Source: http://docplayer.pl/2060662-Prof-zw-dr-hab-barbara-wagner-z-problematyki-rownosci-w-ubezpieczeniach-spolecznych.html
Timestamp: 2018-04-20 03:33:15
Legal References Found: art. 67
 art. 32
 art. 34
 art. 67
 art. 67
de lege lata
 art. 32
 art. 2
 art. 12
 art. 68
 art. 4
 art. 32
 art. 32
 art. 64
 art. 68
 art. 70
 art. 6
 art. 33
 art. 32
 art. 2
 art. 30
 art. 32
 Art. 67
 art. 32

Document Content:
Prof. zw. dr hab. Barbara Wagner. Z problematyki równości w ubezpieczeniach społecznych - PDF
Prof. zw. dr hab. Barbara Wagner. Z problematyki równości w ubezpieczeniach społecznych
Download "Prof. zw. dr hab. Barbara Wagner. Z problematyki równości w ubezpieczeniach społecznych"
1 1 Prof. zw. dr hab. Barbara Wagner Z problematyki równości w ubezpieczeniach społecznych I.1. Problematyka równości od co najmniej pół wieku zajmuje poczesne miejsce wśród tematów badawczych budzących wzmoŝone zainteresowanie między innymi (takŝe) prawników. RozwaŜano ją w rozmaitych płaszczyznach i we wszystkich moŝliwych aspektach. I właściwie niewiele oryginalnego moŝna juŝ dodać do zastanych wypowiedzi teoretyków i praktyków prawa. Równość (jak i niemal całe jej otoczenie, kontekst, aparatura pojęciowa) jest kategorią przede wszystkim filozoficzną. Takie, a nie inne jej rozumienie jest przeto wyborem warunkowanym aksjologicznie i uzasadnianym ideologicznie. Wyborem przekładającym się następnie na wszystkie inne dziedziny, w których zagadnienie równości się aktualizuje i rzutującym przesądzająco na ostateczne konkluzje, determinującym końcowe wnioski. Współcześnie równość wyniesiona została do rangi naczelnej idei kształtowania wszelkich stosunków społecznych, gospodarczych, politycznych. Uznanie równych i niezbywalnych praw wszystkich członków wspólnoty ludzkiej jest, obok przyrodzonej godności, podstawą wolności, sprawiedliwości i pokoju świata. A skoro wszyscy ludzie rodzą się wolni i równi pod względem swej godności i swych praw, to są teŝ równi wobec prawa i mają prawo, bez jakiejkolwiek róŝnicy, do jednakowej ochrony prawnej ( ) przed jakąkolwiek dyskryminacją ( ), i przed jakimkolwiek naraŝeniem na taką dyskryminację Wyczerpujące przedstawienie problematyki równości w ubezpieczeniach społecznych, pełna jej analiza nie wydają się moŝliwe. Jest to bowiem problematyka wielopłaszczyznowa, wielowątkowa, wieloaspektowa. Trzeba na początek podnieść, Ŝe zagadnienie równości ma dwa (co najmniej), rzec moŝna podstawowe, wymiary - wewnętrzny (krajowy) oraz zewnętrzny (międzynarodowy i ponadnarodowy uniwersalny i regionalny). Pierwszy wymaga prezentacji idei (zasady) równego traktowania w ramach polskiego porządku prawnego; omówienia w aspekcie zasady równego traktowania prawa kaŝdego do zabezpieczenia społecznego jako głównie przewidzianego w art. 67 Konstytucji obywatelskiego prawa socjalnego, po uprzednim ustaleniu zakresu treściowego przedmiotu ochrony, który wszak oczywisty nie jest. Drugi wymaga przedstawienia problematyki równości w zabezpieczeniu społecznym w kategorii przede wszystkim socjalnych praw człowieka; opisania stosowania (realizacji) zasady równego traktowania przez kaŝde państwo nie tylko
2 2 wobec własnych obywateli, ale takŝe - w wykonaniu dobrowolnie przyjętych przez nie zobowiązań wielostronnych i bilateralnych - do cudzoziemców i bezpaństwowców. NaleŜałoby więc przedstawić problem równego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego obywateli polskich przez inne państwa i obywateli niebędących polskimi obywatelami przez Polskę. Znaczyłoby to nie tylko konieczność ustalenia relacji między elementami róŝnych - często odległych od siebie konstrukcyjnie i ideowo - systemów normatywnych, ale równieŝ opisu funkcjonowania zasady porównawczo do jej wzorca międzynarodowego, a wcześniej (co wcale nie jest bezdyskusyjne) określenia takiego wzorca. Przy tym sytuacja poszczególnych państw w zakresie związania normami międzynarodowymi jest zróŝnicowana, w tym zwłaszcza regionalnie Zagadnienie równości wobec prawa moŝe być analizowane w płaszczyźnie materialnej (ukształtowania określonych praw i obowiązków w zgodzie z zasadą równego traktowania) i formalnoprawnej, proceduralnej, gwarancyjnej, obejmującej środki prawne słuŝące ochronie prawa do równego traktowania, realizacji zasady równego traktowania, sposobów oceny jej przestrzegania i metod egzekwowania. Kontrolę nad zgodnością stanowionego prawa zabezpieczeniowego ze sformułowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równego traktowania sprawuje w ramach przysługujących mu kompetencji Trybunał Konstytucyjny. Przestrzeganie zasady równego traktowania ubezpieczonych przez stosujących prawo jest przedmiotem oceny głównie sprawujących wymiar sprawiedliwości w Polsce sądów. 3 Zarówno prawo do zabezpieczenia społecznego jak i prawo do równego traktowania są przedmiotem regulacji międzynarodowej. Zasadniczo kaŝdy z dokumentów międzynarodowych wprowadza swój własny mechanizm (system) kontroli. Polska jest stroną między innymi Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych 4 i z tego tytułu zobowiązana jest do przedkładania Sekretarzowi Generalnemu ONZ sprawozdań ze stanu przestrzegania zarówno prawa do zabezpieczenia społecznego, jak i prawa do równego traktowania. Jako strona Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności 5 podlega jurysdykcji Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, który jest właściwy do rozpoznawania wszystkich spraw dotyczących interpretacji i stosowania Konwencji i jej protokołów, wszczętych na skutek skarg wnoszonych przez państwa - strony przeciwko innym państwom - stronom oraz, co istotniejsze, indywidualnych skarg ofiar naruszenia praw objętych tymi aktami, a więc takŝe nakazu równego traktowania czy teŝ zakazu dyskryminacji. 6 Jednak prawa człowieka tzw. drugiej generacji, czyli prawa ekonomiczne i socjalne, w tym prawo do zabezpieczenia społecznego, są na szczeblu
3 3 europejskim przedmiotem regulacji Europejskiej Karty Społecznej. 7 Sposobem kontroli przestrzegania jej postanowień jest mechanizm sprawozdawczy (raportowanie o wykonywaniu zobowiązań przyjętych przez państwa strony Karty). Dokumentem unijnym stanowiącym swego rodzaju odpowiednik Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zakresie praw i wolności politycznych oraz Europejskiej Karty Społecznej w zakresie praw społecznych i ekonomicznych jest Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. 8 W tytule IV Karty, nazwanym Solidarność, zawarty jest art. 34 uznający prawo do zabezpieczenia społecznego i usług społecznych oraz do pomocy społecznej i mieszkaniowej. W tytule III Równość stwierdza się, Ŝe kaŝdy jest równy wobec prawa (art. 20), zakazana jest wszelka dyskryminacja (art. 21), a kobietom i męŝczyznom naleŝy zapewnić równość we wszystkich dziedzinach (art. 23). Karta nie rozszerza kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani Ŝadnego sądu lub trybunału Polski ( ) do uznania, Ŝe przepisy ( ) są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które są w niej potwierdzone, a w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości nic, co zawarte jest w tytule IV Karty nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, mających zastosowanie do Polski ( ), z wyjątkiem przypadków, gdy Polska ( ) przewidziały takie prawa w swoim prawie krajowym. 