Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/O_prawie_administracyjnym_i_administracji__Refleksje__Ksiega_jubileuszowa_dedykowana_Profesor_Malgorzacie_Stahl-ebook/p138446i257175
Timestamp: 2018-10-24 05:14:25
Legal References Found: art. 52
 art. 5
 art. 1
 art. 1
 art. 104
 art. 50
 art. 59
 art. 50
 art. 86
 art. 28
 art. 29
 art. 48
 art. 29
 art. 138
 art. 155
 art. 123
 art. 13
 art. 114
 art. 121
 art. 106
 art. 106
 art. 50
 art. 48
 art. 50
 art. 1
 art. 7
in fine
 art. 28
 art. 156
 art. 114
 art. 114

Document Content:
O prawie administracyjnym i administracji. Refleksje. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl [Barbara Jaworska-Dębska, Zofia Duniewska, Michał Kasiński, Ewa Olejniczak-Szałowska, Ryszarda Michalska-Badziak, Piotr Korzeniowski] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Barbara Jaworska-Dębska, Zofia Duniewska, Michał Kasiński, Ewa Olejniczak-Szałowska, Ryszarda Michalska-Badziak, Piotr Korzeniowski Liczba stron: 729
ISBN: 978-83-8088-378-9 Data wydania:
Barbara Jaworska-Dębska, Zofia Duniewska, Michał Kasiński, Ewa Olejniczak-Szałowska 90-033 Łódź, ul. Stefana Kopcińskiego 8/12 Ryszarda Michalska-Badziak, Piotr Korzeniowski – Uniwersytet Łódzki Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji RECENZENT Jan Szreniawski REDAKTOR INICJUJĄCY Monika Borowczyk OPRACOWANIE REDAKCYJNE Bogusława Kwiatkowska SKŁAD I ŁAMANIE Munda – Maciej Torz PROJEKT OKŁADKI Katarzyna Turkowska W publikacji wykorzystano portret Małgorzaty Stahl autorstwa Michała Stahla © Copyright by Authors, Łódź 2017 © Copyright for this edition by Uniwersytet Łódzki, Łódź 2017 Wydane przez Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego Wydanie I. W.07690.16.0.K Ark. wyd. 47,0; ark. druk. 45,5 ISBN 978-83-8088-377-2 e-ISBN 978-83-8088-378-9 Spis treści Słowo o Jubilatce ..................................................................................................................... Barbara Adamiak – Refleksje o wpływie administracyjnego prawa procesowego na formę 9 działania administracji publicznej ..................................................................................... 13 Leszek Bielecki – Władztwo administracyjne jako istotna cecha definicyjna administracji publicznej ........................................................................................................................... 27 Jolanta Blicharz – Kilka uwag na temat projektu ustawy z 2012 r. o fundacjach politycz- nych .................................................................................................................................... 37 Eugeniusz Bojanowski – O niektórych relacjach między administracyjnym prawem ma- terialnym oraz administracyjnym prawem procesowym a prawem ustrojowym admini- stracji publicznej ................................................................................................................ 45 Rafał Budzisz – Przedsiębiorcy jako szczególnego rodzaju podmioty administrujące w dzia- łalności leczniczej ............................................................................................................... 51 Jacek Chlebny – Zobowiązanie cudzoziemca do powrotu w związku z pozbawieniem ochro- ny międzynarodowej .......................................................................................................... 67 Wojciech Chróścielewski – Zmiany w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w świetle projektu nowelizacji k.p.a. z dnia 29 grudnia 2016 r. ........................................ 81 Ewa Cisowska-Sakrajda, Joanna Wyporska-Frankiewicz – Zmiana nazwiska przez osobę pozostającą w nieformalnym związku ...................................................................... 91 Zbigniew Czarnik – O potrzebie nowego ujęcia kontroli władztwa planistycznego gminy .. 119 Jarosław Dobkowski – Zadania gminy z zakresu ochrony przeciwpożarowej ...................... 133 Piotr Dobosz – Niepublikowane aspekty życia oraz działalności naukowej i literackiej Profe- sora Szczęsnego Wilhelma Wachholza – pseudonim „Tomasz Strażyc” (1897–1957) we wspomnieniach Profesora Janusza Homplewicza (1931–2006) ........................................ 149 Bogdan Dolnicki – Pojęcie funkcjonariusza publicznego w przepisach antykorupcyjnych ... 157 Zofia Duniewska – Dobro wspólne – wielość w swoistej jedności .......................................... 