Source: http://psus.pl/rola-zakladu-ubezpieczen-spolecznych-w-reformie-emerytalnej-cz-ii/
Timestamp: 2020-05-30 21:34:28
Legal References Found: art. 55
 art. 183
 art. 60
 art. 45
 art. 50
 art. 15

Document Content:
Rola Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w reformie emerytalnej, cz. II – Polskie stowarzyszenie Ubezpieczenia Społecznego PSUS
Październik 9 2009
Rola Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w reformie emerytalnej, cz. II
3. Realizacja świadczeń z segmentu podstawowego
3.1. Naliczanie kapitału początkowego
Jak już wcześniej wspomniano, jednym z najistotniejszych elementów reformy emerytalnej było wprowadzenie dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r. nowej formuły wyliczania emerytury; formuły opartej na indywidualnym dorobku składkowym ubezpieczonego z całego okresu ubezpieczenia dzielonym w momencie przechodzenia na emeryturę przez przeciętny dla danego rocznika okres przeżycia (trwania życia). Ponieważ do momentu wejścia w życie reformy składka na ubezpieczenie emerytalne nie była indywidualizowana, ale naliczana i opłacana łącznie za wszystkich ubezpieczonych, w związku z przyjętą formułą konieczne stało się wyliczenie dorobku składkowego sprzed reformy dla każdego ubezpieczonego objętego reformą, podlegającego ubezpieczeniu do 31 grudnia 1998 r. Wyliczenie tego dorobku oparto na konstrukcji kapitału początkowego bazującej na formule wymiaru emerytury w starym systemie, odpowiednio zmodyfikowanej, tj. uwzględniającej to, że wyliczana wartość ustalana jest dla osoby, która nie osiągnęła wieku emerytalnego, ale w momencie wejścia w życie reformy znajdowała się w trakcie krótszej lub dłuższej kariery w ubezpieczeniu oraz to, że z wyliczonej wartości wypłacane będzie ubezpieczonemu świadczenie okresowe przez czas przeżycia w formie emerytury.
Realizację tego zadania w sposób naturalny przypisano Zakładowi. Przyjęto też, że ustalenie wartości kapitału początkowego dokonane zostanie w formie decyzji, podobnie jak prawo i wysokość emerytury z prawem do odwołania się, tak jak od decyzji emerytalnej. Jakkolwiek wyliczenie kapitału początkowego dla ubezpieczonych realnie niezbędne jest dopiero w momencie przechodzenia ubezpieczonego na emeryturę, to jednak przyjęto stosunkowo krótki okres (pierwotnie do końca 2003 r.) na jego wyliczenia dla ogółu ubezpieczonych. Przyjęcie takiego terminu podyktowane było kilkoma względami. Chodziło, jak się wydaje, o rychłe zademonstrowanie ubezpieczonym ich dorobku emerytalnego sprzed wejścia w życie reformy, na koncie i w przesyłanych corocznie informacjach o stanie konta.
W dalszej kolejności chodziło o śledzenie waloryzowanej wartości kapitału początkowego wraz z ewidencjonowaną wartością składek zapisywanych po 1 stycznia 1999 r. Kolejnym, chyba istotniejszym względem były racje dowodowe wiążące się z dokumentowaniem wniosków o wyliczenie kapitału początkowego. Krótko mówiąc, chodziło o szybkie zgromadzenie dowodów ubezpieczeniowych potwierdzających okresy zatrudnienia i wielkość osiąganego wynagrodzenia w okresie sprzed reformy. Należy bowiem zauważyć, że dokumentowanie uprawnień ubezpieczeniowych w miarę upływu lat stawało się coraz bardziej złożone i trudne, a to ze względu na intensywne przekształcenia własnościowe i strukturalne w gospodarce, szczególnie w latach dziewięćdziesiątych zeszłego wieku, w związku z którymi różnie toczyły się losy dokumentacji pracowniczej dotyczącej tak faktów zatrudnienia, jak i dokumentów płacowych. Równolegle z powierzeniem Zakładowi obowiązku wyliczania kapitału początkowego, na płatników składek i ubezpieczonych nałożony został obowiązek przygotowania wniosków i zgromadzenia dowodów do jego wyliczenia, a następnie przekazania ich do Zakładu w celu rozpatrzenia i wydania decyzji o wysokości kapitału.
