Source: http://xn--prawodlasamorzdu-93b.pl/2015.02.02-mozliwosc-wydatkowania-srodkow-wlasnych-jst-na-realizacje-zadan-zleconych-oczami-rio.html
Timestamp: 2018-02-20 05:20:51
Legal References Found: art. 249
 art. 49
 art. 44
 art. 254
 art. 49
 art. 49
 art. 242
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 13

Document Content:
Finansowanie zadań zleconych ze środków własnych jst budzi ciągle rozbieżności interpretacyjne, co potwierdza analiza stanowisk, jakie zajmowały w tym zakresie regionalne izby obrachunkowe w ostatnich latach.
W ubiegłym roku, na łamach portalu, poruszaliśmy szczegółowo niezwykle wrażliwy dla jednostek samorządu terytorialnego temat, jakim jest sposób postępowania samorządów w sytuacji niedofinansowania realizacji zadań zleconych, próbując udzielić odpowiedzi na pytanie, czy pokrywanie kosztów realizacji tychże zadań ze środków własnych jst stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zob. Wątpliwości wokół odpowiedzialności z tytułu dofinansowania realizacji zadań zleconych) oraz na jakich zasadach i w jakim trybie samorządy mogą dochodzić poniesionych kosztów związanych z niedofinansowaniem realizacji zadań zleconych (zob. Proces o odszkodowanie, gdy dotacja nie pokrywa zadań zleconych).
Zważywszy na aktualność ww. problematyki, redakcja portalu PrawoDlaSamorządu wystąpiła do regionalnych izb obrachunkowych o udostępnienie stanowisk, jakie izby zajmowały w ostatnich latach (2013-2014) w przedmiocie zasad finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ze środków własnych jst.
Spośród uzyskanych przez redakcję odpowiedzi, stanowiska w sprawie w badanym okresie zajęły: RIO w Łodzi, RIO w Lublinie, RIO w Katowicach, RIO w Poznaniu, RIO we Wrocławiu, RIO w Warszawie, RIO w Olsztynie. Stanowisk w tejże sprawie nie zajęły natomiast: RIO w Szczecinie, RIO w Zielonej Górze, RIO w Bydgoszczy, RIO w Białymstoku, RIO w Rzeszowie, RIO w Krakowie, RIO w Kielcach, RIO w Gdańsku. Niniejszy artykuł przedstawia wyniki przeprowadzonej analizy udostępnionych redakcji stanowisk.
RIO w Łodzi – dofinansowanie przez jst realizacji zadań zleconych nie ma co do zasady podstaw prawnych
W opinii RIO w Łodzi, zawartej w piśmie z dnia 13 lutego 2014 r. (znak: WA 4120-3/2014-1), w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do finansowania/dofinansowania przez jednostki samorządu terytorialnego – ze środków własnych – przekazanych im do realizacji (w drodze ustaw) zadań. Potwierdzeniem takiej interpretacji jest według Izby kategoryczne brzmienie art. 249 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym kwoty ujęte w planie finansowym na realizację zadań zleconych musza być zgodne z wielkością przyznanych dotacji. Z drugiej jednakże strony RIO podnosi, że w przypadku niedotrzymania warunku pełnego i terminowego przekazania dotacji celowych jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. W tym kontekście, Izba przywołała wyrok SN z dnia 10 lutego 2012 r. (sygn. akt II CSK 195/11) w którym Sąd Najwyższy wskazał, że art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest wystarczającą podstawą dla roszczenia o zapłatę kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy otrzymaną dotacją a uzasadnionymi wydatkami, które zostały poniesione dla pełnego wykonania zleconego zadania. RIO nie wypowiedziała się jednakże wprost na temat tego, czy w razie niedofinansowania realizacji zadań zleconych jst może przeznaczyć na ten cel środki własne.
RIO w Lublinie – dofinansowanie możliwe, ale warunkowo
Niezwykle ciekawe stanowisko zajęła RIO w Lublinie. Izba w swojej opinii z dnia 27 maja 2014 r. (RIO-I-4332/11/14) wskazała, że zadania zlecone z zakresu administracji rządowej mają charakter obligatoryjnych zadań jst, o charakterze powszechnym. Izba podkreśliła, że przekazanie w drodze ustawy do właściwości samorządu terytorialnego określonego rodzaju spraw nie pozostawia mu swobody w podjęciu decyzji o ich realizacji bądź odmowie wykonania przekazanych zadań (np. z powodu braku środków). Skoro przekazanego zadania nie będzie realizować samorząd, administracja rządowa nie będzie zaś miała umocowania do działania w danej kategorii spraw, to potrzeby publiczne pozostawałyby niezaspokojone, co naruszałoby przepisy ustaw gwarantujące spełnienie potrzeb na określonym prawnie poziomie oraz zasady demokratycznego państwa prawnego. RIO dopuszczając dopłatę ze środków własnych samorządu do dotacji ceowych podkreśliła, że dopłata taka nie może mieć charakteru bezwarunkowego. Dofinansowanie takie wymaga spełnienia ogólnych przesłanek wydatkowania środków publicznych, określonych w art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych tzn. dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zmierzającego do osiągnięcia ustawowych standardów realizacji zadania zleconego. RIO podkreśliła, że z postanowień art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika, że ustawodawca przewidział sytuację, w której przekazana dotacja nie zabezpiecza pełnego wykonania zadań, gdyż wyposażył jednostki samorządu terytorialnego – gdy zajdzie taka okoliczność – w prawo dochodzenia należności wraz z odsetkami, w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.
