Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0328_PL.html
Timestamp: 2020-02-18 21:55:27
Legal References Found: art. 4
 art. 77
 art. 80
 art. 77
 art. 78
 art. 26
 art. 225
 art. 46
 art. 77
 art. 78
 art. 60

Document Content:
SPRAWOZDANIE zawierające zalecenia dla Komisji w sprawie wiz humanitarnych
Dokument w ramach procedury : A8-0328/2018
617k 81k
zawierające zalecenia dla Komisji w sprawie wiz humanitarnych
Sprawozdawca: Juan Fernando López Aguilar
zawierający zalecenia dla Komisji w sprawie wiz humanitarnych
– uwzględniając Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej, a w szczególności jej art. 4, 18 i 19,
– uwzględniając Konwencję dotyczącą statusu uchodźców, podpisaną w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r., oraz protokół do tej konwencji z 1967 r.,
– uwzględniając rozporządzenie (WE) nr 810/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy)(1),
– uwzględniając globalne porozumienie ONZ w sprawie bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji oraz globalne porozumienie ONZ w sprawie uchodźców w oparciu o Deklarację nowojorską w sprawie uchodźców i migrantów przyjętą jednogłośnie przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 19 września 2016 r.,
– uwzględniając ocenę europejskiej wartości dodanej w sprawie wiz humanitarnych przygotowaną przez Dyrekcję Generalną ds. Analiz Parlamentarnych,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych oraz opinię Komisji Praw Kobiet i Równouprawnienia (A8-0328/2018),
A. mając na uwadze, że pomimo wielu zapowiedzi i wniosków dotyczących stworzenia bezpiecznych i legalnych dróg umożliwiających osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową dostęp do europejskiego terytorium nie ma w tej chwili na szczeblu Unii harmonizacji procedur chronionego wjazdu ani ram prawnych na poziomie Unii dotyczących wiz humanitarnych, tj. wiz wydawanych, aby umożliwić dotarcie na terytorium państw członkowskich w celu ubiegania się o ochronę międzynarodową;
B. mając na uwadze, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 marca 2017 r. w sprawie C-638/16(2) państwa członkowskie nie są zobowiązane na mocy prawa Unii do przyznania wiz humanitarnych osobom, które zamierzają udać się na ich terytorium z zamiarem ubiegania się o azyl, ale mogą to uczynić na podstawie prawa krajowego; mając na uwadze, że w wyroku tym interpretuje się obowiązujące prawo Unii, które może zostać zmienione;
C. mając na uwadze, że w kilku państwach członkowskich istnieją obecnie lub już istniały krajowe programy wydawania wiz humanitarnych lub zezwoleń na pobyt w celu zapewnienia krajowego chronionego wjazdu osobom wymagającym ochrony;
D. mając na uwadze, że liczba osób przyjętych na podstawie krajowych procedur wjazdu w ramach ochrony humanitarnej lub w wyniku przesiedlenia jest nadal niska w stosunku do globalnych potrzeb, przy czym można zaobserwować znaczne dysproporcje między państwami członkowskimi; mając na uwadze, że zakres krajowych procedur wjazdu w ramach ochrony humanitarnej i przesiedlenia jest ściśle zdefiniowany i w przypadku przesiedlenia ściśle związany z kryteriami dotyczącymi podatności na zagrożenia i rejestracją jako uchodźca w Biurze Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców;
E. mając na uwadze, że – w konsekwencji – szacunkowo 90% osób, którym udzielono międzynarodowej ochrony, dotarło do Unii w sposób nielegalny, co prowadzi do ich stygmatyzacji jeszcze przed pojawieniem się na granicach zewnętrznych państw członkowskich;
F. mając na uwadze, że osobami szczególnie bezbronnymi na szlakach migracyjnych do Europy i narażonymi na istotnie wyższe ryzyko przemocy ze względu na płeć, takie jak gwałt, przemoc oraz bycie celem przemytników i handlarzy w celu wykorzystania seksualnego i ekonomicznego, są kobiety podróżujące samotnie lub z dziećmi, kobiety będące jedynymi żywicielkami rodziny, kobiety w ciąży i karmiące piersią, osoby niepełnosprawne, nastoletnie dziewczęta i kobiety w starszym wieku; mając na uwadze, że kobiety i dziewczęta są ponadto bardziej narażone na wszelkie formy wyzysku, w tym na wyzysk w pracy i wykorzystywanie seksualne na szlakach migracyjnych do Unii i często są zmuszane do odbywania stosunków seksualnych w zamian za możliwość kontynuowania podróży;
G. mając na uwadze, że poniesione koszty społeczne tej polityki to przynajmniej 30 000 ofiar w ludziach na granicach Unii od 2000 r.; mając na uwadze, że potrzebne są pilnie unijne ramy prawne jako jeden środek służący wyeliminowaniu niemożliwych do zaakceptowania ofiar w ludziach na Morzu Śródziemnym i na szlakach migracji do UE, przeciwdziałaniu przemytowi ludzi i narażeniu na handel ludźmi, wyzysk pracowników oraz przemoc, zarządzaniu zgodnymi z przepisami przyjazdami, godnym przyjmowaniem i sprawiedliwym rozpatrywaniem wniosków o udzielenie azylu oraz optymalizacji budżetu państw członkowskich i Unii na działania związane z procedurami azylowymi i działania poszukiwawczo-ratownicze, a także służący wypracowaniu spójnych praktyk w unijnym dorobku w zakresie prawa azylowego;
H. mając na uwadze, że Parlament próbował włączyć przepisy w tym względzie do rozporządzenia (WE) nr 810/2009 ;
I. mając na uwadze, że zarówno Rada, jak i Komisja odrzuciły te zmiany między innymi ze względu na fakt, że takie przepisy nie powinny być zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 810/2009, gdyż jego zakres obejmuje tylko wizy krótkoterminowe;