171 Marek Górski – Ponowna procedura oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji zmiany zakresu przedsięwzięcia ...................................................................................................... 187 Roman Hauser – Nadzór nad legalnością działalności samorządu terytorialnego. Zagadnie- nia wybrane ........................................................................................................................ 199 Jacek Jagielski – Prawo Polaka do osiedlenia się w Polsce. Kilka refleksji na tle art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ................................................................................ 211 Barbara Jaworska-Dębska – O istocie związków metropolitalnych ...................................... 225 Agnieszka Jaworowicz-Rudolf – Model odpowiedzialności administracyjnej w polskim prawie ochrony środowiska. Ocena krytyczna ................................................................... 241 Jan Jeżewski – Idea wolności człowieka wobec aksjologicznych uwarunkowań zasad ogól- nych prawa administracyjnego .......................................................................................... 257 Agnieszka Kalinowska-Sługocka, Janusz Sługocki – Obowiązki informacyjne w wa- runkach prywatyzacji zadań publicznych (wybrane przykłady) ....................................... 265 Łukasz Kamiński – O adekwatności podziału na akty administracyjne osobiste i rzeczowe .. 273 6 Maria Karcz-Kaczmarek – Sprawa administracyjna (sprawa z zakresu administracji pu- blicznej) a sprawa cywilna na przykładzie sprawy dotyczącej ustalenia kwoty nienależ- nie pobranych środków publicznych. Pomiędzy poprawnością teoretycznoprawną a pa- radygmatem racjonalnego ustawodawcy ........................................................................... 285 Michał Kasiński – Dobro wspólne a lojalność pracowników i funkcjonariuszy pełniących służbę publiczną w administracji ....................................................................................... 297 Aneta Kaźmierska-Patrzyczna, Agnieszka Rabiega-Przyłęcka – Administracyjne kary pieniężne w ustawie – Prawo farmaceutyczne ................................................................... 319 Wiesław Kisiel – Europejska Karta Samorządu Lokalnego: geneza i ratyfikacja przez kraje Unii Europejskiej ............................................................................................................... 335 Piotr Korzeniowski – Kształtowanie się instytucji prawnej lasów ochronnych .................... 349 Mariusz Kotulski – Kontrola sądowoadministracyjna wniosku w sprawie referendum lokal- nego .................................................................................................................................... 365 Artur Krakała – Kontrola legalności pobytu cudzoziemców na terytorium RP ...................... 377 Renata Lewicka – Zakres postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi ....... 395 Marek Lewicki – Kontrola tekstów jednolitych aktów prawa miejscowego ............................ 413 Irena Lipowicz – Województwo w systemie polskiej administracji publicznej – współczesne wyzwania ........................................................................................................................... 431 Ryszarda Michalska-Badziak – Zapewnienie równego dostępu do świadczeń opieki zdro- wotnej jako zadanie samorządu lokalnego .......................................................................... 447 Alina Miruć – Swoistość zadań publicznych w sferze pomocy społecznej ............................... 463 Iwona Niżnik-Dobosz – Mechanizm tworzenia i działania przepisów podustawowych w obliczu klęski żywiołowej ................................................................................................ 479 Ewa Olejniczak-Szałowska – Dobro wspólne, interes publiczny a interes indywidualny – refleksje na tle prawotwórczych i orzeczniczych kompetencji wojewody w sytuacjach nadzwyczajnych ................................................................................................................. 489 Robert Sawuła, Ludwik Żukowski – Petitio w polskim prawie administracyjnym (wybra- ne uwagi) ............................................................................................................................ 503 Rafał Stankiewicz, Marek Wierzbowski – Prawo administracyjne wobec kształtowania i realizacji polityk publicznych .......................................................................................... 