Source: http://www.szprotawa.znp.edu.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=188:likwidacja-przekazywanie-szko-procedury&catid=48:prawo-zwizkowe&Itemid=68
Timestamp: 2014-09-18 05:37:50
Legal References Found: art. 59
 art. 5
 art.5
 art. 59
 art. 59
 art. 59
 art. 17
 art. 17
 art. 19
 art. 19
 art. 1
 art. 19
 art. 20
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 59
 art. 59
 art. 7
 art. 80

Art. 20

Art. 8
 art. 462
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 58
 art. 59
 art. 5
 art. 20
 art. 20
 art. 194
 art. 43
 art. 38
 art. 5
 art. 19
 art. 19
 art. 5
 art. 5
 art. 19
 art. 5
 art. 20
 art. 5
 art. 20
 art. 59
 art. 59
 art. 5
 art. 5
 art. 8
 art. 34
 art. 34
 art. 5
 art. 20

Art. 8
 art. 462
 art. 43
 art. 38
 art. 80
 art. 19
 art. 19
 art. 40
 art. 19
 art. 1
 art. 4
 art. 6
 art. 1
 art. 4
 art. 2
 art. 8
 art. 19
 art. 18
 art. 19
 art. 5
 art.5
 art. 58
 art. 58
 art. 7
 art. 5
 art. 59
 art. 59
 art. 5
 art. 16
 art. 52
 art. 53
 art. 101
 art.19
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 1
 art. 4
 art. 6
 art. 1
 art. 4
 art. 2
 art. 8
 art. 19
 art. 5
 art. 5
 art. 58
 art. 7
 art. 5
 art. 59
 art. 59
 art. 5
 art. 16
 art. 101
 art. 50
 art. 3
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 1
 art. 4
 art. 6
 art. 1
 art. 4
 art. 2
 art. 8
 art. 5
 art.5
 art. 58
 art. 7
 art. 5
 art. 59
 art. 5
 art. 16

Document Content:
Likwidacja, przekazywanie szkół - procedury
startAktualnościKontaktArchiwalne artykuły	Menu główne
StartAktualnościOddziałBiuroOgniskaSekcja emerytówLinkiGaleriaPliki do pobraniaSport i turystykaPrawo związkowe i oświatoweCzy warto wstąpić do związku?Deklaracje, nowe legitymacje ZNP	Start Prawo związkowe i oświatowe Likwidacja, przekazywanie szkół - procedury
Likwidacja, przekazywanie szkół - procedury	Wpisany przez Administrator	piątek, 18 lutego 2011 06:47	Likwidacja, przekazywanie szkół
Procedura prawna likwidacji publicznej szkoły (placówki) prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - str. 2
Zadania związku zawodowego w procedurze likwidacji szkoły - str. 9
Procedura prawna przekazywania publicznej szkoły - str. 11
Zadania związku zawodowego w procedurze przekazania szkołym - str. 17
Pismo do wojewody (wzór) - str. 21
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wzór) - str. 28
Skarga do WSA (wzór - str. 35
Materiał szkoleniowy opracowany przez Krzysztofa Lisowskiego
st. specjalistę ds. prawnych
w ZespolePolityki Edukacyjnej ZG ZNP
Procedura prawna likwidacji publicznej szkoły (placówki) prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego
Procedura prawna likwidacji szkoły została uregulowana w treści art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnegoprzez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie.
2. Decyzja organu prowadzącego
Decyzję o likwidacji podejmuje organ prowadzącyszkołę lub placówkę. W świetle art. 5c pkt 1 ww. ustawy, nie ulega wątpliwości, że decyzję o likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu podejmuje, w formie uchwały, rada gminy, rada powiatu bądź sejmik województwa. Organowi prowadzącemu nie wolno delegowaćtej kompetencji na inny organ; rada gminy nie może więc powierzyć swojego uprawnienia organowi wykonawczemu gminy.
3. Czynności podejmowane w związku z likwidacją
Od decyzji o likwidacji odróżnić należy czynności podejmowane w związku z likwidacją, wykraczające poza sferę prawa administracyjnego. Dotyczy to w szczególności czynności z zakresu prawa pracy (m.in. wypowiadania umów o pracę, stosunków pracy z mianowania, przenoszenia nauczycieli likwidowanej szkoły na ich wniosek w stan nieczynny itp.). Tych czynności dokonuje dyrektor likwidowanej szkoły jako osoba występująca w imieniu pracodawcy w stosunkach pracy.
Procedura likwidacji szkoły powinna rozpocząć się od podjęcia przez organ stanowiący organu prowadzącego uchwały o zamiarze likwidacji szkoły/placówki(art.59 ust. 1 w zw. z art.5c pkt. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Zadaniem wójta, burmistrza, prezydenta miasta jest przygotowanie projektu uchwałyrady gminy w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, placówki (art.30 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Do projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły winno być dołączone uzasadnienie. Obowiązek ten wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. „Zasady techniki prawodawczej” (§131 w związku z § 142 i § 143 tegoż rozporządzenia). W uzasadnieniu uchwały winien znaleźć się szczegółowy opis przyczyn podjęcia decyzji o zamiarze likwidacji, dane dotyczące zapewnienia możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, informacje o organizacji i sposobie bezpłatnego dowozu, jak również informacje dotyczące spraw kadrowych nauczycieli i pracowników niepedagogicznych likwidowanej szkoły lub placówki.
4. Uchwała o zamiarze likwidacji Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. osystemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), organ prowadzący podejmując zamiar likwidacji szkoły, jest zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o takimzamiarze:
właściwego kuratora oświaty – datą, od której trzeba liczyć bieg sześciomiesięcznego terminu wskazanego w art. 59 ust.1 ustawy o systemie oświaty, jest dzień podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, nie zaś data wpłynięcia pisma w tej sprawie do kuratora oświaty[1], rodziców uczniów – ustawodawca miał na myśli skuteczne powiadomienie rodziców. Dowodem na skuteczne powiadomienie rodziców uczniów jest np. wysłanie indywidualnych zawiadomień za poświadczeniem odbioru. Powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów czyni zadość wymaganiom, o których stanowi przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepisy tej ustawy nie nakazują prowadzenia konsultacji ze wszystkimi mieszkańcami gminy. [2]
5. Zagwarantowanie nauki dzieciom w szkole tego samego typu Organ stanowiący samorządu terytorialnego będącego organem prowadzącym szkołę, podejmując decyzję o likwidacji szkoły, oprócz obowiązku konsultacji z określonymi podmiotami, musi kierować się w swym postępowaniu wskazanymi w treści ustawy wymogami. Organ prowadzący szkoły musi bowiem stworzyć organizacyjne warunki przyjęciadzieci lub młodzieży będących uczniami likwidowanej szkoły do innej szkoły tego samego typu, w tym także zapewnić możliwość kontynuowania nauki w szkole o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie.
Jeżeli wskutek likwidacji szkoły droga dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu wydłuży się ponad limit określony w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, gmina ma obowiązek zapewnić im transport i opiekę lub zwrot kosztów podróży na zasadach określonych w art. 17 ust. 3 ww. ustawy.
6. Opinia kuratora oświaty
Placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu opiniikuratora oświaty. Opinia, o której mowa, nie musi być już pozytywna, ponieważ kuratorom oświaty została odebrana taka kompetencja. Opinia nie jest także już wydawana w drodze postanowienia – tak jak to miało miejsce w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Opinii kuratora oświaty wymaga zarówno likwidacja całej szkoły, jak i likwidacja – w ponadgimnazjalnych szkołach zawodowych lub liceach profilowanych – odpowiednio: zawodu lub profilu kształcenia ogólnozawodowego. W tym ostatnim wypadku dochodzi bowiem faktycznie do częściowej likwidacji szkoły.
7. Opinia związku zawodowego
Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych(Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 854 ze zm.) organy samorządu terytorialnego obowiązane są do zasięgania opinii związków zawodowych odnośnie założeń i projektów aktów prawnych,o ile obejmują one zakres przedmiotowy działalności związku. W związku z zakresem działania związków zawodowych (reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych pracowników), do zaopiniowania przez właściwe organy statutowe związku zawodowego powinien zostać skierowany także projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub placówki oświatowej wraz z uzasadnieniem[3]. Zaopiniowanie projektu jednej z uchwał (intencyjnej lub ostatecznej) wypełnia obowiązek, o którym mowa w art. 19 ust.2. [4]
Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 2/10), nie wskazał, która z uchwał (o zamiarze, czy o likwidacji) podlega zaopiniowaniu. Jednakże zgodnie z tezą wyrażoną w uzasadnieniu większe realne znaczenie posiada opinia do projektu uchwały o zamiarze likwidacji.
Obowiązek zasięgania przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych związków zawodowych dotyczy założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw, podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych, określonego w art. 1 ust. 1, 4 i 6 tej ustawy. Władzami statutowymi związku zawodowego „odpowiednimi” w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowychsą te z nich, które na podstawie przepisu statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienie do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego w tych sprawach.
Projekt uchwały o zamiarze likwidacji powinien być skierowany do zaopiniowania do zakładowej organizacji związkowej. Zakładowa organizacja związkowa w terminie nie krótszym niż 30 dni ma prawo do przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.
Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawadające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym [5].
Do projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły winno być dołączone uzasadnienie. Obowiązek ten wynika z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. „Zasady techniki prawodawczej” (Dz.U z 2002r. Nr 100 poz. 908). W uzasadnieniu uchwały winien znaleźć się co najmniej szczegółowy opis przyczyn podjęcia decyzji o likwidacji szkoły.
Uzasadnienie uchwały powinno zawierać:
◦ informację, gdzie przejdą uczniowie z likwidowanej placówki,
◦ szczegółowe przyczyny decyzji o likwidacji,
◦ informację o pracownikach (czy znajdą zatrudnienie).
8. Uchwała o likwidacji
Po uzyskaniu opinii kuratora oświaty organ prowadzący może podjąć uchwałę o likwidacji szkoły lub placówki. Szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnegopo zapewnieniu przez organ prowadzący uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu (art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Terminem likwidacji jest obligatoryjnie koniec roku szkolnego, a zatem 31 sierpnia(art. 63 ustawy o systemie oświaty). Ponieważ wymóg ten został ustanowiony przepisem prawa publicznego, mającym charakter bezwzględnie obowiązujący, ani organ prowadzący, ani organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie może wyznaczyć innej daty likwidacji[6].
