Source: http://boz.org.pl/raport/2016/2.htm
Timestamp: 2018-11-18 02:39:07
Legal References Found: art. 22
 art. 3
 art. 4
 art. 8
 art. 34
 art. 1
 art. 5

Document Content:
B.O.Z. > raporty > 2016 > Raport o problemie bezdomnych zwierząt
1. Diagnoza < 2. Administracja rządowa > 3. Gminy i schroniska
Historyczny niedorozwój ochrony zwierząt w Polsce spowodował, że centralny rządowy organu państwa odpowiedzialny za humanitarną ochronę zwierząt, powstał z tego powodu, że jego istnienie zakładają przepisy unijne dotyczące rolnictwa. Ale Polska jest też jedynym krajem Europy, gdzie tym samym trybem nadzoru objęto także schroniska dla bezdomnych zwierząt.
Rządowy nadzór w sferze bezdomnych zwierząt, realizowany przez Inspekcję Weterynaryjną, nie stanowi w istocie żadnej ochrony zwierząt (humanitarnej) ani też w żaden sposób nie prowadzi do rozwiązania problemu bezdomnych zwierząt. Wynika to stąd, że nadzór ten:
zakresowo dotyczy tylko zwierząt które aktualnie znajdują się w pewnych schroniskach, pomijając skąd się wzięły i co się z nimi dzieje dalej,
przedmiotowo dotyczy wyłącznie zagrożeń, które faktycznie nie występują (w stopniu, który by uzasadniał istnienie tego nadzoru),
wobec powyższego jest zasadniczo bezskuteczny, bo wyposażony w zupełnie nieadekwatne środki nadzoru.
Ta nieadekwatność powoduje z kolei, że jest wysoce szkodliwy, bo uniemożliwia lokalne rozwiązywanie problemu bezdomnych zwierząt przez gminy, zgodnie z ich ustawową samodzielnością i odpowiedzialnością za ten problem. W tym sensie rządowy nadzór nad problemem bezdomnych zwierząt sam jest zasadniczą częścią tego problemu.
2.1. Określenie dobra chronionego
Administracja rządowa zna pojęcie ochrony zwierząt sensu stricto czyli humanitarnej, tj. różnej od np. gatunkowej ochrony zwierząt, czy ochrony zdrowia zwierząt, o jakim stanowi prawo weterynaryjne. W ustawie o działach administracji rządowej humanitarna ochrona zwierząt przypisana została jednak do działu administracji rządowej "rolnictwo".
"1. Dział rolnictwo obejmuje sprawy:
3. Ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa podlegają Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcja Weterynaryjna oraz Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych".
(ustawa o działach administracji rządowej, art. 22)
Pojęcie humanitarnej "ochrony zwierząt" pojawia się tu obok ochrony zdrowia zwierząt gospodarskich, rozumianej jako ochrona interesów gospodarczych oraz bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego. Zważywszy, że to ostatnie dotyczy także ludzi w sposób bezpośredni (choroby odzwierzęce), łącznie można mówić o zdrowiu i bezpieczeństwie "publicznym" (weterynaryjna ochrona zdrowia publicznego). Na poziomie resortowych ustaw humanitarna ochrona zwierząt jednak znika, pozostaje wyłącznie weterynaryjna ochrona zdrowia publicznego. Na przykład:
"Inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego."
(ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej, art. 3 ust 1.)
"Podmiot prowadzący działalność nadzorowaną [ w tym schroniska ] jest obowiązany spełniać wymagania weterynaryjne określone dla danego rodzaju i zakresu prowadzonej działalności nadzorowanej."
(ustawa o ochronie zdrowia zwierząt (...) , art. 4 ust. 1 u.o.z.z.)
"[Powiatowy lekarz weterynarii stosując środki nadzoru] w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję:
3) zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami."
(j.w., art. 8 ust 1 u.o.z.z.)
Humanitarnej ochronie zwierząt poświęcona jest osobna ustawa, dotycząca zasadniczo ochrony zwierząt dla nich samych, a nie ze względów zdrowia publicznego. W ustawie tej znajduje się dziwny przepis, mówiący że:
"Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt".
