Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Akt_informacji_jako_forma_dzialania_administracji_publicznej-ebook/p1150375i1306184
Timestamp: 2020-01-19 15:28:06
Legal References Found: art. 61
 art. 74
 art. 61
 art. 61
 art. 74
 art. 61
 art. 19
 art. 10
 art. 11
 art. 7
 art. 8
 art. 6
 art. 8

Document Content:
Akt informacji jako forma działania administracji publicznej [Paweł Daniel, Filip Geburczyk] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00632 010385 16904670 na godz. na dobę w sumie
Autor: Paweł Daniel, Filip Geburczyk Liczba stron: 181
ISBN: 978-83-8158-927-7 Data wydania:
Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa – uwagi wprowadzające Podejmowane rozważania korespondują z pojęciem good governance, które wprowadził Bank Światowy na początku lat 90. XX w.1 Zaistniało ono dzięki mechanizmom unijnej polityki spójności. Pojęcie powyższe obowiązuje rów- nież na gruncie europejskim pod nazwą european governance, a jego założe- nia zostały przedstawione w Białej księdze „European Governance”2. W do- kumencie powyższym, odnoszącym się do standardów zarządzania publicz- nego, wskazano, że wśród pięciu kryteriów realizujących powyższe standardy zawarto postulat otwartości polegający na tym, że instytucje i organy po- winny pracować w możliwie najbardziej otwarty sposób, w szczególności przez aktywne informowanie o podejmowanych rozstrzygnięciach w zrozumiałym języku, oraz zapewnić partycypację – szeroki udział społeczny, co dotyczy wszystkich szczebli administracji i wszystkich elementów procesu decyzyj- nego. Innymi słowy, chodzi o zapewnienie szerokiego udziału społeczeństwa w pracach administracyjnych na wszystkich poziomach władz publicznych, co jest określane mianem multilevel partnership. § 1. Funkcja aktu informacji jako podstawa jego wyodrębnienia W przyjętym na potrzeby pracy modelu proceduralizacji prawa szczegól- nie mocno akcentuje się, że jednym z jego cech charakterystycznych jest odej- ście od władczego modelu stosowania prawa na rzecz modelu argumentacyj- 1 M. Dębicki, A. Jaxa-Dębicka, W poszukiwaniu good governance, [w:] J. Boć, A. Chajbo- wicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Wrocław 2009, s. 195. 2 European Governance. A White Paper, Bruksela, 25.7.2001 r., COM(2001). 7 Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa... nego. Konsekwencją takiego sposobu postrzegania zmian w dziedzinie prawa administracyjnego pozostaje wzrost zaangażowania obywateli w proces stoso- wania prawa. Co więcej, omawiany proces ujawnia konieczność poszukiwania instrumentów, a więc środków wykonywania zadań publicznych3, służących realizacji powyższej funkcji. Innymi słowy, w świetle przyjętej perspektywy ba- dawczej wyjaśnić należy, jaka jest funkcja aktu informacji, a w dalszej kolejno- ści określić, czy funkcja ta może być łączona z realizacją zadania publicznego w postaci zagwarantowania czynnego udziału społeczeństwa w procesie spra- wowania administracji publicznej. Należy w tym miejscu zauważyć, że samo pojęcie funkcji w prawie pozo- staje pojęciem niezwykle szerokim. Przykładowo na płaszczyźnie prawa admi- nistracyjnego J. Jeżewski wskazuje, że pojęcie funkcji należy rozpatrywać aż w pięciu kontekstach. W pierwszym znaczeniu funkcja służy ustaleniu ogól- nych właściwości administracji państwowej, w drugim stanowi systematyzację podstawowych zadań administracji państwowej, w trzecim jest używana do opisu sposobów działania administracji, w czwartym jest konstytutywnym ele- mentem organizacji podmiotów administracji państwowej, w piątym zaś służy wyodrębnieniu nowych zjawisk w działaniu administracji4. W nauce prawa jednym ze sposobów rozumienia pojęcia funkcji jest przy- jęcie, że funkcja prawa musi być utożsamiana ze skutkiem, a więc rezultatem jakiegoś działania5. Co charakterystyczne, pojęcie funkcji jako celu jest również obecne w doktrynie prawa administracyjnego, gdzie wskazuje się, że pojęcie funkcji stanowi odzwierciedlenie celów podstawowych, a następnie zaszerego- wanie im celów niższej rangi ustalonych6. Ustalenie, że funkcja prawa rozumiana jako jego skutek odnosi się do zre- alizowanego celu, powoduje, że konieczne jest jego uprzednie określenie, gdyż kwalifikacja określonych działań w kategoriach ich skuteczności lub niesku- teczności sprowadza się do ustalenia relacji zachodzącej między dwoma ele- mentami: 1) zamierzonym celem i 2) osiągniętym skutkiem7. 3 M. Stahl, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyj- nego, t. 5, s. 326. 4 J. Jeżewski, Funkcje administracji – zagadnienia wstępne, AUWr 1985, t. CXLIII, s. 109 i nast. 5 I. Bogucka, Funkcje prawa. Analiza pojęcia, Kraków 2000, s. 67. 6 R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego oraz nauki administracji, Bydgoszcz–Katowice 2009, s. 45. 7 I. Bogucka, Funkcje prawa, s. 69. 8 § 1. Funkcja aktu informacji jako podstawa jego... Równocześnie wyodrębnienie celu aktu informacji ma istotne znaczenie z punktu widzenia podejmowanej problematyki – umożliwia jego przyporząd- kowanie jako wyodrębnionej formy działania administracji publicznej, co zo- stanie szerzej omówione w dalszej części pracy. Równocześnie jest to o tyle istotne, że – jak powyżej wskazano – wyodrębnienie określonej funkcji przy- czynia się do opisu danych zjawisk w działaniu administracji. Podjęte w niniejszej pracy rozważania skupiają się na tezie, że celem aktu informacji jest zapewnienie czynnego udziału społeczeństwa w procesie admi- nistrowania. Takie też stanowisko przyjmuje doktryna, wskazując, że przed- miotem aktu informacji jest w pierwszej kolejności szeroko rozumiana infor- macja. Tak zakreślony przedmiot omawianego aktu powoduje, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga pojęcie informacji w nauce prawa administra- cyjnego, gdzie funkcjonuje już ono od dłuższego czasu8. Początkowo informa- cja była wiązana z „oświadczeniem wiedzy piastuna lub funkcjonariusza or- ganu administracji państwowej albo innego podmiotu administrującego, do- tyczącym