Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Organizacja_i_funkcjonowanie_rady_gminy-ebook/p0206080i020
Timestamp: 2019-09-16 00:20:44
Legal References Found: art. 15
 art. 164
 art. 4
 art. 6
 art. 1
 art. 25
 art. 28
de lege lata
 art. 16
de lege ferenda
de lege lata
 art. 25
 FSK 
 art. 1
 art. 1
 art. 101
 art. 6
 art. 4
 art. 4
 art. 35
 art. 15
 art. 4
 art. 11
 art. 15
 art. 4
 art. 13
 art. 4
 art. 15
 art. 165
 art. 15
 art. 6
 art. 163
 Art. 163
 art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 7
 art. 17
 art. 1
 art. 6
 art. 2
 art. 4
 art. 78
 art. 6
 art. 2
 art. 2
 art. 16
 art. 4
 Art. 163

Document Content:
Organizacja i funkcjonowanie rady gminy [Monika Augustyniak] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Monika Augustyniak Liczba stron: 325
ISBN: 978-83-264-5265-9 Data wydania: 2012-10-24
Monika Augustyniak ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE RADY GMINY Warszawa 2012 Stan prawny na 1 września 2012 r. Recenzent Prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Agnieszka Bąk Łamanie Wolters Kluwer Polska Projekt graﬁ czny okładki i stron tytułowych Maciej Sadowski © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN: 978-83-264-3984-1 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl SPIS TREŚCI  ——––– SpiS treści ——––– Wykaz skrótów ...................................................................................................9 Wstęp.................................................................................................................13 rozdział I podstawy prawne działania gminy.................................................................15 1.1.. Kontekst.normatywny..............................................................................15 1.1.1. Wspólnota samorządowa...............................................................17 1.1.2..Terytorium.gminy...........................................................................20 1.1.3..Gmina.w.sferze.prawa.publicznego.i.prywatnego.......................22 1.2. Zasady kształtujące ustrój gminy............................................................26 1.2.1. Zasada praworządności.................................................................27 1.2.2. Zasada subsydiarności...................................................................29 1.2.3. Zasada decentralizacji...................................................................31 1.2.4. Zasada samodzielności..................................................................32 1.2.5. Zasada jawności.............................................................................35 1.3. Władza w.gminie.w.świetle form demokracji bezpośredniej i.pośredniej ...............................................................................................38 1.3.1. Formy demokracji bezpośredniej w.gminie.................................38 1.3.1.1. Konsultacje społeczne......................................................39 1.3.1.2. Jednostki pomocnicze gminy – zagadnienia ogólne......41 1.3.1.2.1. Zebranie wiejskie..............................................44 1.3.1.2.2. Ogólne zebranie mieszkańców........................45 1.3.1.3. Referendum gminne........................................................46 1.3.1.3.1. Zakres podmiotowy referendum. gminnego...........................................................48 1.3.1.3.2. Zakres przedmiotowy referendum. gminnego...........................................................51 1.3.1.3.3. Wynik referendum ...........................................52 1.3.1.4. Problematyka wyborów – zagadnienia ogólne...............53 1.3.2. Formy demokracji pośredniej – organy gminy............................62 . . SPIS TREŚCI 1.3.2.1. Rada gminy.......................................................................63 1.3.2.2. Wójt (burmistrz, prezydent miasta)................................66 1.3.2.3. Wzajemne relacje między organami gminy ...................78 rozdział iI rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny............................................83 2.1. Rady gminy jako organ stanowiący.........................................................83 2.1.1. Akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy ............90 2.1.1.1. Pojęcie i.podstawa prawna ..............................................91 2.1.1.2. Rodzaje aktów prawa miejscowego stanowionych w.gminie............................................................................95 2.2. Funkcja kontrolna rady gminy..............................................................106 2.2.1. Pojęcie kontroli............................................................................106 2.2.2. Zakres podmiotowy i.przedmiotowy kontroli...........................110 2.2.3..Absolutorium................................................................................116 rozdział iiI Organizacja wewnętrzna rady gminy...........................................................122 3.1. Status prawny przewodniczącego (wiceprzewodniczącego). rady gminy...............................................................................................122 3.1.1..Wybór............................................................................................122 3.1.2. Odwołanie ....................................................................................125 3.1.3. Rezygnacja z.funkcji ....................................................................126 3.1.4. Zadania i.kompetencje................................................................127 3.1.5. Prezydium rady ............................................................................131 3.2. Komisje rady gminy ...............................................................................132 3.2.1. Rodzaje komisji rady ..................................................................133 3.2.1.1. Komisje stałe i.doraźne..................................................133 3.2.1.2. Komisje obligatoryjne, quasi-obligatoryjne i.fakultatywne..................................................................137 3.2.2. Zasady i.tryb działania komisji w.radzie gminy ........................148 3.2.3. Kluby radnych ..............................................................................153 3.3. Pozycja prawna radnego gminy ............................................................157 3.3.1. Mandat radnego ..........................................................................157 3.3.1.1. Charakter prawny mandatu radnego ...........................158 3.3.1.2. Nabycie mandatu radnego ............................................161 3.3.1.3. Wygaśnięcie mandatu radnego .....................................163 3.3.2..Prawa.i.obowiązki radnego .........................................................167 SPIS TREŚCI  3.3.2.1. Utrzymywanie stałej więzi z.mieszkańcami .................167 3.3.2.2. Interpelacje i.wnioski radnych ......................................169 3.3.2.3.. Uczestniczenie.w.pracach rady gminy..........................171 3.3.2.4. Ochrona stosunku pracy radnego.................................173 3.3.2.5. Prawo do diet i.zwrotu kosztów podróży......................177 3.3.2.6. Status funkcjonariusza publicznego .............................181 3.3.2.7. Przepisy antykorupcyjne – zarys problematyki............182 3.3.3. Etyka radnego..............................................................................192 rozdział iV Zasady i tryb procedowania w radzie gminy...............................................196 4.1. Zwołanie sesji.........................................................................................196 4.1.1. Zakres podmiotowy zwołania sesji.............................................197 4.1.1.1. Ujęcie czynne..................................................................197 4.1.1.2. Ujęcie bierne...................................................................202 4.1.2. Zakres przedmiotowy zwołania sesji..........................................203 4.1.3. Częstotliwość zwoływania sesji...................................................206 4.2. Zmiana porządku obrad........................................................................207 4.3. Rodzaje sesji...........................................................................................209 4.3.1. Sesja o.charakterze normatywnym.............................................209 4.3.2. Sesja o.charakterze nienormatywnym........................................210 4.4. Obsługa sesji...........................................................................................211 4.5. Udzielenie głosu na sesji .......................................................................211 4.6. Zasady i.tryb głosowania nad projektami uchwał ..............................212 4.6.1..Kworum.........................................................................................213 4.6.2. Rodzaje większości ......................................................................216 4.6.3. „Interes prawny” – przesłanką wyłączenia radnego. z.głosowania .................................................................................221 4.6.4. Tryby głosowań.............................................................................225 4.6.5. Ustalenie wyniku głosowania......................................................228 4.6.6. Powtórzenie głosowania..............................................................230 4.7. Proces legislacyjny..................................................................................232 4.7.1. Prawo inicjatywy uchwałodawczej..............................................232 4.7.2. Przygotowywanie projektu uchwały ...........................................236 4.7.3. Etapy procedowania projektu na sesji rady...............................239 4.7.3.1. Umieszczenie projektu uchwały w.porządku. obrad danej sesji.............................................................239 . . SPIS TREŚCI 4.7.3.2. Przedstawienie projektu uchwały. przez projektodawcę na.sesji.rady.................................240 4.7.3.3. Dyskusja nad projektem................................................241 4.7.3.4. Zgłaszanie autopoprawek i.poprawek do projektu uchwały oraz.dyskusja na ten temat .............................241 4.7.3.5. Zgłaszanie wniosków formalnych do projektu i.przeprowadzanie głosowania nad wnioskami............243 4.7.3.6. Głosowanie nad całością projektu................................244 4.7.3.7. Ogłoszenie wyników głosowania...................................244 4.7.4. Sporządzenie, podpisanie uchwały (wraz z.uzasadnieniem). oraz przesłanie do odpowiednich organów nadzoru ................245 4.7.5. Promulgacja i.wejście w.życie uchwały rady gminy...................247 4.7.6. Problematyka uzasadnień ...........................................................250 rozdział V Jawność działania rady gminy oraz zasady dostępu do informacji publicznej .......................................................................................................253 5.1. Podstawa prawna zasady jawności i.dostępu do.informacji. w.radzie gminy........................................................................................254 5.2. Pojęcie informacji publicznej oraz zakres podmiotowy. i.przedmiotowy prawa do informacji publicznej .................................258 5.3. Formy udostępniania informacji publicznej w.radzie.gminy..............267 5.4. Przejawy zasady jawności w.organizacji i.funkcjonowaniu rady. gminy – wybrane zagadnienia ...............................................................270 rozdział VI Nadzór nad działalnością rady gminy.........................................................274 6.1. Pojęcie nadzoru......................................................................................274 6.2. Podmiotowy i.przedmiotowy zakres nadzoru......................................277 6.3. Środki nadzoru.......................................................................................284 Wykaz przykładowych wzorów projektów uchwał rady gminy i komisji rady..................................................................................................295 Bibliografia.....................................................................................................305 Skorowidz rzeczowy ......................................................................................319 WYKAZ.SKRÓTÓW  ——––– WykaZ skrótóW ——––– EKSL k.c. k.k. Akty prawne – Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporzą- dzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet- k.p.a. k. wyb. p.p.s.a. przep. wprow. k. wyb. p.u.s.p. u.d.i.p. u.f.p. nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę- powaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowa- dzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustro- ju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach pub- licznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) 10. . u.f.s. u.o.a.n. u.p.s. u.p.z.p. u.r.l. u.s.g. u.s.k.ż. u.s.p. ustawa o RIO WYKAZ.SKRÓTÓW – ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołec- kim (Dz. U. Nr 52, poz. 420) – ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zago- spodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647) – ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.) – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin- nym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie po- wiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) – ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regional- nych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) ustawa uzdrowiskowa – ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowi- skowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdro- wiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 651 z późn. zm.) ustawa warszawska u.s.w. u.w.a.rz.w. – ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta sto- łecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wo- jewództwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) – ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) z.t.p. WYKAZ.SKRÓTÓW 11 – rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie zasad techniki pra- wodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) periodyki, publikatory urzędowe, zbiory orzecznictwa Dz. U. Dz. Urz. UE Dz. Urz. Woj. Doln. – Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Dz. Urz. Woj. Kujaw. – Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Po- – Dziennik