J. mając na uwadze, że Parlament, w obliczu bezczynności Komisji, podjął decyzję o sporządzeniu niniejszego sprawozdania z własnej inicjatywy w kwestiach ustawodawczych w sprawie wiz humanitarnych;
K. mając na uwadze intensywne prace, także z udziałem ekspertów, podjęte w celu opracowania zaleceń załączonych do niniejszego projektu;
1. zwraca się do Komisji o przedłożenie do dnia 31 marca 2019 r., na podstawie art. 77 ust. 2 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie ustanowienia europejskiej wizy humanitarnej, w oparciu o zalecenia przedstawione w załączniku;
2. uważa, że państwa członkowskie powinny mieć możliwość wydawania europejskiej wizy humanitarnej osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową, aby umożliwić tym osobom wjazd na terytorium państwa członkowskiego wydającego wizę w wyłącznym celu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w tym państwie członkowskim,
3. uważa, że europejskie wizy humanitarne powinny stanowić uzupełnienie istniejących krajowych procedur wjazdu w ramach ochrony humanitarnej, przesiedlenia i składania spontanicznych wniosków zgodnie z międzynarodowym prawem uchodźczym, a nie je zastępować;
4. uważa, że wszelkie inicjatywy dotyczące europejskich wiz humanitarnych powinny pozostawać bez uszczerbku dla innych inicjatyw w zakresie polityki migracyjnej, w tym inicjatyw mających na celu wyeliminowanie pierwotnych przyczyn migracji;
5. podkreśla naglącą potrzebę bezpiecznych i legalnych sposobów migracji do Unii, gdzie jednym z takich sposobów powinny być wizy humanitarne, również ze względu na to, że są one szczególnie ważne z punktu widzenia płci, ponieważ kobiety są szczególnie podatne na zagrożenia, a co za tym idzie – bardziej narażone na przemoc seksualną i przemoc na tle płciowym na szlakach i w ośrodkach recepcyjnych; podkreśla, że zależność finansowa i inna często sprawia, że kobiety i dziewczęta w państwach trzecich znajdują się w sytuacji, w której jest im jeszcze trudniej niż mężczyznom ubiegać się bezpiecznie o azyl;
6. uważa, że część następstw finansowych wspomnianego wniosku należy pokryć z budżetu ogólnego Unii, dając praktyczny wyraz zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności, w tym następstw finansowych, między państwami członkowskimi, zgodnie z art. 80 TFUE;
7. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji wraz z załączonymi zalecaniami Komisji i Radzie oraz parlamentom narodowym, Trybunałowi Sprawiedliwości, Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych, Europejskiemu Urzędowi Wsparcia w dziedzinie Azylu, Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej, Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania i Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
ZAŁĄCZNIK DO PROJEKTU REZOLUCJI
ZALECENIA DOTYCZĄCE TREŚCI POSTULOWANEGO WNIOSKU
Parlament Europejski wyraża przekonanie, że akt ustawodawczy, który ma zostać przyjęty, powinien:
1. FORMA I TYTUŁ AKTU, KTÓRY MA ZOSTAĆ PRZYJĘTY
– stanowić odrębny akt prawy, który ma zostać przyjęty w formie rozporządzenia zatytułowanego „Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające europejską wizę humanitarną”,
– opierać się na podstawie prawnej, jaką jest art. 77 ust. 2 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFEU),
– mieć uzasadnienie w:
– obecnej luce w prawie unijnym, które oprócz procedur przesiedleń mających zastosowanie do uchodźców wymagających szczególnego traktowania nie przewiduje – ani w dorobku w zakresie prawa wizowego, ani w zakresie prawa granicznego lub azylowego – procedur przyjmowania na terytorium państw członkowskich osób ubiegających się o ochronę, przy czym szacunkowo 90% osób uzyskujących następnie status uchodźców i beneficjentów ochrony uzupełniającej dociera na terytorium państw członkowskich nielegalnie(3), często z narażeniem życia,
– ryzyku fragmentacji, gdyż państwa członkowskie obecnie coraz częściej tworzą swoje własne programy i procedury przyjmowania ze względów humanitarnych, co stoi w sprzeczności z ogólnym celem określonym w art. 78 ust. 1 TFUE, jakim jest stworzenie wspólnej polityki udzielania azylu oraz ochrony uzupełniającej i tymczasowej, a także skutkuje zagrożeniem, że te różne systemy wpływają negatywnie na jednolite stosowanie wspólnych przepisów dotyczących wjazdu na terytorium państw członkowskich obywateli państw trzecich zgodnie z postanowieniami rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009(4) i (UE) 2016/399(5),
– wysokich kosztach ludzkich, ale także społecznych, ekonomicznych i budżetowych, powiązanych z utrzymaniem status quo ponoszonych przez zainteresowanych obywateli państw trzecich (opłaty za przemyt, ryzyko handlu ludźmi i wyzysku, ryzyko prześladowania, ryzyko śmierci i niegodziwego traktowania itd.) oraz państwa członkowskie i Unię (zwiększony budżet na działania poszukiwawczo-ratownicze, w tym flotę prywatną, ochronę granic, współpracę z państwami trzecimi, procedury azylowe i możliwe powroty w przypadku odrzucenia wniosków o międzynarodową ochronę, jak również walkę z przestępczością zorganizowaną, handlem ludźmi i przemytem itd.),
– wartości dodanej działań Unii pod względem zapewniania zgodności z unijnymi wartościami, w tym prawami podstawowymi, wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi i ufności pokładanej w systemie przez osoby ubiegające się o azyl, pewności prawnej, przewidywalności oraz jednolitego stosowania i wdrażania przepisów, a także ograniczania wyżej wymienionych kosztów utrzymania status quo,
