Source: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0376:pl:NOT
Timestamp: 2014-03-09 01:06:28
Legal References Found: art. 325
 art. 1
 art. 1
 art. 6
 art. 29
 Art. 60
 art. 48
 art. 53
 art. 1
 Art. 95
 art. 5
 art. 3
 art. 1
 art. 22
 Art. 95
 art. 8
 art. 10

Document Content:
EUR-Lex - 52011DC0376 - PL
of transmission: 24/06/2011; Przekazano do Parlamentu
of transmission: 24/06/2011; Przekazano do Rady
nadużycia finansowe na szkodę UE
12010E325 Wybierz wszystkie dokumenty przywołujące ten dokument
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW I TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO
DOTYCZĄCY STRATEGII KOMISJI W ZAKRESIE ZWALCZANIA NADUŻYĆ FINANSOWYCH
2. Kompleksowa strategia komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych 5
2.1. Podstawowe zasady i priorytety 8
2.2. Zapobieganie i wykrywanie nadużyć 10
2.2.1. Strategia w zakresie zwalczania nadużyć finansowych na poziomie służb Komisji 10
2.2.2. Rola OLAF-u w opracowywaniu i wdrażaniu strategii 12
2.2.3. Systematyczne kontrole oraz analizy ryzyka 13
2.2.4. Poszerzanie wiedzy oraz szkolenia 14
2.3. Dochodzenia 15
2.3.1. Dochodzenia OLAF-u 15
2.3.2. Informatorzy i urzędnicy ujawniający nieprawidłowości 16
2.4. Sankcje 16
2.5. Odzyskanie środków 17
2.6. Inne przekrojowe instrumenty przeciwdziałania nadużyciom finansowym 18
2.6.1. Międzynarodowe zasady legislacyjne 18
2.6.2. Etyka i integralność 18
2.6.3. Przejrzystość i dostęp do informacji 18
2.6.4. Zamówienia i dotacje 19
3. Monitorowanie i sprawozdania z wdrożenia 19
Celem niniejszego komunikatu Komisji jest ulepszenie i modernizacja strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Ogólnym celem nowej strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych jest poprawa zapobiegania nadużyciom finansowym, wykrywania ich i warunków prowadzenia dochodzeń w ich sprawie oraz osiągnięcie odpowiedniego odszkodowania i skutku odstraszającego, przy zastosowaniu proporcjonalnych i odstraszających sankcji, i przestrzeganie należytych procedur , zwłaszcza poprzez wprowadzenie strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych na poziomie służb Komisji przestrzegających zakresu odpowiedzialności poszczególnych zainteresowanych podmiotów i jasno ten zakres określających.
Artykuł 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) nakłada na Komisję i państwa członkowskie obowiązek zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii. Zapobieganie nadużyciom finansowym i ich wykrywanie jest zatem powszechnym obowiązkiem wszystkich służb Komisji w kontekście ich codziennych czynności związanych z wykorzystaniem zasobów.
Komisja Europejska wykonuje budżet UE zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (art. 317 TFUE). Jest zobowiązana zapewnić, aby obowiązujące ramy prawne, obszary polityki, zasady i procedury umożliwiały skuteczne zapobieganie nadużyciom finansowym i ich wykrywanie [1].
Wzmocniono zarządzanie finansowe oraz rozliczalność. Służby Komisji[2] są odpowiedzialne za zarządzanie zasobami operacyjnymi i administracyjnymi przydzielonymi im na realizację obszarów polityki UE lub na udział w sprawnym funkcjonowaniu instytucji UE. Ma się to odbywać w sposób oszczędny i ograniczający do minimum obciążenie administracyjne. W tym względzie służby Komisji[3] są odpowiedzialne za podejmowanie odpowiednich środków w celu zapewnienia wystarczającej pewności jeśli chodzi o osiągnięcia w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym[4] i nieprawidłowościom[5] oraz wykrywania ich.
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) prowadzi dochodzenia administracyjne. Wykorzystuje swoje doświadczenie i wiedzę fachową do wspierania innych służb Komisji w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania [6].
Zapobieganie nadużyciom finansowym i ich wykrywanie stanowi istotę polityki Komisji w zakresie przeciwdziałania nadużyciom finansowym. Jednakże inne czynniki są równie ważne, a mianowicie skuteczne i efektywne dochodzenie, szybkie odzyskiwanie środków nienależnie wypłaconych z budżetu UE oraz odstraszające sankcje.
Państwa członkowskie zarządzają niemal wszystkimi dochodami budżetu UE. Współodpowiadają również z Komisją za zarządzanie w stosunku do 80 % wydatków budżetowych. Pozostałymi 20 % zarządzają bezpośrednio służby Komisji, po części razem z administracjami państw nienależących do UE oraz z organizacjami międzynarodowymi.
W zaleceniach dotyczących procedury udzielania absolutorium i różnych innych rezolucjach i sprawozdaniach, Parlament Europejski (PE)[7], Rada[8] i Europejski Trybunał Obrachunkowy[9] wezwały do lepszej ochrony interesów finansowych UE przed nieprawidłowościami i nadużyciami finansowymi. Z drugiej strony Rada[10] i Parlament[11] wezwały także do wprowadzenia uproszczeń i unikania w programach europejskich obciążenia administracyjnego. Dlatego Komisja musi ustalić właściwą równowagę między opłacalną kontrolą a uproszczeniem.
W 2010 r. Rada przyjęła wieloletni program sztokholmski[12] dla obszarów polityki w dziedzinie sprawiedliwości, swobód obywatelskich i bezpieczeństwa. Rada wzywa UE i jej państwa członkowskie do wzmożenia wysiłków na rzecz zwalczania korupcji i innych form przestępstw finansowych. Obejmuje to budowanie zdolności w dziedzinie prowadzenia dochodzeń finansowych oraz wyjaśnienia kwestii, kim są „rzeczywiści właściciele” aktywów.
W 2011 r. podjętych zostanie kilka inicjatyw na rzecz wzmożenia działań w zakresie zwalczania nadużyć finansowych i korupcji, które mają negatywny wpływ na środki publiczne UE:
Celem wniosku Komisji w sprawie zmiany ram prawnych OLAF-u[13] jest zwiększenie skuteczności i tempa dochodzeń OLAF-u, wzmocnienie gwarancji proceduralnych, zacieśnienie współpracy OLAF-u z państwami członkowskimi oraz poprawa jego sposobu zarządzania.
Komunikat w sprawie ochrony interesów finansowych UE przez prawo karne i w drodze dochodzeń administracyjnych[14] określa, w jaki sposób Komisja - na szczeblu UE - zamierza chronić pieniądze podatników przed nielegalną działalnością, w tym zagrożeniami wynikającymi z korupcji wewnątrz instytucji UE i poza nimi. W komunikacie zwrócono uwagę na możliwości poprawy ram prawa karnego oraz na narzędzia proceduralne dla urzędników śledczych i prokuratorów, a także na możliwe zmiany w sferze instytucjonalnej, takie jak utworzenie Prokuratury Europejskiej.
Uzupełniając wspomniane inicjatywy, komunikat w sprawie zwalczania korupcji w UE[15] ustanawia unijny mechanizm sprawozdawczości w zakresie przeciwdziałania korupcji w celu okresowej oceny UE państw członkowskich („sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE”).
Program prac Komisji na 2011 r. obejmuje również wniosek dotyczący nowych ram prawnych dotyczących konfiskaty i odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstwa w ramach pozycji „Inicjatywy na rzecz ochrony gospodarki legalnej”[16].