(art 34a ustawy o ochronie zwierząt)
Aby mówić o nadzorze w rozumieniu prawa administracyjnego, należy wskazać podmiot nadzorujący, podmiot nadzorowany, normy kontroli jego działania oraz środki władczego wpływu na to działanie. Z tego punktu widzenia, w przepisie tym na pewno nie chodzi o nadzór w rozumieniu prawa administracyjnego, skoro podmiot nadzorowany jest nieokreślony, bo opisany jest rzeczownikiem odczasownikowym "przestrzeganie". W istocie, przepis ten pełni tylko rolę odsyłacza do prawa weterynaryjnego w zakresie tych przepisów ustawy o ochronie zwierząt, które zostały z niej umieszczone pod wpływem prawa unijnego i dotyczą z zasady zwierząt gospodarskich.
Przepisy unijne coraz szerzej uwzględniają ściśle humanitarne względy ochrony zwierząt gospodarskich, głównie ze względu na równe warunki konkurencji między producentami z krajów o różnym poziomie humanitarnej ochrony zwierząt — który ma wpływ na koszty produkcji. Stąd przyjął się w Polsce neologizm "dobrostan zwierząt", jako tłumaczenie terminu animal welfare, oznaczającego zbiór norm traktowania zwierząt gospodarskich (np. chowu, transportu, uboju itp.), mający także wpływ na dopłaty bezpośrednie dla rolników.
Inspekcja Weterynaryjna nie sprawuje jednak żadnego nadzoru nad "przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt" w ogóle — tzn. wszystkich przepisów ustawy, ani przestrzegania ich przez wszystkich czy kogokolwiek, np. przez hodowców i właścicieli zwierząt domowych, ani nad opieką nad zwierzętami bezdomnymi w schroniskach. Tak, jak nie wyręcza też policji w ściganiu znęcania się nad zwierzętami — jak tego czasem oczekują miłośnicy zwierząt, myleni treścią przepisu art. 34a ustawy o ochronie zwierząt.
W przypadku zwierząt domowych, Inspekcja ma kompetencje wyłącznie w zakresie naruszania bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego przy prowadzeniu schronisk, bo tego dotyczą szczegółowe wymagania weterynaryjne stawiane schroniskom. Nawet jeśli Inspekcja wypowiada się chętnie o "dobrostanie zwierząt w schroniskach" to jest to tylko przekaz propagandowy tej instytucji, gdyż Inspekcja nie ma w tym zakresie norm ani środków nadzoru dotyczących dobra zwierząt jako istot zdolnych do odczuwania cierpienia.
"Ważnym elementem działalności i realizacji przez Inspekcję Weterynaryjną zadań ustawowych jest prowadzony przez nią nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt. Oprócz kontroli przestrzegania przepisów o ochronie zwierząt w gospodarstwach, w transporcie, a także podczas uboju zwierząt rzeźnych, Inspekcja Weterynaryjna w Polsce, jako jedyna tego typu służba w Unii Europejskiej, sprawuje również nadzór nad przestrzeganiem przepisów weterynaryjnych oraz przepisów dotyczących dobrostanu zwierząt w 147 schroniskach dla bezdomnych zwierząt."
(Sprawozdanie z realizacji zadań Inspekcji Weterynaryjnej w 2005 r.)
Nadzór Inspekcji nad schroniskami — nawet wyłącznie pod względem bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego — jest także pozorny, gdyż jedyna zwalczana z urzędu choroba psów i kotów, jaką jest wścieklizna, po prostu nie występuje w schroniskach. Samo tylko ryzyko wystąpienia takiego przypadku, nie uzasadnia utrzymywania instytucjonalnego nadzoru nad tymi skupiskami zwierząt, skoro do zgłaszania Inspekcji podejrzenia wścieklizny zobowiązany jest formalnie każdy lekarz weterynarii, a zresztą każdy kto nabędzie takie podejrzenie.
Na przestrzeni ostatnich 10 lat rejestrowano w Polsce średnio rocznie ok. 77 przypadków wścieklizny u zwierząt wolno żyjących. U psów i kotów — 13. U bydła — 6. Jak daleko sięga pamięć, był tylko jeden przypadek, gdy do schronisku dla bezdomnych zwierząt trafił pies chory na wściekliznę (schronisko w Orzechowcach k/Przemyśla w 2013 r.).
2.2. Ograniczenie tworzenia schronisk
Traktowanie schronisk dla bezdomnych zwierząt jako zakładów ryzykownych dla zdrowia publicznego i egzekwowanie szczególnych wymagań wobec infrastruktury takich zakładów sprawia, że na 2.478 polskich gmin jest tylko ok. 180 legalnych schronisk, (tj. jedno na 14 gmin), co rażąco ogranicza podaż takich usług i tworzy setki miejsc pokątnego pozbywania się bezdomnych zwierząt przez gminy.
