Source: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?pokaz=dokumenty&sygnatura=K%2013/06
Timestamp: 2020-07-07 12:29:33
Legal References Found: art. 166

art. 167
 art. 21
 art. 165
 art. 166
 art. 167
 art. 21
 art. 21
 art. 92
 art. 39
 art. 21
 art. 2
 art. 165
 art. 166
 art. 167
 art. 21
 art. 2
 art. 2
 art. 167
 art. 21
 art. 167
 art. 166
 art. 165
 art. 21
 art. 21
 art. 167
 art. 21
 art. 2
 art. 2
 art. 21
 art. 36
 art. 21
 art. 92
 art. 21
 art. 92
 art. 21
 art. 92
 art. 165
 art. 166
 art. 167
 art. 92
 art. 21
 art. 92
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 165
 art. 166
 art. 167
 art. 165
 art. 165
 art. 165
 art. 21
 art. 166
 art. 21
 art. 166
 art. 167
 art. 21
 art. 21
 art. 167
 art. 21
 art. 92
 art. 165
 art. 167
 art. 165
 art. 166
 art. 21
 art. 21
 art. 165
 art. 167
 art. 92
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 92
 art. 165
 art. 166
 art. 21
 art. 21
 art. 165
 art. 166
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 7
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 92
 art. 165
 art. 166
 art. 167
 art. 21
 art. 21
 art. 92
 art. 165
 art. 166
 art. 167
 art. 21
 art. 1
 art. 21
 art. 12
 art. 21
 art. 1
 art. 1
 art. 21
 art. 21

Art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 1
 art. 10
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 19
 art. 157
 art. 11
 art. 21
 art. 21
 art. 20
 art. 21
 art. 21
 art. 22
 art. 23
 art. 23
 art. 24
 art. 25
 art. 26
 art. 1
 art. 3
 art. 39
 art. 39
 art. 165

Document Content:
Sprawa K 13/06
Metryka K 13/06
Postanowienie - umorzenie z dnia 4 marca 2008
Sygnatura K 13/06
Data wpływu do TK 13 grudzień 2005
Data wpływu do STK 29 marzec 2006
Pochodzi z Tw 61/05
Rada Miejska w Kuźni Raciborskiej - wnioskodawca
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29. 09. 2005r. w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2006
art. 166 ust. 1
art. 167 ust. 3
Data 4 marca 2008
Dotyczy upoważnienie ustawowe, źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego
OTK ZU 2A/2008, poz. 32
Postanowienie z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt K 13/06
Sygn. akt K 13/06
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2008 r., wniosków Rady Miejskiej w Kuźni Raciborskiej o zbadanie zgodności:
1) art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, ze zm.) z art. 165, art. 166 ust. 1, art. 167 ust. 1 i 3 Konstytucji,
2) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 września 2005 r. w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2006 (Dz. U. Nr 194, poz. 1621) z art. 21 ust. 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,
3) art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów.
1. Wnioskiem z 1 grudnia 2005 r. Rada Miejska w Kuźni Raciborskiej (dalej: wnioskodawczyni lub Rada) zakwestionowała zgodność art. 21 ust. 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 203, poz. 1966; dalej: ustawa lub ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) z art. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także zgodność rozporządzenia Ministra Finansów z 29 września 2005 r. w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2006 (Dz. U. z 2005 r. Nr 194, poz. 1621; dalej: rozporządzenie Ministra Finansów) z art. 21 ust. 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Zarzucając niezgodność zakwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji, wnioskodawczyni podniosła, że pozwala on Ministrowi Finansów w sposób dowolny kształtować zasady podziału dużych środków finansowych pomiędzy gminy. Rozporządzenia w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej wydawane są na rok. Za każdym razem sposób podziału dokonywany jest w oparciu o inne kryteria. Skutkuje to zmianą wysokości przyznawanych środków, przez co gminy nie mają pewności, jaki dochód uzyskają z tytułu tej subwencji. Brak precyzji i jasno określonych przesłanek, którymi miałby się kierować Minister Finansów, jest, zdaniem Rady, sprzeczny z zasadą przyzwoitej legislacji, pewności prawa, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa – wyrażonych w art. 2 Konstytucji.
Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że zgodnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji źródła dochodów samorządu terytorialnego powinny być określone w ustawie, natomiast delegacja zawarta w art. 21 ust. 3 powoduje, że zostają one określone w akcie rangi rozporządzenia.
Ustawodawca, pozwalając na dowolne kształtowanie wymienionych zasad przez Ministra Finansów, przekroczył granicę swobody legislacyjnej. Zdaniem wnioskodawczyni, spowodowało to pozbawienie gminy udziału w dochodach odpowiednio do przypadających jej zadań, czyli naruszenie art. 167 ust. 1 Konstytucji. Naruszenie zasady adekwatności środków finansowych uniemożliwia skuteczne wykonywanie przez gminę powierzonych jej zadań, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, co z kolei narusza art. 166 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji prowadzi to do pozbawienia gminy możliwości rzetelnego planowania budżetu, realizacji zadań wieloletnich, czy spłaty zobowiązań, a przez to również do niezgodności z zasadą samodzielności finansowej gmin, wyrażoną w art. 165 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawczyni dopuszczalne jest wprawdzie ustawowe limitowanie zasady samodzielności gminy, jednakże przy respektowaniu konstytucyjnego skrępowania swobody ustawodawcy, kształtującego granice tej zasady. Każde ograniczenie samodzielności powinno znajdować swoje uzasadnienie w wartościach i zasadach konstytucyjnych. Nie może prowadzić do zniweczenia istoty samej zasady samodzielności.
