Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-sa-kr-1519-15-wyrok-wojewodzkiego-sadu-522131756
Timestamp: 2020-01-27 20:07:16
Legal References Found: art. 138
 art. 104
 art. 48
 art. 80
 art. 83
 art. 48
 art. 48
 art. 6
 art. 28
 art. 29
 art. 3
 art. 48
 art. 48
 art. 48
 art. 76
 art. 76
 art. 80
 art. 12
 art. 35
 art. 7
 art. 49
 art. 81
 art. 49
 art. 138
 art. 48
 art. 106
 art. 3
 art. 145
 art. 28
 art. 33
 art. 20
 art. 48
 art. 48
 art. 25
 art. 12
 art. 35
 art. 81
 art. 49
 art. 7
 art. 48
 art. 75
 art. 49
 art. 49
 art. 151

Document Content:
II SA/Kr 1519/15 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
II SA/Kr 1519/15 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 2038060
II SA/Kr 1519/15
Sędziowie WSA: Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.), Mariusz Kotulski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Nr (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 września 2015 r. znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r., znak: (...) po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid. (...) i (...) obr. (...) w Z., rejon ul. A. na W. bez wymaganego pozwolenia na budowę (kategoria obiektu I) nakazał inwestorowi G. M. rozbiórkę będącego w budowie trzy kondygnacyjnego budynku mieszkalnego o wymiarach:
← poziom "-1" - 2,53 x 3,64 = 9,20 m2, 10,12 x 15.58 = 159,38 m2,
← poziom "-1" taras od strony północno - wschodniej 8,85 x 7,17 = 63,45 m2; 4,00 x 01,90 = 7,60 m2,
← poziom "±0.00", 10,12 x 2,70 = 27,32 m2,
← powierzchni zabudowy: 266,95 m2, położonego w Z. w rejonie ul. A. na W. na działkach nr ewid. (...), (...) obr. (...).
Od decyzji tej odwołanie wniósł G. M., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego i wnosząc o jej uchylenie i wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 września 2015 r., znak (...), nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: u.p.b.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalił następujący stan faktyczny:
W dniu 5 października 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę robót budowlanych wykonywanych na działce nr ewid. (...) obr. (...) w Z. Stwierdzono, że na opisanej działce wykonywane są roboty ziemne, betoniarskie, wykonana jest kondygnacja piwnic, ściany zewnętrzne o konstrukcji żelbetowej. W piwnicy zalana wylewka i wykonany jest szalunek na strop (płytę) (karta nr 11 akt PINB). Załączono dokumentację zdjęciową. W dniu 29 listopada 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na przedmiotowej działce. Na dzień oględzin trwały prace przy kondygnacji naziemnej drugiej (karta nr 19 akt PINB).
W dniu 14 grudnia 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę przedmiotowej budowy. Stwierdzono, że prace budowlane są nadal kontynuowane. Dołączono dokumentację zdjęciową (karty 44-49 akt PINB).
W dniu 10 stycznia 2012 r. w PINB stawił się G. M. Oświadczył, że nie pamięta dokładnie daty rozpoczęcia ale na pewno była to jesień 2011 r. (karty nr 75-76 akt PINB).
Postanowieniem nr (...) z dnia 11 stycznia 2012 r., znak: (...), PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentów w oparciu o art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 u.p.b. względem inwestora G. M. (karta nr 85-86 akt PINB).
Pismem z dnia 28 kwietnia 2012 r. pełnomocnik G. M. zwrócił się do PINB z wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów do dnia 30 lipca 2012 r. (karta nr 105-106 akt PINB).
Za pismem z dnia 30 lipca 2012 r. pełnomocnik G. M. przedłożył 3 egzemplarze projektu budowlanego (karty nr 109-110 akt PINB).
Pismem z dnia 26 lipca 2012 r. pełnomocnik G. M. zwrócił się z kolejnym wnioskiem o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji do dnia 30 sierpnia 2012 r. (karty nr 114-116 akt PINB).
Postanowieniem nr (...) z dnia 26 czerwca 2012 r., znak: (...), PINB przedłużył termin do przedłożenia dokumentów do 30 lipca 2012 r. (karta nr 117 akt PINB).
