Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-osk-1150-13-wyrok-naczelnego-sadu-administracyjnego-522101717
Timestamp: 2020-08-09 17:41:18
Legal References Found: art. 57
 art. 7
 art. 136
 art. 59
 art. 57
 art. 33
 art. 145
 art. 7
 art. 77
 art. 57
 art. 57
 art. 57
 art. 57
 art. 54
 art. 55
 art. 54
 art. 55
 art. 61
 art. 71
 art. 71
 art. 57
 art. 107
 art. 174
 art. 106
 art. 133
 art. 145
 art. 7
 art. 107
 art. 141
 art. 153
 art. 57
 art. 141
 art. 174
 art. 57
 art. 188
 art. 145
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 57
 art. 54
 art. 55
 art. 107
 art. 107
 art. 9
 art. 106
 art. 133
 art. 145
 art. 141
 art. 141
 art. 141
 FSK 
 art. 141
 art. 57
 art. 57
 art. 184

Document Content:
II OSK 1150/13 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
II OSK 1150/13 - Wyrok Naczelnego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 2008021
II OSK 1150/13
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1706/12 w sprawie ze skargi C. S.A. w C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1706/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. S.A. w C. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2012 r., Nr (...), w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 2.260,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Postanowieniem z dnia (...) marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na postawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), wymierzył skarżącej Spółce karę w wysokości 150.000,00 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania: wagi samochodowej, magazynu płaskiego surowców workowych do produkcji, wieży technologicznej, budynku przyjęcia zbóż, budynku ekspedycji - realizowanych w ramach obiektu pod nazwą: mieszalnia pasz, zlokalizowanych na działkach o nr ew. (...) położonych w R.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia (...) maja 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż podziela ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny polegający na przystąpieniu do użytkowania przez skarżącą Spółkę wskazanych w postanowieniu obiektów budowlanych bez uzyskania stosownego pozwolenia. Organ odwoławczy zaakceptował również sposób obliczenia kary. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu organ wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W szczególności stwierdził, że nie można zgodzić się z tezą, iż od (...) września 2011 r. w zakładzie trwa rozruch technologiczny. W ocenie organu przeczy temu zgromadzony materiał dowodowy.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach, mające istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie przepisów postępowania - art. 136 i 138 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie postanowienia utrzymującego postanowienie organu pierwszej instancji bez podstawy do podjęcia takiego postanowienia; naruszenie art. 59g ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie kary na inwestora w sytuacji, gdy organy nie udowodniły, iż mieszalnia pasz należąca do skarżącej jest użytkowana.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wykazywała, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w sposób prawidłowy. W konsekwencji bezpodstawnie uznano, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej mieszalni pasz, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno doprowadzić organ do wniosku, iż doszło jedynie do prób i testów podczas rozruchu technologicznego.
Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. Towarzystwo (...) w R. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. W przypadku dopuszczenia do udziału, Towarzystwo wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie o ich uchylenie.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. Sąd pierwszej instancji dopuścił Towarzystwo do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, powołując się na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., że w rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przystąpienia do użytkowania obiektu, w szczególności nie odniósł się wyczerpująco do argumentacji zawartej w zażaleniu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zastosowanie sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa.
Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w orzecznictwie wskazuje się na to, że nałożenie kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku uzależnione jest nie tylko od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 57 ust. 7 ustawy, ale również od tego, czy inwestor pouczony został w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawowym dokumentem stanowiącym odniesienie do czynionych w sprawie ustaleń powinno być pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Tymczasem nie wynika z akt administracyjnych aby organ pierwszej instancji orzekał na podstawie tych dokumentów.
Wobec powyższych okoliczności Sąd uznał, że kontrola instancyjna nie była prawidłowa. Nie dysponując bowiem pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym nie można odpowiedzialnie odnieść się do kwestii przynależności wskazanych w postanowieniu obiektów do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, kategorii obiektu jak też zawarcia stosownego pouczenia o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że w kontrolowanej sprawie nie ustalono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego dotyczącego przystąpienia do użytkowania, w szczególności w kwestii podnoszonego przez skarżącą "rozruchu technologicznego". W świetle przepisów Prawa budowlanego (art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71 a), przyjąć można w ocenie Sądu, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Sąd zauważając rozbieżności w orzecznictwie w tej kwestii skonstatował, że w niniejszej sprawie organ wywodząc, iż inwestor podjął czynności sprowadzające się w istocie do użytkowania obiektu, nie uzasadnił szerzej swego stanowiska w tym zakresie, co czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy - (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:
naruszenie art. 106 § 4, ewentualnie art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie faktów wynikających w sposób jednoznaczny z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji a potwierdzonych treścią skargi kierowanej przez stronę do Sądu, a mianowicie stwierdzenia, że Starosta P. nałożył w decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co nie było kwestionowane przez stronę ani w odwołaniu (winno być: zażaleniu), ani w skardze do WSA;
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie kwestionowanej decyzji (winno być: postanowienia) mimo braku naruszenia wzmiankowanych przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy;
naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu sprzecznych stwierdzeń dotyczących oceny okoliczności sprawy poprzez wskazanie dwóch różnych okoliczności istotnych dla ustalenia istnienia przesłanek zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co skutkuje tym, że wyjaśnienie podstaw orzeczenia jest niejasne, a ocena prawna wyrażona przez Sąd jest niejednoznaczna i niezrozumiała dla organu mającego ją stosować;
naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu błędnych wskazań co dalszego postępowania w sprawie, polegających na nałożeniu na organ obowiązku gromadzenia materiału dowodowego dotyczącego okoliczności dostatecznie wyjaśnionych i nie kwestionowanych przez strony postępowania.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię dotyczącą charakteru użytkowania uzasadniającego zastosowanie tego przepisu, przy czym błędność tej wykładni polega na braku jej jednoznaczności, gdyż Sąd raz stwierdza, iż ma to być użytkowanie o charakterze trwałym, zaś w innym miejscu stwierdza, że bez znaczenia jest zakres i długotrwałość użytkowania, aby przepis ten miał zastosowanie.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł też ewentualnie, przy uznaniu przez Sąd istnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "C." S.A. wniosła o jej oddalenie w całości obszernie uzasadniając swoje stanowisko, które w istocie sprowadza się do akceptacji zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowane postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką konkluzją należy się zgodzić albowiem zgromadzony w sprawie materiał, jak również treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, potwierdzają jego wadliwość.