Uchwała o likwidacji szkoły publicznej winna zostać podjęta w takim czasie, aby zgodnie z przepisami prawa oświatowego przeprowadzić procedury rozwiązania stosunku pracy z zatrudnionymi tam nauczycielami i pracownikami niepedagogicznymi (art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 20 ustawy Karta Nauczyciela i Kodeksem pracy). Dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przejmuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny (art. 59 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Po dokonanej likwidacji szkoły organ prowadzący winien ponownie ustalić sieć publicznych szkół i dostosować obwody po likwidacji (art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).
Najczęściej występujące nieprawidłowości w działaniach organów prowadzących w sprawach likwidacji szkół (w oparciu o raport NIK z sierpnia 2005 r.):
◦ niepodejmowanie uchwał o zamiarze likwidacji szkoły,
◦ niedochowanie 6-miesięcznego obowiązkowego terminu powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły,
◦ niezapewnienie możliwości kontynuacji nauki w szkole publicznej, lecz w szkołach o uprawnieniach szkoły publicznej powstałych na bazie likwidowanych szkół, dla których organem prowadzącym była fundacja,
◦ niezapewnienie dzieciom dojeżdżającym do szkół bezpiecznych warunków oczekiwania na środek transportu,
◦ niewystarczające działania zmierzające do zagospodarowania nieruchomości po zlikwidowanych szkołach,
◦ nieokreślenie sieci i obwodów szkół publicznych po dokonanej likwidacji.
Ważnym instrumentem na gruncie omawianej tematyki może być prawo wytaczania powództw w sprawach o roszczenia pracowników ze stosunku pracy (art. 462 Kodeksu postępowania cywilnego oraz § 6 zarządzenia Min. Sprawiedliwości z dnia 01.07.1991 r. w sprawie ustalenia wykazu organizacji społecznych uprawnionych do działania przed sądami w imieniu lub na rzecz obywateli , MP z 1991 r. Nr 22, poz. 155).
9. Główne wady prawne uchwał o likwidacji
1) Wyzbywanie się ustawowego obowiązku prowadzenia szkół
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – dalej u.s.o., w art. 5 ust. 5 stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Dyspozycję tego przepisu należy rozumieć w sposób, jednoznaczny, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół i przedszkoli jest gmina.
Natomiast z treści art. 5 ust. 3 u.s.o. wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne[7].
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, żegmina nie może z wykonywania swych zadań zrezygnować lub przekazać ich prowadzenia innemu podmiotowi. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł ponadto, że przekazywanie wykonywania zadań własnych innym podmiotom naruszaart. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) który stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy. Zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych przedszkoli, jak i zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w publicznych szkołach i placówkach (art. 5a ust. 2 u.s.o.) należy do zadań własnych gminy. To, że możliwe jest w myśl art. 5 ust. 2 u.s.o. zakładanie i prowadzenie szkół przez różne inne podmioty, nie oznacza, że gmina może wyzbyć się zadania własnego – zadania oświatowego – i powierzyć to zadanie do realizacji innej jednostce – innemu podmiotowi prawa (np. fundacji czy stowarzyszeniu)[8].
2) Niezapewnienie uczniom zlikwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w szkole tego samego typu Z art. 59 ust. 1 u.s.o. wynika obowiązek zapewnienia nauki uczniom w innej placówce publicznej tego samego typu[9]. W chwili podejmowania uchwały takie szkoły i placówki muszą istnieć i mieć obowiązek przejęcia uczniów. Przesłanka zapewnienia nauki w szkole lub placówce publicznej nie może być uzależniona od wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego, lecz musi jednoznacznie wskazywać szkołę publiczną, która przejmuje realizację spełniania obowiązku nauki dla dzieci zlikwidowanych szkół. To samo odpowiednio dotyczy dzieci przedszkolnych.
3) Niezabezpieczenie dostępu do edukacji publicznej Zapewnienie nauki w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez „zainteresowany osoby/podmioty”, inne niż jednostka samorządu terytorialnego, nie spełnia wymogu określonego w art. 59 ust. 1 u.s.o. Status placówek publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne różni się bowiem w sposób istotny od statusu placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego[10].
Należy więc zwrócić uwagę na różnice w kondycji prawnej placówek oświatowych prowadzonych przez samorząd terytorialny oraz szkół prowadzących przez inne podmioty prawa. Poważnym niebezpieczeństwem jest łatwość likwidacji szkoły prowadzonej przez inne niż organy samorządu terytorialnego podmioty. Zagraża to nie tylko ciągłości funkcjonowania poszczególnych placówek, ale całej sieci edukacyjnej. Prowadzenie szkół publicznych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego musi mieć charakter subsydiarny, uzupełniający sieć szkół publicznych prowadzonych przez samorząd terytorialny a nie podstawowej formy realizowania polityki oświatowej danego organu prowadzącego[11].
Jest to postawa szczególnie społecznie demoralizująca, kiedy nawet organy władzy publicznej nie chcą przestrzegać prawa regulującego ich funkcjonowanie, łamiąc zasadę określoną w art. 7 Konstytucji RP zobowiązującego organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.
4) Opieranie decyzji wyłącznie o przesłanki ekonomiczne
Poza oszczędnościami związanymi z likwidacją stosowania Karty Nauczyciela, organ prowadzący nie dokona innych oszczędności poprzez przekazanie placówki oświatowej innemu podmiotowi prawa. Przekazanie prowadzenia placówek przez jednostki samorządu terytorialnego innym podmiotom nie zwalnia gminy z obowiązku ich finansowania (w świetle art. 80 ust. 3 u.s.o. szkoły publiczne prowadzone przez inne niż samorząd terytorialny podmioty prawa otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach publicznych prowadzonych przez gmin).
Zadania związku zawodowego w procedurze likwidacji szkoły
1. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły
Organ prowadzący musi podjąć uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły do ostatniego dnia lutego (6 miesięcy przed likwidacją).
Uchwała (intencyjna) o zamiarze likwidacji wraz z uzasadnieniem powinna zawierać:
Organ prowadzący, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, musi zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych –uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
2. Uchwała o likwidacji szkoły Szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego.
Organ prowadzący szkołę musi zapewnić uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.
Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opiniiorganu sprawującego nadzór pedagogiczny (brak wymogu zgodykuratora oświaty).
3. Badanie legalności uchwał
Związki zawodowe mogą kierować do wojewody pismo zawierające wniosek o zbadanie uchwały– ze wskazaniem zarzutów naruszenia prawa przez organ prowadzący.
Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.
W sytuacji odmowy usunięcia naruszenia lub bezczynności organu - skarga do sądu administracyjnego.
Opiniowanie uchwały
Na podstawie ustawy o związkach zawodowych zakładowe organizacje związkowe opiniują projekt uchwały o zamiarze (lub o likwidacji) szkoły/placówki.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 2/10) nie wskazał, która z uchwał (o zamiarze, czy o likwidacji) podlega zaopiniowaniu. Jednakże zgodnie z tezą wyrażoną w uzasadnieniu większe realne znaczenie posiada opinia do projektu uchwały o zamiarze likwidacji. Dlatego związki zawodowe powinny domagać się przedstawienia do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły /placówki.
Najczęstsze zarzuty wobec uchwał
◦ wyzbywanie się ustawowego obowiązku prowadzenia szkół przez samorząd terytorialny
◦ niezapewnienie uczniom nauki w szkole publicznej tego samego typu (nieobjęcie ucznia obwodem innej szkoły publicznej)
◦ powoływanie się wyłącznie na czynnik ekonomiczny
◦ brak przedstawienia projektu uchwały do zaopiniowania związkowi zawodowemu.
4. Uprawnienia związku zawodowego w zakresie prawa pracy w procedurze likwidacji szkoły
Art. 20 ust. 5a KN - o zamiarze wypowiedzenia nauczycielowi stosunku pracy dyrektor szkoły zawiadamia reprezentującą nauczyciela zakładową (międzyzakładową) organizację związkową, która w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia może zgłosić na piśmie dyrektorowi szkoły umotywowane zastrzeżenia.
Art. 8 Kodeksu postępowania cywilnego – organizacje społeczne, których zadanie statutowe nie polega na prowadzeniu działalności gospodarczej, mogą w wypadkach przewidzianych w ustawie dla ochrony praw obywateli spowodować wszczęcie postępowania(np. przed sądem pracy w sprawach odwołania się od wypowiedzenia stosunku pracy lub odszkodowania z tego tytułu), jak również brać udział w toczącym się postępowaniu – art. 462 Kpc – w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych organizacje społeczne, mogą powodować wszczęcie postępowania na rzecz pracowników.
Organizacjami społecznymi, które mogą wytaczać powództwa na rzecz obywateli są m.in. związki zawodowe – § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 listopada 2000r. w sprawie określenia wykazu organizacji społecznych uprawnionych do działania przed sądem w imieniu lub na rzecz obywateli (Dz.U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1080 ze zm.).
W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw(Dz.U. z 2009r. Nr 56 poz. 458) wprowadzono do ustawy oświatowej nowy instrument dywersyfikacji wykonywania zadań edukacyjnych organów samorządu terytorialnego prowadzących szkoły, polegający na przekazywaniu szkół do prowadzenia innym podmiotom (osobom fizycznym lub osobom prawnym).
1. Uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego i umowa o przekazaniu prowadzenia szkoły osobie fizycznej lub prawnej
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświatyjednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły (art. 5 ust. 5g).
Na podstawie treści art. 5 ust. 5h umowa, o której mowa w art. 5 ust. 5g, określa w szczególności:
w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum – wskazanie, czy szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu – warunki przyjmowania uczniów do szkoły,
tryb przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w art. 5 ust. 5j i ust. 5k (powrotne przejęcie szkoły),
warunki korzystania z mienia przejętej szkoły lub placówki,
tryb kontroli przestrzegania warunków umowy,
warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem. Z treści przepisu wynika, że organ stanowiący samorządu terytorialnego (a więc rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa) został wyposażony w kompetencję do podjęcia uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły o określonej liczbie uczniów osobie fizycznej lub osobie prawnej.
W przeciwieństwie do procedury likwidacji szkoły, uchwała o przekazaniu prowadzenia szkoły nie jest poprzedzana uchwałą intencyjną, tj. uchwałą o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły. Procedura prawna ogranicza się więc do podjęcia jednej uchwały o przekazaniu szkoły.
Ze względu na fakt, że ustawodawca nie określił żadnych, nawet ramowych, wymagań co do treści uchwały, wydaje się koniecznym, aby uchwała taka zawierała co najmniej wskazanie, czy szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu – warunki przyjmowania uczniów do szkoły, ogólne warunki zatrudniania nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami oraz ogólne warunki korzystania z mienia przejmowanej szkoły lub placówki.