9 Unia jest organizacją wyposaŝoną w osobowość prawną - ma więc podmiotowość w stosunkach międzynarodowych, ale choć moŝe do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przystąpić, a nawet przystąpienie zadeklarowała, nie jest na razie jej stroną. 10 JednakŜe w samym Traktacie znajdują się wprost (bezpośrednio) odesłania (nawiązania) zarówno do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka jak i do Europejskiej Karty Społecznej jako do zasad ogólnych prawa Unii. Praw wynikających z prawa unijnego obywatele Unii mogą dochodzić przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu, który jest organem zapewniającym poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. 11 Na ogół jednak przedmiotem skarg do Trybunału luksemburskiego nie są sprawy dotyczące bezpośrednio zabezpieczenia społecznego, lecz związane z nim pośrednio poprzez instytucję (konstrukcję) swobodnego przemieszczania się pracowników. 12 Sprawy na tle równego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego rozpoznawane są więc niejako przy okazji orzekania w sprawach o naruszenie przez państwo przyjmujące równego prawa obywateli Unii do świadczeń socjalnych (ochrony socjalnej). 13 Przy tym Unia przywiązuje szczególną wagę do kwestii niedyskryminacji kobiet. Z tego teŝ względu przepisy unijne dotyczą głównie równych szans i równego traktowania kobiet i męŝczyzn w
4 4 dziedzinie zatrudnienia i pracy, w tym równieŝ równego traktowania w systemach zabezpieczenia społecznego Ze względu z jednej strony na uniwersalność zasady równego traktowania, z drugiej - na wielość zdarzeń socjalnych, rozbudowany system ochrony socjalnej i róŝnorodność jej form, szczegółowość (by nie rzec drobiazgowość czy nawet kazuistykę) regulacji wynikającą ze ścisłego charakteru prawa zabezpieczenia społecznego, zagadnienie równości powinno być rozwaŝane na róŝnych poziomach badawczych jako ogólnej zasady kształtowania wszelkich praw i obowiązków, w tym zwłaszcza prawa do ochrony socjalnej, a w szczególności prawa do zabezpieczenia społecznego, a następnie w odniesieniu do poszczególnych jego (zabezpieczenia społecznego) form, i dopiero w ramach jednej z nich - prawa do ubezpieczenia społecznego. Zagadnienie równości naleŝałoby odnosić kolejno do kaŝdego z rodzajów ubezpieczenia z osobna. W obszarze zaś poszczególnych ubezpieczeń trzeba by dokonać dalszego zawęŝenia płaszczyzn analizy równości - w odniesieniu do poszczególnych ich elementów - od zakresu podmiotowego kaŝdego z nich poprzez warunki nabywania i zachowania prawa do skonkretyzowanych świadczeń, ich wymiaru, wypłaty etc. Mając powyŝsze na względzie i zwaŝywszy wielość stosunków zabezpieczenia społecznego, ich złoŝoną strukturę, skomplikowaną konstrukcję podmiotową, kontrowersyjny często charakter prawny, 15 krzyŝowanie się kryteriów dyferencjacji, za konieczną uznałam selekcję zagadnień składających się na tytułową problematykę referatu. Korzystając zaś z przywileju referentki, wyboru wątków do przedstawienia (prezentacji) dokonałam kierując się własnym przekonaniem o ich znaczeniu teoretycznym i praktycznym, a zatem wprawdzie samodzielnie, ale w zamiarze nie woluntarystycznie. II. 1. Według art. 67 Konstytucji, Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. (ust. 1), Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. (ust. 2). JuŜ sama warstwa językowa przytoczonego przepisu wskazuje na odmienne, w zaleŝności od zdarzenia zabezpieczeniowego (niezdolność do pracy i osiągnięcie wieku emerytalnego - pozostawanie bez pracy), określenie zakresu podmiotowego ochrony prawnej ( kaŝdy obywatel obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli niemający innych środków utrzymania ) oraz prawdopodobne zróŝnicowanie jej form
5 5 (ze względu na osobne odesłanie do uregulowań ustawowych, w czym zawarta zdaje się być sugestia wielości i róŝnorodności aktów prawnych). Prima facie zdaje się nadto wskazywać na ograniczony przedmiotowo zakres ochrony zabezpieczeniowej (przez zawęŝenie katalogu ryzyk socjalnych do niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo 16, osiągnięcia wieku emerytalnego i pozostawania bez pracy), co jednak przy dalszej lekturze ustawy zasadniczej i w konfrontacji z ratyfikowanymi dokumentami międzynarodowymi wymaga weryfikacji. PobieŜny nawet przegląd i powierzchowna jedynie analiza licznych, niejako wykonawczych ustaw zabezpieczeniowych nie pozostawiają wątpliwości, Ŝe wprowadzają one modele (formy, systemy) ochrony socjalnej zróŝnicowane zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo. Łatwo zauwaŝalna jest dyferencjacja systemów (metod, technik) zabezpieczeniowych w zaleŝności od przedmiotu ochrony (rodzaju ryzyka socjalnego). Jakkolwiek w literaturze moŝna spotkać się z krytyką tradycyjnego podziału technik organizacyjno (administracyjno) - finansowych zabezpieczenia społecznego na ubezpieczeniową, zaopatrzeniową oraz pomocową 17, niezaleŝnie od stopnia modyfikacji kaŝdej z nich, powodujących odstępstwa od ich czystego historycznie wykształconego wzorca, podział ten uwaŝam za uprawniony i przydatny (choćby ze względów badawczych i dydaktycznych). I chociaŝ prawo do wszystkich świadczeń zabezpieczeniowych ma charakter roszczeniowy (co modelowo nie było cechą świadczeń z pomocy społecznej), chociaŝ właściwe ubezpieczeniom wzajemność oraz solidarność grupowa uległy osłabieniu, to nadal poszczególne segmenty (podsystemy) zabezpieczenia społecznego róŝnią źródła finansowania świadczeń - fundusze składkowe lub środki budŝetowe; publiczne oraz organizacja i administrowanie nimi - organy rentowe oraz organy administracji publicznej rządowej lub/i samorządowej. Ten tradycyjny podział utrwalony jest w terminologii (nazewnictwie) prawnej i prawniczej oraz uwidoczniony w tytułach zabezpieczeniowych aktów prawnych. Na cechy charakteryzujące poszczególne techniki zabezpieczeniowe powołują się sądy i Trybunał Konstytucyjny. Dyferencjacja technik zabezpieczeniowych występuje nie tylko w odniesieniu do świadczeń przysługujących z tytułu ziszczenia się poszczególnych kategorii ryzyk, róŝnych rodzajowo zdarzeń ubezpieczeniowych (np. świadczenia związane z obciąŝeniami rodzinnymi świadczenia związane z osiągnięciem wieku emerytalnego), ale moŝna go równieŝ dostrzec w ramach kaŝdego z tych ryzyk socjalnych (np. niezdolność do pracy ze względu na - w terminologii ustawy zasadniczej inwalidztwo, czy osiągnięcie wieku emerytalnego, chronione są zarówno techniką ubezpieczeniową jak i zaopatrzeniową). 18
