Source: https://www.eporady24.pl/przeniesienie_pozwolenia_na_budowe,pytania,8,112,14463.html
Timestamp: 2019-12-11 19:25:34
Legal References Found: art. 155
 art. 36
 art. 40
 art. 138
 art. 531

Art. 40
 art. 40
 art. 3531
 art. 93
 art. 36
 art. 40
 art. 40
 art. 144

Document Content:
Autor: Agata Alberska • Opublikowane: 16.02.2016
Akty prawne: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414
„Art. 40. [Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na rzecz innego podmiotu; strony postępowania]
4.127 Prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio.”
Problem przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych wiąże się ze zbyciem nieruchomości w drodze umowy, zbyciem przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części, w skład którego wchodzi nieruchomość, oraz przekształceniami podmiotowymi spółek prawa handlowego. Możliwość przenoszenia praw i obowiązków z niektórych decyzji administracyjnych umożliwia także zastępczą realizację inwestycji przez wyspecjalizowane podmioty, które nie tylko zajmują się generalnym wykonawstwem w zakresie czynności faktycznych inwestycji budowlanej, ale również przygotowaniem dokumentacji i pozyskaniem koniecznych decyzji administracyjnych. Możliwość przenoszenia decyzji administracyjnych dotyczących gruntu otwiera także możliwość rozwoju działalności deweloperskiej (tzw. land - development) polegającej na uzyskiwaniu decyzji koniecznych dla przeprowadzenia procesu inwestycyjnego i sprzedaży nieruchomości, dla których zostały wydane te decyzje, podmiotom zajmującym się realizacją inwestycji (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym - wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1249).
Do podmiotowej zmiany pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) nie stosuje się art. 155 k.p.a. (szerzej na ten temat zob. komentarz do art. 36a). Organem właściwym w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, decyzji zaś o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Wprawdzie w art. 40 ust. 1 mowa jest o „organie, który wydał decyzję [...]”, jednak sformułowanie to należy rozumieć szerzej, jako „organ właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji”. Ma to w szczególności znaczenie w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wydane przez wojewodę w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność wydania pozwolenia na budowę przez wojewodę bądź Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora nie daje podstaw do przyjęcia, że w takim przypadku następuje przeniesienie do właściwości instancyjnej wojewody albo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszystkich spraw związanych z tym pozwoleniem, w tym także przeniesienia pozwolenia na inny podmiot. W wyniku wniesienia odwołania wojewoda bądź Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ drugiej instancji, uzyskuje bowiem jedynie kompetencje do weryfikacji zaskarżonej decyzji w celu jej reformacji lub kasacji (postanowienie NSA z 17 listopada 2008 r., II OW 71/2008, Lexis.pl nr 2336151). Analogiczne rozwiązanie należy przyjąć w przypadku pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W przypadku podziału spółek, w myśl art. 531 K.s.h., na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Jak słusznie zauważył J. Wszołek, „w przypadku podziału spółek na spółki dzielone przejdą decyzje dotyczące procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczące składników mienia przydzielanych konkretnym spółkom. Może to w praktyce powodować trudności w ≫ â przypisaniu≪ á decyzji administracyjnych do poszczególnych podmiotów. Może wystąpić sytuacja, w której prawa i obowiązki z jednej decyzji będą przysługiwać kilku podmiotom powstałym wskutek podziału” (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym - wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1252).
Art. 40 ust. 1 „został sformułowany w języku cywilistycznym, sprawia bowiem wrażenie, jakoby przeniesienie pozwolenia na budowę mogło nastąpić wskutek czynności dokonanej między stronami, uwarunkowane »z zgodą« organu administracji państwowej. Jest jednak oczywiste, że wprowadzenie do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nowego podmiotu na miejsce podmiotu dotychczas uprawnionego z tej decyzji może być dokonane tylko w drodze wydania nowej decyzji” (W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 338). Powyższą tezę potwierdza ust. 3 wprowadzony do art. 40 ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), w którym jest mowa o „stronach” oraz „postępowaniu”. Z powyższych sformułowań wynika, że w sprawie przeniesienia decyzji wymienionych w ust. 1 i 2 jest wszczynane i prowadzone postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.
W wyroku z 11 lipca 2007 r., II OSK 1042/2006 (Lexis.pl nr 2573793), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest typowym oświadczeniem woli i powinno się do niej stosować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli (art. 82-88 k.c.), w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia. Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, druga strona - adresat oświadczenia - nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej.
Jako wyrażenie zgody wszystkich adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę na przeniesienie praw z tej decyzji na inny podmiot nie może być traktowane posiadanie przez innego adresata tej decyzji pełnomocnictwa od pozostałych adresatów do reprezentowania ich w postępowaniu administracyjnym. Takie pełnomocnictwo jest aktem procesowym upoważniającym do reprezentowania interesów mocodawcy w postępowaniu administracyjnym, zgoda zaś na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę - jak wyżej wskazano - jest aktem materialnoprawnym (por. wyrok NSA z 27 lipca 2006 r., II OSK 1012/2005, Lexis.pl nr 3930560).