517 Jerzy Stelmasiak – Kontrola aktów prawa miejscowego sejmiku województwa w zakresie ochrony przyrody w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ............................... 529 Jerzy Supernat – Rządy prawa w konstytucji Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej ............................................................................................................. 537 Małgorzata Szalewska – Wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej jako podmioty administracji publicznej ............................................................................. 549 Ewa Szewczyk – Remonstracja – zapomniany środek prawny ............................................... 567 Marek Szewczyk – Ustrój samorządu terytorialnego jako jeden z nurtów badawczych Jubi- latki ..................................................................................................................................... 579 Elżbieta Ura – Zatrudnienie w służbie cywilnej – zmiany wprowadzane w okresie 20 lat jej funkcjonowania .................................................................................................................. 589 Agnieszka Wilczyńska – Prawo do sądu w sprawach z zakresu administracji publicznej (wybrane zagadnienia) ....................................................................................................... 609 Przemysław Wilczyński – Paradygmat ograniczonej ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne (uwagi na tle postanowień przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 wrze- śnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) ............................................................... 639 Mirosław Wincenciak – Charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospoda- rowania przestrzennego gminy .......................................................................................... 651 Lidia Zacharko – Francuski model polityki kulturalnej. Kodeks dziedzictwa ......................... 663 Spis treściKrystian Ziemski – Czynności kontrolne a akty nadzoru – wyróżnianie i jego konsekwencje 671 Bibliografia ............................................................................................................................... 691 Wykaz skrótów ........................................................................................................................ 725 7 Spis treściSłowo o Jubilatce 9 Jubileusz 25-lecia kierowania Katedrą Prawa Administracyjnego i Na- uki Administracji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkie- go przez Panią Profesor Małgorzatę Stahl skłania do spojrzenia na cało- kształt Jej cennej i rozległej działalności. Jubilatka należy do grona wybitnych polskich administratywistów, łącząc przez lata aktywność naukową, dydaktyczną i organizacyjną na Uczelni z pracą sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie- wątpliwie ten właśnie czynnik – wiązania powołania akademickiego z doświadczeniem praktyki niezawisłego stosowania prawa, w znacznym stopniu wywarł wpływ na kształtowanie formatu intelektualnego Uczo- nej. Jej wiedza, zaangażowanie, życzliwość i wielkie serce przyczyniły się do skupienia wokół Jubilatki grona bliskich przyjaciół, współpracowni- ków, kolegów i uczniów tworzących zintegrowane środowisko łódzkiej szkoły nauki ustrojowego i materialnego prawa administracyjnego. Pani Profesor Małgorzata Stahl objęła kierownictwo Katedrą Prawa Admini- stracyjnego i Nauki Administracji, zarządzanej wcześniej przez lata przez Profesora Eugeniusza Smoktunowicza. Kontynuując Jego dzieło w bar- dzo trudnym okresie przemian politycznych i społecznych, doprowadziła do dalszego znaczącego rozwoju Katedry, która obecnie zatrudnia ponad dwudziestu pracowników, w tym 2 profesorów zwyczajnych i 5 dokto- rów habilitowanych. Miarą dynamiki organizacyjnej jest także utworzenie w Katedrze czterech zakładów: Prawa Administracyjnego, Prawa Samo- rządu Terytorialnego, Prawa Ochrony Środowiska oraz Nauki Admini- stracji. Doceniając zasługi i umiejętności Jubilatki, powierzano Jej również wiele innych funkcji organizacyjnych na Uniwersytecie Łódzkim, w tym funkcję prodziekana Wydziału Prawa i Administracji. Godne wyróżnienia są też bezsporne osiągnięcia dydaktyczne Pani Profesor Małgorzaty Stahl. Dużym zainteresowaniem, szacunkiem i sym- patią studentów cieszą się Jej wykłady kursowe, seminaria i proseminaria