6 6 2. Inną częściowo, choć doniosłą praktycznie i teoretycznie sprawą związaną bezpośrednio z art. 67 Konstytucji, jest kwestia zakresu przedmiotowego zabezpieczenia społecznego. Bywa on bowiem w doktrynie ograniczany do ochrony przed skutkami zdefiniowanych (wyodrębnionych) ryzyk grupowych występujących w ramach wspólnot ryzyka (niebezpieczeństwa), z pominięciem ochrony potrzeb (niedających się zidentyfikować w sposób wyczerpujący, a więc i nieskatalogowanych) wynikających z ubóstwa, niezaleŝnie od przyczyn niedostatku. Spór (kontrowersje) w tym przedmiocie ma moim zdaniem źródła historyczne. Jest konsekwencją kształtowania się kontynentalnego systemu ubezpieczeń społecznych ( bismarckiens ) oraz anglosasko - skandynawskiego systemu zabezpieczenia społecznego ( beveridgiens ). Jakkolwiek de lege lata istnieją formalne podstawy do wyłączenia pomocy społecznej z zakresu przedmiotowego zabezpieczenia społecznego, to jednak nie brak teŝ prawnych argumentów za objęciem jej tym zakresem. Ramy referatu nie pozwalają na szersze rozwinięcie tej sprawy. Zresztą z punktu widzenia tematu opracowania (a ściślej - jego konwencjonalnie przyjętego zakresu) nie ma on większego znaczenia, albowiem system ubezpieczenia społecznego - jego zakres podmiotowy i przedmiotowy został przez ustawodawcę wyraźnie wyznaczony. 19 Tak, czy inaczej, nie powinna budzić zastrzeŝeń teza, Ŝe jedną z form zabezpieczenia społecznego są ubezpieczenia społeczne (choć zdaje się, Ŝe przynajmniej w emerytalnej jego części coraz mniej ubezpieczeniową i coraz mniej społeczną ). I to w odniesieniu do nich trzymając się zadanego tematu - naleŝy przeprowadzić analizę równości. Mówiąc wprost chodzi o odpowiedź na pytanie czy prawo ubezpieczenia społecznego jest równe dla wszystkich (obywateli/ ubezpieczonych) i czy wszyscy (obywatele/ubezpieczeni) są równo traktowani przez to prawo. Przy tym formalnie rzecz traktując, art. 32 ust. 1 Konstytucji formułuje zasadę równego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego obywateli, a zasada równego traktowania ubezpieczonych ma szczególną podstawę w art. 2a ustawy systemowej. III. Obowiązujące rozwiązania prawne o charakterze systemowym naleŝy oceniać w kontekście międzynarodowej regulacji prawa do zabezpieczenia społecznego. Powody ku temu wydają się oczywiste. Po pierwsze, ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi (po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw) część krajowego porządku prawnego; po drugie, jest ona stosowana bezpośrednio (o ile jej stosowanie nie jest uzaleŝnione od wydania ustawy); po trzecie, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyraŝoną w ustawie, ma
7 7 pierwszeństwo przed kolidującą z nią ustawą. A określone w Konstytucji wolności, prawa i obowiązki stanowią materię umów międzynarodowych wymagającą dla ich ratyfikacji uprzedniej zgody wyraŝonej w ustawie (art. 89 ust. 1 pkt). Poza tym zabezpieczenie społeczne naleŝy do spraw uregulowanych w ustawie i Konstytucja dla ich uregulowania wymaga ustawy (art. 89 ust. 1 pkt 5), wobec czego umowy międzynarodowe, których jest ono przedmiotem mogą być ratyfikowane tylko za uprzednią zgodą wyraŝoną w ustawie. W hierarchii norm prawa zabezpieczenia społecznego normy międzynarodowe wyprzedzają zatem normy ustawowe. Spośród aktów międzynarodowych dotyczących bezpośrednio zabezpieczenia społecznego bez wątpienia podstawowe znaczenie ma konwencja nr 102 MOP dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego. 20 Po pierwsze, wyznacza ona - czego się w literaturze nie kwestionuje - zakres znaczeniowy (przedmiotowy) zabezpieczenia społecznego, wskazując rodzaje ryzyk socjalnych pojęciem tym objętych 21 Po drugie, wskazuje sposoby i środki (rodzaje świadczeń) ochrony socjalnej. Po trzecie, określa poziom świadczeń niezbędnych do uznania ochrony za dostateczną. Po czwarte, stanowi wzorzec, do którego odsyłają inne akty międzynarodowe, w tym o zasięgu regionalnym. Chodzi zwłaszcza o Europejską Kartę Społeczną, która w art. 12 ust. 2 zobowiązuje państwa będące jej stronami do utrzymania systemu na poziomie równym co najmniej poziomowi niezbędnemu do ratyfikowania konwencji nr 102 MOP 22 Niewątpliwym atutem konwencji jest nadanie wszystkim świadczeniom z zabezpieczenia społecznego (słuŝącym ochronie socjalnej) charakteru roszczeniowego. W art. 68 wprowadza zasadę równego traktowania wszystkich mieszkańców danego kraju, niezaleŝnie od tego czy są oni jego obywatelami, czy teŝ obywatelami obcymi, róŝnicując charakter tej treści nakazu od sposobu (źródeł) finansowania świadczeń (fundusze publiczne fundusze składkowe) oraz postanowień umów międzypaństwowych zawartych przez poszczególne państwa. Z innego częściowo powodu uwzględnienia wymaga prawo Unii Europejskiej. Stanowione przez nią prawo jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji). Ze względu na róŝnorodność systemów zabezpieczeniowych harmonizacja (ujednolicenie) ustawodawstw krajowych w ramach Unii nie jest moŝliwa w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej. Ale swobodny przepływ wewnątrz Unii pracowników i ich rodzin, a takŝe swoboda przedsiębiorczości i świadczenia usług 23 wymuszają koordynację systemów krajowych 24 Polega ona na wprowadzeniu wspólnych dla wszystkich członków Unii łączników i reguł kolizyjnych pozwalających na usunięcie rozbieŝności w czasie stosowania prawa wewnętrznego poszczególnych państw
8 8 członkowskich. 25 Jedną z takich zasad jest, zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, zasada równego traktowania. Osoby, do których stosuje się rozporządzenie korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym samym obowiązkom na mocy ustawodawstwa kaŝdego Państwa Członkowskiego, co jego obywatele. Nie moŝna pominąć znaczenia orzecznictwa Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości UE dla tworzenia w Polsce i stosowania prawa zabezpieczenia społecznego (takŝe w aspekcie równości). Kompetencja Trybunału strasburskiego do interpretacji przepisów europejskich chroniących wolności i prawa człowieka jest wiąŝąca dla państw stron europejskiej konwencji praw człowieka. Trybunał luksemburski jest uprawniony do wiąŝącej sądy krajowe wykładni prawa unijnego. IV. Zgodnie z art. 32 Konstytucji, Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) i Nikt nie moŝe być dyskryminowany w Ŝyciu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Najogólniej mówiąc, przepis ten formułuje postulat równości wobec prawa oraz równości w prawie. Chodzi więc o to, Ŝeby wszyscy byli równi wobec prawa oraz Ŝeby prawo było równe dla wszystkich. Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze w rozwaŝaniach nad równością daje się zauwaŝyć - w mojej ocenie - pewna niekonsekwencja terminologiczna (czy moŝe tylko brak precyzji terminologicznej). Uwaga ta dotyczy (zwłaszcza) uŝycia takich określeń jak równość - identyczność jednakowość - toŝsamość i przeciwstawnych im znaczeniowo: nierówność - niejednakowość odmienność - zróŝnicowanie (dyferencjacja). Niejednakowe (zróŝnicowane, odmienne) traktowanie nie znaczy per se nierówne, a jednakowe (identyczne, toŝsame) zawsze równe. Równość (pojmowana numerycznie) wyraŝa się bowiem w jednakowym traktowaniu podmiotów jednakowych, czyli podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji. Odmienność wymaga, co do zasady, odmiennego traktowania. Uchybia zatem zasadzie równego traktowania nie ten, kto odmiennie traktuje podmioty o róŝnych cechach istotnych, ale ten, kto pomimo takich róŝnic traktuje je jednakowo (identycznie). NaleŜy wobec tego w pełni podzielić pogląd, Ŝe równe traktowanie to jednakowość lub/i usprawiedliwiona (uzasadniona) dyferencjacja podmiotów prawa. Traktowanie zaś nierówne to albo niejednakowe traktowanie w sytuacjach jednakowych (podobnych) albo brak zróŝnicowania w sytuacji, gdy byłoby ono uzasadnione. W kontekście równości - nawet przy jej definiowaniu - występują bardzo często określenia dyskryminacja (niedyskryminacja) i uprzywilejowanie (faworyzowanie). Zdaniem