RIO w Katowicach - w dysponowaniu środkami publicznymi obowiązuje zasada, że mogą one być przeznaczone wyłącznie na cele określone prawem
Ze stanowiska RIO w Katowicach zawartego w przekazanym redakcji piśmie o numerze WA-0250/12/14 z dnia 19 marca 2014 r. niezwykle trudno odtworzyć jednoznacznie, jak Izba zapatruje się na problem wydatkowania środków własnych jst na realizację zadań zleconych. Z jednej strony bowiem RIO wskazuje, że gmina może wspierać działalność administracji rządowej tylko w takich przypadkach, gdy dopuszczają to ustawy szczególne, a w dysponowaniu środkami publicznymi obowiązuje zasada, że mogą one być przeznaczone wyłącznie na cele określone prawem. Izba podkreśliła równocześnie, że kwoty dotacji celowych przyznanych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ujęte w planie finansowym na realizację poszczególnych zadań, muszą być zgodne z wielkością przyznanych dotacji. Z drugiej jednak strony RIO wskazała, że ustawodawca rozstrzygnął tryb i sposób postępowania w przypadkach, gdy przekazana dotacja nie zabezpiecza pełnego wykonania zadań. W tym zakresie RIO przytoczyła treść art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowi, że w przypadku niepełnego i nieterminowego przekazania dotacji celowych, jst przysługuje prawo dochodzenia należności wraz z odsetkami, w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. RIO nie wypowiadziała się jednakże wprost na temat tego, czy w razie niedofinansowania realizacji zadań zleconych jst może przeznaczyć na ten cel środki własne.
RIO w Poznaniu – gmina podejmuje decyzję, jak postąpić w razie niedofinansowania realizacji zadań zleconych
RIO w Poznaniu w piśmie z dnia 21 grudnia 2009 r. (znak WA-0280/74/2009) dotyczącym wypłaty producentom rolnym zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, podkreśliła, podobnie jak pozostały Izby w analizowanych stanowiskach, że jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. RIO stanęła na stanowisku, że gmina nie ma obowiązku dofinansowania realizacji zadań zleconych środkami własnymi, w sytuacji gdy przekazane dotacje okażą nie wystarczające. Izba uznała jednak przy tym, że to gmina musi rozstrzygnąć, czy w takiej sytuacji dokona wypłaty zwrotu podatku w pełnej wysokości według wniosków do wyczerpania dotacji, czy też proporcjonalnie do otrzymanej dotacji lub czy wypłaci zwrot z własnych środków. RIO dopuściła zatem zarówno dofinansowanie realizacji zadania zleconego ze środków własnych, jak i ograniczenie zakresu realizowanego zadania do wysokości uzyskanych dotacji.
