Source: http://konfederacjalewiatan.pl/legislacja/opinie/dialog-spoleczny/1/opinia_do_projektu_ustawy_o_pomocy_panstwa_w_wychowywaniu_dzieci__program_rodzina_5_plus
Timestamp: 2018-06-24 08:07:12
Legal References Found: art. 6
 art. 9
 art. 2
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 15
 art. 9
 art. 38
 art. 8
 art. 38

Document Content:
Opinia do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - Program Rodzina 500 plus
Projekt ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - Program Rodzina 500 plus zakłada wprowadzenie programu, w ramach którego będzie wypłacane świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł miesięcznie na każde drugie i kolejne dziecko do 18 roku życia. W przypadku rodzin mniej zamożnych, w których dochód na członka rodziny nie przekracza 800 zł miesięcznie świadczenie wychowawcze przysługuje na każde dziecko. W przypadku, gdy w rodzinie znajduje się dziecko niepełnosprawne świadczenie wychowawcze przysługuje na każde dziecko w sytuacji, gdy dochód na członka rodziny nie przekracza 1200 zł miesięcznie (art. 4).
Zgodnie z art. 6 z prawa do świadczenia wyklucza się rodziców, których dzieci pozostają w związkach małżeńskich, pozostają w całodobowej placówce opiekuńczej zapewniającej utrzymanie albo w pieczy zastępczej oraz w sytuacji, gdy dziecku przysługuje świadczenie wychowawcze na własne dziecko, a także gdy na dziecko przysługuje świadczenie rodzinne przyznane zagranicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej.
Wprowadzono także zabezpieczenie przed nienależytym wykorzystaniem środków wskazujące, że w przypadku, gdy ośrodek pomocy społecznej lub inny organ publiczny przekazał organowi właściwemu informację, że osoba uprawniona marnotrawi wypłacane jej świadczenie wychowawcze lub wydatkuje je niezgodnie z przeznaczeniem, organ właściwy ogranicza lub wstrzymuję wypłatę należnego świadczenia wychowawczego w całości lub w części albo przekazuje należne tej osobie świadczenie wychowawcze w całości lub w części w formie rzeczowej.
Organami, które miałyby realizować zadania dotyczące wypłaty świadczenia wychowawczego mają być wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze, jednak należy przypuszczać, że zgodnie z art. 9 ust. 3-5 faktycznie obowiązki te będą spoczywać na miejscowych ośrodkach pomocy społecznej. Dodatkowo obowiązki związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w UE maja być zlecone Marszałkowi Województwa. W ramach przyznawania i wypłaty świadczeń założono obowiązek składania i weryfikowania licznych oświadczeń i zaświadczeń oraz sprawdzania zgodnego z przeznaczeniem wydatkowania świadczenia wychowawczego. Może to generować konieczność ponoszenia znacznych nakładów w związku z wynikającymi z tych założeń obciążeń biurokratycznych.
Określenie celu regulacji i dostosowanie go do wyzwań społeczno-gospodarczych Polski
Z lektury uzasadnienia projektu ustawy wynika, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dziecka. Należy zatem przypuszczać, że głównym celem wprowadzenia regulacji jest poprawa sytuacji materialnej w rodzinach z dziećmi i lepsze zaspokojenie potrzeb dzieci, zwłaszcza w rodzinach wielodzietnych.
Według europejskiego badania warunków życia tzw. EU-SILC2013 - w Polsce zagrożenie ubóstwem dotyczyło 12,7% dla gospodarstw domowych bez dzieci, 11,6% z jednym dzieckiem, 17,2% z dwojgiem dzieci i 37,3% z trójką i więcej dzieci. Widać z tego, że posiadanie więcej niż dwojga dzieci wyraźnie zwiększa poziom zagrożenia ubóstwem, dlatego właśnie te gospodarstwa powinny uzyskać wsparcie, ale niekoniecznie w postaci świadczenia pieniężnego. Wynika z tego, że dobór grupy docelowej programu do pewnego stopnia był słuszny, powinien jednak być zweryfikowany. Wsparcie powinno być kierowane do rodzin z trójką i więcej dzieci, a zatem świadczenie wychowawcze powinno przysługiwać
nie na drugie, ale na trzecie i kolejne dziecko.