Do projektu uchwały o przekazaniu szkoły do prowadzenia winno być dołączone uzasadnienie. Obowiązek ten wynika z §131 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. „Zasady techniki prawodawczej” (Dz.U z 2002 r. Nr 100. poz. 908). W uzasadnieniu uchwały winien znaleźć się co najmniej szczegółowy opis przyczyn podjęcia decyzji o przekazaniu szkoły do prowadzenia osobie fizycznej lub osobie prawnej.
informację, gdzie przejdą uczniowie z przekazywanej szkoły,
szczegółowe przyczyny decyzji o przekazaniu,
informację o pracownikach (czy znajdą zatrudnienie).
Do szkoły lub placówki przejętej, zgodnie z art. 5 ust. 5g, stosuje się przepisy dotyczące szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, z wyjątkiem art. 58 ust. 3-5 (art. 5 ust. 5i), a więc nie wymaga się w takim przypadku zezwolenia na założenie szkoły oraz wniosku o udzielenie zezwolenia. Na podstawie art. 59 ust. 9 przekazanie szkoły do prowadzenia osobie fizycznej lub prawnej, jest równoznaczne z likwidacją dotychczasowej formy organizacyjno-prawnej szkoły lub placówki, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych(Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.). Oznacza to, że szkoła przestaje być jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego.
2. Pozytywna opinia kuratora oświaty
Procedura przekazania szkoły do prowadzenia powinna być poprzedzona pozytywną opinią kuratora oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ustawodawca nie określił w treści przepisu, w jakim momencie organ stanowiący samorządu terytorialnego musi wystąpić o opinię kuratora oświaty, ani w jakim momencie kurator wydaje opinię. W związku z powyższym opinia kuratora oświaty może być wydana na każdym etapie procedury przekazywania szkoły, ale z całą pewnością przed podpisaniem umowy o przekazaniu. W przypadku negatywnej opinii kuratora uchwała o przekazaniu staje się bezprzedmiotowa. Negatywna opinia kuratora lub niewystąpienie o taką opinię stanowi istotną przeszkodę do skutecznego przekazania szkoły.
W treści przepisu nie zawarto bezpośredniego wskazania, czy opinii kuratora podlega sama uchwała, czy też uchwała wraz z projektem umowy. Zważywszy jednak na to, iż art. 5 ust. 5h zawiera dość szczegółowe zalecenie, co do treści umowy, stąd też opinia kuratora oświaty powinna zostać wydana w oparciu o uchwałę, jak i projekt umowy o przekazaniu. Wydaje się więc koniecznym, aby projekt umowy stał się załącznikiem do uchwały. Proponowane rozwiązanie powinno również zyskać przychylność radnych. Zważywszy na fakt, iż wykonanie uchwały powierza się organom wykonawczym samorządu terytorialnego, radni mogą nie mieć wglądu w podpisywaną przez niego umowę z podmiotem zainteresowanym przejęciem prowadzenia szkoły.
Ustawodawca nie określił w treści nowelizacji, w jakiej formie kurator oświaty ma wydać opinię do uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły. Z całą pewnością nie jest to forma decyzji administracyjnej, ponieważ ustawodawca nie wskazał takiej formy wprost dla opinii kuratora. Tak więc w przypadku braku pozytywnej opinii, organ prowadzący jest pozbawiony możliwości odwołania się od opinii kuratora do organu wyższego rzędu, a następnie do sądu administracyjnego.
3. Uprawnienia związków zawodowych w procedurze przekazywania prowadzenia szkół
W zakresie tej kategorii spraw należy wskazać te, które dotyczą uprawnień związku zawodowego z zakresu ogólnie pojętego prawa pracy oraz te, które odnoszą się do uprawnień związku zawodowego związanych z opiniowaniem aktów prawnych wydawanych przez samorząd terytorialny. Trzecią kategorią jest prawo do uzyskania informacji o przekazaniu na gruncie ustawy o systemie oświaty.
1. Na gruncie art. 20 ust. 5a Karty Nauczyciela – o zamiarze wypowiedzenia nauczycielowi stosunku pracy z przyczyn określonych w art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela dyrektor szkoły zawiadamia reprezentującą nauczyciela zakładową (międzyzakładową) organizację związkową, która w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia może zgłosić na piśmie dyrektorowi szkoły umotywowane zastrzeżenia.
Do spraw wymagających konsultacji z zakładową organizacją związkową na podstawie Kodeksu pracy - należy również np. m.in. wypowiedzenie pracownikowi umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 38 § 1 i art. 194 Kodeksu pracy), wypowiedzenie pracownikowi warunków pracy lub płacy (art. 42 §1 i art. 43 w związku z art. 38 §1 Kodeksu pracy).
Ponadto związki zawodowe mają prawo występowania do właściwego organu z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości, jeżeli zdaniem związku postępowanie organu administracji państwowej i samorządu terytorialnego lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości (art. 23 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych).
Ważnym instrumentem na gruncie omawianej tematyki może być prawo wytaczania powództw w sprawach o roszczenia pracowników ze stosunku pracy (art. 462 Kodeksu postępowania cywilnego oraz §6 zarządzenia Min. Sprawiedliwości z dnia 01.07.1991 r. w sprawie ustalenia wykazu organizacji społecznych uprawnionych do działania przed sądami w imieniu lub na rzecz obywateli , MP z 1991 r. Nr 22, poz. 155). Zważywszy na fakt, że zapisy art. 5 ust. 5l – 5r dotyczące regulacji tychże stosunków pracowniczych budzą wątpliwości prawne, szerzej ten temat omówiono w rozdziale 4 „Rozwiązanie stosunków pracy nauczycieli w związku z przekazaniem”.
2. Obowiązek konsultowania ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów prawnych został określony w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 854 ze. zm.). Stwierdza on, że organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni.
Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgania opinii związków zawodowych o założeniach lub projektach aktów wykonawczych do ustaw odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowychprzez generalne odesłanie, albowiem art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi o prawie opiniowania „w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych”, czyli dotyczy zadań związków zawodowych wykonywanych w skali lokalnej, a więc odnoszących się do tej części społeczności lokalnej, której praw i interesów powinien bronić ruch związkowy.
3. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 5l omawianej nowelizacji – jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana powiadomić, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładową organizację związkową o terminie i przyczynach przekazania szkoły lub placówki, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.
Informacja o nowych warunkach pracy i płacy nie może dotyczyć konkretnych warunków odnoszących się do zindywidualizowanego stosunku pracy. Wynika to z tego, że jednostka samorządu terytorialnego w momencie przekazania traci wszelkie uprawnienia organu prowadzącego. Nie może więc wchodzić w kompetencje nowego pracodawcy, ani ograniczać jego prerogatyw związanych z polityką kadrową.
Z tego względu informacja, o której mowa powyżej, powinna dotyczyć wskazania zmiany statusu zatrudnienia, zmiany zakresu uprawnień pracowniczych i pewnych przywilejów, które wynikały z Karty Nauczyciela. W szczególności powinny być więc wskazane wszystkie dotychczasowe uprawnienia nauczyciela, które zostaną odebrane w związku z przekazaniem szkoły lub placówki.
Ustawodawca nie określił, jaką formę ma przyjąć ww. informacja. Dopuszczalny jest praktycznie każdy sposób poinformowania – pod warunkiem, że zawierać będzie ona ww. elementy składowe. Informacja ta – zgodnie z opinią Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 21 kwietnia 2009 r. (sygn.DS-WPZN-423/21/BSZ/09) – powinna nastąpić każdorazowo w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania, ale w sytuacji, gdy zostały spełnione niezbędne przesłanki określone w art. 5 ust. 5g, a więc gdy została już podjęta uchwała organu prowadzącego o przekazaniu, a kurator oświaty wyraził do niej swą pozytywną opinię.
Poinformowanie związku zawodowego następuje niezależnie od innych uprawnień związkowych – np. prawa do zaopiniowania projektu uchwały w drodze opinii na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zignorowanie przez organ samorządu terytorialnego obowiązku poinformowania bez wątpienia stanowić będzie naruszenie prawa.
4. Rozwiązanie stosunków pracy nauczycieli w związku z przekazaniem
1) Odmowa przejścia nauczyciela do przejmowanej szkoły
Nauczyciel, w terminie 3 miesięcy od uzyskania informacji o przekazaniu szkoły, o której mowa w art. 5 ust. 5l, może złożyć oświadczenie o odmowie przejścia do szkoły lub placówki publicznej przejmowanej do prowadzenia przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną (art. 5 ust. 5m).
Złożenie oświadczenia o odmowie przejścia do szkoły lub placówki publicznej przejmowanej do prowadzenia przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, powoduje rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn określonych w art. 20 ust. 1 Karty Nauczyciela z dniem przekazania szkoły lub placówki, chyba że nauczyciel do dnia rozwiązania stosunku pracy wyrazi zgodę na przeniesienie do innej szkoły lub placówki prowadzonej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 5n).
Treść art. 5 ust. 5n zawiera odesłanie do treści pragmatyki nauczycielskiej. Wynika z niego, że odmowa zatrudnienia w szkole przejętej przez osobę fizyczną lub osobę prawną powoduje rozwiązanie stosunku pracy tak, jak w związku z likwidacją szkoły, która jest przesłanką określoną w art. 20 ust. 1 Karty Nauczyciela.
Zgodnie z treścią art. 59 ust. 8 ustawy o systemie oświaty, przepisów ust. 1 – 5 art. 59 (a więc m.in. przepisu że szkoła publiczna może być zlikwidowana tylko z końcem roku szkolnego) nie stosuje się w razie przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia szkoły lub placówki publicznej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, a więc szkoła może zostać przekazana w każdym momencie, bez względu na wymogi dotyczące organizacji roku szkolnego tudzież przepisów dotyczących rozwiązywania stosunków pracy nauczycieli.
2) Odmowa przyjęcia nowych warunków pracy i płacy Osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego lub osoba fizyczna, która przejęła szkołę lub placówkę, na podstawie umowy o przekazaniu, o której mowa w art. 5 ust. 5g, z dniem przejęcia szkoły lub placówki jest obowiązana zaproponować nauczycielom na piśmie nowe warunki pracy i płacy oraz wskazać termin, nie krótszy niż 7 dni, do którego nauczyciele mają złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia proponowanych warunków (art. 5 ust. 5o).