W drugiej części uzasadnienia, odnosząc się do zarzutu niezgodności rozporządzenia Ministra Finansów, wnioskodawczyni wskazała, że Minister Finansów dokonał podziału części równoważącej subwencji ogólnej w proporcji 50% dla gmin miejskich oraz 50% dla gmin miejsko-wiejskich i wiejskich, a następnie ustalił zasady podziału kwoty części równoważącej subwencji ogólnej dla dwu wymienionych grup gmin.
Zasady podziału 50% subwencji przypadającej gminom miejskim określił Minister wyłącznie w oparciu o wysokość wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych. Natomiast w odniesieniu do grupy gmin miejsko-wiejskich i wiejskich dokonał podziału 25% części równoważącej subwencji ogólnej na podstawie wysokości wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych, zaś pozostała część (25%) została rozdzielona między gminy miejsko-wiejskie i wiejskie ze względu na kryterium dochodów tych gmin z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz dochodów, jakie gmina mogła uzyskać w 2004 r. z podatku rolnego, (stosując do ich obliczenia średnią cenę skupu żyta) i z podatku leśnego (stosując do ich obliczenia średnią cenę sprzedaży drewna); zgodnie z cenami ogłoszonymi przez Prezesa GUS, bez zwolnień, odroczeń, umorzeń oraz zaniechań poboru takich podatków w przeliczeniu na jednego mieszkańca gminy.
W ocenie Rady, Minister Finansów, określając zasady podziału kwoty części równoważącej subwencji ogólnej, nie wypełnił delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy w sposób rzetelny. Zgodnie z delegacją powinien określić zasady podziału uwzględniając sytuację finansową gmin, a w szczególności kierując się wysokością wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej, w tym wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych, a nie wyłącznie dodatków mieszkaniowych. Minister Finansów nie uwzględnił zatem wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej.
Nadto wnioskodawczyni podniosła, że przepis art. 21 ust. 3 ustawy nie upoważnia Ministra Finansów do podziału gmin na dwie kategorie – gminy wiejskie i miejsko-wiejskie oraz na gminy miejskie. Powyższe rozróżnienie prowadzi do podziału kwoty części równoważącej subwencji ogólnej w oparciu o kryteria nieuwzględniające sytuacji finansowej gmin. Zdaniem wnioskodawczyni, sytuacja finansowa powinna być oceniana przez porównanie wszystkich gmin, a nie tylko w określonych kategoriach. Natomiast na podstawie przyjętego podziału porównano na wybiórczych zasadach cząstkową sytuację finansową gmin większych oraz odrębnie gmin mniejszych.
W odniesieniu do gmin miejskich Minister Finansów określił zasady podziału części równoważącej subwencji ogólnej bez uwzględnienia sytuacji finansowej gmin. Jako podstawę przyjął wyłącznie wydatki poniesione na wypłatę dodatków mieszkaniowych. Jednak wydatki te są tylko jednym z wielu elementów wpływających na sytuację finansową tych gmin.
Przyjęte zasady, oparte w 75% wyłącznie na kryterium wydatków ponoszonych na wypłatę dodatków mieszkaniowych, doprowadziły do zwiększenia wysokości subwencji równoważącej w dużych ośrodkach miejskich, znajdujących się w lepszej kondycji finansowej niż większość małych ośrodków wiejskich czy miejsko-wiejskich.
Ponadto w przypadku gmin miejsko-wiejskich Minister Finansów jako kryterium podziału 25% subwencji równoważącej wybrał tylko niektóre źródła dochodów, zamiast wziąć pod uwagę wszystkie dochody własne gmin oraz subwencje i dotacje. Źródła dochodów, wskazane przez Ministra Finansów, stanowią tylko nieznaczną część dochodów gminy i obrazują tylko częściowo sytuację finansową gmin.
Wnioskodawczyni wskazała nadto, że zmiana zasad podziału części równoważącej subwencji ogólnej w 2006 r. w porównaniu z rokiem poprzedzającym doprowadziła, w jej wypadku, do drastycznego obniżenia dochodów gminy, skutkującego ograniczeniem możliwości wywiązywania się przez nią z nałożonych zadań. Wnioskodawczyni podkreśliła, że coroczne dokonywanie zmian w algorytmie naliczeń subwencji równoważącej całkowicie destabilizuje finanse gmin. Na dowód tego wskazała, że w latach 2004 i 2005 zostały jej przekazane do realizacji nowe zadania, m.in. z zakresu opieki społecznej, dodatków mieszkaniowych, oświetlenia ulic. W związku z tym subwencja dla gmin (z pominięciem subwencji oświatowej) oraz udział gminy w podatku dochodowym od osób fizycznych wzrosły w 2005 r. w stosunku do roku 2003 o 14%. Natomiast wysokość subwencji równoważącej w roku 2006 zmalała w stosunku do roku 2005 o 89%. Tak drastyczne obniżenie dochodów wnioskodawczyni przez Ministra Finansów narusza istotę samodzielności finansowej gminy, o której mowa w art. 167 Konstytucji.
2. Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z 14 lutego 2006 r. odmówił nadania wnioskowi Rady Miejskiej w Kuźni Raciborskiej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 21 ust. 3 ustawy z art. 2 Konstytucji. Trybunał uznał bowiem, że art. 2 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli art. 21 ust. 3 ustawy. Stwierdził, że argumentacja wnioskodawczyni koncentruje się wokół problemu wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, będących jedną z przesłanek oceny konstytucyjności zarówno delegacji ustawowej, jak i wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Sposób sformułowania wytycznych jest natomiast sprawą uznania ustawodawcy. Kontrola Trybunału Konstytucyjnego ograniczyć się może jedynie do dwóch kwestii. Po pierwsze, do ustalenia, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne. Po drugie, czy sposób sformułowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami co do wyłączności ustawy i nakazami, by kwestie prawne były w całości uregulowane w ustawie.
Oczywista bezzasadność tak ustalonego zakresu zaskarżenia stanowi, zdaniem Trybunału, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi we wskazanym zakresie.
3. Pismem z 27 kwietnia 2006 r. Rada Miejska w Kuźni Raciborskiej wniosła o zbadanie zgodności art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawczyni zarzuciła zaskarżonemu przepisowi, zawierającemu upoważnienie dla Ministra Finansów, zbyt ogólne sformułowanie i brak jasno określonych przesłanek wydania rozporządzenia.
Wytyczne wskazane w tym przepisie, nakazujące uwzględnić sytuację finansową gmin, a w szczególności wysokość wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej, w tym wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych, nie zapewniają – zdaniem wnioskodawczyni – klarowności, czytelności i pewności co do zasad, na podstawie których miałby być oparty system podziału tej subwencji. Część równoważąca subwencji ogólnej stanowi istotne źródło dochodów jednostek samorządu terytorialnego; wydatki na pomoc społeczną, a tym bardziej wydatki na wypłatę dodatków mieszkaniowych, nie obrazują sytuacji finansowej gmin. Brak szczegółowych wytycznych powoduje, że Minister Finansów corocznie może dowolnie kształtować zasady podziału pomiędzy gminy dużych środków finansowych, stanowiących jedno z podstawowych źródeł dochodów gmin. Jest to sprzeczne z zasadą przyzwoitej legislacji i pewności prawa. Jednostki samorządu terytorialnego nie mają bowiem pewności, nie tylko co do wysokości dochodów z tytułu tej subwencji, ale także co do przesłanek, jakimi będzie się kierował właściwy minister przy ustalaniu zasad podziału subwencji.
W ocenie Rady, zaskarżony przepis nie zawiera jakichkolwiek postanowień, które wyznaczałyby treściowy kierunek rozwiązań dla wydania rozporządzenia. Powołując się na orzecznictwo Trybunału, wnioskodawczyni wskazała, że upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. musi określać wytyczne dotyczące treści aktu. Wytyczne powinny dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.
Wnioskodawczyni podkreśliła, iż upoważnienie ustawowe nie może zawierać zwrotów niedookreślonych prawnie, takich jak „sytuacja finansowa gmin”, o ile ustawa nie wskazuje, co przez nie należy rozumieć. Powinno ono zawierać konkretne wskazania, które wykluczają możliwość regulacji aktem niższego rzędu całości materii, co do której w treści ustawy nie ma żadnych bezpośrednich wskazówek. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy nie spełnia, zdaniem Rady, wymagań wynikających z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zamieszczony w tym przepisie zwrot dotyczący uwzględnienia sytuacji finansowej gmin, a w szczególności wysokości wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej, w tym wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych, stanowi w ocenie Rady, przykładowe wyliczenie, które pozostawia Ministrowi Finansów wręcz nieograniczone możliwości przy formułowaniu tychże zasad.
4. Marszałek Sejmu w piśmie z 13 listopada 2006 r., zawierającym stanowisko w kwestii zarzutów podniesionych przez Radę, stwierdził, że art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest zgodny z art. 92 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 165, art. 166 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu przywołał tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczące konstytucyjnych wymagań w zakresie wydawania aktów wykonawczych do ustaw i uznał, że wytyczne zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego są dostatecznie szczegółowe. Spełniają tym samym wymagania art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nałożył na Ministra Finansów obowiązek uwzględnienia w rozporządzeniu kryteriów dotyczących wysokości wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej i wysokości wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych. Jednocześnie pozostawił Ministrowi Finansów swobodę wyboru co do tego, czy ewentualnie uwzględni także inne, dodatkowe kryteria. Wynika to z faktu, że wyliczenie zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy nie ma charakteru wyczerpującego.
Obydwa wymienione w upoważnieniu elementy: zadania z zakresu pomocy społecznej i wypłata dodatków mieszkaniowych, są głównymi, zdaniem Marszałka Sejmu, przesłankami określającymi sytuację finansową gmin.
Marszałek Sejmu za bezzasadne uznał również zarzuty odnoszące się do naruszenia przez art. 21 ust. 3 ustawy art. 165, art. 166 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 3 Konstytucji.
W jego ocenie, wnioskodawczyni nie przedstawiła argumentów uzasadniających twierdzenie o niezgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi wzorcami. Nie podniosła również żadnych argumentów odnoszących się do naruszenia art. 165 ust. 1 Konstytucji, chociaż jako wzorzec kontroli wskazała cały art. 165 Konstytucji. Skupiła się natomiast, zdaniem Marszałka, na naruszeniu samodzielności finansowej gminy, „tj. na naruszeniu sfery publicznych praw podmiotowych”, o których mowa w art. 165 ust. 2 Konstytucji.