Należy jednak zwrócić uwagę na to, że zagrożenie ubóstwem w gospodarstwach domowych z trójką i większą ilością dzieci wynika przede wszystkim z tego, że takie gospodarstwa są często zmuszone do utrzymywania się z dochodów jednej osoby, ponieważ druga rezygnuje z pracy, żeby zająć się dziećmi[1]. Zatem podstawową formą wsparcia dla takich rodzin nie powinno być wsparcie finansowe, ale umożliwienie pracy i godzenia pracy z obowiązkami rodzinnymi dla obojga rodziców. To brak, pomimo pozytywnych zmian w tym zakresie w ciągu ostatnich 4 - 6 lat, dostępnych usług opieki: żłobków, przedszkoli, świetlic szkolnych, na które rodzice mogliby sobie pozwolić jest w takiej sytuacji podstawowym problemem, z którym powinna się zmierzyć polityka rodzinna w Polsce. Konieczne jest także dostosowanie prawa, w tym prawa pracy do potrzeb rodziców, którzy mają obecnie trudności w godzeniu pracy z innymi obowiązkami. Najprostsze mechanizmy to umożliwienie pełniejszego wykorzystywania telepracy jako formy zatrudnienia oraz elastycznego czasu pracy. To oferując i promując takie rozwiązania dajemy większej liczbie osób możliwość zarabiania i trwałej poprawy sytuacji materialnej rodziny. Świadczenia pieniężne powinny stanowić jedynie uzupełnienie tych działań i powinny być adresowane przede wszystkim do rodzin znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji materialnej, czyli zagrożonych ubóstwem. Skoro bowiem celem regulacji ma być ograniczanie ubóstwa w rodzinach znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, to nie ma sensu kierowanie środków do rodzin, które radzą sobie dobrze i bez tego świadczenia.
Drugim celem wprowadzania Programu 500 plus, który został określony w uzasadnieniu ustawy i w dokumencie Tworzenie Szans Dla Wszystkich 2015. Program Działań Prawa I Sprawiedliwości[2], to poprawa sytuacji demograficznej kraju, poprzez zwiększenie dzietności. Wyzwanie jakim jest konieczność podniesienia dzietności w kontekście negatywnych zmian demograficznych zostało prawidłowo zdiagnozowane. Stanowi ono faktycznie jedno z najważniejszych wyzwań dla polskiej polityki rodzinnej i szerzej polskiej polityki społecznej. Polska od lat zmaga się z problemem niskiej dzietności. Utrzymujący się od lat współczynnik dzietności na poziomie 1,3 przy malejącej grupie osób w wieku prokreacyjnym spowoduje wkrótce gwałtowny spadek populacji Polski i spadek podaży pracy. Przy malejącej liczbie pracowników, nie tylko nie będziemy w stanie się rozwijać, ale nawet utrzymać dotychczasowego poziomu produkcji. Dlatego potrzebujemy zbilansowania zasobów pracy
w długi okresie, co umożliwi nam jedynie szybki wzrost wskaźnika dzietności do poziomu zastępowalności pokoleń, czyli do min. 2,1.
Na podstawie prognoz demograficznych ludności można zaobserwować w Polsce postępujący od 2013 r. stały i przyspieszający spadek liczby ludności. W 2013 r. populacja Polski wynosiła 38 533 299 osób. W 2015 r. populacja spadła już poniżej 38,5 mln osób, dokładnie do 38 499 953. Spadek liczby ludności wyraźnie przyspiesza wraz z upływem czasu. Do 2020 roku liczba ludności zmniejszy się o ponad 142 tys. osób, a do 2030 o ponad milion. W kolejnych dziesięcioleciach ubywać będzie ponad 1 mln osób na dekadę. W konsekwencji do 2060 r. ubędzie niemal 5 240 tys. os. Populacja Polski wyniesie wtedy 33 294 tys. osób[3]. Warto zwrócić uwagę, że dane te nie obejmują procesów migracji.
Prognozowane zmiany demograficzne ludności będą istotnie wpływać na podaż zasobów pracy i wynikające z tego warunki do prowadzenia działalności gospodarczej i rozwoju gospodarczego Polski. W szczególności dotkliwy będzie spadek udziału osób w wieku produkcyjnym w populacji kraju, który będzie postępował w czasie.