Pismem z dnia 3 października 2012 r. pełnomocnik G. M. zwrócił się o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przez Burmistrza Miasta (...) postępowania administracyjnego w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowy z obwiązującym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, (karty nr 135 -138 akt PINB). Postanowieniem nr (...) z dnia 17 października 2013 r., znak: (...), PINB odmówił zawieszenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działkach nr ewid. (...), (...) obr. (...) w Z. (karta nr 248 akt PINB).
Za pismem z dnia 21 listopada 2012 r. pełnomocnik G. M. przesłał 4 egzemplarze projektu budowlanego pt: Odbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., elektrycznej, c.o.) (karta nr 145 akt PINB).
W aktach sprawy zalega zaświadczenie Burmistrza Miasta (...) z dnia 5 listopada 2012 r., znak: (...), stwierdzające, że inwestycja przedstawiona w projekcie doprowadzenia istniejącego obiektu do zgodności z planem jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "(...)", zatwierdzonym Uchwalą Rady Miasta Zakopane nr XVI/184/2007 z dnia 25 października 2007, z jego zapisami i Rysunkiem Planu (karta nr 147 akt PINB).
W aktach sprawy zalega decyzja z dnia 23 marca 2011 r. Starosty (...), znak: (...), którą Starosta wniósł sprzeciw na remont budynku mieszkalnego położonego na działkach nr ewid (...), (...) obr. (...) w Z. (karta nr 261 akt PINB).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go widłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.
W prowadzonym postępowaniu, za datę prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych zgodnie z oświadczeniem G. M. należy wskazać okres: jesień 2011 r. (karta nr 76 akt PINB). Zatem, w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zastosowanie obowiązująca ustawa Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., bowiem przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane po 1 stycznia 1995 r. Mając na uwadze, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), zgodnie z art. 6. ust. 1 ustawy zmieniającej: Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie mniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena zasadności nałożenia na G. M. obowiązku rozbiórki będącego w budowie trzy kondygnacyjnego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. (...), (...) obr. (...) w Z.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Inwestor określił wykonywane roboty budowlane i przedłożył projekty budowlane zatytułowane jako odbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi. Przez odbudowę należy rozumieć wykonywania obiektu w tym samym miejscu o tych samych gabarytach. Tą tezę potwierdza orzecznictwo sądowo - administracyjne. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera przy tym definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa. Odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza, iż by nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego. Zarówno roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jak i na odbudowie mają zatem dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i są realizowane przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 281/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt: II SA/Po 459/14.
Natomiast przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a p.b., tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy.
Aby powiększenie budynku było rozbudową, stanowić ono winno część tego rozbudowywanego obiektu, musi być funkcjonalnie z tym obiektem związana. - wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 84/14.
Zgodnie z opinią znajdującą się w projekcie pt. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., elektrycznej, c.o.) z zachowaniem dotychczasowej funkcji (strona nr 4):
Na podstawie ww. opinii oraz analizy prac budowlanych związanych z projektem przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego obiektu stwierdzono, że dla zrealizowania ww. przedsięwzięcia stosownym zaleceniem będzie rozbiórka stropu nad piwnicą, ścian parteru, stropu drewnianego nad nim oraz zwęglone po pożarze resztki drewnianej konstrukcji dachu. Zaadaptowano większość ścian piwnic co zostało przedstawione na rysunkach niniejszej dokumentacji. W związku z powyższym całość przedsięwzięcia budowlanego określono następująco, w kolejnych etapach:
ETAP I: rozbiórka istniejących zwęglonych elementów drewnianej konstrukcji dachu oraz stropu drewnianego nad parterem, istniejących ścian parteru, zarówno tych murowanych jak i tych o konstrukcji drewnianej oraz stropu nad częścią piwnic. Do rozbiórki także przeznaczono trzy fragmenty ścian piwnic od wschodu, co przedstawia dokumentacja - w szczególności rys. nr 013.
