Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130d5d1ee5544f70b4307b1def8b0d6d0eeac.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4PaNeTe0?text=&docid=163877&pageIndex=0&doclang=PL&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=800442
Timestamp: 2018-06-23 06:34:26
Legal References Found: art. 8
 art. 267
 art. 6
 art. 8
 art. 3
 art. 3
 art. 6
 art. 7
 art. 7
 art. 1
 art. 51
 art. 55
 art. 57
 art. 53
 art. 53
 art. 4
 art. 6
 art. 267
 art. 4
 art. 6
 art. 8
 art. 6
 art. 8
 art. 4
 art. 1
 art. 6
 art. 6
 art. 8
 art. 3
 art. 8
 art. 8
 art. 6
 art. 8
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 6
 art. 8
 art. 6
 art. 8
 art. 4

Document Content:
z dnia 23 kwietnia 2015 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2008/115/WE – Normy i procedury stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających tam obywateli państw trzecich – Artykuł 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – Uregulowanie krajowe przewidujące w przypadku nielegalnego pobytu zastosowanie, w zależności od okoliczności, grzywny albo wydalenia
W sprawie C‑38/14
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Hiszpania) postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 27 stycznia 2014 r., w postępowaniu:
Samirowi Zaizoune’owi,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez S. Pardo Quintillán oraz M. Condou-Durande, działające w charakterze pełnomocników,
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. l dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. L 348, s. 98).
2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach postępowania wszczętego przeciwko S. Zaizoune’owi w przedmiocie jego nielegalnego pobytu na terytorium hiszpańskim.
3 W motywach 2 i 4 dyrektywy 2008/115 stwierdzono:
(4) Należy ustalić jasne, przejrzyste i sprawiedliwe zasady, aby określić skuteczną politykę powrotów stanowiącą integralną część dobrze zarządzanej polityki migracyjnej”.
„Niniejsza dyrektywa określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających [tam] obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.
5 Artykuł 3 tej dyrektywy definiuje rozmaite pojęcia do celów tej dyrektywy. I tak w art. 3 pkt 4 „decyzja nakazująca powrót” została zdefiniowana jako „decyzja administracyjna lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu”.
6 W art. 3 pkt 5 „wydalenie” oznacza „wykonanie zobowiązania do powrotu, czyli fizyczny przewóz osoby poza terytorium państwa członkowskiego”.
7 Artykuł 4 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Korzystniejsze postanowienia”, stanowi w ust. 2 i 3:
„2. Niniejsza dyrektywa nie narusza żadnych przepisów dorobku Wspólnoty w dziedzinie polityki imigracyjnej i azylowej, które mogą być korzystniejsze dla obywatela państwa trzeciego.
3. Niniejsza dyrektywa nie narusza prawa państw członkowskich do przyjęcia lub zachowania przepisów korzystniejszych dla osób objętych jej zakresem zastosowania, o ile przepisy te są zgodne z niniejszą dyrektywą”.
8 Zgodnie z brzmieniem art. 6 tej dyrektywy, zatytułowanego „Decyzja o zobowiązaniu do powrotu”:
„1. „Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium”.
2. Obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający na terytorium jednego z państw członkowskich oraz posiadający ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ich do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie mają obowiązek natychmiast udać się na terytorium tego państwa członkowskiego. Jeżeli dany obywatel państwa trzeciego nie wypełni tego obowiązku lub gdy natychmiastowy wyjazd danego obywatela państwa trzeciego jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zastosowanie ma ust. 1.
4. Państwa członkowskie mogą w dowolnym momencie postanowić o wydaniu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium niezależnego zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego go do pobytu ze względu na jego ciężką sytuację albo z przyczyn humanitarnych lub z innych przyczyn. W takim przypadku nie wydaje się decyzji nakazującej powrót. Jeżeli decyzja nakazująca powrót została już wydana, należy ją uchylić lub zawiesić na okres ważności wspomnianego zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego do pobytu.
9 Artykuł 7 tej dyrektywy, zatytułowany „Dobrowolny wyjazd”, stanowi w ust. 1 i 4, co następuje:
„1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2 i 4, w decyzji nakazującej powrót wyznacza się odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu, który wynosi od siedmiu do trzydziestu dni […].
4. Jeżeli istnieje ryzyko ucieczki lub jeżeli wniosek o pozwolenie na legalny pobyt został odrzucony jako oczywiście bezzasadny lub zawierający fałszywe informacje, lub jeżeli dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, państwo członkowskie może wstrzymać się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu lub może wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni […]”.