Dane statystyczne z monitoringu gmin wskazują, że oprócz legalnych schronisk, ostatecznymi odbiorcami wyłapywanych zwierząt, oprócz zarejestrowanych 183 schronisk, było także 497 (w 2013 r.) i 377 (w 2014 r.) innych podmiotów: osoby fizyczne, stowarzyszenia i fundacje, przedsiębiorcy różnych branż, a zwłaszcza lekarze weterynarii (zakłady lecznicze dla zwierząt).
Wymagania weterynaryjne przewidują, że schronisko stanowi osobną, ogrodzoną nieruchomość na utwardzonym terenie, z licznymi pomieszczeniami o specjalnym przeznaczeniu oraz strefą buforową szerokości co najmniej 150 m. od siedzib ludzkich. Żaden lekarz weterynarii nie potrafi jednak wyjaśnić w jaki sposób taka strefa buforowa miała by zapewniać bezpieczeństwo sanitarno-weterynaryjne i chronić w ten sposób zdrowie publiczne. Nie ma bowiem takich zagrożeń (wektorów zakażeń), które działały by tylko do 150 m. Wymóg taki nie jest zresztą stosowany wobec żadnych innych zakładów nadzorowanych przez Inspekcję Weterynaryjną.
O niedorzeczności takich wymagań weterynaryjnych wobec schronisk najlepiej świadczy fakt, że nie są one w praktyce egzekwowane. Wymóg strefy buforowej 150 m od siedzib ludzkich nie jest spełniony przez 40% nadzorowanych schronisk, w tym przez schroniska miejskie w największych miastach (Warszawa, Łódź, Kraków, Gdańsk, Poznań, Bydgoszcz).
Należy przypuszczać, że duże miasta mogą sobie pozwolić na lekceważenie tego wymogu, więksi przedsiębiorcy mogą ryzykować jego nie spełnianie, ale wójt małej gminy nie może ryzykować inwestycji za publiczne pieniądze, która mogła by być uznana za nie spełniającą wymogów prawnych. Jeśli utworzenie schroniska wymaga formalnie co najmniej 10-hektarowej działki (300 m × 300 m) i inwestycji w osobną, rozbudowaną infrastrukturę — to na taki koszt liczony w milionach złotych, większości gmin po prostu nie stać.
Oprócz wielkości nakładów istotna jest także ich efektywność. Na pewno nie ma sensu budowa takiego zakładu dla 37 bezdomnych psów rocznie — a tyle przypada średnio na jedną gminę. Średnia pojemność zarejestrowanych schronisk wynosi 200 miejsc, z których korzysta przeciętnie ok. 390 psów rocznie.
W rezultacie, większość gminy nie może zapewniać bezdomnym zwierzętom opieki własnym staraniem, na własnym terenie i skazane są na koncentrację usług "zapewniania opieki", na warunkach rynkowych, dyktowanych przez właścicieli schronisk. Tym większe koszty i tym mniejszy jest wpływ gmin, oraz ich odpowiedzialność, za los zwierząt po umieszczeniu ich w schronisku.
2.3. Obejmowanie nadzorem
Oczekiwania wobec Inspekcji Weterynaryjnej są sprzeczne. Z jednej strony powinna wspierać wyłapywanie bezdomnych zwierząt przez gminy, by zapewniać bezpieczeństwo i porządek (zdarzenia drogowe, pogryzienia wymagające obserwacji zwierząt, itp.) a z drugiej powinna ograniczać działalność i zamykać schroniska nie spełniające wymagań, ustalonych jak dla zakładów likwidacji zwierząt w przypadku epidemii wścieklizny.
Inspekcja nie ma skutecznego wpływu na działania samodzielnych gmin i umowy z dowolnymi odbiorcami zwierząt. Gminy zaś nie mają wpływu na zaporowe warunki tworzenia schronisk i bojkotują ustawowy nakaz wyłapywania zwierząt wyłącznie do legalnych schronisk. W rezultacie Inspekcja przyzwala na gromadzenie wyłapywanych zwierząt gdziekolwiek lub nigdzie i obejmuje nadzorem tylko te schroniska, które same o to występują.
