Source: http://docplayer.pl/3670781-Nr-1-58-2015-issn-1429-2939.html
Timestamp: 2018-02-25 12:40:23
Legal References Found: art. 17
 Art. 5
 art. 133
 art. 133
 art. 19
 art. 133
 art. 458
 art. 131
 art. 458
 art. 458
 art. 458
 art. 458
 Art. 92
 art. 458
 art. 458
 art. 392
 Art. 395

Document Content:
Nr 1(58) 2015 ISSN - PDF
Nr 1(58) 2015 ISSN
Download "Nr 1(58) 2015 ISSN 1429-2939"
1 Nr 1(58) 2015 ISSN
2 Nr 1(58) 2015 ISSN
3 jest czasopismem wydawanym przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny od 1997 roku, poświęconym zagadnieniom stabilności systemu finansowego, ze szczególnym uwzględnieniem systemu bankowego. KOMITET REDAKCYJNY: Jan Szambelańczyk redaktor naczelny Małgorzata Iwanicz-Drozdowska Ryszard Kokoszczyński Monika Marcinkowska Bogusław Pietrzak Jan Krzysztof Solarz Małgorzata Polak sekretarz redakcji Ewa Teleżyńska sekretarz redakcji RADA PROGRAMOWO-NAUKOWA: Ludwik Kotecki Przewodniczący Dariusz Filar Bogusław Grabowski Andrzej Gospodarowicz Krzysztof Markowski Leszek Pawłowicz Krzysztof Pietraszkiewicz Jerzy Pruski Artykuły publikowane w BEZPIECZNYM BANKU są recenzowane. Za publikację naukową w BEZPIECZNYM BANKU Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznał pięć punktów. Wydanie papierowe czasopisma Bezpieczny Bank jest wersją pierwotną. REDAKCJA: Krystyna Kawerska WYDAWCA: Bankowy Fundusz Gwarancyjny ul. Ks. Ignacego Jana Skorupki Warszawa SEKRETARIAT REDAKCJI: Ewa Teleżyńska, Małgorzata Polak Telefon: , Informacje dotyczące wymogów formalnych i edytorskich dla autorów publikacji znajdują się na stronie: Opracowanie komputerowe, druk i oprawa: Dom Wydawniczy ELIPSA ul. Inflancka 15/198, Warszawa tel./fax ,
4 W numerze Jan Szambelańczyk Od Redakcji Problemy i poglądy Anna Dobrzańska Makroostrożnościowy wymiar regulacji CRDIV/CRR Jolanta Zombirt Sekurytyzacja a europejskie standardy zarządzania płynnością banków Małgorzata Pawłowska Zmiany poziomu konkurencji w sektorach bankowych Polski, Czech i Węgier na tle innych krajów Unii Europejskiej Iwona Dorota Czechowska Kodyfikacja standardów etycznych, ze szczególnym uwzględnieniem kodeksów etycznych banków Iwa Kuchciak Informacje z mediów społecznościowych we wspomaganiu oceny zdolności kredytowej Tomasz Lechowicz Bank of England a rynek nieruchomości mieszkaniowych w latach Andrzej Michór Ubezpieczenia na życie z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym a ochrona konsumenta
5 CONTENTS Jan Szambelańczyk From the editors Problems and Perspectives Anna Dobrzańska Macroprudential aspects of CRD IV/CRR Jolanta Zombirt Securitization and European standards of liqudity managements in banks Małgorzata Pawłowska Changes in level of competition in banking sectors in Poland, Czech Republic and Hungary compared to other EU states Iwona Dorota Czechowska Codification of ethical standards in banking institutions Iwa Kuchciak Information from social media in assisting the process of creditworthiness assessment Tomasz Lechowicz The Bank of England and the residential real estate market in Andrzej Michór Life insurance with unit-linked insurance and consumer protection
6 OD REDAKCJI Bezobjawowy niemal przebieg globalnego kryzysu finansowego w polskim sektorze bankowym, przynajmniej w wymiarze upadłości lub kryzysowej sanacji jego podmiotów, spowodował stępienie społecznej świadomości, że w gospodarce rynkowej instytucje kredytowe mogą upadać i upadają. Niewątpliwie do uśpienia ostrożności opinii publicznej i klientów przyczyniła się niemal kilkunastoletnia stabilna sytuacja i niezakłócony rozwój licencjonowanych instytucji kredytowych w Polsce. Przypadek Amber Gold czy innych instytucji poza- czy parabankowych nie zmieniał w istotnym stopniu zachowań deponentów i postrzegania tych instytucji. Nie można też zapominać o znaczącej zmianie sytuacji klientów powierzających swe środki finansowe instytucjom posiadającym gwarancje, zwłaszcza w kontekście ustawowego podniesienia poziomu gwarancji do równowartości euro w bankach czy objęcia tymi gwarancjami od końca 2013 r. spółdzielczych kas oszczędnościowo kredytowych (SKOK). Taki stan względnego spokoju i brak przejawów panicznych zachowań deponentów nawet wobec medialnie nagłaśnianych informacji o procesach kryzysowych był asymetryczny w stosunku do podejmowanych inicjatyw i intensywności prac nad infrastrukturą bezpieczeństwa instytucji kredytowych, zarówno w ujęciu międzynarodowym jak i krajowym. Nieco kolokwialnie można stwierdzić, że dzisiejsza infrastruktura regulacyjna to inna era w porównaniu do przedkryzysowej, a ponadto ciągle ulegająca zmianom. Doświadczenia ostatniego kryzysu stanowią bardzo silny bodziec w kierunku uczenia się nie tylko na błędach, ale także z przyszłości. Przedkładany PT Czytelnikom kolejny numer Bezpiecznego Banku jest wielotematyczny; podejmuje m.in. zagadnienia infrastruktury regulacyjnej, rozwiązań w zakresie zabezpieczenia płynności z wykorzystaniem rynku instrumentów sekurytyzacyjnych, poziomu konkurencji w sektorach bankowych Polski, Czech i Węgier na tle innych krajów Unii Europejskiej, a także roli Banku Anglii na rynku nieruchomości mieszkaniowych po 2000 r. W nurcie zarządzania ryzykiem mieszczą się także opracowania poświęcone analizom informacji z mediów społecznościowych we wspomaganiu oceny zdolności kredytowej. Wychodząc poza klasyczny rynek bankowy, prezentujemy problematykę ubezpieczeń na życie z ubezpieczeniowym 5
7 funduszem kapitałowym w kontekście ochrony konsumenta. Podejmujemy również kwestie kodyfikacji standardów etycznych w bankach. Życząc interesującej lektury, pozostajemy z przekonaniem, że medialne nawałnice i burze z piorunami nie naruszą delikatnej tkanki stabilności finansowej, budowanej od dwóch dekad między innymi przez działalność Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, który w kwietniu 2015 r. obchodzi swe 20. urodziny. Wszystkim, którzy przyczynili się do powstania BFG i sprawnego wykonywania powierzonych mu funkcji, składamy okolicznościowe gratulacje. Redaktor Naczelny Jan Szambelańczyk 6