Grupa osób w wieku 18-44 lata stanowiła w 2013 r. 39% populacji Polski i na takim poziomie utrzyma się do 2017r., kiedy ostatni raz zostanie odnotowana wielkość tej grupy przekraczająca 15 mln. Od 2018 r. udział tej grupy zacznie się szybko zmniejszać z 38% do 29% w 2039 r. W tym czasie liczebność grupy zmniejszy się do poziomu 10,8 mln. W 2060 r. grupa osób w wieku 18-44 będzie już liczyć zaledwie 9,4 mln os. Liczebność i udział tej grupy wiekowej w populacji będzie miał istotny wpływ na sytuacje na rynku pracy, ponieważ w tej grupie wiekowej mieści się tzw. grupa prime age, czyli osób o największej mobilności zawodowej. Są to nie tylko osoby, które najchętniej zmieniają pracę, ale też osoby najchętniej zatrudniane przez pracodawców. Zatem w tej grupie wiekowej mieści się podstawowy zasób pracy, najwyżej ceniony przez pracodawców. Wiek pomiędzy 45 rokiem życia a osiągnięciem wieku emerytalnego, czyli w Polsce do 2013 r. do 65 lat dla mężczyzn i do 60 lat dla kobiet nazywa się w literaturze wiekiem niemobilnym. Jest to wiek, w którym pracownicy są mniej skłonni do zmiany pracy, ale także, w którym pracodawcy są mniej skłonni do zatrudniania pracowników. W 2013 r. grupa ta stanowiła jedną czwarta populacji. Od 2015 r. do 2018 r. udział ten zmniejsza się do 23%. W tym czasie liczebność grupy zmniejszy się o ponad pół miliona. Niewielkie spadki liczebności grupy, przy utrzymującym się jej udziale będą postępować do 2021 r. Od 2022 r. zacznie rosnąć liczba osób w wieku niemobilnym oraz jej udział w populacji. Trend ten utrzyma się do 2035 r., kiedy udział osób 45-59/64 w populacji wyniesie 28%, a jej liczebność 10,3mln os., niemal o 1,18 mln os. więcej niż w 2022 r. Do 2045 r. liczebność grupy spadnie poniżej 9 mln. W latach 2046-2060 r. populacja osób w wieku niemobilnym zmniejszy się o kolejne 1,5 mln do poziomu 7,1 mln os. Jednak starty udziału i liczebności tej grupy będą następowały głównie na rzecz grupy osób w wieku poprodukcyjnym, czyli w wyniku postępującego procesu starzenia.
Zgodnie z statystyczną analizą możliwości oddziaływania na poziom podaży pracy przeprowadzoną w Instytucie Statystyki i Demografii Szkoły Głównej Handlowej[4] ograniczenie negatywnych zmian demograficznych dla rynku pracy wymaga podjęcia kompleksowych działań. Spośród badanych czynników: zmian w wieku emerytalnym, wzrostu dzietności, wzrostu poziomu aktywności zawodowej oraz zwiększenia skali imigracji, żaden osobno nie jest w stanie zatrzymać spadku podaży pracy w długim okresie. Jednym z najważniejszych narzędzi, które może spowodować zmianę jest (i) polityka rodzinna nastawiona na wzrost dzietności. Jednak dopiero natychmiastowe podniesienie wskaźnika dzietności do poziomu zastępowalności pokoleń (2,1) mogłoby ustabilizować podaż pracy w długim okresie, chociaż na poziomie ponad 2 mln niższym niż momencie przeprowadzenia obliczeń. Dlatego działanie to powinno być uzupełnione przez: (ii) wzrost poziomu aktywności zawodowej do poziomów notowanych w najlepszych pod tym względem państwach członkowskich Unii Europejskiej: Szwecji, Holandii i Niemiec; (iii) stopniowe podnoszenie i wyrównywanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn na poziomie 70 lat do 2030 r., (iv) zwiększona imigracja zastępczą o skali ponad 5 mln osób do 2060 r.
Należy zwrócić uwagę na to, że skuteczne przeciwdziałanie negatywnym zmianom demograficznym wymaga zastosowania polityki, która równocześnie będzie prowadzić do wzrostu dzietności i poziomu zatrudnienia. Należy zatem zadbać o to, aby polityka rodzinna wspierała aktywność zawodową rodziców i nie zachęcała ich do wycofywania się z rynku pracy w okresie wychowywania dziecka. Warto także zauważyć, że większa aktywność zawodowa przekłada się na większą dzietność, na co zwrócono uwagę również w dokumencie Tworzenie Szans Dla Wszystkich 2015. Program Działań Prawa i Sprawiedliwości [5], gdzie napisano: Polki rodzą zbyt mało dzieci, by zagwarantować prostą zastępowalność pokoleń. Jednocześnie dane Eurostatu wskazują, że w Polsce kobiety pracujące charakteryzują się wyższym wskaźnikiem dzietności od kobiet niepracujących. Wyraźny wzrost liczby dzieci rodzonych przez Polki w Wielkiej Brytanii pokazuje, że w innych warunkach instytucjonalnych możliwa jest poprawa sytuacji demograficznej.
Konfederacja Lewiatan w pełni zgadza się z tak postawioną diagnozą. W naszej ocenie cele regulacji zostały określone właściwie i odpowiadają potrzebom wynikającym z sytuacji społeczno-gospodarczej. Niemniej mamy wątpliwości odnośnie doboru instrumentów polityki społecznej do realizacji tych celów. Jesteśmy przekonani, że w proponowanym kształcie ustawa nie zrealizuje wskazanych w uzasadnieniu celów.