Naliczanie kapitału początkowego Zakład rozpoczął dopiero pod koniec 2000 r. Opóźnienie to wiązało się z późnym wydaniem rozporządzenia wykonawczego do ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, określającego zasady współdziałania Zakładu z płatnikami składek i ubezpieczonymi w sprawie składania wniosków i ich dokumentowania12. Zadanie to, podobnie jak wcześniej omówione zadanie zakładania kont ubezpieczonych, mające charakter zadania masowego, dotyczyło bowiem ok. 10,9 mln ubezpieczonych, wymagało określonego przygotowania i współpracy z płatnikami składek. W szczególności zaś przeprowadzenia stosownej akcji informacyjnej oraz instruktażowej wobec płatników i uzgodnienia z nimi odpowiednich zasad i terminów przekazywania wniosków o kapitał początkowy w celu płynnego ich przyjmowania przez Zakład a następnie rozpatrywania. Dotyczyło to przede wszystkim płatników zatrudniających większą liczbę ubezpieczonych. Wykonanie tego zadania wiązało się też z przygotowaniem odpowiednich narzędzi informatycznych umożliwiających ich przyjęcie (rejestrowanie) a następnie rozpatrzenie. Mimo tych przygotowań, w początkowej fazie realizacji tego zadania (tj. w 2001 i 2002 r.) wystąpiły problemy związane z lawinowym napływem wniosków od płatników i ubezpieczonych oraz częściowo z ich wadliwym dokumentowaniem. To ostatnie wiązało się ze znacznymi kłopotami płatników i ubezpieczonych w dotarciu do odpowiedniej dokumentacji archiwalnej dotyczącej ich zatrudnienia i wynagradzania we wcześniejszych okresach.
W tym okresie działania Zakładu skoncentrowane zostały przede wszystkim na przyjmowaniu wniosków i działaniach pomocowych dla płatników i ubezpieczonych, zapewniających kompletność dowodową składanych wniosków13. Sprawą drugoplanową stało się rozpatrywanie wniosków i wydawanie decyzji o wysokości kapitału początkowego. Trudności związane z właściwym dokumentowaniem wniosków o kapitał początkowy, przede wszystkim zaś z odpowiednio szybkim uzyskaniem przez ubezpieczonych wymaganych dowodów (mających najczęściej już charakter archiwalny) zdecydowały o wydłużeniu przez ustawodawcę pierwotnego terminu naliczenia kapitału początkowego dla ogółu ubezpieczonych do końca 2006 r. Z czasem okazało się, że dochowanie i tego terminu jest trudne, a to chociażby z tego powodu, że jak do tej pory część ubezpieczonych w ogóle nie wystąpiła z wnioskiem o jego naliczenie. W tym miejscu warto podać, że według stanu na koniec 2008 r. złożonych zostało 8,1 mln wniosków o naliczenie kapitału i wydanych 7,3 mln decyzji ustalających jego wartość, na ogólnie szacowaną liczbę 10,9 mln spodziewanych wniosków.
Odnosząc się jeszcze do przyjętego w ustawie emerytalnej terminu wyliczenia kapitału dla ogółu ubezpieczonych, a także przewidzianego w niej 6-miesięcznego terminu na wydanie decyzji w sprawie jego wysokości, należy zauważyć, że niedochowanie tych terminów w żadnej mierze nie ważyło i nie waży na interesie ubezpieczonego, gdyż realnie wartość ustalonego kapitału odpowiednio zwaloryzowanego jest nieodzowna dopiero w momencie przyznawania ubezpieczonemu emerytury. Złożenie wniosku o kapitał jest możliwe tuż przed przejściem na emeryturę, a nawet w ramach procedury przyznawania emerytury z nowego systemu. Na marginesie warto zauważyć, że już obecnie, kiedy po 1 stycznia 2009 r. naliczane są pierwsze emerytury z nowego systemu, zdarzają się sytuacje ustalania kapitału w ramach procedury przyznawania emerytury. Są to przypadki wynikające nie tylko z powodu opieszałości płatnika lub ubezpieczonego związane ze złożeniem wniosku, czy też opieszałości Zakładu związane z jego rozpatrzeniem, ale także wynikające z rozwiązań legislacyjnych. W myśl art. 55 ustawy emerytalnej o prawo do emerytury z nowego systemu mogą się ubiegać, w określonych sytuacjach, także ubezpieczeni urodzeni przed 1 stycznia 1949 r., dla których naliczenie kapitału nie zostało w ogóle przewidziane.