Ustaw – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej morskiego Dz. Urz. Woj. Lubel. – Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Dz. Urz. Woj. Lubus. – Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Dz. Urz. Woj. Łódzk. – Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Dz. Urz. Woj. Mał. – Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Dz. Urz. Woj. Maz. – Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Dz. Urz. Woj. Opol. – Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego Dz. Urz. Woj. Podl. – Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego Dz. Urz. Woj. Pomor. – Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego Dz. Urz. Woj. Śląsk. – Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Dz. Urz. Woj. Warm. – Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-. -Mazurskiego Dz. Urz. Woj. Wielk. – Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Dz. Urz. Woj. Zach. – Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopo- FK GSiA GSP M.P. M.P.Pr. M. Praw. NZS ONSA ONSA WSA OSNC OSNP morskiego – Finanse Komunalne – Gazeta Samorządu i Administracji – Gdańskie Studia Prawnicze – Monitor Polski – Monitor Prawa Pracy – Monitor Prawniczy – Nowe Zeszyty Samorządowe – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjne- go i wojewódzkich sądów administracyjnych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubez- pieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 12. . OSP OSS OTK OTK-A PiP PiZS PPP RPEiS ST St. Pr.-Ek. WYKAZ.SKRÓTÓW – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A – Państwo i Prawo – Praca i Zabezpieczenie Społeczne – Przegląd Prawa Publicznego – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny – Samorząd Terytorialny – Studia Prawno-Ekonomiczne CBOSA – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyj- inne LEX NSA RIO SKO SN TK WSA nych – System Informacji Prawnej LEX – Naczelny Sąd Administracyjny – Regionalna Izba Obrachunkowa – Samorządowe Kolegium Odwoławcze – Sąd Najwyższy – Trybunał Konstytucyjny – Wojewódzki Sąd Administracyjny PODSTAWy PRAWNE DZIAŁANIA GMINy 13 ——––– WStęp ——––– Opracowanie kompleksowo omawia zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania rady gminy, w tym podstawy prawne jej działania. Przedsta- wia klasyfikację zadań i kompetencji rady jako organu o charakterze stano- wiącym i kontrolnym oraz jej organizację wewnętrzną, zasady i tryb procedo- wania w radzie. Prezentuje status prawny radnego gminy (prawa i obowiązki związane z wykonywaniem mandatu) oraz zagadnienia dotyczące etyki rad- nego. Omawia zasadę jawności poprzez różne aspekty działania rady gminy i jej organów pomocniczych. Książka przedstawia problematykę gminy w świetle aktualnych przepisów prawnych, również w ujęciu zagadnień legislacji administracyjnej. Przedmioto- wa pozycja to konkretna i praktyczna wykładnia przepisów prawa, niezbędna w zakresie prawidłowego konstruowania regulacji prawnych dotyczących rady gminy (statuty i inne akty prawne). Zawiera propozycje rozwiązań zagadnień dotąd nieporuszonych w literaturze przedmiotu bądź słabo zbadanych. Problematyka została zaprezentowana w ujęciu teoretycznym i praktycz- nym, wzbogacona licznymi przykładami i propozycjami rozwiązań. Uwzględnia aktualne orzecznictwo, doktrynę i poglądy wyrażone w piśmiennictwie prawa administracyjnego dotyczące organizacji i funkcjonowania rady gminy. Ma na celu pomóc radnym w prawidłowym i efektywnym wykonywaniu mandatu, a wyborcom wskazać konkretne środki służące skutecznemu eg- zekwowaniu oczekiwań i obietnic przedwyborczych. Może stanowić również cenne źródło wiedzy dla studentów i teoretyków prawa i administracji. Opracowanie obejmuje stan prawny na dzień 1 września 2012 r. 14. . ROZDZIAŁ I PODSTAWy PRAWNE DZIAŁANIA GMINy 1 ——––– rozdział i ——––– pOdStAWy prAWNe dziAłANiA gmiNy 1.1. Kontekst normatywny Zgodnie z przepisami Konstytucji RP gmina stanowi podstawową jed- nostkę samorządu terytorialnego1, realizując zasadę decentralizacji władzy publicznej i zasadę subsydiarności. Pozostałe jednostki samorządu teryto- rialnego ustrojodawca konstytucyjny pozostawił regulacji ustawowej, nie wskazując ani ich nazw, ani podziału zadań i kompetencji między nimi2.. Z zasadą decentralizacji wiąże się ściśle pojęcie podziałów terytorialnych. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP przewidział, że zasadniczy podział terytorialny państwa ma określić ustawa. Wskazał również, że po- dział ten powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań pub- licznych. W aktualnym podziale terytorialnym państwa, na mocy przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowe- go podziału terytorialnego państwa3, gmina stanowi jednostkę zasadniczego. 1 T. Bigo wyróżnia następujące cechy istotne pojęcia samorządu: samodzielność, decentralizacja, władztwo administracyjne i posiadanie przymusowej formy korporacji – zob. T. Bigo, Związki publiczno-prawne w.świetle ustawodawstwa polskiego,.Warszawa. 1928, s. 82 i n. Szerzej na temat pojęcia samorządu i jego elementów – zob. M. Kotulski, Pojęcie i.istota samorządu terytorialnego, ST 2000, nr 11–12, s. 82 i n. oraz podaną tam literaturę. Zob. też: A. Szewc, Ewolucja polskiego prawa samorządu terytorialnego w.la- tach 1990–2010, ST 2010, nr 5, s. 13 i n.; M. Kulesza (w:) Samorząd terytorialny w.pań- stwie i.w społeczeństwie, materiały z konferencji zorganizowanej przez wicemarszałka Senatu Marka Ziółkowskiego oraz Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej, Kancela- ria Senatu, Warszawa 2009, s. 28 i n. 2 Zważyć jednak należy, iż w art. 164 ust. 3 Konstytucji RP prawodawca wskazał, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. 3 Dz. U. Nr 96, poz. 603 z późn. zm. Ustawa ta z dniem 1 stycznia 1999 r. wpro- wadziła trójstopniowy podział terytorialny państwa na gminy, powiaty i województwa. 1. . ROZDZIAŁ I podziału terytorialnego. Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, usta- lenie ich granic oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów po konsultacji z mieszkańcami i z zachowaniem wymagań usta- wowych. Według tych wymagań gmina powinna obejmować obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społecz- ne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Szczegółowe kwestie w tej materii regulują art. 4–4f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym4. Gmina jest podstawową instytucją ustrojową państwa. Teza ta znajduje potwierdzenie nie tylko w normach konstytucyjnych, ale także w przepisach ustawowych i podustawowych w postaci specyficznego aktu prawa miejscowe- go, jakim jest statut gminy. Nie wyczerpuje to jednak katalogu aktów praw- nych mających normatywny wpływ na kształt ustroju gminy. Zgodnie z prze- pisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego5 zasada samorządności lokalnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w konstytucji. W myśl art. 6 ust. 1 EKSL, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dosto- sowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Europejska Karta Samorządu Lokalnego jest wyznacznikiem dla kon- struowania norm w porządku krajowym z uwzględnieniem prezentowanych w tym akcie prawnym zasad dotyczących: • koncepcji samorządu terytorialnego, • zakresu działania samorządu lokalnego, • ochrony granic społeczności lokalnych, • dostosowania struktur i środków administracyjnych do zadań społeczno- ści lokalnych, • warunków wykonywania uprawnień na szczeblu lokalnym, • finansowania społeczności lokalnych, • prawa społeczności lokalnych do zrzeszania się, • prawnej ochrony samorządu lokalnego. Szerzej na temat szczególnych cech zasadniczego podziału terytorialnego państwa zob. M. Elżanowski, Przesłanki reform podziału terytorialnego. Studium z.nauki administracji i.prawa administracyjnego, Warszawa 1982, s. 36 i n. 4 Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. 