Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Zarzadzanie_dlugiem_jednostek_samorzadu_terytorialnego-ebook/p115482i192084
Timestamp: 2017-11-19 19:57:00
Legal References Found: art. 2
 art. 6
 art. 12
 art. 18
 art. 2
 art. 165

Document Content:
Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego [Maria Jastrzębska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00697 009500 11016007 na godz. na dobę w sumie
Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego - ebook/pdf
Autor: Maria Jastrzębska Liczba stron: 228
ISBN: 978-83-264-2883-8 Data wydania:
'W sektorze publicznym oraz wchodzącym w jego skład podsektorze samorządowym potrzebne są kompleksowe rozwiązania oraz szeroka dyskusja, jak prawidłowo zaciągać zobowiązania dłużne. Książka Pani prof. M. Jastrzębskiej wychodzi naprzeciw tym potrzebom. [...]'
prof. dr hab. Beata Filipiak
Więcej w zakładce Recenzje
Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego Maria Jastrzębska Warszawa 2009 Stan prawny na 30 kwietnia 2009 r. Recenzent: Prof. dr hab. Beata Filipiak Wydawca: Magdalena Górniewicz Redaktor prowadzący: Anna Berska Opracowanie redakcyjne: Dagmara Wachna Sk³ad, ³amanie: Katarzyna Słabosz © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2009 ISBN 978-83-7601-782-2 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) 535 80 00 31-156 Kraków, ul. Zacisze 7 tel. (012) 630 46 00 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Wykaz skrótów ....................................................................................................... 9 Wstęp ...................................................................................................................... 11 Rozdział I Deficyt budżetu i zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego ........ 15 1.1. Istota deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego i przyczyny jego powstawania ............................................................... 17 1.2. Metody równoważenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego ............................................................................................ 23 1.3. Istota długu jednostki samorządu terytorialnego i przyczyny jego powstawania ..................................................................................... 27 1.4. Skutki zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego .....................31 Rozdział II Instrumenty zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego ....................................................................................................... 38 2.1. Pożyczki i kredyty bankowe ................................................................... 38 2.2. Obligacje komunalne ............................................................................... 50 2.3. Obligacje przychodowe i sekurytyzacyjne .......................................... 59 2.4. Komunalne krótkoterminowe papiery dłużne ...................................68 Rozdział III Zarządzanie długiem w zarządzaniu finansami jednostek samorządu terytorialnego .................................................................................. 71 3.1. Istota zarządzania finansami jednostki samorządu terytorialnego ............................................................................................ 71 3.2. Zarządzający finansami jednostki samorządu terytorialnego .......... 73 5 Spis treści 3.3. Rodzaje zarządzania finansami jednostki samorządu terytorialnego ............................................................................................ 82 3.4. Istota i cele zarządzania długiem jednostki samorządu terytorialnego ............................................................................................ 86 Rozdział IV Uwarunkowania zarządzania długiem jednostek samorządu terytorialnego ....................................................................................................... 95 4.1. Uwarunkowania prawne ........................................................................ 95 4.1.1. Ograniczenia poziomu deficytu budżetu JST ......................... 98 4.1.2. Ograniczenia poziomu zaciąganego długu przez JST ........... 99 4.1.3. Ograniczenia poziomu obsługi długu JST ............................. 103 4.2. Uwarunkowania ekonomiczne ............................................................ 111 4.3. Uwarunkowania polityczne ................................................................. 