określonego stanu faktycznego, stanu prawnego czy wynikających z nich konsekwencji prawnych. Nie wywołuje ono bezpośrednio żadnych skut- ków prawnych, lecz może mieć wpływ na realizację pewnych uprawnień lub obowiązków odbiorcy informacji czy osób trzecich”9. Obecnie w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że informację można „zdefiniować jako dane (w różnorodnej postaci – np. tekstu, cyfr, dźwięków), dzięki którym zmniejsza się stopień niewiedzy odbiorcy oraz które wnoszą do jego świado- mości pewien element nowości. Innymi słowy, informacją jest każdy czyn- nik, który jego odbiorca może wykorzystywać dla bardziej sprecyzowanego, celowego działania”10. W literaturze zauważa się przy tym, że samo pojęcie in- formacji jest niemożliwe do jednorodnego zdefiniowania, na co składają się dwa elementy – różnorodność sfer, w których powyższe pojęcie znajduje zasto- sowanie, oraz sam interdyscyplinarny charakter „informacji”, którego rezul- tatem jest rozbudowana ilość definicji omawianego pojęcia, zwłaszcza w na- 8 W literaturze polskiej por. J.L. Kulikowski, Informacja i świat w którym żyjemy, Warszawa 1978, s. 42–45; A. Malinowski, Pojęcie informacji o funkcjonowaniu organów administracji pań- stwowej, Organizacja, Metoda, Technika 1985, Nr 10, s. 14. 9 W. Taras, Prawny obowiązek informowania, s 67. Podobnie B. Michalski wskazywał, że in- formacja to „suma wiadomości o sytuacjach, stanach rzeczy, wydarzeniach i osobach, przedsta- wionych w formie pisemnej, fonicznej, wizualnej i każdej innej możliwej do odbioru przy pomocy zmysłów” – B. Michalski, Prawo dziennikarza do informacji, Kraków 1974, s. 9 i nast. 10 H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i są- dowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 13. 9 Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa... ukach ścisłych11. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w naukach prawnych, gdzie – jak podkreśla K. Tarnacka – „choć posługują się tym terminem rozma- ite akty normatywne z różnych dziedzin prawa, jak np. Konstytucja, ustawa o dostępie do informacji publicznej, ustawa Prawo prasowe, ustawa o ochronie danych osobowych, kodeks karny itd., a także rozmaite akty prawne Wspólnot Europejskich – wciąż brak jest definicji legalnej tego pojęcia”12. Co charakte- rystyczne, trudności związane z definiowaniem pojęcia informacji są dostrze- galne również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że „zakres pojęcia «informacja», jakim posługuje się kodeks karny, różni się nie tylko od zakresu tego pojęcia w rozumieniu Konstytucji, ale i od zakresu pojęcia «informacja» w rozumieniu prawa prasowego oraz, oczywiście, od znaczenia przedmioto- wego «informacji publicznej» w rozumieniu ustawy o dostępie do informa- cji publicznej”13. Warto zwrócić przy tym uwagę, że w samym tylko prawie administracyjnym wyróżnić można pojęcia: informacji, informacji publicznej (która zostanie szerzej opisana w dalszej części pracy) czy też informacji admi- nistracyjnych, a więc informacji, które pozostają w dyspozycji administracji14. Mając na względzie powyższe uwarunkowania, a więc w szczególności in- terdyscyplinarny charakter pojęcia informacji oraz wielość definicji występu- jących w samym dyscyplinach prawnych, na potrzeby pracy przyjąć należy, za K. Tarnacką, że omawianemu pojęciu należy nadać potoczne znaczenie, jako wiadomości, a więc pewnej „porcji wiedzy, która dociera do adresata za po- średnictwem takich nośników, jak mowa, pismo, obraz, internet itd.”15. Kon- sekwentnie pojęcie informacji o działalności oznacza wszelkie informacje o ze- spole czynności, działań, podejmowanych w jakimś celu lub w jakimś zakresie, informacje o czynnym udziale, działaniu16. W tym miejscu zauważyć należy, że celem aktu informacji jest więc w pierwszej kolejności informowanie społeczeństwa o działaniach podejmo- wanych przez podmioty wykonujące zadania z zakresu administracji publicz- nej, a więc przekazywanie wiedzy o ich działalności. Tak rozumiany cel aktu 11 Tamże, s. 13–14 wraz z podaną tam literaturą. Przegląd prób definiowania pojęcia informa- cji w różnych dyscyplinach prawniczych przedstawia M. Ulasiewicz, Pojęcie i rodzaje informacji publicznej, PPP 2009, Nr 11, s. 27–28. 12 K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 81. 13 Uchw. SN z 23.1.2003 r., I KZP 43/02, OSNKW 2003, Nr 1–2, poz. 5. 14 T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej. Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 1999, s. 19. 15 K. Tarnacka, Prawo do informacji, s. 83. 16 M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 307. 10 § 1. Funkcja aktu informacji jako podstawa jego... informacji, a więc działalność informacyjna, niewątpliwie niesie ze sobą okre- ślone skutki (następstwa), takie jak chociażby zapewnienie społecznej kon- troli administracji publicznej czy też umożliwienie przekonywanie co do za- sadności podejmowanych przez administrację działań. Jak bowiem zauważa G. Szpor, w „interdyscyplinarnym ujęciu informacja pojmowana jest jako do- bro redukujące entropię, zmniejszające niepewność. W odniesieniu do władz publicznych to zmniejszanie niepewności rozpatruje się – w naukach praw- nych i pozaprawnych – głównie w kontekście transparentności, otwartości, jawności”17. Należy jednak zwrócić uwagę, że działalność informacyjna może również służyć, w przypadkach przewidzianych przepisami prawa, zapewnie- niu czynnego udziału w wykonywaniu administracji publicznej. Tego typu partycypacja społeczeństwa, rozumiana jako jedno z następstw aktu informa- cji, musi być również postrzegana jako jego cel, co pozostaje zbieżne z opisa- nymi powyżej wymogami płynącymi z procesu proceduralizacji prawa, a co za tym idzie – otwarcia prawa administracyjnego na czynny udział społeczeń- stwa w wykonywaniu władzy publicznej. Konsekwentnie w świetle przyjętej perspektywy badawczej akt informacji będzie realizował dwa cele: po pierwsze cel informacyjny, rozumiany jako in- formowanie o działalności administracji publicznej, po drugie cel gwarancyjny – zapewnienie społeczeństwu czynnego udziału w wykonywaniu zadań z za- kresu administracji publicznej. Wyodrębniony powyżej cel gwarancyjny został powiązany z pojęciem par- tycypacji, które to pojęcie zyskuje na znaczeniu w prowadzonych obecnie badaniach prawa administracyjnego18. Samo pojęcie partycypacji jest „zwią- zane nieodmiennie i nieodłącznie z pojęciem demokracji jako formy ustroju państwa i polega na posiadaniu przez wszystkich obywateli praw i wolności zapewniających każdemu udział w sprawowaniu władzy. To uczestniczenie w sprawowaniu władzy przybiera formy bezpośredniej demokracji lub pośred- 17 G. Szpor, Znaczenie jawności i jej ograniczeń dla realizacji zadań publicznych, [w:] T. Bą- kowski (red.), Organizacja administracji publicznej z perspektywy powierzanych jej zadań, War- szawa 2015, s. 164. 