– przypomina, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE(6) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013(7) mają zastosowanie jedynie na terytorium państw członkowskich, podczas gdy obecnie istnieją niewystarczające możliwości prawne dla osób ubiegających się o azyl, aby dotrzeć na to terytorium,
– przypomina, że po złożeniu wniosku o azyl w jednym z państw członkowskich zastosowanie mają przepisy wspólnego europejskiego systemu azylowego Unii,
– podkreśla, że negatywne rozpatrzenie wniosku o wydanie europejskiej wizy humanitarnej nie ma żadnego wpływu na prawo do ubiegania się o udzielenie azylu na terytorium Unii ani nie uniemożliwia wnioskodawcy skorzystania z innych dostępnych programów ochrony,
4. PRZEPISY OGÓLNE
– mieć za cel ustanowienie przepisów w sprawie procedur i warunków, zgodnie z którymi państwo członkowskie może wydać osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową europejską wizę humanitarną, aby umożliwić tym osobom wjazd na terytorium państwa członkowskiego wydającego wizę w wyłącznym celu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w tym państwie członkowskim,
– obejmować swoim zakresem obywateli państw trzecich, którzy muszą posiadać wizę podczas przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001(8) i w których przypadku argumenty dotyczące narażenia na ryzyko prześladowania w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95(UE)(9)są wyraźnie zasadne, ale nie są już objęci procesem przesiedleń w rozumieniu krajowych programów przesiedleń lub przepisach [nowego rozporządzenia ustanawiającego unijne ramy przesiedleń bądź] dyrektywy 2001/55/WE(10),
– wykluczać z jego zakresu stosowania członków rodzin, którzy w przeciwnym wypadku mieliby prawo do dołączenia w odpowiednim czasie do swojej rodziny przebywającej w danym państwie członkowskim na mocy innych aktów prawnych Unii lub prawa krajowego.
5. PROCEDURY WYDAWANIA WIZ HUMANITARNYCH
– przewidywać składanie wniosków o wydanie takiej wizy bezpośrednio, przy użyciu środków elektronicznych lub na piśmie, w dowolnym konsulacie lub ambasadzie państw członkowskich,
– przewidywać praktyczne warunki dotyczące wniosków o wydanie takiej wizy, w tym sposób wypełniania formularza wniosku, podawania informacji dotyczących tożsamości wnioskodawcy, wraz z identyfikatorami biometrycznymi, i przyczyn, możliwie jak najszerzej udokumentowanych, obaw przed prześladowaniami czy poważną krzywdą,
– przewidywać, że wnioskujący o taką wizę powinien być zaproszony na rozmowę (w razie potrzeby z udziałem tłumacza ustnego), którą można przeprowadzić również za pośrednictwem zdalnych środków komunikacji audio-wizualnej zapewniających odpowiedni poziom ochrony, bezpieczeństwa i poufności,
– przewidywać ocenę przedłożonych dokumentów, w tym pod względem ich autentyczności, przez właściwy, niezależny i bezstronny organ, dysponujący odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w kwestiach ochrony międzynarodowej,
– przewidywać, że wnioski o wydanie takiej wizy będą oceniane na podstawie deklaracji wnioskodawcy i rozmowy oraz, w stosownych przypadkach, dokumentacji uzupełniającej, bez przeprowadzania pełnej procedury przyznawania statusu,
– przewidywać, że przed wydaniem takiej wizy każdy wnioskodawca powinien podlegać postępowaniu sprawdzającemu, w tym przez przeszukanie odpowiednich krajowych i unijnych baz danych przy pełnym poszanowaniu obowiązujących przepisów o ochronie danych, w celu zagwarantowania, że wnioskodawca nie stwarza ryzyka w zakresie bezpieczeństwa,
– przewidywać, że wnioski o wydanie takiej wizy będą rozstrzygane w terminie 15 dni kalendarzowych od daty ich złożenia,
– przewidywać, że decyzja w sprawie wniosku powinna być przekazana wnioskodawcy w sposób spersonalizowany na piśmie z jej umotywowaniem,
– przewidywać, aby obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania takiej wizy, miał możliwość złożenia odwołania, jak ma to miejsce obecnie w przypadku odmowy wydania wizy lub odmowy wjazdu na granicy,
6. WYDAWANIE WIZY HUMANITARNEJ
– przewidywać, że takie wizy będą wydawane w postaci standardowej naklejki i wpisywane do wizowego systemu informacyjnego,
– przewidywać, że po wydaniu wizy humanitarnej jej posiadacz będzie mógł wjechać na terytorium państwa członkowskiego, które ją wydało, w wyłącznym celu ubiegania się o ochronę międzynarodową w tym państwie,
7. ZARZĄDZANIE ADMINISTRACYJNE I ORGANIZACJA
– przewidywać, że wnioski o wydanie takiej wizy będą oceniane przez odpowiednio przeszkolony personel,
– przewidywać, że taki personel może być zatrudniony w ambasadach lub konsulatach bądź państwach członkowskich oraz że w takim przypadku wnioski przesyła się drogą elektroniczną, a rozmowy odbywają się zdalnie,
– przewidywać, że pewnymi aspektami procesu, które nie wiążą się ze wstępnym wyborem przypadków, oceną czy podejmowaniem jakichkolwiek decyzji, na przykład dostarczaniem informacji, zarządzaniem terminarzem rozmów oraz pobieraniem identyfikatorów biometrycznych, mogliby zarządzać zewnętrzni usługodawcy,
– przewidywać wprowadzenie odpowiednich środków, które zapewnią ochronę danych, bezpieczeństwo danych i poufność komunikacji,
– przewidywać wzajemną współpracę państw członkowskich, a także współpracę z agencjami Unii, organizacjami międzynarodowymi, organizacjami rządowymi i pozarządowymi oraz z innymi odpowiednimi zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia jego zharmonizowanego stosowania,