9 9 Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wobec prawa oznacza, Ŝe Wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróŝnicowań tak dyskryminujących jak i faworyzujących. 26 Sprawa wzajemnych relacji między nakazem równego traktowania (art. 32 ust. 1) i zakazem dyskryminacji (art. 32 ust. 2) nie jest bezdyskusyjna. Nakaz równego traktowania bywa utoŝsamiany z zakazem dyskryminacji. Nierzadko moŝna spotkać pogląd, Ŝe równość jest tym samym czym niedyskryminacja, dyskryminacja zaś to traktowanie nierówne. Jak się wydaje, równość i niedyskryminacja nie są prostymi synonimami, co wykluczałoby zasadność traktowania ich jako zamienników znaczeniowych. 27 Równe traktowanie nie zawsze znaczy traktowanie niedyskryminujące; traktowanie nierówne nie zawsze jest dyskryminujące. Dyskryminacja stanowi szczególnie jaskrawą i naganną, kwalifikowaną postać traktowania nierównego. Dyskryminacją jest bowiem nierówne traktowanie z jakichkolwiek przyczyn niezwiązanych z indywidualnymi, osobniczymi cechami, zdolnościami, umiejętnościami, właściwościami czy przymiotami klasyfikowanych podmiotów, lecz z ich przynaleŝnością do określonej grupy wyodrębnionej według kryterium uznanego za dyskryminujące, a więc naganne, np. etnicznej, narodowościowej, językowej, wyznaniowej, politycznej, etc. Proceduralnie róŝnica ta przekłada się na zakres postępowania dowodowego. Zarzut dyskryminacji obok ustalenia nierównego traktowania wymaga równieŝ ustalenia kryterium dyferencjacji i oceny, Ŝe ma ono charakter dyskryminujący. Nie rozwijając tej kwestii szerzej, podzielam pogląd, Ŝe nakaz równego traktowania podmiotów równych (zakaz nierównego traktowania równych) wykracza poza zakaz dyskryminacji (nierównego traktowania ze względu na dyskryminujące kryterium). KaŜdy przypadek dyskryminacji prowadzi wprawdzie do nierównego traktowania, ale nie zawsze traktowanie nierówne jest dyskryminacją. Taka dystynkcja wydaje się niezbędna zwaŝywszy, Ŝe porównywane pojęcia naleŝą do języka prawnego, a uŝyte na gruncie jednego aktu prawnego nie mogą mieć tej samej treści prawnej (zakaz wykładni synonimicznej). Zasada równego traktowania zobowiązuje stanowiących i stosujących prawo do identycznego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliŝonej sytuacji prawnie relewantnej. Nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom oznaczającym się tą samą cechą istotną i dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać róŝne obowiązki, względnie przyznawać róŝne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. 28 Zatem nie moŝna przyjąć, by z nakazu równego traktowania równych wynikał, logicznie albo instrumentalnie,
10 10 nakaz nierównego traktowania nierównych czy teŝ zakaz równego traktowania nierównych. 29 Jest to niezwykle waŝna teza, przewaŝająca w orzecznictwie ostatnich lat i prawdę powiedziawszy - ze względu na zawęŝającą wykładnię uŝytych w art. 32 ust. 1 Konstytucji zwrotów równi wobec prawa oraz równe traktowanie - moŝe ona budzić wątpliwości. Jej konsekwencją jest bowiem, po pierwsze, stosowanie róŝnych wzorców konstytucyjnych do oceny przepisów prawa (aktów prawnych) w aspekcie ich zgodności w kontekście równości z ustawą zasadniczą, a po wtóre, moŝe prowadzić do rozluźnienia rygorów równościowych takŝe w procesie stanowienia prawa. V.1. WaŜną nie tylko doktrynalnie, ale teŝ dla praktyki stanowienia i stosowania prawa, jest sprawa wzajemnych relacji między zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Po pierwsze, pozostaje ona w związku z kwestią ustrojowego usytuowania (konstytucyjnej kwalifikacji) w ramach zasady równości wobec prawa - równego traktowania równych oraz odmiennego traktowania odmiennych (nierównych). Po drugie, łączy się z zagadnieniem zasadności dyferencjacji sytuacji prawnej podmiotów równych (podobnych), a więc z usprawiedliwieniem nierównego (niejednakowego) traktowania równych (jednakowych lub podobnych). Analizując to zagadnienie, Trybunał Konstytucyjny 30 wyjaśnił, Ŝe zasada sprawiedliwości społecznej wyznacza stanowiącym i stosującym prawo dwie grupy obowiązków obowiązki o charakterze formalnym oraz obowiązki o charakterze materialnym. Te pierwsze nakazują im równe traktowanie podmiotów równych i zakazują równego traktowania podmiotów nierównych. Natomiast obowiązki o charakterze materialnym nakazują realizację i ochronę szeregu wartości konstytucyjnych, spośród których w odniesieniu do zabezpieczenia społecznego szczególne znaczenie mają np. wolność i godność człowieka, dobro wspólne, solidarność społeczna, dialog społeczny, subsydiarność (pomocniczość), bezpieczeństwo socjalne czy, coraz częściej przywoływana w orzecznictwie Trybunału ostatnich lat, równowaga finansów publicznych. Zasada równości wobec prawa, czyli nakaz równego traktowania równych, mieści się w pojęciu zasady sprawiedliwości społecznej; fragmentarycznie się z nią pokrywa; stanowi jej konkretyzację. Nakaz równego traktowania podmiotów jednakowych stanowi więc lex specialis w odniesieniu do zasady sprawiedliwości społecznej (lex generalis). Równe traktowanie równych jest ex definitione (ze swej istoty) sprawiedliwe i nie wymaga dodatkowej kontroli w aspekcie innych zasad sprawiedliwości społecznej. Z tego teŝ
11 11 względu zarzut nierównego traktowania równych (naruszenia nakazu równego traktowania równych) podlega weryfikacji tylko w kontekście zasady równości (art. 32 ust. 1) lub innych unormowań będących jej rozwinięciem (np. równej ochrony własności art. 64 ust. 2, równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych art. 68 ust. 2; równego dostępu do wykształcenia art. 70 ust. 3, równego dostępu do dóbr kultury art. 6 ust. 1; równości praw kobiet i męŝczyzn do zabezpieczenia społecznego art. 33 ust.2). Natomiast zakaz równego traktowania podmiotów nierównych (czy nakaz nierównego traktowania nierównych) nie pokrywa się z zasadą równości, nie mieści się w niej i z niej nie wynika, lecz jest konsekwencją obowiązywania zasady sprawiedliwości społecznej i jej elementem. Wzorcem konstytucyjnym dla oceny tych sytuacji nie jest art. 32 ust. 1, lecz wyłącznie art. 2 Konstytucji. 31 W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek jednakowego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów równych ma wyŝszą rangę niŝ obowiązek odmiennego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów nierównych. Zgodnie z art. 30 Konstytucji, źródło wolności i praw człowieka i obywatela stanowi przyrodzona, niezbywalna i nienaruszalna godność. Ta godność osoby ludzkiej, którą naleŝy uznać za wartość nadrzędną w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej jest zatem takŝe źródłem równości ludzi. Nadto, skoro w ramach sprawiedliwości społecznej ustrojodawca wyeksponował jedynie nakaz traktowania równo równych, to tym samym nadał mu inne, większe znaczenie w hierarchii wartości konstytucyjnych niŝ nakazowi zróŝnicowanego (odmiennego) traktowania nierównych (zakazowi równego traktowania nierównych). A poniewaŝ zasada sprawiedliwości społecznej ma charakter ogólny, nie określa wystarczająco precyzyjnych i jednoznacznych przesłanek do formułowania wolnych od arbitralności czy subiektywizmu ocen prawnych, zarzut nieuzasadnionego zrównania sytuacji prawnej podmiotów róŝnych podlega ocenie w aspekcie zasad sprawiedliwości społecznej tylko w razie niewątpliwego i ewidentnego ich naruszenia. 2. ZastrzeŜenie co do konstytucyjności uregulowań przewidujących nierówne traktowanie równych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady równości 32 ZastrzeŜenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących równe traktowanie nierównych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej 33 Równe traktowanie podmiotów podobnych (charakteryzujących się tą samą cechą istotną) jest zatem eo ipso społecznie sprawiedliwe, traktowanie zaś nierówne moŝe być zarówno sprawiedliwe jak i niesprawiedliwe.