Marszałek Sejmu, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stwierdził, iż nie ma podstaw do absolutyzowania treści powołanej zasady. Dopóki ustawodawca w sposób drastyczny nie naruszy samej istoty samodzielności finansowej gminy, przysługuje mu pewna swoboda określania zarówno źródeł dochodów własnych gmin, jak i ich poziomu. Natomiast przyjęte w ustawie mechanizmy przyznawania części równoważącej subwencji ogólnej (celowość doboru przez ustawodawcę odpowiednich środków) nie podlegają, zdaniem Marszałka Sejmu, badaniu przez Trybunał.
Przechodząc do uzasadnienia stanowiska w zakresie kontroli art. 21 ust. 3 ustawy z art. 166 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że nie ma żadnego związku między art. 21 ust. 3 a kwalifikacją zadań publicznych jako zadań własnych. Brak jest zatem uzasadnienia dla powołania art. 166 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli.
Marszałek uznał również, że art. 167 ust. 1 nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli dla art. 21 ust. 3 ustawy. Wskazał, że art. 21 ust. 3 ani nie ustanawia, ani nie znosi żadnych zadań gmin. Upoważnia jedynie Ministra Finansów do wydania rozporządzenia w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej. Nie odnosi się zatem do kwestii odpowiedniości dochodów jednostek samorządu terytorialnego do przypadających im zadań.
Za nieadekwatny wzorzec kontroli Marszałek Sejmu uznał również art. 167 ust. 3 Konstytucji. Stwierdził, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wymaganie ustawowego określania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że „na poziomie ustawowym muszą zostać sformułowane wszystkie rozstrzygnięcia podstawowe dla wyznaczenia rodzaju i charakteru prawnego poszczególnych źródeł dochodów, a tym samym także rozstrzygnięcia wyznaczające sposób ustalania wysokości tych dochodów. Innymi słowy tak ogólny poziom dochodów jednostki samorządu terytorialnego musi być możliwy do ustalenia już na podstawie regulacji ustawowej”. Regulacja ta zatem musi zachowywać odpowiedni stopień precyzji i szczegółowości; nie może ograniczać się do blankietowych odesłań do regulacji wykonawczych.
5. Prokurator Generalny w piśmie z 12 lipca 2007 r. stwierdził, że przepis art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest zgodny z art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 2 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji, a rozporządzenie Ministra Finansów jest zgodne z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Przechodząc do oceny kwestionowanego przez wnioskodawczynię przepisu w kontekście konstytucyjnych zasad samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, a także adekwatności zadań i możliwości finansowych jednostek samorządu terytorialnego, Prokurator Generalny podkreślił, że istotnym elementem składającym się na publicznoprawną samodzielność gmin jest ich samodzielność finansowa. Realizacji tej samodzielności służy odpowiednia konstrukcja różnych źródeł dochodów. Wszelkie źródła powinny być wykorzystywane w celu zapewnienia realizacji wszystkich zadań. O konkretnych rozmiarach wykorzystywania dochodów dla realizacji konkretnych zadań musi decydować sama wspólnota samorządowa.
Wskazał także, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał niejednokrotnie, iż jednostki samorządu terytorialnego wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie i w ramach ustaw. To znaczy, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez prawodawcę. Samodzielność może być ograniczona w drodze ustawy, ale pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdą uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie nad zasadę ochrony samodzielności samorządu terytorialnego zależy od oceny ustawodawcy.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że ustalona w ustawie budżetowej kwota przeznaczona na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin stanowi sumę wpłat wniesionych przez zobowiązane do tego gminy oraz kwot uzupełniających. Wysokość podlegającej podziałowi kwoty nie jest więc uzależniona od autonomicznej decyzji organów opracowujących i uchwalających budżet państwa, lecz jest wynikiem obliczeń w oparciu o mechanizmy określone w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
W ocenie Prokuratora Generalnego, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zdaje się zawierać wszystkie niezbędne unormowania dotyczące analizowanego dochodu gminy w postaci części równoważącej subwencji ogólnej. Nade wszystko nie należy jednak zapominać o merytorycznych związkach samej subwencji z uchwalaną każdego roku ustawą budżetową. Wysokość kwot przypadających jednostkom samorządu terytorialnego w ramach poszczególnych części subwencji ogólnej określa właśnie ustawa budżetowa. W związku z powyższym stwierdził, że nie wydaje się, by kwestionowany przez Radę Miejską w Kuźni Raciborskiej przepis mógł kolidować z zasadą samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego lub zasadą adekwatności zadań i możliwości finansowych tych jednostek. Tym samym uznał, że art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest zgodny z art. 165 ust. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Przechodząc do oceny kwestionowanego przepisu w kontekście art. 92 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny zauważył, że upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy dotyczy regulacji wymagających dostosowania do okoliczności niedających się dokładnie określić w chwili wydawania ustawy i wymagających większej zmienności przepisów, niż gwarantować to może ustawa. Określenie szczegółowego sposobu podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin zdeterminowane jest, w określonym zakresie, zapisami uchwalanej każdego roku ustawy budżetowej, dotyczącymi tejże subwencji ogólnej dla gmin.