Omawiając kwestię naliczania kapitału początkowego, należy jeszcze zwrócić uwagę na dość częstą konieczność przeliczania ustalonej już wartości kapitału początkowego i wydawania decyzji zmieniających dla części ubezpieczonych. Wiąże się to z częstymi zmianami w ustawodawstwie emerytalnym rzutującymi na wielkość kapitału. Na przykład taką konieczność rodzi chociażby zmiana do ustawy emerytalnej z 4 września 2008 r., która przesądza o ujmowaniu przy wyliczaniu podstawy wymiaru emerytur w starym systemie minimalnego wynagrodzenia w miejsce tzw. okresów zerowych14. Ponieważ formuła wyliczania kapitału początkowego jest pochodną formuły wymiaru emerytury w starym systemie, zmiana ta pociąga za sobą konieczność weryfikowania, w sporej liczbie przypadków, wyliczonego już kapitału początkowego. Podobnie rzecz przedstawia się w kontekście uchwalonej w zeszłym roku ustawy o emeryturach pomostowych, która przewiduje powiększanie kapitału początkowego o rekompensatę z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze dla osób, które posiadają 15-letni okres pracy w takich warunkach, a nie nabyły z tego tytułu prawa do wcześniejszej emerytury. W związku z częstymi zmianami ustawodawstwa emerytalnego, rzutującego na wysokość kapitału początkowego, w praktyce niezbędne jest każdorazowe jego weryfikowanie, także w ramach procesu przyznawania nowych emerytur.
W związku z powyższym może nasuwać się wątpliwość, na ile racjonalne było wykonywanie omawianego tu zadania w formie akcji naliczania kapitału początkowego. Niewątpliwie największą wartością było zebranie przez Zakład, w stosunkowo krótkim czasie, dowodów ubezpieczeniowych z okresu sprzed reformy w odniesieniu do znakomitej większości ubezpieczonych. Dowodów mających podstawowe znaczenie dla prawidłowego naliczania przyszłych emerytur.
3.2. Emerytury pomostowe
Przy omawianiu powinności Zakładu związanych z realizacją świadczeń z segmentu podstawowego ubezpieczenia emerytalnego nie sposób pominąć zadań związanych z emeryturami pomostowymi. Na pierwszy rzut oka można by przyjąć, że skoro dotychczas Zakład jako organ rentowy przyznawał i wypłacał emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, to sprawy z emeryturami pomostowymi nie powinny rodzić szczególnych trudności. Należy jednak zauważyć, że ustawa o emeryturach pomostowych reguluje nie tylko warunki przyznawania prawa do tych świadczeń i ich wypłatę, ale w istocie rzeczy tworzy odrębny, szczególny system ubezpieczenia przedemerytalnego dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach bądź przy pracach o szczególnym charakterze, którego realizację powierza Zakładowi. W celu zabezpieczenia finansowania emerytur pomostowych powołuje się Fundusz Emerytur Pomostowych i nakłada na pracodawców, którzy zatrudniają pracowników w szczególnych warunkach bądź o szczególnym charakterze, odrębną składkę na te świadczenia. Administrowanie Funduszem, jak i ściąganie składek na to ubezpieczenie powierza się Zakładowi. Nadto, ustawa o emeryturach pomostowych nakłada jeszcze dodatkowe zadania związane z dokumentowaniem wykonywania pracy w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze.
Chodzi tu o prowadzenie centralnego rejestru stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składki na Fundusz. Biorąc pod uwagę rodzaj danych, które płatnicy mają obowiązek przekazywać do tego ostatniego rejestru, nie ulega wątpliwości, że jego rolą jest bieżące dokumentowanie kluczowej przesłanki warunkującej nabycie prawa do emerytury pomostowej. W ten sposób ustawodawca eliminuje niezwykle istotny dotychczas problem dokumentowania prawa do uprzywilejowanych świadczeń emerytalnych. Nawiązuję tu do sytuacji, w zasadzie już zaszłej, kiedy to w wyniku nierzetelnego dokumentowania okresów zatrudnienia w uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia warunkach przez zakłady pracy, pracownicy objęci tym przywilejem narażeni byli nierzadko na odmowę prawa do wcześniejszej emerytury; często na konieczność dochodzenia prawa do emerytury na drodze sądowej. Stworzenie centralnego rejestru i bieżące ewidencjonowanie w nim okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze eliminuje ten problem na przyszłość w odniesieniu do przyznawania emerytur pomostowych. Dodać w tym miejscu należy, że dane związane z pracą pracownika w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a zwłaszcza informacje o okresach pracy tego rodzaju są rejestrowane na koncie ubezpieczonego.