Odmowa przyjęcia nowych warunków pracy i płacy powoduje rozwiązanie stosunku pracy z nauczycielem z upływem 3 miesięcy od dnia, do którego nauczyciel miał złożyć oświadczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 5o. Do nauczyciela, który odmówił przyjęcia nowych warunków pracy i płacy, stosuje się odpowiednio przepisy o rozwiązywaniu stosunków pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy (art. 5 ust. 5p).
Tak więc, niezależnie od tego, czy są to nauczyciele zatrudnieni na podstawie mianowania, czy też na podstawie umowy o pracę, przewidziano dla nich odprawy z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników(Dz.U. z 2003 r. Nr 90, poz. 844 ze zm.) – w zależności od okresu zatrudnienia: jednomiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy krócej niż 2 lata, dwumiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy od 2 do 8 lat i trzymiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy ponad 8 lat.
5. Ponowne przejęcie przez samorząd terytorialny prowadzenia szkoły Nowelizacja zawiera normy prawne, które umożliwiają jednostce samorządu terytorialnego ponowne przejęcie prowadzenia szkoły od osoby fizycznej lub prawnej. Jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana przejąć prowadzenie szkoły lub placówki przekazanej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę nie wykonała polecenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 lub 2, narusza ustawę lub warunki prowadzenia szkoły lub placówki określone w umowie, o której mowa w ust. 5g.
W treści art. 34 ustawy o systemie oświaty stwierdzono, że jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole lub placówce organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi szkoły lub placówki opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględnić uwagi i wnioski zgłoszone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny.
W przypadku wyżej wymienionych naruszeń prawa umowa ulega rozwiązaniu z dniem przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 5j). Osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego lub osoba fizyczna, która przejęła do prowadzenia szkołę lub placówkę publiczną na podstawie umowy, o której mowa w ust. 5g, nie może zlikwidować tej szkoły lub placówki; na wniosek tej osoby jednostka samorządu terytorialnego, która przekazała szkołę lub placówkę, przejmuje jej prowadzenie w trybie określonym w umowie, o której mowa w art. 5 ust. 5g. (art. 5 ust. 5k).
Zadania związku zawodowego w procedurze przekazania szkoły
1. Uchwała organu prowadzącego o przekazaniu szkoły
Organ prowadzący może przekazać szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów.
Przekazanie szkoły następuje w odniesieniu do osoby fizycznej lub osoby prawnej niebędącej jst.
Przekazanie może nastąpić w każdym czasie.
Organ prowadzący podejmuje jedną uchwałę o przekazaniu (brak konieczności podejmowania uchwały intencyjnej).
W sytuacji odmowy usunięcia naruszenia lub bezczynności organu skarga do sądu administracyjnego
Opiniowanie projektu uchwały na podstawie ustawy o związkach zawodowych.
2. Informacja o przekazaniu
Organ prowadzący ma obowiązek poinformować pracowników szkoły i zakładową organizację związkową o przekazaniu szkoły- w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania.
W informacji musi być zawarta przyczyna przekazania, prawne, ekonomiczne i socjalne skutki przekazania oraz nowe warunki pracy i płacy. W tym zakresie związki zawodowe mogą żądać wszelkich informacji dotyczących przekazania lub związanych z decyzją o przekazaniu. Te informacje mogą być potem wykorzystane w postępowaniach przed sądem pracy lub sądem administracyjnym.
Poinformowanie związku zawodowego następuje niezależnie od innych uprawnień związkowych – np. prawa do zaopiniowania projektu uchwały.
Na tym etapie związki zawodowe powinny poinformować nauczycieli o zmianie ich statusu prawnego i uprawnień wynikających ze zmiany podstawy zatrudnienia z Karty Nauczyciela na Kodeks pracy.
Związek zawodowy powinien poinformować nauczycieli, że m.in.:
- wszystkie stosunki pracy zostaną nawiązane na podstawie umowy o pracę (nie będzie stosunków pracy na podstawie mianowania),
- czas pracy będzie regulowany na podstawie Kodeksu pracy i umów o pracę,
- zastosowanie będą miały wypowiedzenia zmieniające,
- stosunki pracy będą rozwiązywane na podstawie Kodeksu pracy,
- wynagrodzenie będzie ustalone przez pracodawcę (nie będzie ustalane na podstawie rozporządzenia płacowego i uchwał samorządowych),
- brak corocznej waloryzacji płac,
- prawo do urlopów wypoczynkowych będzie wynikało z Kodeksu pracy,
- nie będzie prawa do przerw świątecznych,
- nie będzie prawa do urlopu dla poratowania zdrowia,
- nie będzie prawa do zasiłku na zagospodarowanie,
- nie będzie prawa do świadczenia urlopowego.
3. Odmowa przejścia do przekazywanej szkoły
W terminie 3 miesięcy od uzyskania informacji o przekazaniu nauczyciel może złożyć oświadczenie o odmowie przejścia.
Odmowa przejścia powoduje rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn określonych w art. 20 ust. 1 Karty Nauczyciela, z dniem przekazania szkoły.
Art. 8 Kodeksu postępowania cywilnego – organizacje społeczne, których zadanie statutowe nie polega na prowadzeniu działalności gospodarczej, mogą w wypadkach przewidzianych w ustawie dla ochrony praw obywateli spowodować wszczęcie postępowania (np. przed sądem pracy w sprawach odwołania się od wypowiedzenia stosunku pracy lub odszkodowania z tego tytułu), jak również brać udział w toczącym się postępowaniu
– art. 462 Kpc – w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych organizacje społeczne, mogą powodować wszczęcie postępowania na rzecz pracowników.
Organizacjami społecznymi, które mogą wytaczać powództwa na rzecz obywateli są m.in. związki zawodowe – § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 listopada 2000r. w sprawie określenia wykazu organizacji społecznych uprawnionych do działania przed sądem w imieniu lub na rzecz obywateli (Dz.U. z 2000r. nr 100 poz. 1080 ze zm.).
4. Odmowa przyjęcia nowych warunków pracy i płacy
Osoba, która przejęła szkołę lub placówkę, z dniem przejęcia jest obowiązana zaproponować nauczycielom na piśmie nowe warunki pracy i płacy.
Osoba ta wskazuje termin do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia proponowanych warunków, który nie może być krótszy niż 7 dni.
Odmowa przyjęcia nowych warunków pracy i płacy powoduje rozwiązanie stosunku pracy. Stosunek pracy rozwiązuje się z upływem 3 miesięcy od dnia odmowy przyjęcia nowych warunków pracy i płacy.
Do nauczyciela, który odmówił przyjęcia nowych warunków pracy i płacy, stosuje się odpowiednio przepisy o rozwiązywaniu stosunków pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy (odprawa z ustawy o zwolnieniach grupowych).
Do spraw wymagających konsultacji z zakładową organizacją związkową należy np. m.in. wypowiedzenie pracownikowi warunków pracy lub płacy (art. 42 § 1 i art. 43 w związku z art. 38 § 1 Kodeksu pracy).
5. Finansowanie przejętych szkół
Z całą pewnością organ prowadzący podejmując uchwałę o przekazaniu ma na celu zmniejszenie kosztów prowadzenia szkoły poprzez np. zerwanie z zasadami wynagradzania i uprawnieniami określonymi pragmatyką nauczycielską. Poza oszczędnościami związanymi z likwidacją stosowania Karty Nauczyciela, organ prowadzący nie dokona innych oszczędności poprzez przekazanie placówki oświatowej innemu podmiotowi prawa.
Przekazanie prowadzenia placówek przez jednostki samorządu terytorialnego innym podmiotom nie zwalnia gminy z obowiązku ich finansowania (w świetle art. 80 ust. 3 u.s.o. szkoły publiczne prowadzone przez inne niż samorząd terytorialny podmioty prawa otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach publicznych prowadzonych przez gminę).
Prowadzenie szkoły lub placówki przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędąca jednostką samorządu terytorialnego nie jest działalnością gospodarczą (art. 83a ust. 1 u.s.o.) – w związku z tym należy informować, że działalność oświatowa ukierunkowana na osiągnięcie zysku jest sprzeczna z prawem. [1] Wyrok z 5.05.1998 r. Ośrodek Zamiejscowy NSA we Wrocławiu, II S.A./Wr 1472/97
[2] Wyrok z 24.10.2002 r. NSA w Warszawie, I SA 1381/02, LEX nr 156826
[3]Na zasadzie analogii: wyrok NSA W-wa z 28.07.2005 r., OSK 1832/04, LEX nr 190729: Akt prawa miejscowego likwidujący publiczny zakład ochrony zdrowia wprost odnosi się do działalności związków zawodowych, a jedynie zakres tych zadań jest mniejszy niż przy akcie prawnym rangi ustawowej.
[4] Uchwała NSA z 29.11.2010 r., I OPS 2/10
[5] Uchwała SN z 17.06.1993 r., I PZP 2/93, OSNC 1994/1/1
[6]Wyrok NSA Ośr. Zam. we Wrocławiu z dnia 5 maja 1998 r., II SA/Wr 1472/97, OSS 1998, nr 3, poz. 82.
[7]Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10.09.1998 r., IPKN 3030/98, OSNP 1999/19/609
[8]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.02.2006r., I OSK 1372/05, Lex nr 194880
[9] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.04.2006r., I S.A./Wa 1412/05, Lex nr 212267
[10]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 1331-1334/06, w: artykuł Danuty Frey „Uczniom trzeba zapewnić naukę w innej publicznej placówce”, Rzeczpospolita z 6 grudnia 2006r.
[11]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.02.2006 r., I OSK/1372/05, Lex nr 194880
[12]Prawa i obowiązki nauczycieli przedszkoli, szkół i placówek określa ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela
[13]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006r., I SA/Wa,1818/05, LEX nr 227701 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 03.04.2006r., I Sa/Wa 1450/05, Lex nr 212203
[14] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt K 29/07
- 21 - - WZÓR –
WOJEWODA ……………………..
00-000 ……………………………. Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w związku z podjęciem przez Radę Gminy w… uchwały z dnia… 2011 r. Nr …/…/2011 w sprawie .............................. – występuje do Wojewody …, jako organu nadzoru prawnego nad działalnością organów samorządu terytorialnego, o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu prawa miejscowego lub wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego – po uwzględnieniu zarzutów podniesionych w niniejszym piśmie.
Uzasadnienie Uchwała Rady Gminy w… podjęta w dniu… 2011 r. Nr …/…/2011 nie została przesłana do zaopiniowania związkom zawodowym. Obowiązek konsultowania ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów prawnych został określony w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) – dalej u.z.z. Stwierdza on, że organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni.
Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego, odnoszącego się do zakresu działalności związku zawodowego, określonego w ustawie o związkach zawodowychi statucie związku zawodowego, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego jej nieważność[1]. Organy gminy są zobowiązane do przedstawienia założeń lub projektów uchwały w sprawie likwidacji zakładu budżetowego do zaopiniowania związkom zawodowym w trybie art. 19 u.z.z.[2].
Opiniowaniu władz związkowych powinny być poddane tylko projekty aktów wykonawczych do ustaw, tzn. aktów powszechnie obowiązujących, wymienionych w art. 40 ust. 1 u.s.g. W tym wypadku, gdy ustawa zawiera delegację szczegółową do wydania aktu wykonawczego przez organ samorządu terytorialnego (radę gminy, zarząd, wójta lub burmistrza lub też prezydenta), założenia projektowanego aktu powinny być skierowane do władz związkowych w celu umożliwienia im wyrażenia opinii.
Analizując treść art. 19 u.z.z. w zakresie zadań związków zawodowych należy zauważyć, iż przepis ten zawiera generalne odesłanie do tych przepisów ustawy o związkach zawodowych, w których zostały zamieszczone normy prawne określające zadania związków zawodowych (tj. np. art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 u.z.z.). W tej zaś materii w art. 1 ust. 1 u.z.z. postanowiono, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe – w myśl art. 4 u.z.z. reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 u.z.z. (a zatem również emerytów, rencistów, osoby bezrobotne), a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Nadto współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Wskazać należy, iż stosownie do art. 8 u.z.z., związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin. Wszystkie te zadania Związek Nauczycielstwa Polskiego realizuje tak na podstawie ww. ustawy, jak i swojego Statutu.
Związek Nauczycielstwa Polskiego, jako organizacja związkowa zrzeszająca nauczycieli, ogniskuje swą aktywność na sprawach oświaty. Zgodnie z treścią Statutu ZNP, celem działania Związku jest obrona godności, praw i interesów członków ZNP, aktywne uczestniczenie w kształtowaniu demokratycznego oblicza polskiej oświaty, wychowywanie w duchu tolerancji, poszanowania praw, wolności i godności osobistej, dążenie do powszechnej dostępności do oświaty na wszystkich jej szczeblach oraz zapewnienie warunków organizacyjnych i materialnych do podnoszenia kwalifikacji zawodowych, tworzenie materialnej i społecznej bazy dla realizowania zadań w zakresie pomocy i uczestniczenia w życiu intelektualnym i kulturalnym środowisk lokalnych i całego kraju.
Osiągnięciu powyższych celów służy m.in. uczestniczenie ZNP w tworzeniu aktów prawnych dotyczących statusu prawnego pracowników oświaty, opiniowanie aktów prawnych dotyczących oświaty, opracowywanie i przedkładanie właściwym organom samorządowym wniosków, opinii i stanowisk w sprawach oświaty, warunków pracy i bytu pracowników, emerytów i rencistów oraz członków ich rodzin, wyrażanie sprzeciwu wobec pracodawców naruszających interesy i prawa pracownicze i związkowe, stosowanie wszelkich innych prawnie dozwolonych form działania zmierzających do urzeczywistniania celów ZNP.
Przedmiot działalności związkowej szczególnie predestynuje ZNP do współdziałania z samorządem terytorialnym w zakresie spraw dotyczących oświaty a także spraw nauczycielskich. Likwidacja placówek oświatowych dotyka obu tych kategorii spraw. ZNP ma więc prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym swymi zadaniami – czym wypełnia upoważnienie określone w art. 19 u.z.z.
Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 Statutu OPZZ, Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organizacją wchodzącą w skład i współtworzącą OPZZ, który jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego(Dz. U. Nr 100, poz. 1080), i w ramach OPZZ stanowi branżę oświatową.
W związku z tym wszystkie uprawnienia w zakresie oświaty przysługujące OPZZ, jako organizacji reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, w szczególności dotyczące opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie art. 19 ust. 2 u.z.z., przypisane są Związkowi Nauczycielstwa Polskiego. Wszystkie powyższe uprawnienia w zakresie oświaty Związek Nauczycielstwa Polskiego realizuje przez własne organy według ich kompetencji wskazanych w Statucie ZNP. Związek Nauczycielstwa Polskiego reprezentuje OPZZ wobec organów samorządu terytorialnego.
Pozostaje więc poza sporem, że skoro przedmiot zaskarżonej uchwały pozostaje w gestii związków zawodowych (a tak niewątpliwie jest w sprawie) i jeżeli związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń do aktów prawnych, to przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa poprzez pominięcie opinii związków zawodowych.
Zważywszy na to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, przypadek, w którym celowo pominięto w opiniowaniu projektów uchwał związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej, jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu uchwały. Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji[3].
PONIŻSZA CZĘŚĆ WZORU MUSI BYĆ STOSOWANA ELASTYCZNIE – TYLKO W ODNIESIENIU DO RZECZYWISTYCH STANÓW, KTÓRE NASTĄPIŁY FAKTYCZNIE
Na marginesie podstawowego zarzutu dotyczącego braku przedstawienia projektu uchwały do zaopiniowania związkowi zawodowemu, przeciwko uchwale można przedstawić także inne zarzuty nadal pozostające w zakresie zainteresowania związku zawodowego.
1) Takim zarzutem jest fakt wyzbycia się przez organ prowadzący zadania własnego, ustalonego treścią aktu rangi ustawowej.
Z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (u.s.o.) wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Dyspozycję tego przepisu należy rozumieć w sposób jednoznaczny, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół jest gmina[4]. Z treści art.5 ust.3 ww. ustawy wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne [5].
W art. 58 ust. 3 u.s.o. sformułowano zasadę, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną uzależnia się od uzyskania zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznychdanego typu.
Wydane na podstawie delegacji art. 58 u.s.o. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. z 2004 r. Nr 46, poz. 438) określa w §2 wymóg złożenia przez założyciela wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu lub rodzaju. W §4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego jest udzielane tylko wówczas, gdy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkółw tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Prowadzenie szkół publicznych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego ma więc charakter subsydiarny, uzupełniający sieć szkół publicznych prowadzonych przez samorząd terytorialny[6]. Stąd też należy stwierdzić, że wolą ustawodawcy jest to, aby jednostki samorządu terytorialnego zakładały i prowadziły placówki publicznej oświaty, gdyż jest to ich zadaniem własnym.
Powyższe tezy potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny[7], który wyraźnie stwierdził, że gmina nie może z wykonywania swych zadań zrezygnować lub przekazać ich prowadzenia innemu podmiotowi. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przekazywanie wykonywania zadań własnych innym podmiotom narusza art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy. Zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych, jak i zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w publicznych szkołach i placówkach (art. 5a ust. 2 u.s.o.) należy do zadań własnych gminy. To, że możliwe jest w myśl art. 5 ust. 2 u.s.o. zakładanie i prowadzenie szkół przez różne podmioty nie oznacza, że gmina może wyzbyć się zadania własnego – zadania oświatowego – i powierzyć to zadanie do realizacji innej jednostce, np. fundacji, stowarzyszeniu czy innemu podmiotowi prawa.
2) Kolejnym zarzutem jest niezagwarantowanie uczniom nauki w szkole tego samego typu.
W związku z likwidacją/przekształceniempublicznej Szkoły Podstawowej w… Rada Gminy w… tylko formalnie zapewniła naukę dzieciom likwidowanej/przekształcanej Szkoły Podstawowej w…
W związku z likwidacją/przekształceniempublicznej szkoły podstawowej, Rada Gminy w… zadeklarowała zapewnienie kontynuacji nauki dzieciom w szkole prowadzonej przez…(osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą j.s.t.). Jednak zapewnienie nauki jest czysto hipotetyczne wobec faktu, że …(osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca j.s.t.) dopiero założy szkołę, która będzie mogła przejąć wychowanków likwidowanej/przekształconejszkoły. W chwili podejmowania uchwały taka szkoła nie istnieje. Wskazanie przez organ prowadzący …(osoby fizycznej lub osoby prawnej niebędącej j.s.t.) zamiast szkoły, w której dzieci miałyby kontynuować naukę, tak jak ma to miejsce w omawianej sprawie, nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o., tj.zapewnienia nauki uczniom w innej placówce publicznej tego samego typu[8].
Dla szkoły publicznej prowadzonej przez inną osobę niż organ samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu. Każde dziecko zamieszkujące na terenie Gminy… musi mieć wskazaną szkołę, w obwodzie której realizuje obowiązek nauki. Oczywiście, obowiązek nauki może być realizowany w szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego, lecz może się to odbyć na zasadzie wyboru między publiczną szkołą obwodową, a tą drugą szkołą. W omawianej sytuacji Rada Gminy w… nie wskazała prowadzonej przez siebie szkoły, która swoim obwodem obejmie dzieci ze zlikwidowanej szkoły.
Skoro szkoła nie będzie miała określonego obwodu, nie bardzo wiadomo, na jakich zasadach będą przyjmowane do szkoły prowadzonej przez …(osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą j.s.t.) dzieci z obwodu likwidowanej/przekształconejszkoły. Skąd ma wynikać obowiązek przyjęcia tych dzieci do szkoły prowadzonej przez …(osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą j.s.t.), skoro taki obowiązek funkcjonuje jedynie w zakresie szkół publicznych obwodowych – a więc szkół prowadzonych przez samorząd terytorialny. Okoliczność, że organ prowadzący szkołę gwarantuje przejęcie kontynuacji nauki przez uczniów ze zlikwidowanej szkoły przez …(osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącąj j.s.t.), nie jest wystarczająca dla wypełnienia obowiązku z art. 59 ust. 1 u.s.o., ponieważ Rada Gminy w… nie ma prawnych możliwości składania oświadczeń woli w imieniu innego, samodzielnego podmiotu prawa.
Zapewnienie nauki w placówce prowadzonej przez inną osobę niż jednostka samorządu terytorialnego nie spełnia wymogu zapewnienia nauki uczniom w innej placówce publicznej tego samego typu[9]. Status placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne różni się w sposób istotnyod statusu placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego[10], a ponadto, w przypadku placówek niepublicznych, częstym zjawiskiem jest obciążanie dodatkowymi kosztami kształcenia w postaci czesnego.