ETAP II: adaptacja elementów istniejącego obiektu w zakresie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy tegoż obiektu wraz z całą wewnętrzną jego infrastrukturą techniczną przy wykorzystaniu istniejących przyłączy: przyłącza instalacji elektrycznej, przyłącza wodno-kanalizacyjnego.
Mając na uwadze powyższe, poprzedni budynek został rozebrały do poziomu piwnic. Zatem po poprzednim budynku pozostały jedynie fragmenty piwnic, na których m.in. posadowiono nowy budynek. Nowy budynek posiada trzy kondygnacje, w przeciwieństwie do poprzednio istniejącego parterowego budynku mieszkalnego z poddaszem (wg projektu inwentaryzacji nr arkuszu 005, 006 w projekcie). Zgodnie z treścią projektu (dalej: projekt inwentaryzacyjny) - str. nr 5: Na przedmiotowej działce nr ew. (...), (...), obręb (...), zgodnie z załącznikami graficznymi planu miejscowego stał budynek mieszkalny, który 23 kwietnia 2010 r. uległ zniszczeniu w wyniku pożaru-załącznik 1.
Na podstawie dostarczonej przez Inwestora mapy sytuacyjno - wysokościowej tegoż obiektu wykonanej przez "G", K. B., ul. B., Z., z dn. 10.03.2010 (załącznik nr 1) obliczono powierzchnię zabudowy obiektu archiwalnego (135,57 m2). Po inwentaryzacji istniejącej inwestycji w lutym br. obliczono powierzchnię zabudowy istniejącego budynku (264,91 m2) (...). Zatem powierzchnia nowego budynku jest odmienna od poprzednio istniejącego.
Poprzedni obiekt, zgodnie z informacją zawartą w projekcie inwentaryzacyjnym: ściany parteru, w części wschodniej zostały zbudowane z pustaka ceramicznego oraz ocieplenia, część środkowa oraz zachodnia domu została zabudowana z bali drewnianych, a więc w technologii jakże tradycyjnej dla Podhala. Konstrukcja dachu, zasadniczo drewniana, krokwiowo - jętkowa, z dwuspadkowymi połaciami dachu o różnych nachyleniach (54°,51°, 48°, 24°) co przedstawiają rysunki oraz zdjęcia. (...) Ściany piwnic są obłożone kamieniem rzecznym typu "(...)". Ściany parteru, te murowane, są tynkowane w kolorze białym. Ściany drewniane, w środkowej częściowe, są pozostawione jako "oryginalne płazy", uzewnętrzniając tradycyjny sposób łączenia bali drewnianych, natomiast te od zachodu są wykończone pionowymi deskami. Wszystkie okna są drewniane, skrzynkowe malowane na kolor biały. Drzwi drewniane w kolorze naturalnym (str. 4).
W nowym budynku ściany zewnętrzne wykonane są w konstrukcji żelbetowej (karta nr 11 akt PINB). Bryła nowego budynku jest definitywnie odmienna od wcześniej istniejącego budynku drewnianego przedstawionego w inwentaryzacji z maja 2010 r. - vide projekt - z zachowaniem dotychczasowej funkcji. Zgodnie z załączoną dokumentacją zdjęciową umieszczoną w protokołach z kontroli i oględzin oraz dokumentacją inwentaryzacyjną umieszczoną w projekcie, dach nowego budynku jest płaski podczas, gdy poprzednio istniejący budynek mieszkalny, który uległ spaleniu, posiadał dach dwuspadowy: Budynek przed pożarem posiadał tradycyjną dwuspadową drewnianą więźbę dachową krytą płytami falistymi eternitowymi (karta nr 4 opracowania inwentaryzacyjnego).
Ponadto wymiary rzutu poziomego w stosunku do poprzednio istniejącego budynku zostały znacznie zmienione. W opinii organu stanowi to wystarczające potwierdzenie, że zmianie uległy wszystkie elementy starego budynku, doprowadzając w ten sposób do powstania nowego obiektu budowlanego. Całość powyższych okoliczności prowadzi do konkluzji, iż wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego budynku mieszkalnego o zmienionym kształcie i kubaturze przy użyciu nowych materiałów budowlanych. Tym samym nowo powstały obiekt nie stanowi odbudowy ani rozbudowy poprzednio istniejącego budynku mieszkalnego.