Dobór podejmowanych w ustawie działań do założonych celów regulacji
Konfederacja Lewiatan w pełni zgadza się z diagnozą postawioną w uzasadnieniu regulacji oraz popiera podejmowanie działań, które będą służyły wzrostowi dzietności i ograniczeniu zagrożenia ubóstwem rodzin z dziećmi, przy równoczesnym wzroście poziomu zatrudnienia, w tym zwłaszcza zatrudnienia kobiet w wieku prokreacyjnym. W naszej ocenie tak określone cele regulacji odpowiadają potrzebom wynikającym z sytuacji społeczno-gospodarczej. Niemniej w ocenie Konfederacji Lewiatan samo wprowadzenie świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko nie stanowi wystarczającego ani w pełni adekwatnego narzędzia do realizacji tych celów.
Jak wynika z przeprowadzonych badań[6] świadczenia pieniężne w ograniczonym stopniu przyczyniają się do wzrostu dzietności. W Polsce w ostatnich latach istotnie rósł poziom wydatków na politykę rodzinną - z 27 mld zł w 2012 r. do 34 mld zł w 2014 -, ale nie towarzyszył temu wzrost wskaźnika urodzeń. Problemem jest nie ilość wydanych środków, ale ich nieodpowiednie i niesystemowe rozdysponowanie. Świadczy o tym choćby brak realnego wpływu tzw. becikowego na poziom dzietności i skłonność do posiadania dzieci. Rozwiązaniami, które najlepiej przekładają się na zwiększenie skłonności do posiadania dzieci, a zatem mogą istotnie zwiększyć poziom dzietności w Polsce, jest dostępność do usług i rozwiązań, które pozwalają skuteczniej łączyć posiadanie dzieci z aktywnością zawodową. Przede wszystkim chodzi o dostępność do opieki nad dziećmi młodszymi, do 3 roku życia.
Do 2012 r. tylko 6 proc. dzieci w wieku do trzech lat korzystało ze żłobków - to trzeci od końca wynik w Unii Europejskiej. W 2004 r. w żłobkach było ok. 25 tys. miejsc. Obecnie jest ich ok. 62 tys. w ramach różnych form opieki instytucjonalnej wprowadzonych ustawą żłobkową z 2011 r. Widać więc wyraźny wzrost, ale niedostateczny w stosunku do potrzeb. W ponad 80 proc. gmin brakuje jakiejkolwiek oferty opieki dla dzieci do lat trzech, a w gminach wiejskich tylko 9 proc. gmin prowadzi tego typu placówki. Niezbędne jest wzmocnienie finansowe i organizacyjne samorządów w tym zakresie.
Widać wyraźnie, że świadczenia pieniężne z tytułu posiadania dzieci mogą nie przynieść dostatecznej poprawy w zakresie poziomu dzietności, ale mogą mieć natomiast negatywny wpływ na poziom aktywności zawodowej. Stałe comiesięczne dochody z tytułu posiadania dzieci będą skłaniać cześć osób do wycofania z rynku pracy. Dotyczyć to może zwłaszcza osób, dla których utrzymywanie się ze świadczeń społecznych może być atrakcyjną alternatywą dla pracy. Chodzi przede wszystkim o osoby o niskich kwalifikacjach zawodowych, wykonujące niskopłatne prace, zamieszkałe w obszarach oddalonych od centrów rozwoju i zdegradowanych ekonomicznie. Należy podkreślić, że osoby te w sposób trwały zostaną wyeliminowane z rynku pracy, bo po zakończeniu okresu otrzymywania świadczenia nie będą w stanie powrócić na rynek pracy z powodu braku doświadczenia oraz odpowiednich kwalifikacji i kompetencji.