Słowo o Jubilatce z prawa administracyjnego. W Jej bogatym dorobku dydaktycznym miesz- czą się dodatkowo wykłady specjalistyczne i monograficzne, na przykład Administracja publiczna na świecie, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Prawo gospodarki nieruchomościami, Prawo samorządu terytorialnego. Aktyw- ność dydaktyczna obejmuje ponadto różnorodne, niezmiernie wysoko oceniane zajęcia na studiach podyplomowych i innych rozlicznych szko- leniach. Jubilatka była promotorem ponad 400 prac magisterskich, z któ- rych kilkanaście otrzymało nagrody w konkursach ogólnopolskich i lo- kalnych. Wypromowała 9 doktorów, kolejne przewody są na ukończeniu. W 20 przewodach doktorskich pełniła funkcję recenzenta. Uczestniczyła też w pracach komisji habilitacyjnych (przygotowała 14 recenzji habilita- cyjnych, była też członkiem i dwukrotnie przewodniczyła komisji habili- tacyjnej). Na szczególną uwagę zasługują bardzo szerokie zainteresowania na- ukowe Jubilatki. Jej powszechnie uznawany, pokaźny dorobek skupia łącznie około 200 pozycji: monografie, rozdziały w monografiach, stu- dia i artykuły w czasopismach ogólnokrajowych i lokalnych, podręcz- niki oraz hasła do encyklopedii. Niejednokrotnie była też redaktorem naukowym opracowań zbiorowych. Między innymi jest redaktorem na- ukowym, współautorką i – co warto podkreślić – inicjatorką wielokrotnie wznawianego, znanego w środowisku akademickim podręcznika Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie oraz pod- ręcznika Prawo administracyjne materialne. Jest też autorką wielu publikacji popularno-naukowych. W karierze naukowej Pani Profesor Małgorzaty Stahl pierwszoplano- wą rolę pełnią badania dotyczące władzy lokalnej, a zwłaszcza ustroju i funkcjonowania samorządu terytorialnego. W rozprawach ukazujących tę tematykę eksponuje znaczenie ochrony i rozwoju wartości demokra- tycznych związanych tradycyjnie ze wspólnotami terytorialnymi. Z tej perspektywy podejmuje krytykę obowiązujących i projektowanych roz- wiązań ustrojowych. Formułuje własne, interesujące propozycje. Jej twór- czość doskonale wpisuje się w problemy zmieniającej się rzeczywistości, wytyczając niejednokrotnie nowatorskie, aktualne w danym czasie nurty badawcze. W swoich pracach dużą wagę przywiązuje także do wprowa- dzania w orzecznictwie sądowym i doktrynie pojęć i sposobów myślenia związanych z wartościami demokratycznymi: reaktywacji pojęcia publicz- nych praw podmiotowych, zmian w rozumieniu celów publicznych i za- dań publicznych, pojęcia dobra wspólnego, znaczenia i przejawów zasad uniwersalnych, zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady prawa do sądu. Istotne miejsce w Jej dziełach zajmuje problema- tyka sankcji administracyjnych, legislacji administracyjnej oraz różnych aspektów postępowania administracyjnego, sądowo-administracyjnego 10 Słowo o Jubilatce i nauki administracji. W centrum zainteresowań badawczych Jubilatki pozostają problemy przemian w systemie podmiotów wykonujących za- dania publiczne z zakresu administracji publicznej, sposobów powierza- nia tych zadań i prawnych form ich wykonywania. Tym zagadnieniom poświęcone zostały rozważania Pani Profesor Małgorzaty Stahl zamiesz- czone w rozdziałach t. 5 i t. 6 Systemu prawa administracyjnego. Są one uzna- wane za jedne z najważniejszych osiągnięć w Jej dokonaniach naukowych. Do rozległego dorobku zaliczyć należy również: sporządzanie specja- listycznych opinii w ramach uczestniczenia w realizacji projektów badaw- czych i udział w pracach legislacyjnych, w szczególności sporządzenie projektu ustawy „Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie tery- torialnym” (1990) oraz liczne referaty przedstawiane na międzynarodo- wych i krajowych konferencjach naukowych. Jej bezsporne zasługi naukowe, organizacyjne i dydaktyczne uhono- rowane zostały licznymi nagrodami oraz odznaczeniami uczelnianymi i państwowymi. Niech skromnym wyrazem szczerej sympatii, wdzięczności i uznania dla Pani Profesor Małgorzaty Stahl i Jej wybitnych osiągnięć będą opraco- wania zamieszczone w niniejszej Księdze Jubileuszowej. Przyjaciele i współpracownicy z Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji 11 Barbara Adamiak* Refleksje o wpływie administracyjnego prawa procesowego na formę działania administracji publicznej I. Profesor dr hab. Małgorzata Stahl jednym z obszarów badawczych obejmuje podstawową problematykę prawa administracyjnego, proble- matykę form działania