12 12 Jednak nie jest tak, Ŝe kaŝde nierówne traktowanie stanowi jednocześnie naruszenie zasady równości i automatycznie zasady sprawiedliwości społecznej. Jakkolwiek zarzut nieuzasadnionego zróŝnicowania sytuacji prawnej podmiotów jednakowych (podobnych) podlega kontroli tylko w aspekcie zasady równości, z pominięciem zasady sprawiedliwości społecznej, to jednak dla uznania wyjątków od zasady równości za uzasadnione szczególne znaczenie mają wartości współkonstytuujące zasadę sprawiedliwości społecznej. Zasady sprawiedliwości społecznej mogą bowiem uzasadniać odstępstwa od zasady równości. Przyznać im trzeba w związku z tym charakter uzupełniający, czy moŝe raczej korygujący zasadę równego traktowania. 34 O tym co jest sprawiedliwe, a co sprawiedliwe nie jest decydują, o czym była juŝ mowa, przekonania i poglądy stanowiących i stosujących prawo. Niedyskryminujące i niefaworyzujące kryteria zróŝnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych (jednakowych) mają przeto charakter ocenny lub/i wartościujący. Nie wyklucza to jednak potrzeby (a nawet konieczności) ich obiektywizacji i nadania tym nieostrym, ale w przewadze prawnym przecieŝ wyraŝeniom (komponentom zasady sprawiedliwości społecznej) sprecyzowanej, na tyle, na ile jest to w ogóle moŝliwe, treści. Z dotychczasowego, utrwalonego i zasadniczo jednolitego, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego daje się wywieść wniosek, zgodny na ogół z wypowiedziami doktryny Ŝe niedyskryminujące kryteria dyferencjacji muszą mieć charakter relewantny prawnie, proporcjonalny i muszą pozostawać w (jakimś) związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. 35 ZróŜnicowanie ma charakter prawnie relewantny, jeŝeli między róŝnicą cech jednostek i róŝnicą ich sytuacji prawnej zachodzi racjonalny związek. Dyferencjacja musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią ocenianych (poddanych kontroli) przepisów, słuŝąc ich realizacji (realizacji tego celu i treści). ZróŜnicowanie sytuacji adresatów normy prawnej musi być proporcjonalne, co oznacza, Ŝe waga interesu, któremu ono (zróŝnicowanie) słuŝy pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych naruszone. Znacznie więcej trudności powstaje na płaszczyźnie wskazania (określenia) innych (niŝ równość) wartości konstytucyjnych (np. sformułowanych przez opis cech demokratycznego państwa prawnego), o ile nie zostały one wyartykułowane expressis verbis przez ustrojodawcę. A więc tych wywiedzionych z pozostałych norm i zasad konstytucyjnych. Problem polega nie tyle nawet na samym odkodowaniu tychŝe wartości, ile na ich waŝeniu i hierarchizacji. Zresztą uwagę tę naleŝy odnieść równieŝ do przepisów i zasad ustrojowych
13 13 ze względu na uŝycie w nich bardzo ogólnych, niedookreślonych, ocennych i wartościujących zwrotów. Na takim, opisanym w orzecznictwie konstytucyjnym poziomie abstrakcji rzecz rozwaŝając, trudno nie podzielić większości uwag, wywodów i wniosków Trybunału. Przeniesienie ich jednak na konkrety nie zawsze prowadzi do konkluzji powszechnie aprobowanych, niekwestionowanych, pewnych, niepodwaŝalnych. Zapewne z tego powodu w ocenie konkretnych ubezpieczeniowych rozwiązań prawnych w aspekcie równościowym orzecznictwo konstytucyjne juŝ tak jednolite nie jest. 36 MoŜna by niekiedy, zapewne niesłusznie sądzić, Ŝe poczucie sprawiedliwości Trybunału Konstytucyjnego zmienia się nierzadko wraz ze zmianą jego składu (takŝe orzekającego). 3. Prawo do zabezpieczenia społecznego jest obywatelskim prawem socjalnym. Je- Ŝeli przyjmuje się (i podziela) tezę, Ŝe jednym z podstawowych celów polityki społecznej państwa jest niwelowanie nadmiernych dysproporcji między warunkami Ŝycia i bytu róŝnych grup społecznych 37 - regulacja prawna słuŝąca temu celowi musi z góry zakładać nierówność (zróŝnicowanie) praw i/lub obowiązków uczestników tej sfery funkcjonowania (aktywności) państwa. JeŜeli nawet podzielić pogląd, Ŝe w ostatnich latach polska polityka społeczna przechodzi drogę od dominacji modelu dystrybucji społecznej do dominacji modelu antycypacji społecznej 38 nie da się z jej celów wyeliminować rozdzielczych i wyrównawczych zadań współczesnego państwa respektującego socjalne obowiązki wobec obywateli, które nakłada na nie społeczna gospodarka rynkowa. Ubezpieczenia społeczne są jednym z urządzeń (mechanizmów) polityki społecznej. Ich zasadniczą funkcją jest właśnie funkcja redystrybucyjna. Redystrybucyjna funkcja systemu ubezpieczenia społecznego, jak przyjmuje Trybunał Konstytucyjny, polega na określonym spłaszczeniu wysokości świadczeń na korzyść osób mających niską podstawę ich wymiaru kosztem osób o wyŝszej podstawie wymiaru składki, czy szerzej: na wyrównywaniu poprzez prawo sytuacji ubezpieczonych przez dodanie uprawnień osobom pozostającym w gorszej sytuacji faktycznej kosztem osób znajdujących się w sytuacji realnie korzystniejszej. Z uwzględnieniem tej właśnie funkcji, funkcji redystrybucyjnej (rozdzielczej) realizuje się w systemie ubezpieczeń społecznych zasada sprawiedliwości społecznej. Ze sprawiedliwością pojmowaną dystrybutywnie koresponduje równość rozumiana wyrównawczo, tj. dotycząca równego, ale zróŝnicowanego prawnie w celu osiągnięcia równości faktycznej, rozdziału praw (uprawnień) i obowiązków. Wobec tego uprawniony
14 14 wydaje się wniosek, Ŝe problem równości w ubezpieczeniach społecznych (czy szerzej w zabezpieczeniu społecznym) to przede wszystkim sprawiedliwe zróŝnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Ubezpieczenia społeczne charakteryzuje wprawdzie zasada wzajemności (składki i świadczenia), ale, czemu nie da się zaprzeczyć, nie była ona nigdy pojmowana w sposób absolutny i stosowana bezwzględnie. I nie tylko, a moŝe nawet nie przede wszystkim dlatego, Ŝe, jak wywodzi Trybunał Konstytucyjny, składka ubezpieczeniowa nie została skalkulowana według indywidualnego ryzyka i uzaleŝniona od niego. To, Ŝe składka na ubezpieczenia społeczne jest uśredniona, dostosowana do ryzyka grupowego (typowego) róŝni je zasadniczo od ubezpieczeń prywatnych czy gospodarczych, nawet tych obowiązkowych. Ograniczenie wzajemności świadczeń jest efektem koncepcyjnego (intelektualnego), celowego zabiegu uspołecznienia ubezpieczenia indywidualnego, a nie przypadkową jego