Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0141_PL.html?redirect
Timestamp: 2019-03-18 13:49:31
Legal References Found: art. 5
 art. 294
 art. 52
 art. 7
 art. 7
 art. 6
 art. 5

Document Content:
SPRAWOZDANIE w sprawie sprawozdań rocznych za lata 2015–2016 w sprawie pomocniczości i proporcjonalności
Procedura : 2017/2010(INI)
Dokument w ramach procedury : A8-0141/2018
PV 17/04/2018 - 23
PV 18/04/2018 - 12.15
P8_TA(2018)0120
635k 66k
PE 612.381v02-00 A8-0141/2018
w sprawie sprawozdań rocznych za lata 2015–2016 w sprawie pomocniczości i proporcjonalności
(2017/2010(INI))
Sprawozdawczyni: Mady Delvaux
OPINIA Komisji Spraw Konstytucyjnych
INFORMACJE O PRZYJĘCIU SPRAWOZDANIAW KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ
GŁOSOWANIE KOŃCOWE IMIENNEW KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ
– uwzględniając art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej,
– uwzględniając Protokół (nr 1) w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej,
– uwzględniając Protokół (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności,
– uwzględniając porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa, i jego najnowszą wersję, porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa,
– uwzględniając praktyczne zasady uzgodnione w dniu 22 lipca 2011 r. pomiędzy właściwymi służbami Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące stosowania art. 294 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w przypadku porozumień w pierwszym czytaniu,
– uwzględniając rezolucję z dnia 17 maja 2017 r. dotyczącą rocznego sprawozdania za rok 2014 w sprawie pomocniczości i proporcjonalności(1) oraz rezolucję z dnia 12 kwietnia 2016 r. dotyczącą sprawozdań rocznych za lata 2012–2013 w sprawie pomocniczości i proporcjonalności(2),
– uwzględniając sprawozdanie roczne Komisji za rok 2015 w sprawie pomocniczości i proporcjonalności (COM(2016)0469) oraz sprawozdanie roczne Komisji za rok 2016 w sprawie pomocniczości i proporcjonalności (COM(2017)0600),
– uwzględniając sprawozdanie roczne Komisji za rok 2015 na temat stosunków między Komisją Europejską a parlamentami narodowymi (COM(2016)0471) oraz sprawozdanie roczne Komisji za rok 2016 temat stosunków między Komisją Europejską a parlamentami narodowymi (COM(2017)0601),
– uwzględniając wszystkie wcześniejsze komunikaty Komisji na temat potrzeby lepszego stanowienia prawa w celu uzyskania lepszych wyników na rzecz obywateli UE,
– uwzględniając decyzję przewodniczącego Komisji Europejskiej z dnia 14 listopada 2017 r. o ustanowieniu grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i „robić mniej, ale efektywniej” (C(2017)7810),
– uwzględniając półroczne sprawozdania Konferencji Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC) w sprawie zmiany stosowanych w Unii Europejskiej procedur i praktyk dotyczących kontroli parlamentarnej z dni 19 czerwca 2014 r., 14 listopada 2014 r., 6 maja 2015 r., 4 listopada 2015 r., 18 maja 2016 r., 18 października 2016 r. i 3 maja 2017 r.,
– uwzględniając porozumienie o współpracy między Parlamentem Europejskim a Komitetem Regionów podpisane w dniu 5 lutego 2014 r.,
– uwzględniając sprawozdanie roczne Komitetu Regionów w sprawie pomocniczości za rok 2015,
– uwzględniając art. 52 i 132 Regulaminu,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Prawnej oraz opinię Komisji Spraw Konstytucyjnych (A8-0141/2018),
A. mając na uwadze, że lata 2015 i 2016 były dwoma pierwszymi pełnymi latami urzędowania Komisji pod przewodnictwem Jeana-Claude’a Junckera, który objął stanowisko w listopadzie 2014 r.; mając na uwadze, że przewodniczący Juncker zobowiązał się, że umieści pomocniczość w centrum europejskiego procesu demokratycznego i zapewni pełną zgodność z zasadami pomocniczości i proporcjonalności w trakcie całego procesu ustawodawczego;
B. mając na uwadze, że nowe Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa z 13 kwietnia 2016 r.(3) uwzględnia zobowiązanie trzech instytucji do przestrzegania i wdrażania zasad pomocniczości i proporcjonalności;
C. mając na uwadze, że w 2015 r. Komisja otrzymała osiem uzasadnionych opinii w sprawie trzech wniosków Komisji; mając na uwadze, że łączna liczba opinii otrzymanych tamtego roku przez Komisję wynosiła 350;
D. mając na uwadze, że w 2016 r. Komisja otrzymała 65 uzasadnionych opinii w sprawie 26 wniosków Komisji; mając na uwadze, że liczba ta oznacza wzrost o 713 % w stosunku do ośmiu uzasadnionych opinii otrzymanych w 2015 r. i stanowi trzecią najwyższą odnotowaną liczbę opinii otrzymanych w roku kalendarzowym od czasu wprowadzenia mechanizmu kontroli zasady pomocniczości w Traktacie z Lizbony w 2009 r. (po 84 opiniach otrzymanych w 2012 r. i 70 opiniach otrzymanych w 2013 r.); mając na uwadze, że łączna liczba opinii otrzymanych tamtego roku przez Komisję znacząco wzrosła do łącznie 620;
E. mając na uwadze, że w dniu 19 maja 2015 r. Komisja przyjęła zestaw środków związanych z tworzeniem lepszych uregulowań prawnych wraz z nowymi zintegrowanymi wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa, w tym zmienionymi wytycznymi odnośnie do oceny przestrzegania zasady pomocniczości i proporcjonalności w ramach oceny skutków nowych inicjatyw;
F. mając na uwadze, że w 2015 r. Komisja uruchomiła stronę internetową „Zmniejsz obciążenie – wyraź swoją opinię”(4) oraz platformę REFIT (na rzecz sprawności i wydajności regulacyjnej), zapewniając zainteresowanym stronom dodatkowe możliwości informowania Komisji o wszelkich niedociągnięciach w ramach istniejących środków regulacyjnych, w tym w odniesieniu do kwestii związanych z pomocniczością lub proporcjonalnością;