Umiejętność selektywnego stosowania przepisów prawa bywa pożyteczna i rozsądna w sytuacji, gdy objęcie nadzorem powodowałoby konieczność wydania zakazu działania schroniska i pogorszyłoby nieformalny, ale niezły sposób radzenia sobie z problemem przez gminę. Bywa też wysoce szkodliwa, gdy brak nadzoru wspiera interesy przedsiębiorcy przeciw interesom gmin i przeciw względom ochrony zwierząt, jak to prezentuje np. Wojewódzki Lekarza Weterynarii w Łodzi wobec schronisk Longina Siemińskiego w tym województwie.
W sprawie nadzoru nad schroniskiem Longina Siemińskiego w Łodzi zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2014 w sprawie II OSK 622/13, który przekreślił praktykowaną przez Inspekcję Weterynaryjną koncepcję "nadzoru na życzenie", na rzecz obejmowania z urzędu nadzorem wszystkich faktycznych przejawów prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt. NSA stwierdził w uzasadnieniu wyroku:
"(...) każdy przejaw aktywności opisany w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ("działalność nadzorowana") powoduje objęcie jej nadzorem organów inspekcji weterynaryjnej w zakresie spełnienia wymagań weterynaryjnych (art. 8 ww. ustawy). Bez znaczenia dla obowiązku podjęcia działań nadzorczych pozostaje przy tym kwestia legalnego przystąpienia do wykonywania działalności nadzorowanej, czy z uchybieniem regulacji art. 5 ust. 1 ww. ustawy [tj. bez zawiadomienia Inspekcji o zamiarze prowadzenia takiej działalności].
podejmowanie przez organ Inspekcji działań z urzędu stanowi główny sposób realizacji jego zadań ustawowych (...).
Nawiązując do tego wyroku NSA, Stowarzyszenie Obrona Zwierząt wystąpiło w 2014 r. do 91 Powiatowych Inspektoratów Weterynarii w Polsce, z wnioskami o objęcie nadzorem 209 wybranych podmiotów, które — jak to wynikło z monitoringu — faktycznie prowadziły schroniska dla bezdomnych zwierząt w sposób ciągły i w większej skali, lecz nie dopełniły obowiązku zgłoszenia takiej działalności do nadzoru. Nie zgłosiły pewnie dlatego, że albo nie życzą sobie jakiegokolwiek nadzoru, albo wiedzą, że nie spełnią wymagań weterynaryjnych, co grozi zakazem działalności.
Reakcja Powiatowych Inspektoratów na wnioski była albo żadna, albo podtrzymująca stanowisko, że podmioty te nie prowadzą działalności nadzorowanej, bo nie zgłosiły się do nadzoru. W nielicznych przypadkach wydawany był formalny zakaz działalności.
2.4. Wykonywanie nadzoru
Nadzór weterynaryjny skonstruowany został z myślą o szeroko rozumianej produkcji zwierzęcej i obrocie gospodarczym zwierzętami i ich produktami. Ostatecznym środkiem nadzoru jest nakazanie likwidacji (utylizacji) zwierząt lub produktów, co skutecznie — bo pod rygorem strat gospodarczych — zmusza przedsiębiorców do stosowania się do stawianych im wymogów. Branża schroniskowa natomiast czerpie przychody nie z dostarczania zwierząt, lecz ich odbierania. Nie sprzedaje też produktów z zabitych zwierząt, lecz na odwrót — płaci się jej za to, by ich nie zabijać. Środki nadzoru jakimi dysponuje Inspekcja nie mogą więc być tu skuteczne z samej ich zasady.
Nadzór Inspekcji nad rejestrowanymi przez nią schroniskami nie zapobiega znęcaniu się nad zwierzętami, skoro nie powoduje ono zagrożenia dla zdrowia publicznego. Jeszcze bardziej obojętny jest nieznany los zwierząt przyjętych do schronisk. Inspekcja kontroluje wprawdzie fakt prowadzenia przez schroniska rejestru zwierząt, ale nie przeprowadza inwentaryzacji w schroniskach, ani nie weryfikuje danych o przychodzie i rozchodzie zwierząt, bo nie ma ich z czym porównać. Umowy gmin ze schroniskami są poza zasięgiem jej nadzoru, podobnie jak umowy o adopcję zwierząt ze schronisk.