Odnośnie realizacji drugiego celu określonego dla projektowanej regulacji, należy uznać, że wypłaty świadczenia wychowawczego w proponowanej formule powinny przełożyć się bezpośrednio na ograniczenie ubóstwa i zagrożenia ubóstwem wśród rodzin z dziećmi do 18 roku życia, zwłaszcza w rodzinach wielodzietnych. Należy jednak zauważyć, że pozostawanie rodziny poza sferą ubóstwa będzie bezpośrednio uzależnione od otrzymywania świadczenia wychowawczego. Poprawa sytuacji materialnej tych rodzin będzie zatem nietrwała i uzależniona od możliwości finansowych państwa do ponoszenia wydatków na te świadczenia. Przykładowo powiększenie się deficytu budżetowego ponad progi ostrożnościowe, które wymusi ograniczenie wydatków, może spowodować gwałtowne wpadnięcie w sferę ubóstwa wielu rodzin korzystających z tego świadczenia. Sfera ubóstwa może wręcz się zwiększyć, jeśli część osób zdecyduje się na wyjście z rynku pracy w związku z otrzymywanym świadczeniem wychowawczym. W tym kontekście szczególnie groźne może być wycofywanie z rynku pracy na dłuższy okres, np. do uzyskania przez dzieci 18 roku życia. Osoby takie mogą z dnia na dzień znaleźć się bez środków do życia, ale także bez jakichkolwiek możliwości podjęcia pracy zarobkowej, wynikających z długotrwałym pozostawaniem poza zatrudnieniem i utratą zdolności do jej świadczenia. Warto zauważyć, że stosowanie trwałych świadczeń, nieuzależnionych od aktywności osoby je otrzymującej, jak ma być w przypadku świadczenia wychowawczego, jest niezgodne z zasada pomocniczości, wypracowanej w ramach Nauki Społecznej Kościoła, a która została zapisana w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), określając w art. 2 ust. 1 jaj funkcję jako: (...) mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wynika z tego, że wypłata świadczenia wychowawczego powinna być skierowana do tych rodzin, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić potrzeb swoich i swoich dzieci, a zatem do rodzin w trudnej sytuacji materialnej. Ponadto pomoc, oprócz wypłaty świadczenia poprawiającego sytuację materialną, powinna obejmować działania zmierzające do umożliwienia przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, a więc w tym przypadku umożliwienia utrzymania rodziny z własnych dochodów. W tym kontekście, zgadzając się co do tego, że wprowadzenie rozwiązań proponowanych ustawą, pozwoli na ograniczenie ubóstwa w rodzinach z dziećmi, w okresie obowiązywania tych regulacji, Konfederacja Lewiatan zwraca uwagę, że wątpliwość budzi proporcjonalność tych działań do zakładanych efektów.
Proporcjonalność działań
Według pojawiających się szacunków koszt wprowadzenia Programu 500 plus ma wynosić ok. 22 mld zł rocznie, przy założeniu braku istotnych zmian w poziomie dzietności. Jest to kwota stanowiąca ponad 60% dotychczasowych całkowitych wydatków na politykę rodzinną w Polsce. Jest to czysty koszt wypłacanych świadczeń bez kosztów obsługi Programu, które, biorąc pod uwagę szereg obowiązków biurokratycznych dla samorządów terytorialnych związanych ze składaniem, weryfikowania licznych oświadczeń i zaświadczeń oraz wypłatą zasiłków i sprawdzaniem zgodnego z przeznaczeniem wydatkowania świadczenia, mogą być znaczące. Dodatkowo te koszty mogą rosnąć w związku z brakiem spójności założeń Programu 500 plus z obecnymi regulacjami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, np. dotyczących wysokości kryterium dochodowego.
Biorąc pod uwagę możliwości realizacji założonych celów w ocenie Konfederacji Lewiatan koszty wprowadzenia świadczenia wychowawczego w proponowanym kształcie są nadmiernie wysokie. Zakładając, że proponowane rozwiązanie będzie skuteczne wyłącznie w odniesieniu do drugiego z założonych celów należy ograniczyć wypłatę świadczenia wychowawczego wyłącznie do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, przy czym należy zweryfikować zapisany w projekcie próg dochodowy dostępu do świadczenia. Nie jest jasny mechanizm, według którego ustalono próg dochodowy w wysokości 800 zł miesięcznie na członka rodziny. Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem, zamiast ustalenia nowego, byłoby wykorzystanie istniejących progów dochodowych obowiązujących dla z zasiłków rodzinnych, które od 1 listopada 2015 r. wynosi 674 zł netto na osobę w rodzinie. W przypadku rodzin z dzieckiem niepełnosprawnym ta kwota wzrasta do 764 zł.
Zastosowanie kryterium dochodowego do świadczenia wychowawczego pozwoliłoby na ograniczenie grupy uprawnionych z szacowanych 3,8 mln do ok. 2,1 mln[7] co pozwoliłoby zmniejszyć poziom wypłat z Programu 500 plus o ok. 10 mld zł rocznie, a jednocześnie wsparcie trafiłoby do rodzin najbardziej potrzebujących, żyjących w sferze ubóstwa i zagrożonych wykluczeniem społecznym a efekt programu byłby w tym zakresie podobny. Aby zastosowanie progu dochodowego nie powodowało znacznej obniżki dochodu po jego przekroczeniu proponujemy zastosowanie zasady złotówka za złotówkę, obowiązującej w świadczeniach rodzinnych. Dzięki temu zmniejszenie poziomu świadczenia będzie proporcjonalne do poziomu przekroczenia progu dochodowego, a zatem wyeliminowany będzie czynnik tzw. pułapki ubóstwa, która powoduje, że osoby uprawnione do świadczeń społecznych powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej w obawie przed ich utratą.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że rodziny zamożniejsze już dziś korzystają z uprawnień jakie daje im ulga na dzieci w podatku dochodowym od osób fizycznych. Byłoby zatem bardziej celowe, gdyby świadczenia pieniężne skierować właśnie do grupy, która nie może skorzystać z tego uprawnienia, ponieważ jej członkowie nie uzyskują dostatecznego dochodu do rozliczenia ulgi.