3.3. Przyznawanie emerytur według nowych zasad
Od 1 stycznia 2009 r., zgodnie z zapowiedzią wynikającą z ustawy emerytalnej, Zakład przystąpił do przyznawania i wypłacania nowych emerytur opartych na dorobku ubezpieczonego z całego okresu aktywności zawodowej. Przyznawanie tych świadczeń, jak to bywa w początkowej fazie realizacji każdego nowego zadania, wiąże się z pewnymi trudnościami. W kontekście wspomnianych już zakłóceń z ewidencjonowaniem bieżących składek na koncie ubezpieczonego w początkowym okresie wdrażania reformy, a także ze zmianami przepisów w ostatnich dziesięciu latach, rzutującymi na wysokość kapitału początkowego – rzetelność wymaga uprzedniej, a zarazem ponownej weryfikacji stanu konta ubezpieczonego i wartości wyliczonego już kapitału początkowego. Dodatkowym obciążeniem przy ustalaniu wysokości nowej emerytury jest rozwiązanie przewidziane w art. 183 ustawy emerytalnej w postaci tzw. emerytury mieszanej, przyznawanej na okres 5 lat, a sprowadzające się do ustalania jej wysokości w określonych częściach według starych i nowych zasad. Przez to rozwiązanie proces przyznawania jest bardziej złożony, wymaga wyliczenia wysokości według starej i nowej formuły. Coraz częściej też przyznawanie emerytury z segmentu podstawowego
zaczyna się zbiegać z ustaleniem prawa i wysokości emerytury okresowej z kapitałowego segmentu ubezpieczenia emerytalnego, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części.
Wskazane trudności, typowe dla realizacji każdego nowego zadania, nie mogą przesłaniać zasadniczego faktu, że omawiane tu emerytury są przyznawane i wypłacane na bieżąco. Wspomniane dla porządku trudności, generalnie rzecz biorąc, wymagają więcej czasu i mają charakter przejściowy. Biorąc pod uwagę fakt, że ogół dowodów istotnych dla ustalenia prawa i wysokości emerytury według nowej formuły znajduje się już w gestii Zakładu, są one też znane ubezpieczonemu (wielkość zewidencjonowanej składki i zwaloryzowanego kapitału początkowego), przyznawanie nowych emerytur stanie się zadaniem zdecydowanie prostszym i rodzącym mniej sytuacji konfliktowych, kończących się postępowaniem sądowym.
4. Zadania Zakładu w segmencie kapitałowym
4.1. Zadania związane z gromadzeniem składek
Nie ulega wątpliwości, że podstawowym zadaniem Zakładu, jeśli chodzi o funkcjonowanie kapitałowego segmentu ubezpieczenia emerytalnego, jest przekazywanie części składki emerytalnej ubezpieczonych do otwartych funduszy emerytalnych. Zanim przejdę do kwestii związanych z tym zadaniem, warto jeszcze zwrócić uwagę na inne, dość oryginalne zadanie, a mianowicie wybieranie niezdecydowanym ubezpieczonym otwartego funduszu emerytalnego w drodze losowania. Co do zasady, nawiązanie stosunku członkostwa z otwartym funduszem następuje w wyniku zawarcia umowy między ubezpieczonym a wybranym przez niego funduszem. W związku z tym, że ubezpieczenie emerytalne, także jeśli chodzi o jego część kapitałową, ma charakter obowiązkowy (tak jest w odniesieniu do osób urodzonych po 31 grudnia 1968 r.), zasadnie przewidziano, że w praktyce może znaleźć się część ubezpieczonych, którzy z różnych powodów takiej umowy nie zawrą. Stąd przewidziany został wyjątkowy, a zarazem szczególny sposób nawiązania stosunku członkostwa w drodze losowania. Zadanie to, polegające na przyporządkowywaniu niezdecydowanych ubezpieczonych do jednego z działających otwartych funduszy wykonuje Zakład. Losowanie ubezpieczonych przeprowadzane jest dwa razy w roku pod nadzorem komisji powołanej przez prezesa Zakładu w porozumieniu z Komisją Nadzoru Finansowego. Typowanie ubezpieczonych do udziału w losowaniu odbywa się na podstawie porównania danych o ubezpieczonych zawartych w Centralnym Rejestrze Ubezpieczonych z danymi zawartymi w Centralnym Rejestrze Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych. Praktyczna strona losowań przedstawia się dość różnie. W styczniu 2007 r. w wyniku aktu losowania przyporządkowanych zostało 111 393 ubezpieczonych, w styczniu zaś 2009 r. 62 913 ubezpieczonych. Jeśli zważyć, że samo losowanie poprzedzane jest jeszcze inną czynnością Zakładu, a mianowicie wzywaniem ubezpieczonych, którzy nie zawarli umowy z funduszem, do jej dobrowolnego zawarcia przed losowaniem, to trzeba stwierdzić, że liczba ubezpieczonych uzyskujących status członkostwa w wyniku losowania jest dość duża.