G. mając na uwadze, że w 2015 r. Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego przygotowało 13 wstępnych ocen, jedną ocenę skutków merytorycznych poprawek Parlamentu oraz sześć ocen skutków ex post; mając na uwadze, że przygotowało ono również cztery sprawozdania dotyczące kosztów braku działań na szczeblu europejskim oraz dwie oceny europejskiej wartości dodanej; mając na uwadze, że w 2016 r. Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego przygotowało 36 wstępnych ocen, jedną ocenę skutków merytorycznych poprawek Parlamentu oraz 14 europejskich ocen skutków ex post; mając na uwadze, że przygotowało ono również siedem sprawozdań dotyczących kosztów braku działań na szczeblu europejskim oraz pięć ocen europejskiej wartości dodanej;
H. mając na uwadze, że uprawnienia delegowane w aktach ustawodawczych Unii przyznaje się wówczas, gdy potrzebna jest elastyczność i skuteczność, przy czym nie można ich zapewnić za pomocą zwykłej procedury ustawodawczej; mając na uwadze, że przyjmowanie zasad mających istotne znaczenie dla podejmowanej kwestii jest zastrzeżone dla prawodawców;
I. mając na uwadze, że pomocniczość i proporcjonalność mają kluczowe znaczenie w odniesieniu do ocen skutków i retrospektywnej oceny, rozstrzygających, czy działania na szczeblu UE są konieczne, czy cele tych działań można skuteczniej osiągnąć przy wykorzystaniu innych środków oraz czy rzeczywiście przynoszą one oczekiwane rezultaty pod względem skuteczności, wydajności, spójności, adekwatności i unijnej wartości dodanej;
J. mając na uwadze, że w 2014 r. trzy izby parlamentów narodowych (duński Folketing, niderlandzka Tweede Kamer i brytyjska Izba Lordów) przedłożyły sprawozdania zawierające szczegółowe propozycje dotyczące sposobu wzmocnienia roli parlamentów narodowych w procesie decyzyjnym;
1. przypomina o znaczeniu przygotowywanych przez Komisję sprawozdań rocznych w sprawie pomocniczości i proporcjonalności; zauważa, że sprawozdania roczne Komisji za lata 2015 i 2016 są bardziej szczegółowe i wyczerpujące niż sprawozdania dotyczące lat poprzednich;
2. podkreśla, że ważne jest, aby UE działała tylko wtedy, gdy może wnieść wartość dodaną na rzecz ograniczenia „deficytu demokracji”;
3. podkreśla, że pomocniczość i proporcjonalność są podstawowymi zasadami, które instytucje UE powinny brać pod uwagę podczas wykonywania uprawnień UE w celu zapewnienia wnoszenia przez działania UE wartości dodanej; przypomina, iż celem tych zasad jest usprawnianie funkcjonowania Unii poprzez zagwarantowanie, że działania na szczeblu unijnym są konieczne, ich cele nie mogą zostać w wystarczającym stopniu osiągnięte przez państwa członkowskie działające indywidualnie, ich natura i istota nie wykraczają poza to, co jest niezbędne, aby osiągnąć cele Traktatów, i że są one podejmowane zawsze na najbardziej odpowiednim szczeblu sprawowania rządów; zwraca uwagę na fakt, że zasady te można niewłaściwie wykorzystywać, tak aby służyły one celom antyunijnym, i podkreśla, że instytucje UE powinny zachować czujność, aby unikać tego zagrożenia i mu przeciwdziałać;
4. przypomina, że zasada pomocniczości jest podstawową zasadą federacji, a jednocześnie jest niedookreślonym pojęciem prawnym, które w związku z tym powinno podlegać interpretacji politycznej;
5. rozumie, że zasady pomocniczości nie można wykorzystywać do dokonywania restrykcyjnej interpretacji uprawnień przyznanych Unii na mocy traktatów;
6. uważa, że rozważania na temat zasady pomocniczości i jej kontroli należy prowadzić w kontekście coraz częstszych postulatów obywateli, by Unia stawiała czoła światowym wyzwaniom, takim jak międzykontynentalne przepływy finansowe, bezpieczeństwo, migracja i zmiana klimatu;
7. z zadowoleniem przyjmuje odniesienie do zasady pomocniczości w deklaracji rzymskiej z dnia 25 marca 2017 r.; jest zdania, że zasada ta powinna być ważnym elementem refleksji nad przyszłością UE;
8. przyjmuje z zadowoleniem inicjatywę – ogłoszoną przez przewodniczącego Komisji Jeana-Claude’a Junckera w orędziu o stanie Unii w 2017 r. – dotyczącą utworzenia grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i „robić mniej, ale efektywniej”, na czele której ma stanąć wiceprzewodniczący Komisji Frans Timmermans; przypomina, że Parlament uznał, iż uczestnictwo w grupie zadaniowej utworzonej przez Komisję deprecjonowałoby instytucjonalną rolę Parlamentu oraz jego status jedynej wybieranej bezpośrednio instytucji Unii Europejskiej, która reprezentuje obywateli na szczeblu Unii i pełni kontrolę polityczną nad Komisją, i że w związku z tym postanowił odrzucić zaproszenie do udziału w pracach tej grupy zadaniowej;
9. zwraca uwagę na metodykę zastosowaną przez Komisję w sprawozdaniach rocznych za lata 2015 i 2016, w których uzasadnione opinie przedstawione przez parlamenty narodowe w ramach pakietu wniosków klasyfikuje się jako jedną uzasadnioną opinię, nie zaś jako uzasadnione opinie w sprawie poszczególnych wniosków oddzielnie;
10. zdaje sobie sprawę, że liczba uzasadnionych opinii przedłożonych przez parlamenty narodowe w 2016 r. (65) to trzecia pod względem wielkości liczba takich opinii złożonych w roku kalendarzowym od czasu wprowadzenia mechanizmu kontroli zasady pomocniczości w traktacie lizbońskim; odnotowuje gwałtowny wzrost tej liczby (+713 %) w porównaniu z rokiem 2015, kiedy to wpłynęło osiem uzasadnionych opinii; zauważa ponadto duży wzrost liczby opinii, jakie Komisja otrzymała w ramach dialogu politycznego (z 350 do 620); podkreśla, że wzrost ten nastąpił w okresie, w którym prowadzono mniej działań legislacyjnych, co pokazuje również, że udział parlamentów narodowych ewoluował w porównaniu z poprzednimi latami; z zadowoleniem przyjmuje wyraźne zainteresowanie parlamentów narodowych procesem decyzyjnym UE;
11. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że więcej parlamentów narodowych wydało uzasadnione opinie (26 z 41 w 2016 r., a tylko osiem w 2015 r.); zauważa wyraźną różnicę między izbami, które są aktywne w ramach dialogu politycznego i uzasadnionych opinii; podkreśla, że parlamenty narodowe są wciąż bardziej zainteresowane wywieraniem wpływu na treść prawodawstwa unijnego, niż identyfikowaniem przypadków problematycznych pod względem pomocniczości; zauważa, że uprawnienia parlamentów narodowych do monitorowania przestrzegania zasad pomocniczości i proporcjonalności obejmują również prawo do zwrócenia się do unijnego prawodawcy o podjęcie działań na poziomie europejskim, jeżeli zajdzie taka potrzeba;
12. wyraża uznanie dla pracy wykonanej przez Radę ds. Ocen Skutków (IAB) oraz przez będącą jej następczynią od lipca 2015 r. Radę ds. Kontroli Regulacyjnej (RSB); zauważa, że Rada ds. Ocen Skutków i Rada ds. Kontroli Regulacyjnej uznały, że w 2015 r. około 23 % ocen skutków, które poddały przeglądowi, wymagało udoskonalenia w zakresie zasady pomocniczości albo proporcjonalności lub też obu tych zasad; zauważa, że w 2016 r. odsetek ocen skutków uznanych przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej za niezadowalające wyniósł 15 %; z zadowoleniem przyjmuje fakt, że odsetek ten zmalał w porównaniu z latami wcześniejszymi; podkreśla, że Komisja dokonała przeglądu wszystkich odnośnych ocen skutków, uwzględniając analizy sporządzone przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej;
13. zauważa, że wdrożenie programu lepszego stanowienia prawa skłoniło Komisję do opracowania solidniejszych instrumentów i procedur wewnętrznych mających na celu zapobieganie naruszeniom zasady pomocniczości; podkreśla, że oceny skutków są kluczowym instrumentem pozwalającym zapewnić poszanowanie zasad pomocniczości i proporcjonalności oraz wspierać ponoszenie odpowiedzialności; podkreśla w szczególności rolę Rady ds. Kontroli Regulacyjnej i z zadowoleniem przyjmuje fakt, że zasady pomocniczości i proporcjonalności wchodzą obecnie w zakres kontroli jakości, którą ta rada przeprowadza; podkreśla jednak, że Rada ds. Kontroli Regulacyjnej może działać jeszcze bardziej niezależnie;
14. z zadowoleniem przyjmuje przyjęcie przez Komisję w maju 2015 r. nowego zestawu środków związanego z tworzeniem lepszych uregulowań prawnych, mającego zapewnić, aby unijne ustawodawstwo skuteczniej służyło interesowi publicznemu, oraz zagwarantować, że zasady pomocniczości i proporcjonalności będą przestrzegane w sposób bardziej kompleksowy, co z kolei przyczyni się do większej przejrzystości procesu decyzyjnego UE; uważa, że nowe ramy lepszego stanowienia prawa powinny być dla Unii Europejskiej narzędziem służącym do działania w pełnej zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności; niezależnie od powyższego podkreśla, że o ile należy zapewnić badania służące do oceny zgodności z tymi zasadami, aby Unia Europejska podejmowała działania tylko w dziedzinach, w których wnosi wartość dodaną, nie powinno to powodować niepotrzebnych opóźnień w przyjmowaniu stosownego prawodawstwa;
15. z zadowoleniem przyjmuje fakt opublikowania przez Komisję w dniu 24 października 2017 r. komunikatu zatytułowanego „Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów”, w którym Komisja przedstawia podjęte starania na rzecz zwiększenia przejrzystości, legitymacji i rozliczalności swych prac nad zapewnieniem lepszego stanowienia prawa, w szczególności w odniesieniu do procesu konsultacji i możliwości wyrażania opinii przez zainteresowane strony w odniesieniu do wniosków Komisji;
16. z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie przez Komisję w 2015 r. nowych mechanizmów konsultacji i informacji zwrotnej w odniesieniu do nowych inicjatyw politycznych;
17. podkreśla potrzebę odpowiedniego wyjaśnienia potrzeby inicjatyw ustawodawczych i ich wpływu na wszystkie istotne sektory (gospodarka, środowisko i sektor społeczny) w celu zapewnienia poszanowania zasad pomocniczości i proporcjonalności;
18. popiera zobowiązanie Komisji, aby przed rozważeniem ewentualnych zmian ustawodawczych w pierwszej kolejności dokonywać ich oceny; uważa w związku z tym, że Unia Europejska i organy państw członkowskich powinny ściśle ze sobą współpracować w celu zapewnienia lepszego monitorowania, mierzenia i oceniania faktycznego wpływu unijnych regulacji na obywateli, gospodarkę, strukturę społeczną i środowisko;
19. z zadowoleniem przyjmuje podpisanie w 2016 r. przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa; przypomina, że Komisja jest zobowiązana do wyjaśnienia w uzasadnieniach, na jakich podstawach zasadzają się przedstawiane przez nią wnioski w kontekście zasad pomocniczości i proporcjonalności; z zadowoleniem przyjmuje fakt, że za pośrednictwem porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa Komisja zobowiązała się do udostępniania parlamentom narodowym ocen skutków swoich wniosków ustawodawczych i nieustawodawczych; przypomina, że w porozumieniu tym podkreślono również potrzebę większej przejrzystości procedury ustawodawczej oraz że informacje przekazywane parlamentom narodowym muszą umożliwiać im pełne wykonywanie ich uprawnień wynikających z traktatów;