Uzupełniając wspomniane inicjatywy, strategia w zakresie zwalczania nadużyć finansowych dotyczy głównie aspektów dobrej administracji. Wszystkie te komunikaty razem składają się na opracowanie przyszłej unijnej polityki antykorupcyjnej i polityki zwalczania nadużyć finansowych ujętych w spójne i kompletne ramy.
Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych jest skierowana głównie do służb Komisji i podniesie skuteczność poszczególnych obszarów polityk UE, a także przyczyni się do ochrony interesów finansowych UE. Uzupełnia ona podstawowe kierunki polityki Komisji, które przedstawiono w jej ostatnich komunikatach na temat strategii „ Europa 2020 ”[17] oraz w przeglądzie budżetu [18], i w których podkreślono istotne cele dla uproszczenia i uspójnienia przepisów UE, przy jednoczesnym utrzymaniu wysokich standardów odpowiedzialności i nadzoru ryzyka finansowego.
KOMPLEKSOWA STRATEGIA KOMISJI W ZAKRESIE ZWALCZANIA NADUżYć FINANSOWYCH
Nadużycia finansowe szkodzące budżetowi UE: stan rzeczy i wyzwania
Najnowszą strategię Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych przyjęto w 2000 r.[19]. Wynikające z niej plany działania na lata 2001–2003 i 2004–2005 stworzyły podstawę dla szeroko zakrojonej unijnej polityki przeciwdziałania nadużyciom finansowym[20]. W swoich sprawozdaniach rocznych w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot i zwalczania nadużyć finansowych od 2001 r. do 2005 r.[21] Komisja informowała o wdrożeniu planu działania oraz o postępach w opracowywaniu polityki w zakresie przeciwdziałania nadużyciom finansowym. W 2007 r. Komisja przyjęła komunikat nt. odporności przepisów na nadużycia finansowe[22] wraz z komunikatem w sprawie podziału odpowiedzialności między OLAF-em a służbami Komisji co do wydatków w ramach zarządzania dzielonego, gdzie na służbach spoczywała odpowiedzialność za podejmowanie działań następczych w przypadku nadużyć finansowych i korupcji[23]. Wdrożenie wspomnianych komunikatów ukazuje fakt, że know-how OLAF-u, wynikający z jego doświadczeń w zakresie czynności dochodzeniowych, jest dla Komisji cennym wkładem.
Obecny kontekst przygotowania nowych wieloletnich ram finansowych daje Komisji możliwość wzmocnienia podejścia w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w różnych obszarach polityki UE. Wieloletnie ramy finansowe na okres po 2013 r. będą wspierane poprzez nowe szczegółowe wnioski legislacyjne dotyczące programów UE. Osiągnięcie ogólnego celu, jakim jest daleko idące uproszczenie, powinno uwzględniać odpowiednie środki zwalczania nadużyć finansowych. Komisja jest nadal zaangażowana w poprawę przepisów prawnych w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w sposób opłacalny i proporcjonalny. Proces ten będzie uwzględniać działania już podjęte przez służby Komisji.
Oszuści, w szczególności ci należący do przestępczości zorganizowanej, szybko dostosowują się do nowych okoliczności. Komisja musi być w stanie sprostać tym nowym wyzwaniom. Zmieniający się kontekst nadużyć finansowych wymaga ciągłego dostosowania unijnych polityk w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Przeciwdziałanie nadużyciom finansowym i ich wykrywanie jest zasadniczą kwestią w zarządzaniu, którą Komisja jest zobowiązana zajmować się na wszystkich szczeblach i w całym cyklu wydatków czy dochodów.
Na budżet UE składają się pieniądze podatników, które mają być wykorzystywane jedynie do realizacji polityki zatwierdzonej przez organy prawodawcze UE. Tymczasem w 2009 r. państwa członkowskie zgłosiły podejrzane przypadki nadużyć na kwotę 279,8 mln EUR dotyczące środków finansowych UE zarządzanych w poszczególnych państwach[24].
Jest to jedynie wskaźnik finansowego znaczenia omawianej kwestii i nie oznacza to, że sprawy zostaną udowodnione ani też że pieniądze zostaną odzyskane. Wskazuje to na konieczność podejmowania wysiłków w zakresie zapobiegania oraz regularnego dostosowywania istniejących środków w celu przeciwdziałania nowym schematom nadużyć.
Z drugiej strony, dalsze kontrole, jakie Komisja proponuje wprowadzić, powinny być proporcjonalne, skuteczne i racjonalne pod względem kosztów. Ze względu na to, że nadużycia finansowe wiążą się często z bardzo przemyślnymi i dokładnie zorganizowanym systemami ukierunkowanymi na ich ukrycie, ryzyko niewykrycia nadużyć jest wyższe niż w przypadku innych nieprawidłowości. Dlatego też jeżeli systemy zwalczania nadużyć finansowych mają być skuteczne, muszą być sprytniejsze i przemyślniejsze, a więc prawdopodobnie też bardziej kosztowne. Krańcowa wartość nadużyć finansowych, jakie państwa członkowskie i Komisja spodziewają się wykryć i skorygować w wyniku dodatkowych kontroli w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, musi być większa od krańcowego kosztu dodatkowych kontroli i kosztów, przy uwzględnieniu także ryzyka wystawienia na szwank reputacji.
Ponadto środki zwalczania nadużyć finansowych muszą zostać osiągnięte zgodnie z zadeklarowanym celem Komisji utrzymania „zerowego wzrostu” zasobów i ograniczenia funkcji administracji w zakresie wsparcia i koordynacji[25]. Ewentualnych dodatkowych inwestycji należy zatem - zgodnie z tymi zasadami - dokonywać za pomocą przeniesień pracowników.
Komisja opracowała już i nadal opracowuje środki zwalczania nadużyć finansowych. Następujące przykłady najlepszych praktyk ukazują potencjał dobrze zaprojektowanych środków w zakresie zwalczania nadużyć finansowych:
W przypadku działań strukturalnych[26], Komisja wprowadziła wspólną strategię zapobiegania nadużyciom , której celem jest wzmocnienie możliwości rozwiązywania problemów związanych z nadużyciami finansowymi, podnoszenie w państwach członkowskich i służbach Komisji świadomości co do znaczenia zapobiegania nadużyciom finansowym oraz wzmacnianie współpracy z OLAF-em. Wspomniana wspólna strategia zapobiegania nadużyciom wzmacnia istniejące środki dla danych funduszy oraz ułatwia wdrażanie tejże strategii w omawianym obszarze budżetu. Inne służby Komisji, takie jak służby odpowiedzialne za politykę w zakresie badań, także przyjęły szczególne strategie zwalczania nadużyć finansowych, wykorzystujące dostępne dane na potrzeby zwalczania nadużyć.
Jednak jeszcze nie wszystkie służby Komisji zarządzające funduszami UE stosują takie systematyczne podejście.
Opracowanie podejścia „Pluto” w celu wykrywania nadużyć finansowych i zapobiegania im:
Projekt Pluto powołano w celu wspierania Dyrekcji Generalnej ds. Społeczeństwa Informacyjnego Komisji w poprawie jego zdolności w zakresie audytu i kontroli poprzez dostarczenie skutecznych narzędzi analitycznych oraz informacji na temat wskaźników nadużyć, na podstawie doświadczenia operacyjnego OLAF-u. Dzięki temu podejściu udało się wykryć znacznie więcej przypadków podejrzewanych nadużyć finansowych[27].