Możliwa do zastosowania jest konstrukcja umowy sprzedaży nieruchomości zobowiązującej jednocześnie sprzedającego do złożenia określonych oświadczeń o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji i niewycofywania zgody w toku postępowania administracyjnego. Tego rodzaju klauzule mieszczą się w granicach przewidzianych przez art. 3531 k.c. Umowa zobowiązująca do przeniesienia decyzji (bądź klauzula dotycząca tej kwestii) stanowi umowę zlecenia - zawiera bowiem zobowiązanie do podjęcia przez strony pewnych czynności prawnych w sferze prawa administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że stosunek cywilnoprawny jest w tym wypadku oderwany od skutków w sferze prawa administracyjnego, niewydanie przez organ pozytywnej decyzji o przeniesieniu może zatem skutkować wyłącznie odpowiedzialnością odszkodowawczą podmiotu zobowiązanego do wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji. W praktyce obrotu nieruchomościami znacznie częściej spotyka się zastrzeżenie w umowie sprzedaży nieruchomości warunków w postaci przeniesienia na nabywcę określonych decyzji administracyjnych. Warunki takie są warunkami częściowo potestatywnymi (tzw. warunki mieszane). Element potestatywny warunku polega na konieczności zainicjowania postępowania w sprawie przeniesienia decyzji przez stronę. Element zewnętrzny, niezależny od woli stron, polega natomiast na wydaniu decyzji przez organ niebędący stroną stosunku prawnego, po zbadaniu przesłanek wydania decyzji. Pomimo zatem częściowo potestatywnego charakteru należy opowiedzieć się za dopuszczalnością stosowania tego typu warunków. Warunki mogą być zastrzegane jako warunki zawieszające, od spełnienia których uzależnione jest zawarcie umowy przenoszącej własność (bądź umowy przyrzeczonej), albo warunki zapłaty (całości lub części) ceny. W opisanej konstrukcji wydanie decyzji odmownej w przedmiocie przeniesienia decyzji oznacza nieziszczenie się warunku. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w niektórych sytuacjach znaczenie może mieć przepis art. 93 k.c., zgodnie z którym jeżeli strona, której zależy na nieziszczeniu się warunku, przeszkodzi w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego ziszczeniu się warunku, następują skutki takie, jakby warunek się ziścił. W wypadku zatem gdyby strona odmówiła po zawarciu umowy wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji, zastrzeżony warunek zostałby uznany za ziszczony. Ponieważ nie dojdzie jednak do rzeczywistego zrealizowania się warunku (decyzja nie zostanie wydana), nabywca nieruchomości powinien zastrzec w umowie prawo do odstąpienia w wypadku zaistnienia tego typu okoliczności. Kontrowersyjne wydaje się natomiast zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości o skutku rozporządzającym z zobowiązaniem do przeniesienia decyzji z jednoczesnym zastrzeżeniem umownego prawa do odstąpienia od umowy, na wypadek gdyby nie doszło w przewidzianym w umowie terminie do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym - wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1259-1260).
W przypadku przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest konieczne przeniesienie na nabywcę decyzji poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę, które stanowiły przesłankę jej wydania. Artykuł 40 nie wymaga w szczególności, aby na nabywcę przeniesiona została decyzja o warunkach zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że przy przenoszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie bada, czy nowy inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy może być niekiedy konieczne, jeżeli nowy inwestor po przeniesieniu decyzji będzie chciał wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 3 w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie mają przepisy ustawy o decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza m.in., że organ bada zgodność zamierzenia budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem nowy inwestor będzie chciał uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, będzie musiał uzyskać przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy albo uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym - wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1255).
Trafną argumentację tej tezy podał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w wyroku z 29 czerwca 2009 r., II SA/Ol 453/09 (CBOSA) wskazał, że pozwolenie na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany jest w istocie sumą pozwoleń na realizację poszczególnych obiektów budowlanych. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne obejmujące więcej niż jeden obiekt budowlany może być realizowane na podstawie wielu pozwoleń na budowę - obejmujących obiekty lub zespoły obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem - wydanych nawet na rzecz różnych podmiotów, to nie powinno stać na przeszkodzie, aby efekt „rozdrobnienia” inwestorów osiągnąć przez wejście nowego inwestora w miejsce dotychczasowego inwestora w zakresie części inwestycji, jeżeli może ona samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.
W związku z powyższym nasuwa się jednak wątpliwość związana z zakresem przedmiotowym postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę. Co do zasady należy bowiem zgodzić się z poglądem, że zmiana inwestora w trybie art. 40 nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2005 r., VII SA/Wa 112/05, CBOSA). Jednocześnie, akceptując wskazane stanowiska sądów administracyjnych w przedmiocie dopuszczalności częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę, należy przyjąć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest ocenić, czy objęta wnioskiem część zamierzenia budowlanego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, czy też nie, a zatem jest zobligowany dokonać ponownej oceny części dokumentacji projektowej (tak również E. Skorczyńska, W kwestii dopuszczalności częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, w: Przestrzeń i nieruchomości jako podmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, red. I. NiżnikDobosz, Warszawa 2012, s. 524-526).
Inaczej rzecz się ma w przypadku kontynuowania inwestycji budowlanej przez syndyka. Zgodnie z art. 144 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1112 ze zm.), jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. W przypadku ogłoszenia upadłości inwestora syndyk będzie mógł przenieść na nabywcę nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepisy wprost nie regulują tej kwestii, ale wydaje się, że nie ma konieczności przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na syndyka, aby mógł on kontynuować przedsięwzięcie. Skoro syndyk bierze udział w postępowaniu, to tym bardziej może realizować budowę jako inwestor w oparciu o decyzję, która w nim zapadła (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym - wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1254).
J. Wszołek zarzucił jednak temu stanowisku pewną niekonsekwencję. Według tego autora, skoro dopuszcza się przeniesienie jedynie części uprawnień z decyzji na jeden podmiot, to niekonsekwentne jest wymaganie prowadzenia postępowania łącznie, jeżeli dwa podmioty będą nabywać uprawnienia. Skoro do nabycia części praw z decyzji może dochodzić kolejno w odstępie czasowym (najpierw inwestor A przejmie część dotyczącą obiektu A, a następnie, po roku, inwestor B przejmie część dotyczącą obiektu B), to wydaje się, że nie ma podstaw do łącznego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy części praw z decyzji są przenoszone na różne podmioty w tym samym czasie (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym - wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1256).