20. zachęca parlamenty narodowe do wyraźnego wskazywania, od samego początku, że przedstawiona przez nie opinia jest uzasadnioną opinią złożoną zgodnie z protokołem (nr 2) do Traktatów oraz do wskazywania wniosku ustawodawczego, którego ta opinia dotyczy, a ponadto do wyraźnego podania powodów, dla których uznają one, że wniosek narusza zasadę pomocniczości, do zamieszczania krótkiego streszczenia argumentacji oraz do przestrzegania terminu ośmiu tygodni od daty otrzymania odnośnego projektu aktu ustawodawczego; zauważa, że ułatwi to terminowe i należyte rozpatrywanie uzasadnionych opinii przez wszystkie zainteresowane instytucje;
21. jest zdania, że od czasu przyjęcia Traktatu z Lizbony zaangażowanie parlamentów narodowych w procedury ustawodawcze UE znacznie wzrosło dzięki kontaktom z innymi parlamentami narodowymi; zachęca parlamenty narodowe, by kontynuowały i nadal pogłębiały kontakty międzyparlamentarne, również w wymiarze dwustronnym, aby w ten sposób zacieśnić współpracę między państwami członkowskimi, oraz by podejmowały te działania z myślą o wizji demokratycznej Europy w obszarach, w których Unia może wnieść wartość dodaną i w duchu solidarności, w oparciu o praworządność i prawa podstawowe; podkreśla, że te kontakty mogą ułatwić wymianę najlepszych praktyk dotyczących stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności;
22. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Parlament coraz częściej i regularniej odgrywa rolę rozmówcy w stosunkach parlamentami narodowymi i pośrednika między nimi w sprawach dotyczących mechanizmów pomocniczości i proporcjonalności; uważa, że intensyfikacja dialogu politycznego z parlamentami narodowymi mogłaby posłużyć do uzasadnienia kontroli zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności dzięki większemu skupieniu się na kwestiach merytorycznych wniosków ustawodawczych;
23. zwraca uwagę na fakt, że w 2016 r. 14 izb 11 parlamentów narodowych przesłało uzasadnione opinie w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy zmieniającej dyrektywę 96/71/WE z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącą delegowania pracowników w ramach świadczenia usług(5), a tym samym osiągnięto próg jednej trzeciej głosów, który na mocy art. 7 ust. 2 protokołu (nr 2) do Traktatów wymagany jest do uruchomienia tzw. procedury „żółtej kartki”; przypomina, że argumenty wysuwane przez parlamenty narodowe były w Parlamencie szeroko omawiane z Komisją; odnotowuje, że Komisja podjęła dialog z parlamentami narodowymi w ramach Konferencji Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC); zauważa, że Komisja wydała komunikat, w którym obszernie wyjaśniła powody przemawiające za podtrzymaniem wniosku(6); uważa, że pomimo wątpliwości zgłoszonych przez kilka parlamentów państw członkowskich Komisja w pełni wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia swojej decyzji;
24. odnotowuje, że w odniesieniu do wyżej wspomnianego wniosku Komisji siedem izb parlamentów narodowych w ramach dialogu politycznego przesłało swoje opinie, w których zasadniczo uznawały one wniosek za zgodny z zasadą pomocniczości; zauważa, że działająca przy Komitecie Regionów grupa ekspertów ds. pomocniczości uznała, że cel wniosku może zostać lepiej osiągnięty na szczeblu UE;
25. przypomina, że procedura „żółtej kartki” została w przeszłości uruchomiona dwukrotnie (raz w 2012 r. i raz w 2013 r.), co – jeśli uwzględni się ponadto tę nową procedurę „żółtej kartki” – potwierdza, że ten system funkcjonuje oraz że parlamenty narodowe mogą z łatwością i terminowo uczestniczyć w debacie dotyczącej pomocniczości, kiedy tylko mają taką wolę; uważa w każdym razie, że wyższy poziom wiedzy na temat roli parlamentów narodowych i lepsza współpraca między nimi mogłyby usprawnić monitorowanie ex ante stosowania zasady pomocniczości;
26. przypomina, że zgodnie z art. 7 protokołu (nr 2) do Traktatów instytucje unijne powinny uwzględniać uzasadnione opinie wydane przez parlamenty narodowe lub izbę parlamentu narodowego; zwraca uwagę, że kilka parlamentów narodowych wyraziło w przeszłości rozczarowanie z powodu odpowiedzi udzielonych przez Komisję w przypadkach zastosowania procedury „żółtej kartki”; zauważa jednak, że Komisja wdrożyła procedury mające zapewnić terminowe udzielanie parlamentom narodowym odpowiedzi merytorycznych i politycznych; wzywa Komisję do systematycznego przekazywania swoich odpowiedzi na uzasadnione opinie Parlamentowi Europejskiemu;
27. przyjmuje do wiadomości zmiany w mechanizmie kontroli zasady pomocniczości zaproponowane przez kilka parlamentów narodowych; z zadowoleniem przyjmuje konkluzję, do której doszła Konferencja Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej, że wszelkie usprawnienia mechanizmu kontroli zasady pomocniczości nie powinny wiązać się z koniecznością zmiany Traktatów; zauważa, że wydłużenie terminu ośmiu tygodniu, w którym parlamenty narodowe mogą sporządzić uzasadnioną opinię, wymagałoby zmiany Traktatów lub załączonych do nich protokołów; przypomina kontekst pisma z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie praktycznych rozwiązań dotyczących stosowania mechanizmu kontroli zasady pomocniczości wystosowanego przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Komisji do przewodniczących parlamentów narodowych, w którym Komisja wskazała, że w celu uwzględnienia okresu przerwy wakacyjnej parlamentów narodowych miesiąc sierpień nie będzie brany pod uwagę podczas ustalania terminów, o których mowa w protokole nr 2; przypomina o propozycji przedstawionej przez kilka parlamentów narodowych, zgodnie z którą Komisja powinna również rozważyć możliwość, aby przy obliczaniu ośmiotygodniowego terminu nie była uwzględniana również grudniowa przerwa w pracach parlamentów narodowych;