– przewidywać, że informacje o trybie i warunkach wydawania takiej wizy, jak również o warunkach i trybie uzyskiwania ochrony międzynarodowej na terytorium państwa członkowskiego powinny być ogólnie dostępne, w tym w witrynach internetowych ambasad i konsulatów państw członkowskich i za pośrednictwem Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych,
– przewidywać znaczące wsparcie finansowe z Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami, które ma być udostępnione państwom członkowskim na jego wykonanie,
– przewidywać, że państwo członkowskie, które wydaję taką wizę humanitarną, ma dostęp do takiej samej rekompensaty ze środków Funduszu Azylu i Migracji, co państwo członkowskie, które przyjmuje uchodźcę w oparciu o europejskie ramy przesiedleń,
9. ZMIANA INNYCH AKTÓW PRAWNYCH
– przewidywać zmiany w:
– rozporządzeniu (WE) nr 810/2009, by doprecyzować, że w odniesieniu do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową mają zastosowanie przepisy rozporządzenia ustanawiającego europejską wizę humanitarną,
– rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008(11), by zapewnić wprowadzanie wniosków o wizy humanitarne do wizowego systemu informacyjnego,
– rozporządzeniu (UE) nr 2016/399 w celu dostosowania warunków wjazdu dla osób, które uzyskały europejską wizę humanitarną,
– Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami w celu zapewnienia finansowania dla państw członkowskich na potrzeby wdrażania rozporządzenia ustanawiającego europejską wizę humanitarną,
– art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach(12) oraz dyrektywie Rady 2001/51/WE(13) w celu zwolnienia przewoźników transportujących obywateli państw trzecich z odpowiedzialności, zobowiązań i kar w przypadku zadeklarowania przez danych obywateli państw trzecich ich zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową lub uzupełniającą na terytorium państw członkowskich.
Dz.U. L 243 z 15.9.2009, s. 1.
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 marca 2018 r., X. i X. przeciwko państwu belgijskiemu (C-638/16, ECLI:EU:C2017:173)
HEIN / DONATO (CIR) 2012: Exploring avenues for protected entry in Europe („Poszukiwanie szlaków bezpiecznego przyjazdu do Europy”), s. 17.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.U. L 243 z 15.9.2009, s. 1).
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. L 180 z 29.6.2013, s. 31).
Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. L 81 z 21.3.2001, s. 1).
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. L 337 z 20.12.2011, s. 9).
Dyrektywa Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U. L 212 z 7.8.2001, s. 12).
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) oraz wymiany danych pomiędzy państwami członkowskimi na temat wiz krótkoterminowych (rozporządzenie w sprawie VIS) (Dz.U. L 218 z 13.8.2008, s. 60).
Dz.U. L 239 z 22.9.2000, s. 19.
Kontekst(1)
Parlament zapoczątkował apele o wprowadzenie wiz humanitarnych w kontekście kryzysu migracyjnego i niemożliwych do zaakceptowania ofiar w ludziach na Morzu Śródziemnym. Wyraził swoją opinię m.in. w rezolucji z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie sytuacji na Morzu Śródziemnym i potrzeby całościowego podejścia UE do problematyki migracji.
W UE prowadzono już dyskusje nad wizami humanitarnymi, ale nie przyniosły one konkretnego rezultatu. Obecnie istnieje szereg ukierunkowanych programów krajowych, lecz nie ma ram prawnych w unijnym prawodawstwie.
Komisja LIBE dążyła do wyeliminowania tej luki prawnej w ramach przeglądu kodeksu wizowego (2014/0094(COD)), ale zarówno Rada, jak i Komisja sprzeciwiły się poprawkom zaproponowanym w tym względzie w ramach trójstronnych negocjacji, który rozpoczęły się w maju 2016 r. We wrześniu 2017 r., po miesiącach impasu, kiedy to Rada odmawiała kontynuowania negocjacji, jeżeli poprawki te nie zostaną wycofane, zespół negocjacyjny Parlamentu wycofał poprawki. Komisja LIBE postanowiła jednak sporządzić niniejsze sprawozdanie z własnej inicjatywy w kwestiach ustawodawczych.
Pomimo tego kroku Rada i Komisja nie wznowiły negocjacji.
W dniu 6 grudnia 2017 r. Komisję LIBE upoważniono do opracowania niniejszego sprawozdania z inicjatywy własnej w kwestiach ustawodawczych na podstawie art. 225 TFUE i art. 46 Regulaminu.
Przygotowując niniejsze sprawozdanie, sprawozdawca uzyskał opinie kontrsprawozdawców, a także społeczeństwa obywatelskiego i środowiska akademickiego. Ponadto przygotowanie sprawozdania poparto oceną europejskiej wartości dodanej przygotowaną przez Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego. Sprawozdawca pragnie wyrazić wdzięczność za współpracę i udzielone wsparcie.
Wnioski Parlamentu do Komisji
Należy zwrócić się do Komisji z wyraźnym postulatem o wniosek ustawodawczy ustanawiający europejską wizę humanitarną, który Komisja powinna przedłożyć do końca marca 2019 r. Termin ten może wydawać się krótki. Jest to jednak w pełni uzasadnione, mając na względzie pilność sprawy, przedłużające się debaty, przeprowadzone analizy i szczegółowe zalecenia przedstawione w niniejszym sprawozdaniu.
Szczegółowe wyjaśnienie zaleceń
Kolejność zaleceń załączonych do projektu rezolucji, ale stanowiących jej nieodłączną część, opiera się na strukturze instrumentu ustawodawczego. Zalecenia obejmują zasadnicze elementy, które powinien zawierać taki instrument ustawodawczy.
