Source: http://konstytucyjny.pl/maciej-pach-przepis-na-stan-nadzwyczajny/
Timestamp: 2020-08-10 19:24:38
Legal References Found: art. 162
 art. 158
 art. 48
 art. 67
 art. 54
 art. 67
 art. 158
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 2
 art. 2
 art. 115
 art. 228
 art. 157
 art. 159
 art. 157
 Art. 67
 art. 159
 art. 48
 art. 48
 art. 67
 Art. 20
 art. 67
 art. 31
 art. 228
 Art. 158
 art. 158
 art. 115
 art. 158
 art. 232

Document Content:
Maciej Pach: Przepis na stan nadzwyczajny – Konstytucyjny.pl
NextMarcin Krzemiński: Hybrydowy stan nadzwyczajny
Bywa, że gabinety upadają. To „ludzkie, arcyludzkie” – i zgodne z istotą systemu parlamentarnego. W skrajnych wypadkach, np. klęski żywiołowej, mogłoby jednak grozić destabilizacją państwa. Łatwo tego ryzyka uniknąć, roztropnie kształtując model wotum nieufności. Szczęśliwie Konstytucja RP nawiązuje tu do najlepszych wzorców.
redakcja	on 29 marca 2020
Zalety i wady przepisów prawa normujących instytucję wotum nieufności zwykle roztrząsa się w literaturze fachowej[1] – w tym Pachowej[2] – w ramach rozważań poświęconych mechanizmom egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej rządu w warunkach typowej praktyki ustrojowej. Typowej, bo rozwijanej w czasach wolnych od skrajnie niebezpiecznych dla bytu państwa i społeczeństwa zjawisk.
Aksjologicznie, moralnie i pragmatycznie sensowne jest bowiem założenie, że stan nadzwyczajny – wprowadzany w „sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające” (art. 228 ust. 1 Konstytucji) – to nienajlepszy moment na podgrzewanie temperatury politycznego sporu.
Wymuszona wyrażeniem przez Sejm wotum nieufności dymisja gabinetu wywoływałaby perturbacje związane z koniecznością powołania kolejnej Rady Ministrów. Nie zapanowałby wprawdzie „nierząd”, bo art. 162 ust. 3 Konstytucji gwarantuje ciągłość wykonywania obowiązków przez zdymisjonowaną Radę Ministrów do czasu powołania jej następczyni.
Mimo tej gwarancji absolutnie niepożądany byłby rozwój wypadków, polegający na choćby krótkotrwałej absencji rządu cieszącego się zaufaniem większości sejmowej. Cóż bowiem z tego, że w sensie prawnym taki rząd dysponowałby pełnym spektrum kompetencji? W sensie politycznym byłby kimś na kształt pacjenta, z którego koronawirus wysysa ostatnie soki. Taki rząd nie miałby szans sprawnie kierować nawą państwową – na tyle sprawnie, na ile to w ogóle realne w obliczu ogromnej skali problemów wywołanych epidemią.
Od małej konstytucji z 1992 r. do Konstytucji RP z 1997 r.
Konstytucja RP z 1997 r. pozwala uniknąć widma zagrożenia destabilizacją rządową, a to za sprawą Zgromadzenia Narodowego, które zdecydowało się na głębsze niż czyniła to mała konstytucja z 1992 r. zapożyczenie z prawdziwego rezerwuaru znakomitych koncepcji ustrojowych: Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z 1949 r. (UZ). Przeszczep to co prawda genetycznie zmodyfikowany, odbiegający – z racji utrzymania indywidualnego wotum nieufności dla ministrów – na niekorzyść od pierwowzoru, ale to już osobny temat.
Mała konstytucja z 1992 r. uprawniała Sejm do wyrażenia rządowi wotum nieufności w postaci bądź to zwykłej, bądź to konstruktywnej. Sukces aplikacji niekonstruktywnego wariantu wotum nieufności wiązał się jednak z ryzykiem swoistej ustrojowej retorsji – rozwiązania Sejmu przez Prezydenta. Tak też zdarzyło się w roku 1993 po tym, jak upadł był – przegrawszy w głosowaniu o włos (o głos!) – gabinet Hanny Suchockiej.
Po wejściu w życie aktualnie obowiązującej Konstytucji RP podobna sytuacja nie mogłaby się już zdarzyć. Na 17 października 1997 r. datuje się bowiem początek monopolu konstruktywnego wotum nieufności jako formuły egzekwowania solidarnej odpowiedzialności parlamentarnej Rady Ministrów. Mówiąc po ludzku, Sejm nie ma obecnie władzy wyrażania wotum nieufności sprowadzającego się wyłącznie do dezaprobaty dla urzędującego gabinetu. Warunkiem poddania pod głosowanie wniosku o wotum nieufności jest wskazanie w nim imienia i nazwiska kandydata na następcę Prezesa Rady Ministrów.
„Zaufanie jest dobre, ale (jego utrudniona) kontrola lepsza”!
Jak stanowi art. 158 ust. 1 Konstytucji z 1997 r., „Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imiennie kandydata na Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli uchwała została przyjęta przez Sejm, Prezydent Rzeczypospolitej przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powołuje wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę”.
Nie trzeba Pacha, a tym bardziej wybitnego konstytucjonalisty, aby pojąć zalety konstruktywnego wotum nieufności, trafnie wyeksponowane w naukowej nazwie tej instytucji prawnej. Od razu widać, że pozwala ona sprawnie dokonać zmiany na szczytach władzy wykonawczej w razie utraty oparcia urzędującego gabinetu w większości sejmowej.