8 Problemy i poglądy Anna Dobrzańska * MAKROOSTROŻNOŚCIOWY WYMIAR REGULACJI CRDIV/CRR WSTĘP Polityka makroostrożnościowa z koncepcji bardzo ogólnej weszła w etap operacjonalizacji. Od 1 stycznia 2014 r. zaczęły obowiązywać dwa ważne akty prawa europejskiego, tj. dyrektywa 2013/36/UE 1 (dalej CRDIV) oraz rozporządzenie 575/ (dalej CRR), zwane popularnie pakietem CRDIV/CRR. Regulacje te wprowadzają wiele instrumentów makroostrożnościowych. Ponadto poza wprowadzeniem szerokiego wachlarza możliwych instrumentów oddziałujących na ryzyko systemowe, dyrektywa CRDIV wprowadza także jedną istotną zmianę o charakterze instytucjonalnym, tj. zobowiązuje państwa członkowskie do wskazania organu odpowiedzialnego za stosowanie instrumentów makroostrożnościowych. Towarzyszące temu rekomendacje w sprawie mandatu makroostrożnościowego wydane przez Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego sprawiły, że proces tworzenia ram instytucjonalnych został w większości krajów Unii Europejskiej zakończony. * Anna Dobrzańska jest doktorantką w Kolegium Zarządzania i Finansów Szkoły Głównej Handlowej oraz pracownikiem Narodowego Banku Polskiego. Artykuł wyraża wyłącznie poglądy autorki. 1 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE, Dz. U. UE L 176/338 z dnia Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012, Dz. U. UE L 176/1 z dnia
9 Bezpieczny Bank 1(58)/2015 Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie obecnych rozwiązań instytucjonalnych i regulacyjnych w zakresie polityki makroostrożnościowej w Unii Europejskiej. Rozważania teoretyczne zostały uzupełnione o analizę dotychczas wykorzystanych instrumentów makroostrożnościowych i notyfikowanych na poziomie europejskim. Struktura opracowania jest następująca. Część pierwsza została poświęcona opisowi skomplikowanych rozwiązań instytucjonalnych w UE, uwzględniając fakt utworzenia unii bankowej. Część druga zawiera opis regulacji CRDIV/CRR w zakresie instrumentów makroostrożnościowych i ich stosowania. W części trzeciej przeanalizowano dotychczasowe notyfikacje instrumentów makroostrożnościowych pakietu CRDIV/CRR w UE. Artykuł kończą wnioski i propozycje zmian przepisów europejskich, które pozwoliłyby zwiększyć elastyczność wykorzystania instrumentów makroostrożnościowych. 1. SKOMPLIKOWANE ROZWIĄZANIA INSTYTUCJONALNE W UE 3 Przed kryzysem finansowym nie istniały w Unii Europejskiej (UE) specjalnie dedykowane organy do prowadzenia polityki makroostrożnościowej. Tę lukę w sieci bezpieczeństwa finansowego wypełnia Zalecenie w sprawie mandatu makroostrożnościowego organów krajowych 4 opublikowane w styczniu 2012 r. przez Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (ang. European Systemic Risk Board, ESRB) i zachęcające kraje unijne do utworzenia na szczeblu krajowym tzw. organu makroostrożnościowego (ang. macroprudential authority). W reakcji na to Zalecenie wszystkie kraje członkowskie podjęły działania związane z ustanowieniem organu odpowiedzialnego za prowadzenie polityki makroostrożnościowej na szczeblu krajowym. Zgodnie z art. 17 Rozporządzenia 1092/2010 5, który wprowadza tzw. zasadę zastosuj się lub wytłumacz (ang. act-or-explain), adresaci Zalecenia (czyli państwa członkowskie) powinni byli podjąć rekomendowane działania, bądź przedstawić stosowne wyjaśnienie zaniechania działań. Następnie na podstawie raportów do- 3 Niniejszy rozdział stanowi kontynuację rozważań na temat instytucjonalnej organizacji polityki makroostrożnościowej w Unii Europejskiej, które zostały przedstawione w: A. Dobrzańska, Polityka makroostrożnościowa zagadnienia instytucjonalne. Teoria i dotychczasowe doświadczenia w Unii Europejskiej, Materiały i Studia nr 307, Narodowy Bank Polski, Warszawa Zalecenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie mandatu makroostrożnościowego organów krajowych (ERRS/2011/3), Dz. U. UE C 41/1 z dnia Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, Dz. U. UE L 331/1 z dnia
10 Problemy i poglądy starczonych przez adresatów 6, ESRB przeprowadziła proces oceny stopnia wdrożenia Zalecenia (ang. follow-up). Sporządzony na podstawie tej analizy Raport końcowy (ang. Follow-up Report) 7 z czerwca 2014 r. prezentuje dość pozytywny obraz. Rozwiązania instytucjonalne w zakresie polityki makroostrożnościowej wprowadzone w 7 krajach zostały ocenione jako w pełni zbieżne 8 z Zaleceniem (ang. fully compliant), w 17 krajach jako wysoce zbieżne 9 (ang. largely compliant), a jedynie w 5 krajach jako słabe 10 (ang. partially compliant). Należy zauważyć, że przyjęte bądź projektowane rozwiązania prawne były ocenianie według dwóch kryteriów, tj. stopnia zgodności z Zaleceniem ESRB (ang. compliance) oraz statusu prawnego (ang. legal status), tworząc swego rodzaju macierz. Kryterium zgodności dotyczyło stopnia zbieżności z rekomendacjami ESRB i obejmowało następujące możliwości: 1) w pełni zgodne (ang. fully compliant), 2) w wysokim stopniu zgodne (ang. largely compliant), 3) częściowo zgodne (ang. partially compliant), 4) zasadniczo niezgodne (ang. materially non-compliant) i 5) niezgodne (ang. non-compliant). Natomiast kryterium statusu prawnego rozpatrywane było uwzględniając zarówno stopień zaawansowania procesu legislacyjnego, tj. 1) akt prawny wszedł w życie, 2) akt prawny jest pod obradami parlamentu, 3) akt prawny na etapie propozycji rządowej, jak i formę prawną: 1) ustawa, 2) akt prawa niższego rzędu lub 3) forma prawnie niewiążąca, np. porozumienie (ang. memorandum of understanding). Pierwotny termin wdrożenia zalecanych środków wyznaczono na 30 czerwca 2013 r., jednakże ostatecznie został on przesunięty decyzją Rady Generalnej ESRB 11 na 28 lutego 2014 r. W momencie publikacji Raportu końcowego (ang. Follow-up Report) w 19 krajach 12 odpowiednie akty prawne weszły w życie. W ciągu następnych miesięcy kolejne 5 krajów UE zakończyło procesy legislacyjne. Do grudnia 2014 r. jedynie 5 krajów unijnych (tj. Hiszpania, Luksemburg, Polska, 6 Formularze sprawozdawcze zostały przesłane przez wszystkie kraje UE oraz Norwegię, która dobrowolnie uczestniczyła w ocenie ESRB. 7 European Systemic Risk Board, ESRB Recommendation on the macroprudential mandate of national authorities (ESRB/2011/3) Follow-up Report Overall assessment, June Tak wysoką notę otrzymały: Chorwacja, Czechy, Niemcy, Słowacja, Słowenia, Węgry i Wielka Brytania. 9 W tej grupie krajów znalazły się: Austria, Belgia, Bułgaria, Cypr, Dania, Estonia, Francja, Grecja, Holandia, Irlandia, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Malta, Portugalia, Rumunia i Szwecja. 10 Słabą notę otrzymały: Finlandia, Hiszpania, Norwegia, Polska i Włochy. 11 Decision of the European Systemic Risk Board of 18 June 2014 on the extension of deadline included in Recommendation ESRB/2011/3 of 22 December 2011 on the macroprudential mandate of national authorities (ESRB/2014/3). 12 Uwzględniając Norwegię, która nie jest członkiem UE i dobrowolnie uczestniczyła w ocenie ESRB. 9