28. podkreśla, że przyjmowanie aktów prawnych wymaga zgody znacznej większości w Radzie, skupiającej ministrów krajowych ze wszystkich państw członkowskich, którzy powinni ponosić odpowiedzialność polityczną przed swoimi parlamentami narodowymi;
29. zauważa, że istnieje już wiele narzędzi umożliwiających parlamentom narodowym i obywatelom udział w każdym etapie procedury ustawodawczej, co zapewnia monitorowanie przestrzegania zasad pomocniczości i proporcjonalności; zachęca zatem, aby w pełni korzystać z tych istniejących już narzędzi, unikając – w miarę możliwości – tworzenia jeszcze bardziej złożonych struktur administracyjnych i przewlekłych procedur w czasach, gdy UE usilnie stara się o to, by obywatele Unię lepiej rozumieli, zawsze mając na celu poszanowanie i ochronę ich praw i interesów; wzywa państwa członkowskie do organizowania kampanii informacyjnych i stosownych seminariów w celu dokładnego informowania obywateli o przewidzianych dla nich możliwościach uczestniczenia w każdym etapie procesu ustawodawczego;
30. podkreśla, że prawodawstwo powinno być kompleksowe i jasne, aby umożliwiać stronom, których dotyczy, zrozumienie ich praw i obowiązków, w tym wymogów dotyczących sprawozdawczości, monitorowania i oceny, a jednocześnie powinno zapobiegać nieproporcjonalnym kosztom, jak również powinno być łatwe do wdrożenia;
31. podkreśla znaczenie promowania dostępu do ocen skutków i planów działania przygotowanych przez Komisję, brania udziału w konsultacjach publicznych lub konsultacjach z zainteresowanymi stronami organizowanych przez Komisję lub Parlament Europejski oraz zgłaszania sugestii za pośrednictwem platformy REFIT „Zmniejsz formalności: propozycje”; zauważa w tym kontekście sprawne funkcjonowanie strony internetowej oraz programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT), które zostały wprowadzone w 2016 r.;
32. przypomina o konieczności wzmocnienia istniejących form współpracy i wypracowania możliwości udoskonalenia platformy IPEX, aby podnieść poziom wiedzy parlamentów krajowych na temat ich roli w kontroli pomocniczości i proporcjonalności, pomóc im w efektywniejszym wykorzystywaniu informacji otrzymywanych w systemie wczesnego ostrzegania oraz usprawnić ich współpracę i koordynację; zachęca parlamenty narodowe do sporządzania opinii dotyczących wniosków Komisji, z którymi można zapoznawać się w dowolnym momencie w wewnętrznej bazie danych CONNECT; przypomina, że wszystkie informacje dostępne są na platformie REGPEX;
33. zachęca parlamenty narodowe i regionalne do dalszego rozwijania stosunków z Komitetem Regionów, przy którym działa grupa 12 ekspertów, którzy analizują wnioski ustawodawcze pod kątem ich zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności;
34. z zadowoleniem przyjmuje zainteresowanie, z jakim niektóre parlamenty narodowe odniosły się do możliwości odgrywania bardziej pozytywnej i proaktywnej roli w kwestiach europejskich dzięki stosowaniu procedury „zielonej kartki”; zauważa, że parlamenty narodowe mają różne poglądy na temat sposobów przeprowadzania tej procedury; uważa, że nieformalny mechanizm oparty na współpracy międzyparlamentarnej może przyczynić się do usprawnienia dialogu politycznego z parlamentami narodowymi;
35. zauważa w związku z powyższym, że w 2015 r. 20 izb parlamentarnych wspólnie podpisało lub poparło pierwszą inicjatywę „zielonej kartki” dotyczącą marnotrawienia żywności oraz że w lipcu 2016 r. dziewięć izb parlamentarnych wspólnie podpisało drugą „zieloną kartkę”, wzywając Komisję do przedłożenia wniosku ustawodawczego wdrażającego zasady społecznej odpowiedzialności biznesu na szczeblu europejskim; zauważa, że niektóre z propozycji przedstawionych w ramach pierwszej inicjatywy „zielonej kartki” uwzględniono w zmienionym pakiecie dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym przyjętym przez Komisję w grudniu 2015 r.; zauważa w związku z tym, że parlamenty narodowe już odgrywają w istniejących ramach instytucjonalnych konstruktywną rolę oraz że na chwilę obecną nie ma potrzeby tworzenia nowych struktur instytucjonalnych i administracyjnych, które niepotrzebnie skomplikowałyby cały proces;
36. zauważa, że w 2016 r. niektóre parlamenty regionalne bezpośrednio informowały Komisję o ich opiniach na temat określonych wniosków Komisji; zauważa, że w stosownych przypadkach Komisja uwzględniała te uwagi; przypomina, że zgodnie z art. 6 protokołu (nr 2) do parlamentu narodowego lub izby parlamentu narodowego należy konsultowanie się, w stosownym przypadku, z parlamentami regionalnymi mającymi kompetencje prawodawcze;
37. odnotowuje orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące pomocniczości i proporcjonalności wydane w latach 2015 i 2016; podkreśla, że Trybunał orzekł, iż przestrzeganie przez prawodawcę Unii obowiązku uzasadniania w odniesieniu do zasady pomocniczości należy oceniać nie tylko na podstawie brzmienia zakwestionowanego aktu, ale także na podstawie kontekstu i okoliczności konkretnego przypadku, oraz że przedstawiane informacje powinny być wystarczające i zrozumiałe dla parlamentów narodowych, obywateli i sądów; podkreśla ponadto, że w odniesieniu do zasady proporcjonalności Trybunał potwierdził, że prawodawcy Unii należy przyznać szeroki zakres swobody uznania w dziedzinach wymagających od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz w których jest on wezwany do dokonywania złożonych ocen;
38. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji.