Czy konstruktywne wotum nieufności to ustrojowa konieczność?
Domniemanie zaufania większości poselskiej do rządu stanowi konieczną i najważniejszą cechę systemu parlamentarnego, wręcz warunek sine qua non jego istnienia, przynajmniej w zakresie solidarnej odpowiedzialności parlamentarnej, czyli odpowiedzialności rządu in corpore (jako organu kolegialnego). Bo już indywidualnej odpowiedzialności parlamentarnej ministrów za taki warunek uznać nie sposób, na co wskazuje przegląd światowych rozwiązań ustrojowych dokonany przez Wojciecha Sokolewicza[3].
Ktoś mógłby zapytać: dlaczego w takim razie Konstytucja uzależnia głosowanie Sejmu nad losem gabinetu od wskazania kandydata na nowego szefa rządu?
Po(drugo)wojenny parlamentaryzm zracjonalizowany
Odpowiedź brzmiałaby: bo XIX-wieczny model parlamentaryzmu przeszedł do lamusa. Nawet w tych państwach, gdzie legislatywa cieszy się dalece silniejszą pozycją ustrojową niż w Polsce, występują rozmaite mechanizmy ustanawiane w wyniku tzw. racjonalizacji systemu parlamentarnego[4]. Nie wszędzie mają one postać konstruktywnego wotum nieufności, choć to ostatnie cieszy się niemałą popularnością zagraniczną, stanowiąc swoisty niemiecki ustrojowy towar eksportowy (recypowano je w Hiszpanii, Belgii, Słowenii i na Węgrzech).
Legitymujące się rodowodem sięgającym połowy XX w., współczesne mechanizmy racjonalizacji parlamentaryzmu poważniej modyfikują ustroje państwowe niż w okresie międzywojennym, gdy zjawisko to się narodziło[5]. Już nie tylko poddają reglamentacji prawnej pozostawione wcześniej praktyce politycznej formuły egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej rządu i nie tylko służą względnej równowadze władz: ustawodawczej i wykonawczej, ale też intensywniej wzmacniają władzę wykonawczą, dążąc w ten sposób do wzrostu stabilności i efektywności systemu rządów. Zapobiegają patologicznemu rozbisurmanieniu deputowanych, którzy – jak dowodzi historia XIX i XX w. – pozbawieni konstytucyjnych kagańców z uporem godnym lepszej sprawy realizowali dzieło destrukcji kolejnych porządków konstytucyjnych.
Instrumenty ustrojowe z arsenału parlamentaryzmu zracjonalizowanego są znane, choć w różnym stopniu, praktycznie wszystkim państwom europejskim[6]. Ograniczmy się jednak do zasygnalizowania wybranych elementów dwóch współczesnych modeli zracjonalizowanego parlamentaryzmu: francuskiego (Konstytucja V Republiki Francuskiej z 1958 r.) i niemieckiego (UZ RFN z 1949 r.). Pozwoli to naświetlić różne ścieżki dostępne ustrojodawcy, który chciałby parlamentaryzm usprawnić i podnieść jego efektywność. Warto poświęcić też kilka słów genezie omawianego zjawiska.
Francuska permanentna niestabilność
Zanim narodził się parlamentaryzm zracjonalizowany, nadmiar władzy parlamentu pozwolił deputowanym zasiadającym w jego licznych i dynamicznie rekonfigurujących się frakcjach spustoszyć system III Republiki Francuskiej (1870–1940).
Niewiele gorzej P.T. deputowanym poszło za IV Republiki (1946–1958). W obu tych epokach trwała permanentna rządowa destabilizacja. Utrzymanie się premiera przy władzy dłużej niż przez pół roku stanowiło nie lada wyczyn. Co prawda karuzeli zmian w fotelu szefa rządu często nie towarzyszyła głęboka rekonstrukcja personalna gabinetu; niektórzy ministrowie pełnili stanowiska nawet wielokrotnie. Dbano też o zasadniczą ciągłość w ramach aparatu administracyjnego[7]. Politycznie jednak rządy III i IV Republiki były słabe, zdane na kaprysy parlamentu[8].
Boris Mirkine-Guetzévitch i „pierwsza fala” racjonalizacji parlamentaryzmu
Terminy „racjonalizacja parlamentaryzmu” i „parlamentaryzm zracjonalizowany” wprowadził do literatury naukowej pod koniec lat 20-tych XX w.[9] rosyjsko-francuski profesor prawa, specjalista komparatystyki prawniczej, Boris Mirkine-Guetzévitch. Opisywana przezeń „pierwsza fala”[10] racjonalizacji parlamentaryzmu (od 1918 r.) przyniosła w różnych państwach – np. w Polsce pod rządami konstytucji marcowej z 1921 r. – jurydyzację mechanizmów egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej rządu[11]. Odtąd stosunki parlamentu z rządem nie były już puszczone na żywioł, jak w III Republice, w której wygenerowało to praktykę dorozumianego wotum nieufności w każdym wypadku, gdy rząd przegrał głosowanie nad ważniejszą z jego perspektywy ustawą[12].