115 4.4. Uwarunkowania organizacyjne ........................................................... 117 Rozdział V Ocena zdolności jednostek samorządu terytorialnego do zaciągania i obsługi długu ......................................................................... 119 5.1. Istota kondycji finansowej i czynniki ją kształtujące ........................ 119 5.2. Metody oceny kondycji finansowej .................................................... 125 5.3. Metody oceny zdolności kredytowej .................................................. 134 5.4. Ratingi komunalne ................................................................................. 139 Rozdział VI Decyzje w sferze zarządzania długiem jednostek samorządu terytorialnego ..................................................................................................... 144 6.1. Wybór instrumentu zwrotnego finansowania – kredyt czy obligacja............................................................................................. 144 6.2. Decyzje w procesie emisji obligacji komunalnych ............................ 154 6.3. Kształtowanie wydatków na obsługę długu ...................................... 162 6.4. Ograniczanie ryzyka korzystania z instrumentów zwrotnego finansowania i utrzymanie płynności finansowej ............................ 168 Rozdział VII Dług i obsługa długu jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2007 ............................................................................................. 179 7.1. Wynik i dług sektora samorządowego w krajach Unii Europejskiej ............................................................................................. 179 6 Spis treści 7.2. Zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego według rodzaju ....................................................................................... 186 7.3. Analiza wskaźnikowa zdolności jednostek samorządu terytorialnego do zaciągania i obsługi długu ..................................... 192 7.4. Rynek obligacji komunalnych .............................................................. 198 Zakończenie ........................................................................................................ 207 Bibliografia ......................................................................................................... 211 7 Wykaz skrótów ARiMR – Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnic- twa – Bank Gospodarstwa Krajowego BGK – Bank Ochrony Środowiska BOŚ – Europejski Bank Inwestycyjny EBI EFTA – Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu GPW w Warszawie – Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie JST NFOŚiGW – jednostka samorządu terytorialnego – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospo- NUK PDP PKB PPP pr. bank. p.z.p. RIO SPV u.f.p. u.s.g. darki Wodnej – Nowa Umowa Kapitałowa – państwowy dług publiczny – produkt krajowy brutto – partnerstwo publiczno-prywatne – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamó- wień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.). – regionalna izba obrachunkowa – podmiot specjalnego przeznaczenia (ang. special pur- pose vehicle) licznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). – ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach pub- – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin- nym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) 9 – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wo- jewódzkim (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach – (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 z późn. zm.) – średni ważony koszt kapitału zwrotnego – wieloletni plan finansowy – wieloletni plan inwestycyjny Wykaz skrótów u.s.p. u.s.w. ustawa o obligacjach WACC WPF WPI 10 Wstęp Od 1999 r. można zaobserwować stały wzrost poziomu zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego ogółem, jak i według ich poszcze- gólnych kategorii, tj. gmin, miast na prawach powiatu, powiatów i woje- wództw samorządowych. Rosną również koszty obsługi tego długu, po- wstaje też problem, jaki poziom zadłużenia JST można uznać za bezpieczny. Do tego pozyskiwanie przez JST środków z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, z uwagi na konieczność posiadania przez nie wkładu włas- nego na realizację przedsięwzięć finansowanych środkami unijnymi, wy- musza