3) Kolejnym zarzutem wobec uchwały jest to, że organ samorządu terytorialnego podejmując decyzję o likwidacji/przekazaniuszkoły publicznej kierował się wyłącznie czynnikiem ekonomicznym. Organ prowadzący nie likwiduje w ogóle placówek oświatowych (np. wobec wystąpienia braku zapotrzebowania na jej usługi), tylko zmienia ich status prawny oraz organ prowadzący. Rada Gminy w… nadal widzi potrzebę utrzymania na swym terenie szkół podstawowych, jednak szkół niepublicznych prowadzonych przez inny podmiot prawny.
Z całą pewnością Rada Gminy w… podejmując omawianą uchwałę miała na celu zmniejszenie kosztów prowadzenia placówki oświatowej poprzez np. zerwanie z zasadami wynagradzania i uprawnieniami określonymi pragmatyką nauczycielską. Jest to postępowanie bezprawne nie tylko ze względu na fakt łamania art. 5b u.s.o.[11], ale przede wszystkim ze względu na sam charakter uzasadnienia. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być bowiem główną przesłanką likwidacji/przekształcenia szkół i przedszkoli na terenie Gminy[12].
Gwarancje zapewnienia jednostce samorządu terytorialnego środków na realizację zadań oświatowych nie oznaczają, że subwencja oświatowa będzie równa kosztom utrzymania szkół i placówek (wraz z wynagrodzeniem zatrudnionych w nich nauczycieli). Zadania oświatowe gmin stanowią ich obligatoryjne zadania własne. W ustalaniu zasad gospodarki finansowej w stosunku do prowadzonych szkół i placówek gmina zachowuje daleko posuniętą samodzielność. Wynika to z faktu, że obowiązki gminy, składające się na ogólną kategorię zadań oświatowych, należą do jej zadań własnych. Zadania własne są zaś wykonywane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w sposób samodzielny i z własnych środków, a zatem zakres autonomii przy ich realizacji jest z zasady daleko większy niż w wypadku zadań zleconych[13].
Zresztą, poza oszczędnościami związanymi z likwidacją/przekształceniem, a więc zwolnieniem z obowiązku stosowania Karty Nauczyciela, organ prowadzący nie dokona innych oszczędności poprzez przekazanie placówki oświatowej innemu podmiotowi prawa. Przekazanie prowadzenia placówek przez jednostki samorządu terytorialnego innym podmiotom nie zwalnia gminy z obowiązku ich finansowania. I tak też jest w omawianym przypadku, ponieważ utworzona szkoła niepubliczna otrzyma 100% środków uzyskanych w formie subwencji oświatowej wyliczonych na dzieci uczęszczające do zlikwidowanej/przekształconejszkoły publicznej w…. Tak więc jedyne oszczędności, jakie powstaną po stronie Rady Gminy w…, związane są z likwidacją stosowania Karty Nauczyciela i przepisów wykonawczych do niej.
4) Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 Konstytucji RP gmina to ogół (wspólnota) mieszkańców, więc samodzielności (autonomii) gminy jako takiej nie można utożsamiać wyłącznie z samodzielnością jej organów. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych organy gminy nie mogą zatem pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym protestów przeciwko likwidacji/przekształceniu szkół[14]. Stąd kwestie związane z likwidacją/przekazywaniemszkół powinny być poprzedzone procedurą referendum lokalnego, aby umożliwić miejscowej społeczności wypowiedzenie się w tej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny w utrwalonej linii orzeczniczej wskazuje, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego[15]. Trybunał Konstytucyjny podnosił wielokrotnie w swych orzeczeniach, że nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym, jak i materialnym.
Należy więc zwrócić uwagę na ten aspekt działalności organów samorządu terytorialnego, który polega na przypisaniu sobie przez jego organy bezprawnych cech władczych na swoim terenie, mimo że suwerenem na poziomie samorządu terytorialnego jest tylko i wyłącznie wspólnota mieszkańców. Organy samorządu terytorialnego są jedynie przedstawicielamitejże wspólnoty, zatem nie mogą autorytatywnie podejmować decyzji – wbrew woli mieszkańców. W sytuacji konfliktu społecznego w sprawie likwidacji szkół publicznych organy samorządu terytorialnego powinny wykorzystywać instytucję referendum lokalnego, określonego w treści ustawy z dnia 15 września 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.), aby skutecznie umożliwić wspólnocie mieszkańców wyrażenie swego stanowiska w sprawie.
Istnieje więc bezpośredni związek między trybem procedowania organu prowadzącego szkoły w sprawie podjęcia przedmiotowej uchwały a naruszeniem interesu prawnego ZNP przejawiającym się w ustawowym prawie uzgadniania jego treści i obowiązku ochrony praw pracowników oświaty.
Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 pkt 1 Statutu ZNP do kompetencji zarządu oddziału należy w szczególności reprezentowanie ZNP i jego członków wobec pracodawców, organów prowadzących szkoły i placówki oświatowe oraz innych podmiotów na terenie działania oddziału. Z kolei na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 1 Statutu ZNP do kompetencji prezydium zarządu oddziału należy w szczególności reprezentowanie zarządu oddziału w okresach między jego posiedzeniami.
Prezydium zarządu oddziału może upoważnić sekretariat zarządu oddziału lub poszczególnych jego członków do wykonywania niektórych jego kompetencji (art. 53 ust. 3 Statutu ZNP). Prezydium Zarządu Oddziału ZNP w… upoważniło: (1…, 2…, 3…) do występowania w przedmiotowej sprawie.
[Miejscowość, data] [Podpis(y)] 1……………. 2…………… 3……………
Wezwanie podpisują wszystkie osoby upoważnione przez prezydium do występowania w przedmiotowej sprawie.
Rada Gminy w ……………..
ul. …………………………… 00-000 ………………………
Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w………………. niniejszym wnosi o usunięcie naruszenia prawa polegającego na nieprzedstawieniu do zaopiniowania uchwały z dnia …………… 2011 r. Nr …/…/2011 w sprawie ……………… – co stanowi naruszenie art.19 ust.2 ustawy z dnia 23 maja 1991 o związkach zawodowych(Dz.U. z 2001 Nr 79, poz. 854 ze zm.).
Uzasadnienie Uchwała Rady Gminy w………… podjęta w dniu…………. 2011 r. Nr …/…/2011 nie została przesłana do zaopiniowania związkom zawodowym. Obowiązek konsultowania ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów prawnych został określony w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) – dalej u.z.z. Stwierdza on, że organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni.
Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do działalności związku zawodowego określonego w ustawie o związkach zawodowychi statucie związku zawodowego stanowi naruszenie prawa, dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego jej nieważność[16]. Organy gminy są zobowiązane do przedstawienia założeń lub projektów uchwały w sprawie likwidacji zakładu budżetowego do zaopiniowania związkom zawodowym w trybie art. 19 u.z.z. [17].
Analizując treść art. 19 u.z.z. w zakresie zadań związków zawodowych, należy zauważyć, iż przepis ten zawiera generalne odesłanie do tych przepisów ustawy o związkach zawodowych, w których zostały zamieszczone normy prawne określające zadania związków zawodowych (tj. np. art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 u.z.z.). W tej zaś materii w art. 1 ust. 1 u.z.z. postanowiono, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe – w myśl art. 4 u.z.z. – reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 u.z.z. (a zatem również emerytów, rencistów, osoby bezrobotne), a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Nadto współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Wskazać należy, iż stosownie do art. 8 u.z.z., związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin. Wszystkie te zadania Związek Nauczycielstwa Polskiego realizuje tak na podstawie ww. ustawy, jak i swojego Statutu.
Przedmiot działalności związkowej szczególnie predestynuje ZNP do współdziałania z samorządem terytorialnym w zakresie spraw dotyczących oświaty, a także spraw nauczycielskich. Likwidacja placówek oświatowych dotyka obu tych kategorii spraw. ZNP ma więc prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym swymi zadaniami – czym wypełnia upoważnienie określone w art. 19 u.z.z.
Zważywszy na to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, przypadek, w którym celowo pominięto w opiniowaniu projektów uchwał związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej, jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu uchwały. Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji [18].
Z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (u.s.o.) wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Dyspozycję tego przepisu należy rozumieć w sposób jednoznaczny, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół jest gmina[19]. Z treści art. 5 ust. 3 ww. ustawy wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne [20].
Wydane na podstawie delegacji art. 58 u.s.o. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. z 2004 Nr 46 poz. 438) określa w §2 wymóg złożenia przez założyciela wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu lub rodzaju. W § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego jest udzielane tylko wówczas, gdy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkółw tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Prowadzenie szkół publicznych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego ma więc charakter subsydiarny, uzupełniający sieć szkół publicznych prowadzonych przez samorząd terytorialny[21]. Stąd też należy stwierdzić, że wolą ustawodawcy jest to, aby jednostki samorządu terytorialnego zakładały i prowadziły placówki publicznej oświaty, gdyż jest to ich zadaniem własnym.
Powyższe tezy potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny[22], który wyraźnie stwierdził, że gmina nie może z wykonywania swych zadań zrezygnować lub przekazać ich prowadzenia innemu podmiotowi. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przekazywanie wykonywania zadań własnych innym podmiotom narusza art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy. Zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych, jak i zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w publicznych szkołach i placówkach (art. 5a ust. 2 u.s.o.) należy do zadań własnych gminy. To, że możliwe jest w myśl art. 5 ust. 2 u.s.o. zakładanie i prowadzenie szkół przez różne podmioty, nie oznacza, że gmina może wyzbyć się zadania własnego – zadania oświatowego – i powierzyć to zadanie do realizacji innej jednostce, np. fundacji, stowarzyszeniu czy innemu podmiotowi prawa.
W związku z likwidacją/przekształceniempublicznej Szkoły Podstawowej Rada Gminy w… zadeklarowała zapewnienie kontynuacji nauki dzieciom w szkole prowadzonej przez…(osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą j.s.t.). Jednak zapewnienie nauki jest czysto hipotetyczne wobec faktu, że … (osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca j.s.t.) dopiero założy szkołę, która będzie mogła przejąć wychowanków likwidowanej/przekształconejszkoły. W chwili podejmowania uchwały taka szkoła nie istnieje. Wskazanie przez organ prowadzący …(osoby fizycznej lub osoby prawnej niebędącej j.s.t.) zamiast szkoły, w której dzieci miałyby kontynuować naukę, tak jak ma to miejsce w omawianej sprawie, nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o., tj. zapewnienia nauki uczniom w innej placówce publicznej tego samego typu[23].