Międzywojenna jurydyzacja relacji legislatywy z egzekutywą polegała na petryfikacji silnych wpływów parlamentu[13], ale ujętych odtąd w wyraźne ramy prawne. Głębokiemu sformalizowaniu uległa instytucja wotum nieufności, co miało utrudniać notoryczne upadki rządów. Jednak środki konstytucyjne z tego zakresu, znane również powstałej już po II wojnie światowej IV Republice Francuskiej (1946–1958), nie przyniosły zadowalających rezultatów. Nie dziwi więc, że z czasem zarzucono pierwotny, „proparlamentarny” model racjonalizacji[14].
Charles’a de Gaulle’a szantaż ustrojowy i wzmocnienie francuskiej egzekutywy
Racjonalizujące parlamentaryzm porządki we Francji zaprowadziła w 1958 r. Konstytucja V Republiki przygotowana według koncepcji gen. Charles’a de Gaulle’a. Uwarunkował on objęcie władzy w państwie w czasie kryzysu algierskiego właśnie dokonaniem zasadniczych przeobrażeń francuskiego ustroju poprzez radykalną „prezydencjalizację”, dotąd wybitnie uprzywilejowującego legislatywę, porządku konstytucyjnego. Uznawał on, że dominacja parlamentu w aparacie państwa nie służy stabilności i efektywności rządów[15].
Konstytucja z 1958 r. ukształtowała silną prezydenturę, jednak beneficjentem przemian okazał się i rząd. Posiedzeniom Rady Ministrów przewodniczy prezydent, ale działalnością rządu kieruje premier[16]. Zwykle model francuski określa się jako system półprezydencki (semiprezydencki[17], parlamentarno-prezydencki itp.), lekceważąc brzytwę Williama Ockhama, który przecież radził, aby nie mnożyć bytów ponad potrzebę. Tymczasem przyjęcie w Konstytucji V Republiki zasady odpowiedzialności parlamentarnej rządu przesądza, że konstytucja ta urzeczywistnia specyficzną wprawdzie – z uwagi na wzmocnione stanowisko prezydenta – ale postać systemu parlamentarnego. Dla zasygnalizowania poważniejszego skomplikowania problemu dodajmy wreszcie, że po reformie z 2008 r. parlament francuski uzyskał pewne „rekompensaty” kosztem egzekutywy[18]. Nie przeobraziło to jednak zasadniczo ogólnego obrazu nadsekwańskiego ustroju.
Najciekawszą, jak sądzę, instytucją konstytucyjną współczesnej Francji jest specyficznie ukształtowane wotum zaufania dla rządu. O ile bowiem rząd zażąda połączenia w jednym głosowaniu kwestii zaufania dla siebie z danym przedłożeniem ustawowym, to ustawa może zostać przyjęta przez Zgromadzenie Narodowe bez przeprowadzania nad jej projektem głosowania, chyba że opozycja wykona kontrakcję i uda jej się przeforsować w tej izbie wniosek o wotum nieufności. Co istotne, w 62-letniej historii V Republiki rząd czynił użytek z opisywanego tutaj instrumentu wielokrotnie[19]. Dla pełności obrazu dodajmy, że Rada Ministrów musi nawet w przypadku tak „uchwalonych” ustaw liczyć się z możliwością zadziałania hamulców ustrojowych: Senatu, Prezydenta, ewentualnie też Rady Konstytucyjnej, co zwłaszcza w warunkach cohabitation („współzamieszkiwania” Prezydenta i premiera wywodzących się z różnych środowisk politycznych) może stanowić realne utrudnienie.
Tragedia republiki weimarskiej
Innym tropem ustrojowym niż niespełna dekadę później Francuzi podążyli w 1949 r. zachodni Niemcy. Doświadczenia kryzysu i upadku republiki weimarskiej zaprowadziły obradującą w Bonn konstytuantę – nie w pełni suwerenną, bo zobowiązaną do uzgodnień z okupującymi Niemcy aliantami[20] – do uchwalenia UZ, która o wiele bardziej jednoznacznie rozstrzygnęła kwestię podziału władzy w trójkącie: parlament – prezydent – rząd.
Weimarska prezydentura[21] nie spełniła pokładanych w niej nadziei. Zamiast stać się przeciwwagą dla parlamentu, w obliczu politycznego rozbicia frakcyjnego Reichtagu przekształciła się w organ egzekwujący odpowiedzialność polityczną rządu. Skoro bowiem często rządy nie mogły liczyć na stabilną większość parlamentarną, to opierały się na zaufaniu prezydenta. Zamiast systemu równowagi mieliśmy do czynienia z przewagą szefa państwa, czego wielokrotnym odzwierciedleniem praktycznym było nadużywanie art. 48 ust. 2 ówczesnej konstytucji, wprowadzającego tzw. legalną dyktaturę Prezydenta Rzeszy, polegającą na możliwości przejęcia przez tegoż funkcji prawodawczej parlamentu i wydawaniu rozporządzeń nadzwyczajnych, w założeniu mających stanowić remedium na poważne naruszenie lub zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku Rzeszy[22].