korzystanie przez te jednostki z instrumentów zwrotnego finanso- wania. Sytuacja taka stwarza konieczność koncepcyjnego podejścia JST do problemu rosnącego zadłużenia, utrzymania płynności finansowej i zarzą- dzania powstałym długiem. Należy więc poszukiwać rozwiązań w sferze bezpiecznego poziomu zadłużenia JST w skali mikro, tj. utrzymania płyn- ności finansowej (i tym samym wypłacalności) zadłużających się JST, oraz w skali makro, gdyż dług JST stanowi część państwowego długu publicz- nego, a jego poziom jest istotny z punktu widzenia spełnienia przez Pol- skę fiskalnych kryteriów konwergencji, służących utrzymaniu dyscypliny finansów publicznych w krajach UE. Ponadto w celu utrzymania dobrej kondycji finansowej JST pożądane jest dążenie do minimalizacji kosztów obsługi długu i tym samym zmniejszania kosztu pozyskania środków na finansowanie zadań JST. Nie bez znaczenia są również działania, które na- leży podejmować w celu zmniejszenia ryzyka obsługi długu. Głównym celem monografii jest kompleksowe zbadanie problematy- ki zarządzania długiem JST poprzez określenie istoty, celów, instrumentów i uwarunkowań zarządzania długiem. Innym celem jest wskazanie obsza- rów decyzyjnych w zakresie oceny zdolności JST do zaciągania i obsługi długu, jak również kształtowania poziomu długu i wypłat na jego obsłu- 11 Wstęp gę, biorąc pod uwagę wybór instrumentów zaciągania długu w kontekście minimalizacji kosztów i ryzyka obsługi długu oraz utrzymania płynności finansowej i dobrej kondycji finansowej. Zarządzanie długiem JST sprzyja jej rozwojowi i lepszemu zaspoka- janiu potrzeb społeczności samorządowych, jak również utrzymaniu do- brej kondycji finansowej, pod warunkiem że jednostka samorządu teryto- rialnego: 1) określa cele i instrumenty zarządzania długiem, 2) określa przyczyny, uwarunkowania i skutki zaciągania długu, 3) dokonuje świadomego wyboru instrumentów zwrotnego finansowa- nia, kierując się wcześniej określonymi kryteriami, 4) planuje i monitoruje poziom długu i kosztów jego obsługi, 5) dąży do minimalizacji kosztów i ryzyka obsługi długu, 6) ocenia swoją kondycję finansową i określa czynniki wpływające na zmiany jej poziomu, 7) ma specjalną jednostkę organizacyjną, która opracowuje i realizuje strategię zarządzania długiem, jak również korzysta z profesjonalnej pomocy doradców finansowych. W pierwszej kolejności wskazano na przyczyny, skutki i uwarunko- wania (prawne, ekonomiczne, polityczne i organizacyjne) zaciągania dłu- gu przez JST. Scharakteryzowano również instrumenty zwrotnego finan- sowania, w tym równoważenia budżetu JST (kredyty, pożyczki, obligacje i bony komunalne). Następnie wyjaśniono istotę zdolności JST do zaciąga- nia i obsługi długu (kondycji finansowej/zdolności kredytowej), wskaza- no na czynniki ją kształtujące i metody jej oceny. Przeprowadzono anali- zy porównawcze instrumentów zwrotnego finansowania (instrumentów równoważenia budżetu JST), jak również wyboru metody emisji obligacji komunalnych. W tych analizach uwzględniono rolę banku w zarządzaniu finansami JST, w tym w zarządzaniu długiem JST, poruszono także prob- lem kosztów i ryzyka obsługi długu oraz utrzymania płynności finansowej. Na koniec przeprowadzono analizy wyniku i długu sektora samorządowe- go w krajach UE oraz zmian poziomu i struktury zobowiązań JST ogółem i według poszczególnych ich kategorii w Polsce w latach 1999–2007. Anali- zie poddano również zmiany zachodzące na rynku obligacji komunalnych w Polsce w latach 1997–2007, ze wskazaniem czynników pozytywnie i ne- gatywnie wpływających na rozwój tego rynku. 12 Wstęp Książka ma za zadanie przybliżenie czytelnikom (samorządowcom, studentom i pracownikom naukowo-dydaktycznym wydziałów ekono- micznych, prawa i administracji, jak i innym zainteresowanym) problema- tyki zarządzania długiem JST. Proponowany zakres merytoryczny mono- grafii można uznać za nowatorski, gdyż w ostatnich latach nie ukazała się żadna publikacja w całości poświęcona problematyce zarządzania długiem JST (na rynku wydawniczym dominują publikacje poświęcone np. finan- som samorządu terytorialnego, obligacjom komunalnym czy też usługom banków dla jednostek samorządu terytorialnego). 