. Łączna analiza tych wartości prowadzi do wniosku, że wyrażają one koncepcję interesu publicznego jako ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki" (L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, komentarz do art. 31, s. 22; zob. też wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; wyrok z 30 października 2006 r., sygn. akt P 10/06; wyrok z 6 lipca 1999 r., sygn. akt P 2/99).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje pogląd, że:"[...] dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
Zwrócić też jednak należy uwagę, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji z 1997 r. szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli- innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności" (wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98).
W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r. (sygn. akt K 11/94), Trybunał Konstytucyjny przyjął, że:"Istotą [...] zakazu nadmiernej ingerencji jest uznanie, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. W tym ogólnym ujęciu zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć, oczywiście, kryteria"nadmierności" muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności). Jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Zakaz ten staje się więc jednym z przejawów zasady zaufania obywatela do państwa, a tym samym- jednym z wymagań, jakie demokratyczne państwo prawne nakłada na swoje organy".
1. W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej może być rozpatrywany jako wzorzec kontroli tylko z jednoczesnym wskazaniem, które z konstytucyjnych praw i wolności zostało w danym przypadku ograniczone. Wnioskodawca nie sprecyzował w piśmie dodatkowej normy konstytucyjnej, implicite zdaje się jednak dowodzić, że charakter nieproporcjonalnej ingerencji trzeba przypisać"obniżeniu uposażeń emerytalnych". Przy takim założeniu zaskarżone przepisy ustawy należy ocenić przyjmując jako punkt odniesienia art. 31 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji (prawo do zabezpieczenia społecznego).
2. Skala obniżeń świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL niewątpliwie będzie znacząca w stosunku do wysokości emerytur pobieranych przed nowelizacją (na zasadach ogólnych ustalonych dla tzw. służb mundurowych), niemniej jednak redukcji tych nie można określić jako"nadmiernych", czy"nieproporcjonalnych", w rozumieniu jakie tym pojęciom nadaje Konstytucja i orzecznictwo Trybunału (zwłaszcza w kontekście najniższych świadczeń emerytalnych pobieranych w systemie powszechnym, w tym przez osoby, które przez lata były represjonowane i nie mogły przyczynić się do wypracowania emerytury zgodnie ze swoim wykształceniem lub wyuczonym zawodem).
Trzeba przy tym pamiętać, że sam ustawodawca dostrzegał złożoność możliwych sytuacji życiowych, dlatego inaczej potraktował funkcjonariuszy, którzy pracując w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL zdecydowali się niejawnie wspierać osoby i organizacje działające na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. Ci funkcjonariusze nie będą objęci obniżkami świadczeń emerytalnych wynikających z przepisów ustawy. Stanowi to wyraz proporcjonalnego podejścia do regulowanej materii.
Cel ustawy jest konstytucyjnie legitymowany i w pełni zbieżny z porządkiem aksjologicznym ustawy zasadniczej (por. wcześniej, uwagi dotyczące zgodności ustawy z zasadą ochrony praw słusznie nabytych- pkt II pisma). W takim ujęciu zaskarżone przepisy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony jego porządku oraz moralności publicznej (por. wyrok z 6 lipca 1999 r., sygn. akt P 2/99). Porządek i moralność publiczną można interpretować jako przejaw zaufania do państwa, które jest reprezentowane i działa poprzez swoich funkcjonariuszy, ale także jako element zaufania do prawa, które powinno być stanowione z poszanowaniem zasady sprawiedliwości społecznej i wiązać wszystkich obywateli bez względu na sprawowane przez nich funkcje. Chcąc pozostać w zgodzie z aksjologią ustawy zasadniczej ustawodawca nie może zaniechać wyciągania następstw prawnych ze zdarzeń (współkształtujących aktualne prawa podmiotowe funkcjonariuszy), które wiążą się z pracą (służbą) w instytucjach PRL nastawionych na zwalczanie wartości leżących u podstaw demokratycznego państwa prawnego.
