Source: http://obywatelstwo.eu/orzecznictwo.html
Timestamp: 2018-05-24 03:58:36
Legal References Found: art. 13
 art. 1
 art. 204
 art. 1
 art. 1
 art. 204
 art. 207
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 6
 art. 9
 art. 9
 art. 13
 art. 14
 art. 6
 art. 9
 art. 207
 art. 17
 art. 2
 art. 17
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 421
 art. 421
 art. 4775
 art. 9
 art. 80
 art. 22
 art. 55
 art. 9
 art. 138
 art. 9
 art. 9
 art. 3
 art. 2
 art. 3
 art. 3
 art. 9
 art. 7
 art. 9
 art. 80
 art. 22
 art. 55
 art. 16
 art. 49
 art. 41
 art. 6
 art. 27
 art. 1
 art. 16
 art. 20
 art. 47
 art. 50
 art. 145
 art. 144
 art. 16
 art. 45
 art. 16
 art. 23
 art. 16
 art. 145
 art. 79
 art. 6
 art. 8
 art. 34
 art. 196
 art. 16
 art. 16
 art. 1
 art. 6
 art. 41
 art. 16
 art. 16
 art. 20
 art. 20
in fine
 art. 19
 art. 1
 art. 20
 art. 20
 art. 1
 art. 20
 art. 21
 art. 20
 art. 20
 art. 77
 art. 10
 art. 45
 art. 77
 art. 1
 art. 8
 art. 91
 art. 1
 art. 28
 art. 32
 art. 57
 art. 51
 art. 55
 art. 3
 art. 20
 art. 59
 art. 18
in fine
 art. 46
 art. 45
 art. 8
 art. 18
 art. 1
 art. 41
 art. 20
in fine
 art. 16
 art. 16
 art. 14
 art. 6
 art. 6
 art. 1
 art. 1
 art. 17
 art. 16
 art. 16
 art. 49
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 7
 art. 22
 art. 55
 art. 6
 Art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 6
 art. 16
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 20
 art. 13
 art. 13
 art. 87
 art. 22

Document Content:
orzeczenia od 1980r do 2001r
z dnia 17 grudnia 1980 r.
I CR 420/1980
Uczestnicy postępowania są w świetle ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. Nr 10, poz. 49) obywatelami polskimi, skoro nabycie obywatelstwa francuskiego nastąpiło bez wymaganego przez przepis art. 13 ust. 1 powołanej ustawy zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Natomiast w świetle prawa francuskiego są jednocześnie obywatelami francuskimi. Kolizję w tym zakresie rozstrzyga na rzecz dopuszczalności uznania za swego obywatela przez każde z państw, których obywatelem jest dana osoba, konwencja w sprawie pewnych zagadnień, dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie z dnia 12 kwietnia 1930 r. (Dz.U. z 1937 r. Nr 47, poz. 361), w szczególności zaś przepisy jej art. 1, 2 i 3.
z dnia 18 kwietnia 1985 r.
Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie
III SA 404/1985
Decyzja Rady Państwa odmawiająca zezwolenia na zmianę obywatelstwa, jako akt organu władzy, przed którym nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
ONSA 1985/1/23
Przewodniczący: sędzia NSA H. Starczewski (sprawozdawca). Sędziowie NSA: W. Abramowicz, A. Kwiatkowski.
Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 204 § 1 k.p.a. skargę Andrzeja W. na decyzję Rady Państwa z dnia 14 lutego1985 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Naczelny Sąd Administracyjny, odrzucając skargę, miał na względzie to, że kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 § 1 pkt 1 stanowi, iż normuje postępowanie przed organami administracji państwowej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wprawdzie w myśl art. 1 § 2 k.p.a. kodeks stosuje się również w postępowaniu przed organami "innych państwowych jednostek organizacyjnych", gdy powołane są one z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., to jednak zgodnie z poglądami nauki prawa oraz dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania przed organami władzy państwowej. Rada Państwa zaś jest - poza Sejmem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej - organem władzy państwowej (rozdz. 3 Konstytucji PRL).
Skoro więc przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowania przed Radą Państwa w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, to decyzja Rady Państwa odmawiająca zezwolenia nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadach określonych w dziale VI tego kodeksu.
Z tego też względu skargę Andrzeja W., stosownie do art. 204 k.p.a., należało odrzucić jako niedopuszczalną.
z dnia 14 września 1993 r.
V SA 1203/1993
Bez względu na okres faktycznego pobytu cudzoziemca w Polsce, o zamieszkaniu można mówić dopiero wówczas, gdy pobyt cudzoziemca uzyska cechę pobytu stałego, co następuje w dniu otrzymania karty stałego pobytu.
ONSA 1994/4/132
Przewodniczący: sędzia NSA Z. Szonert.
Sędziowie NSA: S. Goliszek, U. Raczkiewicz (sprawozdawca).
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 § 5 k.p.a. skargę Yasera D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1993 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego.
Pismem z dnia 20 października 1992 r. Yaser D. zwrócił się do Wojewody (...) o uznanie go za obywatela polskiego. W uzasadnieniu wniosku podał, że jego więzy z rodziną w Palestynie wygasły wraz ze śmiercią rodziców. Ukończył studia w Polsce i uważa Polskę za drugą ojczyznę. Zamierza założyć w Polsce rodzinę. Oświadczył, że nie ma obywatelstwa żadnego kraju.
Decyzją z dnia 18 stycznia 1993 r. Wojewoda (...) orzekł o odmowie uznania za obywatela polskiego Yasera D., syna Tawfiga i Ruhaiji, urodzonego dnia 5 lutego 1960 r. w miejscowości H. w Izraelu (dawniej Jordania). W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca przybył do Polski w 1984 r. i do 1990 r. studiował na Politechnice (...) oraz był zameldowany w S. na pobyt czasowy. Do Polski przyjechał ponownie w 1992 r. i dnia 14 października 1992 r. otrzymał kartę stałego pobytu oraz dowód tożsamości cudzoziemca. Podkreślono, że treść rozstrzygnięcia jest podyktowana zbyt krótkim okresem stałego zameldowania wnioskodawcy w Polsce. Okres ten stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.) powinien wynosić co najmniej 5 lat. W odwołaniu od powyższej decyzji Yaser D. twierdził, że w Polsce zamieszkuje łącznie przeszło 6,5 roku. Od dnia 4 stycznia 1984 r. do dnia 11 marca 1991 r. studiował w Polsce, następnie wyjechał do Palestyny i w październiku 1992 r. powrócił do Polski.
Decyzją z dnia 6 kwietnia 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 9 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.), a w uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy za obywatela polskiego może być uznana osoba o nieokreślonym obywatelstwie lub nie mająca żadnego obywatelstwa, jeżeli zamieszkuje w Polsce co najmniej 5 lat. Podkreślono, że w niniejszej sprawie został spełniony tylko warunek dotyczący obywatelstwa. Nie spełniony natomiast został warunek dotyczący "zamieszkania". Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Oznacza to, że "zamieszkanie" to to samo co "pobyt stały". Ponadto warunkiem zameldowania cudzoziemca na pobyt stały (zamieszkanie) jest między innymi przedstawienie karty stałego pobytu, którą zainteresowany uzyskał dopiero w dniu 14 października 1992 r., i od tej daty liczy się jego stały pobyt w Polsce. Pobytem czasowym natomiast jest "przebywanie" (a nie zamieszkanie) bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego. Fakt "przebywania" zainteresowanego w ramach pobytu czasowego w okresie od 4 stycznia 1984 r. do 11 marca 1991 r. i "zamieszkania" od 15 października 1992 r. znajduje potwierdzenie w zaświadczeniach o zameldowaniu. Yaser D. nie wypełnił warunku dotyczącego 5-letniego okresu zamieszkania w Polsce i dlatego należało odmówić uznania go za obywatela polskiego.
Na powyższą decyzję Yaser D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego; domagając się jej uchylenia zarzucił organowi niewłaściwą interpretację art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy o obywatelstwie polskim. W przepisie tym bowiem jest mowa wyłącznie o "zamieszkaniu" i nie ma żadnych dodatkowych warunków, np. że ma to być pobyt stały.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uznanie za obywatela polskiego w trybie art. 9 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49) może nastąpić tylko wówczas, gdy ubiegający się o to cudzoziemiec spełnia łącznie dwa warunki:
- jest osobą o nieokreślonym obywatelstwie lub nie mającą żadnego obywatelstwa,
- zamieszkuje w Polsce co najmniej 5 lat.
W rozpoznawanej sprawie organy orzekające obu instancji trafnie uznały, że drugi z tych warunków nie został spełniony. Nie negując podanego przez skarżącego w skardze i odwołaniu okresu pobytu w Polsce, należy podnieść, iż - wbrew twierdzeniom skargi - do celów rozstrzygnięcia w przedmiocie obywatelstwa istotne jest, czy dana osoba spełnia prawne warunki uznania za obywatela polskiego. Nie można zatem zgodzić się z argumentem, iż do powyższych celów "zamieszkanie nie jest jakąś szczególną kategorią prawną, a stanem faktycznym". Chodzi bowiem o wypełnienie ustawowej przesłanki "zamieszkania", a nie o zamieszkanie w potocznym rozumieniu.