Ze względu na sukces projektu, zwłaszcza w odniesieniu do wczesnego wykrywania przypadków nadużyć finansowych, wiele innych operacyjnych służb Komisji jest zainteresowanych jego wdrożeniem. Wprowadzone zostaną ułatwienia w tej kwestii.
Komisja Europejska opracowała narzędzie pomocy o nazwie „ Mutual Assistance Broker” (MAB) . Chodzi tu o wspólną platformę techniczną do bezpiecznej wymiany danych między urzędami celnymi a innymi właściwymi organami krajowymi, w tym unijnymi jednostkami analityki finansowej[28] (organy zwalczające pranie pieniędzy), dostępną za pośrednictwem przeglądarki internetowej. Umożliwia ona bezpieczną wymianę informacji dotyczących dowiedzionego lub podejrzewanego nielegalnego przepływu towarów lub środków finansowych wchodzących na teren UE lub opuszczających go, znosząc potrzebę uciążliwego wielokrotnego wprowadzania danych, przy poszanowaniu przepisów dotyczących ochrony danych osobowych.
Nowe narzędzie IT może w znaczny sposób zmniejszyć administracyjny ciężar wykrywania nadużyć finansowych i nieprawidłowości także w przypadku zarządzania przychodami budżetu.
Komisja opracowała szkolenie dotyczące podnoszenia świadomości w zakresie nadużyć finansowych oparte na rzeczywistych przypadkach, z jakimi dana służba Komisji się spotkała.
Tego rodzaju dopasowane do indywidualnych potrzeb szkolenia zostaną opracowane przy wykorzystaniu rzeczywistych przypadków napotkanych także przez inne służby Komisji i będą regularnie oferowane, jak wskazano w sekcji 2.2.4.
Podstawowe zasady i priorytety
Jakie są podstawowe zasady strategii Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych?
Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych dotyczy zarówno budżetowych stron wydatków, jak i dochodów.
Głównymi zasadami przewodnimi i docelowymi standardami polityki Komisji w tej dziedzinie są:
Etyka. Komisja i inne organy odpowiedzialne za zarządzanie środkami UE muszą przestrzegać najwyższych norm etycznego postępowania i uczciwości . Ich personel musi postępować zgodnie z tymi normami i musi być odpowiednio przeszkolony zarówno pod kątem nadużyć finansowych jak i potrzeby ich zwalczania.
Zwiększona przejrzystość. Jest to ważne narzędzie zwalczania nadużyć finansowych. Odpowiednie informacje na temat wykorzystania funduszy unijnych powinny, w miarę możliwości, być dostępne w formacie, który może być poddawany audytowi, porównywany i analizowany na potrzeby zwalczania nadużyć finansowych, zgodnie z odpowiednimi przepisami dotyczącymi ochrony danych osobowych[29].
Zapobieganie nadużyciom finansowym. Projekt programów wydatkowania jest pierwszym etapem skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym. W związku z tym analiza potencjalnego narażenia na nadużycia finansowe będzie w stosownych przypadkach uwzględniona w ramach studiów wykonalności i oceny wpływu. Na etapie realizacji programów, opłacalne i oparte na ryzyku monitorowanie i mechanizmy kontrolne powinny wpłynąć na właściwe zmniejszenia ryzyka wystąpienia nadużyć.
Zdolność skutecznego prowadzenia dochodzeń . Odpowiednie narzędzia i zachęty są ważne dla skutecznego wykrywania nadużyć i prowadzenia dochodzeń w ich sprawie. Kiedy istnieje podejrzenie nadużycia, organy zajmujące się zwalczaniem nadużyć finansowych powinny mieć dyskretny dostęp do niezbędnych informacji, we współpracy z instytucjami i organizacjami, których dotyczy ścieżka audytu i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto zainteresowane instytucje i organy potrzebują adekwatnych i aktualnych informacji od organu dochodzeniowego w celu podjęcia środków zapobiegawczych, aby zapobiec kontynuacji wszelkich nieprawidłowości i nadużyć finansowych mających wpływ na budżet UE. Osoby zgłaszające przypadki naruszenia, świadkowie i informatorzy, potrzebują łatwych, bezpiecznych i szybkich procedur zgłaszania nadużyć.
Sankcje . Sprawiedliwość musi zostać osiągnięta w zgodzie z odpowiednią procedurą i w rozsądnym czasie. Procedury muszą przewidywać odpowiednie normy proceduralne przy pomocy mechanizmów, które umożliwiają płynne i niezależne działanie. Oprócz odpowiednich sankcji, osoby skazane i administracyjnie ukarane muszą być faktycznie pozbawione wpływów ze swoich naruszeń, a zdefraudowane środki muszą zostać odzyskane.
Dobra współpraca między podmiotami wewnętrznymi i zewnętrznymi . Warunkiem wstępnym dla skutecznego zwalczania nadużyć finansowych jest w szczególności dobra współpraca między UE i organami krajowymi oraz między służbami wszystkich zainteresowanych instytucji. Komisja bierze pod uwagę istotną rolę jej partnerów realizujących, zwłaszcza w ramach zarządzania dzielonego.
Jakich obszarów dotyczą priorytety Komisji?
Strategia Komisja w zakresie zwalczania nadużyć finansowych dostarczy środków zwalczania nadużyć finansowych w dziedzinie zapobiegania i wykrywania (2.2.), dochodzeń (2.3.), sankcji (2.4.), odzyskiwania (2.5) i innych horyzontalnych sfer polityki zapobiegania nadużyciom finansowym, takim jak polityka w zakresie etyki i uczciwości; przejrzystości i dostępu do dokumentów; oraz zamówień publicznych i dotacji (2.6.).
Kwestie, które muszą być traktowane jako priorytetowe , odnoszą się do zapobiegania nadużyciom finansowym:
1. odpowiednie przepisy dotyczące zwalczania nadużyć finansowych we wnioskach legislacyjnych Komisji dotyczących programów wydatkowania w ramach nowych wieloletnich ram finansowych, w świetle analizy wpływu, o czym mowa w sekcji 2.2.1;
2. opracowanie z pomocą OLAF-u strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych na szczeblu służb Komisji (sekcja 2.2.2.) oraz służb centralnych i ich wdrożenie (sekcje 2.2.1 do 2.2.3 i 2.2.4); oraz
3. przegląd dyrektyw w sprawie zamówień publicznych w celu uwzględnienia potrzeby uproszczenia przy jednoczesnym ograniczeniu ryzyka nadużyć finansowych związanych z zamówieniami w państwach członkowskich (sekcja 2.6.4).
Wymienione priorytety zostaną wprowadzone w życie najpóźniej do końca 2013 r. Pozostałe środki określone w niniejszej strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych zostaną wdrożone najpóźniej do końca 2014 r.
Zapobieganie nadużyciom finansowym i nieprawidłowościom oraz ich wykrywanie[30] jest celem, jaki należy osiągnąć za pomocą procesu kontroli wewnętrznej w Komisji, który stosuje się do wszystkich poziomów zarządzania[31]. Wszystkie podmioty zarządzające środkami UE są prawnie zobowiązane do zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym mającym wpływ na budżet UE. W praktyce Komisja, państwa członkowskie i inni partnerzy realizujący, mają obowiązek wprowadzić kontrolne procedury zarządzania i wewnętrzne, mające na celu zapobieganie i wykrywanie nieprawidłowości, błędów i nadużyć finansowych[32].