Skoro szkoła nie będzie miała określonego obwodu, nie bardzo wiadomo, na jakich zasadach będą przyjmowane do szkoły prowadzonej przez …(osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą j.s.t.) dzieci z obwodu likwidowanej/przekształconejszkoły. Skąd ma wynikać obowiązek przyjęcia tych dzieci do szkoły prowadzonej przez …(osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą j.s.t.), skoro taki obowiązek funkcjonuje jedynie w zakresie szkół publicznych obwodowych – a więc szkół prowadzonych przez samorząd terytorialny. Okoliczność, że organ prowadzący szkołę gwarantuje przejęcie kontynuacji nauki przez uczniów ze zlikwidowanej szkoły przez …(osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą j.s.t.), nie jest wystarczająca dla wypełnienia obowiązku z art. 59 ust. 1 u.s.o., ponieważ Rada Gminy w… nie ma prawnych możliwości składania oświadczeń woli w imieniu innego, samodzielnego podmiotu prawa.
Zapewnienie nauki w placówce prowadzonej przez inną osobę niż jednostka samorządu terytorialnego nie spełnia wymogu zapewnienia nauki uczniom w innej placówce publicznej tego samego typu[24]. Status placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne różni się w sposób istotnyod statusu placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego[25], a ponadto w przypadku placówek niepublicznych częstym zjawiskiem jest obciążanie dodatkowymi kosztami kształcenia w postaci czesnego.
3) Kolejnym zarzutem wobec uchwały jest to, że organ samorządu terytorialnego podejmując decyzję o likwidacji/przekazaniuszkoły publicznej kierował się wyłącznie czynnikiem ekonomicznym.
Organ prowadzący nie likwiduje w ogóle placówek oświatowych (np. wobec wystąpienia braku zapotrzebowania na jej usługi) tylko zmienia ich status prawny oraz organ prowadzący. Rada Gminy w… nadal widzi potrzebę utrzymania na swym terenie szkół podstawowych, jednak szkół niepublicznych prowadzonych przez inny podmiot prawny.
Z całą pewnością Rada Gminy w… podejmując omawianą uchwałę miała na celu zmniejszenie kosztów prowadzenia placówki oświatowej poprzez np. zerwanie z zasadami wynagradzania i uprawnieniami określonymi pragmatyką nauczycielską. Jest to postępowanie bezprawne nie tylko ze względu na fakt łamania art. 5b u.s.o.[26], ale przede wszystkim ze względu na sam charakter uzasadnienia. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być bowiem główną przesłanką likwidacji/przekształcenia szkół i przedszkoli na terenie gminy[27].
Gwarancje zapewnienia jednostce samorządu terytorialnego środków na realizację zadań oświatowych nie oznaczają, że subwencja oświatowa będzie równa kosztom utrzymania szkół i placówek (wraz z wynagrodzeniem zatrudnionych w nich nauczycieli). Zadania oświatowe gmin stanowią ich obligatoryjne zadania własne. W ustalaniu zasad gospodarki finansowej w stosunku do prowadzonych szkół i placówek gmina zachowuje daleko posuniętą samodzielność. Wynika to z faktu, że obowiązki gminy, składające się na ogólną kategorię zadań oświatowych, należą do jej zadań własnych. Zadania własne są zaś wykonywane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w sposób samodzielny i z własnych środków, a zatem zakres autonomii przy ich realizacji jest z zasady daleko większy niż w wypadku zadań zleconych[28].
4) Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 Konstytucji RP gmina to ogół (wspólnota) mieszkańców, więc samodzielności (autonomii) gminy jako takiej nie można utożsamiać wyłącznie z samodzielnością jej organów. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych organy gminy nie mogą zatem pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym protestów przeciwko likwidacji/przekształceniu szkół[29]. Stąd kwestie związane z likwidacją/przekazywaniemszkół powinny być poprzedzone procedurą referendum lokalnego, aby umożliwić miejscowej społeczności wypowiedzenie się w tej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny w utrwalonej linii orzeczniczej wskazuje, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego[30]. Trybunał Konstytucyjny podnosił wielokrotnie w swych orzeczeniach, że nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym, jak i materialnym.
Należy więc zwrócić uwagę na ten aspekt działalności organów samorządu terytorialnego, który polega na przypisaniu sobie przez jego organy bezprawnych cech władczych na swoim terenie, mimo że suwerenem na poziomie samorządu terytorialnego jest tylko i wyłącznie wspólnota mieszkańców. Organy samorządu terytorialnego są jedynie przedstawicielami tejże wspólnoty, zatem nie mogą autorytatywnie podejmować decyzji – wbrew woli mieszkańców. W sytuacji konfliktu społecznego w sprawie likwidacji szkół publicznych organy samorządu terytorialnego powinny wykorzystywać instytucję referendum lokalnego określonego w treści ustawy z dnia 15 września 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.), aby skutecznie umożliwić wspólnocie mieszkańców wyrażenie swego stanowiska w sprawie.
Istnieje więc bezpośredni związek między trybem procedowania organu prowadzącego szkoły w sprawie podjęcia przedmiotowej uchwały a naruszeniem interesu prawnego ZNP, przejawiającym się w ustawowym prawie uzgadniania jego treści i obowiązku ochrony praw pracowników oświaty.
[Miejscowość, data] [Podpis(y)]
1……………. 2…………… 3…………… Uwaga:
- WZÓR - Wojewódzki Sąd Administracyjny w ………………………………….
ul. ………………………………… 00-000 ……………………………
za pośrednictwem - Rady Gminy w ……………..……
Strona skarżąca: Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego
ul.………………….………………
00-000 ……………………………
Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 §1 w zw. z art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w ……………………………… - niniejszym wnosi o:
uchylenie w całości uchwały Rady Gminy w… z dnia… 2011 r. (uchwała nr …/…/2011),
Zaskarżona uchwała nie została przedłożona do zaopiniowana Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego jako zakładowej/międzyzakładowej organizacji związkowej – co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych(Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).
W dniu … 2011 r. Rada Gminy w… podjęła uchwałę (Nr …/…/2011) w sprawie …(zał. nr 1). W dniu… 2011 r. Zarząd Oddziału ZNP w… wystosował do Rady Gminy w… żądanie usunięcia wskazanych powyżej naruszeń prawa (zał. nr 2). Pismo zostało doręczone w dniu… 2011 r. (potwierdzenie zwrotne – zał. nr 3). Do chwili sporządzenia skargi Rada Gminy nie ustosunkowała się do zarzutów wskazanych pismem Zarządem Oddziału ZNP z dnia… 2011 r./ odrzuciła żądanie pismem z dnia… 2011 r., stąd przedmiotowa skarga stała się jedynym środkiem dochodzenia swoich praw.
Uchwała Rady Gminy w… podjęta w dniu… 2011 r. Nr …/…/2011 nie została przesłana do zaopiniowania związkom zawodowym. Obowiązek konsultowania ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów prawnych został określony w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) – dalej u.z.z. Stwierdza on, że organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni.
Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do zakresu działalności związku zawodowego, określonego w ustawie o związkach zawodowychi statucie związku zawodowego, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego jej nieważność[31]. Organy gminy są zobowiązane do przedstawienia założeń lub projektów uchwały w sprawie likwidacji zakładu budżetowego do zaopiniowania związkom zawodowym w trybie art. 19 u.z.z.[32].
Analizując treść art. 19 u.z.z. w zakresie zadań związków zawodowych należy zauważyć, iż przepis ten zawiera generalne odesłanie do tych przepisów ustawy o związkach zawodowych, w których zostały zamieszczone normy prawne, określające zadania związków zawodowych (tj. np. art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 u.z.z.). W tej zaś materii w art. 1 ust. 1 u.z.z. postanowiono, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe – w myśl art. 4 u.z.z. reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 u.z.z. (a zatem również emerytów, rencistów, osoby bezrobotne), a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Nadto współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Wskazać należy, iż stosownie do art. 8 u.z.z., związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin. Wszystkie te zadania Związek Nauczycielstwa Polskiego realizuje tak na podstawie ww. ustawy, jak i swojego Statutu.
Zważywszy na to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, przypadek, w którym celowo pominięto w opiniowaniu projektów uchwał związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej, jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu uchwały. Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji [33].
Z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (u.s.o.) wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Dyspozycję tego przepisu należy rozumieć w sposób jednoznaczny, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół jest gmina[34]. Z treści art.5 ust.3 ww. ustawy wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne[35].
Wydane na podstawie delegacji art. 58 u.s.o. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. z 2004 r. Nr 46, poz. 438) określa w §2 wymóg złożenia przez założyciela wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu lub rodzaju. W §4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego jest udzielane tylko wówczas, gdy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkółw tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Prowadzenie szkół publicznych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego ma więc charakter subsydiarny, uzupełniający sieć szkół publicznych prowadzonych przez samorząd terytorialny[36]. Stąd też należy stwierdzić, że wolą ustawodawcy jest to, aby jednostki samorządu terytorialnego zakładały i prowadziły placówki publicznej oświaty, gdyż jest to ich zadaniem własnym.
Powyższe tezy potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny[37], który wyraźnie stwierdził, że gmina nie może z wykonywania swych zadań zrezygnować lub przekazać ich prowadzenia innemu podmiotowi. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przekazywanie wykonywania zadań własnych innym podmiotom narusza art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy. Zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych, jak i zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w publicznych szkołach i placówkach (art. 5a ust. 2 u.s.o.) należy do zadań własnych gminy. To, że możliwe jest w myśl art. 5 ust. 2 u.s.o. zakładanie i prowadzenie szkół przez różne podmioty nie oznacza, że gmina może wyzbyć się zadania własnego – zadania oświatowego – i powierzyć to zadanie do realizacji innej jednostce, np. fundacji, stowarzyszeniu czy innemu podmiotowi prawa.
W związku z likwidacją/przekształceniempublicznej szkoły podstawowej, Rada Gminy w… zadeklarowała zapewnienie kontynuacji nauki dzieciom w szkole prowadzonej przez …(osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą j.s.t.). Jednak zapewnienie nauki jest czysto hipotetyczne wobec faktu, że …(osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca j.s.t.) dopiero założy szkołę, która będzie mogła przejąć wychowanków likwidowanej/przekształconejszkoły. W chwili podejmowania uchwały taka szkoła nie istnieje. Wskazanie przez organ prowadzący …(osoby fizycznej lub osoby prawnej niebędącej j.s.t.) zamiast szkoły, w której dzieci miałyby kontynuować naukę, tak jak ma to miejsce w omawianej sprawie, nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o., tj.zapewnienia nauki uczniom w innej placówce publicznej tego samego typu[38].