Wprawdzie cytowana ustawa o obywatelstwie polskim nie definiuje tego pojęcia, lecz dla jego wykładni pomocna jest wykładnia systemowa. Zastosowanie jej prowadzi do przekonania, że "zamieszkanie" to to samo co stały pobyt. W myśl bowiem art. 13 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30) cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na stały pobyt (zamieszkanie) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w postaci karty stałego pobytu. Podobnie w art. 14 tej ustawy używa się określenia "cudzoziemiec, który przebywa stale (zamieszkuje) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", uznając tym samym pojęcie "zamieszkania" za równoznaczne z pojęciem "stałego pobytu".
Także w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174) zamieszkanie oznacza pobyt stały. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 tej ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
Bez względu zatem na okres faktycznego pobytu cudzoziemca w Polsce, o zamieszkaniu można mówić dopiero wówczas, gdy pobyt uzyska cechę pobytu stałego, co następuje w dniu otrzymania karty stałego pobytu.
Skarżący uzyskał kartę stałego pobytu w Polsce dnia 14 października 1992 r., a zatem okres pięcioletni zamieszkania w rozumieniu art. 9 powyższej ustawy o obywatelstwie polskim jeszcze nie minął.
Biorąc powyższe pod uwagę, należało na mocy art. 207 § 5 k.p.a. orzec jak w sentencji.
II URN 11/1996
W sprawie o świadczenia emerytalno-rentowe, w razie braku karty repatriacyjnej, zarówno organ rentowy, jak i Sąd orzekający powinny wskazać zainteresowanemu możliwość uzyskania - w trybie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.) - zaświadczenia właściwego wojewody o posiadaniu obywatelstwa polskiego.
OSNP 1996/22/345
Przewodniczący SSN: Teresa Romer, Sędziowie SN: Maria Mańkowska, Maria Tyszel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 1996 r., sprawy z powództwa Kazimierza Z. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o wcześniejszą emeryturę, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Sądu Wojewódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie z dnia 28 października 1994 r. [...]
uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia 29 marca 1994 r. [...] i sprawę przekazał temuż Oddziałowi do ponownego rozpoznania.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., decyzją z dnia 29 marca 1994 r. odmówił Kazimierzowi Z., urodzonemu 25 września 1936 r., przyznania prawa do wcześniejszej emerytury dla pracowników zwalnianych z pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy stwierdzając, że nie wykazał on wymaganego okresu zatrudnienia lecz tylko 31 lat 7 miesięcy, 7 dni. Na uprawnienia do wcześniejszej emerytury organ rentowy nie zaliczył wnioskodawcy pracy wykonywanej w b. ZSRR, ponieważ nie przełożył karty repatriacyjnej.
W odwołaniu wniesionym do Sądu Wojewódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wnioskodawca domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i zaliczenia na uprawnienia do emerytury okresu pracy w b. Związku Radzieckim od dnia 26 września 1952 r. do dnia 22 maja 1962 r. Wyrokiem z dnia 28 października 1994 r., [...] Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie oddalił odwołanie wnioskodawcy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że - zdaniem Sądu orzekającego - okresu pracy wnioskodawcy, w spornym okresie, nie można zaliczyć na uprawnienia emerytalne, ponieważ podczas zatrudnienia w b. ZSRR był obywatelem tego kraju, a jego przyjazd do Polski nie był repatriacją. "Wnioskodawca nie złożył dowodu uznania go za repatrianta, a do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie należy ocena czy osoba zainteresowana jest repatriantem."
W rewizji nadzwyczajnej Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o uchylenie wyroku i decyzji organu rentowego z dnia 11 marca 1994 r. oraz o przekazanie sprawy Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. do ponownego rozpoznania zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 2 ust. 2 pkt e ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450 ze zm.).
Rozpoznając sprawę Sąd Najwyższy rozważył, co następuje:
Wydając zaskarżony wyrok Sąd orzekający ograniczył się do ustalenia, że wnioskodawca, który w spornym okresie zatrudnienia, tj. w latach 1952-1962, był obywatelem Związku Radzieckiego, narodowości polskiej, zamieszkał w Polsce na stałe w 1962 r., a w późniejszym czasie zostało mu nadane obywatelstwo polskie. Z wyjaśnień wnioskodawcy złożonych przed Sądem na rozprawie w dniu 28 października 1994 r. oraz z jego pisma [...] wynika, że jego ojciec, z którym mieszkał do wkroczenia Armii Radzieckiej w 1939 r. na wschodnie tereny II Rzeczypospolitej Polskiej, był obywatelem polskim narodowości polskiej. Był też objęty akcją repatriacyjną w 1946 r., jednakże z niej zrezygnował, bo "(...) było żal zostawić piękne gospodarstwo". W 1957 r. odmówiono zgody na repatriację wnioskodawcy z uwagi na odbywanie służby wojskowej przez jego brata i dopiero w 1962 r. uzyskał zgodę władz radzieckich i Konsula Polskiego na wyjazd do Polski, a w Urzędzie Spraw Wewnętrznych w C. - kartę stałego pobytu.
Sąd orzekający podkreślając w uzasadnieniu swego wyroku, że do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie należy ocena czy osoba zainteresowana jest repatriantem przeoczył, że Sąd Najwyższy w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 26 stycznia 1994 r., II UZP 12/93 (OSNAPiUS 1994 nr 9 poz. 149), wyrażając ten pogląd, w uzasadnieniu uchwały wskazał, że "cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe i uzyskał na to osiedlenie się zezwolenie właściwego organu polskiego, jest uprawniony do uzyskania od właściwego organu administracji państwowej - w trybie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie - stwierdzenia obywatelstwa polskiego na podstawie art. 12 tejże ustawy", tj. stwierdzenia, że jest repatriantem. Uchwała ta odnosiła się wyłącznie do określenia kompetencji organu rentowego, natomiast w żaden sposób nie wyrażono w niej poglądu, że sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nie jest uprawniony do samodzielnego prowadzenia postępowania. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1994 r., II URN 46/94 (OSNAPiUS 1995 nr 7 poz. 91), oraz Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 21 czerwca 1995 r., W 16/94, które to orzeczenia jednakże, w czasie rozstrzygania niniejszej sprawy, nie mogły być znane Sądowi orzekającemu.
Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w całej rozciągłości podziela dotychczasowe, wskazane wyżej orzecznictwo. Słuszny jest więc zarzut zawarty w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, że brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że jedynym dowodem posiadania statusu repatrianta jest karta repatriacyjna. W świetle materiału dowodowego w niniejszej sprawie organ rentowy nie powinien ograniczać swego postępowania do żądania przedłożenia karty repatriacyjnej, lecz do jego obowiązku należało poinformowanie wnioskodawcy o sposobie udowodnienia tej okoliczności np. przez przedstawienie zaświadczenia potwierdzającego fakty, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10 poz. 49 ze zm.). Nadanie przez Radę Państwa wnioskodawcy, uchwałą z dnia 10 stycznia 1974 r., obywatelstwa polskiego nie wyklucza możliwości jej reasumpcji przez Prezydenta RP i stwierdzenia nabycia obywatelstwa polskiego na mocy przepisu art. 12 ust. 2 powołanej ustawy o obywatelstwie polskim. W tym celu należy wnioskodawcy udzielić stosownego terminu.
Uznając wnioski i zarzuty rewizji nadzwyczajnej za uzasadnione Sąd Najwyższy uznał, że jej uwzględnieniu nie stoi na przeszkodzie upływ terminu przewidzianego w art. 421 § 2 k.p.c., ponieważ zaskarżony wyrok nie tylko narusza prawo, w szczególności przepis wskazany w rewizji nadzwyczajnej, ale narusza także interes Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności zasadę zaufania obywateli do prawidłowego działania organów państwa prawnego, zwłaszcza wymiaru sprawiedliwości. Ponadto, pozbawienia wnioskodawcy wcześniejszej emerytury przysługującej w okolicznościach określonych w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r, Nr 4, poz. 19) godzi w istotny sposób w jego sytuację życiową i materialną i jest sprzeczne z polityką socjalną państwa.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy z mocy art. 421 § 1 i 422 § 2 w zw. z art. 4775 k.p.c. orzekł jak w sentencji wyroku.
z dnia 13 lutego 1997 r.
V SA 246/1996
Brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49) upoważnia organ administracji państwowej do oceny w myśl art. 80 k.p.a. okoliczności, czy osoby starające się o uznanie za obywatela polskiego są związane z państwem polskim.
ONSA 1998/1/15
Przewodniczący: sędzia NSA H. Rybińska (sprawozdawca).