Wspomniano już, że podstawowym zadaniem Zakładu związanym z funkcjonowaniem kapitałowego segmentu ubezpieczenia emerytalnego jest przekazywanie określonej części składki emerytalnej do otwartych funduszy. Przy okazji omawiania sprawy tworzenia kont ubezpieczonych i problemów z tym związanych w początkowym okresie wdrażania reformy wskazano na poważne problemy związane z przekazywaniem składek do otwartych funduszy przez Zakład i ich konsekwencjach w postaci strat powstałych w otwartych funduszach, które następnie przejął i wyrównał Skarb Państwa. Jakkolwiek od dłuższego już czasu rozliczenia między Zakładem a funduszami na tle przekazywania składek ubezpieczonych odbywają się w sposób terminowy i płynny, to warto zwrócić uwagę na konsekwencje związane z nieterminowym przekazywaniem składek ubezpieczonych do funduszy w postaci odsetek i dodatkowych zadań dla Zakładu, w szczególności związanych z wyjaśnieniem przyczyn opóźnionego przekazania składek.
Zgodnie z przepisami Zakład zobowiązany jest do przekazania części składki emerytalnej do funduszu w terminie 15 dni roboczych, licząc od momentu opłacenia jej przez płatnika. Taki termin podyktowany jest koniecznością uprzedniego rozliczenia składki opłaconej przez płatnika i jej identyfikacji w kontekście równolegle złożonych przez niego dokumentów rozliczeniowych. Niebudząca wątpliwości identyfikacja może być autorytatywną przesłanką przelania składki na rachunek ubezpieczonego w określonym funduszu. Niedochowanie powyższego terminu rodzi po stronie Zakładu obowiązek zapłacenia odsetek, a w przypadku gdy u podstaw niedochowania tego terminu tkwią przyczyny leżące po stronie płatnika (np. złożenie błędnych dokumentów uniemożliwiających identyfikację) lub instytucji przekazującej składkę (banku), kwoty równej kwocie odsetek w formie opłaty dodatkowej dochodzonej od płatnika lub banku. Tak odsetki, jak i kwota opłaty dodatkowej po jej wyegzekwowaniu podlegają przekazaniu na rachunek ubezpieczonego w otwartym funduszu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na szczególną uciążliwość prowadzonych postępowań wyjaśniających przyczyny nieterminowego przekazywania składek w stosunku do płatnika czy banku oraz postępowań administracyjnych związanych z nakładaniem opłaty dodatkowej i jej dochodzeniem. Nakład pracy z tym związany jest niewspółmiernie duży w odniesieniu do wartości ustalanych i dochodzonych opłat. Co prawda w przypadku gdy wartość opłaty nie przekracza 2 zł, to jej się nie wymierza, jednak aby ustalić tę wartość trzeba wcześniej przeprowadzić określone postępowanie.
Na marginesie warto jeszcze zauważyć, że pierwotnie ustalony termin przekazania składki do otwartego funduszu był jeszcze krótszy i wynosił zaledwie 2 dni robocze. Termin ten od początku był nierealny do dotrzymania, uwzględniając złożoność operacji towarzyszących identyfikacji składek. Stąd też m.in. dość duża skala strat ubezpieczonych w otwartych funduszach na początku wdrażania reformy, o czym była już mowa wcześniej.