konsekwencją. Z istoty społecznego charakteru ubezpieczeń od skutków ryzyk grupowych wynika równieŝ schematyzm świadczeń do nich dostosowanych. Redystrybucyjną funkcję ubezpieczeń społecznych uzasadnia ustrojowa zasada solidarności społecznej nakazująca rozłoŝenie cięŝaru świadczeń na wszystkich ubezpieczonych. Solidarność społeczna oznacza bowiem konkretyzację idei samopomocy społecznej w udzielaniu świadczeń osobom znajdującym się w potrzebie z funduszu wypracowanego wspólnym wysiłkiem ubezpieczonych 39 Solidaryzm grupowy wyraŝa się w takich samych proporcjonalnie obciąŝeniach na rzecz przyszłych świadczeń, z których korzystają przede wszystkim osoby gorzej sytuowane materialnie i bardziej naraŝone na ryzyko ubezpieczeniowe. Zasada solidarności z innymi dotyczy głównie obowiązków beneficjentów systemu, a nie ich uprawnień. WyraŜa się wszak w zróŝnicowaniu wysokości finansowania zabezpieczenia społecznego przez indywidualny wkład (udział). Bo jakkolwiek składka na poszczególne ubezpieczenia wymierzana jest według jednakowej dla wszystkich stopy procentowej (poza ubezpieczeniem wypadkowym), to od zróŝnicowanej (kwotowo) wysokości podstawy. Zasada solidarności społecznej jest ściśle powiązana z zasadą dobra wspólnego, której istotą jest uznanie pierwszeństwa interesu wspólnoty uczestników (beneficjentów) systemu nad interesem indywidualnego świadczeniobiorcy. Arbitralność (dowolność) ustawodawcy w kształtowaniu sytuacji ubezpieczonych z przekroczeniem w tym zakresie zasad solidarności społecznej i dobra wspólnego korygowana jest zasadą proporcjonalności, która wprawdzie dopuszcza nakładanie większych obciąŝeń na niektórych członków wspólnoty ryzyka, ale w rozmiarze społecznie usprawiedliwionym i akceptowanym. Normatywnym przykładem zastosowania zasady proporcjonalności moŝe być limitowanie
15 15 (ograniczenie) wysokości rocznej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne do trzydziestokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na dany rok kalendarzowy czy, chociaŝ częściowo z innych powodów, dobrowolnie podlegających ubezpieczeniu chorobowemu miesięcznej podstawy wymiaru składki do 250% przeciętego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, a takŝe dyferencjacja stopy procentowej wymiaru składki na ubezpieczenie wypadkowe w zaleŝności od zagroŝenia ryzykiem wypadkowym. System ubezpieczeniowy powinien być samofinansujący się, co znaczy, Ŝe fundusz utworzony ze składek powinien wystarczać na pokrycie wydatków na świadczenia i koszty związane z obsługą systemu. Przewidziana jako źródło przychodu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dotacja budŝetowa powinna mieć charakter jedynie subsydiarny. MoŜe być przeznaczona wyłącznie na uzupełnienie środków na wypłatę świadczeń gwarantowanych przez państwo. Dlatego w ocenie konkretnych unormowań prawnych dotyczących uprawnień i obowiązków ubezpieczonych istotną rolę naleŝy przypisać obciąŝeniom budŝetowym jakie wiąŝą się z ich przyjęciem (wprowadzeniem i obowiązywaniem). Dyferencjację sytuacji prawnej ubezpieczonych moŝe zatem uzasadniać takŝe konieczność ograniczenia wysokości dopłat budŝetowych do systemu ubezpieczeń społecznych. Równowaga finansów publicznych (rozdział X Konstytucji) jest wszak jedną z wartości chronionych przez ustawę zasadniczą. Dlatego zasada sprawiedliwości społecznej nie stanowi podstawy do tego, by Trybunał Konstytucyjny przyjmował przewagę socjalnego punktu widzenia na kwestię urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej (rozumianego jako postulat maksymalnego zaspokojenia istniejących potrzeb społecznych drogą redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budŝetu państwa) nad innymi kryteriami sprawiedliwości społecznej, np., tymi, które akcentują znaczenie zdrowej ekonomii dla rozwoju społeczeństwa sprawiedliwego i dostatniego czy postulują racjonalizację wydatków budŝetowych w interesie obecnych i przyszłych podatników. Sprawiedliwość społeczna wymaga trudnego w praktyce wywaŝenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń socjalnych z interesami tych, którzy je w ostatecznym rachunku, przez płacenie podatków, finansują. 40 Trzeba więc podzielić pogląd, Ŝe zasady sprawiedliwości społecznej często, czy nawet z reguły, są niezbieŝne albo nawet sprzeczne 41 To oznacza swego rodzaju ich konkurencyjność oraz wymusza na stanowiących i stosujących prawo konieczność dokonywania wyboru między nimi. Przy tym większość z poszczególnych wartości
16 16 tworzących zbiorczą kategorię sprawiedliwość społeczna (np. solidarność, dobro wspólne) stosowana jest równocześnie w odniesieniu do róŝnego kręgu podmiotów - do wszystkich obywateli (podatników) i wyselekcjonowanej ich grupy, jaką są ubezpieczeni. Jednak tylko (?) ubezpieczeni są - jako obywatele - płatnikami podatków (dla dobra wspólnego w imię solidarności z innymi) i z racji przymusu ubezpieczenia społecznego składek na te ubezpieczenia (dla dobra wspólnoty ubezpieczonych i w imię solidarności z innymi ubezpieczonymi). Dla sprawiedliwego i równego ukształtowania ich sytuacji prawnej okoliczność ta powinna być brana pod uwagę. Dlatego moŝna zaaprobować tezę sformułowaną na tle dorobku Trybunału Konstytucyjnego w kwestii pojmowania sprawiedliwości w stosunkach społecznych, a mianowicie, Ŝe sprawiedliwym z socjalnego punktu widzenia jest taki układ stosunków międzyludzkich, który w danym czasie i sytuacji zapewnia zaspokajanie przynajmniej podstawowych potrzeb umoŝliwiających godziwą egzystencję moŝliwie najszerszym kręgom społecznym ( ), a jednocześnie stwarza im na przyszłość nadzieję dalszego rozwoju 42 pamiętając wszakŝe o tym, Ŝe system ubezpieczeniowy jest waŝnym, ale tylko jednym z mechanizmów polityki społecznej (i metod zabezpieczenia społecznego) i dodatkowo mechanizmem szczególnym ze względu na sposób jego finansowania. 4. Dokonując analizy (oceny) rozmaitych zabezpieczeniowych (socjalnych) regulacji prawnych w aspekcie równości, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, Ŝe wyraŝona w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa nie ma charakteru absolutnego, co przesądza o dopuszczalności od niej wyjątków. Podnosił, Ŝe ograniczenia ustawodawcy odnośnie do dyferencjacji sytuacji prawnej jednostek w wypadku praw i wolności ekonomicznych, socjalnych oraz kulturalnych są zdecydowanie mniejsze niŝ w wypadku praw i wolności politycznych czy tym bardziej osobistych. Stąd teŝ w odniesieniu do prawa ubezpieczenia społecznego jako źródła uprawnień socjalnych wyjątki od zasady równości są liczniejsze i częściej uzasadnione. Trybunał zwracał takŝe uwagę na okoliczność, Ŝe oceniając odstępstwa od zasady równego traktowania naleŝy mieć na względzie, iŝ prawo stanowione przez ustawodawcę zwykłego korzysta z domniemania konstytucyjności. Wielokrotnie podnosił równieŝ, Ŝe przedmiotem oceny konstytucyjności (kontroli konstytucyjnej) regulacji prawnej nie moŝe być celowość wyboru przez ustawodawcę zwykłego takich, a nie innych (określonych) rozwiązań legislacyjnych. Art. 67 konstytucji pozostawia ustawodawcy duŝą swobodę kształtowania systemu zabezpieczenia