Kontrole służące wykrywaniu i zapobieganiu oszustwom są elementem kontroli, których zadaniem jest zapewnienie legalności i prawidłowości transakcji. Omawiana strategia w zakresie zwalczania nadużyć finansowych nie powinna zatem skutkować dodatkowymi kontrolami. Konieczne jest jednak zagwarantowanie, aby istniejące systemy kontroli wewnętrznej odpowiednio obejmowały ryzyko wystąpienia nadużyć.
Ramy prawne zawierają już wprawdzie komplet wymogów służących zapewnieniu prawidłowości i legalności procedur, jednak aby w sposób zadowalający zająć się konkretnie kwestią narażenia na nadużycia konieczne są dalsze ulepszenia. Centralne służby Komisji, a także niektóre służby zarządzające, opracowały narzędzie analizy ryzyka, które są również dostosowane do zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych. Narzędzia wymagają jednak regularnego przeglądu w celu lepszego rozwiązania tych problemów[33]. Komisja będzie aktywnie promować zarządzanie ryzykiem nadużyć i będzie monitorować rzeczywiste rezultaty osiągane dzięki obowiązującym środkom zapobiegawczym.
Strategia w zakresie zwalczania nadużyć finansowych na poziomie służb Komisji
W zależności od metody zarządzania oraz dziedziny polityki, zakres odpowiedzialności podmiotów jest różny. Wymaga to zindywidualizowanego podejścia: strategie w zakresie zwalczania nadużyć finansowych na poziomie służb Komisji muszą być projektowane indywidualnie z pewnymi cechami wspólnymi, w zależności od danej dziedziny polityki czy służby Komisji. Takie samo rozwiązanie dla wszystkich nie byłoby najbardziej efektywne. Tam gdzie ma to zastosowanie, wdrażanie musi być oparte na specyficznych dla poszczególnych sektorów strategiach zwalczania nadużyć finansowych , które muszą zostać przyjęte przez wszystkie służby zarządzające funduszami unijnymi lub nadzorujące je.
Jeśli chodzi o zarządzanie bezpośrednie , służby Komisji odpowiedzialne za różne dziedziny polityki, są przede wszystkim odpowiedzialne za zapobieganie nadużyciom finansowym, za następstwa finansowe przypadków nadużyć finansowych w obszarach swojej odpowiedzialności i tam, gdzie stosowne oraz w ścisłej współpracy z OLAF-em, za przyjęcie środków zmniejszających ryzyko strat w celu uniknięcia kontynuacji nadużyć finansowych lub nieprawidłowości[34].
Jeśli chodzi o sferę zarządzania dzielonego , główna odpowiedzialność za wykonanie znacznej części środków z budżetu UE (ok. 80 %) spoczywa na państwach członkowskich[35]. Stawia do przed służbami Komisji określone wyzwania w odniesieniu do zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania. W odniesieniu do zarządzania dzielonego państwa członkowskie są w pierwszym rzędzie odpowiedzialne za ustanowienie dla programów operacyjnych systemów zarządzania i kontroli, które są zgodne z ramami regulacyjnymi. Państwa członkowskie są zobowiązane obsługiwać te systemy skutecznie, aby zapobiegać nieprawidłowościom, wykrywać i korygować nieprawidłowości, w tym nadużycia finansowe. Komisja ma następnie zastosować procedury rozliczenia rachunków lub mechanizmy korekty finansowej, które umożliwiają przyjęcie przez nią ostatecznej odpowiedzialności za wykonanie budżetu w ramach zarządzania dzielonego.
Jeśli chodzi o zarządzanie pośrednie, wspólne i zdecentralizowane[36] oraz dzielone w odniesieniu do wykonania budżetu służby Komisji polegają na partnerach zewnętrznych . Strategia w zakresie zwalczania nadużyć finansowych na poziomie służb Komisji będzie musiała przestrzegać wymogu proporcjonalności i stosunku kosztu do korzyści w przypadku środków, które mają zostać podjęte, a także w miarę możliwości opierać się na istniejącej strategii. Szczegóły sposobu zarządzania przez partnerów zewnętrznych różnią się między sobą, dlatego służby Komisji muszą ustalić, jak najlepiej chronić interesy finansowe UE w każdej dziedzinie, biorąc pod uwagę stosunek kosztów do spodziewanych korzyści. OLAF będzie wspierać służby Komisji jak wspomniano sekcji 2.2.2. W stosownych przypadkach Komisja zaproponuje lub wzmocni prawodawstwo, zmieni umowy lub wynegocjuje z państwami członkowskimi i innymi partnerami zewnętrznymi konieczne zmiany. Wnioski takie będą również uwzględniać stosowne oceny ryzyka nadużyć finansowych i inne analizy.
Które elementy są niezbędne na poziomie służb Komisji w strategiach w zakresie zwalczania nadużyć finansowych?
Służby Komisji dostosują swoje systemy i procedury kontroli wewnętrznej w sposób spójny, z należytym uwzględnieniem zasady proporcjonalności.
Strategie sektorowe powinny dotyczyć całego cyklu zwalczania nadużyć finansowych, a mianowicie przeciwdziałania nadużyciom finansowym i ich wykrywania, współpracy między OLAF-em a służbami Komisji, etapu odzyskiwania środków i kar. Powinny one dostosować te elementy do konkretnych potrzeb i sytuacji poszczególnych działów polityki, w tym do ryzyka nadużyć w danym sektorze.
Istniejących strategii sektorowych można użyć jako podstawy, w miarę potrzeby odpowiednio je zwiększyć lub uzupełnić.
Komisja może również wprowadzić strategie regionalne w zakresie poszczególnych rodzajów nadużyć finansowych. Nowym przykładem podejścia horyzontalnego jest plan działania w celu zwalczania przemytu papierosów i alkoholu wzdłuż wschodniej granicy UE, dołączony do niniejszej strategii jako dokument roboczy[37].
Komisja będzie rozwijać bliską współpracę i synergie z instytucjami UE, w tym ESDZ, biurami, agencjami i podmiotami , w tym ze wspólnymi przedsiębiorstwami oraz promować wśród nich odnośne normy określone w niniejszej strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych.
Rola OLAF-u w opracowywaniu i wdrażaniu strategii
Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1073/1999 OLAF „ma udział w planowaniu i rozwijaniu metod zwalczania nadużyć finansowych, jak również każdej innej nielegalnej działalności przynoszącej szkody interesom finansowym Wspólnoty Europejskiej.”[38] OLAF powinien być zaangażowany w powyższe czynności na możliwie wczesnym etapie. Mimo, że przeciwdziałanie i wykrywanie nadużyć finansowych jest przede wszystkim obowiązkiem osób pełniących funkcje kierownicze w służbach Komisji (odpowiednio do danej metody zarządzania), OLAF odgrywa ważną rolę w tym procesie.
OLAF będzie również odgrywać proaktywną i wzmocnioną rolę, wspierając służby Komisji między innymi poprzez metodologię i wytyczne w zakresie opracowania i wdrożenia sektorowych strategii zwalczania nadużyć.
Obecnie wymiana najlepszych praktyk odbywa się tylko między niektórymi służbami Komisji zarządzającymi funduszami UE, nie obejmuje ona jednak wszystkich służb Komisji. Grupa wysłanników różnych służb ds. odporności na nadużycia finansowe zostanie przekształcona w sieć prewencji oraz wykrywania nadużyć finansowych, zorganizowaną przez OLAF. Sieć ta będzie wykorzystywana jako centrum wiedzy specjalistycznej służącej wsparciem i doradztwem. Będzie ona rozpowszechniać najlepsze praktyki (np. projekt „Pluto” dotyczący eksploracji danych, o którym mowa powyżej) oraz przeprowadzać oceny ryzyka w zakresie nadużyć finansowych na podstawie doświadczenia operacyjnego OLAF-u oraz odpowiednich informacji, które posiada OLAF, dostarczonych przez państwa członkowskie, państwa spoza UE oraz organizacje międzynarodowe. Sieć ta wspomoże również opracowanie i regularną aktualizację strategii sektorowych przyjętych przez służby Komisji.