Wpisanie świadczenia wychowawczego w system polityki rodzinnej
W projekcie nie określono jaka będzie relacja nowego świadczenia do obecnie funkcjonującego systemu świadczeń rodzinnych oraz dodatków do tych świadczeń[8]. Należy wnioskować, że brak odpowiednich przepisów w projekcie ustawy oznacza, że system ten zostanie utrzymany w obecnie obowiązującym kształcie. Oznacza to, że po wejściu w życie opiniowanego projektu ustawy oprócz świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł na dziecko w rodzinach spełniających warunek progu dochodowego wypłacane byłyby świadczenia rodzinne w wysokości miesięcznej:
- na dziecko w wieku 0-5 lat 89 zł;
- na dziecko w wieku 6-18 lat 118 zł;
- na dziecko w wieku 19-23 lata do 129 zł.
Ponadto do tych zasiłków w wybranych przypadkach będą także wypłacane dodatki:
- z tytułu samotnego wychowywania dziecka 185 zł, nie więcej niż 370 zł na wszystkie dzieci; w przypadku dziecka niepełnosprawnego - 265 zł (nie więcej niż 530 zł na wszystkie dzieci)
- dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego: - do 5. roku życia 80 zł; - powyżej 5. roku życia 100 zł;
- dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania:
- na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła wzrósł 105 zł; - na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła 63 zł,
- dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej 90 zł.
W roku 2014 całkowity koszt wypłaty tych świadczeń wyniósł ok. 7,8 mld zł. Nie jest jasne dlaczego te koszty miałyby być ponoszone łącznie z kosztami wypłaty świadczenia wychowawczego, czyli łącznie na oba systemy wsparcie rodzin wydawano by ok. 30 mld zł rocznie, bez uwzględniania kosztów innych form wsparcia, jak ulga rodzinna, zasiłek rodzicielski itp. W ocenie Konfederacji Lewiatan przy okazji wdrażania Programu 500 plus należałby przeprowadzić kompleksowe i spójne zmiany w systemie wsparcia rodzin, tak aby uzyskać możliwie najlepsze efekty bez nadmiernego obciążania finansów publicznych. Dlatego proponujemy, aby zasiłek wychowawczy został wprowadzony jako element systemu świadczeń rodzinnych, przy jednoczesnej odpowiedniej modyfikacji tego systemu. Dałoby to możliwość opracowania kompleksowego wsparcia rodzin w wykonywaniu obowiązków związanych z posiadaniem dzieci, które funkcjonowałoby w sposób spójny i ujednolicony. Wdrożenie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w opiniowanym kształcie, bez zmiany w innych elementach polityki rodzinnej, prowadzić będzie do dalszej komplikacji, już i tak złożonego i wieloelementowego systemu wsparcia rodzin. Jak już wspomniano wcześniej w projekcie proponuje się dodanie kolejnego świadczenia wypłacanego na dziecko, obok kilku już istniejących. Ponadto opiniowany projekt wprowadza dwa kolejne progi dochodowe kwalifikujące do otrzymania wsparcia: 800 i 1200 zł miesięcznie na osobę w rodzinie - odpowiednio art. 5 ust. 3 i art. 5 ust. 4 projektu. Należy jednak wspomnieć, że obecnie istnieje już kilka innych progów dochodowych otrzymania wsparcia na dzieci, w różnej wysokości od proponowanych w projekcie ustawy. Są to progi:
- w ustawie o świadczeniach rodzinnych: 674 zł, 764 zł i 1922 zł - odpowiednio art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 15 ust. 2;
- w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów: 725 zł - art. 9 ust. 2.
Nie jest jasne dlaczego progi uprawniające do wsparcia są różnorodne, a zwłaszcza wątpliwości budzi wprowadzanie nowego kryterium jak i świadczenia bez odniesienia się do wcześniej stosowanych. Ponadto warto zwrócić uwagę, że wynikać z tego będą dodatkowe koszty administracyjne, które mogłyby zostać istotnie ograniczone przy wpisaniu nowego świadczenia w istniejący już system świadczeń rodzinnych.