11 Bezpieczny Bank 1(58)/2015 Rumunia i Włochy) 13 nie miały formalnych ram instytucjonalnych polityki makroostrożnościowej. Poza Zaleceniem ESRB, dyrektywa CRDIV nakłada na państwa członkowskie wymóg wskazania tzw. organu wyznaczonego (ang. designated authority), odpowiedzialnego za kwartalne ustalanie współczynnika bufora antycyklicznego. Ponadto władze krajowe mogą także przyznać prawo organowi wyznaczonemu do wprowadzania innych instrumentów makroostrożnościowych określonych w pakiecie CRDIV/CRR. Jednakże nie w każdym kraju UE organ makroostrożnosciowy i organ wyznaczony są tożsame, co komplikuje rozwiązania instytucjonalne oraz może wpływać na skuteczność prowadzenia polityki makroostrożnościowej zarówno w wymiarze krajowym jak i europejskim. Spośród 23 krajów UE, w których instytucjonalne ramy polityki makroostrożnościowej już istnieją, w 14 krajach organ makroostrożnościowy, powołany zgodnie z Zaleceniem ESRB, jest także organem wyznaczonym (patrz tabela 1). Oznacza to, że w jego kompetencjach jest decydowanie o stosowaniu instrumentów makroostrożnościowych przewidzianych w pakiecie regulacyjnym CRDIV/CRR. Natomiast w 9 krajach unijnych organ makroostrożnościowy jest różny od organu wyznaczonego. Oznacza to, że organ makroostrożnościowy de facto nie ma uprawnień decyzyjnych i możliwości stosowania instrumentów makroostrożnościowych. Ponadto uwagę zwraca fakt, że problem ten dotyczy aż 8 z 9 krajów, w których organ makroostrożnościowy został ustanowiony w formie kolegialnej. Tabela 1. Organy makroostrożnościowe a organy wyznaczone w krajach UE a Kraje, w których organ makroostrożnościowy jest także organem wyznaczonym w rozumieniu CRDIV Kraje, w których organ makroostrożnościowy jest różny od organu wyznaczonego w rozumieniu CRDIV Belgia, Cypr, Czechy, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Irlandia, Litwa, Malta, Portugalia, Słowacja, Szwecja, Węgry Austria, Bułgaria, Chorwacja, Dania, Holandia, Łotwa, Niemcy, Słowenia, Wielka Brytania Podkreślono kraje, w których organ makroostrożnosciowy jest w formie kolegialnej. a Tabela nie obejmuje 5 krajów (Hiszpania, Luksemburg, Polska, Rumunia, Włochy), w których procesy legislacyjne nie zostały zakończone. Źródło: opracowanie własne na podstawie: European Systemic Risk Board, ESRB Recommendation on the macroprudential mandate of national authorities (ESRB/2011/3) Follow-up Report, op. cit., s We wszystkich tych 5 krajach planuje się utworzenie organu makroostrożnościowego w formie ciała kolegialnego. 10
12 Problemy i poglądy Jednym z wniosków z analizy rozwiązań instytucjonalnych polityki makroostrożnościowej, jaki prezentuje A. Dobrzańska 14, jest to, że organy makroostrożnościowe w formie kolegialnej sprawują najczęściej pośrednią kontrolę nad instrumentami makroostrożnościowymi. Kluczowymi uprawnieniami takich organów jest wydawanie niewiążących ostrzeżeń i zaleceń, z reguły opartych na zasadzie zastosuj się lub wytłumacz. Tabela 1 potwierdza ten wniosek, gdyż w większości krajów, w których organem makroostrożnościowym jest organ kolegialny, inna instytucja jest organem wyznaczonym. Z kolei tabela 2 pokazuje, że w takich przypadkach najczęściej organem wyznaczonym jest organ nadzoru mikroostrożnościowego, przy czym funkcję nadzorczą pełni często bank centralny 15. W 7 krajach (Austria, Bułgaria, Chorwacja, Holandia, Niemcy, Słowenia i Wielka Brytania), gdzie organy makroostrożnościowe w formie kolegialnej już funkcjonują, to właśnie organ nadzorczy, będący także organem wyznaczonym, jest odpowiedzialny za stosowanie instrumentów makroostrożnościowych z pakietu CRDIV/CRR. Także na Łotwie organ nadzoru jest organem wyznaczonym, ale organem makroostrożnościowym jest tu bank centralny. W jednym kraju (Dania) funkcje w zakresie stosowania instrumentów makroostrożnościowych powierzono rządowi. Rozwiązania instytucjonalne w zakresie polityki makroostrożnościowej komplikuje także powstanie unii bankowej i powierzenia Europejskiemu Bankowi Centralnemu (dalej EBC) zadań w zakresie polityki makroostrożnościowej. Przez to EBC stał się kolejnym elementem instytucjonalnych ram polityki makroostrożnościowej w UE. Art. 5 Rozporządzenia 1024/ określa mechanizm wprowadzania środków makroostrożnościowych przewidzianych w pakiecie CRDIV/CRR w konsultacji z EBC 17. Na 10 dni roboczych przed podjęciem decyzji dotyczącej wprowadzenia instrumentu makroostrożnościowego krajowy organ nadzorczy, bądź wyznaczony, ma obowiązek poinformowania o swoim zamiarze EBC, który może wyrazić swój sprzeciw. Zastrzeżenia EBC muszą być uwzględnione przez organ krajowy. Ponadto kluczowym uprawnieniem nadanym EBC jest możliwość nałożenia bardziej restrykcyjnych wymogów kapitałowych i surowszych środków makroostrożnościowych mających na celu zapobieżenie ryzyku systemowemu na szczeblu instytucji kredytowej. W tym przypadku EBC także jest zobowiązany konsultować się i ściśle współpracować z organami krajowymi. 14 A. Dobrzańska, Polityka makroostrożnościowa, op. cit., s Obecnie banki centralne w 18 krajach UE są zaangażowane w nadzór nad sektorem bankowym, a w 5 z nich pełnią nadzór nad całym systemem finansowym. 16 Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi, Dz. U. UE L 287/63 z dnia Należy zauważyć, że przepisy tego artykułu mówią o organach właściwych i organach wyznaczonych krajów uczestniczących w unii bankowej nie pojawia się termin organ makroostrożnościowy. 11