OLAF przyczyni się do koordynowania współpracy państw członkowskich w walce przeciwko nadużyciom zgodnie z art. 325 ust. 3 TFUE oraz obowiązującymi ramami regulacyjnymi[39]. Działania państw członkowskich wspierane są poprzez regularne konsultacje, w szczególności z komitetem ds. koordynacji zwalczania nadużyć finansowych (COCOLAF)[40]. Skład komitetu może obejmować więcej podgrup sektorowych, które zagwarantują dostępność ekspertów dla różnych sektorów polityki. Powyższe podgrupy będą stymulowały współpracę służb odpowiedzialnych za zwalczanie nadużyć finansowych w państwach członkowskich, zachęcając je do dzielenia się doświadczeniem operacyjnym oraz podnoszenia poziomu wiedzy na temat oszukańczych praktyk wykrytych w różnych państwach członkowskich.
Odzwierciedla to rolę OLAF-u, polegającą na badaniu zarzutów dotyczących nadużyć finansowych oraz czynnym wspomaganiu wszystkich służb Komisji w rozwijaniu polityki przeciwdziałania nadużyciom.
Systematyczne kontrole oraz analizy ryzyka
Służby Komisji z pomocą OLAF-u wdrożą systemy, odpowiednie do danej metody zarządzania, zapewniające wystarczającą pewność wykrycia poważnych nieprawidłowości oraz nadużyć. W szczególności należy stworzyć wymogi rozpoznania podejrzanych operacji lub podmiotów poprzez wprowadzenie konkretnych wskaźników odnoszących się do nadużyć („sygnałów ostrzegawczych”).
Służby przeprowadzą analizę potrzeb w celu usprawnienia oceny ryzyka w zakresie nadużyć poprzez rozwój bardziej usystematyzowanego i sformalizowanego procesu wykrywania obszarów ryzyka nadużyć finansowych. Równocześnie, korzystając w najbardziej skuteczny sposób z istniejących zasobów, powinny one wprowadzić aplikacje informatyczne w zakresie inteligentnej kontroli, odpowiednio dostosowane do swoich potrzeb, które zostały opracowane dla niektórych służb przy współpracy OLAF-u[41]. Aplikacje takie umożliwiają np. zebranie istniejących danych odnośnie do zakończonych lub bieżących projektów finansowanych ze środków UE. Jest to przydatne do celów przeciwdziałania nadużyciom, pomaga także przy wykrywaniu przypadków plagiatu lub oszukańczego podwójnego finansowania. Aplikacje te są w pełni skuteczne tylko w sytuacji, gdy odpowiednie systemy informacyjne zawierają pełne, spójne i wiarygodne dane dotyczące funduszy UE. Możliwość analizy danych do celów przeciwdziałania nadużyciom powinna także zostać uwzględniona w momencie definiowania wymogów funkcjonalnych na potrzeby nowych systemów informatycznych.
Należy także usprawnić komunikację między służbami Komisji dotyczącą ryzyka nadużyć. Sposób użytkowania przez Komisję systemu wczesnego ostrzegania (EWS, z ang. Early Warning System )[42] zostanie poddany weryfikacji, tak aby uczynić go bardziej skutecznym narzędziem przeciwdziałania nadużyciom w ramach zarządzania bezpośredniego. Należy zapewnić warunki dla szerszej wymiany informacji z zewnętrznymi zainteresowanymi podmiotami za pośrednictwem centralnej bazy danych o wykluczeniach[43] w oparciu o odpowiednie ustawodawstwo, przy pełnym zachowaniu zasad ochrony danych.
Skuteczne monitorowanie utrudniać może niewłaściwy dostęp do dokumentów i informacji w niektórych obszarach wspólnego zarządzania , które obejmują organizacje międzynarodowe[44]. Komisja będzie nadal dążyć do usprawnienia instrumentów prawnych dotyczących współpracy z krajami spoza UE oraz organizacjami międzynarodowymi oraz do zagwarantowania ich właściwego wdrożenia i stosowania. Może to obejmować dołączenie do porozumień międzynarodowych oraz protokołów ustaleń zgodnie z obowiązującymi rozporządzeniami dotyczącymi dochodzeń, przepisami w zakresie wymiany informacji oraz współpracy na poziomie operacyjnym, w tym prowadzenie wspólnych dochodzeń.
Poszerzanie wiedzy oraz szkolenia
Komisja zadba o regularne poszerzanie wiedzy swoich pracowników na temat ewentualnych nadużyć, w szczególności dotyczy to kierowników projektów, urzędników finansowych, audytorów oraz personelu delegatur UE. Będzie ona ściśle współpracować z ESDZ oraz innymi organami UE w celu propagowania powyższej polityki. Będzie również rozpowszechniać informacje na temat systemu wczesnego ostrzegania, procedur zgłaszania nadużyć oraz środków przeciwdziałania nadużyciom. Obejmuje to ograniczanie wypływu nadużyć oraz nieprawidłowości poprzez podjęcie w stosownym czasie odpowiednich działań mających na celu ich powstrzymanie, skupiając się początkowo na organach i podmiotach, których dotyczy to w największym stopniu. Rozpowszechniane informacje powinny obejmować informacje na temat środków zwalczania nadużyć oraz na temat OLAF-u.
Wszyscy pracownicy zarządzający projektami oraz operacjami finansowymi odpowiadają za zapobieganie i wykrywanie nadużyć. Powinni również zostać w wystarczającym stopniu wyszkoleni, w tym w zakresie zagadnień związanych z nadużyciami finansowymi. OLAF opracuje specjalistyczną, wewnętrzną stronę internetową Komisji dotyczącą zwalczania nadużyć, zawierającą wskazówki metodologiczne w celu wsparcia służb oraz agencji wykonawczych w rozwijaniu strategii zwalczania nadużyć, w tym najlepsze praktyki oraz mechanizmy nadużyć. OLAF udostępni również wiedzę specjalistyczną do celów rozwijania programów szkoleniowych.
Sieć prewencji oraz wykrywania nadużyć OLAF-u oraz w miarę możliwości inne istniejące grupy ekspertów włączą się w działania dotyczące poszerzania wiedzy oraz szkolenia.
Komisja, a w szczególności OLAF, będą nadal wymieniały najlepsze praktyki, wspierały inne organizacje międzynarodowe oraz organy eksperckie i współpracowały z nimi w celu rozwijania polityk w zakresie zwalczania nadużyć finansowych i walki z korupcją. Działania związane z walką z korupcją będą koordynowane przez unijny mechanizm sprawozdawczości w zakresie walki z korupcją.
Dochodzenia OLAF-u
Komisja przedstawiła swój zmieniony wniosek dotyczący reformy OLAF-u[45]. Wniosek ten wzmacnia skuteczność OLAF-u w prowadzeniu dochodzeń[46]. Przewiduje on również lepszą współpracę z innymi organami, specjalne prawa procesowe oraz zapewnia ochronę praw indywidualnych zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej.