O skali operacji związanych z przekazywaniem składek ubezpieczonych do otwartych funduszy orientacyjnie świadczy liczba ubezpieczonych – członków funduszy, których na koniec marca 2008 r. było ponad 14 mln. Wartość składek przekazanych do funduszy od początku reformy do podanej wyżej daty wyniosła 123,2 mld zł.
4.2. Przyznawanie i wypłata emerytur kapitałowych
Od momentu wprowadzenia reformy było oczywiste, że przyznawanie i wypłata emerytur z segmentu podstawowego ubezpieczenia emerytalnego będzie spoczywała na Zakładzie. Inaczej rzecz się przedstawiała w przypadku przyznawania i wypłacania emerytur kapitałowych. Z jednej strony, w projekcie ustawy z 1998 r. o zakładach emerytalnych15 zakładano, że emerytury kapitałowe, w szczególności ich wysokość, określana będzie w drodze umowy między ubezpieczonym a jednym z funkcjonujących zakładów emerytalnych, których utworzenie wtedy zakładano. Wynegocjowana emerytura miała być wypłacana bezpośrednio przez wybrany zakład emerytalny na konto bankowe ubezpieczonego. Z drugiej strony, z zawartego w ustawie emerytalnej przepisu gwarantującego ubezpieczonym o dłuższym stażu emerytalnym prawo do emerytury minimalnej, w przypadku gdyby suma kwot emerytury z segmentu podstawowego i kapitałowego była niższa od kwoty emerytury minimalnej wynikało, że Zakład w jakimś stopniu będzie uczestniczył w procesie przyznawania emerytur także z segmentu kapitałowego, aby weryfikować łączną wartość tych dwóch świadczeń w aspekcie wysokości najniższej emerytury.
Kwestię tę przesądziła ustawa z 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych, która stanowi, że emerytury kapitałowe, tak prawo do nich jak i wysokość ustalane będą w formie decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ustawa przewiduje dwa rodzaje emerytur kapitałowych: okresowe i dożywotnie. Przewiduje też ustalanie wysokości tych pierwszych na takich zasadach jak ustalane są emerytury w segmencie podstawowym, z tym że na podstawie środków zgromadzonych w otwartym funduszu, natomiast podstawą ustalenia wysokości emerytury dożywotniej ma być oferta wypłaty wybrana przez ubezpieczonego spośród kilku ofert wypłaty przedstawionych przez fundusze dożywotnich emerytur kapitałowych i zaakceptowanych przez organ nadzoru nad tymi funduszami. Zawarta w ofercie stawka, po której fundusz będzie wypłacał emeryturę w istocie rzeczy będzie przesądzała o wysokości comiesięcznego świadczenia. Na Zakładzie spoczywać będzie też powinność comiesięcznej wypłaty emerytury.
Nie wchodząc w tym miejscu w szczegóły, podkreślić należy kluczową rolę Zakładu w tym zakresie i wielość czynności do wykonania związanych z przyznawaniem tego świadczenia. Po pierwsze, należy tu wskazać na powierzenie Zakładowi prezentacji ofert wypłaty emerytury kapitałowej i wzywanie ubezpieczonych – członków otwartych funduszy do złożenia wniosku o emeryturę kapitałową oraz wybranie określonej oferty wypłaty. Po drugie, zaakcentowania wymaga sam moment ustalania prawa do emerytury związany z wyliczaniem tzw. hipotetycznej emerytury, której określona wielkość warunkuje prawo do emerytury dożywotnej w ogóle. Wreszcie wskazać wypada na rozliczne obowiązki będące niejako w tle samego procesu przyznawania emerytury ubezpieczonemu, chodzi w szczególności o powinności Zakładu związane z informowaniem otwartego funduszu, którego ubezpieczony jest członkiem, i wybranego funduszu dożywotnich emerytur kapitałowych o faktach związanych z ustaleniem prawa. Chodzi też o rozliczne czynności związane z przelewaniem zgromadzonych przez ubezpieczonego środków z właściwego otwartego funduszu na rachunek Zakładu, a następnie po przyznaniu emerytury z rachunku Zakładu na rachunek wybranego przez ubezpieczonego funduszu emerytalnego. Kolejne zadania natury finansowej to bieżące prowadzenie rozliczeń finansowych z Funduszem Dożywotnich Emerytur Kapitałowych w związku z comiesięcznym wypłacaniem przyznanej emerytury. Nie ulega wątpliwości, że nałożone na Zakład zadania w zakresie wypłat emerytur z segmentu kapitałowego stanowią o centralnej roli Zakładu w tym obszarze.