Przede wszystkim zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawowym dokumentem stanowiącym odniesienie do czynionych w sprawie ustaleń powinno być pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji, jak również jej treść nie były kwestionowane przez inwestora, nie zmienia trafności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny w tym zakresie. Zauważyć bowiem należy, że rozpoznając skargę sąd administracyjny nie jest związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika obowiązek przeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji z urzędu kontroli zaskarżonego aktu również i w tych aspektach, które nie znalazły się wśród wniosków i zarzutów skargi. W przypadku postępowania, którego przedmiotem jest legalność użytkowania obiektu budowlanego lub kara z tytułu nielegalnego użytkowania, nie sposób dokonać sądowej kontroli zgodności z prawem takiego postępowania bez konfrontacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. O ile w postępowaniu sądowoadministracyjnym brak ten mógł zostać usunięty poprzez zobowiązanie organu do dostarczenia brakujących dokumentów, o tyle brak tych dokumentów w kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym stanowi o naruszeniu przez orzekające organy wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Samo odniesienie się przez organ odwoławczy do decyzji o pozwoleniu na budowę nie może sanować braku tej decyzji w materiale dowodowym. Oświadczenia organu co do treści decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie znajduje się w aktach sprawy, są oświadczeniami jednostronnymi i nie dają się skonfrontować z rzeczywistym stanem rzeczy. Tymczasem dla nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, treść pozwolenia na budowę ma niebagatelne znaczenie. Z treści tej decyzji wynikać będzie po pierwsze czy i na jakiej podstawie inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z treści tej decyzji wynikać będzie również, do jakiej kategorii organ udzielający pozwolenia na budowę zaliczył obiekty będące przedmiotem tej decyzji. Wreszcie decyzja ta wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym pozwoli na dokonanie przez organy nadzoru budowlanego oceny w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z tą decyzją. Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypadnie, że kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do tych obiektów, które zostały zrealizowane legalnie. Treść decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć również znaczenie w tej części, w której zawiera pouczenia dla inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 665/10, wskazał, że nałożenie kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku uzależnione jest nie tylko od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ale również od tego, czy inwestor pouczony został w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 tej ustawy.
Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wytknął organowi odwoławczemu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Ograniczenie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do stwierdzenia faktu przystąpienia do użytkowania i potraktowania tej okoliczności za "oczywistą oczywistość" (vide: str. 5 skargi kasacyjnej) bez jednoczesnego odniesienia się do zawartych w zażaleniu twierdzeń strony poprzez wskazanie prawnych i rzeczowych argumentów, z powodu których odmówił tym twierdzeniom wiarygodności i mocy dowodowej w istocie stanowi naruszenie art. 107 § 3, a ponadto zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Tym samym ogranicza prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
W świetle powyższego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 106 § 4, art. 133 § 1i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Już same powyższe rozważania prowadzić muszą do wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Tym niemniej odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i ten zarzut uznać należy za chybiony. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkim tym wymogom odpowiada kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że sformułowane przez Sąd pierwszej instancji wskazania co do dalszego postępowania wydają się dla skarżącego kasacyjnie błędne, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego, czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 8/09, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu zaskarżonemu wyrokowi postawić nie można.
Natomiast zgodzić się przyjdzie z tym zarzutem skargi kasacyjnej, który dotyczy braku jednoznaczności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym charakteru użytkowania, o którym mowa w tym przepisie. Wskazać zatem przyjdzie, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął rozumienie tego pojęcia za zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego). Prawidłowo też zauważył, że w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednak wprost, że dla takiego rozumienia pojęcia użytkowania, niezbędne jest w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie, że takie użytkowanie w rzeczywistości miało miejsce. Innymi słowy korzystanie z rzeczy, w tym wypadku z obiektu budowlanego, ma polegać na jego wykorzystaniu w takim zakresie, w jakim byłby wykorzystany po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Za dopuszczalne należy uznać tego rodzaju działania inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, które polegają na czynnościach kontrolnych, sprawdzających sprawność instalacji i urządzeń, prawidłowość wykonania obiektu i.t.p., jednakże nie są jednocześnie działaniami polegającymi na korzystaniu z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Uchybienie w powyższym zakresie pozostawało jednak bez wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.