18 Por. B. Dolnicki (red.), Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2014; M. Stec, M. Mączyński (red.), Partycypacja obywateli i podmiotów obywatelskich w podej- mowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym, Warszawa 2012; Z. Kmieciak (red.), Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznia interesu prawnego, Warszawa 2017. 11 Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa... niej formy sprawowania władzy”19. Zdaniem D.R. Kijowskiego, „partycypacja obywatelska, zwana społeczną, to zjawisko polegające na uczestniczeniu spo- łeczności mieszkańców danej miejscowości, gminy, powiatu, regionu, a na- wet państwa, w identyfikacji i rozwiązywaniu wspólnych potrzeb, problemów. Przez pojęcie to należy rozumieć zarówno wszelkie przejawy organizowania się (zrzeszania) ludzi zmierzających do osiągnięcia wspólnych celów (w tym także do zaspakajania swoich potrzeb materialnych i niematerialnych), jak i włącza- nie się ludności oraz stworzonych przez nią organizacji w proces realizacji za- dań publicznych przez władze rządowe lub samorządowe”20. Partycypacja stanowi więc sposób realizacji zasady dialogu społecznego i społeczeństwa obywatelskiego, przy czym istotne znaczenie dla realizacji po- stulatu partycypacji ma sam mechanizm podejmowania rozstrzygnięć/decyzji przez organy władzy publicznej, w tym administracji publicznej, a więc nor- matywne zabezpieczenie przebiegu procesów decyzyjnych przy udziale zain- teresowanych, w różny sposób „dotkniętych” tymi decyzjami grup społecz- nych21. Jak zauważa A. Gross, „partycypacja polega na włączaniu obywateli w proces podejmowania decyzji, które mają bezpośredni lub pośredni wpływ na ich własne interesy. To możliwość zabierania głosu, uczestniczenia pod- miotów publicznych w działaniach i decyzjach podejmowanych przez aparat władzy państwowej”22. Podzielić należy przy tym uwagę, że przez zapewnie- nie uczestnictwa społecznego w podejmowaniu rozstrzygnięć uzyskiwany jest kolektywny, społeczny, wszechstronny, a przede wszystkim pluralistyczny ich wymiar, gdyż uczestniczenie przez społeczeństwo w podejmowaniu decyzji i wykonywaniu zadań publicznych przez sektor publiczny stanowi wyraz po- lityki, metody sprawowania władzy, administracji publicznej przez demokra- tycznie ukonstytuowaną władzę publiczną23. Jak zauważa J. Korczak, do języka współczesnego weszły takie terminy, jak „demokracja partycypacyjna”, „de- mokracja uczestnicząca”, „administracja partycypacyjna”, „partycypacja oby- watelska”, „demokracja semibezpośrednia”, przy czym w ocenie powyższego 19 I. Niżnik-Dobosz, Partycypacja jako pojęcie i instytucja demokratycznego państwa praw- nego i prawa administracyjnego, [w:] B. Dolnicki (red.), Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, s. 23–24. 20 D.R. Kijowski, Partycypacja obywatelska w samorządowych procesach decyzyjnych – za- gadnienia ogólne, ST 2010, Nr 1–2, s. 9. 21 Tamże, s. 24. 22 A. Gross, Wysłuchanie publiczne jako szczególna forma aktywności obywatelskiej w kon- tekście procesów partycypacyjnych, PPP 2017, Nr 11, s. 89. 23 I. Niżnik-Dobosz, Partycypacja, s. 25. 12 § 1. Funkcja aktu informacji jako podstawa jego... autora pojęcia powyższe odwołują się do rozwiązań odnoszących się do proce- sów legislacyjnych, projektowania aktów polityki państwa, ale nie do załatwia- nia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej czy też zaspo- kajania potrzeb zbiorowych członków wspólnot samorządowych24. Stąd au- tor powyższy zwraca uwagę na konieczność wyodrębnienia odrębnych form udziału administrowanych w procesie administrowania odnoszących się do bezpośredniego kontaktu każdej jednostki z organem administracji publicz- nej i jego aparatem pomocniczym, co określa mianem procesu współadmi- nistrowania, polegającego na realnym uczestnictwie w wykonywaniu zadań administracji publicznej przez adresata działań wykonawczych25. A więc pro- blematyka partycypacji musi być oddzielnie rozpatrywana na płaszczyźnie in- dywidualnego uczestnictwa obywatela w szeroko rozumianym procesie ad- ministrowania, obejmującym nie tylko proces wydawania decyzji administra- cyjnych, ale szerzej każdy proces zmierzający do ukształtowania stosunków społecznych w drodze obowiązujących instrumentów prawnych26. Jak bowiem zauważa B. Banaszak, współczesna koncepcja otwartego rządu obejmuje także element partycypacji w procesach decyzyjnych, co oznacza, że bez większego ryzyka można wskazać jej trzy podstawowe elementy: 1) odpowiedzialność władzy publicznej za działania i zaniechania; 24 J. Korczak, Pozyskiwanie i umacnianie zaufania do władz publicznych przez współadmini- strowanie, [w:] M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak (red.), Sprawiedliwość i zaufanie do władz pu- blicznych w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 110. 25 Por. J. Korczak, Partycypacja społeczna jako przedmiot regulacji statutu jednostek samo- rządu terytorialnego, [w:] B. Dolnicki (red.), Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, s. 67 i nast.; tenże, Współadministrowanie jako forma ochrony praw i wolności jednostki wobec władczej ingerencji administracji publicznej, [w:] E. Wójcicka (red.), Jednostka wobec władczej ingerencji administracji publicznej, t. 1, Częstochowa 2013, s. 11–29. 