5 Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 paź- dziernika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.). PODSTAWy PRAWNE DZIAŁANIA GMINy 1 1.1.1. Wspólnota samorządowa Mieszkańcy gminy jako mieszkańcy jednostki zasadniczego podziału tery- torialnego państwa stanowią ex lege wspólnotę samorządową6, która uczest- niczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą jej w ramach ustaw istotną część zadań publicznych gmina wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność7. Uszczegółowienie tej regulacji znajduje rozwi- nięcie w dyspozycji art. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina to wspólnota samo- rządowa (utworzona przez mieszkańców) oraz odpowiednie terytorium. Po- jęcie gminy występuje w aspekcie ludzkim i terytorialnym. Koniunkcja tych dwóch elementów to warunek sine qua non jej utworzenia. Mieszkaniec.gminy.to.osoba.fizyczna8, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Zgodnie z art. 25 k.c.9 miejscem zamieszkania osoby fi- zycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego po- bytu. Ustawodawca przesądził w sposób kategoryczny w art. 28 k.c., że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania10, zatem nie można być mieszkańcem 6 Jak wskazuje W. Kisiel, „de lege lata – wspólnota jest nieomal kategorią prawa ma- terialnego, wartością, jaką ma brać pod uwagę decydent lokalny. Trybunał Konstytucyj- ny trafnie podpowiada, że wspólnota działająca w drodze referendum lokalnego może być organem administrującym (w ujęciu funkcjonalnym)” – W. Kisiel, Konstytucyjna „wspólnota samorządowa” (założenia i.wątpliwości) (w:) Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i.praktyka, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 56. 7 Zob. art. 16 Konstytucji RP. 8 Z desygnatów pojęcia gminy zostały wyłączone osoby prawne i jednostki organi- zacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nawet jeśli mają siedzibę na terenie danej gminy. A. Agopszowicz krytykuje takie rozwiązanie, postulując szersze ujęcie terminu „mieszkaniec gminy”, tak by definicją tą zostały objęte również osoby prawne, i wska- zuje, iż nie można przyjąć, że osoby prawne, które mają siedzibę na terenie gminy lub prowadzą tam swoją działalność, nie odgrywają żadnej roli w ramach wspólnot samo- rządowych. Zob. A. Agopszowicz (w:) A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o.gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 44. Tezę tę należy traktować jako postulat de lege ferenda, a nie wniosek de lege lata. 9 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). 10 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. orzekł: „Za- mieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miej- scowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem 1. . ROZDZIAŁ I dwóch lub więcej gmin, co nie wyklucza przynależności do innych wspólnot samorządowych: lokalnej (powiatowej) oraz regionalnej (wojewódzkiej)11..Na. zamieszkiwanie w danej gminie nie ma wpływu czas, w którym dana osoba w niej przebywa z zamiarem stałego pobytu, ani zdolność prawna czy zdol- ność do czynności prawnej tej osoby, choć te ostanie przywołane elemen- ty mogą mieć wpływ na zakres uprawnień w stosunku do innych członków wspólnoty lokalnej, np. zagadnienie czynnego i biernego prawa wyborczego. Nie mają znaczenia dla faktu bycia mieszkańcem gminy okoliczności natury administracyjnoprawnej, jak zameldowanie12. Prawo to, a jednocześnie obo- wiązek względem określonej wspólnoty terytorialnej, powstaje ex lege i jest niezbywalne. Ustawodawca przesądził więc o obligatoryjnej przynależności mieszkańca do wspólnoty gminnej in genere, nie in concreto – co pozwala na zmianę przynależności z jednej gminy do innej gminy (przy spełnieniu prze- słanek ustawowych, o których mowa w art. 25–28 k.c.). Jak wskazuje A. Szewc, „czasowe opuszczenie gminy w związku z odbywa- niem kary pozbawienia wolności (w tym także kary dożywotniego więzienia), powołaniem do służby wojskowej, wyjazdem za granicę (na studia, do pracy, na leczenie) itp. nie powoduje zgaśnięcia przynależności do wspólnoty”13. Do prawnych determinantów wspólnoty gminnej jako wspólnoty samo- rządowej można zaliczyć14: 1) wykonywanie zadań publicznych przez gminę w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, 2) osobowość prawną gminy, 3) prawnie chronioną samodzielność gminy, 4) określenie zasad i trybu nadzoru nad działalnością gminną w oparciu o kryterium legalności. w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów” – II FSK 896/08, LEX nr 478565. 11 Zob. A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o.samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 33. Por. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samo- rządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), który stanowi, że mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) mieszkańcy województwa two-. rzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową. 12 Tak E. Olejniczak, Członkostwo wspólnoty samorządowej, ST 1996, nr 5, s. 5. 13 A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o.samorządzie gminnym..., s..35. 14 Klasyfikacja przyjęta za A. Szewcem – zob. tamże. PODSTAWy PRAWNE DZIAŁANIA GMINy 1 Pojęcie gminy należy również rozpatrywać w aspekcie socjologicznym. Po- jęcie wspólnoty samorządowej, jak wskazuje E.J. Nowacka, „zakłada w swej treści istnienie pewnej kategorii więzi natury społecznej, którymi w tym przy- padku jest posiadany przez każdego członka wspólnoty samorządowej inte- res prawny pozwalający mu oczekiwać określonej prawem jakości działania (efektów) systemu samozarządzania przez wspólnotę istotną częścią zadań publicznych, jakości uwzględniającej prawem określone dobro ogółu, jego słuszne, oparte na prawie, interesy indywidualne (prawo do samorealiza- cji)”15. Obowiązek przynależności mieszkańca do wspólnoty gminnej skorelowa- ny jest z określonymi uprawnieniami, np. z prawem do informacji w zakre- sie działania jej organów, artykułowania i popierania swych interesów, moż- liwości skorzystania z uprawnień, o których stanowi art. 101 i 101a u.s.g.16. Należy podkreślić, że pojęcie wspólnoty samorządowej koresponduje z po- jęciem interesu lokalnego17, który de facto warunkuje ratio istnienia danej wspólnoty, w tym gminy. 15 E.J. Nowacka, Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji pub- licznej, Warszawa 2010, s. 52. 