Organ odwoławczy podkreślił, iż w wyniku robót budowlanych składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja wystąpiła w realiach niniejszej sprawy. Zatem organ I instancji prawidłowo procedował w trybie art. 48 u.p.b.
Przypomniano, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, automatycznie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem.
Jednakże w przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, organ budowlany nakaże rozbiórkę samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu. Należy bowiem podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. mają charakter związany.
Zdaniem organu odwoławczego PINB słusznie uznał, że legalizacja budowy jest niemożliwa z uwagi na naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr XVI/184/2007 z dnia 25 października 2007 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)".
Zgodnie z § 7 pkt 1 ww. uchwały: tereny rolne oznaczone symbolem R-pow. 17,8 ha. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:
1) Obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi oraz ogrodzeń, za wyjątkiem:
obiektów budowlanych infrastruktury technicznej;
sezonowych narciarskich wyciągów orczykowych;
ławek i koszy na śmieci w rejonie oznaczonego na rysunku planu punktu widokowego;
obowiązuje zakaz zmiany przeznaczenia istniejących budynków (mieszkalnych i gospodarczych), w tym pokazanych na rysunku planu;
3) Dopuszcza się rozbudowę lub odbudowę istniejących, pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania, poprzez realizacje m.in. wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży, przy zachowaniu następujących zasad:
zwiększenie powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 30 m2;
obowiązuje zakaz zwiększania wysokości istniejących budynków, podlegających rozbudowie lub obudowie;
realizacja dachów jako dwuspadowych, o kącie nachylenia głównych połaci pomiędzy dopuszcza się realizację dachów dwuspadowych z przyczółkami, dachów czteropołaciowych i wielopołaciowych. Zakaz realizacji dachów namiotowych;
szerokość okapu dachu nie może być mniejsza niż 80 cm; (...) f) obowiązuje dostosowanie architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: drewno, gont, kamień i ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu: gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach sidingu z tworzyw;
W wyniku wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem nr (...) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentów z dnia 11 stycznia 2012 r., znak: (...), Inwestor przedłożył do PINB zaświadczenie Burmistrza Miasta (...) z dnia 5 listopada 2012 r., znak: (...), w którym oświadczył, że wnioskowana inwestycja pn. " Odbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., elektryczną c.o.)" zlokalizowanego na działkach nr (...) i (...) obr. (...) przy ul. A. na W. w Z., przedstawiona w projekcie doprowadzenia istniejącego obiektu do zgodności z planem jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "(...)", zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr XVI/184/2007 z dnia 25 października 2007. z jego zapisami i Rysunkiem Planu (załącznik nr 1 do uchwały).
PINB w Z. słusznie uznał, że powyższe zaświadczenie nie może przesądzać o uznaniu, że inwestycja realizowana na działkach nr (...) i (...) obr. (...) przy ul. A. na W. w Z. jest zgodna z zapisami mpzp. W tym zakresie podzielono stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Lublinie z 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 503/12. Również wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1738/12 wskazano cyt: "Zaświadczenie jest w tym wypadku środkiem dowodowym na okoliczność zgodności inwestycji albo jej niezgodności z ustaleniami planu miejscowego. Okoliczność ta musi być w postępowaniu wykazana, a to z uwagi na treść art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przedstawienie zaświadczenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Zaświadczenie można uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje nie budzą wątpliwości organu oraz zastrzeżeń stron. Stosownie do art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Uwzględniając powyższe, brak podstaw do uznania, że organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnienia do prowadzenia postępowania z własnej inicjatywy albo też stron postępowania zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń".