Należy jednak zauważyć, że przyjęcie koncepcji ustalania prawa do emerytury kapitałowej i jej wysokości w formie decyzji wydanej przez Zakład naraża ten podmiot publicznoprawny na ryzyko i odpowiedzialność wobec uprawnionego do emerytury, w razie zakłóceń związanych z przekazywaniem środków przez fundusze emerytur dożywotnich na bieżące wypłaty. Na Zakładzie też spocznie niezadowolenie ubezpieczonych, czy to z powodu odmowy prawa do emerytury kapitałowej związanej ze szczupłością zgromadzonych środków w otwartym funduszu, czy też związanych z niesatysfakcjonującą wysokością emerytury kapitałowej, będącą konsekwencją niskiego poziomu zgromadzonych środków, bądź też nietrafionego wyboru oferty z satysfakcjonującą stawką wypłaty emerytury kapitałowej. Wielce prawdopodobnym powodem niezadowolenia i zadrażnień może być przyjęte w ustawie rozwiązanie polegające na tym, że Zakład najpierw wzywa ubezpieczonego – członka otwartego funduszu do złożenia wniosku i wyboru oferty, czyniąc nadzieję na jej przyznanie, a potem, w rezultacie wyliczenia niekorzystnej wysokości emerytury hipotetycznej odmawia ubezpieczonemu prawa do tego świadczenia w ogóle, ze względu na stwierdzoną szczupłość środków zgromadzonych w otwartym funduszu.
W świetle przedstawionych głównych zadań związanych z rozpoczętą w 1999 r. reformą emerytalną i opisu ich realizacji wątpliwości nie podlega kluczowa rola Zakładu tak w momencie jej wdrażania, jak i praktycznym kształtowaniu nowego systemu emerytalnego w jego części podstawowej i kapitałowej ubezpieczenia emerytalnego. Niewątpliwie podstawowe znaczenie miało utworzenie kont dla ogółu ubezpieczonych, warunkujące realizację podstawowych celów reformy, a praktycznie rzecz ujmując, comiesięczne odprowadzanie części składki na ubezpieczenie kapitałowe do otwartych funduszy i systematyczne ewidencjonowanie składki na część podstawową ubezpieczenia emerytalnego. Początkowe trudności w realizacji tego zadania, związane ze skalą przedsięwzięcia i krótkim okresem na przygotowanie do jego wykonania, nie mogą przesłonić znaczącej roli Zakładu dla funkcjonowania nowego systemu emerytalnego. Równie istotne znaczenie ma sprawa rzetelnego, bieżącego prowadzenia kont w sposób zapewniający kompletność danych o ubezpieczonym.
Przy analizie roli Zakładu w reformie emerytalnej podkreślenia wymaga też fakt istotnego przeobrażenia się samego Zakładu jako instytucji publicznej. Nie chodzi tylko o to, że w związku z reformą zmienił się jego status prawny, tj. z urzędu administracji państwowej przekształcony został w państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną, ale o to, że w wyniku utworzenia kont i ich prowadzenia, a także naliczania kapitału początkowego stał się instytucją w pełni ubezpieczeniową. Instytucją posiadającą pełną wiedzę o faktach ubezpieczeniowych związanych z każdym ubezpieczonym, faktach istotnych z punktu widzenia przyznawania świadczeń nie tylko z ubezpieczenia emerytalnego, ale szerzej – z ubezpieczenia społecznego.
Pomimo powołania w segmencie kapitałowym ubezpieczenia emerytalnego nowych podmiotów do realizacji określonych zadań z tego zakresu, czy to w fazie gromadzenia składki w postaci otwartych funduszy, czy też w fazie wypłaty emerytur z tego segmentu w postaci mających powstać funduszy dożywotnich emerytur kapitałowych – centralną pozycję w realizacji zreformowanego systemu emerytalnego odgrywa i będzie odgrywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wskazują na to nie tylko zadania, ale także relacje między Zakładem a tymi nowymi podmiotami. Jest to szczególnie widoczne w aspekcie sytuacji ubezpieczonego jako przyszłego emeryta.