17 17 społecznego i jego elementów. Faktycznie jej granice wyznacza gwarancja wypłaty świadczeń na poziomie minimum socjalnego. 43 Tego rodzaju stwierdzenia, zwłaszcza podniesione do rangi tez ogólnych, mogą jednak budzić wątpliwości, zwaŝywszy miejsce zasad równości i bezpieczeństwa socjalnego w hierarchii wartości uniwersalnych. Trybunał wskazując z jednej strony na wysokie hierarchicznie miejsce (nadrzędność, naczelność) w polskim systemie prawnym zasady równego traktowania, z drugiej deprecjonuje jej wagę w stosunkach socjalnych (w odniesieniu do regulacji stosunków ubezpieczenia społecznego). Co jednak wydaje się istotniejsze, przyjęcie tej treści załoŝeń - powoływanych w kolejnych orzeczeniach w skoncentrowanej liczbie, stanowczej formie i bezkrytycznie (z pominięciem przeciwnych argumentów) ma, bo mieć musi, wpływ na ocenę wszystkich następnych (późniejszych) rozwiązań normatywnych poddawanych trybunalskiej kontroli. Z kolei ta ośmielająca ustawodawcę wyrozumiałość (łagodność) nie pozostaje bez wpływu na treść stanowionego w przyszłości prawa (czy bardziej adekwatnie - urobku legislacyjnego ). Trybunał Konstytucyjny uznaje szczegółową analizę regulacji dotyczących ubezpieczenia społecznego za niecelową. Jako główną przyczynę uzasadniającą tę tezę wskazuje na ich zmienność wynikającą ze zmienności sytuacji gospodarczej i demograficznej kraju. Wprawdzie częstotliwość zmian ubezpieczeniowego stanu prawnego Trybunał odnotował bez wyraźnie pozytywnej oceny, ale jednak z jakąś dozą aprobaty, skoro tego rodzaju argument w ogóle powołał i to powołał jako oczywistość bez zastrzeŝeń (czy choćby tylko komentarza). W literaturze moŝna wprawdzie spotkać poglądy o dynamice prawa ubezpieczenia społecznego i jego immanentnej zmienności wynikających ze zmienności stosunków społeczno ekonomicznych 44, ale między dynamiką prawa ubezpieczeń społecznych a jego instrumentalnym traktowaniem istnieje przepaść aksjologiczna. Na Ŝonglerkę prawami i obowiązkami ubezpieczonych nie powinno być zgody. 45 Nadmiernej ekonomizacji, a zwłaszcza fiskalizacji ubezpieczeń społecznych jestem zdecydowanie przeciwna. Takie, niemal pełne podporządkowanie stosunków socjalnych stosunkom gospodarczym, a tendencja ta od wprowadzenia reformy emerytalnej jest stała i widoczna, uwaŝam za bardzo niepokojące. Obawiam się, Ŝe swego rodzaju fetyszyzacja finansów publicznych (argumenty natury budŝetowej mające uzasadniać osłabienie ochrony socjalnej) moŝe być - o ile juŝ nie jest naduŝywana. W konsekwencji moŝe na tym ucierpieć nie tylko bezpieczeństwo socjalne, ale takŝe zasady wyznaczające treść ustrojowego wzorca demokratycznego państwa prawnego (w tym głównie zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, pewność prawa, prawidłowa legislacja). UwaŜam,
18 18 Ŝe akurat system ubezpieczeń społecznych, jeŝeli ma gwarantować obywatelom bezpieczeństwo socjalne, powinna cechować nie absolutna, ale na pewno (względna) stabilność, zwłaszcza, gdy chodzi o warunki nabywania prawa do świadczeń długoterminowych i ich wymiar. Dostrzegam i doceniam wagę stanu finansów państwa, ale nie powinien on dominować poczynań władzy bezwarunkowo i stanowić głównego wyznacznika sytuacji w szeroko pojmowanej sferze socjalnej. NaleŜałoby oczekiwać uŝycia w szczególności bardziej zróŝnicowanych i finezyjnych instrumentów rozwiązywania problemów budŝetowych niŝ proste osłabianie ochrony socjalnej. 46 Tym bardziej, Ŝe ekonomia nie jest nauką ścisłą, lecz praktyczną i raczej eksperymentalną, a chybione prognozy ekonomistów często nieodwracalnie obciąŝają takŝe ubezpieczonych. 47 Odnoszę teŝ wraŝenie, Ŝe coraz częściej poglądy odnoszące się do ubezpieczenia emerytalnego, bo jego głównie dotyczy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, są generalizowane i przenoszone (nierzadko w sposób nieuprawniony) na inne rodzaje ubezpieczeń (np. co do dotacji budŝetowych, które wprawdzie zasilają Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ale w jego części dotyczącej funduszu emerytalnego). Ocena konstytucyjności w aspekcie zasady równego traktowania wprowadzanych ostatnimi czasy unormowań prawnych z zakresu ubezpieczeń społecznych powiązana jest z argumentacją o ich wyjątkowości, intertemporalnym, czy przejściowym (okresowym) charakterze. Argumenty tego rodzaju nie przekonują zwłaszcza wtedy, gdy incydentalne prima facie regulacje prawne rzutują trwale na uprawnienia ubezpieczonych (jak np. kwotowa waloryzacja świadczeń w 2012 r. przekładająca się na wysokość przyszłych świadczeń poprzez trwałe obniŝenie podstawy ich wymiaru w następnych latach, czy tzw. abolicja składkowa polegająca na umorzeniu tylko składek nieopłaconych po r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i pomijająca rozliczenie składek opłaconych za ten okres przez ubezpieczonych (płatników składek). Funkcją ubezpieczeń społecznych nie jest ani tworzenie rynku finansowego, ani naprawianie gospodarki czy bilansowanie budŝetu. Skoro więc ubezpieczeniowa metoda zabezpieczenia społecznego w pogarszających się warunkach demograficznych jest nieprzydatna naleŝy ją zastąpić inną. VI. 1. NajwaŜniejszym aspektem realizacji zasady równego traktowania w ubezpieczeniach społecznych, ze względu na jego charakter systemowy czy ustrojowy, wydaje się problematyka związana ze stosunkami prawnymi fazy gwarancyjnej 48, tj. podlegania ubezpieczeniom i opłacania składek.