3. Podsumowując powyższe rozważania należy uznać, że art. 13 ust. 1 pkt 1 -1b, art. 13a, art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a także preambuła i art. 3 ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) są zgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
V. Zasada równości wobec prawa
Według wnioskodawcy ustawa różnicuje status funkcjonariuszy, którzy zostali pozytywnie zweryfikowani, a następnie ponownie zatrudnieni i tych, którzy nie pełnili służby w organach bezpieczeństwa państwa przed 1990 r."Tego typu dywersyfikacja statusu prawnego emerytów nie znajduje uzasadnienia, albowiem obie grupy funkcjonariuszy charakteryzują się tymi samymi cechami, i nie ma żadnych istotnych przesłanek mogących stanowić podstawę rozróżnienia tych grup" (wniosek grupy posłów, s. 16).
A zatem, ustawa nie rozróżnia osób, które uzyskały świadczenia emerytalne po i przed 1990 r. Naruszenie art. 32 Konstytucji i zawartej w nim zasady równości podmiotów wobec prawa polega w tym przypadku na tym, że ustawa identycznie traktuje funkcjonariuszy:
a) którzy zostali zweryfikowani i tych, którzy weryfikacji nie przeszli, bądź się jej nie poddali;
b) którzy przeszli na emeryturę przed 1990 r. i tych, który przeszli na emeryturę po 1990 r. (ibidem, s. 17).
Konstytucyjna zasada równości (art. 32 ust. 1) wyraża nakaz, aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopnju, były traktowane równo, a więc według jednakowej miary- bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że:"Równość oznacza akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów (adresatów norm prawnych), bo równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnym względem oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innym względem. [...] różne traktowanie przez prawo określonych grup (klas) podmiotów powinno być jednak uzasadnione w tym sensie, że musi być oparte na uznanych kryteriach oceny klasyfikacji różnicującej podmioty prawa. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania tego, a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów (adresatów) prawa. Oznacza ono uznanie tej, a nie innej cechy, za istotną, a tym samym uzasadnioną w regulowanej dziedzinie (materii). Kryteria różnicowania sytuacji prawnej obywateli zależą od wielu okoliczności, w tym od tego, jakie dobra są przedmiotem podziału" (orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; por. także: wyrok z 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; wyrok z 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; wyrok z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; wyrok z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00).
Kluczowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji zawsze ma więc ustalenie"cechy istotnej", bo przesądza ona o uznaniu porównywalnych podmiotów za podobne lub odmienne (L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L Garlicki, t. 3, komentarz do art. 32, s. 7). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się przy tym, że kryteria różnicujące powinny mieć"uzasadniony charakter" albo"znajdować podstawę w przekonujących argumentach". Argumenty te muszą:
a) mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium;
b) mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;
c) pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. np.: orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96; orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., sygn. akt K3/94; orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. akt K4/95; wyrok z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01).
Konstytucyjna zasada równości nie ma zatem charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach możliwe jest ustanowienie od niej wyjątków, niemniej jednak, regulacje prawne mające na celu odejście od jednakowego traktowania podmiotów podobnych winny spełniać- wspomniany wcześniej- test istotności i proporcjonalności, a także posiadać uzasadnienie w świetle innych norm konstytucyjnych. W orzecznictwie Trybunału i nauce prawa akcentuje się, że zasada równości jest ściśle związana zwłaszcza z zasadą sprawiedliwości społecznej, wywodzoną z art. 2 Konstytucji (por. np.: M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak i A. Preisner, Warszawa 2002, s. 123; K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 171-173). Niekiedy wskazuje się nawet, że zasada sprawiedliwości społecznej i zasada równości w znacznej części nakładają się na siebie, a także, że żadnej z tych zasad nie sposób definiować bez jednoczesnego nawiązania do drugiej (por. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96; L. Garlicki, op. cit, s. 23-24).
1. Ocena zaskarżonej ustawy z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji musi zostać poprzedzona wskazaniem kryterium wyodrębnienia podmiotów, których świadczenia emerytalne zostały obniżone (funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL), w relacji do innych podmiotów podlegających systemowi ubezpieczeń emerytalnych (pozostałej części świadczeniobiorców).