13 Rozdział I Deficyt budżetu i zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego Jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty i województwa samorządowe) wyposażone są w odpowiednie zasoby prawne, finansowe, rzeczowe i kadrowe, które umożliwiają im podejmowanie samodzielnych decyzji w zakresie zarządzania finansami, w tym zarządzania długiem JST, w granicach przyznanych im uprawnień, czyli w zakresie różnych sfer sa- modzielności, w tym samodzielności finansowej. Jednostki samorządu terytorialnego dzięki posiadaniu osobowości praw- nej (art. 2 ust. 2 u.s.g., art. 2 ust. 2 u.s.p., art. 6 ust. 2 u.s.w.) mogą zaciągać zo- bowiązania, jednak uprawnienia te są ściśle uregulowane prawnie1. Zgodnie z ustawami o samorządach: gminnym, powiatowym i województwa (art. 18 u.s.g., art. 12 u.s.p., art. 18 u.s.w.) do wyłącznej właściwości organów stano- wiących JST (w gminie – rada gminy/rada miasta; w powiecie – rada powia- tu; w województwie samorządowym – sejmik województwa) należy m.in.: 1) zaciąganie długoterminowych pożyczek i kredytów; 2) emitowanie obligacji oraz określanie zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez organ wykonawczy JST; 1 Regulacje prawne umożliwiające JST zaciąganie zobowiązań w okresie funkcjonowania jednoszczeblowego modelu samorządu terytorialnego (gminy) zawierała ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, obowiązująca w latach 1991–1993 oraz ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin, obowiązująca w latach 1994–1998. Natomiast po wprowadzeniu w życie trójszczeblowego modelu samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa samorządowe) zadłużenie JST podlega regulacjom ustawy o finansach publicznych (ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. i z dnia 30 czerwca 2005 r.). Ponadto zdolność do emisji obligacji komunalnych mają też związki gmin, co wynika z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin- nym oraz związki powiatów, co wynika z ustawy o samorządzie powiatowym. Z kolei w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach określono emitentów obligacji komunalnych. 15 Rozdział I. Deficyt budżetu i zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego 3) ustalenie w uchwale budżetowej maksymalnej wysokości pożyczek krótkoterminowych, zaciąganych przez organ wykonawczy JST – za- rząd JST (w gminie – wójt, burmistrz, prezydent miasta; w powiecie – zarząd powiatu; w województwie samorządowym – zarząd woje- wództwa) w roku budżetowym w wybranych przez niego bankach; 4) określenie wysokości sumy, do której organ wykonawczy JST może samodzielnie zaciągać zobowiązania; 5) określenie w uchwale budżetowej maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd JST w danym roku budżeto- wym; 6) określenie zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remon- tów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez organ stanowiący. Jednostki samorządu terytorialnego są dla kredytodawców i pożycz- kodawców atrakcyjnymi partnerami ze względu na to, że mają duże po- trzeby pożyczkowe w zakresie realizacji zadań o charakterze społecznym i komercyjnym, ale też ze względu na niskie ryzyko, gdyż JST cechują się wysokim poziomem wiarygodności, co wynika z następujących ich cech: 1) są związkami publicznoprawnymi – JST posiadają nie tylko osobowość prawną, lecz dysponują również gwarancjami ustrojowoprawnymi; 2) ich gospodarka finansowa jest jawna; 3) funkcjonują na podstawie budżetu odzwierciedlającego ich gospodar- kę finansową; 4) mają stałe, prawnie określone źródła dochodów – posiadają włas- ne źródła dochodów publicznoprawnych oraz ustawowo określo- ne prawa do otrzymywania ustalonych części wpływów z podatków państwo wych; 5) nie mogą być postawione w stan upadłości, a likwidacja JST następuje wraz z przeniesieniem zobowiązań na inną jednostkę; 6) muszą zachować określone limity poziomu długu i wydatków na jego obsługę oraz są ustawowo zobowiązane do terminowego regulowania swoich zobowiązań; 7) ich gospodarka finansowa jest przedmiotem kontroli zewnętrz- nej i nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe (RIO); 8) kontrolę wewnętrzną sprawuje organ stanowiący JST i komisja rewi- zyjna; 16 1.1. Istota deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego i przyczyny... 9) występuje przejrzystość mechanizmów decyzyjnych i kontrolnych; 10) ich majątek obejmuje wiele nieruchomości, a także ruchomości oraz prawa umożliwiające istnienie stałych, wieloletnich dochodów o znacznej wartości, zatem zabezpieczenia majątkowe są w zupełnoś- ci wystarczające2. 