RIO we Wrocławiu – finansowanie ze środków własnych jst realizacji zadań zleconych może skutkować naruszeniem przepisów ustawy o finansach publicznych
RIO we Wrocławiu w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r. (znak: GP-WR-0730-18/14) stanęła kategorycznie na stanowisku, że koszty obsługi świadczeń rodzinnych (która stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej) ponoszone przez gminę powinny być w całości sfinansowane dotacją celową z budżetu państwa. Izba uznała, że finansowanie części tych kosztów środkami własnymi gminy jest niezgodne z przepisami prawa. Izba uznała, że finansowanie ze środków własnych gminy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zleconych ustawami zadań skutkuje zmniejszeniem poziomu nadwyżki budżetu bieżącego (wyższe wydatki bieżące) i może stanowić jedną z przyczyn niezachowania przez gminę relacji, określonych w art. 242-243 ustawy o finansach publicznych. Z drugiej jednak strony, Izba wskazała, że w razie gdy gmina nie otrzyma z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej terminowe i pełne wykonanie zadań, to przysługuje jej prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym stosownie do art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
RIO w Warszawie – ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania przez gminę zadań zleconych ze środków własnych
RIO w Warszawie w swoim stanowisku z dnia 9 kwietnia 2014 r. (znak: BI.075.1.2014) podkreśliła, że określony w ustawie o finansach publicznych oraz ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego sposób wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych ustawami ma na celu zapewnienie pełnego pokrycia przez Państwo kosztów realizacji jego zadań, a tym samym ochronę finansów jednostki samorządu terytorialnego (powołując się w tym zakresie na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r, sygn. akt V SA/Wa 1475/13). RIO uznała, że z wymienionych przepisów nie wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość finansowania realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej ze środków własnych tej jednostki w sytuacji, kiedy przyznane dotacje celowe uniemożliwiają pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. W przypadku, gdy dotacja celowa nie umożliwia pełnego wykonania zadań zleconych, należy uznać, że nie została przekazana zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, co skutkuje tym, iż jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami na drodze postępowania sądowego. RIO uznała, że na podstawie art. 49 ust. 6 wyżej wspomnianej ustawy jednostka samorządu terytorialnego może skutecznie żądać różnicy pomiędzy kwotą jaka rzeczywiście jest potrzebna (a nie jaką rzeczywiście jst wydała) dla pełnego wykonania zleconych zadań a wysokością przyznanej dotacji. RIO w Warszawie nie wskazała, czy do czasu ewentualnego zasądzenia tej kwoty jst winna wstrzymać realizację zadań, w części niepokrytej dotacją.
Podobne stanowisko RIO w Warszawie zajęła w uzasadnieniu do uchwały Nr 9.124.2014 Kolegium RIO w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr 218/323/14 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie zmian w planie wydatków budżetu Województwa Mazowieckiego na 2014 r., w której wskazano na finansowanie ze środków własnych województwa realizacji zadań zleconych.
RIO w Olsztynie – jeżeli dotacja nie zabezpiecza realizacji zadania, gmina powinna wpierw wystąpić o rozszerzenie dotacji
RIO w Olsztynie w latach 2013-2014 nie zajmowała wprost stanowiska w sprawie zasad finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ze środków własnych jst. Izba wypowiedziała się jednakże w sprawie prawnej możliwości częściowego dofinansowania przez jednostkę samorządu terytorialnego wydatków ponoszonych przez inną jednostkę samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadania z zakresu administracji rządowej. Opinia (zawarta w piśmie z dnia 14 marca 2013 r., znak RIO.III.072-22/13) zapadła na kanwie sprawy dotyczącej przekazania przez gminę innej gminie w drodze porozumienia międzygminnego zadania zapewnienia funkcjonowania urzędu stanu cywilnego. Z opinii w tym przedmiocie można pośrednio wyprowadzić stanowisko Izby w interesującym nas zakresie. RIO wskazała mianowicie, że zasadą jest, że gminom przekazywane są środki finansowe na realizację zadań zleconych w koniecznej wysokości. Dotacje przekazywane są przez wojewodów w okresach miesięcznych na podstawie harmonogramu dochodów i wydatków budżetu państwa. Zmiany kwot dotacji celowych na zadania zlecone mogą być dokonywane w trakcie roku budżetowego. Jeżeli przekazana dotacja celowa nie zabezpiecza w pełni realizacji zleconego zadania, jednostka samorządu terytorialnego powinna wystąpić do organu administracji rządowej – wojewody o rozszerzenie dotacji w trakcie roku budżetowego tj. o przekazanie dodatkowych środków finansowych z posiadanych zasobów. Dotacje celowe powinny być przekazane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania tego warunku, gminie przysługuje prawo, na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowym w postępowaniu sądowym.
Podsumowanie dokonanego przeglądu stanowisk RIO
Mimo, iż powszechnie znane są problemy jst wynikające z konieczności realizacji zadań zleconych w sytuacji, gdy poziom dotacji nie jest wystarczający, samorządy nie doczekały się dotychczas jednoznacznej odpowiedzi ani od ustawodawcy, ani od organów interpretujących obowiązujące przepisy prawa, jaką drogę winny obrać celem sprostania tym problemom.
Dokonany przegląd wyjaśnień udzielonych przez RIO w latach 2013-2014 pokazuje, że izby nie zajmują jednoznacznego stanowiska w zakresie zasad finansowania zadań zleconych ze środków własnych jst. Jedynie RIO w Lublinie opowiedziała się kategorycznie za dopuszczalnością finansowania ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego realizacji zadań zleconych w sytuacji, gdy przekazana dotacja nie zapewnia pełnej realizacji tych zadań. Warto wskazać, że stanowisko Izby jest w swej argumentacji wysoce zbliżone do interpretacji zaprezentowanej w ubiegłym roku na łamach portalu (zob. Wątpliwości wokół odpowiedzialności z tytułu dofinansowania realizacji zadań zleconych). RIO w Poznaniu jako jedyny organ dopuszcza zaś wprost ograniczenie realizacji zadań zleconych do pułapu zapewnionych środków finansowych z budżetu państwa.