Trzy filary bońskiego gmachu ustrojowego
Obarczanie konstytucji z 1919 r. wyłączną lub główną winą za upadek demokracji weimarskiej i rządy hitlerowskie byłoby przejawem naiwności i redukcjonizmu. Nie dziwi jednak, że w trakcie prac bońskiej Rady Parlamentarnej (1948–1949), a zatem tuż po wojnie, panowały nastroje skrajnie niechętne konstytucji, która co najmniej nie utrudniła w dostatecznym stopniu ewolucji ustroju w kierunku totalitarnej dyktatury. Jednym z podstawowych rozstrzygnięć twórców UZ stała się, w reakcji na neutralność aksjologiczną weimarskiej poprzedniczki, decyzja o ukształtowaniu nowego państwa jako demokracji zdolnej do obrony (wehrhafte/streitbare Demokratie), tj. takiego, które wprawdzie gwarantuje bardzo szeroki zakres swobód demokratycznych, ale którego konstytucja zarazem zna środki prawne – jak choćby zakaz działalności totalitarnych partii politycznych – mające uniemożliwić ekstremistom z lewa i prawa doprowadzenie do upadku demokracji[23].
Obok szerokiego katalogu wolności i praw jednostki (wysuniętego zresztą na czoło systematyki konstytucji), oraz nadania RFN charakteru wehrhafte Demokratie, najbardziej znanym osiągnięciem UZ, które wpisało się trwale w dorobek światowego konstytucjonalizmu, jest system kanclerski. Składa się na niego wiele elementów, wśród których wymienić należy m.in. osłabienie prezydentury, zarówno legitymizacyjne (zastąpienie wyborów powszechnych wyborem przez Zgromadzenie Federalne), jak i kompetencyjne[24], a także wyraźne przywództwo kanclerza w ramach Rządu Federalnego.
Niemiecki wynalazek: konstruktywne wotum nieufności
Wybijającą się pozycję ustrojową lidera niemieckiego gabinetu najmocniej eksponuje konstruktywne wotum nieufności. W myśl art. 67 UZ od zgłoszenia kandydatury następcy urzędującego kanclerza zależy dopuszczalność głosowania w kwestii wotum nieufności dla tego ostatniego. Choć – formalnie rzecz biorąc – w republice weimarskiej praktyka wyrażania wotum nieufności była skromna (3 przypadki), to zdarzały się dymisje w obliczu zagrożenia posłużenia się tą bronią przez Reichstag[25]. Zatem i model egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej gabinetu nie służył jego stabilności.
W takiej sytuacji część ówczesnej doktryny niemieckiej w osobach Heinricha Herrfahrdta i Carla Schmitta zaproponowała nowatorską interpretację art. 54 konstytucji z 1919 r., regulującego instytucję wotum nieufności. Wykładnia ta miała wykluczyć destabilizację rządu przez negatywne większości parlamentarne, zjednoczone w niechęci do niego, ale niezdolne do uzgodnienia alternatywnej propozycji obsady fotela kanclerskiego. Zdaniem wymienionych autorów li tylko „destruktywne” wnioski o wotum nieufności nie powinny być poddawane pod głosowanie. Koncepcje Herrfahrdta i Schmitta pozostały interesującą, choć o charakterze wykładni contra legem, propozycją teoretyczną, a nie obowiązującym prawem; zostały też skrytykowane przez większość ówczesnej doktryny niemieckiej[26].
Rezultaty debaty akademików nie poszły jednak na marne. W 1949 r. w tekście UZ pomieszczono art. 67, niezmieniony do dzisiaj. Nie zachodzi tu potrzeba jego dokładniejszej analizy[27]; ograniczmy się tylko do zasygnalizowania, że również w szczegółach, a nie jedynie w swoim rdzeniu, instytucja ta jest przejawem racjonalizacji niemieckiego parlamentaryzmu. Wynika to m.in. z wygórowanej większości, jaką wyraża się wotum nieufności czy minimalnego odstępu czasowego między zgłoszeniem inicjatywy a poddaniem jej pod głosowanie. Analogiczne (ale nie identyczne) środki stabilizujące gabinet wprowadził polski ustrojodawca w art. 158 ust. 2 Konstytucji.
Niemiecka i polska praktyka – niby podobne, a jednak różne
Praktyka wniosków o konstruktywne wotum nieufności dla kanclerza jest jak dotąd skromna. W 1972 r. Rainerowi Barzelowi z CDU zabrakło 2 głosów do odbicia stanowiska dzierżonego przez Willy Brandta z SPD, a kulisy tego głosowania są do dziś owiane atmosferą skandalu. Wschodnioniemiecka Stasi, której zależało na pozostaniu u władzy w RFN rządu realizującego Ostpolitik, skorumpowała dwóch chadeckich deputowanych, po to, aby nie poparli wniosku własnej partii[28]. Za godne, okrągłe sumki w markach niemieckich przehandlowali oni los rządu. Cóż, nie od dziś wiadomo, że pecunia non olet.
Sukcesem natomiast zakończyła się operacja przeprowadzona 10 lat później, kiedy to w fotelu kanclerskim etablował się Helmut Kohl (CDU), kończąc tym samym urzędowanie Helmuta Schmidta (SPD). Nastąpiło to w wyniku rozpadu koalicji socjaldemokratyczno-liberalnej po tym, jak z rządu odeszli ministrowie z FDP, a władze partii zadecydowały o zmianie sojuszu z „czerwono-żółtego” (SPD–FDP) na „czarno-żółty” (CDU/CSU–FDP)[29].