Przepływ informacji pomiędzy służbami Komisji i OLAF-em przed, w trakcie trwania oraz po zakończeniu dochodzeń powinien umożliwić Komisji wdrożenie odpowiednich środków ostrożności, takich jak zawieszenie dotacji, umowy lub płatności oraz powstrzymanie utrzymujących się nieprawidłowych praktyk. Ułatwi to również OLAF-owi dostęp do wszystkich istotnych informacji na potrzeby swoich dochodzeń.
Jeśli dochodzenie dotyczy pracowników instytucji UE („dochodzenie wewnętrzne”), klucz do sukcesu stanowi intensywna współpraca pomiędzy OLAF-em i innymi służbami dochodzeniowymi . Współpraca ta powinna być wzmocniona, tam gdzie zaistnieje taka potrzeba, w szczególności pomiędzy OLAF-em oraz innymi służbami dochodzeniowymi i kontrolnymi instytucji UE . [47]
Dla wszystkich metod zarządzania, państwa członkowskie[48], państwa spoza UE oraz organizacje międzynarodowe powinny określić organ stanowiący centralny punkt kontaktowy . Powyższe punkty kontaktowe będą pełnić rolę bezpośrednich łączników dla celów dochodzeniowych na potrzeby OLAF-u, jak zaproponowano w zmienionym wniosku w sprawie reformy OLAF-u.
W stosownych przypadkach oraz na potrzeby dochodzeń prowadzonych przez OLAF, współpraca pomiędzy OLAF-em oraz zewnętrznymi audytorami służb Komisji powinna zostać jeszcze bardziej rozszerzona, tak aby korzystać z ich odnośnej wiedzy specjalistycznej. W tym celu audytorzy Komisji będą uczestniczyć w misjach OLAF-u oraz kontrolach przeprowadzanych na miejscu.
OLAF udostępnia swoje doświadczenie operacyjne i najlepsze praktyki dotyczące ochrony interesów finansowych UE oraz dzieli się nimi z państwami członkowskimi. Wspiera on podejmowane przez państwa członkowskie wspólne działania na rzecz zwalczania nadużyć finansowych.[49] Partnerzy powiadamiają OLAF o wykrytych przypadkach nadużyć finansowych na wstępnym etapie dochodzenia oraz aktualizują informacje w miarę postępów dochodzenia, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawnych.
Mając na uwadze wieloletnie ramy finansowe, programy wydatkowania oraz wszystkie istotne decyzje, umowy i porozumienia w sprawie dotacji finansowane przez UE muszą zawierać oświadczenie, że OLAF posiada uprawnienia do prowadzenia dochodzeń w przypadkach podejrzenia popełnienia nadużycia finansowego w programach i projektach finansowanych przez UE[50]. Odpowiednie klauzule powinny nałożyć na wszystkich wykonawców, beneficjentów dotacji oraz ich pracowników obowiązek udostępnienia OLAF-owi, na jego żądanie, wszystkich informacji dotyczących wdrażania programów i projektów. Wykonawcy oraz beneficjenci dotacji powinni mieć obowiązek uwzględnienia w umowach podpisywanych z podwykonawcami koniecznych klauzul przyznających OLAF-owi te same prawa w odniesieniu do wszystkich podwykonawców.
Informatorzy i urzędnicy ujawniający nieprawidłowości
Ramy dotyczące zgłaszania podejrzeń odnośnie do popełnienia nadużycia finansowego lub przypadków korupcji oraz ochrony wszystkich informatorów działających w dobrej wierze są bardzo ważne w wykrywaniu nadużyć finansowych. Przepisy UE określają zasady informowania o nieprawidłowościach dla pracowników UE[51]. Wszystkie inne strony ( informatorzy ) powinny mieć ułatwiony dostęp do organów dochodzeniowych, takich jak OLAF[52]. Komisja rozważy w jaki sposób urzędnicy ujawniający nieprawidłowości mogą otrzymać lepsze wytyczne oraz ochronę przed organami, których informacja dotyczy, oraz w jaki sposób zachęcać informatorów do przekazywania informacji o nieprawidłowościach, nadużyciach finansowych oraz korupcji (np. środki motywujące informatorów i zachęcające do dobrowolnego ujawniania informacji).
Komisja usprawni i wzmocni stosowanie sankcji finansowych lub administracyjnych , w tym wykluczenie z finansowania unijnego w przypadku wykrycia poważnych nieprawidłowości, nadużyć finansowych i korupcji. W momencie podejmowania decyzji o nałożeniu sankcji na podmioty prawne, należy wziąć pod uwagę środki, które powyższe podmioty przedsięwzięły w stosunku do osób odpowiedzialnych za nadużycia i korupcję. Sankcje te powinny też zostać odpowiednio upublicznione, z poszanowaniem obowiązujących ram prawnych.
Państwa członkowskie są zobowiązane do powiadomienia o niektórych przypadkach nadużyć finansowych dotyczących budżetu UE, które mogą stanowić podstawę do wykluczenia beneficjentów z dalszego finansowania unijnego[53]. Nie są jednak zobowiązane do przetrzymywania tej informacji w scentralizowanym systemie, który umożliwiłby ukierunkowanie przepływu informacji przez jeden organ odpowiedzialny za powyższe, przez co system ten stałby się bardziej skuteczny. Komisja będzie więc zachęcać państwa członkowskie do przyjęcia wytycznych dla władz na poziomie krajowym w celu zagwarantowania, że powiadomienia są przesyłane we właściwy sposób do centralnej bazy danych o wykluczeniach (CED) administrowanej przez Komisję. Komisja będzie zachęcać do działań poszerzających wiedzę na temat CED wśród władz państw członkowskich oraz organów unijnych.
Aby zapewnić równe warunki działania w całej UE[54] Komisja przeanalizuje, czy sankcje finansowe lub administracyjne stosowane przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych są w wystarczającym stopniu skuteczne, proporcjonalne i odstraszające . Opracuje także odpowiednie inicjatywy ustawodawcze, w szczególności w obszarach ceł, zgodnie ze sztokholmskim planem działania[55].
W celu wzmocnienia odstraszającego skutku sankcji dyscyplinarnych , rezultaty postępowań dyscyplinarnych powinny być rozpowszechniane w bardziej skuteczny sposób, z równoczesnym poszanowaniem praw podstawowych osoby objętej postępowaniem oraz ochrony danych. Informacje na temat pracowników, na których nałożono sankcje , powinny być przetrzymywane oraz udostępniane zgodnie z zasadą ograniczonego dostępu do celów przeciwdziałania nadużyciom finansowym, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony danych osobowych, przy zapewnieniu odpowiednich konkretnych zabezpieczeń[56].
W przypadku zarządzania dzielonego główna odpowiedzialność za przeprowadzenie dochodzeń w sprawach dotyczących nieregularności i nadużyć finansowych oraz odzyskanie niewłaściwie wypłaconych środków spoczywa na państwach członkowskich, w tym również w następstwie dochodzeń prowadzonych przez OLAF[57]. W przypadku zarządzania bezpośredniego: w następstwie dochodzenia prowadzonego przez OLAF służby Komisji wydają bezzwłocznie nakaz odzyskania środków. Ważne jest, aby informacje dotyczące powyższych nakazów odzyskania środków były w sposób systematyczny uwzględniane w działaniach operacyjnych OLAF-u. Komisja będzie w dalszym ciągu udoskonalać kompletność, jakość oraz prezentację danych dotyczących nakazów odzyskania środków w swoim sprawozdaniu w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej[58].