26 Taki typ relacji pomiędzy obywatelem a państwem, a więc włączania obywateli w sprawy publiczne, określa się mianem interakcji. W ocenie S. Mazura, w podejściu, które autor definiuje jako interakcyjne, dochodzi do wzajemnego uznania swych statusów przez aktorów współzamiesz- kujących sferę publiczną i ich skłonność do kooperacji opartej na mechanizmie symetrycznego dyskursu i poszukiwania rozwiązań legitymizowanych wolą wspólnoty. Sfera publiczna oznacza w tym ujęciu terytorium współzamieszkiwane przez obywateli i ich zrzeszenia, władzę publiczną oraz podmioty rynkowe. Stanowi ona obszar o niedookreślonych granicach, plastycznych interak- cjach aktorów o zróżnicowanych statusach i wartościach, posiadających różne cele, zasoby i in- strumenty oddziaływania. Należy postrzegać ją także jako zespół instytucji i praktyk, poprzez które dokonuje się proces transformacji partykularnych preferencji, wartości oraz interesów w wartości i interesy ponad – partykularne. Por. S. Mazur, Uwarunkowania i wzorce obywatelskiego zaanga- żowana w sprawy publiczne, [w:] M. Stec, M. Mączyński (red.), Partycypacja obywateli i podmio- tów obywatelskich w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym, Warszawa 2012, s. 29. 13 Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa... 2) jawność działania władzy publicznej umożliwiająca poznanie przyczyn, motywacji lub materiałów wykorzystanych w procesie stanowienia lub stosowania prawa; 3) otwartość sensu stricto, co oznacza, że rząd wysłuchuje obywateli i bierze ich stanowisko pod rozwagę w trakcie projektowania i wdrażania swej polityki27. Omawiane pojęcie partycypacji, w świetle przedstawionych powyżej uwag, jest prezentowane w literaturze jako istotny element demokratycznego pań- stwa prawa, w którym oddaje się głos obywatelom. Jednakże partycypacja może ze sobą nieść również negatywne skutki, które uniemożliwiają realizację stawianych przez nią celów. W interesującym z punktu widzenia pracy uję- ciu, podzielić jednak należy uwagę M. Stępnia, że uczestnictwo podmiotów ze- wnętrznych co do zasady znacząco komplikuje i rozciąga w czasie procesy de- cyzyjne, przynosi dodatkowe obowiązki po stronie urzędników oraz powoduje wzrost kosztów28. Równocześnie, w ocenie powyższego autora, jednym z głów- nych problemów organizacyjnych związanych z partycypacją społeczeństwa pozostaje kwestia właściwego jego przebiegu, w tym należytego informowania o przebiegu procesu partycypacji i możliwościach działania uczestników, jak również rzeczywistego korzystania przez decydentów z jej efektów oraz odpo- wiedniego uzasadniania decyzji (także w przypadku, gdy nie powiela ona treści społecznych postulatów itd.)29. Dostrzegając cienie realizacji zasady partycypa- cji oraz trudności związane z zapewnieniem jej faktycznego istnienia, podzie- lić należy jednak opinię, że bez zaangażowania obywateli w sprawy publiczne samorządność nie istnieje, a bez poparcia społecznego samorządność będzie powoli zamierać pod naciskiem wszystkich grup zainteresowanych scentrali- zowaniem państwa30. Zauważyć w tym miejscu należy, że zapewnienie partycypacji w wymia- rze faktycznym, rozumianej jako współdziałanie w sprawowaniu władzy pu- blicznej, podkreśla istotność wyodrębnienia celu gwarancyjnego aktu informa- 27 B. Banaszak, Jakie zmiany w Konstytucji RP są potrzebne, [w:] S. Bożyk (red.), Aktualne problemy reform konstytucyjnych, Białystok 2013, s. 21. 28 M. Stępień, Janusowy charakter partycypacji w decydowaniu administracyjnym, [w:] Z. Kmieciak (red.), Partycypacja w postępowaniu administracyjnym, s. 258. Przy czym autor powyższy zauważa, że skuteczna partycypacja może powodować obniżenie kosztów związanych z implementacją i kontrolą wykonania decyzji, co powoduje, że nawet znaczne „wydatki” ponie- sione podczas decydowania mogą prowadzić do oszczędności (tamże). 29 Tamże, s. 258–259. 30 J. Regulski, Samorządność i społeczeństwo obywatelskie – kilka pytań i wiele wątpliwości, ST 2013, Nr 3, s. 5. 14 § 1. Funkcja aktu informacji jako podstawa jego... cji, jako mechanizmu zabezpieczenia wykonywania zadań z zakresu admini- stracji publicznej przy czynnym udziale osób zainteresowanych. Niewątpliwie z punktu widzenia stawianych postulatów partycypacji społeczeństwa w spra- wowaniu władzy konieczne jest bowiem zagwarantowanie mechanizmów słu- żących zapewnieniu dwukierunkowej polityki informacyjnej, umożliwiają- cej otrzymanie zwrotnego przekazu od społeczeństwa, co jest z kolei oparte na przejrzystych procedurach informacyjnych31. Istotnym elementem partycy- pacji jest zatem wymiana informacji, gdyż – jak podkreśla K. Ostaszewski – wy- daje się rzeczą oczywistą, że szukanie zgodności między poszczególnymi gru- pami interesów jest niemożliwe bez wymiany informacji – wymiana informa- cji jest warunkiem koniecznym wystąpienia interakcji, natomiast rozwinięta współpraca między podmiotami wzmaga i ułatwia procesy informacyjne32. In- nymi słowy, wymiana informacji jest nie tylko ważnym elementem partycypa- cji, ale jest właściwie jej nieodzownym warunkiem, gdyż bez wymiany infor- macji nie jest możliwe istnienie jakiejkolwiek formy partycypacji33. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że samo skorzystanie z aktu infor- macji nie musi służyć realizacji obu opisanych powyżej celów, a więc celu in- formacyjnego oraz celu gwarancyjnego. Innymi słowy, umożliwienie społe- czeństwu udziału w wykonywaniu administracji publicznej przez podanie do wiadomości informacji o podejmowanych przez administrację działaniach nie jest jednoznaczne z tym, że obywatele istotnie skorzystają z przysługujących im uprawnień. Jak zauważa J. Nowacki, gdy na problematykę funkcji jako celu spojrzeć w kategoriach przyczyn i skutków, cele są właśnie skutkami akcepto- wanymi/pożądanymi, pozytywnymi, do osiągnięcia których zmierza podmiot działający, przy czym podejmowane działania mogą prowadzić, bądź nie, do założonego celu – skutku34. A więc samo istnienie aktu informacji nie ozna- cza zatem jeszcze, że w sferze faktycznej dojdzie do aktywizacji społeczeństwa, czyli do zrealizowania celu gwarancyjnego polegającego na urzeczywistnieniu pożądanego, w procesie proceduralizacji prawa, stanu rzeczy, którym jest par- tycypacja społeczeństwa w wykonywaniu władzy publicznej, a więc czynny udział obywateli w procesie stosowania prawa. 