Wskazując na rolę Zakładu w reformie emerytalnej warto jeszcze zwrócić uwagę na jeden moment, a mianowicie rolę, jaką Zakład zaczął odgrywać w kształtowaniu świadomości w zakresie ubezpieczenia emerytalnego społeczeństwa, w szczególności zaś aktywnej zawodowo jego części. Poprzez bezpośrednie relacje z ubezpieczonymi, czy to związane z zakładaniem i prowadzeniem kont ubezpieczonych czy w związku z naliczaniem kapitału początkowego, Zakład wpływał i wpływa na zainteresowanie ubezpieczonych ich przyszłą sytuacją emerytalną. Szczególną rolę odgrywają w tym zakresie systematyczne, coroczne informacje o stanie konta ubezpieczonego.
Na koniec nasuwa się pewna szczególna refleksja. Gdyby spojrzeć na rolę Zakładu w aspekcie podstawowego założenia kampanii medialnej towarzyszącej wdrażaniu reformy w 1999 r., w szczególności dotyczącej zachęcenia ubezpieczonych do członkostwa w otwartych funduszach, Zakład z dniem 1 stycznia 2009 r. powinien przestać istnieć. Założenia kampanii promującej nowy system oparto na kojarzeniu starego, w domyśle złego systemu emerytalnego, z Zakładem, nowego zaś (tzw. II filaru), jako dobrego, kojarzono z otwartymi funduszami emerytalnymi. W świetle ówczesnego wydźwięku tej kampanii, w związku z upływem dziesięciu lat i praktycznym wygaśnięciem starego systemu, konsekwentnie do takiego wniosku prowadzi, a rzeczywistość co do bytu i roli Zakładu w ubezpieczeniu emerytalnym, co starałem się pokazać, jest diametralnie inna.
1 Za początek reformy przyjmuje się datę wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74) – zwanej dalej ustawą systemową oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353) – zwanej dalej ustawą emerytalną.
2 Zakład pełni rolę organu Funduszu Rezerwy Demograficznej – por. art. 60 ustawy systemowej.
3 Wydanie ustawy o emeryturach pomostowych zapowiedziano jeszcze przed wejściem w życie reformy. Ostatecznie uchwalona została dopiero 19 grudnia 2008 r. – Dz.U. nr 237, poz. 1656.
4 Ustawa o emeryturach kapitałowych uchwalona została w 21 listopada 2008 r. – Dz.U. nr 228, poz. 1507.
5 Wystarczy przypomnieć, że ustawa systemowa do dnia 1 marca 2009 r. nowelizowana była 66 razy.
6 Tej zmiany do ustawy systemowej dokonano 19 grudnia 2002 r. – Dz.U. nr 241, poz. 2074.
7 O problemach tych pisze m.in. S. Golinowska, Wdrażanie nowego systemu emerytalnego,
[w:] Cztery reformy. Od koncepcji do realizacji, pod red. L. Kolarskiej-Bobińskiej, Instytut
Spraw Publicznych, Warszawa 2000, s. 86.
8 Szerzej o informatycznych uwarunkowaniach reformy por. D. Dagiel, Elektronika i informatyka w służbie ubezpieczeń społecznych, [w:] Problemy ubezpieczeń społecznych. W 70-lecie istnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Polskie Stowarzyszenie Ubezpieczeń Społecznych, Wrocław 2004, s. 241 i nast.
9 Stało się to na mocy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych – Dz.U. nr 149, poz. 1450.
10 Por. art. 45, ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.
11 Por. art. 50, ust. 3 ustawy systemowej.
12 Chodzi o rozporządzenie MPiPS z 17 sierpnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad współpracy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ubezpieczonymi i płatnikami składek w zakresie ustalania kapitału początkowego – Dz.U. nr 72, poz. 846.
13 M.in. Zakład stworzył i udostępnił na stronie internetowej Bazę zlikwidowanych lub przekształconych zakładów pracy, zawierającą informacje o losach dokumentacji archiwalnej tych zakładów.
14 Chodzi o ust. 2a art. 15 ustawy emerytalnej dodany ustawą zmieniającą ustawę o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 września 2008 r. – Dz.U. nr 192, poz. 1180.
15 Projekt ten szeroko omówiony został przez M. Szczepańską-Bębenek, Świadczenia emerytalne z drugiego filaru, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, pod red. T. Bińczyckiej- Majewskiej, Zakamycze 2004, s. 151 i nast.