16 Zob. szerzej na temat uprawnień E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspól- nocie samorządowej, ST 1997, nr 1–2, s. 8. Jak wskazuje W. Kisiel, „wspólnota nie ma własnej podmiotowości prawnej oddzielnej od podmiotowości jednostki samorządu te- rytorialnego, nie ma ustawowych organów (organami dysponuje jednostka samorządu terytorialnego) i nie może ona domagać się ustanowienia dla siebie (nie dla jednostki samorządu terytorialnego) kuratora, ani komisarza rządowego. Wspólnota nie jest więc zdolna do ustanowienia swego pełnomocnika. Wspólnota nie może osobiście skierować żadnej skargi ani wniosku” – W. Kisiel, Konstytucyjna „wspólnota samorządowa” (zało- żenia i.wątpliwości) (w:) Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i.praktyka, red. P. Sar- necki, Warszawa 2005, s. 49. 17 B. Dolnicki podkreśla, że w świetle art. 6 i 7 u.s.g. sprawy gminne posiadają dwie cechy: charakter publiczny i znaczenie lokalne, co wskazuje jednoznacznie na uznanie przez ustawodawcę istnienia interesu lokalnego odrębnego od interesu państwowego czy też społecznego – zob. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, s. 63. Zob. też Droga do samorządu. Od pierwszych koncepcji do inicjatywy Senatu (1981–1989), red. J. Regulski, M. Kulesza, Warszawa 2009, s. 72 i n. 20. . ROZDZIAŁ I 1.1.2. terytorium gminy Ustawodawca w odniesieniu do gminy posługuje się terminem „teryto- rium”, odróżniając je od terminu „obszar”, który został normatywnie połą- czony z jednostkami pomocniczymi gminy18. Terytorium gminy to terytorium jednego z rodzajów jednostek zasadni- czego podziału terytorialnego państwa, co oznacza, że przy jego wyznacza- niu powinno się uwzględnić więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewnić danej gminie zdolność wykonywania zadań publicznych19. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi oraz usta- la granice gmin. Terytorium gminy może więc zostać wyznaczone zarówno wskutek procesu jej łączenia, jak i dzielenia. Zniesienie ex lege.gminy.unie- możliwia istnienie wspólnoty samorządowej w aspekcie normatywnym. Rada Ministrów nie przeprowadza przedmiotowych zmian, gdy: • dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorial- nego20, • gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce we- dług stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozpo- rządzenia, o którym mowa w art. 4 u.s.g. Ustawodawca przewiduje możliwość przeprowadzenia referendum lo- kalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia jej granic w trybie i na zasadach określonych w art. 4c u.s.g. W ta- kim przypadku brak obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańca- mi w wyżej wymienionych procesach21. Z inicjatywą przeprowadzenia refe- rendum na wniosek mieszkańców gminy w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia jej granic wystąpić może jedynie 18 Zob. art. 35 ust. 3 pkt 1 u.s.g., który stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności nazwę i obszar jednostki pomocniczej. Szerzej na ten temat zob. M. Augustyniak, P. Chmielnicki, Tworzenie, organizacja i.funkcjonowanie jednostek po- mocniczych gminy. Statuty, wzory uchwał, orzecznictwo, Warszawa 2011, s. 61 i n. 19 Zob. art. 15 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 3 u.s.g. Zob. na temat podziału administracyjnego kraju – Droga do samorządu..., red. J. Regulski, M. Kulesza, s. 77 i n. 20 Tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm. 21. Zob..art..4.ust..1.i.2.u.s.g. PODSTAWy PRAWNE DZIAŁANIA GMINy 21 grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy22. Pytanie.zawarte.we.wniosku23 o przeprowadzenie przedmiotowego referen- dum powinno określać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorial- nym państwa. Obowiązkiem wojewody jest przekazanie ministrowi właściwe- mu do spraw administracji publicznej informacji o publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym24 protokołu wyniku referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. W przypadku tworzenia nowej gminy może zostać wyznaczony pełnomoc- nik do spraw utworzenia gminy spośród pracowników podległych wojewo- dzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy. Wyznacza go Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji pub- licznej. Zadaniem pełnomocnika jest przygotowanie organizacyjne i prawne gminy do wykonywania zadań publicznych, do czasu utworzenia nowej gmi- ny. Z dniem utworzenia gminy pełnomocnik przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji jej organów do czasu wyboru nowych organów gminy25. Oznaczenie terytorium gminy znajduje swoje unormowanie również w re- gulacjach statutów gmin (w formie załącznika) jako przedstawienie opisowe lub graficzne jej granic26. Określenie „terytorium gminy” jest powiązane z pojęciem tożsamości, co ma wpływ na stopień zintegrowania społeczności lokalnej. Stąd też niewielka zmiana granic gmin, „zwłaszcza ograniczająca terytorium, jest dla społecz- ności lokalnej zawsze ogromnym wstrząsem”27. Element ten stanowi istotną cechę samorządu terytorialnego. 22 Zob. art. 11 ust. 1a ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.). 23 Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.r.l. wniosek o przeprowadzenie referendum powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania – cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania. Tym samym art. 4c ust. 5 u.s.g. stanowi legem speciali wo- bec.art..15.ust..2.u.r.l. 24 Zob. art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). 25. Zob..art..4e.u.s.g. 26 Zob. § 4 uchwały nr IV/47/2003 z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Brzeg Dolny (tekst jedn.: Dz. Urz. Woj. Doln. z 2009 r. Nr 58, poz. 1233). Zob. też § 2 ust. 2 Statutu Miasta Wrocławia, http://www.um.wroc.pl. 27 T. Dębowska-Romanowska, Wielkie nadzieje, Wspólnota 2005, nr 10 s. 25. Au- torka wskazuje również, że obszar gminy to czynnik określający wydajność dochodową, 22. . ROZDZIAŁ I Z analizy art. 4 i 4a u.s.g. wynika, że wyróżnić możemy dwa rodzaje gmin: miejskie i wiejskie. Brak w ustawie kryteriów normatywnych ich rozróżnienia. Jedyną formalną dystynkcją w myśl art. 15 u.s.g. jest nadanie radzie gminy – jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy – nazwy „rada miejska”. Dopuszczalne jest używanie „formy przy- miotnikowej nazwy: rada gminna (...) Praktyka w większości oparła się jed- nak na formie rzeczownikowej («rada gminy...», «rada miasta...»)”28. 1.1.3. gmina w sferze prawa publicznego i prywatnego Każda jednostka samorządu terytorialnego zgodnie z art. 165 ust. 1 Kon- stytucji RP została wyposażona w osobowość prawną, która gwarantuje jej występowanie w sferze prawa publicznego i prywatnego. Ustawodawca przy- znał gminie osobowość prawną29 i ściśle z nią powiązaną samodzielność (pod- legającą ochronie prawnej), tym samym określił determinanty prawne, któ- re mają wpływ na upodmiotowienie gminy. W wyroku z dnia 17 września 2009 r. NSA orzekł, że „osobowość prawna jednostki samorządu terytorial- nego ma podwójny charakter: publiczny i prywatny. Aspekt publiczny oso- bowości prawnej gminy wyraża się w wykonywaniu zadań publicznych, przy realizacji których jednostka samorządu terytorialnego korzysta z władztwa administracyjnego. Aspekt prywatny osobowości prawnej gminy oznacza, że jest ona również podmiotem prawa prywatnego, a co za tym idzie może po- siadać własny majątek, samodzielnie nim zarządzać i rozporządzać, zaciągać zobowiązania itp.”30. gdyż wpływa na liczbę podatników podatku od nieruchomości, stąd też poczucie tożsa- mości gminy jest związane z jej terytorium. 