31 Por. M. Kalisiak-Madelska, Partycypacja społeczna na poziomie lokalnym jako wymiar decentralizacji administracji publicznej w Polsce, Łódź 2015, s. 278–279. 32 K. Ostaszewski, Partycypacja społeczna w procesie podejmowania rozstrzygnięć w admini- stracji publicznej, Lublin 2013, s. 27. 33 Tamże. 34 J. Nowacki, O rozumieniach skuteczności przepisów prawa, Studia Prawnicze 1986, Nr 1−2, s. 206. 15 Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa... Konsekwentnie cel informacyjny, a więc cel służący zapewnieniu społe- czeństwu przekazywaniu wiadomości o podejmowanych przez administrację działaniach, będzie zrealizowany w każdym przypadku, gdy przez akt infor- macji zostanie przekazana do publicznej wiadomości informacja (wiadomość) o określonym działaniu administracji oraz o możliwości udziału społeczeństwa w procesie stosowania prawa. Natomiast cel gwarancyjny aktu informacji słu- żący zapewnieniu transparentności i przejrzystości działań podejmowanych w ramach wykonywania władzy publicznej przez rzeczywisty udział czynnika społecznego nie zawsze zostanie faktycznie zrealizowany. Pamiętać należy, że czynny udział obywateli w procesie administrowania pozostaje ich uprawnie- niem, nie zaś obowiązkiem. A więc nawet skorzystanie z aktu informacji i stwo- rzenie tym samym możliwości udziału w sprawowaniu władzy publicznej nie oznacza jeszcze, że wpływ taki istotnie będzie miał miejsce, gdyż wymaga to dalszej aktywności ze strony podmiotów, do których został on skierowany. Niezależnie od powyższych uwag, podkreślić należy, że cel gwarancyjny aktu informacji jest możliwy do wyodrębnienia niezależnie od tego, czy zostanie faktycznie zrealizowany, pozostając celem równoważnym z celem informacyj- nym. Równocześnie, co niezwykle charakterystyczne, skutek gwarancyjny aktu informacji jest widoczny w sferze stosunków społecznych, gdyż partycypacja w określonych działaniach władzy publicznej jako pewne zjawisko społeczne będzie efektem oddziaływania omawianego aktu35. Możliwe jest zatem zba- danie relacji zachodzącej pomiędzy zamierzonym celem (zapewnieniu możli- wości czynnej partycypacji społeczeństwa w sprawowaniu władzy publicznej) a osiągniętym skutkiem (faktyczną partycypacją w sprawowaniu władzy pu- blicznej), w tym również określenie realnego wpływu społeczeństwa na podej- mowane rozstrzygnięcia. Podsumowując tę część rozważań, powtórzyć należy, że celem aktu infor- macji, w świetle przyjętej perspektywy badawczej, jest zarówno informowanie, a więc przekazywanie wiadomości o działalności administracji publicznej, jak i zagwarantowanie możliwości zapewnienia społeczeństwu czynnego udziału w wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. 35 Por. Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadania, roli i funkcji prawa, PiP 1987, Nr 12, s. 27. 16 § 2. Informowanie o działalności administracji... § 2. Informowanie o działalności administracji publicznej jako realizacja zadania publicznego Jak powyżej wskazano, przyjęta perspektywa badawcza wymaga również ustalenia, czy działalność informacyjna państwa może być związana z wyko- nywaniem zadania publicznego, co jest o tyle istotne, że – jak zauważa G. Szpor, odwołując się do niemieckiej literatury przedmiotu od lat 90. XX w. – w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że informowanie to także wyodręb- nione zadanie państwa i sposób mediacji w konfliktach między władzą a spo- łeczeństwem36. Samo pojęcie zadania publicznego, choć będące pojęciem podstawowym w dziedzinach administracji oraz prawa administracyjnego, podobnie jak po- jęcie funkcji w prawie, pozostaje pojęciem wieloznacznym. Przykładowo za- danie publiczne jest definiowane zarówno jako obowiązek administracyjny stanowiący konkretyzację celu działania organu administracji37, jak też jako wyartykułowaną w przepisie prawa wolę ustawodawcy, związaną z wizją po- lityczną danej grupy sprawującej władzę, odnoszącą się do wartości uznawa- nych za ważne oraz związanymi z nimi celami, do których urzeczywistnienia dąży się w konkretnych warunkach społecznych i historycznych38. Dla M. Ka- mińskiego zadania publiczne stanowią z kolei określone obszary (pola) aktyw- ności (działania) państwa, które jest w sensie prawnym – na podstawie odpo- wiednich konstytucyjnych lub ustawowych norm zadaniowych – zobowiązane do ich wykonywania za pośrednictwem swoich organów, innych podmiotów prawa publicznego lub podmiotów prywatnych. Są to pewne kategorie spraw o charakterze społecznym, gospodarczym lub politycznym, które są realizo- wane w interesie publicznym w sposób bieżący, ciągły i efektywny39. 36 G. Szpor, Znaczenie, s. 163. 37 L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Wrocław 2000, s. 13 i nast. 38 M. Małecka-Łyszek, Pojęcie i podziały zadań publicznych ze szczególnym uwzględnieniem zadań samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 2013, Nr 921, s. 68. 