10 Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wyjątki”, przewiduje w ust. 1:
„Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do wykonania decyzji nakazującej powrót, jeżeli żaden termin dobrowolnego wyjazdu nie został wyznaczony zgodnie z art. 7 ust. 4 lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane w terminie dobrowolnego wyjazdu zgodnie z art. 7”.
11 Artykuł 28 ust. 3 lit c) Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social z dnia 11 stycznia 2000 r. (ustawy organicznej 4/2000 dotyczącej praw i wolności oraz integracji społecznej cudzoziemców w Hiszpanii, BOE nr 10 z dnia 12 stycznia 2000 r., s. 1139), w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 28 Ley Orgánica 2/2009 (ustawą organiczną 2/2009, BOE nr 299 z dnia 12 grudnia 2009 r.), która weszła w życie w dniu 13 grudnia 2009 r. (zwanej dalej „ustawą o cudzoziemcach”), stanowi:
„Opuszczenie [terytorium hiszpańskiego] jest obowiązkowe w następujących przypadkach:
c) odmowa przez organ administracyjny uwzględnienia wniosków cudzoziemca o zgodę na dalszy pobyt na terytorium hiszpańskim bądź brak pozwolenia na przebywanie w Hiszpanii”.
12 Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wykroczenia określone w tej ustawie dzielą się na wykroczenia „lekkie”, „poważne” i „bardzo poważne”.
13 Artykuł 53 ust. 1 lit. a) ustawy o cudzoziemcach definiuje jako poważne wykroczenie „nielegalne przebywanie na terytorium hiszpańskim ze względu na brak uzyskania przedłużenia ważności zezwolenia na pobyt, nieposiadanie zezwolenia na pobyt lub upływ ponad trzech miesięcy od czasu utraty ważności przez te zezwolenia, o ile zainteresowany nie wystąpił o przedłużenie ich ważności w terminie przewidzianym w przepisach”.
14 Zgodnie z art. 55 ust. 1 lit. b) ustawy o cudzoziemcach poważne wykroczenie powoduje nałożenie kary grzywny w wysokości od 501 do 10 000 EUR.
15 Artykuł 55 ust. 3 stanowi, że przy nakładaniu kary właściwy organ stosuje kryteria proporcjonalności, uwzględniając stopień zawinienia, powstałą szkodę, ryzyko wynikające z wykroczenia oraz jego wagę.
16 Zgodnie z brzmieniem art. 57 ustawy o cudzoziemcach:
1. Jeżeli sprawcą wykroczenia jest cudzoziemiec, którego czyn wypełnia znamiona bardzo poważnych albo poważnych wykroczeń przewidzianych w art. 53 ust. 1 lit. a), b), c), d) i f) niniejszej ustawy, zamiast kary grzywny można zastosować, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, wydalenie z terytorium Hiszpanii po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania administracyjnego i wydaniu uzasadnionej decyzji, w której uwzględnione zostaną okoliczności składające się na wykroczenie.
17 Artykuł 24 Real Decreto 557/2011 (dekretu królewskiego) z 20 kwietnia 2011 r., którym ustanowiono Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (rozporządzenie wykonawcze do ustawy o cudzoziemcach), po nowelizacji dokonanej przez Ley Orgánica 2/2009 przewiduje:
„1. W przypadku braku zezwolenia na pobyt w Hiszpanii, w szczególności ze względu na niespełnienie lub zaprzestanie spełniania warunków wjazdu lub pobytu lub w przypadku odmowy przez organ administracyjny uwzględnienia wniosków cudzoziemca o zgodę na przedłużenie pobytu, o wydanie zezwolenia na pobyt albo jakiegokolwiek innego dokumentu wymaganego przy przebywaniu cudzoziemców na terytorium Hiszpanii, decyzja administracyjna wydana w sprawie zawiera pouczenie zainteresowanego o obowiązku opuszczenia kraju, niezależnie od tego, czy ostrzeżenie to zmaterializuje się również w postaci odpowiedniego wpisu w paszporcie lub analogicznym dokumencie lub w oddzielnym dokumencie, jeżeli pobyt w Hiszpanii odbywa się na podstawie dokumentu tożsamości, w którym nie ma możliwości zamieszczenia wpisu o tym obowiązku […]”.
18 Samir Zaizoune, obywatel marokański, został w dniu 15 lipca 2011 r. poddany kontroli przez służby porządkowe.
19 Po tym jak S. Zaizoune nie okazał w ramach tej kontroli żadnego dokumentu tożsamości, został następnie zatrzymany i wszczęto przeciwko niemu postępowanie zmierzające do wydalenia z terytorium hiszpańskiego.