W Polsce pod rządami Konstytucji RP nie doszło jak dotąd do wyrażenia Radzie Ministrów konstruktywnego wotum nieufności, a nieliczne podejmowane próby – inaczej niż w RFN – były z góry skazane na porażkę. Opozycja wykorzystywała je świadoma braku szans na sukces, jedynie z zamiarem przedstawienia personalnej alternatywy dla premiera. Tak należy zakwalifikować dwa wnioski – z 2013 i 2014 r. – posłów PiS o wotum nieufności dla rządu Donalda Tuska, wskazujące Piotra Glińskiego jako kandydata na „premiera technicznego”. Podobną funkcję w ubiegłej kadencji Sejmu spełniały 3 wnioski posłów PO – dwa z 2017 r. (ten oraz ten) i jeden z 2018 r. – wymierzone w Rady Ministrów kierowane odpowiednio przez Beatę Szydło (wnioski z 2017 r.) i Mateusza Morawieckiego (wniosek z 2018 r.).
W okresie obowiązywania Konstytucji z 1997 r. zdarzył się jeszcze jeden, dość egzotyczny, wniosek o konstruktywne wotum nieufności. Było to w sierpniu 2007 r., wkrótce po rozpadzie koalicji PiS-Samoobrona-LPR. Wówczas posłowie tych ostatnich dwóch partii zaproponowali kandydaturę premierowską Janusza Kaczmarka. W związku z rezygnacją samego zainteresowanego wniosek nie został nawet poddany pod głosowanie.
Jak dotąd jedynym skutecznym wnioskiem o konstruktywne wotum nieufności okazał się ten złożony 13 lutego 1995 r., a przegłosowany 1 marca 1995 r. Było to jednak jeszcze w okresie obowiązywania małej konstytucji z 1992 r. Doszło wtedy do sprawnego przetasowania na stanowisku premiera w ramach utrzymanej koalicji SLD–PSL: Waldemara Pawlaka zastąpiono Józefem Oleksym. Wybrano ten wariant zamiast alternatywy w postaci dymisji rządu Pawlaka. Dzięki temu wyłączono z procesu decyzyjnego Prezydenta Lecha Wałęsę, który był prawnie zobowiązany do powołania na premiera osoby wybranej przez Sejm.
Exkurs o epidemii w Polsce i (braku) reakcji rządu
Jaki to wszystko ma związek z najbardziej obecnie palącym problemem polskiej polityki, czyli reakcją gabinetu Mateusza Morawieckiego na epidemię COVID-19? Wbrew pozorom – duży. A przynajmniej potencjalnie duży.
Rząd premiera Morawieckiego za wszelką cenę usiłuje uniknąć wprowadzenia stanu klęski żywiołowej lub stanu wyjątkowego. Tym samym wywołuje poważne zagrożenie dla – dwojako rozumianego – bezpieczeństwa obywateli. Stanowi to zresztą bezprecedensowy w najnowszej historii Polski skandal konstytucyjny, a to z uwagi na rażące zlekceważenie obowiązków, jakie na władzę publiczną nakłada art. 5 ustawy zasadniczej.
Przepis ten brzmi następująco: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”.
Zobaczmy, jak rząd Mateusza Morawieckiego – w imieniu RP prowadzący politykę państwa – radzi sobie z tym obowiązkiem.
Po pierwsze, Rzeczpospolita Polska aktualnie drastycznie ogranicza, a nawet w niektórych przypadkach zawiesza liczne wolności i prawa jednostki, podczas gdy art. 5 – przeciwnie – nakazuje je zapewniać. Konstytucję należy, rzecz jasna, interpretować z uwzględnieniem całości jej regulacji. Skoro jednak Rada Ministrów nie wprowadziła legalnego stanu nadzwyczajnego, tj. któregoś ze stanów przewidzianych w rozdziale XI Konstytucji, to formalnie wciąż mamy do czynienia z normalnym funkcjonowaniem państwa. Zatem nie uległ dotąd relatywizacji czy redukcji zakres obowiązku nałożonego na RP w art. 5 Konstytucji. Nie wprowadzono konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego? W takim razie państwo polskie jest zobowiązane do respektowania normalnych standardów w zakresie praw człowieka, a nie tych bardziej „liberalnych”, z rozdziału XI.
Po drugie, Rzeczpospolita Polska nie zapewnia aktualnie w należyty sposób bezpieczeństwa obywateli. Wprawdzie podejmowane są rozliczne działania mające ograniczyć skalę epidemii, ale – po pierwsze – wprowadzanie tych ograniczeń w trybie „bez żadnego trybu” jest nie do pogodzenia z zasadą bezpieczeństwa prawnego, zakorzenioną w art. 2 Konstytucji, tj. w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawa. Permanentnie naruszane są bowiem zasady konstytucyjne ustanawiania ograniczeń typowych dla stanów nadzwyczajnych[30].
Obywatel ma uzasadnione prawnie[31] oczekiwanie pod adresem państwa, że ograniczenia w korzystaniu z wolności i praw będą wprowadzane legalnie, a nie nielegalnie i zupełnie dowolnie, jak dzieje się to od kilkunastu dni. Pierwszym z brzegu dowodem nieprawidłowości są poważne niejasności w kwestii sankcji karnych za naruszanie zakazów z rozporządzenia Ministra Zdrowia o ogłoszeniu stanu epidemii. Nie zawiera ono przepisów karnych, a organy władzy publicznej nie potrafią jednoznacznie stwierdzić, jakie kary grożą osobom nierespektującym rozporządzenia. Taka sytuacja jest nie do pomyślenia w świetle wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Po trzecie wreszcie, Rzeczpospolita Polska nie zapewnia aktualnie w należyty sposób także bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli. Brak decyzji o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego skutkuje bowiem utrzymaniem 10 maja br. jako terminu głosowania w wyborach prezydenckich. Oznacza to kontynuowanie kampanii wyborczej, choć w praktyce ograniczonej niemal wyłącznie do przedsięwzięć jednego kandydata, będącego piastunem urzędu, o który ubiega się ponownie. Bezpieczeństwu zdrowotnemu obywateli zagrażają kolejne gospodarskie wizyty Andrzeja Dudy, w czasie których spotyka się on przecież z różnymi osobami.