1.1. Istota deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego i przyczyny jego powstawania Równowaga budżetowa, rozumiana jako równość pomiędzy docho- dami i wydatkami budżetowymi, nie występuje prawie nigdy. Najczęściej więc mają miejsce odchylenia od stanu równowagi. Nierównowaga budżetu występuje wówczas, gdy w budżecie pojawia się deficyt, natomiast budżet wykazujący nadwyżki traktuje się jako zrównoważony. Wymóg równowagi budżetowej oznacza, że decyzje w zakresie docho- dów i wydatków budżetowych muszą być ze sobą powiązane. A zatem ogra- niczenia po stronie dochodów powodują występowanie ograniczeń także po stronie wydatków, a te z kolei zmuszają do dokonywania określonych wyborów budżetowych co do alokacji środków publicznych przeznacza- nych na realizację priorytetowych zadań publicznych. Zależności pomiędzy dochodami a wydatkami budżetowymi często prowadzą do wystąpienia deficytu budżetowego, a więc powstaje problem określenia źródeł jego sfi- nansowania i doboru metod równoważenia budżetu, np. poprzez wzrost podatków, cięcia wydatków, korzystanie ze zwrotnych źródeł finansowania. Stąd też dochody i wydatki budżetowe powinny być rozpatrywane łącznie w krótkim i w długim okresie, a planowanie średnioterminowe powinno stać się podstawowym kryterium oceny zmian sytuacji finansowej JST3. Badania nad równowagą budżetową powinny być prowadzone w kontekście stabilności budżetu. Równowaga ta może być osiągana w wy- niku mechanizmu autoregulacyjnego oraz na skutek korygowania polityki bud żetowej. Ponadto w zakresie badań nad równowagą budżetową nale- ży uwzględnić rodzaj i skalę odchyleń oraz tendencje ich zmian (czy od- chylenia te wskazują na zbliżanie się, czy oddalanie od stanu równowagi), 2 Por. W. Gonet, Metodyka oceny zdolności kredytowej, Studia i Prace Kolegium Zarządzania i Fi- nansów, Zeszyty Naukowe, nr 48, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2004, s. 103. 3 Por. T.S. Ward, R.R. Neild, The Measurement and Reform of Budgetary Policy, Heinemann Edu- cational Books, London 1978, s. 75–76. 17 Rozdział I. Deficyt budżetu i zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego a przede wszystkim przyczyny powstawania deficytu budżetowego4. Istot- nym problemem jest nie tylko występowanie deficytu budżetowego (per- manentnie czy też doraźnie), ale też określenie przyczyn jego powstawania i odradzania się wciąż na nowo5. Można mówić o równowadze bezwzględnej, tj. o równowadze do- chodów i wydatków budżetowych w okresie roku budżetowego, jak rów- nież o równowadze względnej – budżet może być zrównoważony bez za- ciągania pożyczek lub w oparciu o zaciągane pożyczki, stanowiące źródło pozyskiwania środków na sfinansowanie deficytu budżetowego. W polskim prawie budżetowym równowaga budżetu JST postrzegana jest jako zrównoważenie dochodów i wydatków budżetu poprzez wskazanie w uchwale budżetowej źródeł przychodów pokrywających nadwyżkę plano- wanych wydatków nad planowanymi dochodami (ustawa z dnia 30 czerw- ca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Środki finansowe pozyskane w wyniku zaciągania pożyczek i kredytów oraz emisji papierów wartościowych dłużnych zaliczane są do przycho- dów budżetu i stanowią źródła sfinansowania deficytu (art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a–d u.f.p.). O wyborze konkretnych instrumentów równoważących budżet JST decydują wyłącznie organy jednostek, co wynika z przyznanej im osobo- wości prawnej i określonego zakresu autonomii finansowej. Ponadto stoso- wanie przychodów przez JST związane jest z instytucjonalnymi gwarancja- mi ich dostępu do rynku pieniężnego i kapitałowego. Organy stanowiące i wykonawcze JST, sięgając po poszczególne źródła przychodów, powin- ny kierować się następującymi kryteriami: minimalizacji kosztów pozyski- wania instrumentów równoważących budżet, zachowania bieżącej płyn- ności finansowej, koordynacji bieżących i przyszłych dochodów budżetu z bieżącymi i przyszłymi wydatkami. Dlatego też władze samorządowe, korzystając z przychodów, ponoszą odpowiedzialność za zgromadzone w przyszłości dochody, które umożliwią ich spłatę oraz efektywną i racjo- nalną prywatyzację składników mienia JST. Ponadto w odróżnieniu od do- chodów wykorzystywanie przychodów ma charakter fakultatywny i może się wiązać z celem oraz zakresem interwencji JST (zależy od wieloletniego planu inwestycyjnego i strategii rozwoju JST). Oprócz tego uruchomienie 4 Por. S. Owsiak, M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Równowaga budżetowa, deficyt budżetowy, dług publiczny, Warszawa 1993, s. 47 i 58. 