Source: https://czasopisma.beck.pl/monitor-prawniczy/aktualnosc/decyzja-o-zamknieciu-zakladu-handlowego/
Timestamp: 2019-12-05 21:52:20
Legal References Found: art. 49
 art. 15
 art. 16
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 15
 art. 16
 art. 52
 art. 47
 art. 47
 art. 49
 art. 15
 art. 16
 art. 47
 art. 49
 art. 15
 art. 16

Document Content:
Decyzja o zamknięciu zakładu handlowego : Czasopisma C.H.Beck
Decyzja o zamknięciu zakładu handlowego
PI, obywatelka bułgarska, oferowała usługi masażu na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności, które zostało jej wydane w 2011 r. przez urząd miasta Innsbruck (Austria). W tym mieście prowadziła ona studio masażu. W dniu 12.12.2017 r. dwóch funkcjonariuszy policji dyrekcji regionalnej Tyrolu przeprowadziło kontrolę studia masażu PI. W przekonaniu, że w studiu tym są oferowane klientom usługi seksualne, funkcjonariusze ci podjęli decyzję w tym dniu około godz. 20.30 o jego zamknięciu (dalej jako: sporna decyzja). PI została poinformowana o tej decyzji ustnie, bezpośrednio przed zamknięciem studia. Nie wydano jej potwierdzenia dokonania zamknięcia ani w inny sposób nie przekazano udokumentowanego uzasadnienia podjętej decyzji. Następnie PI zleciła adwokatowi reprezentowanie jej interesów, który próbował wielokrotnie uzyskać dostęp do dokumentów policyjnych. Odmówiono mu jednak tego dostępu z uzasadnieniem, iż w przypadku środków administracyjnych, takich jak środki zastosowane wobec PI, dostęp do akt jest niemożliwy ze względu na brak wszczęcia wobec niej postępowania karnego. Wówczas PI wniosła o uchylenie spornej decyzji, a dyrekcja regionalna uwzględniła ten wniosek. Decyzja wydana przez ten organ administracyjny nie zawierała uzasadnienia dotyczącego zamknięcia, ani powodów, które doprowadziły do uchylenia spornej decyzji. Dlatego PI wniosła do sądu skargę mającą na celu stwierdzenie niezgodności z prawem zamknięcia jej studia.
Czy art. 49 TFUE, art. 15 ust. 2 i art. 16, 47 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: Karta) oraz ogólną zasadę prawa do dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że w ww. okolicznościach sprzeciwiają się one obowiązywaniu uregulowania krajowego, które przewiduje, że organ administracyjny może podjąć decyzję o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego z uwagi na to, że ten organ podejrzewa, iż w zakładzie tym jest prowadzona działalność w zakresie prostytucji bez wymaganego zezwolenia w zakresie, w jakim, po pierwsze, to uregulowanie nie wymaga, aby taka decyzja była uzasadniona na piśmie, pod względem faktycznym i prawnym, i przekazana jej adresatowi, po drugie, wymaga, aby wniosek ze strony adresata tej decyzji zmierzający do jej uchylenia był uzasadniony, a po trzecie, ogranicza względy, na podstawie których właściwy organ administracyjny może uchylić taką decyzję?
Stosowanie swobód przedsiębiorczości i świadczenia usług
Trybunał stwierdził, że prowadzenie studia masażu na terytorium innego państwa członkowskiego jest objęte zakresem stosowania swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Zgodnie z orzecznictwem TS prostytucja stanowi świadczenie usług za wynagrodzeniem (wyrok Jany i in., C-268/99, pkt 49), podczas gdy działalność polegająca na prowadzeniu domu publicznego należy do zakresu swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE, jeżeli jest wykonywana przez czas nieokreślony przy wykorzystaniu stałej infrastruktury (wyrok Trijber i Harmsen, C-340/14 i C-341/14, pkt 67–77). W ocenie TS działalność PI jest wykonywana przez czas nieokreślony przy wykorzystaniu stałej infrastruktury, co oznacza, że działalność ta jest objęta zakresem swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE. Trybunał wskazał, że powyższe powinien ustalić sąd odsyłający. Z postanowienia odsyłającego wynika, że uregulowanie krajowe mające zastosowanie w postępowaniu głównym uzależnia wykonywanie prostytucji od wymogu posiadania zezwolenia.
Ograniczenie swobody przedsiębiorczości
Zgodnie z orzecznictwem TS ograniczeniem swobody przedsiębiorczości jest każdy środek krajowy, który – nawet jeśli jest stosowany bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – zakazuje korzystania przez obywateli Unii z tej swobody, utrudnia je lub ogranicza jego atrakcyjność (wyrok Memoria i Dall’Antonia, C-342/17, pkt 48). W niniejszej sprawie austriackie uregulowanie, które przewiduje, że organ administracyjny może zdecydować o zamknięciu zakładu handlowego ze skutkiem natychmiastowym z uwagi na to, że organ ten podejrzewa, iż w zakładzie tym jest prowadzona działalność w zakresie prostytucji bez wymaganego tym uregulowaniem zezwolenia, może mieć negatywny wpływ na obrót i prowadzenie działalności zawodowej, w szczególności jeśli chodzi o relacje z klientami korzystającymi z danych usług. W związku z tym uregulowanie takie może utrudniać osobom pochodzącym z innych państw członkowskich, zamierzającym osiedlić się w kraju związkowym Tyrol (Austria) w celu wykonywania tam działalności zawodowej, takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, takie działanie lub zniechęcać je do tego (wyrok Somowa, C-103/13, pkt 41–45). W konsekwencji takie uregulowanie krajowe stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE.