Podkreślił nadto, że wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, o którym mowa w analizowanym przepisie, należałoby dekodować nie tylko z treści normatywnej art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ale również z pozostałych, wspominanych wyżej przepisów ustawy. Innymi słowy, minister upoważniony do wydania upoważnienia powinien zasięgnąć opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, uwzględnić sytuację finansową gmin, a w szczególności kierować się wysokością wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej, w tym wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych. Należy pamiętać, że do podziału są jedynie środki określone w ustawie budżetowej, pochodzące ze źródeł wskazanych w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a zasadniczą rolą części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin jest uzupełnienie dochodów tychże gmin w związku ze zmianą finansowania ich zadań.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, kwestionowany przez Radę przepis art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się natomiast do oceny analizowanego przepisu w kontekście pozostałych, wskazanych przez Radę wzorców kontroli, tj. art. 165 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji, stwierdził, że wzorce te wydają się nieadekwatne do oceny przepisu art. 21 ust. 3 ustawy. Dlatego też, zdaniem Prokuratora Generalnego, kwestionowany przez wnioskodawczynię przepis art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
Przechodząc do oceny kwestionowanego przez wnioskodawczynię rozporządzenia Ministra Finansów, Prokurator Generalny przypomniał, że ustalona w ustawie budżetowej kwota przeznaczona na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin stanowi sumę wpłat wniesionych przez zobowiązane do tego gminy oraz kwot uzupełniających. Wysokość podlegającej podziałowi kwoty nie jest więc uzależniona od autonomicznej decyzji organów opracowujących i uchwalających budżet państwa, a tym bardziej od decyzji Ministra Finansów, lecz jest wynikiem obliczeń w oparciu o mechanizmy określone w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Kwota ta nie jest zatem wielkością stałą i zależy w pierwszej kolejności od sytuacji finansowej gmin, a tym samym od wysokości dokonywanych przez nie wpłat w każdym roku budżetowym. Taki stan rzeczy spowodował, że ustawodawca musiał w miarę elastycznie regulować kwestie związane z podziałem części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2006, przez Ministra Finansów, w oparciu o przepis art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, rozporządzenie w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2006 jest zgodne z art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
6. Minister Finansów w piśmie z 12 czerwca 2006 r. zajął jedynie stanowisko w kwestii zgodności rozporządzenia Ministra Finansów z art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i stwierdził, że przepisy rozporządzenia są zgodne z art. 21 ust. 3 ustawy.
Minister Finansów nie odniósł się natomiast do pozostałych zarzutów wniosku, uzasadniając to odmową nadania biegu przez Trybunał Konstytucyjny wnioskowi Rady w tym zakresie.
Oceniając zarzut zbyt ogólnego sformułowania delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia, Minister Finansów podniósł, że zakres i brzmienie delegacji ustawowej ustala ustawodawca. Skoro zatem delegacja ustawowa została określona w sposób ogólny – to był to zamysł normodawcy. Delegacja ma charakter ogólny, pojemny, po to, aby mając na względzie wyniki monitoringu sytuacji finansowej gmin, Minister Finansów mógł w sposób elastyczny ustalać kryteria przyznawania tej części subwencji, która ma na celu wyrównywanie różnic w poziomie dochodów w związku z przekazanymi nowymi zadaniami.
Minister Finansów nie uznał również za zasadne twierdzenie wnioskodawczyni, że, wbrew konstytucyjnym wymaganiom, źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego zostały wymienione w rozporządzeniu. Wskazał, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b określa, że dochodem jednostek samorządu terytorialnego jest część równoważąca subwencji ogólnej. Natomiast rozporządzenie ustala jedynie szczegółowy sposób podziału środków, przeznaczonych na tę część subwencji.
Nietrafny, zdaniem Ministra Finansów, jest zarzut, że przekroczył on granicę swobody legislacyjnej. Skoro ustawodawca „powierzył” Ministrowi Finansów wydanie aktu wykonawczego, to pozostawił do jego decyzji określenie sposobu podziału części równoważącej subwencji ogólnej, a tym samym wybór kryteriów, jakimi będzie się kierował przy dokonywaniu tego podziału. Przy opracowaniu projektu rozporządzenia Minister Finansów musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. W ocenie Ministra Finansów, w zaskarżonym rozporządzeniu warunek ten został spełniony. Nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym niemożności realizowania zadań przez Radę oraz planowania budżetu. Jeżeli chodzi o realizację zadań, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego, subwencja ogólna nie jest jedynym źródłem finansowania zadań gminy – stwierdził Minister.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu niemożności planowania budżetu jednostki samorządu terytorialnego podniósł, że budżet jest konstruowany m.in. na podstawie danych, przekazywanych przez Ministra Finansów do 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy. Rozporządzenie Ministra Finansów z 29 września 2005 r. weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 6 października 2005 r. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że Rada była świadoma zarówno sposobu podziału części równoważącej subwencji na 2006 r., jak i wysokości kwoty wynikającej ze sposobu podziału tej części subwencji. Na tej podstawie planowała swój budżet na 2006 r. Dlatego też bezzasadny pozostaje argument dotyczący braku podstaw do prawidłowego skonstruowania przez Gminę uchwały budżetowej. Mając świadomość wynikającej z tytułu rozporządzenia „roczności” tego aktu, Rada nie może opierać swoich wydatków inwestycyjnych wyłącznie na dochodach, których wysokość w kolejnych latach może być zmienna, z uwagi na przyjmowane w rozporządzeniu różne kryteria podziału tej części subwencji na dany rok.