Wspomniany instrument ustawodawczy powinien być nowym, odrębnym aktem prawnym. Dyskusje na temat kodeksu wizowego pokazały, że taki odrębny akt jest konieczny. Sprawozdawca uważa, że odpowiednim instrumentem będzie rozporządzenie, tak jak pozostałe instrumenty dorobku w zakresie prawa wizowego.
Sprawozdawca uważa, że właściwą podstawę prawną dla kwestii kontroli granicznych i zarządzania napływem osób ubiegających się o azyl stanowiłyby łącznie art. 77 ust. 2 lit. b) i art. 78 ust. 2 lit. g) TFUE.
Motywy nowego instrumentu ustawodawczego powinny rozpoczynać się od wyjaśnienia głównych przesłanek uzasadniających opracowanie instrumentu.
Po pierwsze należy wspomnieć o obecnej paradoksalnej sytuacji braku w unijnym prawie przepisów dotyczących sposobów, w jaki uchodźcy powinni wjeżdżać do UE, co prowadzi do sytuacji, że niemal we wszystkich przypadkach odbywa się to w nielegalny sposób. Ta sytuacja ma poważne konsekwencje dla danej osoby, ale także dla państw członkowskich. Uciekinierzy muszą odbywać podróże w sposób zagrażający ich życiu z pomocą przemytników, płacąc im ogromne kwoty i narażając się na wyzysk, niegodziwe traktowanie i nadużycia. Do negatywnych skutków dla stronie państw członkowskich należą niekontrolowane przyjazdy (pod względem liczby i braku informacji o osobach przybywających) oraz konieczność zintensyfikowania działań związanych z zarządzaniem tymi przyjazdami pod względem wzmocnienia kontroli granicznej i nadzoru, rozszerzenia działań poszukiwawczo-ratowniczych i współpracy z państwami trzecimi itd. Jednocześnie państwa członkowskie zmagają się z coraz bardziej nasiloną przestępczością zorganizowaną, która czerpie korzyści finansowe z przemytu ludzi.
Kolejnym argumentem przemawiającym za takim nowym instrumentem jest ryzyko fragmentacji. Można zaobserwować, że państwa członkowskie tworzą programy krajowe, ale programy te się różnią między sobą. Sprawozdawca zachęca z zadowoleniem przyjmuje wszelkie inicjatywy, które zapewnią bezpieczną podróż. Jednocześnie ponieważ UE stanowi obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez wewnętrznych granic (art. 3 ust. 2 TUE), większy nacisk należy położyć na wspólną politykę.
Ponieważ UE opiera się na wartościach poszanowania ludzkiej godności i poszanowania praw człowieka (art. 2 TUE), taki instrument jest ostatecznie również konieczny po to, by UE działała zgodnie z własnymi wymogami traktatowymi.
Cel nowego instrumentu należy ograniczyć do przepisów w sprawie procedur i warunków wydawania wizy humanitarnej. W swej naturze powinna być to wiza ważna na ograniczonym terytorium, umożliwiająca jej posiadaczowi dotarcie na to terytorium, by złożyć tam wniosek o ochronę międzynarodową. Państwo członkowskie wydające wizę będzie zatem odpowiadać za procedurę azylową.
Dyskutowano, czy powinien istnieć pewien rodzaj mechanizmu relokacji. Po dogłębnych przemyśleniach sprawozdawca nie proponuje takiego mechanizmu w celu uniknięcia nadmiernej złożoności systemu.
Nowy instrument powinien obejmować obywateli państw trzecich, którzy podlegają obowiązkowi wizowemu i potrzebują ochrony przed realnym ryzykiem narażenia na prześladowanie lub poważną krzywdę, a których nie obejmują przepisy żadnego innego instrumentu, np. w sprawie przesiedleń. Sprawozdawca w najwyższym stopniu popiera przesiedlenia, ale nie mogą one stanowić jedynej prawnej, bezpiecznej drogi, gdyż dotyczą wyłącznie ograniczonej grupy osób już posiadających status uchodźców.
Procedury i warunki wydawania wiz humanitarnych
Procedury wydawania takich wiz powinny być podobne do wydawania wiz krótkoterminowych, o ile tylko pozwala na to ich charakter. Dotyczyłoby to na przykład kroków proceduralnych, terminów rozpatrywania wniosków, wymagań związanych z formularzami wniosków i danymi biometrycznymi, udziału zewnętrznych usługodawców, kontroli bezpieczeństwa i prawa do odwołania. Tryb postępowania powinien jest być jednak odmienny w przypadku, gdy wymaga tego konkretna sytuacja poszczególnych osób. Na przykład zawsze powinna odbyć się rozmowa (również w celu wyeliminowania ryzyka handlu ludźmi), możliwa do przeprowadzenia przy użyciu środków elektronicznych. Ponadto w celu obniżenia kosztów i uwzględnienia sytuacji danej osoby częściej należy korzystać z nowoczesnych narzędzi komunikacji niż obecnie ma to miejsce w przypadku wniosków o wydanie wizy. Powinno być na przykład możliwe przeprowadzenie rozmowy na odległość, co pozwalałoby państwom członkowskim na pracę z ekspertami ds. azylu niekoniecznie przebywającymi w państwach trzecich.
Wnioski powinny być oceniane na zasadzie prima facie w celu określenia, czy twierdzenia wnioskodawców o narażeniu na realne ryzyko prześladowań lub poważną krzywdę są zasadne. Sprawozdawca uważa, że aby tryb postępowania był rzetelny, taka ocena jest konieczna. Podkreśla, że ocena dotyczy wniosku o wydanie wizy, a nie zewnętrznego rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu. Ta druga kwestia prowadziłaby do zbyt wielu wątpliwości prawnych i praktycznych.