Wprowadzone ustawą zróżnicowanie wysokości świadczeń emerytalnych opiera się na założeniu, że funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL stanowią odrębną klasę podmiotów, która- z prawnego punktu widzenia- może być traktowana według odmiennych, aczkolwiek"wewnętrznie" jednolitych zasad (z wyłączeniem funkcjonariuszy wspierających osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego). Wyróżnia to ich zarówno spośród innych osób pobierających świadczenia z systemu emerytalnego tzw. służb mundurowych, jak i w stosunku do osób podlegających systemowi powszechnemu. Jednocześnie u postaw regulacji leży przekonanie, że funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL pozytywnie zweryfikowani przez komisje kwalifikacyjne powinni zostać zrównani w swoich prawach z"nowymi" funkcjonariuszami bezpieczeństwa państwa, którzy podjęli pracę po 1990 r., ale tylko w odniesieniu do tych okresów, kiedy służyli już w instytucjach III RP. Przepisy ustawy spełniają ten warunek.
2. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalnych ograniczeń praw nabytych osób służących w organach bezpieczeństwa państwa przed 1990 r. w kontekście zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Ustalenia te powinny zostać uwzględnione również przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
W wyroku z 24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 3/98) Trybunał stwierdził, iż: "Różnicowanie sytuacji prawnej sędziów i prokuratorów następuje w oparciu o kryterium ich dawniejszej pracy lub służby w polskich i radzieckich organach represji. Nie można powiedzieć, że jest to kryterium pozbawione oparcia w zasadach o wartościach konstytucyjnych, choćby na tle odniesień do walki naszych przodków o niepodległość i do czasów,"gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane", zawartych we wstępie do konstytucji. Podobne stanowisko zajął też Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 15 lutego 1994 r - K. 15/93 [...], dotyczącym zakresu pozbawienia uprawnień kombatanckich osób zatrudnionych w aparacie bezpieczeństwa publicznego" (zob. też wyrok z 14 lipca 2003 r., sygn. akt SK 42/01).
Z kolei w wyroku z 6 lipca 1999 r. (sygn. akt P 2/99) Trybunał stanął na stanowisku, że:"Nieuzasadnione jest twierdzenie, że funkcjonariusze publiczni są w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, jak inne osoby fizyczne. Na tle regulacji prawnej, także prawnokarnej, odnoszącej się do funkcjonariuszy publicznych, uzasadnione jest stawianie odmiennych wymogów tej kategorii podmiotów". Podobna myśl została wyrażona także w wyroku z 28 kwietnia 1999 r. (sygn. akt K 3/99):"Przypisanie ustawodawcy demokratycznego państwa prawnego objęcia taką, zdecydowanie pozytywną oceną zatrudnienia w komunistycznym aparacie partyjnym lub bezpieczeństwa, stanowiących filary państwa totalitarnego i zajmujących się w szczególny sposób inspirowaniem i realizacją totalitarnych metod i praktyk, nie miałoby podstaw".
Przywołane wyroki sądu konstytucyjnego dowodzą, że zasada sprawiedliwości społecznej, a także pryncypialne odrzucenie w ustawie zasadniczej odwołań do poprzedniego porządku ustrojowego,"gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były [...] łamane" (wstęp do Konstytucji), uzasadniają nadanie szczególnego waloru prawnego okoliczności pracy w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, kiedy organy te stanowiły istotne ogniwo systemu totalitarnego. Szczególne (różne) potraktowanie osób, w postaci obniżenia ich świadczeń emerytalnych, stanowi konsekwencję posiadania przez nie wspomnianej cechy istotnej- zatrudnienia (służby) w organach bezpieczeństwa PRL (por. też wcześniej, uwagi dotyczące zgodności ustawy z zasadą ochrony praw słusznie nabytych- pkt II pisma).
3. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżone we wniosku grupy posłów przepisy (art. 13 ust. 1 pkt 1-1 b, art. 13a, art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a także preambuła i art. 3 ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.