Podstawę do podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na 2005 r. stanowiły m.in. dane dotyczące otrzymanych w 2003 r. dotacji na zadania, których sposób finansowania uległ zmianie od 2004 r. Były to zatem dane za 2003 r. możliwe do uzyskania w 2004 r. Z uwagi na zmianę sposobu finansowania niektórych zadań, nie było już możliwe uzyskanie takich danych za 2004 r. Ten stan wymuszał zmianę sposobu podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na 2006 r. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, można przyjąć, że Rada miała świadomość zmienności kryteriów podziału, a tym samym ustalenia kwot subwencji dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego – podkreślił Minister.
Co do zarzutu nieuzasadnionego wyboru kryteriów i kategorii gmin, Minister Finansów wskazał, że przygotowując projekt rozporządzenia będącego przedmiotem wniosku, wspólnie z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego, po dokładnej i wszechstronnej analizie wybrał te elementy, które w sposób znaczący wpływają na sytuację gmin. Podkreślił także, że podział gmin na gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 157, poz. 1031, ze zm.). Dokonane w rozporządzeniu rozróżnienie na gminy miejskie, miejsko- wiejskie i wiejskie wypływa z faktu, że generalnie inny jest poziom wydatków na zadania z zakresu pomocy społecznej w każdej z tych kategorii gmin. Jeżeli natomiast chodzi o kryterium podziału subwencji jakim jest pomoc społeczna i wypłaty dodatków mieszkaniowych, to związane jest ono z wejściem w życie nowej ustawy, która przekazała gminom do realizacji nowe zadania, m.in. właśnie z zakresu pomocy społecznej, w tym wypłaty dodatków mieszkaniowych.
Jednocześnie Minister Finansów zwrócił uwagę na to, że dochód gmin i powiatów w postaci części równoważącej subwencji ogólnej został wprowadzony ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Celem wprowadzenia do katalogu dochodów tej części subwencji było wyrównanie ewentualnych różnic w dochodach gmin i powiatów, w związku z wprowadzeniem zmian w systemie finansowania zadań przez te jednostki. W ramach nowego systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego wprowadzona została nowa konstrukcja subwencji ogólnej, która uwzględnia nie tylko duże zróżnicowanie dochodowe jednostek samorządu terytorialnego, ale również ich szczególne potrzeby wydatków, związane z ich sytuacją społeczno-ekonomiczną. Zobiektywizowany mechanizm subwencjonowania powiązany jest ze wskaźnikami ekonomicznymi takimi jak: PKB, stopa bezrobocia, gęstość zaludnienia oraz powierzchnia dróg przypadająca na mieszkańca. Subwencja ogólna dla jednostek samorządu terytorialnego składa się z części wyrównawczej, równoważącej (gminy i powiaty), regionalnej (województwa) i oświatowej. Dochód gmin w postaci części równoważącej subwencji ogólnej jest więc swojego rodzaju mechanizmem dostosowawczym, który zmienia się w wyniku przeprowadzanej na bieżąco analizy skutków wprowadzonych w życie nowych rozwiązań. Na tej podstawie Minister Finansów, w porozumieniu ze Stroną Samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, wypracowuje systemowe zasady podziału tych środków.
Minister Finansów podkreślił, że ustawodawca zawarł w art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dyspozycję do określenia w sposób szczegółowy podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin. Zasady podziału poszczególnych części subwencji ogólnej – w tym części równoważącej – określa więc ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast szczegółowe przepisy, dotyczące sposobu podziału tej części subwencji, zawiera corocznie wydawany na podstawie tej ustawy akt wykonawczy.
Reasumując, ogólne zasady ustalania części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin określa art. 21 ustawy, natomiast szczegółowy sposób podziału – rozporządzenie Ministra Finansów.
Zaproponowany sposób podziału części równoważącej subwencji ogólnej na 2006 r., który znalazł następnie konkretyzację w rozporządzeniu Ministra Finansów z 29 września 2005 r., jest zgodny z zawartymi w ustawie wytycznymi dla Ministra Finansów. Nakazują one, aby sposób podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin uwzględniał sytuację finansową gmin, zadania przejęte z dniem 1 stycznia 2004 r. do finansowania z dochodów własnych i subwencji ogólnej, a ponadto aby Minister w szczególności kierował się wysokością wydatków przeznaczonych na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej, a więc także wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych.
Aktualna sytuacja finansowa gmin oraz zmiana sposobu finansowania zadań, wprowadzona ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, uzasadnia przyjęcie, do wyliczeń subwencji równoważącej, wydatków poniesionych przez gminy na wypłatę dodatków mieszkaniowych w 2004 r. Taki sposób podziału został zaproponowany po szczegółowej analizie oceny skutków obowiązywania ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i przedstawieniu rachunków symulacyjnych w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, Minister Finansów stwierdził, że przepisy rozporządzenia z 29 września 2005 r. są zgodne z art. 21 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
1. Wnioskami: z 1 grudnia 2005 r. oraz z 27 kwietnia 2006 r. – Gmina Kuźnia Raciborska zaskarżyła art. 21 ust. 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966; dalej: ustawa) z art. 92 ust. 1, art. 165, art. 166 ust. 1, art. 167 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w zaskarżonym przepisie ustawy, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 września 2005 r. w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2006 (Dz. U. Nr 194, poz. 1621; dalej: rozporządzenie) z art. 21 ust. 3 ustawy.