Instrument będzie wymagał działań administracyjnych, w odniesieniu do których państwa członkowskie powinny otrzymywać wsparcie, także finansowe. W tym celu można byłoby wprowadzić zmiany w programach finansowych nowych WRF, w szczególności w Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami. Ponadto oczekuje się oszczędności także w innych obszarach, gdyż przyjazdy będą się odbywały w większym stopniu zgodnie z przepisami, przy mniejszej liczbie osób, które w oczywisty sposób nie potrzebują ochrony międzynarodowej. Zastosowanie nowoczesnej technologii komunikacji powinno pozwolić na dalsze oszczędności.
Sprawozdawca w pełni uznaje konieczność dokonania szeregu praktycznych przygotowań przed wdrożeniem nowego instrumentu opisywanego w niniejszym dokumencie. Będzie konieczne przemyślenie powiązań między trybem wydawania wiz a procedurą azylową w nowy sposób i odpowiednie zorganizowanie przepływu pracy administracyjnej. Z tej przyczyny sprawozdawca proponuje dwuletni okres przejściowy przed wprowadzeniem nowych zasad. Następnie zasady należy przetestować w kontrolowanym środowisku niektórych wybranych państw trzecich jako regionów pilotażowych. Powinno to pozwolić na zdobycie doświadczeń i ich przeanalizowanie przed wdrożeniem w kolejnych regionach.
W regionach pilotażowych należy zapewnić specjalne struktury wsparcia państw członkowskich. Należy im zapewnić unijne finansowanie w znacznej wysokości (na przykład z Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami) na dalsze dostosowanie ich siedzib, szkolenie personelu i reorganizację przepływu pracy oraz infrastrukturę informatyczną. Agencje, w tym EASO, Frontex, Europol i FRA, powinny zapewnić doradztwo ekspertów. Wdrożenie w regionach pilotażowych należy ściśle monitorować, by umożliwić wyciągnięcie wniosków. Wyniki monitorowania powinny zostać uwzględnione w ocenie po upływie dwóch lat. Wyniki te należy uważnie przeanalizować i, w razie potrzeby, można wprowadzić zmiany w nowym instrumencie. Po wprowadzeniu niezbędnych modyfikacji nowy instrument powinien być wdrażany w kolejnych regionach.
Konieczna będzie zmiana szeregu aktów dorobku w dziedzinie prawa wizowego, w szczególności kodeksu wizowego i przepisów w sprawie VIS, w celu ich dostosowania do zupełnie nowego instrumentu. To samo będzie konieczne w przypadku instrumentów ustawodawczych, którym będzie podlegał posiadacz takiej wizy, podróżując do UE. Na przykład by umożliwić uznawanie takiej wizy na zewnętrznych granicach, należy zmienić kodeks graniczny Schengen. Ponadto są także potrzebne pewne modyfikacje w dorobku dotyczącym prawa azylowego. O ile z oczywistych względów procedura azylowa będzie w pełni realizowana na terytorium UE, należy wziąć pod uwagę fakt, że wnioskodawca jest posiadaczem wizy humanitarnej. Na przykład wszelkie oceny przeprowadzane obecnie w ramach rozpatrywania wniosku o wydanie wizy powinny być uwzględnione w ramach procedury azylowej w celu uniknięcie niepotrzebnego powielania czynności.
Sprawozdawca uważa, że nadszedł czas, by znaleźć nowatorskie rozwiązania uwzględniające potrzeby osób ubiegających się o ochronę i państw członkowskich. Obecny hermetyczny sposób myślenia o dorobku w dziedzinie prawa wizowego z jednej strony oraz dorobku w dziedzinie prawa azylowego z drugiej strony jest sztuczny i nieprzystosowany do obecnych realiów. Niezbędne jest zrobienie odważnego kroku w celu urzeczywistnienia unijnych wartości.
Szczegółowe informacje zawiera dokument roboczy sprawozdawcy w sprawie wiz humanitarnych z dnia 5.4.2018 r.