Ograniczenie kosztów administracyjnych pomocy państwa w wychowaniu dzieci
Zgodnie z art 29 ust. 4 opiniowanego projektu ustawy koszty obsługi przyznawania i wypłaty świadczenia wychowawczego wyniosą 2% wydatków przeznaczonych na ten cel. Szacując na podstawie zakładanych kosztów wypłaty świadczeń całkowity roczny koszt obsługi będzie wynosił ok. 440 mln zł. W ramach oceny skutków regulacji wskazano, że do obsługi wypłaty świadczeń stworzonych zostanie dodatkowe 7 tysięcy etatów w instytucjach samorządu terytorialnego. Należy przy tym zauważyć, że w ramach tych instytucji są już realizowane zadania w zakresie przyznawania i wypłaty świadczeń rodzinnych, a całkowity koszt działań administracyjnych w ramach tego istniejącego systemu wynosi ok. 380 mln zł rocznie. Faktyczny koszt obsługi tych zadań jest zatem niższy niż planowany dla nowego świadczenia, mimo, że system zasiłków rodzinnych jest nieporównanie bardziej skomplikowany od świadczeń wprowadzanych w ramach opiniowanego projektu.
Należy jednak przede wszystkim zauważyć, że z punktu widzenia efektywności wydatków publicznych podwajanie etatów na obsługę tych dwóch grup świadczeń na dzieci (wypłacanych na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych i projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) oraz podwajanie wydatków na obsługę administracyjną tych dwóch grup świadczeń jest absolutnie nieracjonalne. Dlatego wskazując na ten argument Konfederacja Lewiatan ponownie postuluje włączenie świadczenia wychowawczego w istniejący już system świadczeń rodzinnych co pozwoli istotnie ograniczyć koszty administracyjne, ponieważ większość związanych z obsługą systemu czynności będzie realizowanych w ramach istniejących już etatów lub utworzonych zostanie nie 7 tys. nowych etatów, ale np. 2480 (po jednym w każdej gminie).
Łączenie świadczenia wychowawczego z pomocą społeczną
W ocenie Konfederacji Lewiatan za krytyczny błąd opiniowanej ustawy należy uznać zapis art. 38 ust. 1, który wprowadza zmianę w art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. w wyniku której przy ustalaniu spełnienia warunku dochodowego uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej świadczenie wychowawcze wypłacane na podstawie opiniowanej ustawy nie będzie brane pod uwagę. Przyjęcie takiego rozwiązania może mieć dwie istotne konsekwencje:
1. Dalsze zwiększanie kosztów funkcjonowania wsparcie rodzin poprzez wypłacanie wsparcia finansowego z pomocy społecznej, dla rodzin, które dzięki otrzymywaniu świadczenia wychowawczego na dzieci nie znajdują się w trudnej sytuacji materialnej.
2. Ograniczenia skłonności do podejmowania pracy i upowszechnienie korzystania ze wsparcia pieniężnego z pomocy społecznej, zwłaszcza wśród tzw. drugich żywicieli rodziny, przeważnie kobiet.
W ocenie Konfederacji Lewiatan szczególnie ta druga z wymienionych konsekwencji może mieć długofalowe negatywne konsekwencje dla rynku pracy. Doprowadzi ona bowiem do wycofania się z rynku pracy znacznej grupy osób, dla których bardziej opłacalne będzie korzystanie ze świadczeń wychowawczych w wysokości 500 zł na dziecko i uzupełnianie dochodu rodziny o wsparcie pomoc z pomocy społecznej, niż podejmowanie pracy. Przykładowo w czteroosobowej rodzinie, w której jedno z rodziców zarabia 2 tys. zł, a drugie 1,3 tys., czyli łącznie 3,3 tys. zł, po wejściu w życie nowego rozwiązania będzie przysługiwało świadczenie wychowawcze na jedno dziecko, czyli dochód rodziny wyniesie 3800 zł. Jednak rezygnacja z pracy rodzica zarabiającego mniej, umożliwi uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (spełniony warunek 800 zł), czyli łącznie 1000 zł. Ponadto rodzina zacznie spełniać kryteria dochodowe pomocy społecznej, skąd może otrzymać wsparcie finansowe co najmniej 300 zł, a przy rozmaitych dodatkach może być to znacznie więcej. W tej przykładowej sytuacji rodzina będzie w stanie wygenerować dochód w wysokości 3800 zł miesięcznie, przy całkowitej bierności zawodowej drugiego z rodziców.
Doprowadzi to zmniejszenia skłonności do poszukiwania i podejmowania pracy zwłaszcza w przypadku osób, które ze względu na niski poziom kwalifikacji i brak doświadczenia zawodowego są zmuszone do pracy na stanowiskach nisko wynagradzanych. Obniży się aktywność zawodowa, zwłaszcza w przypadku kobiet i to w sytuacji malejącej podaży pracy.