19 19 Ograniczony pierwotnie do pracowników zakres podmiotowy systemu ubezpieczeń społecznych ewoluował w kierunku powszechności. Obecnie obejmuje zasadniczo wszystkich obywateli uzyskujących przychód z własnej aktywności zawodowej (zarobkujących) lub z tytułu zdarzeń aktywność tę równowaŝących (pobierających świadczenia o szeroko rozumianym charakterze socjalnym) albo nieuzyskujących własnego przychodu wskutek konieczności wypełniania obowiązków rodzinno - opiekuńczych (urlop wychowawczy, stała opieka nad członkiem rodziny). Poza systemem powszechnym pozostają rolnicy 49, funkcjonariusze tzw. słuŝb zmilitaryzowanych czy teŝ mundurowych 50, sędziowie 51, a spośród pracowników prokuratorzy 52. Wyłączenia te są - najłagodniej mówiąc - kontestowane. Niewielu obrońców (jeśli pominąć beneficjentów systemu i ich reprezentacje) ma odrębność ubezpieczeń rolniczych, a ściślej mówiąc preferencyjne - faworyzujące ukształtowanie zasad i warunków ubezpieczenia w porównaniu zwłaszcza z ubezpieczeniem osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Jednoznacznie krytycznie oceniane jest wyłączenie z systemu powszechnego funkcjonariuszy zatrudnionych w ramach stosunku słuŝbowego (choć przede wszystkim ze względu na zasady nabywania prawa do świadczeń i ustalania ich wysokości). Bardzo często (szczególnie w publicystyce) protestuje się przeciwko niesprawiedliwemu uprzywilejowaniu sędziów i (zwłaszcza) prokuratorów, traktując - moim zdaniem błędnie - obie te grupy en bloc i nie uwzględniając odmiennego ustrojowego usytuowania kaŝdej z nich. Takie unormowanie zakresu podmiotowego ubezpieczeń społecznych rodzi więc pytanie o równe traktowanie w zakresie podległości ubezpieczeniom społecznym tych obywateli, którzy tworzą wspólnotę ryzyka utraty środków utrzymania uzyskiwanych z pracy. Z jednej strony jest to kwestia nieobjęcia ubezpieczeniem społecznym niektórych osób uzyskujących przychód z zatrudnienia pracy lub słuŝby, czy prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, z drugiej - objęcia ubezpieczeniem osób, których przychód nie ma źródeł w ich aktywności zawodowej, lecz pochodzi z szeroko rozumianej działalności socjalnej państwa (np. zasiłki, stypendia i inne świadczenia pienięŝne dla bezrobotnych, zasiłki macierzyński i w wysokości macierzyńskiego), a tym bardziej nieuzyskujących Ŝadnego przychodu (np. przebywający na urlopach wychowawczych). Bo jakkolwiek ten drugi aspekt równości w ubezpieczeniach społecznych rzadko jest podnoszony, objęcie jednym, tym samym systemem tak zróŝnicowanych grup społecznych (bo przecieŝ nie tylko zawodowych) moŝe budzić wątpliwości.
20 20 2. Warunki objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym unormowane zostały przez ustawodawcę bardzo szczegółowo (drobiazgowo). JeŜeli nawet na podstawie tej regulacji moŝna sformułować jakieś zasady, to bardzo liczne od nich wyjątki zasadniczość tych unormowań osłabiają lub nawet podwaŝają. Między zakresami podmiotowymi poszczególnych ubezpieczeń dysproporcje są wyraźne. Ewidentne wyróŝnienie w tym kontekście ubezpieczeń emerytalnego i rentowego, uwzględniając pozasocjalne takŝe ich cele, nie dziwi (co nie znaczy, Ŝe dziwić nie powinno). Obowiązkiem tych ubezpieczeń objętych jest ponad 30 grup obywateli - od pracowników poprzez stypendystów sportowych oraz osoby przebywające na urlopach wychowawczych po sprawujących bezpośrednią, osobista opiekę nad długotrwale lub cięŝko chorym członkiem rodziny. Podobnie szeroki (ze względu na odesłanie do ubezpieczeń emerytalnego i rentowego) jest zakres podmiotowy przymusu ubezpieczenia wypadkowego, choć nie obejmuje on osób, które ze względu na niewykonywanie pracy nie są naraŝone na ryzyko wypadku przy jej wykonywaniu lub które podlegają w tym zakresie regulacjom szczególnym (odrębnym). 53 Obowiązkiem ubezpieczenia chorobowego objęci zostali tylko pracownicy, członkowie rolniczych spółdzielni i spółdzielni kółek rolniczych oraz osoby odbywające zastępczą słuŝbę wojskową, a więc osoby, które stanowią klarownie wyodrębnioną wspólnotę ryzyka, rzeczywiście zagroŝone utratą zarobku wskutek choroby (niezdolności do pracy) i wymagające ochrony przed jej skutkami. Jakkolwiek ubezpieczenia społeczne mają ze swej istoty charakter przymusowy, ustawodawca przewidział moŝliwość ubezpieczeń dobrowolnych. ZróŜnicował przy tym prawo do dobrowolnego ubezpieczenia według rodzaju ubezpieczenia. I tak, od 1 stycznia 2013 r. prawo do dobrowolnego objęcia ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym przysługuje kaŝdemu, kto nie spełnia warunków do objęcia obowiązkowo tymi ubezpieczeniami. 54 Natomiast prawo do dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego ograniczone zostało do wybranych tytułów ubezpieczenia emerytalnego i rentowego, które nie rodzą przymusu ubezpieczenia chorobowego. 55 Ubezpieczenie wypadkowe nie moŝe mieć ze swej istoty charakteru dobrowolnego. Właściwie zakres podmiotowy dobrowolnego ubezpieczenia społecznego nie wymaga komentarza, bo choć przeciwna naturze ubezpieczenia społecznego jest to z punktu widzenia równości regulacja indyferentna. Charakter ubezpieczenia stanowi wprawdzie jedno z kryteriów dyferencjacji sytuacji ubezpieczonych, ale tylko w niewielkim stopniu stosowanym przez ustawodawcę. Ma np.
Wniosek. Rzecznika Praw Obywatelskich. o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie ujawnionych w orzecznictwie rozbieżności w wykładni prawa.
Warszawa, 22.03.2006 r. RZECZPOSPOLITA POLSKA Rzecznik Praw Obywatelskich dr Janusz KOCHANOWSKI RPO-520158-III/05//LN 00-090 Warszawa Tel. centr. 0-22 551 77 00 Al. Solidarności 77 Fax 0-22 827 64 53 Sąd
STANOWISKO Krajowej Sekcji Morskiej Marynarzy i Rybaków NSZZ Solidarność
STANOWISKO Krajowej Sekcji Morskiej Marynarzy i Rybaków NSZZ Solidarność w sprawie zabezpieczeń społecznych marynarzy pracujących na statkach pływających pod banderą Rzeczypospolitej Polskiej Od dnia 1
mgr. Anna Pasternak 1 Zróżnicowanie tytułu ubezpieczenia zatrudnionych członków rodziny.
mgr. Anna Pasternak 1 Zróżnicowanie tytułu ubezpieczenia zatrudnionych członków rodziny. UWAGI OGÓLNE Ogólna zasada równości obywateli wobec prawa została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP 2 z tą generalną