OPINIA Komisji Praw Kobiet i Równouprawnienia (10.9.2018)
zawierająca zalecenia dla Komisji w sprawie wiz humanitarnych
A. mając na uwadze, iż powszechnie uznaje się, że płeć oznacza przynależność do konkretnej grupy społecznej, co stanowi jedną z podstaw zapewnienia ochrony na mocy Konwencji ONZ z 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców i dołączonego do niej protokołu z 1967 r. (konwencja w sprawie uchodźców); mając na uwadze, że prześladowanie ze względu na płeć stanowi przesłankę do ubiegania się o ochronę międzynarodową i do otrzymania takiej ochrony na mocy międzynarodowych i unijnych ram prawnych, w tym konwencji stambulskiej, oraz że podczas konfliktów zbrojnych i wojen kobiety na całym świecie są nieproporcjonalnie bardziej narażone na przemoc seksualną i inne przejawy przemocy uwarunkowanej płcią;
B. mając na uwadze, że w obecnym kryzysie uchodźczym osobami szczególnie bezbronnymi na szlakach migracyjnych do Europy i narażonymi na istotnie wyższe ryzyko przemocy ze względu na płeć są kobiety podróżujące samotnie lub z dziećmi, kobiety będące jedynymi żywicielkami rodziny, kobiety w ciąży i karmiące piersią, osoby niepełnosprawne, nastoletnie dziewczęta i kobiety w starszym wieku;
C. mając na uwadze, że według wytycznych UNHCR w sprawie prześladowania ze względu na płeć (2002 r.) definicja uchodźcy powinna uwzględniać wnioski składane z przyczyn związanych z płcią i że w wytycznych wzywa się podmioty przyznające azyl do interpretowania przesłanek do przyznania ochrony w sposób uwzględniający problematykę płci oraz do zapewnienia niedyskryminującej procedury;
D. mając na uwadze, że według statystyk Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji (IOM) od 2014 r. w drodze do Europy na Morzu Śródziemnym poniosło śmierć lub zaginęło ponad 15 000 migrantów; mając ponadto na uwadze, że szlak środkowośródziemnomorski pozostał najbardziej niebezpieczną drogą migracji: w 2015 r. dwóch na stu podróżujących nim migrantów poniosło śmierć, co jest niedopuszczalne;
E. mając na uwadze, że konwencja stambulska, a w szczególności jej art. 60, wymaga od stron przyjęcia koniecznych środków ustawodawczych lub innych środków w celu zadbania o to, by przemoc wobec kobiet ze względu na płeć mogła być uznawana za formę prześladowania oraz by interpretacja przesłanek do udzielenia azylu, przewidzianych w Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r., uwzględniała aspekt płci;
F. mając na uwadze, że należy pilnie zapewnić bezpieczne i legalne, również z perspektywy płci, drogi dotarcia do UE, oraz mając na uwadze, że wizy humanitarne mogą uzupełniać inne bezpieczne sposoby dotarcia do UE, takie jak przesiedlanie i przyjmowanie ze względów humanitarnych, choć nie mogą ich zastąpić;
G. mając na uwadze, że obecny brak możliwości zwrócenia się poza Unią o ochronę ze względów humanitarnych oznacza, że osoby ubiegające się o azyl są zmuszone dostać się do Europy w sposób nielegalny, ryzykując własnym życiem i zdrowiem, co wiąże się ze szczególnymi, uwarunkowanymi płcią konsekwencjami dla kobiet, dziewcząt i osób LGBTI, takimi jak gwałt, przemoc i bycie celem przemytników i handlarzy jako ofiary wyzysku seksualnego i ekonomicznego;
H. mając na uwadze, że w wyniku ustanowienia wizy humanitarnej osoby zagrożone i stojące w obliczu szczególnych wyzwań – takie jak osoby chore, niepełnosprawne, rodziny, kobiety, kobiety ciężarne, dzieci, osoby starsze i osoby LGBTI – zyskają dostęp do procedur udzielania azylu i ochrony humanitarnej dzięki bezpiecznej podróży do Europy, gdzie rozpatrzony zostanie złożony przez nie wniosek o azyl lub pomoc humanitarną;
I. mając na uwadze, że kobiety i dziewczęta mogą być narażone na określone formy prześladowania i dyskryminacji ze względu na płeć w krajach pochodzenia, w tym m.in. na okaleczanie żeńskich narządów płciowych, wymuszone małżeństwa, przemoc domową, gwałt, przemoc seksualną i tzw. zbrodnie honorowe;
J. mając na uwadze, że według UNHCR w 2017 r. kobiety stanowiły 9–22 % osób, które przedostały się do Włoch, Grecji i Hiszpanii drogą morską(1), i że ta istotna rozbieżność między płciami jest związana ze słabą pozycją kobiet, w tym z zależnością o charakterze finansowym i innym;
K. mając na uwadze, że wzdłuż szlaków migracyjnych do UE kobiety i dziewczęta stoją w obliczu wysokiego ryzyka seksualnych i fizycznych nadużyć i przemocy, w tym gwałtu, jak również są zasadniczo bardziej narażone na wszelkie formy wykorzystywania, w tym wyzysk w pracy i wykorzystanie seksualne; często są również zmuszane do odbywania stosunków seksualnych w zamian za możliwość kontynuowania podróży; mając na uwadze, że grupy przestępcze, przemytnicy i handlarze wykorzystują brak bezpiecznej drogi do Unii Europejskiej;
L. mając na uwadze, że dziewczęta i kobiety będące ofiarami przemocy ze względu na płeć, które potrzebują ochrony międzynarodowej, mogą być niechętne do tego, by przedstawiać prawdziwy obraz prześladowań, których doświadczyły lub których się obawiały, a zatem niezbędne jest stworzenie przyjaznego środowiska, gwarantującego im pełną poufność;
1. podkreśla pilną potrzebę stworzenia bezpiecznych i legalnych dróg dotarcia do Unii Europejskiej, przy czym jedną z nich powinny być wizy humanitarne; stwierdza, że kwestia ta jest istotna z perspektywy płci, ponieważ kobiety i osoby LGBTI są szczególnie wrażliwe, a zatem bardziej narażone na przemoc seksualną i przemoc ze względu na płeć podczas podróży i w ośrodkach recepcyjnych;
2. ubolewa, że kobiety i mężczyźni zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia, aby uzyskać ochronę międzynarodową, zdecydowanie nie są traktowani na równi; podkreśla, że zależność finansowa i inna często sprawia, że kobiety i dziewczęta w państwach trzecich znajdują się w sytuacji, w której jest im jeszcze trudniej niż mężczyznom ubiegać się bezpiecznie o azyl;