Wszystko to jednak jeszcze nic w porównaniu z zagrożeniem dla bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli, jakie powstanie 10 maja, gdy wyborcy – choćby i mniej tłumnie niż zwykle – ruszą do lokali wyborczych. Rząd sam zachęca, a Minister Zdrowia nawet nakazuje nam przepisami prawa, do minimum ograniczyć wyjścia z domu. Zarazem nie sięgając po stan klęski żywiołowej (lub stan wyjątkowy), prowokuje do gromadzenia się ludzi w większych skupiskach w siedzibach obwodowych komisji wyborczych.
Inspirujące zmiany kontekstu
Jak śpiewa w znanej piosence – i w całkiem niepolitycznym kontekście – Krystyna Prońko:
Jednak kontekst zawsze można zmienić. Zmiany kontekstu, jak wszelkie rekonfiguracje, bywają zresztą niezwykle inspirujące.
I tak, można zmienić kontekst słów piosenki z uczuciowego na ustrojowy.
Kryzys państwowy może zmienić kontekst bieżącej polityki. A kiedy rząd uporczywie narusza Konstytucję, nie wywiązując się ze swojego podstawowego obowiązku – zapewnienia bezpieczeństwa własnym obywatelom – zmiana kontekstu przestaje być wyłącznie próżną rozrywką intelektualną.
Wówczas staje się obowiązkiem tej części obozu rządzącego, która zachowuje w sobie cząstkę poczucia odpowiedzialności za Rzeczpospolitą Polską – dobro wspólne wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). A nie dobro prywatne któregokolwiek piastuna prezydentury, funkcji premiera czy innych publicznych stanowisk.
Jak dotąd państwowy koronakryzys nie przyniósł zmiany kontekstu bieżącej polityki, kontekstu tworzonego przez zintegrowane zaplecze rządu. Zmiana ta może jednak nastąpić błyskawicznie. Wymaga jedynie dobrej woli co bardziej odpowiedzialnych polityków.
Konstruktywne wotum nieufności lekiem na całe zło?
Wola jest tu kluczowa. Później pójdzie już jak z płatka.
Grupa co najmniej 46 posłów, reprezentujących dotychczasową opozycję i część środowiska rządowego, złoży w Sejmie wniosek o wyrażenie Radzie Ministrów kierowanej przez Mateusza Morawieckiego wotum nieufności, wskazując imię i nazwisko przyszłego premiera.
„Rozpatrzenie wniosku o wyrażenie wotum nieufności przez Sejm i poddanie go pod głosowanie następuje na najbliższym posiedzeniu Sejmu przypadającym po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia i nie później niż na następnym posiedzeniu” – stwierdza art. 115 ust. 4 Regulaminu Sejmu, precyzując najpóźniejszy możliwy termin poddania pod głosowanie wniosku o wotum nieufności[32].
W razie wyrażenia Radzie Ministrów – głosami co najmniej 231 posłów[33] – wotum nieufności, Prezydent RP nie będzie miał wyjścia. Konstytucja bezwzględnie i najzupełniej jednoznacznie zobowiązuje go do powołania na Prezesa Rady Ministrów osoby wskazanej we wniosku o wotum nieufności. A na wniosek tej osoby pozostałych członków rządu[34].
Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w pewnej części byli to obecni ministrowie, np. ci nieskorzy do kontynuowania cynicznej polityki przedkładania interesu partyjnego nad bezpieczeństwo zdrowotne Polaków i ich obywatelskie swobody.
Zmiana premiera i rządu odblokowałaby drogę do opóźnienia wyborów prezydenckich, w warunkach pandemii skrajnie niebezpiecznych dla zdrowia i życia Polaków. Nowa Rada Ministrów mogłaby bowiem sprawnie przygotować i wydać rozporządzenie wprowadzające stan klęski żywiołowej[35].
Czy kryzys to dobry czas na zmianę rządu?
Nieprzypadkowo art. 228 ust. 7 Konstytucji wyklucza przeprowadzanie w czasie stanu nadzwyczajnego i w ciągu 90 dni po jego zakończeniu wyborów powszechnych i referendów, ale nie wyklucza egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej Rady Ministrów – nawet w tak trudnym dla społeczeństwa okresie.
Konstruktywny charakter wotum nieufności wyklucza powstanie kryzysu rządowego. Stary rząd natychmiast zostaje zastąpiony nowym.
Obecny kryzys to najlepszy czas na zmianę rządu z nieodpowiedzialnego na odpowiedzialny.
[1] Zob. m.in. W. Sokolewicz, komentarz do art. 157 i 158, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001; tenże, komentarz do art. 159, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999; P. Czarny, komentarz do art. 157–159, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 475–484; L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie – kontrola – odpowiedzialność, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 152–174; Sz. Pawłowski, Upadek rządu mniejszościowego – analiza porównawcza polskich
i niemieckich rozwiązań konstytucyjnych, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 4, s. 55–76; S. Patyra, Konstruktywne wotum nieufności jako formuła tworzenia i dymisji Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 1, s. 9–24.