Teksty przyjęte, P8_TA(2017)0210.
Teksty przyjęte, P8_TA(2016)0103.
Dz.U. L 123 z 12.5.2016, s. 1.
http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/simplification/consultation/contributions_pl.htm
COM(2016)0128.
Komunikat Komisji z dnia 20 lipca 2016 r. w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy zmieniającej dyrektywę o delegowaniu pracowników, w odniesieniu do zasady pomocniczości, zgodnie z protokołem nr 2 (COM(2016)0505).
Celem niniejszego sprawozdania w sprawie pomocniczości i proporcjonalności jest przeanalizowanie stosowania tych zasad przez instytucje unijne i ich partnerów w taki sposób, aby jak najlepiej odpowiedzieć na oczekiwania obywateli i instytucji krajowych. Niniejsze sprawozdanie wpisuje się w ciąg sprawozdań sporządzanych co roku przez Komisję Prawną. Mając na uwadze rosnące od początku kadencji parlamentu opóźnienie w przyjęciu tych sprawozdań, podjęto decyzję o połączeniu analiz lat 2015 i 2016.
Zasady pomocniczości i proporcjonalności są podstawowymi zasadami nierozerwalnie związanymi ze skutecznością działań Unii. Traktat z Lizbony zapewnia obecnie tym zasadom nadrzędne miejsce, ponieważ zostały one zawarte w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej.
Zasada pomocniczości stanowi regułę podziału kompetencji między Unię i jej państwa członkowskie. Zgodnie z tą zasadą Unia Europejska może podejmować działania poza dziedzinami będącymi przedmiotem jej wyłącznych kompetencji wyłącznie wtedy, jeżeli jest w stanie działać skuteczniej niż państwa UE na odpowiednich szczeblach krajowych i lokalnych. Zasada proporcjonalności stanowi, że środki wdrażane przez UE, aby osiągnąć cele określone w Traktatach, nie mogą wykraczać poza zakres niezbędny do ich osiągnięcia.
Zasady te gwarantują efektywność europejskiej procedury ustawodawczej przy jednoczesnym poszanowaniu suwerenności poszczególnych państw. Naszym obowiązkiem jest czuwać, aby podczas stosowania tych zasad zachowano tę równowagę. Od kilku lat jednak zasady te były niewłaściwie wykorzystywane przez polityków o poglądach eurosceptycznych jako broń w walce przeciwko projektowi europejskiemu. Niniejsze sprawozdanie ma przypomnieć, że zasady te służą funkcjonowaniu Unii Europejskiej i nie mają podważać jej skuteczności.
Ze sprawozdań Komisji za lata 2015 i 2016, z konkluzji Konferencji Komisji do Spraw Europejskich (COSAC), z prac Komitetu Regionów, a także z opinii i wniosków parlamentów narodowych wynika, że wszystkie strony dokładają starań na rzecz pracy z wykorzystaniem synergii. W niniejszym sprawozdaniu z zadowoleniem przyjmuje się to rosnące zainteresowanie polityką europejską ze strony rozmaitych podmiotów.
Stwierdza się w nim przede wszystkim, że począwszy od 2014 r. nowe narzędzia wprowadzone między innymi za pośrednictwem REFIT umożliwiły większy udział parlamentów narodowych w procedurze ustawodawczej. W sprawozdaniu podkreśla się, że Komisja w dalszym ciągu stosuje usprawniony program lepszego stanowienia prawa oraz że w przeciwieństwie do ostatniego sprawozdania rocznego za rok 2014 skutki tych działań stają się namacalne.
Mając na uwadze wszystkie istniejące narzędzia umożliwiające obywatelom, zainteresowanym stronom i parlamentom narodowym uczestnictwo w poszczególnych etapach europejskiej procedury ustawodawczej, w sprawozdaniu nie zaleca się tworzenia nowych narzędzi. Rozwiązaniem mało korzystnym byłoby komplikowanie istniejącego systemu, do którego uproszczenia dąży zresztą obecna kadencja parlamentu. Tymczasem zarówno informacje, jak i pełne wykorzystanie już dostępnych narzędzi stanowiłoby rzeczywisty atut pomagający w stosowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności.