28 A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o.samorządzie gminnym..., s. 183. Autor ponadto wskazuje, że spotyka się również połączenie obu form (tj. przy- miotnikowej i rzeczownikowej – np. rada gminy miejskiej...) oraz formę przysłówkową, typu: „rada gminy w...”. Używanie tego rodzaju nazw nie stanowi, zdaniem Autora, „na- ruszenia art. 15 ust. 2 u.s.g., jakkolwiek forma przysłówkowa, rozumiana dosłownie, kłó- ci się z pojęciem gminy (można ją także traktować jako skrót myślowy wyrażenia «rada gminy z siedzibą w...»)”. 29 Zob. wyrok WSA z Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r. (III SA/Wa 390/08, LEX nr 483558), w którym WSA wskazał, że „z konstrukcji przepisów u.s.g. wynika, iż to gmina posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Urząd gminy uczestnicząc w realizacji określonych za- dań spoczywających na gminie w zakresie podatku od towarów i usług działa wyłącznie w.imieniu.i.na.rzecz.gminy”. 30 II OSK 1387/08, CBOSA. PODSTAWy PRAWNE DZIAŁANIA GMINy 23 Osobowość prawna gminy umożliwia jej wykonywanie zadań publicznych, w wyniku decentralizacji w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Osobowość prawna w sferze prawa publicznego dotyczy również możliwości wykonywania władztwa administracyjnego. W literaturze przedmiotu pod- kreśla się, że osobowość publicznoprawna oznacza możliwość nawiązywania przez gminę stosunków prawnych z organami państwa31. Gmina będzie stro- ną w postępowaniu administracyjnym32 np. wtedy, „gdy jej interes prawny lub obowiązek wynika z przepisów prawa publicznego (administracyjnego, finansowego). Przepisy prawa prywatnego nie stwarzają gminie podstaw do występowania jako strona w sprawie administracyjnej”33. Pojęcie zadań publicznych koresponduje z dyspozycją art. 6 u.s.g., który wskazuje, że „do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o zna- czeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”. Brzmienie przedmiotowego przepisu pozostaje w związku z regulacją art. 163 Konstytucji RP34, stanowiąc jej normatywne rozszerzenie na gruncie przepi- sów ustrojowych. Jak wskazuje P. Dobosz, „gminny samorząd terytorialny, z wyznaczonym mu zakresem działania, wykonuje tylko i wyłącznie zada- nia o charakterze publicznoprawnym, a zatem przypisane mu jego własne zadania nie stanowią kategorii zadań prywatnoprawnych”35..Nie.wszystkie. działania w ramach gminnego samorządu terytorialnego można zaliczyć do kategorii zadań publicznych o znaczeniu lokalnym. W uchwale z dnia 6 lip- ca 1995 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie stwierdziła, że „re- kompensaty finansowe dla sołtysów wsi i przewodniczących zarządów osied- li na pokrycie kosztów ponoszonych za przejazdy oraz kosztów związanych 31 B. Dolnicki, Samorząd..., 2009, s. 21 i n. Zob. też: J. Filipek, O.podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961, z. 2; M. Miemiec, W. Miemiec, Podmiotowość pub- licznoprawna gminy, ST 1991, nr 11–12, s. 15 i n. 32 Gmina nie będzie stroną w przypadku wykonywania funkcji orzeczniczych. 33 J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i.są- dowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 143 i n. 34 Art. 163 Konstytucji RP stanowi, że „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz pub- licznych”. Wskazuje on tym samym delimitację zakresu zadań publicznych w ramach struktury sprawowania władzy publicznej. 35 P. Dobosz (w:) P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o.samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielni- cki, Warszawa 2010, s. 123. Autor ten wskazuje, że aspekt publicznoprawny zadań gminy został bezpośrednio powiązany z użytym przez ustawodawcę terminem „zadania pub- liczne”, przywołanym w normie konstytucyjnej, a następnie rozwiniętym w art. 2 u.s.g. 24. . ROZDZIAŁ I z wykonywaniem zadań gospodarczych jednostek pomocniczych gminy nie należą do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy prawa ściśle określają przy- padki, w których za określone czynności organy jednostek pomocniczych gminy mogą pobierać wynagrodzenia. Nie jest natomiast możliwe ustalenie rekompensat finansowych na pokrycie kosztów funkcji pełnionej społecz- nie”36. Oznacza to, że zasadność zaliczenia danej sprawy do spraw publicz- nych z art. 6 ust. 1 u.s.g może budzić wątpliwości. Ustawodawca określił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W art. 7 u.s.g. przedstawia otwarty (przy- kładowy) katalog tych zadań37. Wśród nich są zadania fakultatywne i obo- wiązkowe. Ustawy określają, które z nich mają charakter obowiązkowy38..Do. zadań własnych gminy należy zaliczyć zadania użyteczności publicznej (art. 9 ust. 4 u.s.g.), z tym zastrzeżeniem, że przez zadania o charakterze użytecz- ności publicznej – jak wskazuje K. Bandarzewski – należy rozumieć tylko te zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, których celem jest bie- żące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych39. Z kolei zadania o charakterze przekraczającym zakres użyteczności publicznej obejmują zadania publicz- 36 Uchwała z dnia 6 lipca 1995 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie nr XIX/621/95, OSS 1995, nr 3, poz. 106. 37 Przemawia za tym użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności”. Podobnie S. Czarnow, Komunalna działalność gospodarcza a.zadania publiczne samorządu teryto- rialnego, ST 2000, nr 10, s. 40. Zob. też wyrok WSA z Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 706/07, LEX nr 394051. K. Podgórski wskazuje, że „gmina może wykonywać wszystkie zadania publiczne o znaczeniu lokalnym na swoim terenie według własnego uznania, będąc związana wyłącznie przepisami ustaw, przy czym wyjątki mogą zostać dokonane wyłącznie w drodze ustawowej. Uniwersalność własnego zakresu działania gminy jest jedną z podstawowych cech identyfikacyjnych samorządności” – K. Podgór- ski, Ustawowa regulacja zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, ST 1991, nr 11–12, s. 23. 38 Zob. np. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). 39 Zob. art. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że „ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wy- konywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej”. Natomiast ust. 2 tego artykułu podaje definicję gospodarki komunalnej, według której obejmuje ona „w szczególności zadania o charakterze uży- teczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbioro- wych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”. PODSTAWy PRAWNE DZIAŁANIA GMINy 2 ne samorządu terytorialnego, podejmowane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, ale bez obowiązku zapewnienia powszech- ności tych usług oraz wykonywania ich w drodze bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania potrzeb40. Zadania własne określone w art. 6 i 7 u.s.g. mogą być realizowane przez gminę lub przez jej jednostki pomocnicze w formach publicznoprawnych lub w formach cywilnych41. Osobowość prawna w sferze prawa cywilnego42 obejmuje dysponowanie środkami o charakterze materialnym, które są niezbędne do wykonywania zadań i kompetencji przez gminę. Skoro gminie przysługuje prawo własno- ści i inne prawa majątkowe, to wykonywanie zadań w sferze prywatnopraw- nej czyni z niej uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Gmina ma zdolność są- dową, może pozywać i być pozwana43. Osobowość prawna stanowi rękojmię samorządności gminy, co oznacza, że może ona wchodzić z organami pań- stwa w stosunki prawne charakterystyczne dla dwóch równorzędnych pod- miotów i mimo że podlega nadzorowi organów państwowych, może wieść z.nimi.spór44. 