5 Por. J.E. Petersen, D.R. Strachota, Local Government Finance. Concepts and Practices, Government Finance Officers Association of the United States and Canada, Chicago 1993, s. 271. 18 1.1. Istota deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego i przyczyny... przychodów budżetu JST, pochodzących z pożyczek publicznych, wyma- ga od organów stanowiących i wykonawczych JST spełnienia warunków określonych przepisami prawa6. Deficyt budżetowy nie jest pojęciem jednoznacznym. Zazwyczaj defi- niuje się go jako część wydatków niepokrytą dochodami czy też jako ujemną różnicę pomiędzy dochodami i wydatkami budżetowymi7. Definicje te wyma- gają przede wszystkim sprecyzowania, co to są dochody i wydatki, przy czym pojęcia te są węższe zakresowo niż wpływy pieniądza do budżetu (dochody i przychody) i wypływy pieniądza z budżetu (wydatki i rozchody). Do deficytu budżetowego można podejść, uwzględniając nie tylko pobrane dochody i dokonane wydatki, ale także zaległości powstałe po stronie dochodów i wydatków, np. wymagalne, lecz jeszcze niezapłacone należności podatkowe i nieuregulowane w terminie zobowiązania. Można też wyodrębnić saldo pierwotne budżetu, które stanowi różnicę między dochodami a wydatkami budżetu bez kosztów obsługi długu. W ten spo- sób możliwa jest analiza stopnia obciążenia budżetu obsługą długu i ocena, czy nie zagraża ona wypłacalności budżetu. Dlatego też zrównanie się nad- wyżki pierwotnej z kosztami obsługi długu oznacza utrzymanie klasycz- nej równowagi budżetowej, natomiast wystąpienie pierwotnego deficytu – przekroczenie granicy bezpieczeństwa w zakresie zadłużenia8. Z makroekonomicznego punktu widzenia deficyt budżetowy nie jest zjawiskiem korzystnym, szczególnie dotyczy to deficytu utrzymującego się przez dłuższy okres. Sytuacja taka powoduje pogorszenie koniunktu- ry gospodarczej oraz podniesienie poziomu ryzyka i niepewności, a także kreuje wysokie oczekiwania inflacyjne lub wywołuje tzw. efekt wypierania, czyli ograniczenie możliwości wydatkowych (konsumpcyjnych i inwesty- cyjnych) w sektorze prywatnym, spowodowane zwiększeniem wydatków publicznych. Ponadto deficyt, będąc jedną z przyczyn wielu procesów go- spodarczych, pozostaje jednocześnie pod ich wpływem. Oprócz tego przy 6 Por. L. Patrzałek, Finanse samorządowe, Akademia Ekonomiczna im. Oskara Langego we Wroc- ławiu, Wrocław 2004, s. 134–136. 7 W celu równoważenia budżetu trzeba wskazać źródła sfinansowania deficytu, a więc deficyt jest różnicą pomiędzy przychodami a rozchodami JST. A zatem deficyt znajduje odzwierciedlenie w przychodach, gdy dochody wydatki, to przychody rozchody. Z kolei nadwyżka budżetowa znajduje odzwierciedlenie w wydatkach lub rozchodach, gdy dochody wydatki, to przychody rozchody. Natomiast w sytuacji równowagi budżetowej dochody + przychody = wydatki + roz- chody; gdy dochody = wydatki, to przychody = rozchody. 8 Por. Polityka finansowa, wzrost, dług publiczny, red. A. Wernik, Instytut Finansów, Warszawa 1994, s. 113–115. 19 Rozdział I. Deficyt budżetu i zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego ocenie deficytu budżetowego bardzo duże znaczenie ma jego wielkość9. Tak więc coraz więcej wagi przywiązuje się do zachowania równowagi budże- tu i to w krótkim okresie. Postulat ten dotyczy przede wszystkim budżetu państwa, ale również budżetów samorządowych, gdyż wynik podsektora samorządowego, w tym wynik budżetu zbiorczego JST, składa się na wynik sektora finansów publicznych, obok wyniku podsektora rządowego i pod- sektora ubezpieczeń społecznych. Wśród wielu przyczyn powstawania deficytu budżetu JST należy wskazać na następujące: 1) planowane wydatki (przede wszystkim wydatki inwestycyjne) nie- znajdujące pokrycia w planowanych dochodach ze źródeł bezzwrot- nych – pojawiają się potrzeby pożyczkowe budżetu JST i występuje tzw. deficyt planowany, 2) utrata płynności finansowej, gdy tempo realizacji wydatków jest szyb- sze od tempa realizacji dochodów (np. w wyniku opóźnień w regu- lowaniu zobowiązań wobec JST, przekazywaniu z budżetu państwa dotacji, subwencji, dochodów z tytułu udziału we wpływach z podat- ków dochodowych), powstaje deficyt bieżący, 3) niezrealizowanie zaplanowanych dochodów i wydatków – wykonanie budżetu poniżej planu, co może wynikać z nietrafionych lub niezbyt dokładnie przygotowanych prognoz, np. przeszacowania dochodów