OPINIA Komisji Spraw Konstytucyjnych (28.2.2018)
dla Komisji Prawnej
w sprawie sprawozdań rocznych za lata 2015 i 2016 w sprawie pomocniczości i proporcjonalności
Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Cristian Dan Preda
Komisja Spraw Konstytucyjnych zwraca się do Komisji Prawnej, jako komisji przedmiotowo właściwej, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:
1. zdaje sobie sprawę, że liczba uzasadnionych opinii przedłożonych przez parlamenty narodowe w 2016 r. (65) to trzecia pod względem wielkości liczba takich opinii złożonych w roku kalendarzowym od czasu wprowadzenia mechanizmu kontroli zasady pomocniczości w traktacie lizbońskim; odnotowuje gwałtowny wzrost tej liczby (+713 %) w porównaniu z rokiem 2015, kiedy to wpłynęło osiem uzasadnionych opinii; zauważa ponadto duży wzrost liczby opinii, jakie Komisja otrzymała w ramach dialogu politycznego (z 350 do 620); podkreśla, że wzrost ten nastąpił w okresie, w którym prowadzono mniej działań legislacyjnych, co pokazuje również, że udział parlamentów narodowych uległ ewolucji w porównaniu z poprzednimi latami; z zadowoleniem przyjmuje wyraźne zainteresowanie parlamentów narodowych procesem decyzyjnym UE;
2. przypomina, że zasada pomocniczości jest podstawową zasadą federacji, a jednocześnie jest niedostatecznie zdefiniowanym pojęciem prawnym, które w związku z tym powinno podlegać interpretacji politycznej;
3. rozumie, że zasady pomocniczości nie można wykorzystywać, aby dokonywać restrykcyjnej interpretacji uprawnień przyznanych Unii na mocy traktatów;
4. uważa, że rozważania na temat zasady pomocniczości i jej kontroli należy prowadzić w kontekście coraz częstszych wniosków obywatelskich o to, by Unia stawiała czoła światowym wyzwaniom, takim jak międzykontynentalne przepływy finansowe, bezpieczeństwo, migracja i zmiana klimatu;
5. zauważa, że w 2016 r. uruchomiono trzecią tzw. procedurę żółtej kartki (a pierwszą w kadencji obecnej Komisji) w związku z przeglądem dyrektywy w sprawie delegowania pracowników (dyrektywa 96/71/WE); podkreśla, że wyższy poziom wiedzy na temat roli parlamentów narodowych i lepsza współpraca między nimi mogłyby usprawnić monitorowanie ex ante stosowania zasady pomocniczości;
6. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że więcej parlamentów narodowych wydało uzasadnione opinie (26 z 41 w 2016 r., a tylko osiem w 2015 r.); zauważa wyraźną różnicę między izbami, które są aktywne w ramach dialogu politycznego i uzasadnionych opinii; podkreśla, że parlamenty narodowe są wciąż bardziej zainteresowane wywieraniem wpływu na treść prawodawstwa unijnego, niż identyfikowaniem przypadków problematycznych pod względem pomocniczości; zauważa, że uprawnienia parlamentów narodowych do monitorowania przestrzegania zasad pomocniczości i proporcjonalności obejmują również prawo do zwrócenia się do unijnego prawodawcy o podjęcie działań na poziomie europejskim, jeżeli zajdzie taka potrzeba;
7. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Parlament coraz częściej i regularniej odgrywa rolę rozmówcy w stosunkach parlamentami narodowymi i pośrednika między nimi w sprawach dotyczących mechanizmów pomocniczości i proporcjonalności; uważa, że intensyfikacja dialogu politycznego z parlamentami narodowymi mogłaby posłużyć do uzasadnienia kontroli zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności dzięki większemu skupieniu się na kwestiach merytorycznych wniosków ustawodawczych;
8. przypomina o konieczności wzmocnienia istniejących form współpracy i wypracowania możliwości udoskonalenia platformy IPEX, aby podnieść poziom wiedzy parlamentów krajowych na temat ich roli w kontroli pomocniczości i proporcjonalności, pomóc im w efektywniejszym wykorzystywaniu informacji otrzymywanych w systemie wczesnego ostrzegania oraz usprawnić ich współpracę i koordynację;
9. pochwala traktowanie zasad pomocniczości i proporcjonalności jako fundamentalnych elementów procesu decyzyjnego UE, czego dowodem są priorytety polityczne Komisji oraz przyjęcie pakietu na rzecz lepszego stanowienia prawa; z zadowoleniem odnosi się do przyjęcia tego pakietu, który zagwarantuje, że zasady pomocniczości i proporcjonalności będą stosowane w sposób bardziej zintegrowany i kompleksowy, co z kolei przyczyni się do większej przejrzystości procesu decyzyjnego UE; z zadowoleniem przyjmuje fakt, że za pośrednictwem porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa Komisja zobowiązała się do udostępniania parlamentom narodowym ocen skutków swoich wniosków ustawodawczych i nieustawodawczych; przypomina, że w porozumieniu tym podkreślono również potrzebę większej przejrzystości procedury ustawodawczej oraz że informacje przekazywane parlamentom narodowym muszą umożliwiać im pełne wykonywanie ich uprawnień wynikających z traktatów; wzywa Komisję, by poprawiła jakość swych uzasadnień dotyczących pomocniczości oraz by w większym stopniu zaangażowała się na rzecz uzasadnionych opinii;
10. zauważa, że wdrożenie programu lepszego stanowienia prawa skłoniło Komisję do opracowania solidniejszych instrumentów i procedur wewnętrznych mających na celu zapobieganie naruszeniom zasady pomocniczości; podkreśla, że oceny wpływu są kluczowym instrumentem pozwalającym zapewnić poszanowanie zasad pomocniczości i proporcjonalności oraz wspieranie odpowiedzialności; wzywa Komisję, by w większym stopniu skupiła się na zasadach pomocniczości i proporcjonalności, przeprowadzając oceny skutków w ramach wytycznych dotyczących lepszego stanowienia prawa; podkreśla w szczególności rolę Rady ds. Kontroli Regulacyjnej i z zadowoleniem przyjmuje fakt, że zasady pomocniczości i proporcjonalności wchodzą obecnie w zakres kontroli jakości, którą ta rada przeprowadza; podkreśla jednak, że Rada ds. Kontroli Regulacyjnej może działać jeszcze bardziej niezależnie;