Odnosząc się do kwestii zgodności wybudowanego budynku względem zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Organ dokonał oceny całości materiału dowodowego i w oparciu o art. 80 k.p.a i stwierdził, że podziela ustalenia organu I instancji. Zgodnie z § 7 pkt 1 ww. uchwały na terenie oznaczonym symbolem R obowiązuje zakaz budowy nowych budynków. Jest to podstawowy zapis przesądzający o niemożliwości zalegalizowania wykonanej budowy obiektu budowlanego. Inwestor nie zrealizował odbudowy rozumianej jako odtworzenie poprzednio istniejącego obiektu budowlanego tylko wybudował nowy obiekt, czym naruszył zapis znajdujący się w pkt 1 § 7 planu miejscowego. Abstrahując od powyższego, dodatkowo odnosząc się do pkt 2 § 7 ww. uchwały: "Dopuszcza się rozbudowę lub odbudowę istniejących, pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania, poprzez realizacją m.in. wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży, przy zachowaniu następujących zasad (...)". Zatem plan zabrania również dowolnej rozbudowy budynku istniejącego, jedynie dopuszcza rozbudowę o elementy podnoszące standard mieszkania czyli np. łazienkę, wiatrołap. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty postanowieniem nr (...) z dnia 11 stycznia 2012 r., znak: (...), jednak analiza przedłożonej dokumentacji projektowej prowadzi do wniosku, że przedstawia ona nowy budynek mieszkalny, który nie ma nic wspólnego odbudową lub rozbudową wcześniej Istniejącego budynku mieszkalnego. Zatem należy uznać stanowisko organu I instancji za prawidłowe, że obiekt narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zatem oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić należy, iż organ I instancji wydał skarżoną decyzję prawidłowo.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. M., zarzucając jej
- obrazę art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie poszukiwania możliwości doprowadzenia wykonanej konstrukcji z przepisami uchwały Rady Miasta Zakopane nr XVI/184/2007 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), a w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania projektanta inwestycji,
- obrazę art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zarzucanej sprzeczności ustaleń przedłożonego projektu z zapisami uchwały Rady Miasta Zakopane nr XVI/184/2007 - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), a w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania projektanta inwestycji wobec zarzucenia nieprawidłowości w złożonych przez niego oświadczeniach,
- obrazę art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości uniemożliwiających wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie prac budowlanych,
- obrazę art. 81 ust. 1 Prawa Budowlanego w związku z art. 49b ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i zakwestionowanie treści zaświadczenia Burmistrza Miasta z dnia 5 listopada 2012 r. w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji według złożonego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...),
- obrazę art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawo Budowlane w braku podstaw dla utrzymania jej w mocy wobec wad postępowania dowodowego,
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, a w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu rozprawy pełnomocnik skarżącego złożył pismo wraz z wnioskiem dowodowym tj. opinią architekt dr K. J. z dnia 30 marca 2016 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy przyjmując, że jest to stanowisko skarżącego polemizujące z zaskarżoną decyzją, nie jest to natomiast dokument niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, po myśli art. 106 § 3 p.p.s.a.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchybień mających wpływ lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i podziela zasadnicza część poglądów w niej wyrażonych.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane - co od zasady - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).
W niniejszej sprawie organ I instancji przedwcześnie wszczął procedurę legalizacyjną, bez wstępnego badania czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W niniejszej bowiem sprawie, postanowienie o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane z dnia 11 stycznia 2012 r., znak: (...), którym PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego i zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zostało wydane bez uprzedniego, samodzielnego zbadania tej zgodności przez organ.
Gdyby organ I Instancji dokonał tych czynności w pierwszym etapie postępowania, zbędne byłoby zobowiązywania inwestora do przedkładania projektu budowlanego. W niniejszej sprawie wszystkie czynności organu "przeniesione" zostały na etap po wydaniu przywołanego wyżej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Niemniej jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy tj. na pozytywną ocenę ostatecznie wydanej decyzji o nakazie rozbiórki.
W niniejszej sprawie jest bezspornym, że G. M. przystąpił od robót budowlanych bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę.
Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia jakie znaczenie w sprawie ma przedłożone przez inwestora zaświadczenie Burmistrza Miasta (...) z dnia 5 listopada 2012 r., oraz czy wybudowany obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, nakłada się obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiej treści zobowiązanie zostało nałożone na inwestora przez organ postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012 r.