administracji publicznej, a zwłaszcza nowych kategorii form działania1. Materia badawcza obejmuje w zasadzie pełen obszar regulacji prawa administracyjnego, do podstawowego należy jed- nak zaliczyć, z punktu widzenia praw jednostki, regulację materialnego prawa administracyjnego. Taka kwalifikacja znajduje pełne umocowanie w przedmiocie regulacji materialnego prawa administracyjnego, które normuje relacje jednostki z administracją publiczną zarówno co do treści tej relacji, ale też formy prawnej kształtowania tej relacji. Nasuwa się pytanie o dopuszczalne granice ingerencji przepisów ad- ministracyjnego prawa procesowego w materię regulacji materialnego pra- wa administracyjnego? Odpowiedź na to pytanie wymaga podniesienia szeregu kwestii, w tym podstawową jest rozważenie relacji pomiędzy ma- terialnym prawem administracyjnym a procesowym prawem administra- cyjnym2. W klasycznej doktrynie prawa procesowego punktem wyjścia dla rozważenia tej relacji jest przyjęcie koncepcji klasyfikacji norm prawnych na normy normatywne (zwane też normami prawnymi w ścisłym znacze- niu albo substancjonalnymi) i normy konstruktywne, czyli instrumental- 13 * Prof. dr hab., Uniwersytet Wrocławski, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii. 1 M. Stahl, Szczególne prawne formy działania administracji publicznej, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji, t. 5, Warszawa 2013, s. 315 i n. 2 W. Lang, Prawo procesowe a prawo materialne. Wzajemne relacje, [w:] Prawo XXI wieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006, s. 427 i n. ne3. „Normy prawne w ścisłym znaczeniu regulują bezpośrednio stosunki życia społecznego, określają zachowanie jednostek wobec siebie i państwa, nakładają prawa i obowiązki. Normy instrumentalne regulują stosowanie tych pierwszych, jak również zapewniają przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny”4. To klasyczne spojrzenie jest podtrzymy- wane, przyjmując w systematyce norm prawnych pogląd uznający za uza- sadnione odgraniczenie regulacji podstawowej od innych norm prawnych mających znaczenie tylko służebne. Normy procesowego prawa admini- stracyjnego kwalifikowane są do norm prawnych instrumentalnych. Nor- my procesowego prawa administracyjnego nie mają bowiem samoistnego bytu, a służą stosowaniu regulacji materialnego prawa administracyjnego. Taka kwalifikacja norm administracyjnego prawa procesowego w zasadzie wyłącza dopuszczalność ingerencji w materialne prawo administracyjne. II. Rozważając granice dopuszczalnej ingerencji procesowego prawa administracyjnego w materialne prawo administracyjne, należy wskazać na obszary relacji: – po pierwsze, sposób wyznaczenia obowiązywania procesowego prawa administracyjnego w realizacji kompetencji przyznanych organom administracji publicznej, – po drugie, ścisłego rozdzielenia materii regulacji procesowego pra- wa administracyjnego od materii regulacji materialnego prawa admini- stracyjnego, – po trzecie, wpływu procesowego prawa administracyjnego na stoso- wanie materialnego prawa administracyjnego. 14 III. Pierwszy obszar wyznaczenia obowiązywania procesowego pra- wa administracyjnego pozostaje w ścisłym związku z regulacją material- nego prawa administracyjnego. Jest to naturalną konsekwencją koncepcji prawa do procesu opartego na prawie obrony interesu prawnego przez jednostkę na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Związek prawa procesowego z prawem materialnym jest wyrażany w regulacji prawa procesowego albo w sposób określenia przedmiotowego spraw na danej drodze procesu, albo też przez odesłanie do normy materialnego prawa. Pierwszą metodę odesłania przedmioto- wego zastosowano w art. 1 k.p.c.5, stanowiąc, że „Kodeks postępowania 3 J. Jodłowski, O potrzebie i kierunkach badań integracyjnych w dziedzinie prawa cywilnego materialnego i procesowego, PiP 1973/2, s. 11. 