20 W wyniku tego postępowania w dniu 19 października 2011 r. Subdelegación del Gobierno en Guipúzcoa (przedstawiciel rządu w Goberion i Guipúzcoa) orzekł w stosunku do cudzoziemca wydalenie z terytorium hiszpańskiego oraz zakaz wjazdu przez okres pięciu lat.
21 Podstawą dla wydania tej decyzji był nielegalny pobyt S. Zaizoune’a w Hiszpanii w rozumieniu art. 53 ust. 1 lit. a) ustawy o cudzoziemcach w połączeniu z dotyczącymi go wcześniejszymi notowaniami w zapisach policyjnych w tym państwie.
22 Zainteresowany wniósł skargę na tę decyzję do Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n°2 de Donostia-San Sebastian (sąd administracyjny nr 2 w Donostii-San Sebastian), który uchylił tę decyzję, zastępując wydalenie karą grzywny.
23 Subdelegacion del Gobierno en Gipuzkoa wniosła apelację od tego wyroku do sądu odsyłającego. Sąd ten zauważa, że rozpatrywane przepisy prawa krajowego są interpretowane przez hiszpański sąd najwyższy w ten sposób, że – o ile nie występują dodatkowe okoliczności obciążające uzasadniające zastąpienie kary grzywny przez wydalenie z terytorium krajowego – główną sankcją w przypadku nielegalnego pobytu jest kara grzywny.
24 W tych okolicznościach Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy w świetle zasady lojalnej współpracy i zasady skuteczności dyrektyw art. 4 [ust. 2 i 3] oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie istnieniu uregulowań krajowych takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego i ich wykładni, na mocy których można nałożyć na cudzoziemca z tytułu nielegalnego pobytu na terytorium krajowym jedynie sankcję ekonomiczną, której dodatkowo nie można łączyć z karą wydalenia?”.
25 Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 WE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W tym aspekcie do Trybunału należy – gdy zajdzie taka potrzeba – przeformułowanie przedstawionych mu pytań. Zadaniem Trybunału jest bowiem wykładnia wszelkich przepisów prawa Unii, które mogą być potrzebne sądom krajowym w celu rozstrzygnięcia wniesionych przed nie sporów, nawet jeżeli przepisy te nie są wyraźnie wskazane w pytaniach przedstawionych przez te sądy (wyrok eco cosmetics i Raiffeisenbank St. Georgen, C‑119/13 i C‑120/13, EU:C:2014:2144, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
26 W konsekwencji nawet jeśli z formalnego punktu widzenia przedstawione pytania odnoszą się do wykładni art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie udzieleniu przez Trybunał wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą być użyteczne dla wydania orzeczenia w postępowaniu głównym. W tym zakresie do Trybunału należy wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych mu przez sąd odsyłający, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, tych aspektów prawa, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (zob. podobnie wyrok eco cosmetics i Raiffeisenbank St. Georgen, C‑119/13 i C‑120/13, EU:C:2014:2144, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
27 W niniejszej sprawie należy zauważyć, że – jak potwierdził rząd hiszpański w uwagach przedstawionych na rozprawie – pojęcie „wydalenia” użyte w postanowieniu odsyłającym obejmuje zarazem decyzję nakazującą powrót, jak i jej wykonanie. W związku z tym z punktu widzenia postępowania głównego jest również istotna wykładnia art. 8 ust. 1 dyrektywy 2008/115, dotyczącego wykonania decyzji nakazującej powrót.
28 W tej sytuacji aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, należy przeformułować przedstawione pytanie jako zmierzające w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 2008/115, w szczególności jej art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 i 3, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego takiego jak będące przedmiotem postępowania głównego, które w przypadku nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium tego państwa przewiduje, w zależności od okoliczności, albo nałożenie kary grzywny, albo orzeczenie wydalenia, których to środków nie można ze sobą łączyć.
29 Z postanowienia odsyłającego wynika, że nielegalny pobyt obywateli państw trzecich na terytorium hiszpańskim może, zgodnie z uregulowaniem krajowym stanowiącym przedmiot postępowania głównego w interpretacji nadawanej mu przez sąd najwyższy tego państwa, prowadzić do wymierzenia kary grzywny, która jest niekompatybilna z wydaleniem z terytorium krajowego, jako że ten ostatni środek jest stosowany jedynie w przypadku wystąpienia dodatkowych okoliczności obciążających.
30 W kwestii tej należy przypomnieć, że celem dyrektywy 2008/115, który wynika z jej motywów 2 i 4, jest stworzenie skutecznej polityki wydalania i repatriacji. Zgodnie z jej art. 1 dyrektywa ta określa „wspólne normy i procedury”, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich.