Tymczasem inwestor przedstawił zaświadczenie Burmistrza Miasta o następującej treści: "Zaświadcza się, że wnioskowana inwestycja pn. "Odbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., elektryczna, c.o.) zlokalizowanego na działkach (...) i (...) obr. (...) przy ul. A. na W. w Z., przedstawiona w projekcie doprowadzenia istniejącego obiektu do zgodności z planem jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "(...)", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Zakopane nr XVI/184/2007 z dnia 25 października 2007 r. (...)"
Zaświadczenie tej treści zostało wydane na podstawie opinii architekta dr M. T., zleconej do sporządzenia przez organ wydający zaświadczenie. Zlecenie tej opinii poprzedzone zostało próbą przekazania sprawy do załatwienia organowi II Instancji w trybie art. 25 k.p.a., jako ze inwestor jest synem ówczesnego Burmistrza Miasta (...). Jednak także opinia dotyczyła porównania rozwiązań projektowanych (a nie istniejących w terenie) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Innymi słowy inwestor nie przedstawił zaświadczenia o zgodności "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego" z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, ale zaświadczenie zupełnie inne niż wymagane przepisami prawa i żądane przez organ - o zgodności przedłożonego projektu budowlanego z planem. Oznacza to, że inwestor nie przedłożył żądanego przez organ zaświadczenia. Legalizacji podlega bowiem "obiekt budowlany lub jego część, będąca w budowie albo wybudowana" bez pozwolenia na budowę, nie zaś przedkładany projekt budowlany, zakładający doprowadzenie poprzez kolejne roboty budowlane istniejącej samowoli budowlanej do stanu zgodności z planem miejscowym.
Tym samym nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie poszukiwania możliwości doprowadzenia wykonanej konstrukcji z przepisami uchwały Rady Miasta Zakopane nr XVI/184/2007 - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Organ nie ma obowiązku " poszukiwać możliwości" legalizacji. Legalizacja jest prawem inwestora, jednak nie zawsze jest możliwa. Zawsze natomiast musi odbywać się w ramach obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 w związku z art. 49b ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i zakwestionowanie treści zaświadczenia Burmistrza Miasta (...) z dnia 5 listopada 2012 r. w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji według złożonego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...).
Jak już wyżej wskazano, żądane przez organy i wymagane prawem zaświadczenie nie zostało przez inwestora przedłożone. Tym samym organ nie tyle kwestionował treść zaświadczenia, ile dokonał samodzielnej oceny zgodności "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego" z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co uczynił prawidłowo, choć jak wcześniej wskazano, ocena ta winna nastąpić w pierwszym etapie legalizacji.
Odnosząc się do kwestii zgodności wybudowanego budynku względem zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy co następuje. Zgodnie z § 7 pkt 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "(...)", zwanym dalej planem, na terenie inwestycji tj. na terenie oznaczonym symbolem "R"-tereny użytkowane rolniczo, jako regułę ustalono zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych.
§ 7 ust. 3 planu stanowi natomiast, że dopuszcza się rozbudowę lub odbudowę istniejących, pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania, poprzez realizacje m.in. wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży, przy zachowaniu następujących zasad:
szerokość okapu dachu nie może być mniejsza niż 80 cm; (...) f) obowiązuje dostosowanie architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: drewno, gont, kamień i ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu: gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach sidingu z tworzyw.
Zacytowany wyżej zapis planu wskazuje na kilka okoliczności. Po pierwsze dopuszczalna jest wyłącznie rozbudowa lub odbudowa istniejących budynków mieszkalnych, po wtóre zaś rozbudowa i odbudowa może nastąpić wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania, poprzez realizację m.in. wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży.
W pełni należy zgodzić się z organami obu instancji, że skoro poprzednio istniejący w tym miejscu obiekt spalił się, a następnie jego pozostałości zostały rozebrane przez inwestora, to nie może być mowy o "rozbudowie". Nie można bowiem rozbudować (czyli najogólniej mówiąc powiększyć) nieistniejącego obiektu. Wobec powyższego możliwa byłaby hipotetycznie jedynie odbudowa poprzednio istniejącego budynku. Prawo budowlane nie zawiera także definicji odbudowy, ale w pełni zgodzić się należy z cytowanym przez organ wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 281/11, że odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli.