13 Bezpieczny Bank 1(58)/2015 Tabela 2. Kraje, w których organ makroostrożnościowy jest różny od organu wyznaczonego Kraj Organ makroostrożnościowy Organ wyznaczony Austria Bułgaria Chorwacja Dania Holandia Organ kolegialny (Rada Stabilności Rynku Finansowego) Organ kolegialny (Doradcza Rada ds. Stabilności Finansowej) Organ kolegialny (Rada Stabilności Finansowej) Organ kolegialny (Rada Ryzyka Systemowego) Organ kolegialny (Komitet Stabilności Finansowej) Organ nadzoru Bank centralny (funkcja nadzorcza) Bank centralny (funkcja nadzorcza) Rząd Bank centralny (funkcja nadzorcza) Łotwa Bank centralny Organ nadzoru Niemcy Słowenia Wielka Brytania Źródło: opracowanie własne. Organ kolegialny (Komitet Stabilności Finansowej) Organ kolegialny (Rada Stabilności Finansowej) Organ kolegialny (Komitet ds. Polityki Stabilności Finansowej) Organ nadzoru Bank centralny (funkcja nadzorcza) Bank centralny (funkcja nadzorcza) Co do zasady polityka makroostrożnościowa powinna pozostać w gestii krajowych organów, gdyż to one lepiej znają specyfikę lokalnego rynku. Państwa członkowskie mogą spotkać się z ryzykiem systemowym różnego rodzaju, a zatem w celu przeciwdziałania zagrożeniom dla stabilności finansowej wynikającym z cech krajowego systemu finansowego lub ryzyka systemowego, władze krajowe powinny mieć możliwość elastycznego kształtowania polityki makroostrożnościowej. Jednakże przyznanie EBC uprawnień makroostrożnościowych stwarza szansę na ograniczenie ryzyka systemowego wykraczającego poza jeden kraj uczestniczący w unii bankowej, gdyż EBC powinien analizować możliwe efekty działań makroostrożnościowych w wymiarze transgranicznym. Ponadto EBC jako instytucja wysoce niezależna nie powinien także natrafiać na potencjalną pokusę pozostawania biernym (ang. inaction bias), która może pojawić się na poziomie krajowym, przez co może on podejmować działania konieczne także z perspektywy krajowej. Zwieńczeniem instytucjonalnej architektury makroostrożnościowej w UE jest Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ESRB), w której wiodącą rolę 12
14 Problemy i poglądy odgrywają banki centralne. Instytucja ta ma charakter regionalny, gdyż odpowiada za identyfikację i ograniczanie ryzyka systemowego w całej UE. Jednocześnie ze względu na swoją specyfikę jest ona wyposażona jedynie w miękkie instrumenty oddziaływania, tj. ostrzeżenia i zalecenia, a skuteczność jej działań w znacznej mierze opiera się na jej autorytecie. Główną rolą ESRB jest zapewnienie koordynacji działań makroostrożnościowych podejmowanych w poszczególnych krajach unijnych. Przewaga ESRB polega na jej szerszym spojrzeniu na ryzyko systemowe w aspekcie geograficznym (wszystkie kraje UE), jak i szerszym zakresie analizy makroostrożnościowej nie koncentruje się wyłącznie na zjawiskach zachodzących w sektorze bankowym, ale także dostrzega ryzyka pojawiające się w pozostałych sektorach rynku finansowego. Podsumowując można stwierdzić, że pierwotny niedobór rozwiązań instytucyjnych przerodził się w nadmiar instytucji mających kompetencje w zakresie kształtowania polityki makroostrożnościowej. Pewnym zagrożeniem, jakie może być konsekwencją pączkowania instytucji, jest skomplikowanie procesu decyzyjnego i rozmycie odpowiedzialności, co w efekcie negatywnie wpływałoby na prowadzenie polityki makroostrożnościowej. Ponadto należy podkreślić, że główną rolę powinny odgrywać jednak organy na poziomie krajowym. W związku z powyższym proces tworzenia krajowych organów makroostrożnościowych powinien zakończyć się jak najszybciej w tych krajach, które wciąż zwlekają z ich powołaniem. Poza formalnymi aspektami, tj. niespełnieniem Zalecenia ESRB oraz niezastosowaniem się do przepisów CRDIV/CRR, brak organu makroostrożnościowego będzie w szczególności ograniczał możliwość aktywnego stosowania instrumentów makroostrożnościowych oraz współpracy w wymiarze transgranicznym. Jest to istotne tym bardziej, że w przypadku wielu instrumentów pakiet CRDIV/CRR przewiduje obowiązek bądź możliwość stosowania zasady wzajemności. 2. INSTRUMENTY MAKROOSTROŻNOŚCIOWE ZAWARTE W PAKIECIE CRDIV/CRR Pakiet regulacyjny CRDIV/CRR transponuje na obszarze Unii Europejskiej zalecenia Bazylejskiego Komitetu ds. Nadzoru Bankowego (ang. Basel Committee on Banking Supervision, BCBS), które zostały przestawione w tzw. Bazylei III. Pomiędzy CRDIV/CRR a Bazyleą III istnieją jednak pewne różnice, co wynika z dostosowania rekomendacji bazylejskich do specyfiki wspólnego rynku w UE. Należy zauważyć, że znaczną zmianą w nowych regulacjach dla sektora bankowego jest zwrócenie uwagi na zagrożenia wynikające z istnienia ryzyka systemowego 18. Jednym z kluczowych elementów Bazylei III w tym zakresie jest wprowadzenie 18 M. Brzozowski, CRDIV/CRR instrumenty makroostrożnościowe, Narodowy Bank Polski,
15 Bezpieczny Bank 1(58)/2015 kapitałowego bufora antycyklicznego, który ma oddziaływać na cykl kredytowy, przyczyniając się do ograniczenia procykliczności. Na gruncie europejskim wprowadzono także wiele innych instrumentów makroostrożnościowych Kapitałowy bufor antycykliczny Zgodnie z CRDIV bufor antycykliczny (ang. countercyclical capital buffer, CCB) ma być zbudowany z zasadniczego kapitału pierwszej kategorii (ang. Common Equity Tier I, CET1) i ma być nakładany na ekspozycje krajowe. Celem tego instrumentu makroostrożnościowego jest osłabienie procyklicznego zachowania banków i, w efekcie, wygładzenie cyklicznych wahań podaży kredytu w długim okresie. W przypadku identyfikacji ryzyka systemowego, wynikającego z nadmiernej podaży kredytu, wprowadzenie dodatkowego wymogu kapitałowego w postaci bufora antycyklicznego powinno przyczynić się do ostudzenia akcji kredytowej, zapobiegając tym samym boomowi kredytowemu. Natomiast w okresie recesji zwolnienie banków z obowiązku utrzymania bufora antycyklicznego i uwolnienie dodatkowego kapitału powinno zapobiec nagłemu spadkowi podaży kredytu (ang. credit crunch). Kalibracja bufora antycyklicznego ma charakter krokowy, tzn. wskaźnik bufora 19 jest ustalany na poziomie będącym wielokrotnością 0,25 p.p. Organ wyznaczony dokonuje w cyklu kwartalnym oceny i ustalenia poziomu wskaźnika bufora antycyklicznego obowiązującego w danej jurysdykcji, uwzględniając: 1) wartość referencyjną bufora 20 (ang. buffer guide), 2) wytyczne bądź zalecenia wydane w tym zakresie przez ESRB, 3) wszelkie inne zmienne, które uzna za istotne i mające związek z cyklicznym ryzykiem systemowym. W czerwcu 2014 r. ESRB wydała Zalecenie 21 skierowane do organów wyznaczonych, zawierające wytyczne dotyczące ustalania wskaźnika bufora antycyklicznego, w którym sformułowano 7 zasad, jakimi powinny kierować się organy wyznaczone (patrz tabela 3). W swoim Zaleceniu ESRB rekomenduje, aby wartość referencyjna stanowiła jedynie punkt odniesienia dla organu wyznaczonego i nie zobowiązywała go do ustalenia wskaźnika bufora antycyklicznego na takim właśnie poziomie. Organy wyznaczone powinny także uwzględnić wskaźniki inne niż tylko 19 CRDIV wprowadza także pojęcie specyficznego dla danej instytucji wskaźnika bufora antycyklicznego. Jest to wskaźnik będący średnią ważoną wskaźników bufora antycyklicznego obowiązujących w jurysdykcjach, w których znajdują się ekspozycje kredytowe danego banku. 20 Wartość referencyjna stanowi teoretyczną wartość wskaźnika bufora antycyklicznego obliczaną zgodnie z metodologią Komitetu Bazylejskiego. 21 Zalecenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie wytycznych dotyczących ustalania wskaźników bufora antycyklicznego (ERRS/2014/1), Dz. U. UE C 293/1 z dnia