[2] Zob. M. Pach, Recepcja konstruktywnego wotum nieufności. Art. 67 Ustawy Zasadniczej RFN w konfrontacji z rozwiązaniami ustrojowymi Hiszpanii, Belgii, Słowenii, Węgier i Polski, „Studia Iuridica Toruniensia” 2014, t. XIV, s. 273–296; tenże, Zakres indywidualnej odpowiedzialności parlamentarnej osoby powołanej w skład Rady Ministrów na więcej niż jeden urząd, „Przegląd Sejmowy” 2014, nr 6, s. 57–73; tenże, Indywidualna odpowiedzialność parlamentarna członków Rady Ministrów na gruncie Konstytucji RP z 1997 roku w kontekście racjonalizacji polskiego systemu parlamentarnego. Uwagi na temat regulacji normatywnej i praktyki, [w:] 15 lat funkcjonowania Konstytucji RP w polskim porządku prawnym, red. E. Grzęda, Ł. Zbyszyński, Kraków 2013, s. 53–73; tenże, German and Polish Constructive Vote of No Confidence. Convergence or Divergence?, [w:] The Interaction of National Legal Systems: Convergence or Divergence? Conference Papers, Vilnius 2013, s. 254–262; tenże, Wotum nieufności i wotum zaufania na gruncie Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r. oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Rozważania w kontekście racjonalizacji systemu parlamentarnego (niepubl. praca magisterska), Kraków 2012, s. 43–87.
[3] Zob. W. Sokolewicz, komentarz do art. 159…, s. 1–4. Por. L. Garlicki, dz. cyt., s. 154. Zresztą przeciwne stanowisko – o nieodzowności również selektywnego wotum nieufności – prowadziłoby do stanowiącej „czystą kontrfaktyczność” tezy o niespełnianiu przez ustrój RFN charakterystyki systemu parlamentarnego.
[4] Szerzej zob. np. J. Szymanek, Racjonalizacja parlamentarnego systemu rządów, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 1, s. 35–64; K.M. Ujazdowski, Geneza i tożsamość Konstytucji V Republiki Francuskiej, Kraków 2013, s. 151–175. Należy odnotować, że prócz zreferowanego powyżej poglądu na istotę racjonalizacji parlamentaryzmu w dawniejszej literaturze prezentowano wiele odmiennych definicji tego fenomenu, zob. J. Szymanek, Elementy racjonalizacji w konstrukcji parlamentarnego systemu rządów: analiza rozwiązań zawartych w Konstytucji RP, [w:] Parlamentarny system rządów. Teoria i praktyka, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, M. Mistygacz, Warszawa 2012, s. 124–146.
[5] Zob. niżej.
[6] Nawet w uchodzącym za jeden z najbardziej w Europie „proparlamentarnych” ustroju Szwecji da się dostrzec elementy wzmocnienia pozycji ustrojowej rządu i premiera, świadczące o częściowej racjonalizacji, por. M. Grzybowski, Zasada rządów parlamentarnych w szwedzkich aktach konstytucyjnych, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, P. Czarny et al., Kraków 2004, s. 37–38. Zdaniem M. Grzybowskiego, znawcy ustrojów skandynawskich, szwedzki system rządów ewoluuje w kierunku „parlamentarno-premierowskim”.
[7] Zob. J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 157 (w tym przyp. 49).
[8] Szerzej nt. parlamentaryzmu III i IV Republiki Francuskiej zob. – zamiast wielu – J. Stembrowicz, dz. cyt., s. 60–83, 90–93 i 147–150. Nt. okresu IV Republiki Francuskiej zob. też np. Ł. Jakubiak, Koabitacja w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Kraków 2010, s. 19–23.
[9] Wbrew niektórym twierdzeniom (zob. J. Szymanek, Elementy racjonalizacji…, s. 125, przyp. 7), B. Mirkine-Guetzévitch po raz pierwszy użył pojęcia „racjonalizacja parlamentaryzmu” nie w książce Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, Paris 1931. Ten termin i termin „parlamentaryzm zracjonalizowany” odnalazłem już w jego artykule pt. Les nouvelles tendances du droit constitutionnel. Le problème de la rationalisation du pouvoir dans les constitutions de l’Europe d’après-guerre, „Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger” 1928, t. XLV, nr 1 (zob. s. 5, 22, 23, 24, 33).
[10] Świadomie anachronicznie używam tu (znacznie późniejszego) terminu zaproponowanego w politologii na użytek charakterystyki innego zjawiska społeczno-politycznego, zob. S.P. Huntington, Trzecia fala demokratyzacji, przeł. A. Dziurdzik, wyd. 1, Warszawa 1995; wyd. 2, Warszawa 2009. Zjawisko racjonalizacji nie ograniczyło się bowiem do Francji, ale rozprzestrzeniło w Europie, zob. J. Stembrowicz, dz. cyt., s. 84 i n.
[11] Por. J. Stembrowicz, dz. cyt., s. 86.
[12] Zob. np. J. Szymanek, Racjonalizacja…, s. 39 i n.