40 K. Bandarzewski (w:) K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samo- rządu terytorialnego w.Polsce, Warszawa 2006, s. 186 i n. Podobnie wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 288/06, OSS 2006, nr 4, poz. 108; odmiennie C. Banasiński, który krytycznie odnosi się do zawężenia zadań użyteczności publicznej tylko do zadań własnych gminy – C. Banasiński (w:) C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o.gospodarce komunalnej. Komentarz i.przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, s. 12. 41 Według M. Gończara większość gmin z pewnością rozszerzy uprawnienia sołectw, zwłaszcza w sferze wykonawczej, na sprawy związane z zadaniami własnymi gminy, bo- wiem organy gminy nie są w stanie skutecznie zajmować się sprawami ogólnymi i szcze- gólnymi. Dlatego też zdaniem Autora „sołectwo, niezależnie od przyznanych upraw- nień, zajmować się będzie niemal wszystkimi sprawami, które określane są jako zadania własne gminy – tyle, że w odpowiedniej dla sołectwa skali” – M. Gończar, Samorząd wsi – historia i.nowe możliwości, Warszawa 1990, s. 84. 42 Jak słusznie podkreśla L. Rajca: „pojęcie organu w kategoriach prawa cywilnego, działającego w sferze dominium, oraz w kategoriach prawa publicznego, działającego w sferze imperium, z natury nie może być jednolite. Nie ma analogii pomiędzy orga- nem osoby prawnej a organem administracji. Ten pierwszy wyraża bowiem wolę osoby prawnej, ten drugi – w granicach posiadanych kompetencji – własną wolę” – L. Rajca, Pozycja ustrojowa zarządu gminy i.jego przewodniczącego, ST 2002, nr 4, s. 4. 43 B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gmi- ny, ST 1991, nr 1–2, s. 40 i n. – Autorzy podkreślają, że „istotnym elementem samodziel- ności gminy jest prawne uregulowanie zakresu jej właściwości, a gwarancją tej samo- dzielności jest możliwość wchodzenia w spory kompetencyjne”. 44 B. Dolnicki, Samorząd..., 2009, s. 22. 2. . ROZDZIAŁ I Z punktu widzenia substratu rzeczowego – terytorium gminy w ujęciu publicznoprawnym jawi się jako sprawowanie władztwa publicznoprawne- go, poprzez wykonywanie zadań publicznych na oznaczonym terenie, stano- wienie aktów prawa powszechnie obowiązującego (akty prawa miejscowe- go o charakterze ustrojowo-organizacyjnym i innym45). W sferze prywatno- prawnej terytorium gminy władają różne podmioty prawa cywilnego (gmina – grunty komunalne, Skarb Państwa oraz państwowe i prywatne osoby praw- ne i osoby fizyczne) w różnych formach prawnych (własność, wieczyste użyt- kowanie, prawa rzeczowe ograniczone, posiadanie itp.)46. Z punktu widzenia substratu osobowego wspólnota samorządowa w uję- ciu publicznoprawnym jawi się jako korelat praw i obowiązków mieszkań- ców danej gminy w świetle interesu publicznoprawnego (zadania publiczne, w tym wykonywanie kompetencji orzeczniczych). W sferze prywatnopraw- nej wspólnota samorządowa to osoby fizyczne przebywające na terenie da- nej gminy z zamiarem stałego pobytu, których łączą więzi interesu lokalne- go o charakterze prywatnoprawnym (majątek gminy i inne prawa o charak- terze cywilnym). 1.2. zasady kształtujące ustrój gminy Ustrój gminy jest kształtowany przez określone zasady o charakterze normatywnym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska jest demokra- tycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Zasada ta ma fundamentalne znaczenie dla jednostek samorzą- du terytorialnego. Nie została ona jednak normatywnie zdefiniowana, „a jej elementy są określane przez odtwarzanie założeń aksjologicznych systemu prawa albo przez formułowanie szeregu zasad szczegółowych, które z niej wynikają”47. Do najważniejszych zasad, które mają wpływ na ustrój gminy, należy zaliczyć zasadę praworządności (legalności), decentralizacji, subsy- diarności, jawności oraz samodzielności. Zakres przedmiotowy niżej przed- 45 Szerzej na ten temat w rozdziale dotyczącym aktów prawa miejscowego stano- 46 A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o.samorządzie gminnym..., wionych przez gminę. s..38. 47 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 2, Kraków 2006, s. 84. Szerzej na temat funkcji zasad zob. P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w.orzecznictwie sądów administracyjnych, Olsztyn 2009, s. 9 i n. PODSTAWy PRAWNE DZIAŁANIA GMINy 2 stawionych zasad nie ma charakteru rozłącznego, nie konkurują one ze sobą, stanowiąc o modelu ustroju gminy48. 1.2.1. zasada praworządności Zasada praworządności49 ujmowana jako generalny nakaz przestrzega- nia.prawa50 oznacza, że organy władzy publicznej nie mogą działać bez pod- stawy prawnej lub wykraczać poza jej granice. Zakaz ten ma charakter bez- względny. Ustrojodawca wskazuje, że organy władzy publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa51. Zasada ta dotyczy również sfery publiczno- i prywatnoprawnej działalności gminy, w tym zagadnienia legis- 48 Por. J. Zimmermann, glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, z. 8, s. 116: „wszystkie zasady ogólne mają dla państwa prawa niezaprzeczalne znaczenie, które należy wydobywać i chronić. Jeżeli jednak stan faktyczny sprawy usta- wi, którąś z tych zasad w opozycji do zasady legalności, ta ostatnia powinna mieć pierw- szeństwo. Organ łamie ją, jeżeli nie realizuje nałożonego na niego ustawą obowiązku wydania w obiektywnie istniejącym stanie faktycznym określonej decyzji, nawet jeżeli ten stan faktyczny był spowodowany błędną informacją skierowaną do strony”. 49 Według B. Jastrzębskiego „praworządność to metoda działalności państwa, po- legająca na ścisłym przestrzeganiu prawa tak przez wszystkie organy, instytucje oraz organizacje realizujące funkcje państwa, jak też przez wszystkich obywateli, zwłaszcza mających wpływ na realizację ogólnych zasad funkcjonowania demokratycznego pań- stwa prawa, wyznaczających treść wszystkich norm, którymi prawodawca się posługuje. W pojęciu praworządności zawarta jest zasada przestrzegania norm i przepisów prawa” – B. Jastrzębski, Ustrojowe zasady demokratycznego państwa prawa. Dylematy i.mity, Ol- sztyn 2003, s. 172 i n. Zob. art. 4 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyj- nej (przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.), który stanowi, że „urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje regulacje i procedury okre- ślone w przepisach prawnych Wspólnot. Urzędnik zwraca w szczególności uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowiązującym prawem”. 50 Zob. art. 78 Konstytucji RP. Zasada praworządności i legalności znajdzie swoje procesowe odzwierciedlenie w dyspozycji art. 6 i 7 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). 