Dla szkoły publicznej prowadzonej przez inną osobę niż organ samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu. Każde dziecko zamieszkujące na terenie Gminy… musi mieć wskazaną szkołę, w obwodzie której realizuje obowiązek nauki. Oczywiście obowiązek nauki może być realizowany w szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego, lecz może się to odbyć na zasadzie wyboru między publiczną szkołą obwodową, a tą drugą szkołą. W omawianej sytuacji Rada Gminy w… nie wskazała prowadzonej przez siebie szkoły, która swoim obwodem obejmie dzieci ze zlikwidowanej szkoły.
Zapewnienie nauki w placówce prowadzonej przez inną osobę niż jednostka samorządu terytorialnego nie spełnia wymogu zapewnienia nauki uczniom w innej placówce publicznej tego samego typu[39]. Status placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne różni się w sposób istotnyod statusu placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego[40], a ponadto, w przypadku placówek niepublicznych, częstym zjawiskiem jest obciążanie dodatkowymi kosztami kształcenia w postaci czesnego.
Organ prowadzący nie likwiduje w ogóle placówek oświatowych (np. wobec wystąpienia braku zapotrzebowania na jej usługi), tylko zmienia ich status prawny oraz organ prowadzący. Rada Gminy w… nadal widzi potrzebę utrzymania na swym terenie szkół podstawowych, jednak szkół niepublicznych prowadzonych przez inny podmiot prawny.
Z całą pewnością, Rada Gminy w… podejmując omawianą uchwałę, miała na celu zmniejszenie kosztów prowadzenia placówki oświatowej, poprzez np. zerwanie z zasadami wynagradzania i uprawnieniami określonymi pragmatyką nauczycielską. Jest to postępowanie bezprawne nie tylko ze względu na fakt łamania art. 5b u.s.o.[41], ale przede wszystkim ze względu na sam charakter uzasadnienia. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych argumenty natury ekonomicznej nie mogą być bowiem główną przesłanką likwidacji/przekształcenia szkół i przedszkoli na terenie Gminy[42].
Gwarancje zapewnienia jednostce samorządu terytorialnego środków na realizację zadań oświatowych nie oznaczają, że subwencja oświatowa będzie równa kosztom utrzymania szkół i placówek (wraz z wynagrodzeniem zatrudnionych w nich nauczycieli). Zadania oświatowe gmin stanowią ich obligatoryjne zadania własne. W ustalaniu zasad gospodarki finansowej w stosunku do prowadzonych szkół i placówek gmina zachowuje daleko posuniętą samodzielność. Wynika to z faktu, że obowiązki gminy, składające się na ogólną kategorię zadań oświatowych, należą do jej zadań własnych. Zadania własne są zaś wykonywane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w sposób samodzielny i z własnych środków, a zatem zakres autonomii przy ich realizacji jest z zasady daleko większy niż w wypadku zadań zleconych[43].
Zresztą, poza oszczędnościami związanymi z likwidacją/przekształceniem, a więc zwolnieniem z obowiązku stosowania Karty Nauczyciela, organ prowadzący nie dokona innych oszczędności poprzez przekazanie placówki oświatowej innemu podmiotowi prawa. Przekazanie prowadzenia placówek przez jednostki samorządu terytorialnego innym podmiotom nie zwalnia gminy z obowiązku ich finansowania. I tak też jest w omawianym przypadku, ponieważ utworzona szkoła niepubliczna otrzyma 100% środków uzyskanych w formie subwencji oświatowej wyliczonych na dzieci uczęszczające do zlikwidowanej/przekształconejszkoły publicznej w…. Tak więc, jedyne oszczędności jakie powstaną po stronie Rady Gminy w…, związane są z likwidacją stosowania Karty Nauczyciela i przepisów wykonawczych do niej.
4) Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 Konstytucji RP gmina to ogół (wspólnota) mieszkańców, więc samodzielności (autonomii) gminy jako takiej nie można utożsamiać wyłącznie z samodzielnością jej organów. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych, organy gminy nie mogą zatem pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym protestów przeciwko likwidacji/przekształceniu szkół [44]. Stąd kwestie związane z likwidacją/przekazywaniemszkół powinny być poprzedzone procedurą referendum lokalnego, aby umożliwić miejscowej społeczności wypowiedzenie się w tej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny w utrwalonej linii orzeczniczej wskazuje, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego[45]. Trybunał Konstytucyjny podnosił wielokrotnie w swych orzeczeniach, że nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału, swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym, jak i materialnym.
Należy więc zwrócić uwagę na ten aspekt działalności organów samorządu terytorialnego, który polega na przypisaniu sobie przez jego organy bezprawnych cech władczych na swoim terenie, mimo że suwerenem na poziomie samorządu terytorialnego jest tylko i wyłącznie wspólnota mieszkańców. Organy samorządu terytorialnego są jedynie przedstawicielamitejże wspólnoty, więc nie mogą autorytatywnie podejmować decyzji – wbrew woli mieszkańców. W sytuacji konfliktu społecznego w sprawie likwidacji szkół publicznych organy samorządu terytorialnego powinny wykorzystywać instytucję referendum lokalnego określonego w treści ustawy z dnia 15 września 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.), aby skutecznie umożliwić wspólnocie mieszkańców wyrażenie swego stanowiska w sprawie.
Prezydium zarządu oddziału może upoważnić sekretariat zarządu oddziału lub poszczególnych jego członków do wykonywania niektórych jego kompetencji (art.53 ust. 3 Statutu ZNP). Prezydium Zarządu Oddziału ZNP w… upoważniło: (1…, 2…, 3…) do występowania w przedmiotowej sprawie.
1……………. 2…………… 3…………………
Wezwanie podpisują wszystkie osoby upoważnione przez prezydium do występowania w przedmiotowej sprawie. Załączniki:
Uchwała Rady Gminy w… z dnia … 2011 r.
Pismo ZNP z dnia … w sprawie żądania usunięcia nieprawidłowości
Odpowiedź Rady Gminy w… (o ile będzie odpowiedź!!!)
[1] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2007 r., I OSK 1282/07
[2] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 24.07.2003 r., PN.II.0911-15/30/03, OwSS 2003/4/100
[3] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r. we Wrocławiu, IV SA/Wr 805/04, Dz.Urz.Dolno 2007/4/28
[4]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.05.2006 r., I S.A./Wa 1818/05, Lex nr 227701
[5]Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10.09.1998 r., IPKN 3030/98, OSNP 1999/19/609
[6]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.02.2006 r., I OSK/1372/05, Lex nr 194880
[7]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.02.2006 r., I OSK 1372/05, Lex nr 194880
[8] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.04.2006 r., I S.A./Wa 1412/05, Lex nr 212267
[9] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.04.2006 r., I S.A./Wa 1412/05, Lex nr 212267
[10]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 1331-1334/06, w: artykuł Danuty Frey „Uczniom trzeba zapewnić naukę w innej publicznej placówce”, Rzeczpospolita z 6 grudnia 2006 r.
[11]Prawa i obowiązki nauczycieli przedszkoli, szkół i placówek określa ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela
[12]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006r., I SA/Wa,1818/05, LEX nr 227701 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 03.04.2006r., I Sa/Wa 1450/05, Lex nr 212203
[15] Wyroki TK z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, z 28 czerwca 1994 r., sygn. K 14/93, OTK w 1994 r., z 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/2005 OTK-A 2006/6/62, z 20.03.2007 r., sygn. K 35/05, OTK-A 2007/3/28
[16] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2007 r., I OSK 1282/07
[17] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 24.07.2003 r., PN.II.0911-15/30/03, OwSS 2003/4/100
[18] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r. we Wrocławiu, IV SA/Wr 805/04, Dz.Urz.Dolno 2007/4/28
[19]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.05.2006 r., I S.A./Wa 1818/05, Lex nr 227701
[20]Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10.09.1998 r.,IPKN 3030/98, OSNP 1999/19/609
[21]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.02.2006 r., I OSK/1372/05, Lex nr 194880
[22]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.02.2006 r., I OSK 1372/05, Lex nr 194880
[23] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.04.2006 r., I S.A./Wa 1412/05, Lex nr 212267
[24] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.04.2006 r., I S.A./Wa 1412/05, Lex nr 212267
[25]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 1331-1334/06, w: artykuł Danuty Frey „Uczniom trzeba zapewnić naukę w innej publicznej placówce”, Rzeczpospolita z 6 grudnia 2006 r.
[26]Prawa i obowiązki nauczycieli przedszkoli, szkół i placówek określa ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela
[27]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., I SA/Wa,1818/05, LEX nr 227701 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 03.04.2006 r., I Sa/Wa 1450/05, Lex nr 212203
[28]Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt K 29/07
[29] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 03.04.2006 r., I Sa/Wa 1450/05, Lex nr 212203
[30] Wyroki TK z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, z 28 czerwca 1994 r., sygn. K 14/93, OTK w 1994 r., z 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/2005 OTK-A 2006/6/62, z 20.03.2007 r., sygn. K 35/05, OTK-A 2007/3/28
[31] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2007 r., I OSK 1282/07
[32] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 24.07.2003 r., PN.II.0911-15/30/03, OwSS 2003/4/100
[33] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r. we Wrocławiu, IV SA/Wr 805/04, Dz.Urz.Dolno 2007/4/28
[34]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.05.2006 r., I S.A./Wa 1818/05, Lex nr 227701
[35]Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10.09.1998 r., IPKN 3030/98, OSNP 1999/19/609
[36]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.02.2006 r., I OSK/1372/05, Lex nr 194880
[37]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.02.2006 r., I OSK 1372/05, Lex nr 194880
[38] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.04.2006 r., I S.A./Wa 1412/05, Lex nr 212267
[39] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.04.2006 r., I S.A./Wa 1412/05, Lex nr 212267
[40]Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 1331-1334/06, w: artykuł Danuty Frey „Uczniom trzeba zapewnić naukę w innej publicznej placówce”, Rzeczpospolita z 6 grudnia 2006 r.
[41]Prawa i obowiązki nauczycieli przedszkoli, szkół i placówek określa ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela
[42]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., I SA/Wa,1818/05, LEX nr 227701 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 03.04.2006 r., I Sa/Wa 1450/05, Lex nr 212203
[43]Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt K 29/07
[44] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 03.04.2006 r., I Sa/Wa 1450/05, Lex nr 212203
[45] Wyroki TK z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, z 28 czerwca 1994 r., sygn. K 14/93, OTK w 1994r., z 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/2005 OTK-A 2006/6/62, z 20.03.2007 r., sygn. K 35/05, OTK-A 2007/3/28