Sędziowie NSA: Z. Szonert, C. Zieliński.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Włodzimierza Cz. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 stycznia 1996 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, a także zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego pięćdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Decyzją z dnia 9 stycznia 1996 r. Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 15 listopada 1995 r. nr SO.III.5031/27/95, którą odmówiono Włodzimierzowi Cz. uznania go za obywatela polskiego. W powyższym akcie administracyjnym powołano art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto stwierdzono, że uznanie za obywatela polskiego w myśl tego przepisu jest ułatwionym sposobem nabycia obywatelstwa, uzależnionym od spełnienia określonych tam przesłanek. Włodzimierz Cz. spełnił wymienione warunki, albowiem Wydział Konsularny Ambasady Federacji Rosyjskiej stwierdził, że złożył on oświadczenie, iż nie nabył obywatelstwa żadnego z państw byłego ZSRR. Spełniony został także warunek pięcioletniego okresu zamieszkiwania w Polsce, gdyż Włodzimierz Cz. ma kartę stałego pobytu od 1988 r. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, mimo spełnienia przesłanek określonych w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy, organ administracji państwowej nie jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej. Wojewoda powziął wątpliwość, czy Włodzimierz Cz. zintegrował się całkowicie ze społeczeństwem naszego kraju. Mieszka wprawdzie w Polsce od siedmiu lat, ale po rozwodzie z obywatelką polską ponownie zawarł związek małżeński z obywatelką Białorusi. Z pierwszego małżeństwa ma na swoim utrzymaniu dwunastoletnią córkę, która jest obywatelką polską. Dziewczynka od urodzenia mieszka u swojej babki. Włodzimierz Cz. deklaruje narodowość białoruską, a Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w (...) stwierdził, że podczas składania pisemnych oświadczeń zainteresowany miał duże kłopoty z ich sformułowaniem i pisownią. Włodzimierz Cz. czynił już poprzednio starania o uzyskanie obywatelstwa polskiego, ale postanowieniem z dnia 9 marca 1995 r. Prezydent Rzeczypospolitej odmówił mu nadania obywatelstwa. Zarzut, że zaważył tu brak upływu okresu 5-letniego, jest chybiony. Wprawdzie odwołujący się twierdzi, że pragnie uzyskać obywatelstwo dla dobra swojego dziecka, a ponadto po to, by mógł prowadzić działalność gospodarczą, lecz w ocenie organu administracji państwowej karta stałego pobytu w zupełności powinna go satysfakcjonować w tym zakresie. Powyższą decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z dnia 15 listopada 1995 r. zaskarżył Włodzimierz Cz. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie. Wysunął zarzut, że zaskarżone decyzje są niezgodne z prawem polskim i z normami prawa międzynarodowego. Naruszają też jego prawa rodzica, albowiem powinien być w pobliżu swojego dziecka, nad którym sam sprawuje władzę rodzicielską. Jego była żona jest alkoholiczką i on łoży na utrzymanie nie tylko dziecka, ale babki i byłej żony. Zarzuca również, że decyzje te uniemożliwiają mu wykonywanie pracy i uzyskanie dochodów na utrzymanie rodziny. Spełnił warunek konieczny do uzyskania obywatelstwa i zrzekł się obywatelstwa białoruskiego. Pochodzi z ojca Białorusina i matki Żydówki, od 7 lat przebywa w Polsce, nie zgadza się z ustaleniem, że nie jest przystosowany do warunków życia w Polsce i ma braki w opanowaniu języka polskiego. Z powyższych względów uważa, że powinien uzyskać decyzję pozytywną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Wskazał, że w literaturze jest wyrażany pogląd, iż instytucja obywatelstwa powinna mieć zastosowanie do pewnych kategorii osób. Chodzi bowiem o włączenie do grona obywateli polskich osób szczególnie związanych z państwem polskim bądź przez swoje polskie pochodzenie, bądź przez wieloletnie zamieszkiwanie w naszym kraju i włączenie się do społeczeństwa tego kraju. Organy obu instancji zbadały sytuację życiową zainteresowanego. Posiadana przez niego karta stałego pobytu daje mu prawo wykonywania stałej pracy, a dokument podróży, którym się legitymuje, jest ważny na wszystkie kraje świata do 2004 r. i uprawnia go do wielokrotnego przekraczania granicy RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49) przewiduje w art. 9 możliwość uznania za obywatela polskiego osoby o nieokreślonym obywatelstwie lub nie mającej żadnego obywatelstwa, która zamieszkuje w Polsce przez co najmniej 5 lat. Jak wynika z treści tego przepisu, decyzja o uznaniu za obywatela jest decyzją konstytutywną, uznaniową, uzależnioną od spełnienia co najmniej dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie. Istota problemu jednak sprowadza się do tego, czy decyzja organu administracji państwowej jest uzależniona od wystąpienia innych jeszcze okoliczności, które pozytywnie lub negatywnie mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.
Aby wyjaśnić tę wątpliwość, należy prześledzić stan prawny obowiązujący uprzednio (...).
Ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25) dopuszczała w art. 3 uznanie za obywateli polskich również osób, które wprawdzie nie odpowiadały wymaganiom przewidzianym w art. 2, zamieszkiwały jednak w Polsce co najmniej od dnia 9 maja 1945 r., chyba że przybyły do Polski jako cudzoziemcy o określonej przynależności państwowej i były traktowane w Polsce jako cudzoziemcy. Przepis ten więc w zasadzie miał na celu uregulowanie obywatelstwa osób, które nie miały określonego obywatelstwa, a zamieszkiwały w Polsce co najmniej od daty zakończenia II wojny światowej i nadal tu zamieszkują. O takiej wykładni gramatycznej rozstrzyga ta część omawianego art. 3, w której zastrzega się, że z tego uznania nie korzystają osoby przybyłe do Polski jako cudzoziemcy i tak właśnie traktowane.
Ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44 z późn. zm.) przewidywała w art. 3, że "obywatele państw innych pochodzenia polskiego oraz ich potomkowie uznani będą za obywateli Państwa Polskiego, skoro po powrocie do Państwa Polskiego w urzędzie administracyjnym miejsca swego zamieszkania złożą dowody pochodzenia polskiego wraz z oświadczeniem, że chcą być obywatelami polskimi i zrzekną się obywatelstwa innego państwa".
Przepisy dotyczące "uznania za obywatela" w obu tych ustawach miały na celu uregulowanie spraw dotyczących obywatelstwa polskiego po dwóch kataklizmach dziejowych I i II wojny światowej, które spowodowały (...) zmiany społeczno-polityczne i olbrzymie ruchy ludnościowe. Stanowiły one ułatwienie w uregulowaniu statusu osób zamieszkałych w Polsce, które opowiedziały się za obywatelstwem polskim. Powracając do omówienia obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, należy zauważyć, że w jej art. 9 ustawodawcy również chodzi o włączenie do społeczeństwa polskiego osób o nieokreślonym obywatelstwie lub nie mających żadnego obywatelstwa. Jest to szczególny i ułatwiony sposób uzyskania obywatelstwa. Wprawdzie ustawodawca wymienia w tym przepisie tylko jeszcze przesłankę dotyczącą czasu zamieszkiwania w Polsce, lecz z faktu, że decyzja w przedmiocie uznania za obywatela polskiego jest fakultatywna, oraz z istoty obywatelstwa wynika, że powinny być rozważone dalsze jeszcze przesłanki. Chodzi bowiem o włączenie do grona obywateli polskich osób szczególnie związanych z państwem polskim albo przez swoje polskie pochodzenie, albo przez wieloletnie zamieszkiwanie w Polsce i włączenie się do społeczeństwa, w którym żyją i pracują. Obywatelstwo bowiem jest trwałym węzłem prawnym, łączącym osobę fizyczną z państwem. Oznacza ono prawną przynależność do określonego państwa, z której wynikają wzajemne prawa i obowiązki takiej osoby i państwa. Prawa te i obowiązki stanowią materialnoprawną treść obywatelstwa i są ustalane przez państwo (W. Ramus: Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980).
Ocena, czy warunki uznania za obywatela polskiego zostały spełnione, wymaga bardzo wnikliwego postępowania dowodowego. Dotyczy ona bowiem postawy osoby, która stara się o takie uznanie, i wymaga dokonania prawidłowych ustaleń w myśl art. 7 i 77 k.p.a. jej sytuacji rodzinnej, ekonomicznej i społecznej. Prawdą jest, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Należy jednak zauważyć, że uznanie to - będąc pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza prawa organu do dowolnego działania. Wprost przeciwnie, w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z "uznaniem administracyjnym", obowiązki organu orzekającego w zakresie postępowania dowodowego są poważniejsze niż w przypadku ustawowego związania organu (E. Iserzon w Komentarzu do k.p.a., Warszawa 1967).