51 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. stwierdził, że: „Legalność nie może być współcześnie rozumiana w sposób formalny – jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z teks- tem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację. Niedopuszczalne jest takie działanie (bądź zaniechanie) organu administracji, którego skutkiem jest ograniczenie uprawnień strony dochodzącej przy- sługującego jej roszczenia” – I SAB/Wa 14/08, LEX nr 505408. 2. . ROZDZIAŁ I lacji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie prezentuje stanowisko52, że „z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeń- stwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasnoś- ci oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stano- wienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyzna- wanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwo- wanie. Przestrzeganie zasad poprawnej legislacji – jak stwierdził Trybunał w sprawie K 33/00 – ma szczególnie doniosłe znaczenie w sferze praw i wol- ności. Zwłaszcza w przepisach podatkowych ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie treści przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego, a podatnikom stwarzać niepewność co do ciążących na nich obowiązków. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodno- ści z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego, z której wywo- dzony jest nakaz należytej określoności stanowionych przepisów”53. Zasady techniki prawodawczej stanowią zbiór reguł, które określają zasady popraw- nej redakcji norm prawnych w przepisach prawnych, w tym sposób ich uję- cia w aktach prawnych, o różnej nazwie i randze w hierarchii źródeł prawa. „Zasady techniki prawodawczej nie są natomiast zbiorem reguł konstrukcji systemu prawnego: nie wyznaczają podmiotów wyposażonych w kompetencje prawotwórcze, form, w jakich można stanowić prawo, procedury prawodaw- czej. Mówiąc najprościej, Zasady nie zawierają reguł ważnego dokonywania aktów.tworzenia.prawa”54. 52 Zob. uchwałę TK z dnia 8 marca 1995 r. (W 13/94, OTK 1995, nr 1, poz. 21) oraz wyroki TK: z dnia 11 stycznia 2000 r. (K 7/99, OTK 2000, nr 1, poz. 2), z dnia 21 marca 2001 r. (K 24/00, OTK 2001, nr 3, poz. 51), z dnia 30 października 2001 r. (K 33/00, OTK 2001, nr 7, poz. 217), z dnia 9 kwietnia 2002 r. (K 21/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 17) oraz z dnia 24 lutego 2003 r. (K 28/02, OTK-A 2002, nr 2, poz. 13). 53 Wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 83. 54 S. Wronkowska, O.meandrach skuteczności nowych zasad techniki prawodaw- czej, Przegląd Legislacyjny 2004, nr 4, s. 11. Zob. też G. Wierczyński (w:) T. Bąkowski, PODSTAWy PRAWNE DZIAŁANIA GMINy 2 1.2.2. zasada subsydiarności Zasada subsydiarności została określona w preambule55 Konstytucji RP oraz w regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego56..Ma.ona.istot- ne znaczenie dla funkcjonowania gminy. Jak wskazuje E. Ochendowski – jest to zasada „dynamiczna i elastyczna, zawsze relatywna i zmienna; nie wpro- wadza sztywnego podziału zadań pomiędzy poszczególne szczeble admini- stracji publicznej, wyraża pewną tendencję”57. F. Saint-Ouen podnosi, że subsydiarność jest przede wszystkim zasadą pionowego podziału władzy, od dołu do góry – nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić, równie wydajnie, jednostka mniejsza58. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Kon- stytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy pub- licznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Po- nadto ustrojodawca podkreśla, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i.zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, red. T. Bąkowski, Wrocław 2010, s..85. 55 Jak wskazuje P. Chmielnicki: „w wywodzie na temat znaczenia dyrektywnego zasady subsydiarności nie sposób pominąć oceny mocy wiążącej preambuły, gdyż tam ustawodawca konstytucyjny tę zasadę powołuje. Na podstawie publikowanego orzecz- nictwa można przyjąć, iż zasada subsydiarności, wyartykułowana w preambule, stanowi wzorzec kontroli dla Trybunału Konstytucyjnego wiążący punkt odniesienia dla ustawo- dawcy i sądów” – P. Chmielnicki, „Istotna część zadań publicznych” i.zasada subsydiarno- ści jako konstytucyjne dyrektywy określające zakres działania samorządu terytorialnego i.ich realizacja w.ustawodawstwie i.orzecznictwie (w:) Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i.praktyka, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 62. 56 Zob. art. 4 ust. 1 i 2 EKSL, który stanowi, że „podstawowe kompetencje społecz- ności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wy- klucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbęd- nych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych or- ganów władzy”. 57 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009, s. 39. Szerzej na ten temat zob. A. Wiktorowska, Zasada subsydiarności (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, Kraków 2001, s. 36 i n. 58 F. Saint-Ouen, Podział władzy w.demokracji europejskiej, ST 1991, nr 6, s. 4. Zob. B. Dolnicki, Czy polskie ustawodawstwo samorządowe odpowiada standardom europej- skim?, ST 1994, nr 9, s. 17. 30. . ROZDZIAŁ I władz publicznych59. „Zadania, kompetencje oraz środki publiczne na finan- sowanie zadań z zakresu administracji powinny być przydzielane przez usta- wy w pierwszej kolejności samorządowi terytorialnemu, a nie administracji rządowej”60. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1994 r. orzekł, że: „zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu wła- dzy nie może być rozumiana absolutnie tzn. w ten sposób, że samorząd może działać tam wszędzie, gdzie uzna to za stosowne biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Samorząd terytorialny wykonu- je część administracji publicznej nie zastrzeżonej ustawowo do kompetencji administracji rządowej”61. Przejawem zasady subsydiarności jest funkcjonowanie jednostek pomoc- niczych, realizujących de facto zadania gminy (w tym możliwość wykonywania władztwa administracyjnego). Zasada pomocniczości ma na celu zwiększenie udziału członków wspólnoty samorządowej w wykonywaniu zadań admini- stracji publicznej (np. poprzez przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców gminy). Należy jednak zwrócić uwagę, że w świetle zasady po- mocniczości wykonywanie władzy publicznej przez mieszkańców gminy nie może być rozumiane jako „prawo obywatela do konkretnej gminy, której ist- nienie i granice nie mogą podlegać zmianom (...) Prawo do samorządu nie jest prawem podstawowych jednostek samorządu terytorialnego do trwania w niezmienionym kształcie mimo zróżnicowanych ocen opinii społecznej do- tyczących funkcjonowania samorządu i reform samorządowych, lecz prawem obywateli do dobrego i lepszego samorządu”62. 59 Art. 163 Konstytucji RP. 60 W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w.Polsce, Warszawa 2003, s. 32 i n.
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Organizacja_i_funkcjonowanie_rady_gminy-ebookRO/p0206080i020" target="_blank" title="Organizacja i funkcjonowanie rady gminy [Monika Augustyniak] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Organizacja i funkcjonowanie rady gminy [Monika Augustyniak] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>