i/lub niedoszacowania wydatków, 4) czynniki nieprzewidywalne – klęski żywiołowe, katastrofy, konflikty zbrojne, ataki terrorystyczne, niekorzystna sytuacja makroekonomicz- na, kryzys polityczny, 5) wzrost zakresu zadań w trakcie roku budżetowego i nakładanie no- wych zadań na JST, 6) dochody transferowe nie w pełni pokrywające wydatki na realizację zadań obowiązkowych JST przekazanych przez władze centralne po- wodują powstanie zjawiska niedofinansowania JST z budżetu pań- stwa10, 7) zmniejszająca się baza dochodowa JST, 8) zmniejszające się zasoby gotówki i nadwyżek budżetowych, 9 Por. J. Ciak, Deficyt budżetowy – zagrożenie dla finansów publicznych, Bank i Kredyt 2002, nr 5, 10 Por. B. Guziejewska, Pionowa i pozioma nierównowaga fiskalna w warunkach polskiej decentrali- zacji, Samorząd Terytorialny 2006, nr 9, s. 5–15. s. 23–24. 20 1.1. Istota deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego i przyczyny... 9) nieprzewidziany wzrost kosztów obsługi długu i rosnące wymagalne 10) brak racjonalnego (efektywnego i skutecznego) zarządzania finansa- zobowiązania, mi JST. Z uwagi na przyczyny powstawania deficytu budżetu JST w pierw- szej kolejności należy wymienić deficyt bieżący/deficyt przejściowy (przej- ściowy brak środków występujący w danym miesiącu/kwartale, który nie jest wykazywany w budżecie). Organ stanowiący JST ustala maksymalną wysokość pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez or- gan wykonawczy JST w danym roku budżetowym, i tym samym organ wykonawczy JST może zaciągać w roku budżetowym bieżące kredyty lub pożyczki do wysokości określonej na cały rok przez organ stanowiący JST. Zobowiązania podejmowane przez JST w związku z finansowaniem defi- cytu bieżącego nie mają wpływu na wysokość długu JST na koniec roku bud żetowego, gdyż muszą być uregulowane w tym samym roku, w którym JST zaciągnęły pożyczki, kredyty lub wyemitowały papiery wartościowe dłużne (nie obligacje komunalne). Obok deficytu bieżącego może wystąpić również deficyt planowa- ny, który stanowią wydatki nieznajdujące pokrycia w planowanych do- chodach. Deficyt ten pokrywany jest przychodami zewnętrznymi pocho- dzącymi z zaciągniętych przez JST kredytów i pożyczek oraz ze sprzedaży papierów wartościowych dłużnych wyemitowanych przez JST. A zatem fi- nansowanie deficytu planowanego polega na zaciąganiu zobowiązań dłu- goterminowych, co następuje w roku budżetowym lub w latach następ- nych po roku budżetowym, w którym zobowiązanie zaciągnięto. Źródłem finansowania deficytu planowanego są również przychody wewnętrzne w formie np. wpływów z prywatyzacji majątku JST. Niezbilansowanie pla- nowanych dochodów z planowanymi wydatkami odzwierciedla uchwała budżetowa poprzez wskazanie konkretnej kwoty deficytu oraz źródeł jego sfinansowania. Jeżeli w trakcie wykonywania budżetu deficyt okaże się wyższy niż planowany na etapie przygotowywania i uchwalania budżetu, JST może go pokryć z zaciągnięty kredytów, pożyczek, wyemitowanych pa- pierów wartościowych dłużnych tylko do wysokości deficytu planowane- go, a nie rzeczywistego. Ponadto gdy przyczyną deficytu budżetowego jest brak środków na zadanie inwestycyjne, to powinien on być ujęty w wielo- letnim programie inwestycyjnym, stanowiącym obligatoryjny załącznik do uchwały budżetowej. Do zaciągnięcia pożyczek publicznych we wskaza- 21 Rozdział I. Deficyt budżetu i zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego nych wyżej formach niezbędna jest też uchwała organu stanowiącego JST o zaciągnięciu zobowiązania długoterminowego, w której organ stanowiący JST upoważnia organ wykonawczy JST do zaciągnięcia długu. Środki finansowe pochodzące z zaciągniętych przez JST kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych przez nie papierów wartościowych dłuż- nych powinny być przeznaczane przede wszystkim na finansowanie rea- lizacji inwestycji samorządowych. Zgodnie z art. 165a u.f.p. wprowadzo- no zasadę ujmowania w budżecie JST dochodów w podziale na dochody bieżące i majątkowe oraz wydatków w podziale na bieżące i majątkowe. Określono przy tym zamknięty katalog dochodów majątkowych i wydat- ków majątkowych. Takie rozwiązanie umożliwia ustalenie, ile JST wydaje na inwestycje, lecz nie pozwala jasno określić źródeł finansowania wydat- ków, na co ma wpływ ustawowe określenie kategorii deficytu i nadwyżki budżetowej oraz dochodów ze sprzedaży majątku. Zgodnie z regulacja- mi polskiego prawa