39 M. Kamiński, Formy partycypacji podmiotów prywatnych w procesach wykonywania za- dań publicznych w polskim porządku prawnym, [w:] I. Niżnik-Dobosz (red.), Zastosowanie idei public governance w prawie administracyjnym, Warszawa 2014, s. 69. Autor powyższy zauważa przy tym, że zadania publiczne tworzą nadrzędną kategorię pojęciową względem zadań państwo- wych w sensie wąskim (zadania państwowe sensu stricto), a kategorialne wyróżnienie zadań pu- blicznych i zadań państwowych znajduje swoje uzasadnienie w założeniu, że nie wszystkie zadania 17 Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa... Możliwe jest przy tym wyodrębnienie aż czterech różnych ujęć zadania pu- blicznego: 1) formalne, gdzie zadania publiczne stanowią obszary zastrzeżone przez państwo do swojej działalności; 3) 2) normatywne, gdzie zadania publiczne obejmują sprawy, które wykra- czają poza możliwości jednostki, a ich istotą jest rozwiązywanie proble- mów zbiorowości na podstawie takich zasad etycznych, jak solidarność czy poszanowanie naturalnych praw i wolności człowieka; typologiczne, odnoszące się do analizy empiryczno-porównawczej, która pozwala na wyodrębnienie celów działania państwa, takich jak ste- rowanie gospodarką, bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne, rozwój techniki, ochrona środowiska, cele socjalne i kulturalne; 4) polityczne, akcentujące, że zadania publiczne są każdorazowo wynikiem decyzji politycznych40. Podejmowana w niniejszej pracy problematyka – charakteru aktu infor- macji w prawie administracyjnym – wyklucza podjęcie szerszych rozważań na temat pojęcia zadania publicznego. Niezależnie jednak od przyjętego spo- sobu rozumienia powyższego terminu wskazać należy, że zadanie publiczne musi mieć każdorazowo oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jak za- uważa H. Wolska, na podstawie „Konstytucji RP można określić cele, w któ- rych pożądana jest obecność władzy publicznej. Cele te są osiągane za pomocą określonych zadań, określanych w ustawach. Zadania te mogą być rozłożone na węższe i cząstkowe elementy w aktach wykonawczych, które muszą pozo- stać w związku z zadaniem, wynikającym z ustawy zawierającej delegację. Po- nadto, źródłem nowych celów państwa, które mają być realizowane za pomocą konkretnych zadań, jest prawo unijne, które stało się częścią krajowego po- rządku prawnego lub które zostało do niego implementowane”41. W tym miejscu należy podkreślić, że prawo do uzyskania informacji ma swoje oparcie bezpośrednio w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP42, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów wła- dzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu istotne dla interesu publicznego i dobra ogółu (powszechnego) muszą zostać przyporządkowane do bezpośredniej realizacji organom państwowym. Tamże, s. 69–70. 40 Por. R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna, s. 49. 41 H. Wolska, Realizacja zadań publicznych przez spółkę komunalną w systemie zamówień publicznych, Warszawa 2018, s. 9. 42 Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. 18 § 2. Informowanie o działalności administracji... gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organiza- cyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i go- spodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Równocze- śnie art. 74 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, przy czym przepis powyższy powinien być po- strzegany jako konkretyzacja ogólniejszego prawa do informacji43. Sam zakres prawa do informacji o środowisku ma węższy przedmiot, natomiast szerszy zakres podmiotowy niż prawo wynikające z art. 61 Konstytucji RP. Z punktu widzenia omawianej problematyki najistotniejsze znaczenie ma regulacja określona w art. 61 Konstytucji RP, który to przepis ustala informa- cyjną relację pomiędzy jednostką a państwem, tzn. taką, „w której jednostka zainteresowana jest pozyskaniem informacji o działalności podmiotów uczest- niczących w realizacji władztwa publicznego. W tym zakresie chodzić będzie o zagwarantowanie jednostce dostępu do informacji publicznej”44. Nie budzi przy tym wątpliwości komentatorów, że dostęp do informacji publicznej sta- nowi samoistne konstytucyjne prawo podmiotowe45, oznaczające prawo do poszukiwania, domagania się, otrzymywania i rozpowszechniania informa- cji46. Orzecznictwo sądów administracyjnych akcentuje, że prawo do infor- macji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskaza- nych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukie- runkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z we- wnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów47. Jednocześnie sądy administracyjne podkreślają, że omawiane prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa48. Stąd przyjąć należy, że regulacja konstytucyjna zapewnia „partycypację obywateli w proce- 43 L. Garlicki, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, Warszawa 2003, art. 74. 44 Zob. M. Jabłoński, K. Wygoda, Konstytucyjne uprawnienia jednostki w sferze informacyj- nej, [w:] L. Garlicki, A. Szmyt (red.), Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadcze- nia i inspiracje, Warszawa 2003, s. 127. 45 W. Sokolewicz, K. Wojtyczek, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, Warszawa 2016, s. 465; szerzej na ten temat A. Błaszczyńska, Zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej, PPP 2010, Nr 6, s. 50 i nast. 46 P. Szustakiewicz, Ochrona powszechnego dostępu do informacji, Prok. i Pr. 2003, Nr 5, s. 78. 47 Wyr. NSA z 22.6.2018 r., I OSK 218/18, Legalis. 48 Wyr. WSA w Warszawie z 29.8.2017 r., II SA/Wa 446/17, Legalis. 19 Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa... sie sprawowania władzy za pomocą bieżącego dostępu do udokumentowanych efektów działań podmiotów publicznych (np. za pomocą Biuletynu Informa- cji Publicznej) oraz możliwości czynnego uczestniczenia w samym procesie realizacji danego celu (wstęp na posiedzenia). Daje również opinii publicznej praktyczne narzędzia do bieżącego monitorowania i sprawowania kontroli nad działalnością organów władzy publicznej. Prawo do informacji o działalności władz państwowych czy samorządowych jest szczególnie istotną składową ży- cia publicznego”49. Ustawodawca konstytucyjny pozostawił kwestię realizacji prawa do infor- macji ustawodawcy, wskazując w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb udziela- nia informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu – ich re- gulaminy. Warto przy tym podzielić ocenę B. Jaworskiej-Dębskiej, że „droga ku jawności administracji publicznej w Polsce wiodła przez