3. potępia obecną sytuację, w której kobiety, dziewczęta i osoby LGBTI szukające azylu w UE narażają się w dużej mierze na przemoc seksualną i uwarunkowaną płcią podczas podróży i w ośrodkach recepcyjnych;
4. podkreśla, że przemoc ze względu na płeć, w tym przemoc seksualna, ma poważne konsekwencje dla życia i zdrowia kobiet i dziewcząt, co może wpływać na zdrowie psychiczne kobiet i wywoływać zespół stresu pourazowego, stany lękowe i depresję;
5. podkreśla, że kobiety, dziewczęta i osoby LGBTI, które wyrażają uzasadnioną obawę przed prześladowaniem ze względu na płeć, muszą mieć możliwość bezpiecznego występowania o wizy ze względów humanitarnych;
6. wzywa do stworzenia odrębnego instrumentu dotyczącego wiz humanitarnych, dodatkowego do programu przesiedleń i przyjmowania ze względów humanitarnych i uzupełniającego ten program, aby zapewnić bezpieczny i legalny wstęp na terytorium UE osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej, a jednocześnie do zapewnienia podejścia uwzględniającego problematykę płci oraz skuteczną ochronę osób cierpiących z powodu prześladowań ze względu na płeć, przy czym najistotniejsze jest, by proces ten był prowadzony w sposób taktowny i pełen szacunku, przy pełnym zrozumieniu złożoności sytuacji i trudności doświadczanych przez osoby ubiegające się o ochronę, w szczególności kobiety, dzieci i osoby LGBTI;
7. zaznacza, że instrument wizy humanitarnej powinien też uwzględniać wnioski o ochronę humanitarną ze względu na warunki zdrowotne, istotne względy rodzinne inne niż przesłanki do łączenia rodziny, zmianę klimatu prowadzącą do przesiedleń ludności i inne istotne powody uzasadniające potrzebę udzielenia pomocy humanitarnej;
8. podkreśla, że formy przemocy i dyskryminacji ze względu na płeć, w tym m.in. gwałt i przemoc seksualna, okaleczanie żeńskich narządów płciowych, wymuszone małżeństwa, przemoc domowa, tzw. zbrodnie honorowe oraz dyskryminacja ze względu na płeć za przyzwoleniem władz państwowych, stanowią przejawy prześladowania i powinny być uzasadnionymi przesłankami do ubiegania się o azyl lub pomoc humanitarną, oraz że w związku z tym należy uwzględnić takie podejście w nowym instrumencie; wzywa zatem z tym Komisję, aby uznała prześladowania ze względu na płeć za ważną podstawę do ubiegania się o ochronę międzynarodową, a także by zadbała o uwzględnienie perspektywy płci na wszystkich etapach procedury azylowej poprzez przestrzeganie wytycznych UNHCR z 2002 r. dotyczących ochrony międzynarodowej: prześladowanie ze względu na płeć;
9. zwraca uwagę, że nowy instrument w postaci wizy humanitarnej nie może stać się sposobem na przeniesienie ciężaru odpowiedzialności za ocenę wniosków uchodźców na państwa spoza Europy, ale ma służyć zapewnieniu osobom ubiegającym się o azyl i potrzebującym ochrony humanitarnej bezpiecznej podróży do Europy, w której zostałby rozpatrzony ich wniosek; mając na uwadze, że propozycje takie jak platformy wysiadkowe są zasadniczo sprzeczne z podstawowymi zasadami międzynarodowej i europejskiej ochrony uchodźców;
10. wzywa Komisję i państwa członkowskie do usprawnienia gromadzenia danych z podziałem na płeć w związku z obecnym kryzysem uchodźczym oraz do zadbania o to, by w odnośnych strategiach w dziedzinie polityki azylowej uwzględniono perspektywę związaną z równouprawnieniem płci;
11. przypomina, że prawodawstwo i strategie polityczne dotyczące zwalczania przemytu ludzi nie powinny w żadnym wypadku uniemożliwiać dostępu do procedur azylowych UE oraz powinny dążyć do zapewnienia migrantom i uchodźcom ochrony przed sytuacjami stwarzającymi zagrożenie wyzyskiem;
12. krytycznie odnosi się do określania państw trzecich mianem bezpiecznych krajów pochodzenia, bezpiecznych państw trzecich i pierwszych państw azylu oraz podkreśla, że nawet w krajach uznawanych za bezpieczne kobiety mogą być narażone na prześladowania ze względu na płeć, a osoby LGBTI mogą być również ofiarami nadużyć, co stanowi uzasadniony powód, aby ubiegać się o ochronę;
13. wzywa, aby natychmiast zaprzestano umieszczania w ośrodkach detencyjnych dzieci, kobiet ciężarnych i karmiących piersią oraz osób będących ofiarami gwałtu, przemocy seksualnej i handlu ludźmi, a także wzywa do zapewnienia odpowiedniej pomocy psychologicznej;
14. podkreśla, że należy przeznaczyć specjalne środki finansowe na wsparcie kobiet i dziewcząt należących do szczególnie narażonych grup w naszym społeczeństwie, zwłaszcza kobiet niepełnosprawnych, uchodźczyń oraz ofiar handlu ludźmi i nadużyć;
15. wzywa państwa członkowskie, by zapewniły niezbędne i odpowiednie szkolenia dla personelu i pracowników służby zdrowia zajmujących się przybyłymi do UE dziećmi, dziewczętami i kobietami będącymi ofiarami przemocy uwarunkowanej płcią, aby zapewnić tym osobom specjalistyczną pomoc i opiekę, w tym opiekę w zakresie zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego oraz wsparcia psychologicznego;
16. ubolewa, że niektóre państwa członkowskie nie ratyfikowały konwencji stambulskiej, oraz ponawia wezwanie, by wszystkie państwa członkowskie niezwłocznie ratyfikowały i w pełni wdrożyły tę konwencję;
17. wzywa do wspólnej odpowiedzialności i bliskiej współpracy państw europejskich, organizacji międzynarodowych, zainteresowanych podmiotów i sektorów na różnych szczeblach; przypomina Komisji i państwom członkowskim, że ochrona osób potrzebujących ochrony międzynarodowej jest kwestią dotyczącą wszystkich i że należy podjąć w odpowiedzi wspólne działania w oparciu o zasadę solidarności.
INFORMACJE O PRZYJĘCIU PRZEZ
Ostatnia aktualizacja: 30 października 2018 Informacja prawna