Inne przekrojowe instrumenty przeciwdziałania nadużyciom finansowym
Międzynarodowe zasady legislacyjne
Komisja zapewni należyte wdrożenie właściwych konwencji oraz norm międzynarodowych odnoszących się do polityki zwalczania nadużyć finansowych, ze szczególnym uwzględnieniem konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC), instrumentów Rady Europy (GRECO) oraz norm i zaleceń OECD i G20[59].
Komisja dysponuje kompleksowym systemem zasad dotyczących etyki i integralności, obowiązującym pracowników[60], jak i członków Komisji[61]. Zasady te zostały niedawno zmienione. Dla wszystkich nowych pracowników Komisja zapewnia odpowiednia szkolenia, dostępne są również kursy przypominające.
Komisja zagwarantuje, że zasady oraz wartości etyczne służby cywilnej UE będą komunikowane odgórnie wszystkim pracownikom w sposób odpowiedni i systematyczny oraz udostępni właściwe szkolenia .
Komisja zapewni wdrożenie skutecznych środków zapobiegania nadużyciom finansowym w swojej polityce naboru pracowników oraz polityce kadrowej. Powinny one obejmować skuteczną kontrolę przeszłości kandydatów.
Przejrzystość przyczynia się do zapobiegania nadużyciom finansowym oraz do ich wykrywania. W celu zagwarantowania, że środki finansowe UE zarządzane są w sposób przejrzysty oraz zgodnie z obowiązującymi wymogami prawnymi, obywatele powinni mieć możliwość łatwego dostępu do właściwych informacji.
W następstwie europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości[62] Komisja wprowadziła dobrowolny system na rzecz zwiększonej przejrzystości w ramach reprezentowania interesów na poziomie unijnym. Stworzony został rejestr oraz przyjęty kodeks postępowania. W dniu 23 czerwca 2011 r. Komisja podpisała porozumienie międzyinstytucjonalne z Parlamentem Europejskim w sprawie wspólnego rejestru[63].
Komisja dokonuje obecnie przeglądu unijnych dyrektyw o zamówieniach publicznych[64]. Ma to na celu uproszczenie oraz zwiększenie przejrzystości procedur przetargowych na wszystkich poziomach, zarówno na poziomie unijnym jak i państw członkowskich. W kontekście powyższej reformy, Komisja przeanalizuje dodatkowe potencjalne środki zapobiegania nadużyciom oraz konfliktowi interesów w zakresie przyznawania środków publicznych.
Komisja rozważa również zaproponowanie uregulowań dotyczących przyznawania koncesji na usługi, które mogą zakładać wykorzystanie środków unijnych w partnerstwach publiczno-prywatnych i które obecnie nie są objęte żadnymi wyraźnymi wymogami przejrzystości.
Podmioty otrzymujące środki UE powinny być w stanie przedstawić na żądanie przejrzyste informacje na temat własności . Wszystkie podmioty objęte strukturą własności powinny być dostępne do weryfikacji przez właściwe organy na podstawie zasady ograniczonego dostępu. Dotyczy to również partnerów konsorcjum oraz stron trzecich otrzymujących wsparcie finansowe w toku wdrażania dotacji.
MONITOROWANIE I SPRAWOZDANIA Z WDROżENIA
Odniesienie do wdrażania omawianej strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych powinno zostać ujęte w bieżącym cyklu planowania strategicznego i programowania Komisji, który obejmuje całokształt instrumentów w zakresie planowania, monitorowania i sprawozdawczości. Strategie w zakresie zwalczania nadużyć finansowych nie wymagają dodatkowych mechanizmów kontroli lub dodatkowego obciążenia administracyjnego, muszą jednak być odpowiednio zintegrowane z istniejącymi systemami planowania, kontroli oraz sprawozdawczości.
Na poziomie służb Komisji, roczne plany zarządzania stanowią podstawę działań dotyczących planowania i monitorowania, powinny one również obejmować wdrażanie wewnętrznych strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Roczne sprawozdania z działalności stanowią instrument sprawozdawczości prezentujący dokonania służb w danym roku, w tym sposób usprawnienia systemów zarządzania i kontroli oraz zarządzania finansowego łącznie z kwestiami nadużyć finansowych. Roczne sprawozdania z działalności [65] powinny zawierać informacje na temat przeciwdziałania nadużyciom finansowym, stanowiące część oceny systemów kontroli wewnętrznej , odzwierciedlające zakres wdrożenia strategii sektorowej oraz opisujące środki ograniczania ryzyka nadużyć finansowych[66]. Powinny one również obejmować systematyczne aktualizacje dotyczące wdrażania strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych.
Od 2013 r. Komisja będzie przedstawiać sprawozdania na temat wdrażania omawianej strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych - sprawozdanie Komisji w sprawie ochrony interesów finansowych UE.
Powyższe ustalenia zagwarantują, że środki w zakresie zwalczania nadużyć finansowych będą traktowane przez Komisję priorytetowo oraz podkreślą ich znaczenie dla procedury udzielenia absolutorium.
[1] Definicja nadużycia finansowego znajduje się w art. 1 Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. C 316, 27/11/1995, s. 49).
[2] Odniesienia do służb Komisji obejmują wszystkie dyrekcje generalne i służby Komisji oraz agencje wykonawcze.
[3] Urzędnicy zatwierdzający przez delegację w rozumieniu TFUE (art. 322) i rozporządzenia finansowego (rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1)).
[4] Zob. art 28 i 28a rozporządzenia finansowego.
[5] Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa UE przez podmiot gospodarczy, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę dla interesów finansowych UE, art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312 z 23.12.1995).
[6] Komunikat Komisji „Zapobieganie nadużyciom finansowym przy wykorzystaniu wyników operacyjnych: dynamiczne podejście do kwestii odporności przepisów na nadużycia finansowe”{COM(2007) 806 wersja ostateczna}
[7] Np. sprawozdania w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot i zwalczania nadużyć finansowych – Sprawozdania roczne za 2008 r. (2009/2167(INI)) i 2009 r. (2010/2247(INI)).
[8] Zob. np. rezolucja Rady dotycząca szeroko zakrojonej unijnej polityki walki z korupcją – 14 kwietnia 2005 r.; wnioski grupy roboczej ds. Prokuratury Europejskiej zorganizowanej przez prezydencję hiszpańską (w pierwszej połowie 2010 r.) oraz oświadczenie prezydencji belgijskiej (w drugiej połowie 2010 r.) na temat programu sztokholmskiego.
[9] Opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 1/2010: Poprawa finansowego zarządzania budżetem Unii Europejskiej: Zagrożenia i wyzwania, Dz.U. C 35 z 12.2.2010, s. 4; Sprawozdanie roczne Trybunału Obrachunkowego dotyczące wykonania budżetu za rok budżetowy 2009, Dz.U. C 303 z 9.11.2010, s. 10, 11, 26.
[10] Zob. np. EUCO 2/1/11 REV1 z dnia 8 marca 2011 r. („Instrumenty UE służące wspieraniu badań, rozwoju i innowacji powinny zostać uproszczone, tak aby ułatwić najlepszym naukowcom i najbardziej innowacyjnym przedsiębiorstwom korzystanie z nich, w szczególności przez ustalenie między odpowiednimi instytucjami nowej równowagi między zaufaniem a kontrolą oraz między ponoszeniem ryzyka a unikaniem go.”)
[11] Rezolucja PE z dnia 11 listopada 2010 r. - P7 TA(2010)0401 - (zwracająca uwagę na skomplikowane i czasochłonne zasady regulujące uczestnictwo, wysokie koszty personelu i biurokrację).
[12] Dz.U. C 115 z 4.5.2010, s. 1.