W sprawie niniejszej nie wykazano, dlaczego organy administracji państwowej uznały, że skarżący nie zintegrował się ze społeczeństwem polskim, nie podano bowiem okoliczności, które by o tym przekonująco świadczyły. Nie rozważono okoliczności, że do skarżącego należy nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym, na której nabycie otrzymał zezwolenie Ministra Spraw Wewnętrznych, że w Polsce mieszka jego córka - obywatelka polska, a on sam mieszka w kraju od 1988 r. na podstawie karty stałego pobytu i założył spółkę z obywatelem polskim. Prawdą jest, że skarżący jest narodowości białoruskiej, ale jak podniesiono wyżej, nie tylko osoby narodowości polskiej mogą zgodnie z ustawą korzystać z instytucji "uznania za obywatela polskiego". Sprawa więc wymaga dodatkowych ustaleń i ich oceny. Przyjąć bowiem należy, że brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49) upoważnia organ administracji państwowej do oceny w myśl art. 80 k.p.a. okoliczności, czy osoby starające się o uznanie za obywatela polskiego są związane z państwem polskim i zintegrowane ze społeczeństwem polskim. Brak tych więzi stanowi negatywną przesłankę, uniemożliwiającą uzyskanie obywatelstwa polskiego w drodze uznania. Negatywne przesłanki jednak należy szczegółowo wykazać na podstawie ustalonego stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.
z dnia 9 listopada 1998 r.
OPS 4/1998
Na zarządzenie (postanowienie) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego (art. 41 i 45 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna.
ONSA 1999/1/6, Wokanda 1999/1, Prok.i Pr. 1999/1
Przewodniczący: prezes Izby Ogólnoadministracyjnej W. Ryms. Sędziowie NSA: J.
Borkowski, K. Brzeziński (sprawozdawca),
J. Kacprzak (współsprawozdawca), J. Waksmundzki, H. Wojtachnio, J. Zimmermann.
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie sygn. akt V SA 2649/96 ze skargi Czesława B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 czerwca 1996 r. w przedmiocie odmowy nadania obywatelstwa polskiego, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym następującej wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 stycznia 1998 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.):
Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na odmowę nadania cudzoziemcowi przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej obywatelstwa polskiego?
Postanowieniem z dnia 8 stycznia 1998 r. sygn. akt V SA 2649/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej na wstępie wątpliwości prawnej, jaka powstała w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Czesława B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 czerwca 1996 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania obywatelstwa polskiego.
Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego: Czesław B., nie mający obywatelstwa polskiego, zamieszkały na Litwie, złożył w dniu 7 września 1994 r. w Konsulacie Rzeczypospolitej Polskiej w Wilnie podanie skierowane do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o nadanie obywatelstwa polskiego.
Prezydent postanowieniem z dnia 18 czerwca 1996 r. odmówił Czesławowi B. nadania obywatelstwa polskiego. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 41 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm., cyt. dalej jako "Mała Konstytucja") oraz ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa o obywatelstwie polskim") i nie zawiera uzasadnienia.
Na postanowienie to Czesław B. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że Prezydent nie podał powodów odmowy nadania mu obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu skargi Czesław B. ograniczył się do powołania art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i wniósł o "odwołanie" zaskarżonego postanowienia Prezydenta RP.
W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa o NSA") z powodu niedopuszczalności. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podkreślono, że nadawanie obywatelstwa polskiego nie jest wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA. Postanowienie Prezydenta RP o nadaniu obywatelstwa polskiego nie mieści się w żadnej z form wykonywania administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 16 ust. I ustawy o NSA, przy czym Prezydent RP nie jest organem administracji publicznej ani innym organem, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o NSA.
W załączniku do protokołu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 stycznia 1998 r. pełnomocnicy Prezydenta, rozwijając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, podnieśli dodatkowo, że sprawa niniejsza nie dotyczy wykonywania administracji publicznej zarówno z przesłanek podmiotowych, jak i przedmiotowych. W Małej Konstytucji Prezydent RP został określony jako najwyższy przedstawiciel Państwa Polskiego w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych (art. 28 ust. 1). Zdaniem pełnomocników oznacza to, że - co do zasady - czynności Prezydenta RP nie mogą być kwalifikowane jako wykonywanie administracji publicznej. Czynności te są określane w Małej Konstytucji generalnym pojęciem "aktów prawnych Prezydenta" (art. 46); są to liczne czynności, które nie są wykonywaniem administracji publicznej, a znaczna ich część jest wykonywana przez Prezydenta RP samodzielnie, bez konieczności uzyskiwania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Do takich właśnie aktów prawnych, konstytucyjne przypisanych wyłącznie Prezydentowi RP, należy nadawanie obywatelstwa polskiego (art. 41 w związku z art. 47 pkt 13 Małej Konstytucji). Gdyby przyjąć, że akty te stanowią wykonywanie administracji publicznej, to - zdaniem pełnomocników Prezydenta RP - należałoby rozważyć stosowanie sądowej kontroli do takich na przykład aktów, jak nadawanie orderów i odznaczeń oraz stosowanie prawa łaski. Rozumowanie takie prowadziłoby, zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania. Oznaczałoby bowiem, że w sytuacjach, w których Konstytucja udziela Prezydentowi RP prawa do działania w imieniu Państwa jako suwerena, osobie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługiwałoby prawo zaskarżenia aktu Prezydenta RP do sądu, a sprawa ta byłaby przedmiotem całej procedury, łącznie z możliwością stosowania środków zabezpieczających, wyrażania przez sąd wiążących ocen czy stosowania środków przymusu. Pogląd taki, zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, pozostawałby w rażącej sprzeczności z art. 50 Małej Konstytucji, a obecnie z art. 145 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, cyt. dalej jako "Konstytucja RP"), prowadziłoby to bowiem do stosowania na podstawie ustawy zwykłej innych zasad kontroli legalności aktów Prezydenta RP, niż to wynika z Konstytucji. Na tej podstawie pełnomocnicy Prezydenta RP stwierdzili, że Prezydent nie jest organem administracji publicznej (art. 20 ust. 2 ustawy o NSA), a wydawane przez niego na podstawie upoważnienia konstytucyjnego akty prawne (obecnie akty urzędowe - art. 144 ust. 1 Konstytucji RP) nie stanowią wykonywania administracji publicznej. Pełnomocnicy Prezydenta RP podnieśli także, że akt prawny Prezydenta dotyczący nadania obywatelstwa nie mieści się w granicach określonych treścią art. 16 ustawy o NSA i akt ten nie jest decyzją administracyjną (art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA), nie pochodzi bowiem od organu administracji, i na uzasadnienie tego poglądu powołali wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 (niepubl.). Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, aktu prawnego Prezydenta RP nie można kwalifikować jako postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA), gdyż akt prawny Prezydenta RP w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego ma charakter zarządzenia w rozumieniu art. 45 Małej Konstytucji i nie jest wydawany w postępowaniu administracyjnym. W ocenie pełnomocników Prezydenta RP, nie jest także dopuszczalne kwalifikowanie aktu prawnego Prezydenta RP według art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, gdyż nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przyjęcie tego przepisu za podstawę rozstrzygnięcia obligowałoby sąd do orzekania w sposób określony w art. 23 i 25 ustawy o NSA, a w wypadku uwzględnienia wniosku skarżącego - do nadania mu obywatelstwa przez sąd, co byłoby sprzeczne z rozwiązaniem systemowym instytucji nadania obywatelstwa. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, będący przedmiotem skargi akt Prezydenta nie da się także zakwalifikować do pozostałych punktów art. 16 ust. 1 ustawy o NSA i brak jest przepisu szczególnego, który poddawałby taki akt kontroli sądowej (art. 16 ust. 2 ustawy o NSA). Pełnomocnicy Prezydenta RP podnieśli ponadto, że gdyby ustawodawca miał na celu wprowadzenie innej niż wynikająca z art. 145 Konstytucji RP kontroli aktów urzędowych Prezydenta RP w sprawach indywidualnych, to niewątpliwie treść art. 79 ust. 1 Konstytucji (skarga konstytucyjna) musiałaby również obejmować możliwość wniesienia skargi do sądu na indywidualne akty Prezydenta RP. Zwrócili także uwagę, że poddanie aktu indywidualnego Prezydenta RP kontroli sądowej wymagałoby rozstrzygnięcia trudności proceduralnych niemożliwych do rozwiązania na tle obowiązującego stanu prawnego, a dotyczących wydawania wytycznych co do stosowania prawa przez Prezydenta RP, egzekwowania orzeczenia czy procedury ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP nie może stanowić podstawy prawnej skargi powołany w niej art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; cyt. dalej jako "Europejska konwencja"), gdyż przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości dotyczy wyłącznie prawa do rozstrzygnięcia sądowego o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym oraz oskarżenia w sprawie karnej i nie dotyczy ochrony praw politycznych. Niezależnie od powyższego pełnomocnicy Prezydenta RP podnieśli, że gdyby uznać, iż w związku z odmowa nadania obywatelstwa w trybie art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy o obywatelstwie polskim przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to pojawiłby się problem odrzucenia skargi ze względu na niezachowanie warunku określonego w art. 34 ustawy o NSA.