4 W. Siedlecki, Istota procesu cywilnego z punktu widzenia interesów państwa i jednostki, PiP 1947/7–8, s. 47. z 2014 r., poz. 101 ze zm. 5 Ustawa z dnia 17 lipca 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, tekst jedn. Dz. U. Barbara Adamiakcywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z za- kresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne)”. Kodeks postępowania administracyj- nego6 związek z prawem materialnym przyjmuje przez odesłanie do for- my działania właściwego organu administracji publicznej. Według art. 1 pkt 1 k.p.a. „Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępo- wanie: przed organami administracji publicznej w należących do właści- wości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych”. Wprawdzie w regulacji k.p.a. zawarty jest art. 104, który stanowi: „Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2)”, nie przesądza jed- nak o formie rozstrzygnięcia danego rodzaju spraw, skoro to w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyznaczona jest forma działania administracji publicznej. Z regulacji materialnego prawa administracyjne- go należy zatem wyprowadzić formę działania administracji publicznej otwierającej prawo do procesu. I tak np. zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen- nym7 „Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego […]”. Według art. 59 ust. 1 tej usta- wy „Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miej- scowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wy- maga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy […]”. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane8 określa formę ingerencji orga- nów administracji publicznej zarówno w zakresie nabycia uprawnienia, jak i nałożenia obowiązku. Według art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane „Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o po- zwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31”. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane „Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwole- 15 6 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a. 7 Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778. 8 Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290. Refleksje o wpływie administracyjnego prawa procesowego...16 nia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia”. Wyłączność regulacji materialnego prawa administracyjnego form działania administracji publicznej otwierającej drogę do procesu wymaga uzupełnienia o rolę procesowego prawa administracyjnego w wyznacza- niu formy działania w następstwie weryfikacji decyzji administracyjnej. Przepisy prawa procesowego normują tryb działania administracji pu- blicznej zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i w nadzwyczaj- nych trybach postępowania, otwierając możliwość prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Regułą obowiązującą jest, że przyjęta forma roz- strzygnięcia sprawy w przepisach prawa materialnego przesądza o formie podważenia mocy obowiązującej decyzji i formie rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją. W postępowaniu odwoławczym ponowne rozstrzygnięcie sprawy w wyniku wniesienia odwołania nastę- puje w formie decyzji. Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy w wy- niku ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie, ale też niemery- torycznie przez umorzenie postępowania w sprawie lub kasację decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpo- znania, wydaje decyzję. W nadzwyczajnych trybach postępowania wła- ściwy organ administracji publicznej działa w formie decyzji. Dotyczy to trybu wznowienia postępowania (art. 151 k.p.a.), trybu stwierdzenia nie- ważności decyzji (art. 158 k.p.a.), trybu uchylenia, zmiany decyzji prawi- dłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154 § 2 i art. 155 k.p.a.), oraz w trybie wywłaszczenia praw nabytych z decyzji administracyjnej (art. 161 k.p.a.). Obowiązująca w tych trybach forma decyzji pozostaje w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego przyjmu- jącą formę decyzji rozstrzygnięcia sprawy, której podważenie mocy może nastąpić w tej samej formie działania organów administracji publicznej. Pewne elementy samodzielności wyznaczenia formy działania można wyprowadzać z wyznaczenia formy decyzji do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decy- zja wydana bez podstawy prawnej to decyzja m.in. wydana, gdy w re- gulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienia lub obowiąz- ki jednostki kształtowane są z mocy prawa lub w innej formie prawnej (np. w formie umowy). Przepis prawa materialnego nie daje zatem pod- staw do wydania decyzji, wyeliminowanie jednak w takim przypadku de- cyzji wprowadzonej do obrotu prawnego może nastąpić przez stwierdze- nie w formie decyzji jej nieważności. Regulacja procesowego prawa administracyjnego nakierowana jest na wyznaczenie formy działania administracji publicznej w toku postępo- wania administracyjnego. Według art. 123 k.p.a. „W toku postępowania