31 Jak wynika z pkt 35 wyroku El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), art. 6 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje w pierwszej kolejności co do zasady obowiązek wydania przez państwa członkowskie decyzji nakazującej powrót wobec każdego obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na ich terytorium.
32 Po stwierdzeniu, że pobyt ma charakter nielegalny, właściwe organy są bowiem zobowiązane – zgodnie z tym artykułem i z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 6 ust. 2–5 – do wydania decyzji nakazującej powrót (wyrok Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, pkt 31). W tym kontekście żaden element akt sprawy przedstawionych Trybunałowi nie pozwala przypuszczać, że S. Zaizoune znajduje się w jednej z sytuacji opisanych w tych ustępach.
33 Należy ponadto zauważyć, że gdy została wydana decyzja nakazująca powrót obywatela państwa trzeciego, lecz obywatel ten nie zastosował się do obowiązku powrotu, czy to w terminie wyznaczonym do dobrowolnego wyjazdu, czy to w sytuacji gdy nie ustalono terminu do dobrowolnego wyjazdu, art. 8 ust. 1 dyrektywy 2008/115 nakłada na państwa członkowskie, w celu zagwarantowania skuteczności procedur wydalenia, obowiązek podjęcia wszelkich środków niezbędnych do przeprowadzenia wydalenia z terytorium, to znaczy na podstawie art. 3 pkt 5 omawianej dyrektywy – fizycznego transferu zainteresowanego poza granice omawianego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, pkt 35).
34 Ponadto należy przypomnieć, że zarówno z obowiązku lojalnej współpracy państw członkowskich, jak i z wymogów skuteczności przypomnianych w szczególności w motywie 4 dyrektywy 2008/115 wynika, że nałożony na mocy art. 8 tej dyrektywy na państwa członkowskie obowiązek przeprowadzenia – w przypadkach określonych w art. 8 ust. 1 – wydalenia powinien zostać spełniony w możliwie najszybszym terminie (zob. wyrok Sagor, C‑430/11, EU:C:2012:777, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
35 Z tego wynika, że uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym nie spełnia wymogów wyraźnie określonych w art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
36 Wniosku tego nie podważa przyznana państwom członkowskim możliwość odstąpienia, zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2008/115, od określonych przez tę dyrektywę wspólnych norm i procedur.
37 Jeżeli chodzi o przepisy należące do dorobku Wspólnoty w dziedzinie polityki imigracyjnej i azylowej, które okazałyby się korzystniejsze dla obywatela państwa trzeciego, o których mowa w art. 4 ust. 2, należy stwierdzić, że żaden przepis tej dyrektywy ani żaden przepis aktu należącego do dorobku Wspólnoty nie pozwalają na wprowadzenie mechanizmu przewidującego w przypadku nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego, w zależności od okoliczności, albo nałożenia kary grzywny, albo orzeczenia wydalenia, których to środków nie można ze sobą łączyć.
38 Jeżeli chodzi o art. 4 ust. 3 należy zauważyć, że przewidziana przez niego możliwość odstąpienia wymaga spełnienia warunku, aby przepisy korzystniejsze dla osób objętych zakresem zastosowania dyrektywy 2008/115, przyjęte bądź utrzymane w mocy przez państwa członkowskie, były zgodne z tą dyrektywą. Z uwagi na cel realizowany przez tę dyrektywę, przypomniany w pkt 30 niniejszego wyroku, oraz obowiązki ciążące na państwach członkowskich, które wynikają wyraźnie z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 tejże dyrektywy, zgodność ta nie jest jednak zapewniona, gdy uregulowanie krajowe przewiduje mechanizm taki jak omówiony w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.
39 W tym zakresie należy przypomnieć, że państwa członkowskie nie mogą stosować uregulowania mogącego zagrozić realizacji celów, do których dąży dana dyrektywa, i w konsekwencji pozbawić ją jej skuteczności (effet utile) (zob. podobnie wyrok Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, pkt 33 i przytoczone orzecznictwo).
40 Z tego wynika, że uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym może nie osiągać pożądanego rezultatu w świetle stosowania wspólnych norm i procedur określonych w dyrektywie 2008/115 i, w danym wypadku, opóźniać powrót, naruszając w ten sposób skuteczność omawianej dyrektywy (zob. podobnie wyrok Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, pkt 39).
41 W świetle całokształtu powyższych rozważań na przedstawione pytanie należy odpowiedzieć, że dyrektywę 2008/115, w szczególności jej art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 i 3, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego takiego jak będące przedmiotem postępowania głównego, które w przypadku nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium tego państwa przewiduje, w zależności od okoliczności, albo nałożenie kary grzywny, albo orzeczenie wydalenia, których to środków nie można ze sobą łączyć.