Formułując przytoczone na wstępie zagadnienie prawne, skład orzekający stwierdził, że analiza historyczna zagadnienia dopuszczalności skargi na odmowę nadania obywatelstwa polskiego wykazuje, iż decyzja Rady Państwa odmawiająca zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 18 kwietnia 1985 r. sygn. akt III SA 404/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 23). W uzasadnieniu tego postanowienia zaakcentowano, że kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu przed organami władzy państwowej, do których zaliczała się Rada Państwa. Dopuszczalność kontroli sądowej zatem została uzależniona od możliwości stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 196-216 regulował dopuszczalność skargi i postępowanie przed NSA.
Zdaniem składu orzekającego, pogląd ten nie jest aktualny, gdyż zagadnienie dopuszczalności skargi reguluje ustawa o NSA, która w art. 16 i nast. nie ogranicza właściwości Sądu wyłącznie do aktów wydanych na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Skład orzekający podkreślił, że w piśmiennictwie prawniczym utrzymuje się, iż ustawa o obywatelstwie polskim przewiduje trzy podstawy uzyskania przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego: z mocy prawa, w drodze oświadczenia osoby uprawnionej i na podstawie aktu administracyjnego (J. Jagielski: Status prawny cudzoziemca w Polsce, Warszawa 1997). Do tej ostatniej kategorii zalicza się nadanie obywatelstwa polskiego oraz uznanie za obywatela polskiego. Nadanie obywatelstwa polskiego należy obecnie do kompetencji Prezydenta RP, a ustawa o obywatelstwie polskim zawiera w tym zakresie zarówno przepisy natury procesowej, jak i materialnej, określające warunki uzyskania obywatelstwa (art. 8 i art. 16).
Skład orzekający stwierdził, że nie jest możliwe podzielenie bez istotnych zastrzeżeń poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że nadanie obywatelstwa nie jest decyzją administracyjną, gdyż sprawa o nadanie obywatelstwa nie toczy się według konkretnych przepisów procesowych. Brak możliwości stosowania kodeksu postępowania administracyjnego nie uniemożliwia prowadzenia postępowania, a wymaganie uzasadnienia decyzji odmownej lub umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wynika ze standardów ochrony prawnej właściwych dla demokratycznego państwa prawnego i z prawa obywatela do sprawiedliwej procedury.
Zdaniem składu orzekającego, nie może budzić wątpliwości, że problematyka obywatelstwa należy do prawa administracyjnego, a nadanie obywatelstwa polskiego ma charakter sprawy administracyjnej. Takiego charakteru tej sprawy nie zmienia fakt, że organem kompetentnym do nadania obywatelstwa polskiego jest Prezydent RP. Z zasady trójpodziału władzy, wynikającej z art. 1 Małej Konstytucji i z ustrojowej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika prawo obywatela do sądu.
Skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że art. 6 Europejskiej konwencji nie gwarantuje prawa do sadu w sprawach dotyczących obywatelstwa, ale nie wyłącza to przyznania szerszej ochrony w prawie wewnętrznym. Wymienione w art. 41 Małej Konstytucji uprawnienie Prezydenta RP do nadawania obywatelstwa polskiego nie wyłącza automatycznie kontroli sądu administracyjnego. Dla oceny dopuszczalności skargi na odmowę nadania przez Prezydenta obywatelstwa polskiego kwestią zasadniczą jest stwierdzenie, czy akt nadania obywatelstwa jest wykonywaniem administracji publicznej. Spełnienie pozostałych kryteriów określających właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości. Wymienienie w art. 16 ust. I ustawy o NSA form wykonywania administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie ma zdaniem składu orzekającego - znaczenia w niniejszej sprawie, gdyby bowiem nawet przyjąć, że akt nadania obywatelstwa polskiego nie miał charakteru decyzji, to i tak mieściłby się w pojęciu "innych aktów lub czynności", o których mowa w art. 16 ust. I pkt 4 ustawy o NSA. Skład orzekający jednak wyraził pogląd, że akt nadania obywatelstwa polskiego ma charakter decyzji administracyjnej, albowiem rozstrzyga indywidualną sprawę wszczętą wnioskiem o nadanie obywatelstwa polskiego, który powinien być rozpoznany na podstawie przepisów natury procesowej i materialnej zawartych w ustawie o obywatelstwie polskim.
Ograniczenie podmiotowe, o którym mowa w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o NSA, nie ma zastosowania w sprawie, gdyż w art. 20 ust. 2 in fine wymienia się "(...) inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej". W doktrynie wyrażony został pogląd, że pojęcie to obejmuje organy państwowe spoza systemu ustrojowego administracji publicznej, jak np. Prezydent RP, organy wymiaru sprawiedliwości - prezesi sądów. Takie uregulowanie zapewnia jednostce prawo do sądu bez względu na charakter organu rozstrzygającego sprawę i jego rangę w strukturze aparatu państwowego (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne, Warszawa 1996, s. 274). Skład orzekający podkreślił, że akty nadania obywatelstwa nie zostały także wyraźnie wyłączone spod kontroli sądu w art. 19 i 20 ust. 3 ustawy o NSA.
Podsumowując, skład orzekający wyraził pogląd, że o właściwości Sądu zadecyduje znaczenie zwrotu językowego "wykonywanie administracji publicznej", które nie zostało zdefiniowane w ustawie o NSA. W ocenie składu orzekającego nie ulega wątpliwości, że akcent należy położyć na przedmiotową stronę tego pojęcia, gdyż o tym, czy działalność organu państwa ma charakter wykonywania administracji publicznej, nie rozstrzyga to, który organ wydał akt, ale przedmiot tego aktu. Skład orzekający podkreślił, że w art. 1 ustawy o NSA mowa jest o kontroli "wykonywania" administracji publicznej, a nie o kontroli administracji publicznej. Prezydent, nie będący organem administracji publicznej, może wykonywać w określonym zakresie administrację publiczną, a wniosek taki wynika z art. 20 ust. 2 ustawy o NSA, albowiem zgodnie z tym przepisem inne organy mogą być powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Zawarty w odpowiedzi na skargę pogląd, iż akt nadania obywatelstwa nie jest wykonywaniem administracji publicznej, jest - zdaniem składu orzekającego możliwy do zakwestionowania przez zaakcentowanie podobieństw dwóch instytucji: nadania obywatelstwa i uznania za obywatela. Decyzje w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego podlegają zaskarżeniu do sądu. Wobec tego, że na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o NSA Prezydent RP może załatwiać sprawy z zakresu administracji publicznej, decyzja o nadaniu obywatelstwa znajduje się w tej samej grupie czynności wykonywanych w ramach administracji publicznej co akt uznania za obywatela. Pogląd, że uznanie za obywatela jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a nadanie obywatelstwa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, jest - zdaniem składu orzekającego - trudny do zaakceptowania.
Regulacja prawna właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego przechodziła ewolucję od 1980 r., a istotne zmiany w zakresie jego właściwości wprowadziła ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zakres właściwości sądu administracyjnego określony jest w tej ustawie oraz w przepisach ustaw szczególnych.
Zgodnie z art. 1 cytowanej ustawy o NSA sąd administracyjny "sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej na zasadach określonych w niniejszej ustawie." Poddanie w tym przepisie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została poddana kontroli sądu administracyjnego. Ograniczenie zakresu tej kontroli wprowadza zamieszczone w tym artykule ustawy zastrzeżenie, iż kontrola ta wykonywana jest na zasadach określonych w tej ustawie.
Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wprowadza ograniczenia właściwości sądu administracyjnego przez określenie: formy wykonywania administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 16 ust. 1), podmiotów, których działanie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 20 ust. 1 i 2), enumeracji negatywnej, wyłączającej rodzaje spraw spod właściwości sądu administracyjnego (art. 19 i art. 20 ust. 3), kryterium kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny - art. 21 (por. B. Adamiak, J. Borkowski: op.cit., s. 273).
Wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający wymaga ustalenia, czy Prezydent RP, wykonując uprawnienia w przedmiocie nadawania obywatelstwa polskiego, działał jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA i czy załatwiał sprawę z zakresu administracji publicznej.
Przepis art. 20 ust. 2 omawianej ustawy stanowi ważny pod względem podmiotowym wyznacznik zakresu właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem "organami administracji publicznej w rozumieniu niniejszej ustawy są naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej."
Zaskarżony akt Prezydenta RP o odmowie nadania cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego został wydany dnia 18 czerwca 1996 r., to jest w czasie obowiązywania Małej Konstytucji oraz przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji, zwanych dalej "Przepisami konstytucyjnymi z 1952 r.", a przed wejściem w życie Konstytucji RP. Ta wstępna uwaga jest niezbędna ze względu na różnice, jakie zachodzą pomiędzy tymi dwoma konstytucyjnymi uregulowaniami w zakresie takich kwestii istotnych dla wykładni obowiązującego prawa w niniejszej sprawie, jak: rodzaje organów państwowych (...) i ich podział na organy władzy i administracji państwowej a (...) w Konstytucji RP pojęcie organów władzy publicznej, władz publicznych; podział władz (art. 1 Małej Konstytucji a art. 10 ust. 1 Konstytucji RP); prawo do sądu (odrębnie wyartykułowane w art. 45 ust. I i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w przeciwieństwie do wywodzonego poprzednio z ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 1 Przepisów konstytucyjnych z 1952 r.); konstytucjonalizacja kompetencji sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP); bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji (zasada wyrażona wprost w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w przeciwieństwie do Przepisów konstytucyjnych z 1952 r.); miejsce i znaczenie umów międzynarodowych w systemie źródeł prawa (art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP a brak takich unormowań w Przepisach konstytucyjnych z 1952 r.).
Wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej powinno być dokonane z uwzględnieniem przepisów Małej Konstytucji i Przepisów konstytucyjnych z 1952 r. W art. 1 Małej Konstytucji Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został zaliczony, obok Rady Ministrów, do organów władzy wykonawczej. Nie oznacza to jednak, że tym samym został uznany przez Małą Konstytucję za jeden z organów administracji państwowej. Zadania Prezydenta RP, jego funkcje ustrojowe zostały określone w art. 28 Małej Konstytucji. Przepis ten stanowił, że "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Państwa Polskiego w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych" oraz że "Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa Państwa, nienaruszalności i niepodległości jego terytorium oraz przestrzegania umów międzynarodowych". Przepis ten zatem wyznaczał rolę ustrojową Prezydenta RP jako głowy państwa. Te zasadnicze, ogólne funkcje ustrojowe Prezydenta RP zostały rozwinięte w przepisach art. 32-48 oraz art. 57-68 Małej Konstytucji, określających szczególne kompetencje składające się na zakres ustrojowej roli Prezydenta RP jako głowy państwa, wyposażonego w funkcje aktywnego arbitrażu politycznego. Prezydent RP został usytuowany poza strukturą organów zaliczanych w przepisach Małej Konstytucji do organów administracji państwowej. Wynikało to nie tylko z wymienionych przepisów Małej Konstytucji określających zadania i kompetencje Prezydenta RP, lecz także z porównania tych przepisów z innymi przepisami Małej Konstytucji, określającymi rolę i kompetencje rządu, w szczególności z art. 51, 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 55, 56 ust. 1 i 2. W treści tych przepisów pojęcie organu administracji państwowej zostało przeciwstawione Prezydentowi i odnosiło się do Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów. Należy zwrócić uwagę również na art. 3 Przepisów konstytucyjnych z 1952 r., który utrzymywał podział organów Państwa na organy władzy i administracji państwowej. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zatem, będąc wprawdzie organem władzy wykonawczej, nie należał w świetle przepisów Małej Konstytucji do organów administracji państwowej. Tym samym nie był także naczelnym (centralnym) organem administracji państwowej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA, w przepisach tej ustawy bowiem nie ma samodzielnej, to jest tylko na jej użytek, definicji naczelnego (centralnego) organu administracji państwowej. Ustawa ta nie zawiera także w art. 59 odesłania do odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących rozumienia pojęcia "naczelny (centralny) organ administracji państwowej". Należy przy tym zauważyć, że również w rozumieniu tego kodeksu Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest naczelnym (centralnym) organem administracji państwowej (art. 5 § 2 pkt 3 i 4 oraz art. 18 pkt 1 k.p.a.).
Nie można także uznać, że Prezydent RP, wydając akt prawny w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego (art. 41 Małej Konstytucji), działał jako inny organ państwowy powołany z mocy prawa do załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (art. 20 ust. 2 in fine ustawy o NSA). Stosownie do przepisów art. 46 i 47 pkt 13 Małej Konstytucji akt prawny Prezydenta w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego, jako nie wymagający dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów albo właściwego ministra, należał do całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta RP, czyli do tzw. prerogatyw. Należy przy tym zaznaczyć, że według art. 45 ust. 2 Małej Konstytucji ten rodzaj aktów prawnych Prezydenta RP miał konstytucyjną formę zarządzenia. Przepisy Małej Konstytucji nie zawierały żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Prezydent RP przy rozpatrywaniu wniosku o nadanie obywatelstwa polskiego. Takie przesłanki są wprawdzie w art. 8 ustawy o obywatelstwie polskim, jednakże brak jest w tej ustawie wskazań i wymagań formalnych, jakim akt ten powinien odpowiadać. Przepis art. 18a tej ustawy, dodany przez ustawę z dnia 25 czerwca 1997 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 739), upoważnił Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach o nadanie lub zmianę obywatelstwa polskiego oraz wzorów zaświadczeń i wniosków. Ten przepis wyraźnie wskazuje, że postępowanie w tych sprawach było i jest postępowaniem odrębnym, określanym przez samego Prezydenta RP, szczególnym w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent RP więc, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA. Tak więc akt nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP, o jakim była mowa w art. 41 Małej Konstytucji, nie dotyczył załatwienia sprawy zleconej z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 in fine ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe są w niniejszej sprawie dalsze rozważania związane w szczególności z przepisami art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA. Nie zachodzi zaś w tej sprawie sytuacja, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o NSA, gdyż ustawa o obywatelstwie polskim nie przewiduje sądowej kontroli aktu Prezydenta RP w przedmiocie nadania cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego.
Przyjęcie niezaskarżalności do Sądu takiego aktu Prezydenta RP nie stanowi naruszenia przepisów art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) ani art. 6 Europejskiej konwencji. Sprawa nadania obywatelstwa cudzoziemcowi bowiem nie jest sprawą dotyczącą praw o charakterze cywilnym w rozumieniu tych przepisów. W literaturze przedmiotu przyjmuje się wprawdzie, że pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym", użyte w art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji, może odnosić się także do niektórych praw o charakterze publicznym, jednakże wskazuje się zarazem, że pojęcie to nie obejmuje swym zakresem spraw o charakterze typowo publicznoprawnym, jak np. podatki, przyznawanie wiz, prawa azylu (A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych /w:/ Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, pod red. L. Wiśniewskiego, Warszawa 1997, s. 224225). Jest zaś niewątpliwe, że sprawa nadania obywatelstwa cudzoziemcowi ma taki właśnie charakter. Jest to akt z zakresu suwerennych uprawnień każdego państwa co do włączenia cudzoziemca do wspólnoty politycznej - wspólnoty obywatelskiej danego państwa. Akt ten nie tworzy wprost praw ani obowiązków cywilnych (administracyjnych), gdyż są one w tym wypadku wtórne wobec praw i pozycji w politycznej wspólnocie. Kreuje on nową wartość polityczną, uwalniając człowieka od ograniczeń ustawowo dotyczących cudzoziemców. Nie ma takiego przepisu ani zalecenia w aktach prawa międzynarodowego, który przyznawałby cudzoziemcowi roszczenie prawne o uzyskanie obywatelstwa we wszelkich prawnych formach, trybach i w każdej sytuacji oraz zawierałby abstrakcyjny bezwzględny nakaz "dostępu do sądu" w tych sprawach. Akt nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP jest aktem realizującym suwerenne prawo Państwa Polskiego co do włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, tj. do polskiej wspólnoty politycznej jako pełnoprawnego jej członka. Ratyfikowane dotychczas przez Polskę konwencje i pakty nie wkraczają w ten obszar fundamentalnych praw politycznych. Z tych względów niedopuszczalność drogi sądowej w tych sprawach nie stanowi naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa międzynarodowego. Jest natomiast rzeczą suwerennego państwa, czy, w jakim zakresie i w jakich sytuacjach w prawie wewnętrznym dopuścić także w tych sprawach skargę do sądu.
Zaskarżalności do sądu administracyjnego aktu odmowy nadania obywatelstwa nie można także wyprowadzić z ogólnej zasady prawa do sądu, wynikającej przede wszystkim z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Przepisów konstytucyjnych z 1952 r.), gdyż ograniczenie dostępu do sądu w sprawie o nadanie obywatelstwa polskiego nie było sprzeczne z tą zasadą. Ustawa o NSA, wprowadzając generalną klauzulę zaskarżalności w zasadzie wszystkich aktów administracyjnych, zawiera w art. 1 ograniczenie zakresu kontroli, które - jak wynika z powołanych wyżej argumentów - dotyczy aktów nadania obywatelstwa przez Prezydenta RP.
Sądowej kontroli omawianych aktów nie może uzasadniać również argumentacja dotycząca właściwości sądu administracyjnego w sprawach przyjmowania oświadczeń dotyczących obywatelstwa albo uznania za obywatela polskiego bądź stwierdzenia posiadania i utraty obywatelstwa. W tych bowiem sprawach, według uregulowań ustawy o obywatelstwie polskim, wydawane są klasyczne decyzje administracyjne przez typowe organy administracji publicznej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość zatem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych sprawach znajduje wprost podstawy w przepisach art. 1, 16 ust. 1, art. 17 i 20 ustawy o NSA. Odnosi się to również do sytuacji określonej w art. 16 ust. 3 ustawy o obywatelstwie, kiedy Prezydent RP upoważni Ministra Spraw Zagranicznych do udzielania zezwoleń na zmianę obywatelstwa polskiego określonym osobom, jak również wyrazi zgodę na przekazanie przez Ministra Spraw Zagranicznych decyzji w tych sprawach kierownikom niektórych urzędów.