11. ponownie podkreśla potrzebę nadania większej elastyczności systemowi wczesnego ostrzegania, szczególnie ośmiotygodniowemu terminowi przysługującemu parlamentom narodowym na złożenie uzasadnionej opinii, aby umożliwić im aktywniejszy udział w unijnym procesie stanowienia prawa w granicach traktatów UE, zwraca również uwagę na potrzebę rozważenia możliwości formalnego rozszerzenia wspomnianego systemu w przypadku zmiany traktatów; podkreśla również potrzebę kontynuowania refleksji nad tym, aby zgodnie z wnioskami zawartymi w sprawozdaniu w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących parlamentów narodowych wprowadzić mechanizm, na podstawie którego do Komisji będzie można kierować uzasadnione opinie w celu wywarcia pozytywnego wpływu na politykę unijną; uważa, że może on stanowić pozytywny i konstruktywny instrument na rzecz aktywniejszego udziału parlamentów narodowych w unijnym procesie stanowienia prawa;
12. wyraża rozczarowanie niektórymi reakcjami Komisji wobec parlamentów narodowych w przypadkach zastosowania procedury żółtej kartki; uważa, że Komisja musi reagować kompleksowo na wszelkie obawy zgłaszane przez parlamenty narodowe; podkreśla znaczenie odpowiedniego wyjaśniania potrzeby inicjatyw ustawodawczych i ich wpływu, w szczególności na gospodarkę, środowisko naturalne i społeczeństwo, przy poszanowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności;
13. odnotowuje utworzenie grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i „mniej, ale efektywniej”; bierze pod uwagę, że grupa ta dokona krytycznej analizy wszystkich dziedzin polityki, aby sprawdzić, czy UE podejmuje działania jedynie w przypadkach, gdy przynoszą one wartość dodaną; zachęca Komisję do bardziej szczegółowego przedstawienia uprawnień oraz sposobu funkcjonowania tej grupy; oczekuje na sprawozdanie grupy zadaniowej, które ma zostać przedstawione dnia 15 lipca 2018 r. i które powinno zawierać zalecenia, w jaki sposób Unia Europejska może lepiej uwzględniać zasady pomocniczości i proporcjonalności zarówno przydzielając, jak i wykonując jej kompetencje, a także w jaki sposób może w większym stopniu zaangażować władze regionalne i lokalne w kształtowanie polityki UE; uważa, że inicjatywa ta może pomóc w ustaleniu sytuacji, w których dane działanie może zostać odpowiednio i skuteczniej zrealizowane przez Unię, państwa członkowskie oraz władze regionalne; wyraża nadzieję, że Komisja szybko wdroży propozycje przedstawione w tych ramach;
14. zachęca parlamenty narodowe do sporządzania opinii dotyczących wniosków Komisji, z którymi można zapoznawać się w dowolnym momencie w wewnętrznej bazie danych CONNECT; wzywa parlamenty narodowe i regionalne do dalszego rozwijania stosunków z Komitetem Regionów, przy którym działa grupa ekspertów dokonujących analiz wniosków ustawodawczych pod kątem ich zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności; uważa, że nieformalny mechanizm oparty na współpracy międzyparlamentarnej może przyczynić się do zintensyfikowania dialogu politycznego z parlamentami narodowymi;
15. podkreśla, że przyjmowanie aktów prawnych wymaga zgody zdecydowanej większości w Radzie składającej się z ministrów ze wszystkich państw członkowskich, którzy powinni odpowiadać przed swoimi parlamentami krajowymi;
16. z zadowoleniem przyjmuje odniesienie do zasady pomocniczości w deklaracji rzymskiej z dnia 25 marca 2017 r.; jest zdania, że zasada ta powinna być ważnym elementem refleksji nad przyszłością UE.
INFORMACJE O PRZYJĘCIU OPINIIW KOMISJI OPINIODAWCZEJ
Mercedes Bresso, Richard Corbett, Pascal Durand, Danuta Maria Hübner, Diane James, Ramón Jáuregui Atondo, Morten Messerschmidt, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Kazimierz Michał Ujazdowski
Max Andersson, Enrique Guerrero Salom, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Jérôme Lavrilleux, Mairead McGuinness, Cristian Dan Preda, Jasenko Selimovic
Eleonora Evi, Seán Kelly, Jeroen Lenaers, Ramón Luis Valcárcel Siso
Danuta Maria Hübner, Seán Kelly, Jérôme Lavrilleux, Jeroen Lenaers, Mairead McGuinness, Cristian Dan Preda, Ramón Luis Valcárcel Siso
Mercedes Bresso, Richard Corbett, Enrique Guerrero Salom, Ramón Jáuregui Atondo, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Pedro Silva Pereira
Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Kostas Chrysogonos, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sylvia-Yvonne Kaufmann, António Marinho e Pinto, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, Pavel Svoboda, József Szájer, Axel Voss, Francis Zammit Dimech, Tadeusz Zwiefka
Luis de Grandes Pascual, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Evelyne Gebhardt, Angelika Niebler, Virginie Rozière, Rainer Wieland
Rosa Estaràs Ferragut, Luis de Grandes Pascual, Emil Radev, Pavel Svoboda, József Szájer, Rainer Wieland, Francis Zammit Dimech
Enrico Gasbarra, Evelyne Gebhardt, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Evelyn Regner, Virginie Rozière
Marie-Christine Boutonnet, Mylène Troszczynski