16 Problemy i poglądy poziom luki kredytowej. Zalecenie ESRB wskazuje kilka grup wskaźników, które powinny być także monitorowane, tj. np. ceny nieruchomości, całkowitą wielkość kredytu bankowego w gospodarce, jakość bilansów banków (w tym wskaźnik dźwigni), poziom zadłużenia gospodarstw domowych czy bilans obrotów bieżących w relacji do PKB. Decyzja w sprawie wskaźnika bufora powinna opierać się nie tylko na analizie wskaźników ilościowych, ale także zawierać element oceny eksperckiej (tzw. ograniczona dyskrecjonalność). Wynika to z dwóch powodów. Po pierwsze, wskaźniki ilościowe prezentują obraz historyczny i mogą nie uwzględniać dynamicznych zmian zachodzących w systemie finansowym. W związku z tym powinny być interpretowane z ostrożnością, gdyż mogą być czasem mylące. Po drugie, systemy finansowe poszczególnych krajów UE są w dalszym ciągu zróżnicowane. Różnice te dotyczą zarówno stopnia ich rozwoju, jak również struktury, poziomu i dostępności kredytu. W związku z tym decyzja o poziomie wskaźnika bufora antycyklicznego powinna uwzględniać owe krajowe cechy specyficzne. Warto zauważyć, że pięć z zasad wskazanych w Zaleceniu ESRB (1, 2, 3, 4 i 7) zostało zaadaptowanych z rekomendacji Bazylejskiego Komitetu ds. Nadzoru Bankowego w zakresie operacjonalizacji antycyklicznego bufora kapitałowego 22. Pozostałe dwie zasady (5 i 6) nabierają szczególnego znaczenia na obszarze Unii Europejskiej, gdzie dla skuteczności polityki makroostrożnościowej konieczna jest przejrzysta komunikacja o podjętych działaniach makroostrożnościowych oraz uznawanie wymogu bufora antycyklicznego przez władze pozostałych krajów unijnych, tzw. zasada wzajemności (ang. reciprocity). Rola transparentności działań makroostrożnościowych jest tematem jeszcze nie do końca zbadanym. Pomimo ogólnej zgody, że otwarta polityka komunikacyjna powinna mieć pozytywny wpływ na skuteczność polityki makroostrożnościowej, brakuje wciąż analiz pokazujących, jaka jest dokładnie owa zależność. Ponadto ze względu na początkowy etap funkcjonowania organów makroostrożnościowych, wciąż nie ma w tym zakresie wystarczających doświadczeń, na podstawie których można by sformułować tzw. dobre praktyki. Niemniej jednak dyrektywa CRDIV nakłada na organy makroostrożnościowe szczegółowe obowiązki w zakresie komunikacji dotyczącej wskaźnika bufora antycyklicznego. Co kwartał organ wyznaczony zobowiązany jest do publikowania na swojej stronie internetowej informacji dotyczących poziomu wskaźnika bufora antycyklicznego, terminu jego obowiązywania wraz z uzasadnieniem, a także danych według których podjęto decyzję, tj. wskaźnika kredyt-do-pkb, luki kredytowej i wartości referencyjnej. 22 Basel Committee on Banking Supervision, Guidance for national authorities operating the countercyclical capital buffer, December 2010, s
17 Bezpieczny Bank 1(58)/2015 Tabela 3. Zasady ESRB dotyczące ustalania wskaźnika bufora antycyklicznego Zasada Zakres Wyjaśnienie 1 Cel 2 Wartość referencyjna 3 4 Ryzyko fałszywych alarmów Zniesienie bufora antycyklicznego 5 Komunikacja 6 Zasada wzajemności 7 Inne instrumenty makroostrożnościowe Decyzjom dotyczącym ustalenia wskaźnika bufora antycyklicznego powinien przyświecać cel ochrony systemu bankowego przed potencjalnymi stratami wynikającymi z nadmiernej akcji kredytowej. Decyzja dotycząca wskaźnika bufora antycyklicznego powinna opierać się na wskaźniku luki kredytowej. Niemniej jednak organy wyznaczone powinny także analizować inne zmienne. Organy wyznaczone powinny pamiętać, że informacje zawarte w luce kredytowej oraz innych zmiennych mogą być mylące. Użyteczność tych wskaźników należy okresowo oceniać. Organy wyznaczone powinny szybko znieść wymóg bufora antycyklicznego, gdyby ryzyko systemowe zmaterializowało się. Jeśli ryzyko systemowe obniżyło się, ale nie uległo materializacji, wymóg bufora antycyklicznego powinien być stopniowo łagodzony. Organy wyznaczone powinny zadbać o transparentną komunikację decyzji dotyczących bufora antycyklicznego, a także wypracować mechanizm koordynacji z innymi krajowymi organami wyznaczonymi i ESRB. Organy wyznaczone powinny uznawać wskaźniki bufora antycyklicznego ustalone w innych krajach członkowskich, również powyżej 2,5%. W przypadku, gdy nie decydują się one uznać wskaźnika bufora obowiązującego w innym kraju UE, powinny przeanalizować możliwe efekty w wymiarze transgranicznym. Organy wyznaczone powinny rozważyć, kiedy zastosować wyłącznie bufor antycykliczny, a kiedy inne instrumenty makroostrożnościowe, gdyż bufor ten jest zaledwie jednym z dostępnych instrumentów. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Zalecenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 18 czerwca 2014 r..., op. cit. 16
18 Problemy i poglądy W zakresie stosowania zasady wzajemności można wnioskować, że Zalecenie ESRB zachęca kraje unijne do dobrowolnego stosowania tej zasady. Zgodnie z dyrektywą CRDIV obowiązek uznawania bufora antycyklicznego przez inne państwa członkowskie jest ograniczony. Jeśli wskaźnik bufora antycyklicznego został ustalony na poziomie wyższym niż 2,5%, wówczas stosowanie zasady wzajemności jest dobrowolne 23. Niemniej jednak w warunkach wysokiej integracji finansowej, jaka ma miejsce w Unii Europejskiej, niestosowanie zasady wzajemności może prowadzić do negatywnych zaburzeń konkurencji na jednolitym rynku finansowym. Ponadto działania makroostrożnościowe podjęte w danym kraju mogłyby de facto okazać się nieskuteczne, gdyby akcja kredytowa została jedynie przesunięta z banków krajowych do podmiotów nie objętych bezpośrednim nadzorem kraju goszczącego, tj. do oddziałów, bądź w ramach działalności transgranicznej. W efekcie akumulacja ryzyka systemowego w danym kraju nie zostałaby zatrzymana. Na zakończenie należy dodać, że zgodnie z dyrektywą CRDIV banki mają 12 miesięcy na dostosowanie się do ogłoszonego wskaźnika bufora antycyklicznego. Wskazanie wcześniejszego terminu obowiązywania bufora antycyklicznego musi być uzasadnione przez organ wyznaczony szczególnymi okolicznościami. W przypadku gdy wskaźnik bufora zostaje obniżony, organ wyznaczony określa także zakładany czas, w którym nie przewiduje się podniesienia tego wskaźnika. Ustalenia te nie są jednak wiążące dla organu wyznaczonego, co oznacza, że może