W tym miejscu należy podkreślić, że na niedopuszczalność skargi do NSA na akty Prezydenta RP zwrócono już uwagę zarówno w piśmiennictwie (J. Jagielski: Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, s. 95), jak i w dotychczasowym orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 22 września 1994 r. sygn. akt II SA 695, 696, 698-712/94 z aprobującymi zasadniczo głosami P. Sarneckiego i Z. Cieślaka w części dotycząc] dopuszczalności skargi na akty Prezydenta RP.
Z powyższych względów uzasadnione jest udzielenie następującej odpowiedzi na przedstawioną przez skład orzekający wątpliwość prawną: Na zarządzenie (postanowienie) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego (art. 41 i 45 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm. - oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.) skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.
V SA 301/1999
Fakt zawarcia związku małżeńskiego z obywatelem polskim przesądza o trwałych związkach skarżącej z Polską i daje kobiecie podstawę do ubiegania się o obywatelstwo polskie.
LEX nr 49957
Przewodniczący: sędzia NSA S. Kaliński.
Sędziowie NSA: E. Łętowska, Z. Szonert (spr.).
Protokolant: E. Tokarczyk.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania Walentyny R. od decyzji Wojewody z dnia 15.09.1998 r. o odmowie uznania za obywatela polskiego, decyzją z dnia 2.02.1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podał w uzasadnieniu swojego stanowiska, co następuje.
Walentyna R. 29.07.1998 r. wystąpiła do Wojewody o uznanie jej za obywatela polskiego. Wniosek swój uzasadniła tym, że w listopadzie 1991 r. zawarła związek małżeński z obywatelem polskim i od tego czasu zamieszkuje w Polsce.
Wojewoda odmówił uznania wnioskodawczyni za obywatela polskiego, ponieważ mimo zamieszkiwania w Polsce od 1992 r. strona nie potrafiła się zasymilować w środowisku polskim, czego potwierdzeniem jest negatywna opinia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła Wojewodzie naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ustawy o obywatelstwie polskim, niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz pominięcie faktu, że posiada kartę stałego pobytu.
Minister SWiA podzielił stanowisko Wojewody i dodatkowo podał w uzasadnieniu swojej decyzji, co następuje. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 15.02.1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.), może być uznana za obywatela polskiego osoba o nieokreślonym obywatelstwie lub nie posiadająca żadnego obywatelstwa, jeżeli zamieszkuje w Polsce na podstawie zezwolenia na osiedlenie się co najmniej pięć lat.
Z przeprowadzonej analizy akt wynika, że Walentyna R. spełnia wymienione przesłanki. Należy jednak zauważyć, że cyt. art. 9 pozostawia organowi administracji pewną sferę uznania co do wydania decyzji określonej treści. Zatem spełnienie warunków formalnych, zawartych w ww. artykule, nie nakłada na Wojewodę obowiązku wydania decyzji uznającej określoną osobę za obywatela polskiego. Jak wynika z ustaleń, strona skarżąca przebywa w Polsce od 1991 r. Przez cały ten czas pozostawała na wyłącznym utrzymaniu męża i nie podejmowała prób znalezienia pracy zarobkowej. Małż. R. utrzymują się z niewielkiego gospodarstwa rolnego (ok. 3 ha), które przynosi nieznaczny dochód oraz z emerytury męża.
Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nadużywa alkoholu, pod wpływem którego wszczyna kłótnie z sąsiadami. Nie dopełniła także obowiązku wymiany karty stałego pobytu w ciągu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25.06.1997 r. o cudzoziemcach. Świadczy to o nieprzestrzeganiu przez stronę obowiązującego w Polsce porządku prawnego.
Poza tym Walentyna R., pomimo przebywania w Polsce ponad 7 lat i deklarowania woli nabycia obywatelstwa polskiego, dopiero w lipcu 1998 r. zwolniła się z dotychczas posiadanego obywatelstwa rosyjskiego.
Biorąc to pod uwagę, Minister SWiA podzielił stanowisko Wojewody o odmowie uznania wnioskodawczyni za obywatela polskiego. Na decyzję MSWiA Walentyna R. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając jej uchylenia z następujących powodów. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy jest niekonsekwentny twierdząc, że skarżąca spełniła przesłanki uznania za obywatela polskiego określone w art. 9 ustawy o obywatelstwie, a mimo tego powołując się na uznanie administracyjne odmówiono skarżącej uwzględnienia jej wniosku. Twierdzi także, że zawarte przez nią małżeństwo z obywatelem polskim układa się w pełnej harmonii. Posiada także wystarczające środki utrzymania, pracując wraz z mężem w gospodarstwie rolnym i z tego względu nie podjęła starań o pracę zarobkową. Skarżąca wyjaśnia także, że nie wystąpiła o wymianę karty stałego pobytu, ponieważ została poinformowana przez urzędnika, iż korzystniej dla strony będzie zrzec się obywatelstwa rosyjskiego i wystąpić o nadanie obywatelstwa polskiego.
Twierdzenie jakoby skarżąca zakłóciła swym zachowaniem porządek publiczny nie odpowiada prawdzie, bowiem sąsiedzi i znajomi wyrażają o niej pozytywną opinię, przeciwnie do jej szwagierki, która ze względów majątkowych stara się szkodzić w jej staraniach o obywatelstwo polskie.
Danie wiary tej stronniczej opinii szwagierki, jak też postawienie skarżącej bezzasadnych zarzutów oznacza stronniczy i negatywny stosunek do jej starań ze strony organów administracji.
W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o jej oddalenie.
Przeprowadzone przez organy paszportowe postępowanie wyjaśniające nie daje podstaw do ustalenia w niniejszej sprawie istotnych faktów mających znaczenie dla jej oceny.
Głównym motywem starań skarżącej o uznanie za obywatela polskiego jest fakt zawarcia związku małżeńskiego z obywatelem polskim. Ta okoliczność przesądza także o trwałych związkach skarżącej z Polską.
Nie ma także podstaw do podważania twierdzenia skarżącej, że jej praca wraz z mężem w gospodarstwie rolnym oraz emerytura jej męża nie zapewniają wystarczających środków na utrzymanie obojga małżonków. W tej sytuacji zarzut niepodjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą jest całkowicie bezpodstawny.
Okoliczność, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem polskim, daje podstawę do korzystania z praw zastrzeżonych dla ochrony interesów rodziny i małżeństwa w prawie polskim (art. 78 ust. 1 Konstytucji) oraz ratyfikowanych przez stronę polską umów międzynarodowych. Należy także podnieść i tę okoliczność, że fakt zawarcia małżeństwa z obywatelem polskim daje kobiecie podstawę do ubiegania się o obywatelstwo polskie.
Nie wyjaśniono także w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji, dlaczego nie wzięto pod uwagę przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy pozytywnej opinii 10 sąsiadów skarżącej ze wsi D., zawartej w załączonym do akt sprawy oświadczeniu, w której mowa jest, że jest kobietą przychylną, na którą zawsze można liczyć i utrzymuje z sąsiadami dobre stosunki, że jest pracowita i nie nadużywa alkoholu. Tak więc w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w zasadzie powodów odmowy uznania za obywatela polskiego skarżącej, które oparte by były na rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym okoliczności wskazanych we wniosku i odwołaniu skarżącej.
Organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami organu, który wydał decyzję w I instancji. Organ ten, dokonując w toku postępowania odwoławczego kontroli zaskarżonej decyzji, nie powinien pozostawić bez wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych, na które powołuje się strona skarżąca, a do których organ I instancji nie ustosunkował się, bądź ustosunkował się nieprawidłowo lub wyprowadził na ich podstawie nieprawidłowe wnioski.
Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i jeżeli się okaże, że w postępowaniu organu I instancji są braki lub niejasności, powinien wówczas przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uzupełnił postępowania dowodowego w stopniu koniecznym dla poddania przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności z uwzględnieniem kryteriów swobodnej oceny, którymi kierowały się organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę.
Sąd konsekwentnie zwraca uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą art. 7 kpa - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień. Mając zatem na względzie powyższe uchybienia, wskazujące na nie dość wnikliwe zbadanie całokształtu okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.
z dnia 11 września 2001 r.
V SA 150/2001
1. Nabycie obywatelstwa obcego tylko wówczas powoduje utratę obywatelstwa polskiego z mocy prawa, gdy dotyczy to sytuacji opisanej w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim oraz na wniosek osoby zainteresowanej, jeżeli uzyskała ona zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa (art. 13).
2. Art. 13 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim stanowi jednak zasadę generalną, że - z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych - obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uprzednim zezwoleniu właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Dopiero wówczas nabycie obywatelstwa obcego pociąga za sobą utratę obywatelstwa polskiego.