W opinii Konfederacji Lewiatan właściwie określono główne wyzwania stojące prze polityką rodzinną w Polsce i w związku z tym wskazano odpowiednie cele regulacji. Niestety proponowane działania nie są odpowiednio dobrane do realizacji postawionych celów. Propozycja ogranicza się do wprowadzenia kolejnego świadczenia pieniężnego, obok innych już istniejących, a służących wsparciu rodzin z dziećmi. Wraz z wprowadzeniem nowego świadczenia proponuje się rozbudowę systemu przyznawania i wypłaty świadczeń w jednostkach samorządu terytorialnego wraz z nowymi parametrami, jak np. próg dochodowy. Działania te mają być zrealizowane bez uporządkowania i konsolidacji różnych sposobów i świadczeń wsparcia rodzin. Ponadto poziom całkowitych kosztów funkcjonowania ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci będzie nieproporcjonalny do efektów, jakie można uzyskać zarówno w zakresie ograniczenia ubóstwa w rodzinach z dziećmi, jak i w zakresie wzrostu poziomu dzietności. Wynika z tego potrzeba poprawy efektywności projektowanego rozwiązania poprzez lepsze adresowanie świadczeń pieniężnych do najbardziej potrzebujących oraz poprzez tworzenie warunków do zwiększenia aktywności zawodowej w rodzinach z dziećmi, w tym zwłaszcza wielodzietnych. W stosunku do tego drugiego elementu, projekt ustawy będzie przeciw skuteczny, ponieważ negatywnie wypłynie na skłonność rodziców do poszukiwania i podejmowania zatrudnienia. przede wszystkim kobiet.
W związku z przedstawionymi wyżej ocenami i wnioskami Konfederacja Lewiatan postuluje następujące zmiany w projekcie i w zakresie polityki rodzinnej:
1. Wprowadzenie do ustawy zasady, że świadczenie wychowawcze będzie przysługiwać nie na drugie, ale na trzecie i kolejne dziecko;
2. Wprowadzenie ujednoliconego z obowiązującym w systemie świadczeń rodzinnych kryterium dochodowego dla świadczeń wychowawczych na pierwsze i drugie dziecko;
3. Ujednolicenie systemu wsparcia rodzin poprzez włączenie świadczenia wychowawczego do systemu świadczeń rodzinnych i odpowiednia modyfikacja pozostałych świadczeń;
4. Ograniczenie kosztów administracyjnych przyznawania i wypłaty świadczeń poprzez włączenie świadczenia wychowawczego do systemu świadczeń rodzinnych;
5. Wykreślenie art. 38 ust. 1 ustawy i wprowadzenie zasady, że świadczenie wychowawcze i inne świadczenia rodzinne są wliczane do dochodu rodziny przy ustalaniu uprawnienia do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w celu ograniczenia negatywnego wpływu ustawy na aktywność zawodową kobiet;
6. Poprawę dostępności do usług i rozwiązań, które pozwalają skuteczniej łączyć posiadanie dzieci z aktywnością zawodową, w tym przede wszystkim zwiększenie dostępność do opieki nad dziećmi do 3 roku życia.
Konfederacja Lewiatan, 13 stycznia 2016 r.
KL/22/9/3703/GB/2016
[1] Zobacz: Piotr Lewandowski, Agnieszka Kamińska: In -Work Poverty in Poland: Diagnosis and Possible Remedies. IBS 2015.
[2] http://www.sobieski.org.pl/wp-content/uploads/Tworzenie-szans-dla-wszystkich.-Efektywne-pa%C5%84stwo-dynamiczna-gospodarka-Instytut-Sobieskiego.pdf
[3] Dane na podstawie Eurostat EUROPOP2013.
[4] Paweł Strzelecki: Czy Polska jest skazana na spadek podaży pracy w przyszłości? - wyniki analizy wrażliwości założeń prognoz długookresowych. [w:] Zeszyty naukowe Instytutu Statystyki i Demografii, Szkoła Główna Handlowa, Nr 24/2012.
[5] http://www.sobieski.org.pl/wp-content/uploads/Tworzenie-szans-dla-wszystkich.-Efektywne-pa%C5%84stwo-dynamiczna-gospodarka-Instytut-Sobieskiego.pdf
[6] Maciej Sobociński: POLITYKA RODZINNA W POLSCE. W STRONĘ ZRÓWNOWAŻONEGO MODELU. Instytut Spraw Publicznych 2014.
[7] Szacunki na podstawie: Informacja o realizacji świadczeń rodzinnych w 2014 r. MPiPS, Warszawa, czerwiec 2015 r.
[8] Ustawa z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z dnia 17 lipca 2015 r., poz. 995); Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 21 sierpnia 2015 r., poz. 1217); Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz.114)