on wcześniej niż zakładano ustalić wyższy wskaźnik bufora antycyklicznego, jeśli pojawi się cykliczne ryzyko systemowe Bufor ryzyka systemowego Bufor ryzyka systemowego (ang. systemic risk buffer, SRB) jest instrumentem makroostrożnościowym specyficznym dla Unii Europejskiej, w tym sensie, że powstał on w ramach prac nad dyrektywą CRDIV i nie występuje w zestawie rekomendacji bazylejskich. Zgodnie z art. 133 bufor ten jest przeznaczony do zapobiegania i ograniczania długoterminowych niecyklicznych ryzyk systemowych lub makroostrożnościowych. Jednakże tekst dyrektywy nie precyzuje, co rozumie się pod pojęciem niecyklicznych ryzyk systemowych lub makroostrożnościowych. W związku z tym, że antycykliczny bufor kapitałowy ma oddziaływać na czasowy wymiar ryzyka systemowego, można wnioskować, że zamiarem prawodawcy jest, aby bufor ryzyka systemowego był stosowany w przypadku zidentyfikowania ryzyka systemowego o charakterze strukturalnym. Biorąc pod uwagę cel, któremu ma służyć bufor ryzyka systemowego, należy wskazać trzy główne przesłanki do nałożenia takiego bufora: 23 W przypadku, gdy wskaźnik bufora powyżej 2,5% nie został uznany, stosuje się wówczas wskaźnik bufora wynoszący 2,5%. 17
19 Bezpieczny Bank 1(58)/2015 wspólne ekspozycje instytucji finansowych, wzajemne powiązania pomiędzy instytucjami, koncentracja w sektorze finansowym. W zakresie bufora ryzyka systemowego dyrektywa CRDIV jest znacznie mniej precyzyjna niż w przypadku bufora antycyklicznego. Bufor ryzyka systemowego ma być zbudowany z kapitału podstawowego Tier I (CET1). Minimalny poziom wskaźnika bufora wynosi 1%. Górnej granicy teoretycznie nie ma. Kalibracja odbywa się w drodze korekty o 0,5 p.p. Bufor ten ma zastosowanie do wszystkich instytucji 24 lub pewnego ich podzbioru. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 133 państwa członkowskie mogą wprowadzić bufor ryzyka systemowego do swojego porządku prawnego, co oznacza, iż jest to tzw. opcja narodowa. Bufor ryzyka systemowego nie jest zatem instrumentem zharmonizowanym, który, tak jak np. bufor antycykliczny, obowiązuje w każdym państwie członkowskim. Dyrektywa CRDIV przewiduje różne procedury ustalania bufora ryzyka systemowego w zależności od wysokości wskaźnika oraz daty jego nakładania, tj. przed i po 1 stycznia 2015 r. Ze względu na datę publikacji niniejszego artykułu przedstawiono jedynie procedury obowiązujące po 1 stycznia 2015 r. (patrz tabela 4). Tabela 4. Procedury w zakresie stosowania bufora ryzyka systemowego po 1 stycznia 2015 r. Poziom wskaźnika SRB Do 3% Między 3 5% gdy bufor ma być nałożony na bank nie będący podmiotem zależnym instytucji mającej siedzibę w innym państwie członkowskim Podejmowane działania Notyfikacja Organ nakładający bufor musi z miesięcznym wyprzedzeniem poinformować o swoim zamiarze KE, ESRB i EBA, a także zainteresowane organy państw członkowskich i organy państw trzecich, jeśli bufor będzie ich także dotyczył. 1) Notyfikacja Organ nakładający bufor musi z miesięcznym wyprzedzeniem poinformować o swoim zamiarze KE, ESRB i EBA. 2) Opinia KE KE wydaje opinię w przedmiotowej sprawie. Pozytywna opinia KE zezwala na przyjęcie planowanych środków. Natomiast negatywna opinia nie blokuje zupełnie możliwość podjęcia działań, jednakże krajowy organ nakładający bufor musi przedstawić powody, dla których nie stosuje się do wydanej opinii KE. 24 Pod pojęciem instytucji w dyrektywie CRDIV rozumie się instytucję kredytową lub firmę inwestycyjną. 18
20 Problemy i poglądy Poziom wskaźnika SRB Między 3 5%, gdy bufor ma być nałożony na bank będący podmiotem zależnym instytucji mającej siedzibę w innym państwie członkowskim Powyżej 5% Podejmowane działania 1) Notyfikacja Organ nakładający bufor musi z miesięcznym wyprzedzeniem poinformować o swoim zamiarze KE, ESRB i EBA oraz organy kraju macierzystego. 2) Opinie KE i ESRB KE i ESRB wydają opinie w przedmiotowej sprawie. 3) Porozumienie pomiędzy organami krajowymi Organy kraju goszczącego i kraju macierzystego powinny dojść do porozumienia w zakresie nakładanego środka makroostrożnościowego. 4) Mediacja EBA (opcjonalnie) W przypadku gdy nie osiągnięto konsensusu, a także jeśli opinie KE i ESRB są negatywne, organ nakładający bufor może zwrócić się do EBA z prośbą o mediację zgodnie z art. 19 rozporządzania 1093/2010. Artykuł ten przewiduje wiążącą mediację EBA, tzn. iż do wydanej decyzji EBA należy się bezwzględnie zastosować. 1) Notyfikacja Organ nakładający bufor musi powiadomić o swoim zamiarze KE, ESRB i EBA oraz zainteresowane organy państw członkowskich i państw trzecich, jeśli bufor będzie ich także dotyczył. 2) Opinia ESRB i EBA W ciągu miesiąca od otrzymania notyfikacji ESRB przekazuje opinię KE, w której przedstawia swoje stanowisko na temat tego, czy proponowany bufor ryzyka systemowego i jego wysokość są właściwe. Swoją opinię w tej sprawie może także wydać EBA. 3) Decyzja KE KE, uwzględniając opinie ESRB i EBA, podejmuje ostateczną decyzję (powinno to nastąpić w ciągu dwóch miesięcy od notyfikacji). Jeśli decyzja jest pozytywna, KE wydaje akt wykonawczy zezwalający danemu krajowemu organowi na wprowadzenie bufora ryzyka systemowego. Jeśli decyzja KE jest negatywna, wówczas bufor ryzyka systemowego nie może zostać wprowadzony. KE Komisja Europejska, EBA Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (ang. European Banking Authority). Źródło: opracowanie własne na podstawie: The ESRB Handbook on Operationalising Macro-prudential Policy in the Banking Sector, March 2014, s. 100 oraz art. 133 dyrektywy 2013/36/UE. 19