Przepis art. 13 ust. 1 nie mógł stanowić w świetle ustawodawstwa innego państwa zakazu nabycia jego obywatelstwa przez obywatela polskiego, lecz oznaczał, że osoba, która nabyła obywatelstwo obce bez takiego zezwolenia, nie traciła obywatelstwa polskiego i nie może być w świetle prawa polskiego uznawana za obywatela obcego.
Przewodniczący: Sędzia NSA J. Waksmundzki.
Sędziowie NSA: B. Wasilewska, K. Brzeziński (spr.).
Protokolant: B. Mróz.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 11 września 2001 r. sprawy ze skargi Silvii S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 sierpnia 2000 r. w przedmiocie poświadczenia utraty obywatelstwa polskiego
1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia 10 grudnia 1999 r.,
2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Silvii S. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania Silvii S. od decyzji Wojewody z dnia 10 grudnia 1999 r., stwierdzającej utratę obywatelstwa polskiego przez Silvię S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podano, że Silvia S. ur. 22 czerwca 1958 r. w G., jako osoba deklarująca narodowość niemiecką i zamiar wyjazdu na pobyt stały do Republiki Federalnej Niemiec, otrzymała w dniu 24 grudnia 1979 r. dokument podróży, z prawem do jednokrotnego przekroczenia granicy Polski. Następnie złożyła w styczniu 1980 r. podanie do Rady Państwa o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem na pobyt stały do RFN. Po przyjeździe do RFN Silvia S. otrzymała dokument rejestracji z dnia 25 lutego 1980 r., w którym stwierdzono, że posiada ona obywatelstwo niemieckie nabyte przez urodzenie.
W dniu 5 listopada 1999 r. Silvia S. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda stwierdził w decyzji z dnia 10 grudnia 1999 r., że Silvia S. utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.).
Wskazując na podane w tym przepisie przesłanki nabycia obywatelstwa obcego przez obywatela polskiego organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do osób, które udawały się do NRD lub RFN obowiązywała wydana, na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25), uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim (niepublikowana). Uchwała ta została uchylona przez Radę Państwa uchwałą Nr 26/84 z dnia 8 marca 1984 r. (niepublikowana).
Przepisy uchwały Rady Państwa Nr 37/56 zezwalały na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie obywatelom polskim, którzy opuścili lub opuszczą obszar PRL i udali się lub udadzą jako repatrianci do NRD lub RFN. Osoby te traciły obywatelstwo polskie po przekroczeniu granicy PRL. Zdaniem organu odwoławczego powyższa uchwała miała generalny charakter pod względem podmiotowym. W stosunku do osób, które spełniły warunki przewidziane w tej uchwale, nie były wydawane indywidualne akty administracyjne wyrażające zgodę na zmianę obywatelstwa. Sam fakt spełnienia tych warunków oraz złożenia podania do Rady Państwa o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie powodował uzyskanie takiego zezwolenia, o czym według organu odwoławczego świadczyły wydawane osobom zainteresowanym dokumenty podróży.
W konkluzji organ odwoławczy uznał, że Silvia S. uzyskała zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie na podstawie przepisów powyższej uchwały Rady Państwa oraz że jej wyjazd do Niemiec miał charakter repatriacyjny i w związku z tym stwierdził, że spełniała ona warunki uzasadniające utratę obywatelstwa polskiego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Silvia S. zarzuciła, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 13 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim wskutek błędnej wykładni tego przepisu i w związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności tych decyzji, względnie ich uchylenie. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia o utracie obywatelstwa powołuje art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., podczas gdy w uzasadnieniu powołuje się na uchwałę Rady Państwa Nr 37/56, która utraciła moc.
Skarżąca poddała w wątpliwość "konstytucyjną ważność" uchwały Rady Państwa Nr 37/56 wskazując, że nie została ona opublikowana i podniosła, że skoro Rada Państwa nie wydała zgody na zrzeczenie się przez nią obywatelstwa polskiego oraz gdy przy wyjeździe z Polski zastosowano wobec niej procedurę wynikającą z "nieważnej" w dacie wyjazdu uchwały Rady Państwa, to wobec braku jakiegokolwiek innego aktu pozbawiającego ją obywatelstwa polskiego należy uznać, że nadal jest obywatelem polskim.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49), która ma zastosowanie w sprawie niniejszej, przewiduje utratę obywatelstwa polskiego:
- z mocy prawa przez nabycie obywatelstwa obcego po uzyskaniu zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego,
- w drodze oświadczenia osoby do tego uprawnionej i przyjęcia takiego oświadczenia przez właściwy organ w formie decyzji,
- na mocy decyzji o pozbawieniu obywatelstwa polskiego.
Nabycie obywatelstwa obcego tylko wówczas powoduje utratę obywatelstwa polskiego z mocy prawa, gdy dotyczy to sytuacji opisanej w art. 6 ust. 1 i 2 oraz na wniosek osoby zainteresowanej, jeżeli uzyskała ona zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa (art. 13).
Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 - o nadaniu, zezwoleniu na zmianę i pozbawieniu obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa. Ustawa stanowiąc zasadę generalną, że nabycie obywatelstwa obcego przez obywatela polskiego może nastąpić jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego, dopuszcza jednak pewne wyjątki. Dotyczy to przypadku utraty obywatelstwa polskiego na skutek wyboru dla dziecka obywatelstwa obcego (art. 6 ust. 1 i 2) oraz złożenia odpowiedniego oświadczenia przez kobietę i przyjęcia takiego oświadczenia przez właściwy organ polski w formie decyzji (art. 14).
Omawiany akt prawny w art. 13 stanowi jednak zasadę generalną, że - z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych - obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uprzednim zezwoleniu właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Dopiero wówczas nabycie obywatelstwa obcego pociąga za sobą utratę obywatelstwa polskiego (por. W. Ramus - Prawo o obywatelstwie polskim. Wydawnictwo Prawnicze 1968).
W sprawie niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca utraciła obywatelstwo polskie na podstawie aktu szczególnego jakim była obowiązująca do 1984 r. uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 15 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim.
Uchwała ta została wydana, jak wynika z jej treści, na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25).
Zdaniem Sądu, wniosek skarżącej o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego winien był być rozpatrzony w myśl art. 13 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z tym przepisem uzyskanie zezwolenia Rady Państwa na zmianę obywatelstwa polskiego było warunkiem koniecznym do jego utraty. Dopiero wówczas bowiem nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego.
Powołany przepis art. 13 ust. 1 nie mógł stanowić w świetle ustawodawstwa innego państwa zakazu nabycia jego obywatelstwa przez obywatela polskiego, lecz oznaczał, że osoba, która nabyła obywatelstwo obce bez takiego zezwolenia, nie traciła obywatelstwa polskiego i nie może być w świetle prawa polskiego uznawana za obywatela obcego (por. W. Ramus - Instytucje prawa o obywatelstwie polskim - PWN 1980 r., str. 247 i 249).
Rada Państwa jako upoważnienie do wydania uchwały Nr 37/56 powołała art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim.
Nawet gdyby przyjąć, że treść powyższej uchwały mieściła się w ramach upoważnienia ustawowego i akt ten stanowił udzielenie generalnego pod względem podmiotowym zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, to stwierdzić należy, że akt ten w dacie wszczęcia postępowania o zmianę obywatelstwa polskiego przez skarżącą już utracił moc prawną.
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim w art. 20 stanowi bowiem, że traci moc ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25), co jest równoznaczne z utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych.
Powyższa zasada jest niesporną regułą doktrynalną i nakazuje za nieobowiązujący uważać akt wykonawczy, jeżeli uchylono ustawę udzielającą upoważnienie do jego wydania (Zasady techniki prawodawczej - Komentarz - S. Wronkowska, M. Zieliński). Utrata mocy obowiązującej przez dany akt wykonawczy następuje z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej ustawę upoważniającą, w tym przypadku po upływie 6 m-cy od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 15 lutego 1962 r.
Jak z powyższych rozważań wynika, obowiązywanie aktu wykonawczego jest ściśle powiązane z uregulowaniami ustawowymi jako aktami nadrzędnymi.
Błędny jest więc pogląd organu odwoławczego, że uchwała Rady Państwa Nr 37/56 stanowi szczególne uregulowanie prawne, które niezależnie od treści uregulowań ustawowych normuje instytucję utraty obywatelstwa polskiego. Uchwała ta wydana została jako akt wykonawczy, powołując upoważnienie ustawowe z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r., zakończyła więc swój byt prawny w dacie, gdy nowa ustawa o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. weszła w życie, wobec braku innych uregulowań zawartych w przepisach przejściowych tej ostatniej ustawy.
Jeżeli więc uchwała ta nie może stanowić w omawianym przypadku podstawy do uznania, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego zostało skutecznie udzielone, to organy administracji państwowej winny rozważyć, czy w myśl art. 13 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - mogła nastąpić utrata obywatelstwa polskiego mimo nabycia obywatelstwa niemieckiego.
Z tych przyczyn na podstawie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.