[13] Wskazuje się, że była to tendencja główna, ale nie powszechna, czego dowodem weimarskie Niemcy (1919–1933). Ich ustrój odznaczał się wzmocnioną prezydenturą, mającą w założeniu realizować funkcję czynnika równoważącego wpływy parlamentu (zob. np. J. Stembrowicz, dz. cyt., s. 93–100).
[14] Zob. A. Łabno, Parlamentaryzm zracjonalizowany. Przyczynek do dyskusji, „Przegląd Prawa i Administracji” 2005, t. LXV, s. 7–8.
[15] Nt. prac nad Konstytucją V Republiki zob. w szczególności K.M. Ujazdowski, dz. cyt.
[16] Zob. najnowszą – zresztą jedyną na polskim rynku – monografię poświęconą francuskiemu premierowi: M. Krzemiński, Premier w V Republice Francuskiej. Geneza – ramy prawne – praktyka, Warszawa 2019.
[17] Zob. zwłaszcza M. Duverger, A New Political System Model: Semi-Presidential Government, „European Journal of Political Research” 1980, nr 8, s. 165–187.
[18] Szerzej zob. W. Skrzydło, Największa nowelizacja Konstytucji V Republiki (z dnia 23 lipca 2008 roku), [w:] Prawo, parlament i egzekutywa we współczesnych systemach rządów. Księga poświęcona pamięci Profesora Jerzego Stembrowicza, red. S. Bożyk, Białystok 2009, s. 346–357; R. Puchta, O modernizacji instytucji V Republiki w świetle ustawy konstytucyjnej z 23 lipca 2008 r., „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 193–207.
[19] Szerzej zob. M. Krzemiński, Opcja atomowa francuskiego rządu, konstytucyjny.pl, 2 marca 2020 r.
[20] Nt. genezy UZ zob. np. M. Görtemaker, Kleine Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2004, s. 39–45; B. Banaszak, Wstęp, [w:] Konstytucja Niemiec, tłum. B. Banaszak, A. Malicka, Warszawa 2008, s. 5–12; M. Bożek, System konstytucyjny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 2017, s. 9–12.
[21] Nt. kształtu ustrojowego tej prezydentury zob. K. Dunaj, Weimarski model prezydentury, Warszawa 2010.
[22] Szerzej nt. art. 48 ust. 2 zob. klasyczne opracowanie K. Grzybowskiego (Dyktatura prezydenta Rzeszy. Studjum nad art. 48, ust. II Konstytucji Weimarskiej i rozwojem państwa autorytatywnego w Niemczech, Kraków 1934). Z nowszej literatury zob. zwłaszcza powołaną w poprzednim przypisie książkę K. Dunaj.
[23] Szerzej zob. M. Pach, Niemiecka koncepcja demokracji zdolnej do obrony (zarys problematyki), „Przegląd Konstytucyjny” 2017, nr 2, s. 55–86 (i cyt. tam prace autorów niemieckich, na czele z K. Loewensteinem). Por. także A. Bień-Kacała, A. Jackiewicz, Militant democracy – demokracja, która sama się broni?, „Państwo i Prawo” 2017, z. 8, s. 25–41.
[24] Nt. współczesnego modelu niemieckiej prezydentury zob. M. Bożek, Instytucja Prezydenta Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 2007.
[25] Zob. V. Epping, komentarz do art. 67, [w:] Grundgesetz. Kommentar. Band II. Art. 20 bis 82, red. H. von Mangoldt, Ch. Starck, H. Klein, München 2005, s. 1656. Inny autor pisze o 2 przypadkach, zob. G. Hermes, komentarz do art. 67, [w:] Grundgesetz – Kommentar. Band II, Artikel 20-82, red. H. Dreier, Tübingen 1998, s. 1267. Wynika to z pominięcia, jako specyficznego kazusu, upadku drugiego gabinetu G. Stresemanna w 1923 r.
[26] Szerzej zob. M. Bożek, Geneza konstruktywnego wotum nieufności, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 5, s. 90–94. Por. też E. Zwierzchowski, Prawnoustrojowe stanowisko kanclerza NRF, Katowice 1972, s. 19–22
[27] Szerzej zob. np. L. Garlicki, Parlament a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1978, s. 90–92 i 103–107 (tam też omówienie argumentów krytycznych wobec konstruktywnego wotum nieufności i polemika z nimi).
[28] Zob. E. Cziomer, Historia Niemiec współczesnych 1945–2005, Warszawa 2006, s. 135–136.
[29] Szerzej zob. tamże, s. 150–152.
[30] Na ten temat zob. wcześniejsze moje publikacje na niniejszych łamach: Konstytucja w czasach zarazy – stany nadzwyczajne oraz Stan epidemii fałszywej wierności Konstytucji. Zob. też. rozmowę ze mną udzieloną „Gazecie Krakowskiej” i wypowiedzi dla „Gazety Wyborczej”.
[31] Zob. m.in. art. 31 ust. 3 i art. 228 ust. 5 Konstytucji.
[32] Art. 158 ust. 2 zd. 1 Konstytucji określa jedynie termin najwcześniejszy.
[33] Zob. art. 158 ust. 1 zd. 1 Konstytucji i art. 115 ust. 7 Regulaminu Sejmu.
[34] Zob. art. 158 ust. 1 zd. 2 Konstytucji.
[35] Zob. art. 232 Konstytucji.
Tagi: Maciej Pach, stan nadzwyczajny, epidemia, konstruktywne wotum nieufności, racjonalizacja parlamentu