21 Bezpieczny Bank 1(58)/2015 Podstawowym elementem procedury wprowadzenia bufora ryzyka systemowego jest notyfikacja instytucji europejskich. Powiadomienie takie powinno zawierać w szczególności: 1) opis zidentyfikowanego ryzyka systemowego, 2) uzasadnienie dla wprowadzenia tego instrumentu, 3) ocenę jego prawdopodobnego wpływu na rynek wewnętrzny, 4) wyjaśnienie, dlaczego żaden inny dostępny środek (z wyjątkiem środków przewidzianych w art. 458 i 459 CRR) nie jest wystarczający, by zaradzić zidentyfikowanemu ryzyku systemowemu, 5) poziom wskaźnika bufora ryzyka systemowego, który chce się wprowadzić w danym państwie członkowskim. Jeśli w wyniku odpowiedniej procedury zamiar nałożenia bufora ryzyka systemowego uzyskał akceptację na poziomie unijnym, organ nakładający wprowadza wymóg bufora, publikując jednocześnie informacje dotyczące wskaźnika bufora, terminu jego obowiązywania, zakresu jego stosowania oraz uzasadnienie działań makroostrożnościowych. Zgodnie z dyrektywą CRDIV bufor ryzyka systemowego poddawany jest przeglądowi co najmniej raz na dwa lata Bufory kapitałowe dla globalnych i innych instytucji o znaczeniu systemowym W odpowiedzi na problem instytucji zbyt dużych, aby upaść (ang. too big to fail) dyrektywa CRD IV wprowadza dwa bufory kapitałowe zbudowane z kapitału podstawowego Tier I (CET1): bufor kapitałowy dla globalnych instytucji o znaczeniu systemowym (ang. global systemically important institutions buffer, G-SIIs), bufor kapitałowy dla innych instytucji o znaczeniu systemowym (ang. other systemically important institutions buffer, O-SIIs). Przy czym w świetle przepisów CRDIV charakter obowiązkowy ma wyłącznie bufor dla G-SIIs, podczas gdy bufor dla O-SIIs można traktować jako opcję narodową. Podstawą do wprowadzenia tych buforów były rekomendacje Komitetu Bazylejskiego ds. Nadzoru Bankowego (BCBS) dotyczące identyfikacji i zwiększenia zdolności do absorbcji strat globalnych systemowo ważnych banków 25 oraz sposobu postępowania z systemowo ważnymi bankami na poziomie krajowym 26. Jednak w pewnych aspektach przepisy CRDIV odbiegają od wytycznych Komitetu Bazylejskiego. 25 Basel Committee on Banking Supervision, Global systemically important banks: updated assessment methodology and the higher loss absorbency requirement, Bank for International Settlements, Basel Committee on Banking Supervision, A framework for dealing with domestic systemically important banks, Bank for International Settlements,
22 Problemy i poglądy Dyrektywa CRDIV określa ogólne ramy metodologii identyfikacji globalnych instytucji o znaczeniu systemowym (G-SIIs) oraz sposobu alokacji tych instytucji do odpowiednich podkategorii, zgodnie z ich systemową ważnością. W celu zachowania spójności regulacji w wymiarze międzynarodowym metodologia ta opiera się na pięciu bazylejskich kategoriach ilustrujących systemowe znaczenie banku, tj. 1) wielkość, 2) wzajemne powiązania z systemem finansowym, 3) zastępowalność usług, 4) złożoność grupy oraz 5) działalność transgraniczna. Wszystkie kategorie są tak samo ważne, co odzwierciedla przyznanie każdej z nich wagi w wysokości 20%. Metodologia identyfikacji G-SIIs została uszczegółowiona przez EBA w projekcie regulacyjnych standardów technicznych 27 poprzez określenie, jakie konkretne wskaźniki powinny być obliczane w ramach każdej kategorii. Na uwagę zasługuje fakt, że EBA zaadaptowała 12 wskaźników z rekomendacji bazylejskiej. Po ustaleniu wyniku dla każdej instytucji zostaje ona przyporządkowana do jednej z pięciu podkategorii, co determinuje wysokość bufora kapitałowego 28 (patrz tabela 5). Przy czym należy zauważyć, że o ile Komitet Bazylejski wyraźnie zaznaczył, że najwyższa podkategoria pozostaje w domyśle pusta w celu zniechęcenia instytucji do zwiększania ich systemowej ważności, o tyle dyrektywa CRDIV nie zawiera takiego zastrzeżenia. Tabela 5. Podkategorie alokacji G-SIIs według CRDIV Podkategoria Wysokość bufora dla G-SIIs (w %) 1 1,0 2 1,5 3 2,0 4 2,5 5 3,5 Źródło: opracowanie własne na podstawie art. 131 dyrektywy 2013/36/UE. W ślad za międzynarodowymi ustaleniami, regulacje europejskie dopuszczają ewentualne korekty dokonane przez nadzorcę polegające na re-alokacji instytucji do wyższej podkategorii niż wynikałoby to ze stosowania metody ilościowej lub zakwalifikowanie instytucji jako systemowo ważnej, nawet jeśli jej wynik jest niższy od wartości progowej dla najniższej podkategorii. Osąd nadzorczy pozwala 27 EBA Final draft Regulatory Technical Standards on the methodology for the identification of global systemically important institutions (G-SIIs) under Article 131 of Directive 2013/36/EU, EBA/RTS/2014/07, June Pierwsza kalkulacja wskaźników i identyfikacja globalnych instytucji o znaczeniu systemowym nastąpi na początku 2015 r. Wymóg z tytułu bufora dla G-SIIs będzie obowiązywał te instytucje od 1 stycznia 2016 r. 21
23 Bezpieczny Bank 1(58)/2015 na uzupełnienie podejścia ilościowego o pewne aspekty, których wskaźniki nie są w stanie uchwycić. Niemniej jednak decyzja taka musi być zawsze odpowiednio umotywowana. Jak wskazuje Komitet Bazylejski, nadzorcy w tym procesie powinni oceniać wpływ upadku danej instytucji na globalny system finansowy, a nie prawdopodobieństwo takiego zdarzenia 29. Dyrektywa CRDIV określa także ogólne ramy identyfikacji innych instytucji o znaczeniu systemowym (O-SIIs), przy czym metodologia jest różna od bazylejskiej. Wynika to z tego, że rekomendacje bazylejskie dotyczą systemowo ważnych banków na poziomie krajowym (ang. domestic systemically important banks, D-SIBs), podczas gdy, zgodnie z dyrektywą, instytucje mogą mieć systemowe znaczenie nie tylko dla danej gospodarki narodowej, ale i całej UE. Motywuje to uwzględnienie kryterium dotyczącego działalności transgranicznej w CRDIV, z którego zrezygnowano w przypadku metodologii dla G-SIBs (patrz tabela 6). Tabela 6. Porównanie kryteriów wykorzystywanych przy identyfikacji instytucji o znaczeniu systemowym według CRDIV i BCBS Kryteria według CRDIV według BCBS G-SIIs O-SIIs G-SIBs D-SIBs Wielkość Powiązania danej instytucji lub grupy z systemem finansowym Zastępowalność Złożoność Rozmiar działalności transgranicznej Znaczenie dla gospodarki UE lub danego państwa członkowskiego Źródło: opracowanie własne. Pewnym doprecyzowaniem metodologii wskazanej w CRDIV są wytyczne EBA w zakresie kryteriów oceny innych instytucji o znaczeniu systemowym 30, które jednakże, w odróżnieniu od regulacyjnych standardów technicznych, mają charakter niewiążący. EBA proponuje, aby proces identyfikacji systemowo ważnych instytucji na poziomie krajowym przebiegał dwufazowo. W pierwszym etapie nadzorca, wykorzystując zawarte w wytycznych EBA wskaźniki, obliczałby rating pozwalający 29 Basel Committee on Banking Supervision, Global systemically important banks, op. cit., s European Banking Authority, Consultation Paper Guidelines on the criteria to determine the conditions of application of Article 131(3) of Directive 2013/36/EU (CRD) in relations to the assessment of other systemically important institutions (O-SIIs), EBA/CP/2014/19, 18 July