ograniczony do- stęp do informacji i jej reglamentację, aby następnie uzyskać szerszy wymiar, czego wyrazem jest skonstruowanie konstytucyjnych podstaw powszechnego samoistnego prawa do informacji, prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznych oraz osób pełniących funkcje pu- bliczne, wprowadzenie zasady jawności działalności organów jednostek samo- rządu terytorialnego, a następnie uchwalenie ustawy o dostępie do informacji publiczni i mającej w założeniu konkretyzować konstytucyjne prawo obywatel do informacji publicznej”50. Choć dostęp do informacji publicznej może przy- bierać najróżniejsze formy, takie jak chociażby wysłuchanie publiczne51 czy też konsultacje społeczne i informacje o procesie prawotwórczym52, to jednak mieć należy na względzie, że problematyka dostępu do informacji publicznej została w pierwszej kolejności uporządkowana w ustawie z 6.9.2001 r. o do- stępie do informacji publicznej53. Ustawa powyższa stanowi przedmiot szero- kiego zainteresowania zarówno doktryny54, jak i orzecznictwa sądów admini- 49 K. Kentnowska, Prawo do informacji w społeczeństwie informacyjnym, [w:] B. Dol- nicki (red.), Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2014, s. 785–786. 50 B. Jaworska-Dębska, Rola informacji w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, [w:] T. Bąkowski (red.), Organizacja administracji publicznej z perspektywy powierzanych jej za- dań, Warszawa 2015, s. 179–180. 51 Szerzej na ten temat A. Gross, Wysłuchanie publiczne, s. 89 i nast. 52 B. Banaszak, M. Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawo- twórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu „otwartego rządu”, ZNSA 2012, Nr 4, s. 16 i nast. 53 Tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm. 54 Por. J. Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie praw- nym, Warszawa 2014; G. Rydlewski, P. Szustakiewicz, K. Golat (red.), Udzielanie informacji przez administrację publiczną. Teoria i praktyka, Warszawa 2012; M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnio- 20 § 2. Informowanie o działalności administracji... stracyjnych, które stoją na straży prawidłowości stosowania przepisów ustawy. Nie ulega przy tym również wątpliwości, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi akt, którego podstawowym celem jest skonkretyzowanie prawa obywatela do informacji publicznej, zapisanego w Konstytucji RP55. Mając na względzie powyższe uwarunkowania prawne, wskazać należy, że zarówno w świetle postanowień Konstytucji oraz ustawodawstwa, jak i w dok- trynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dostęp do informacji publicznej stanowi uprawnienie jednostki, stanowiąc nawet – jak wskazuje H. Knysiak-Molczyk – prawo człowieka56. Nie można zatem wprost przyjąć, aby obowiązek informowania o działalności administracji publicz- nej mógł być postrzegany jako realizacja zadania publicznego, skoro w sfe- rze obowiązującego prawa udzielenie informacji publicznej stanowi realizację uprawnienia jednostki. Natomiast wolność pozyskiwania informacji o władzy publicznej nie rodzi obowiązku dostarczania informacji po stronie tej ostat- niej i dotyczy tylko zbierania informacji ogólnodostępnej. Wynika to z faktu, że przyznanie obywatelom „prawa do uzyskiwania informacji” oznacza, że „ustawodawca jest uprawniony do dokładnego uregulowania wszelkich prze- jawów korzystania z tego «prawa». Obywatele nie mogą przy tym wychodzić skowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008; P. Fajgielski, Informacja w admi- nistracji publicznej – prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007. 55 Por. E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej – uwagi krytyczne, Kontrola Pań- stwowa 2002, Nr 1, s. 24–25. Podkreślenia jednak wymaga, że prawo do informacji publicznej ma niezwykle szeroki kontekst prawnomiędzynarodowy, na który składa się art. 19 Międzynaro- dowego Paktu Praw Osobistych i Politycznych z 19.12.1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.), a także art. 11 Karty praw podstawowych UE (Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 389), jak również zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy R (81) 19 z 25.11.1981 r. w sprawie dostępu do informacji pozostających w posiadaniu władz publicznych oraz Rec (2002) 2 Komitetu Ministrów z 21.2.2002 r. w sprawie dostępu do dokumentów publicznych. Z omawia- nym prawem wiąże się też ściśle rekomendacja Rec (2014)/7 Komitetu Ministrów z 30.4.2014 r. w sprawie ochrony informatorów opinii publicznej (tzw. whistleblowers). Na płaszczyźnie prawa unijnego z prawem do informacji wiąże się również rozporządzenie Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30.5.2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.Urz. WE L 145, s. 43) oraz – w obowiązującym w organach UE – Kodeksie dobrej administracji uchwalonym 6.9.2001 r. przez Parlament Europejski. Wśród ak- tów regulujących dostęp do informacji publicznej nie można wreszcie pominąć Konwencji Rady Europy o dostępie do oficjalnych dokumentów sporządzonej 18.6.2009 r. 56 H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji, s. 19. 