[13] COM(2011) 135 wersja ostateczna.
[14] Komunikat w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej przez prawo karne i w drodze dochodzeń administracyjnych Zintegrowana polityka służąca ochronie pieniędzy podatników, COM(2011) 293 wersja ostateczna.
[15] Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie zwalczania korupcji w UE (COM(2011) 308 wersja ostateczna).
[17] COM (2010) 2020.
[18] COM (2010) 700.
[19] COM(2000) 358 wersja ostateczna.
[20] COM(2001) 254 wersja ostateczna; COM(2004) 544 wersja ostateczna.
[21] Zob. COM(2006) 378, s. 5–12 aby uzyskać więcej informacji (ocena strategii na lata 2000–2005).
[22] COM(2007) 806 wersja ostateczna.
[24] COM(2010) 382, s. 6. Liczba ta odnosi się do wczesnego etapu, po wszczęciu dochodzenia w sprawie nieprawidłowości, tam gdzie istnieje początkowe podejrzenie, że popełnione zostało przestępstwo.
[26] Zwłaszcza Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS) oraz Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa (IFOR).
[27] Roczne sprawozdanie OLAF-u za 2010 r., s. 30.
[28] Narzędzie to jest ukierunkowane zwłaszcza na dopełnienie wymogu wymiany informacji określonego przez Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy w specjalnym zaleceniu IX w sprawie przewoźników środków pieniężnych, które wdrożono w UE na mocy postanowień art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1889/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie kontroli środków pieniężnych wwożonych do Wspólnoty lub wywożonych ze Wspólnoty (Dz. U. L 309 z 25.11.2005, s. 9–12).
[29] Zob. art. 29 i 30 rozporządzenia finansowego (zasada przejrzystości).
[30] Nadużycie jest określeniem z prawa karnego orzekanym przez sędziego. W kontekście niniejszego komunikatu wykrywanie nadużyć finansowych i nieprawidłowości odnosi się do wykrywania (np. przez urzędników finansowych lub audytorów) faktów lub bardzo podejrzanych okoliczności, które wskazują na nieprawidłowości, a co za tym idzie potencjalne nadużycie, które wymagają przekazania do OLAF-u w celu zbadania przez OLAF.
[31] Artykuł 28a rozporządzenia finansowego.
[32] Art. 60 ust. 4 w powiązaniu z art. 48 przepisów wykonawczych rozporządzenia finansowego (Dz. U. L 357 z 31.12.2002, s. 1–71.
[33] Zob. komunikat Komisji „Ku skutecznemu i spójnemu zarządzaniu ryzykiem w służbach Komisji” (SEC(2005)1327).
[34] W ramach zarządzania bezpośredniego, zgodnie z art. 53a rozporządzenia finansowego, zadania dotyczące realizacji muszą być przeprowadzane bezpośrednio przez służby Komisji lub przez delegatury/przedstawicielstwa UE.
[35] Artykuł 53b rozporządzenia finansowego.
[36] Artykuły 54, 53, 56 i 163 rozporządzenia finansowego.
[37] SEK(2011)791
[38] Artykuł 1: w zmienionym wniosku w sprawie reformy OLAF (COM(2011) 135 ta część została nieznacznie skorygowana, w zakresie, w jakim OLAF musi brać udział w planowaniu i rozwijaniu metod prewencji i zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i wszelkiej innej nielegalnej działalności mającej wpływ na interesy finansowe Unii.
[39] Rozporządzenie Rady (WE) nr 515/97 z 13 marca 1997 r. w sprawie wzajemnej pomocy między organami administracyjnymi państw członkowskich (Dz.U. L 82, z 22.3.1997, s. 1) i rozporządzanie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z 25 maja 1999 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez OLAF, art. 1 (Dz.U. L 136, z 31.5.1999, s. 1).
[40] Decyzja Komisji 94/140/WE, Dz.U. L 61 z 4.3.1994, s. 27.
[41] Takich jak projekt „Pluto” dotyczący eksploracji danych, o którym mowa w sekcji 1, opracowany przez służby zaangażowane w finansowanie badań oraz OLAF.
[42] Decyzja Komisji C(2008) 3872 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie systemu wczesnego ostrzegania do użytku urzędników zatwierdzających Komisji oraz agencji wykonawczych, Dz. U. L 344, z 20.12.2008, s. 125.
[43] Art. 95 rozporządzenia finansowego.
[44] Opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 1/2010 Poprawa finansowego zarządzania budżetem Unii Europejskiej: Zagrożenia i wyzwania, Dz.U. C 35 z 12.2.2010, s. 14;
[46] Europejski Trybunał Obrachunkowy podkreśla również potrzebę zwiększenia skuteczności. Sprawozdanie specjalne nr 2/2011 pt. „Działania następcze związane ze sprawozdaniem specjalnym nr 1/2005 dotyczącym zarządzania Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych”
[47] Zmieniony wniosek w sprawie reformy OLAF (COM(2011) 135) przewiduje dlatego, że priorytetem OLAF-u są działania dochodzeniowe, zob. art. 5 ust. 1 oraz uzasadnienie, s. 4.
[48] Przewiduje to art. 3 zmienionego wniosku w sprawie reformy OLAF-u (COM(2011) 135). Zob. także Uzasadnienie, s. 4.
[49] Zgodnie z art. 1 zmienionego wniosku w sprawie reformy OLAF-u (COM(2011) 135) OLAF „wspiera wspólne działania na rzecz zwalczania nadużyć finansowych podejmowane dobrowolnie przez państwa członkowskie”.
[50] Zob. w tym kontekście SEC(2007)1676 w sprawie działań dotyczących wykrywania nadużyć w odniesieniu do programów wydatkowania w ramach perspektywy finansowej 2001–2006.
[51] Regulamin pracowniczy, art. 22a i 22b (Dz. U. 45, z 14.6.1962, s. 1385).
[52] Np. system służący zgłaszaniu nadużyć finansowych (FNS) użytkować można na potrzeby poufnego zgłaszania: https://fns.olaf.europa.eu/.
[53] Art. 95 ust. 2 rozporządzenia finansowego.
[54] Zob. odpowiednie inicjatywy uwzględnione w komunikacie w sprawie ochrony interesów finansowych UE za pomocą środków prawa karnego i dochodzeń administracyjnych COM(2011) 293.
[55] COM(2010) 171, s. 22.
[56] Zob. art. 8 ust. 5 dyrektywy 95/46/WE oraz art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 45/2001.
[57] Artykuł 53b ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego.
[58] http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/sup-com_en.html
[59] Zob. Komunikat Komisji w sprawie zwalczania korupcji w UE (COM(2011) 308), s. 9–10.
[60] Regulamin pracowniczy (Dz. U. 45, z 14.6.1962, s. 1385), kodeks dobrej praktyki administracyjnej (Dz. U. L 267, z 20.10.2000), poradnik praktyczny: etyka i postępowanie pracowników oraz inne odnośne zasady.
[61] Kodeks postępowania komisarzy (C(2011) 2904): http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/pdf/code_conduct_en.pdf).
[62] SEC(2005) 1300 i SEC(2005) 1301.
[63] http://ec.europa.eu/europeaid/index_en.htm
[64] Zielona księga w sprawie modernizacji polityki UE w dziedzinie zamówień publicznych (COM(2011)15).
[65] Sprawozdania te są publikowane na stronie internetowej UE: http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/index_en.htm.
[66] Zob. sekcja III odnośnie do całokształtu sprawozdawczości dotyczącej strategii w zakresie przeciwdziałania nadużyciom finansowym.