Fotografia oraz zwymiarowany rysunek poprzednio istniejącego budynku znajduje się na k. 24 projektu budowlanego, natomiast obiekt, którego budowa została rozpoczęta i w znacznej części zrealizowana, obrazuje - poza samym projektem - bogata dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy (k. 68-69, k. 50 - 61,k. 46-48, k. 13-17), dlatego z łatwością można oba te budynki porównać. O ile poprzednio istniejący na terenie inwestycji budynek był dość typowym przykładem stylu budownictwa podhalańskiego (drewniana konstrukcja, spadzisty dach, ściany z bali drewnianych), o tyle nowy budynek jest przykładem nowoczesnej architektury przełomu XX i XXI wieku, kiedy w budownictwie na szeroką skalę zaczęto wykorzystywać proste projekty, zawierające stal, beton, szkło itd.
Rację ma organ twierdząc, że inwestor nie zrealizował odbudowy rozumianej jako odtworzenie poprzednio istniejącego obiektu budowlanego, ale wykonał rozbiórkę pozostałości poprzedniego obiektu i w tym miejscu wybudował całkowicie nowy obiekt. Sąd w pełni podziela wszystkie szeroko opisane w uzasadnieniu decyzji organu I i II Instancji różnice dotyczące obu budynków, w tym w szczególności w zakresie powierzchni zabudowy, zastosowanej technologii, konstrukcji i kształtu dachu oraz bryły budynku.
Dodatkowo organ słusznie zwrócił uwagę, że plan dopuszcza się rozbudowę i odbudowę istniejących budynków mieszkalnych wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania, poprzez realizacją m.in. wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży. Oznacza to, że przewidziane w planie prawo inwestora do rozbudowy i odbudowy budynku istniejącego nie jest bezwzględne, ale ograniczone do elementów podnoszących standard mieszkania (do takich bowiem należy zaliczyć łazienkę, wiatrołap, taras czy garaż). Nowy budynek w żadnym wypadku nie jest zatem odbudową spełniającą warunki planu.
Prawidłowo zatem organy przyjęły, że obiekt narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt niezgodności inwestycji z zapisami zawartymi w Uchwale Rady Miasta Zakopane Nr XVI/184/2007 z dnia 25 października 2007 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)" powoduje, że organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki.
Jako niezasadne zakwalifikował Sąd zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zarzucanej sprzeczności ustaleń przedłożonego projektu z zapisami planu miejscowego, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania projektanta inwestycji. W postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 ustawy prawo budowlane warunki legalizacji (w tym wymagane dokumenty) są szczegółowo określone. Tym samym przesłuchanie projektanta nie jest dowodem, który zgodnie z art. 75 k.p.a. może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości uniemożliwiających wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie prac budowlanych. Zarzut ten związany jest z opisanym na wstępie przedwczesnym (i w tym sensie wadliwym) wszczęciem postępowania legalizacyjnego, poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do złożenia projektu budowlanego. Wobec niezgodności wybudowanego obiektu z planem, zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego było zbędne. Tym samym nie mógł mieć w sprawie zastosowania przepis art. 49 ust. 3 ustawy prawo budowlane.
Niezasadne są także te wszystkie twierdzenia znajdujące się w uzasadnieniu skargi, które posługują się pojęciem "projekt zamienny" w odniesieniu do przedłożonego przez inwestora projektu. Aby projekt mógł być nazwany "zamiennym" to z natury rzeczy musi zastąpić inny projekt, poprzednio istniejący w obrocie prawnym. Pojęcie "projektu zamiennego" jest nadto charakterystyczne dla postępowania legalizacyjnego toczonego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 50-51 ustawy prawo budowlane), co w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, nie miało miejsca.
W związku z powyższym żadne zarzuty podnoszone przez pełnomocnika skarżącego nie mogą odnieść zamierzonego skutku, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Stwierdzone uchybienia organów nadzoru budowlanego nie mogły bowiem mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.