Wprawdzie Inspekcja sporządza corocznie bilanse przepływu zwierząt przez schroniska dla jej celów statystycznych, ale są one zawieszone w próżni, bo oparte są na danych przyjmowanych na wiarę. Bilanse te często nie domykają się, bo poziom prowadzenia rejestrów w schroniskach jest niski. Największe ujawnione manko przekraczało tysiąc zwierząt w ciągu roku (Celestynów w 2004 r.).
Brak nadzoru nad przychodem, stanem i rozchodem zwierząt umieszczonych w schroniskach może być wyjaśniony tym, że wymóg prowadzenia rejestru zwierząt przez schronisko nigdy nie miał służyć ochronie zwierząt, bo miał służyć możliwości przeprowadzenia dochodzenia epizootycznego, w przypadku gdyby w schronisku pojawiła się wścieklizna. Ponieważ nie pojawia się i takich dochodzeń nie ma, więc nierzetelność rejestrowania losów zwierząt nie ma dla nadzorujących żadnego znaczenia, bo nie może być podstawą stosowania środków nadzoru.
Przykłady postępowań nadzorczych
Inspekcja stosuje wobec schroniska środki nadzoru "w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt", co oznacza, że naruszenie wymagań weterynaryjnych ma znaczenie tylko o tyle, o ile jednocześnie wystąpiło zagrożenie epidemiczne lub epizootyczne. A przecież nie mogą stanowić takiego zagrożenia zwierzęta, których w schronisku nie ma.
Nie stosuje się środków nadzoru nawet w przypadkach, gdy rejestr schroniska wykazuje, że więcej zwierząt uciekło ze schroniska niż zostało przyjęte z gminy na terenie której działa. (np. Miasto Białogard w 2009 r. umieściło 17 swoich psów w lokalnym schronisku, przyjmującym zwierzęta z całego regionu. W tym samym roku na teren miasta "zbiegło" 215 psów z tego schroniska).
2.5. Kończenie nadzoru
Inspekcja rejestruje i nadzoruje tylko te schroniska, które same o to wystąpiły, a z drugiej strony nie może skutecznie zlikwidować żadnego ze schronisk, które nie spełniają ustawowych wymogów. Rejestrowanie, nadawanie numeru, wykreślanie z rejestru i zakaz działalności nie mają zatem istotnego wpływu na działanie schronisk. Inspekcja nie ma bowiem wpływu na to, że klienci schronisk, czyli samodzielne gminy, finansują schroniska nie zarejestrowane lub skreślone z rejestru {Klembów}. Gminy zaś nie czują się związane samym wymogiem prawnym współpracy z legalnymi schroniskami — skoro ich brakuje. Samo usuwanie zwierząt dokądkolwiek uznawane jest za nadrzędną potrzebę, co zresztą nietrudno odczytać z przepisów prawa.
Schroniska gminne w większych miastach są oczywiście zawsze zarejestrowane. Natomiast dowolny przedsiębiorca legitymujący się "weterynaryjnym numerem identyfikacyjnym" ma większe szanse na umowy z gminami, a zwłaszcza na udział w przetargu. W tym celu musi choć raz zgłosić swój zakład powiatowemu lekarzowi weterynarii i tym samym uzyskać wpis do rejestru. Zanim podjęte przez Inspektorat Weterynarii kontrole i środki nadzoru okażą się bezskuteczne i wydany będzie zakaz działalności, przedsiębiorca zdoła już podpisać umowy z wieloma gminami. Gminy umów nie zerwą, nawet gdy dowiedzą się o zakazie, bo musiałyby zabrać zwierzęta. Ani nie mają dokąd, ani tych zwierząt już nie ma. {Halinów}
Nie ma też przeszkód prawnych, by schronisko któremu zakazano działalności, zgłosić do rejestracji on nowa, co rozpoczyna nową procedurę stosowania środków nadzoru, kończącą się wydaniem zakazu. Odmowa przyjęcia zgłoszenia do nadzoru jest bowiem wykluczona w samej konstrukcji prawnej tego nadzoru {Białogard}.
Decyzja o zakazie działania schroniska, oczywiście nie spełniającego wymagań, wydawana jest najwcześniej po miesiącu od rejestracji, albo nie jest wydawana nigdy. Najczęściej do wydawania zakazu dochodzi dopiero z powodu toczącego się postępowania karnego o znęcanie się nad zwierzętami, nigdy zaś nie jest na odwrót, tzn. by samo postępowanie nadzorcze skutkowało przedstawieniem zarzutów karnych {Krzyczki}.