Jak wspomniano, Trybunał nadał bieg wnioskom, rozpoznawanym łącznie na podstawie zarządzenia Prezesa Trybunału z 2 sierpnia 2006 r., w zakresie zbadania zgodności art. 21 ust. 3 ustawy z art. 92 ust. 1, art. 165, art. 166 ust. 1 oraz z art. 167 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także zbadania zgodności rozporządzenia z zaskarżonym przepisem art. 21 ust. 3 ustawy.
Na podstawie art. 1 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 191, poz. 1370; dalej: ustawa zmieniająca) uchylony został art. 21 ust. 3. Zgodnie z postanowieniem art. 12 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. (z pewnymi wyjątkami, niemającymi znaczenia dla rozpatrywanej sprawy). Z dniem 1 stycznia 2008 r. weszło również w życie nowe brzmienie art. 21 ust. 2 ustawy (na podstawie art. 1 pkt 10 lit. a ustawy zmieniającej) oraz, na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej, po art. 21 ustawy dodany został art. 21a ustawy.
Art. 21 ust. 2 ustawy w nowym brzmieniu oraz dodany art. 21a ściśle wiążą się ze sobą. Przepis art. 21 ust. 2 stanowi bowiem, że: „Część równoważącą subwencji ogólnej dzieli się między gminy w sposób określony w art. 21a”. Przepis ten odsyła więc do dodanego do ustawy art. 21a, który określa szczegółowo sposób podziału części równoważącej subwencji ogólnej między gminy.
Ustawa zmieniająca wprowadziła więc istotne zmiany w porządku prawnym, w zakresie określania sposobu podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin. Do chwili wejścia w życie art. 21 ust. 2 w nowym brzmieniu oraz art. 21a „szczegółowy sposób podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin, uwzględniając sytuację finansową gmin, a w szczególności kierując się wysokością wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej, w tym wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych”, określany był w drodze rozporządzenia, przez Ministra właściwego do spraw finansów publicznych, „po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego” – zgodnie z zaskarżonym przepisem art. 21 ust. 3 ustawy. Na tej podstawie Minister Finansów określał w rozporządzeniu, wydanym w danym roku, sposób podziału subwencji ogólnej dla gmin na rok następny. Na tej podstawie Minister Finansów wydał 29 września 2005 r. rozporządzenie określające sposób podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2006, zaskarżone przez wnioskodawczynię.
Dla rozpatrywanych przez Trybunał wniosków, przedstawione wyżej zmiany w obowiązującym do 31 grudnia 2007 r. stanie prawnym, wprowadzone przez ustawę nowelizującą, mają zasadnicze znaczenie. Od 1 stycznia 2008 r. nie obowiązuje już, zaskarżony przez wnioskodawczynię, przepis art. 21 ust. 3 ustawy.
Systemowa analiza kilku przepisów wskazuje, że od 1 stycznia 2008 r. nie obowiązuje również zaskarżone przez wnioskodawczynię rozporządzenie Ministra Finansów z 29 września 2005 r. Artykuł 10 ustawy zmieniającej stanowi, że „Przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2008 r.”. Jednakże powyższy przepis zawiera normę o charakterze generalnym, która nie ma zastosowania do zaskarżonego rozporządzenia. Mianowicie art. 10 odnosi się do „przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych” ustawą zmieniającą; tymczasem upoważnienie zawarte w zaskarżonym art. 21 ust. 3 zostało uchylone, a nie zmienione wskutek uchylenia art. 21 ust. 3. Artykuł 10 dotyczy ponadto utrzymania mocy wspomnianych przepisów wykonawczych do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Takiej delegacji ustawowej dla rozporządzenia, w rozpatrywanej materii (podziału części równoważącej subwencji ogólnej między gminy), nie ma w ustawie w nowym brzmieniu. Nie ma dlatego, że materia zaskarżonego rozporządzenia, dotycząca części równoważącej subwencji ogólnej między gminy, jest obecnie uregulowana w art. 21 ust. 2 ustawy w nowym brzmieniu.
Szczegółowe uregulowanie materii zaskarżonego rozporządzenia w ustawie zmieniającej spowodowało, że przestały być aktualne niektóre zarzuty wnioskodawczyni, zwłaszcza zawarte we wniosku z 27 kwietnia 2006 r., podnoszące w szczególności, że delegacja ustawowa zawarta w zaskarżonym przepisie art. 21 ust. 3 była zbyt ogólna, a coroczne kształtowanie części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin przez Ministra Finansów powodowało brak pewności prawa oraz trudności przewidywania przez gminy kwot pochodzących z subwencji.
Z powyższej analizy wynika, że zaskarżone rozporządzenie przestało obowiązywać z dniem 31 grudnia 2006 r., gdyż uchylone zostało ustawowe upoważnienie, na podstawie którego rozporządzenie zostało wydane i przestało ono obowiązywać również dlatego że, zgodnie z charakterem i celem rozporządzenia, jego obowiązywanie wygasło z końcem 2006 r. a żaden z przepisów ustawy w nowym brzmieniu nie przedłużył jego obowiązywania.