Barbara Adamiakorgan administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2)”. Zastrzeżenie, że to przepisy k.p.a. mogą stanowić inaczej, rozważać można w dwóch aspektach: – po pierwsze, co do formy zała- twienia sprawy; – po drugie, co do elementów merytorycznych składają- cych się na załatwienie sprawy decyzją administracyjną. Pierwszy aspekt rozstrzygnięcia istoty sprawy w formie postanowie- nia jest następstwem zastrzeżenia władztwa administracyjnego przyzna- nego organom administracji publicznej przy pozostawieniu pierwszeń- stwa kształtowania treści relacji materialnoprawnej jednostkom. Zgodnie z art. 13 § 1 k.p.a. „Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych inte- resach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed orga- nem administracji publicznej (ugoda administracyjna)”. Artykuł 114 k.p.a. wyznacza zasadnicze przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody, a też wskazuje na pozostawienie stronom prawa do wyznaczenia treści relacji materialnoprawnej. Według art. 114 k.p.a. „W sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą za- wrzeć ugodę – jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa”. To strony wyznaczają zatem treść relacji materialno- prawnej w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego (art. 118 § 3 k.p.a.). Granice swobody stron ustalenia treści ugody wyzna- czają przepisy prawa, których zachowanie pozostaje pod władztwem ad- ministracyjnym organu administracji publicznej. Warunkiem skuteczno- ści prawnej ugody jest bowiem zatwierdzenie przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 121 k.p.a. „Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjne- go”. Zatwierdzenie ugody następuje w formie postanowienia. Postano- wienie w takim zakresie przez zatwierdzenie treści materialno prawnej relacji jest pośrednim rozstrzygnięciem istoty sprawy. Drugi aspekt, co do wyjątku od zasady, że postanowienie dotyczy kwestii wynikłych w toku postępowania, obejmuje formy rozstrzygnięcia elementów merytorycznych składających się na załatwienie sprawy de- cyzją administracyjną. Związane jest to z instytucją współdziałania orga- nów administracji publicznej przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną wprowadzoną w danego rodzaju sprawach w re- gulacji materialnego prawa administracyjnego. Według art. 106 § 1 k.p.a. „Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowi- ska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ”. Współdziałanie organów administracji publicznej w postępo- 17 Refleksje o wpływie administracyjnego prawa procesowego...18 waniu w sprawie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest współdzia- łaniem merytorycznym, dotyczy bowiem merytorycznej treści sprawy. W tym znaczeniu postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w związku z przepisem administracyjnego prawa materialnego (art. 105 § 1 k.p.a.) ma charakter merytoryczny. Należy zwrócić uwagę na złamanie reguły, że organ administracji rozstrzyga sprawę w formie decyzji, zaś forma postanowienia nakiero- wana jest na kwestie procesowe przez przyjęcie w regulacji materialne- go prawa administracyjnego formy postanowienia dla rozstrzygnięcia spraw, których przedmiotem jest rozstrzyganie o obowiązkach jednostki. Przykładów przyjęcia takich rozwiązań dostarcza regulacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w której przyjęto formę postanowienia dla wstrzymania robót budowlanych (art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1), ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), wymierzenie kary (art. 59g ust. 1). Postanowienia te kształtują sytuację prawną jednostki w zakresie uprawnień oraz obowiązków. Na postanowienia te przysługuje prawo zażalenia, przyznane przepisami ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie formy postanowienia można by bronić przez charakter tymczasowości kształtowania uprawnień oraz obowiązków jednostki. I tak, niewykona- nie obowiązków nałożonych w wyznaczonym terminie postanowieniem o wstrzymanie robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 2, powoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Pra- wo budowlane traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia (art. 50 ust. 4 tej ustawy). Wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej daje prawo inwestorowi do jej uiszczenia, a w prze- ciwnym razie powoduje wydanie przez organ decyzji o nakazie rozbiórki. Nie ma