W pozostałych stanowiskach, RIO nie wypowiadają się wprost, jak winna postąpić jednostka samorządu terytorialnego, gdy finansowanie zadań zleconych nie jest gwarantowane na ustawowym poziomie. Co istotne, wszystkie organy w swych stanowiskach wskazują mniej lub bardziej lakonicznie na przepis art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowi, że w razie gdy gmina nie otrzyma z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej terminowe i pełne wykonanie zadań, to przysługuje jej prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym. Powoływanie się na ten przepis może (choć nie musi) świadczyć o przyjęciu przez izby stanowiska o dopuszczalności dofinansowania realizacji zadania ponad udzieloną dotację. Zauważyć wszak trzeba, że skorzystanie z tego trybu wymaga wpierw poczynienia odpowiednich wydatków, które będą dochodzone przed sądem powszechnym (szerzej o procedurze wszczynanej na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego pisaliśmy w artykule pn. Proces o odszkodowanie, gdy dotacja nie pokrywa zadań zleconych). Źródłem wydatków ponoszonych na realizację zadań zleconych przy niewystarczającej kwocie dotacji mogą być w zasadzie jedynie środki własne jednostki samorządu terytorialnego, stąd skorzystanie z trybu odszkodowawczego wymaga co do zasady uruchomienia środków z budżetu własnego jst. Jedynie ze stanowiska RIO w Warszawie wywieść można, że postępowanie z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego winno zostać wszczęte celem pozyskania niezbędnych środków, nie natomiast celem zwrotu poniesionych już kosztów. Takie zapatrywanie nie znajduje jednakże uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w dotychczasowej praktyce orzeczniczej. Równocześnie jego wdrożenie w życie, biorąc pod uwagę długotrwałość postępowań sądowych, byłoby równoznaczne z zaprzestaniem realizacji zadań po wyczerpaniu kwoty dotacji.
Z punktu widzenia wdrożenia w życie procedury z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zwrócić należy natomiast uwagę na wyjaśnienia RIO w Olsztynie, gdzie izba wskazała, że jst winna wpierw poinformować dysponenta odpowiednich części budżetowych (najczęściej wojewodę) o niezapewnieniu pełnego finansowania realizacji zadań zleconych, a dopiero w dalszej kolejności przedsięwziąć stosowne kroki prawne zmierzające do kwestionowania wysokości przyznanej dotacji. Wyczerpanie tego etapu będzie mieć niewątpliwie znaczenie procesowe dla wykazania bezprawności organów reprezentujących budżet państwa w nieprzekazaniu odpowiedniej kwoty dotacji (wykazania, że organy administracji rządowej posiadały wiedzę w zakresie tego, że dotacja została ustalona na niewystarczającym poziomie), stąd należy go rekomendować jednostkom, które chcą skorzystać z trybu art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Reasumując, dokonany przegląd wyjaśnień udzielonych przez RIO w latach 2013-2014 pozostawia pytanie o zasady finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ze środków własnych jst nadal bez jednoznacznej odpowiedzi. Obserwacja zapadłych w ostatnich latach orzeczeń sądowych pokazuje jednakże, że coraz częściej samorządy, które finansowały realizację zadań zleconych ze środków własnych, uzyskują wyroki zasądzające poniesione przez nie wydatki od Skarbu Państwa. Orzeczenia w tym przedmiocie skłaniają zatem do przyjęcia poglądu o zasadności obranej przez te jednostki drogi postępowania.
Słowem zakończenia podkreślić należy, że udzielane – w myśl postanowień art. 13 pkt 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - wyjaśnienia przez regionalne izby obrachunkowe w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych, do których należą przedstawione w niniejszym artykule stanowiska RIO w zakresie zasad finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ze środków własnych jst, są jedynie wyrazem stanowiska (poglądu) izby w konkretnej sprawie, do której się odnoszą, nie stanowią natomiast wiążącej interpretacji tych przepisów, gdyż takie uprawnienie może wynikać jedynie z ustawowego upoważnienia.
Finanse publiczneRegionalne izby obrachunkoweZadania zlecone
UstrójFinanse publiczne
Użytkowanie części budynku a podatek od całości Rozpoczęcie użytkowania części powierzchni (parteru, jednej z kondygnacji) przy nowo powstałych budynkach powoduje, że podate... Więcej »