budżetowego dług jest przypisany do deficytu, co nie jest jednoznaczne z wydatkami inwestycyjnymi. Ponadto nadwyżka bud- żetowa jest źródłem przychodów, a nie dochodów budżetowych i może być wykorzystana tylko do finansowania deficytu lub równoważenia roz- chodów, w tym spłat rat kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartoś- ciowych dłużnych. Jednak w takiej sytuacji środki finansowe, pochodzą- ce z zaciąganego długu, nadwyżki budżetowej czy z prywatyzacji, mogą być wykorzystane na finansowanie wydatków nieinwestycyjnych i nie ma możliwości określenia, na co te środki wydano, ponieważ nie ma podzia- łu na budżet operacyjny (bieżący) i kapitałowy (inwestycyjny). Zastoso- wanie dochodów i wydatków majątkowych budżetu JST powinno prowa- dzić do rezygnacji ze stosowania przychodów i rozchodów budżetowych, co umożliwiłoby wprowadzenie budżetu bieżącego i majątkowego w JST, a tym samym pozwoliłoby na klarowne ustalenie źródeł finansowania inwe- stycji samorządowych. Stąd też wpływy z zaciągniętych kredytów i poży- czek, wyemitowanych obligacji komunalnych, nadwyżki budżetowe i wpły- wy z prywatyzacji stanowiłyby dochody majątkowe, natomiast wypłaty z bud żetu z tytułu spłat zaciągniętych pożyczek, kredytów czy wykupu wyemitowanych obligacji komunalnych stanowiłyby wydatki majątkowe11. 11 Por. A. Borodo, Bieżące i majątkowe dochody i wydatki budżetu samorządowego, Finanse Komu- nalne 2007, nr 6, s. 17 oraz A. Borodo, Sprawy finansowe samorządu w projekcie ustawy o finansach pub- licznych z 2008 r. – wybrane zagadnienia, Finanse Komunalne 2008, nr 11, s. 9. 22 1.2. Metody równoważenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1.2. Metody równoważenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego Równoważenie budżetu jest częścią procesu podejmowania decyzji budżetowych, gdyż budżet może być równoważony wielokrotnie, poczy- nając od etapu jego przygotowywania i uchwalania, poprzez proces wy- konywania i konieczność zachowania płynności finansowej. Zdarza się, że budżet na początku roku budżetowego może wydawać się zrównoważony, a na końcu roku budżetowego może być niezrównoważony. Sytuacja taka może wynikać z przeszacowania dochodów i/lub niedoszacowania wy- datków albo wystąpienia wydatków, których wcześniej nie przewidziano. Dlatego też w zarządzaniu finansami JST, w tym w zarządzaniu długiem, bardzo ważne jest określenie przyczyn powstania nierównowagi budże- tu JST oraz metod i instrumentów przywrócenia równowagi budżetu JST w krótkim i długim okresie, jak również w trakcie planowania i wykony- wania budżetu JST. Zróżnicowane są przyczyny powstawania nierównowagi budżetu JST, jak również metody równoważenia budżetu. Wybór określonej metody (czy też kombinacji metod równoważenia budżetu JST) uwarunkowany jest wie- loma czynnikami. Do najważniejszych z nich można zaliczyć: charakter za- dania (bieżące, inwestycyjne), poziom środków finansowych niezbędnych do jego realizacji, bieżącą i prognozowaną kondycję finansową JST (w tym płynność finansową i zdolność kredytową), cechy wybranego instrumen- tu finansowego (bezzwrotnego i zwrotnego), poziom kosztów pozyskania kapitału z określonych źródeł finansowania oraz ryzyko związane z wyko- rzystaniem danego źródła finansowania. Wybór metod równoważenia budżetu JST powinien być świadomy i celowy oraz uwzględniać skutki podejmowanych działań. Można wyod- rębnić trzy rodzaje metod równoważenia budżetu JST: 1. Metody oparte na zwiększaniu wydajności źródeł dochodów JST, np. wzrost poziomu ściągalności należności JST z podatków i opłat lokal- nych, wzrost dochodów poprzez wzrost stawek podatków i opłat lokalnych, wzrost dochodów z majątku poprzez aktywne zarządzanie majątkiem JST (sprzedaż, najem, leasing itp.). Do równoważenia budżetu JST wykorzy- stywane są także instrumenty pionowej i poziomej redystrybucji środków publicznych. Do instrumentów redystrybucji pionowej należą dotacje ce- lowe i subwencje wyrównawcze oraz udziały we wpływach z podatków dochodowych, stanowiących źródło dochodów budżetu państwa. Zwięk- 23
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Zarzadzanie_dlugiem_jednostek_samorzadu_terytorialnego-ebookRO/p115482i192084" target="_blank" title="Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego [Maria Jastrzębska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego [Maria Jastrzębska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>