Należy ponadto podkreślić ścisły związek zaskarżonych przepisów z ustawą budżetową, uchwalaną na dany rok budżetowy. Zgodnie z art. 19 ustawy, kwoty wpłat do budżetu państwa dokonywane przez gminy, przeznaczone na część równoważącą subwencji ogólnej, określa ustawa budżetowa. Zaskarżone przepisy, odnoszące się do podziału konkretnych kwot określonych ustawą budżetową, nie mogą być zatem badane odrębnie, bez uwzględnienia ich związku z ustawą budżetową i jej charakterem. Upływ czasu, na jaki uchwalona została ustawa budżetowa, powoduje nie tylko utratę mocy obowiązującej ustawy budżetowej, ale i konieczność wyczerpania, zgodnie z ich przeznaczeniem, przewidzianych na konkretne wydatki środków określonych w budżecie państwa. Kwota części równoważącej subwencji ogólnej wskazana w ustawie budżetowej (załącznik do ustawy budżetowej) jest wiążąca w konkretnym roku budżetowym dla organów państwa, które wykonują budżet. Kwoty wydatków budżetowych powinny być bowiem zrealizowane do końca danego roku. Kwoty niezrealizowane wygasają z upływem roku budżetowego, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.).
W art. 11 ustawy zmieniającej, stanowiącej przepis przejściowy dotyczący stosowania nowych przepisów regulujących ustalenie subwencji ogólnej oraz wpłat dla jednostek samorządu terytorialnego, ustawodawca, wskazując na związki nowej regulacji prawnej (w szczególności art. 21 i art. 21a) z ustawą budżetową na rok 2008, określił zarazem również przesłanki rozpoczęcia stosowania nowej regulacji prawnej, dotyczącej części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin, wiążąc je ściśle z przygotowywaniem ustawy budżetowej. Artykuł 11 stanowi: „Przepisy art. 20 ust. 4-6, art. 21, art. 21a, art. 22, art. 23, art. 23a, art. 24, art. 25 i art. 26 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się po raz pierwszy, z uwzględnieniem art. 3 i 4, do ustalenia subwencji ogólnej oraz wpłat dla jednostek samorządu terytorialnego na 2008 r. oraz do opracowania ustawy budżetowej i uchwał budżetowych na 2008 r.”.
2. Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Powołany przepis ustawy przewiduje, że Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie na posiedzeniu niejawnym, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.
Orzekanie o zgodności z Konstytucją uchylonych (nieobowiązujących już) przepisów jest dopuszczalne w dwóch sytuacjach (zob. postanowienie TK z 5 maja 2004 r., sygn. K 25/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 48): po pierwsze wtedy, gdy kwestionowane przepisy – mimo uchylenia – mogą być nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej; po drugie, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK).
Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego samo uchylenie przepisu, który jest przedmiotem kontroli konstytucyjności, nie wystarcza do uznania, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej tego przepisu w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Uchylony przepis należy bowiem traktować jako zachowujący moc obowiązującą, dopóki zgodnie z miarodajną normą prawa międzyczasowego (normą intertemporalną) możliwe jest jego zastosowanie (zob. postanowienie TK z 9 stycznia 2006 r., sygn. K 44/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 9 i powołane tam wyroki).
W rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, aby przepisy przejściowe, zawierające normy intertemporalne, znajdujące się w ustawie zmieniającej, dopuszczały stosowanie zaskarżonych przepisów, które utraciły moc obowiązującą.
Trybunał ustalił również, że wydanie wyroku nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Sposób podziału części równoważącej subwencji ogólnej między gminy, kwestionowany przez wnioskodawczynię, dotyczy bowiem regulacji między dwoma podmiotami władzy publicznej, w sferze stosunków publicznoprawnych. Część równoważącą subwencji ogólnej, jak również całość subwencji ogólnej jest przydzielana gminom z budżetu państwa jako konsekwencja uchwalonej przez parlament ustawy budżetowej.
Konstytucja w art. 165 ust. 1, wskazanym przez wnioskodawczynię jako wzorzec kontroli konstytucyjnej, stanowi, że „Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe”. Konstytucja umożliwia ochronę praw podmiotowych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prawa własności i innych praw, także w relacjach z państwem (władzą centralną), reprezentowanym przez Skarb Państwa. Trybunał przypomina, że takie stanowisko reprezentował we wcześniejszych orzeczeniach (zob. wyrok TK z 15 marca 2005 r., sygn. akt K 9/04, OTK nr 3/A/2005, poz. 24). Jednakże powyższe stanowisko Trybunału nie dotyczy relacji publicznoprawnych między państwem a gminami, w których podmioty te występują jako podmioty władzy publicznej, realizujące zadania publiczne na podstawie przyznanych im przez Konstytucję i ustawy kompetencji.
W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej sposobu podziału części równoważącej subwencji ogólnej, mieszczącej się w relacjach między państwem, reprezentowanym przez jego organy (parlament, rząd, minister finansów), a gminami, chodzi o relacje publicznoprawne między dwoma podmiotami władzy publicznej, działającymi na podstawie swych kompetencji (formalnych i materialnych), wynikających z ustaw, w tym w szczególności z ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz z ustawy budżetowej na dany rok.
Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że chronionych przez Konstytucję praw podmiotowych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prawa własności i innych praw majątkowych, nie należy odnosić do sfery stosunków publicznoprawnych między tymi jednostkami a państwem jako integralnym podmiotem prawnym, reprezentowanym przez jego organy, jeżeli w stosunkach tych jednostki samorządu terytorialnego i organy państwowe występują jako podmioty władzy publicznej, działające na podstawie kompetencji wynikających z Konstytucji i ustaw.