21 Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa... poza przyznane im możliwości działania”57. Powyższy sposób postrzegania za- sady prawa do informacji nie zwalnia jednak organów administracji publicz- nej z konieczności zachowania pewnej aktywności niezbędnej do zapewnienia warunków swobodnego i wolnego dostępu do informacji58. Potwierdzeniem powyższej uwagi jest treść art. 7 ust. 1 pkt 1 DostInfPublU, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biule- tynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8. Na tle powyższej regula- cji przyjąć należy, że podmiot administracji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostęp- niona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowa- nemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpo- wiedniego organu o udzielenie informacji. Zastrzec przy tym należy, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 DostInfPublU, są udostępniane na wniosek bez względu na to, czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych pod- miotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do Internetu, domagający się ich udostępnienia, ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicz- nej nieopublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesą- dza nie dostęp do Internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie59. Konsekwentnie w przypadku dostępu do informacji publicznej można mó- wić o pewnym dualizmie – z jednej strony obligatoryjności, a więc istniejącym obowiązku udostępnienia informacji, których zakres przedmiotowy i podmio- towy został określony w art. 8 ust. 3 DostInfPublU, przy równoczesnym upraw- nieniu strony do uzyskiwania informacji nieudostępnionych w powyższy spo- sób na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Co więcej, również w sferze faktycznej istnieje dualistyczny system udostępniania informacji publicznej w Internecie, gdyż z jednej strony podmioty publiczne tworzą i prowadzą ob- ligatoryjne strony podmiotowe Biuletynu Informacji Publicznej, których treść oraz struktura ściśle wynikają z prawa powszechnie obowiązującego. Z drugiej zaś, podmioty te utrzymują własne serwisy internetowe, redagowane w niemal 57 M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ko- mentarz, Warszawa 2010, s. 8. Przy czym odnotować należy, że ze stanowiskiem powyższym po- lemizuje M. Bernaczyk, Prawo do informacji, s. 307. 58 B. Jaworska-Dębska, Rola informacji, s. 179. 59 Wyr. NSA z 23.9.2014 r., I OSK 34/14, Legalis. 22 § 2. Informowanie o działalności administracji... dowolny sposób, w oparciu o ogólnie sformułowaną podstawę prawną (art. 11 pkt 1 DostInfPublU)60. Niezależnie od powyższych uwag dotyczących konstrukcji ustawy o dostę- pie do informacji publicznej przyjąć jednak należy, że obowiązująca regulacja prawna, w tym regulacja konstytucyjna odnosząca się do prawa do informa- cji, ze szczególnym uwzględnieniem prawa do informacji publicznej, nie daje podstaw do wyodrębnienia działalności informacyjnej organów administra- cji publicznej jako zadania publicznego. Akcentowany już na wcześniejszym etapie pracy zmieniający się sposób postrzegania administracji publicznej po- woduje, że w doktrynie odnaleźć można twierdzenia wskazujące na koniecz- ność zmiany filozofii budowy systemu prawa administracyjnego, w którym za- pewniona zostanie „ochrona przez administrację”61. Zauważyć bowiem należy, że dla urzeczywistnienia partycypacji społeczeństwa w sprawowaniu władzy konieczne jest ustanowienie precyzyjnych ram prawnych, umożliwiających obywatelom podjęcie współpracy z władzami, współtworzenie lokalnego życia publicznego poprzez różne formy uczestnictwa w procesie normotwórczym i w realizacji zadań publicznych62. W powyższym ujęciu przyjąć należy – co pozostaje w zbieżności z samym celem aktu informacji, że obowiązek informo- wania opinii publicznej o planowanych i realizowanych przedsięwzięciach jest obowiązkiem władz publicznych z wykorzystaniem narzędzi zarówno praw- nych, jak i technicznych – dostępnych w dobie interaktywności źródeł infor- macji63. Obowiązek powyższy aktualizuje się przy tym, w szczególności gdy obowiązujące przepisy prawa nakazują zapewnienie czynnego udziału społe- czeństwa w realizacji określonych zadań publicznych. Powoduje to, że obo- wiązek informacyjny powstaje niejako przy okazji realizacji określonych zadań publicznych. Jak podkreśla G. Szpor, odwołując się do obowiązków wynikają- cych z DostInfPublU, udostępnianie informacji publicznej przez podmioty re- alizujące zadania publiczne można traktować jako przykład nowego zadania „wtłoczonego” w istniejące struktury organizacyjne administracji64. 60 M. Miłosz, D. Tykwińska-Rutkowska, K. Ważny, Przegląd orzecznictwa sądów w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej za lata 2010–2012, GSP – Prz. Orz. 2013, Nr 1, s. 11 i nast. 61 Por. Z. Niewiadomski, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 59. 62 A. Dobaczewska, Jawność działania władz publicznych a stopień partycypacji społecznej w kreowaniu i realizacji zadań publicznych, [w:] T. Bąkowski (red.), Organizacja administracji publicznej, s. 217. 63 K. Kentnowska, Prawo do informacji, s. 786. 64 G. Szpor, Znaczenie, s. 172. 23 Rozdział I. Akt administracyjny w polskim systemie prawa... Poczynione powyżej uwagi wskazują na istotny element związany z samą proceduralizacją prawa oraz jej wpływem na działalność administracji publicz- nej. Konieczne jest bowiem poszukiwanie właściwego instrumentu umożliwia- jącego realizację postulatów partycypacji w procesie stosowania prawa, a więc ustalenie, czy można mówić o pewnego rodzaju formalizmie w realizacji celu, którym jest współdziałanie obywateli w procesie administrowania. Warto przy tym zauważyć, że połączenie partycypacji z określonym środkiem prawnym ma zarówno zalety, jak i wady, gdyż formalizacja metod lokująca je w grani- cach porządku prawnego ogranicza funkcjonowanie administracji, natomiast niska formalizacja pozostawia je w sferze polityki i menedżeryzmu65. Otwiera to jednak dalszą perspektywę badawczą, jaką jest możliwość wyodrębnienia aktu informacji jako odrębnej formy działania administracji. 65 J. Łukasiewicz, Słowo o metodach działania administracji publicznej, [w:] L. Zacharko, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubile- uszowa z okazji 60. rocznicy urodzin profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 200–201. 24
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Akt_informacji_jako_forma_dzialania_administracji_publicznej-ebookRO/p1150375i1306184" target="_blank" title="Akt informacji jako forma działania administracji publicznej [Paweł Daniel, Filip Geburczyk] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Akt informacji jako forma działania administracji publicznej [Paweł Daniel, Filip Geburczyk] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>