natomiast charakteru tymczasowego postanowienie o nałożeniu kary. W przypadku nieuiszczenia kary w terminie 7 dni od dnia doręcze- nia postanowienia podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowa- niu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3 ustawy Prawo budow- lane). Postanowienia wydawane na podstawie przepisów administracyj- nego prawa materialnego, przedmiotowo regulując uprawnienia lub obowiązki jednostki, odpowiadają działaniu w formie decyzji. Przyjęcie w regulacji materialnego prawa administracyjnego formy postanowie- nia wywołuje wątpliwości interpretacyjne, czy wydanie tego rodzaju po- stanowień następuje w postępowaniu administracyjnym, skoro w art. 1 pkt 1 k.p.a. ustanowiona jest przesłanka rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Przesądzający powinien być przedmiot rozstrzygnięcia, a nie nazwa nadana przepisem prawa materialnego. To, że nadano nazwę czynności organu rozstrzygającego sprawę – postanowienie i przyznano Barbara Adamiakprawo zażalenia, nie może podważyć, że jest to rozstrzygnięcie sprawy in- dywidualnej aktem administracyjnym, który podejmowany jest w trybie regulowanym przepisami prawa procesowego. IV. Regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego formy prawnej działania administracji publicznej wyłącza podważenie jej regulacją przepisów prawa procesowego. Czy zatem w przepisach admini- stracyjnego prawa procesowego jest miejsce na wprowadzenie w tym przed- miocie odstępstw? Rozważając tę kwestię, należy zważyć na dwa jej aspekty. Pierwszy aspekt związany jest z przenikaniem się regulacji mate- rialnej z regulacją procesową. W porządku prawnym nie przestrzega się „czystości” materii regulacji przez zamieszczanie w ustawach proceso- wych regulacji materialnoprawnej, a w ustawach materialnych regulacji procesowej. W k.p.a. szereg przepisów zamieszczonych w kodeksie ma charakter materialnoprawny. Już w zasadach ogólnych zamieszczone normy prawne mają charakter materialnoprawny, regulując treść działa- nia organów administracji publicznej. I tak w art. 7 in fine k.p.a. zamiesz- czona norma prawna nakazuje tak kształtować treść rozstrzygnięcia, aby został wyważony interes indywidualny strony i interes społeczny. Do re- gulacji materialnoprawnej należy art. 28 k.p.a. stanowiący o przesłankach przyznania jednostce statusu strony, art. 156 k.p.a. regulujący podstawy prawne zastosowania sankcji nieważności decyzji. Nie można zatem wykluczyć wprowadzenia do regulacji k.p.a. regula- cji materialnoprawnej form działania administracji publicznej. Taką zresztą jest już przyjęta w Dziale II Rozdział 8 zatytułowany „Ugoda”, regulująca przesłanki dopuszczalności i warunki skuteczności prawnej ugody w spra- wach, w których przepisy prawa materialnego wprowadzają formę decyzji. Aspekt drugi to aspekt związany z respektowaniem pierwszeństwa regulacji formy działania administracji publicznej przyjętej w przepisach materialnego prawa administracyjnego. To respektowanie pierwszeń- stwa regulacji materialnej wprowadzono przy wyznaczeniu przesłanek dopuszczalności zawarcia ugody. Według art. 114 k.p.a. „W sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę – jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa”. Takie rozwiązanie, wyłączając do- puszczalność zawarcia ugody, przyjmuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami9 w sprawach wywłaszczenia nierucho- mości, stanowiąc w art. 114 ust. 1, że wszczęcie postępowania wywłasz- czeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy 9 Tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. 19 Refleksje o wpływie administracyjnego prawa procesowego...
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/O_prawie_administracyjnym_i_administracji__Refleksje__Ksiega_jubileuszowa_dedykowana_Profesor_Malgorzacie_Stahl-ebookRO/p138446i257175" target="_blank" title="O prawie administracyjnym i administracji. Refleksje. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl [Barbara Jaworska-Dębska, Zofia Duniewska, Michał Kasiński, Ewa Olejniczak-Szałowska, Ryszarda Michalska-Badziak, Piotr Korzeniowski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="O prawie administracyjnym i administracji. Refleksje. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl [Barbara Jaworska-Dębska, Zofia Duniewska, Michał Kasiński, Ewa Olejniczak-Szałowska, Ryszarda Michalska-Badziak, Piotr Korzeniowski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>