24 Problemy i poglądy na zaklasyfikowanie instytucji jako systemowej. Następnie w drugim etapie nadzorca mógłby wskazać jako systemowo ważne instytucje, których wynik był niższy niż minimalny próg. Decyzja taka miałaby być uzasadniona przeprowadzeniem odpowiedniej oceny nadzorczej uwzględniającej specyfikę instytucji oraz lokalnego systemu finansowego, jak również dodatkową analizą ilościową wykorzystującą wskaźniki, które zostały zawarte w załączniku do wytycznych EBA (np. wielkość aktywów w relacji do PKB, całkowite aktywa ważone ryzykiem, kredyty zabezpieczone nieruchomościami, liczba klientów, wartość transakcji repo, itp.). Kolejną istotną różnicą jest poziom wskaźnika bufora dla innych instytucji o znaczeniu systemowym. Zgodnie z CRDIV współczynnik bufora dla O-SIIs nie może przekroczyć 2%, podczas gdy rekomendacje bazylejskie nie sugerują żadnych ograniczeń w tym względzie, pozostawiając pełną swobodę organom krajowym. Zasady bazylejskie uznają, że to władze lokalne są najlepiej przygotowane do oceny systemowego znaczenia banku oraz ustalenia wysokości bufora kapitałowego, aby zapewnić odpowiednią absorbcję strat. Od strony proceduralnej nałożenie bufora dla O-SIIs wymaga przesłania wcześniejszej notyfikacji do Komisji Europejskiej, ESRB oraz EBA, a także organów zainteresowanych państw członkowskich. Powiadomienie powinno zawierać uzasadnienie wprowadzenia bufora dla O-SIIs, ocenę jego potencjalnego wpływu na rynek wewnętrzny oraz poziom wskaźnika bufora, który zamierza się wprowadzić Środki makroostrożnościowe przewidziane w art. 458 CRR Drugi pakiet instrumentów makroostrożnościowych, obejmujący tzw. środki krajowe (ang. national flexibility measures), został zawarty w art. 458 ust. 2 lit. d CRR. Spektrum instrumentów przewidzianych w art. 458 jest bardzo szerokie, przez co mogą być one wykorzystywane w celu zaadresowania ryzyka systemowego różnego rodzaju, zarówno w wymiarze czasowym jak i strukturalnym. Przepisy art. 458 CRR zezwalają organom krajowym na podniesienie wymogów w zakresie funduszy własnych ponad regulacyjne minima 31. Organy krajowe mogą także zdecydować o podniesieniu wskaźnika bufora zabezpieczającego powyżej minimalnego poziomu, tj. 2,5%. Obydwa instrumenty skutkują podwyższeniem bazy kapitałowej banku, tym samym wzmacniając jego zdolność do absorbcji strat oraz odporność na potencjalne szoki. Niemniej jednak należy wskazać na istotną różnicę pomiędzy nimi. Zwiększone wymogi w zakresie funduszy własnych obowiązują od razu i w całości, podczas gdy spełnienie wymogu wyższego bufora 31 Art. 92 CRR określa minimalne wymogi, tj. 4,5% dla współczynnika kapitału podstawowego Tier I (CET1), 6% dla współczynnika kapitału Tier 1 i 8% dla łącznego współczynnika kapitałowego (tzw. współczynnika wypłacalności). 23
25 Bezpieczny Bank 1(58)/2015 zabezpieczającego może następować stopniowo 32. Takie progresywne wprowadzenie instrumentu makroostrożnościowego oddziałującego na poziom kapitałów może być bardziej preferowane, gdyż daje ono możliwość bankom łagodnego dostosowania się do nowych regulacji i zbudowania odpowiedniej bazy kapitałowej, nie wywołując przy tym negatywnych reakcji na rynku. Zgodnie z art. 458 organy krajowe mogą także wprowadzić działania makroostrożnościowe dotyczące ekspozycji wewnątrz sektora finansowego. Dostępne środki obejmują np. podniesienie wag ryzyka, nałożenie dodatkowych narzutów kapitałowych (ang. capital buffer add-ons ), bądź zaostrzenie limitów na duże ekspozycje 33. Instrumenty te mogą być zastosowane wobec szerokiego spektrum ekspozycji (sekurytyzacja, obligacje zabezpieczone, itp.) oraz instytucji sektora finansowego (banki, fundusze inwestycyjne, towarzystwa ubezpieczeniowe). Ta kategoria działań makroostrożnościowych powinna skutkować zmniejszeniem koncentracji ekspozycji wewnątrz sektora finansowego oraz ograniczeniem wzajemnych powiązań między instytucjami, osłabiając tym samym możliwy efekt zarażania. Ponadto podniesienie wymogów kapitałowych wobec tego typu ekspozycji zwiększy także zdolność banków do absorbcji strat oraz ich odporność. W ramach działań makroostrożnościowych organy krajowe mogą także zmniejszyć limity na duże ekspozycje 34, ograniczając tym samym maksymalną stratę banku w przypadku niewypłacalności kontrahenta/klienta. Limity te mogą być nałożone albo na pojedyncze ekspozycje, albo na ekspozycje wobec określonego sektora 35. Ostatecznie zatem narzędzie to będzie wpływać na ograniczenie poziomu koncentracji i wzajemnych powiązań między instytucjami w sektorze finansowym, a w konsekwencji na osłabienie efektu zarażania. Przepisy art. 458 zezwalają organom krajowym także na zastosowanie jeszcze bardziej restrykcyjnych środków w odniesieniu do ekspozycji zabezpieczonych nieruchomościami zarówno mieszkalnymi, jak i komercyjnymi, tzn. pod- 32 The ESRB Handbook on Operationalising Macroprudential, op. cit., s Ibidem, s Limity na duże ekspozycje są standardowym instrumentem mikroostrożnościowym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, art. 392 CRR definiuje dużą ekspozycję jako ekspozycję wobec podmiotu, bądź grupy powiązanych podmiotów, której wartość jest równa lub wyższa niż 10% wartości uznanego kapitału banku. Art. 395 wspomnianego rozporządzenia nakłada także ograniczenia na wielkość ekspozycji kredytowych, tj. nie może ona przekroczyć 25% wartości uznanego kapitału banku, bądź 150 mln EUR, w zależności, która z tych wartości jest wyższa. 35 Stosując ten instrument, należy dokładnie rozważyć, na jakie ekspozycje nakłada się lub zaostrza limity. Przykładowo, ograniczenie limitów wobec ekspozycji na rynku międzybankowym może spowodować spadek aktywności banków na tym rynku i zwiększenie finansowania, np. w banku centralnym, co mogłoby mieć wpływ na funkcjonowanie systemów płatniczych i realizację polityki pieniężnej. Na to potencjalne ryzyko zwraca także uwagę ESRB, patrz: European Systemic Risk Board, The ESRB Handbook on Operationalising Macro-prudential, op. cit., s
CRD IV, CRR - instrumenty makroostrożnościowe
CRD IV, CRR - instrumenty makroostrożnościowe CRD IV, CRR - instrumenty makroostrożnościowe Maciej Brzozowski Departament Systemu Finansowego Warszawa, 2014 r. Spis treści Wstęp 3 I. Bufory kapitałowe
Polityka regulacyjna w UE z perspektywy nadzoru
Polityka regulacyjna w UE z perspektywy nadzoru Adam Płociński Dyrektor Zarządzający Pionem Polityki Rozwoju Rynku Finansowego i Polityki Międzysektorowej Komisja Nadzoru Finansowego www.knf.gov.pl Plac
Komitet Stabilności Finansowej Nadzór makroostrożnościowy w Polsce ramy instytucjonalno-funkcjonalne Warszawa, maj 2016 r. 2 Spis treści Wstęp 5 1. Ryzyko systemowe 7 2. Organ nadzoru makroostrożnościowego