Zgodnie z orzecznictwem TS ograniczenie swobody przedsiębiorczości, przewidziane w art. 49 TFUE może być uzasadnione, pod warunkiem że jest ono stosowane bez dyskryminacji z uwagi na przynależność państwową, nadrzędnymi względami interesu ogólnego i o ile jest ono właściwe dla zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie wykracza ono poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia (wyrok Memoria i Dall’Antonia, pkt 51). Ponadto, prawa podstawowe chronione na mocy Karty są stosowane we wszystkich sytuacjach podlegających unijnemu prawu, a ich poszanowanie jest zatem konieczne, gdy przepisy krajowe mieszczą się w zakresie zastosowania prawa UE (wyrok AGET Iraklis, C-201/15, pkt 62). Trybunał wyjaśnił, że jest tak w szczególności w przypadku, gdy uregulowanie krajowe może stanowić przeszkodę dla jednej lub kilku swobód podstawowych zagwarantowanych TFUE i gdy dane państwo członkowskie powołuje się na nadrzędne względy interesu ogólnego, aby uzasadnić taką przeszkodę. W takiej sytuacji odnośne przepisy krajowe mogą być objęte przewidzianymi wyjątkami wyłącznie wtedy, gdy są zgodne z prawami podstawowymi, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał (wyrok AGET Iraklis, pkt 63).
Ochrona interesu ogólnego
W niniejszej sprawie austriackie uregulowanie stanowiące ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE, powoduje również ograniczenie w korzystaniu z prawa do podejmowania pracy oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o których mowa odpowiednio w art. 15 ust. 2 i art. 16 Karty. Jednocześnie art. 52 ust. 1 Karty dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu ustanowionych w niej praw, o ile są one przewidziane ustawą, szanują istotę tych praw i wolności oraz – przy poszanowaniu zasady proporcjonalności – są konieczne i rzeczywiście odpowiednie w stosunku do celów interesu ogólnego uznanych przez UE lub potrzeby ochrony praw i wolności innych osób (wyrok AGET Iraklis, pkt 70).
Rząd austriacki twierdził, że sporne uregulowanie krajowe jest niezbędne w celu zapobiegania działaniom przestępczym związanym z prostytucją oraz w celu ochrony zdrowia ludzkiego. Rząd ten podnosi, że w kraju związkowym Tyrol prostytucja nie jest zakazana, ale podlega ona kontroli i ograniczeniom przewidzianym w interesie ogólnym. W tym celu ta działalność podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia. Ponadto, osoby uprawiające prostytucję podlegają szczególnym wymogom w dziedzinie zdrowia i regularnej kontroli mającej na celu wykrywanie chorób przenoszonych drogą płciową, w tym AIDS, a także gruźlicy. Natomiast nielegalna prostytucja pozostaje poza taką kontrolą, zdaniem tego rządu stanowi ona zagrożenie dla zdrowia osób, które ją uprawiają, dla ich klientów, a także w sposób ogólny dla społeczeństwa.
Trybunał przypomniał, że zapobieganie popełnianiu przestępstw wobec osób prostytuujących się, w szczególności handlu ludźmi, przymusowej prostytucji oraz prostytucji nieletnich, stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego (wyrok Trijber i Harmsen, C-340/14 i C-341/14, pkt 68). Ponadto z orzecznictwa TS wynika, że ochrona zdrowia publicznego należy do nadrzędnych względów interesu ogólnego uznanych przez unijne prawo (wyrok CMVRO, C-297/16, pkt 57).
W niniejszej sprawie świadczenie usług obejmujących uprawianie prostytucji, nawet przez krótki okres w ramach niezarejestrowanego zakładu handlowego, i w związku z tym bez zezwolenia udzielonego przez organ władzy publicznej państwa członkowskiego, zdaniem TS, nie pozwala na zapewnienie odpowiedniej kontroli przez właściwe organy tej działalności w ramach danego zakładu. W konsekwencji może to zwiększyć ryzyko, że osoby, które w tym państwie wykonują tę działalność, staną się ofiarami przestępstw. Podobnie świadczenie tych usług przez osoby, które nie są poddane szczególnym wymogom w zakresie zdrowia i regularnej kontroli mającej na celu wykrywanie chorób przenoszonych drogą płciową, może sprzyjać zagrożeniom dla zdrowia zarówno osób oddających się prostytucji, jak ich klientów. Bezsporne jest, że nieleczone choroby przenoszone drogą płciową prowadzą do pogorszenia stanu zdrowia, a fakt bycia nosicielem takiej nieleczonej choroby zwiększa ryzyko zarażenia się inną chorobą. W tych okolicznościach TS stwierdził, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości, jakie powoduje sporne austriackie uregulowanie, które przyznaje organowi administracji uprawnienie do podjęcia decyzji o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego z tego powodu, że ten organ podejrzewa prowadzenie w ramach tego zakładu działalności w zakresie prostytucji bez zezwolenia wymaganego przez sporne uregulowanie, jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego i właściwe do zagwarantowania realizacji celów, którym ma służyć samo uregulowanie, obejmujących zapobieganie popełnianiu przestępstw wobec osób, które uprawiają prostytucję, oraz ochronę zdrowia publicznego. W ocenie TS sporne austriackie uregulowanie przewidując, że organ administracyjny może zdecydować o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego z ww. powodów, może, co do zasady, zostać uznane za proporcjonalne względem tych celów.
Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że to sporne uregulowanie zezwala na zamknięcie zakładu bez żadnego uzasadnienia, pod względem faktycznym i prawnym, sporządzonego w formie pisemnej i doręczonego adresatowi środka, wymagając jednocześnie, aby wniosek o uchylenie decyzji dotyczącej tego zamknięcia został uzasadniony przez zainteresowaną osobę. Z orzecznictwa TS wynika, że skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej w art. 47 Karty wymaga, aby zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami decyzji wydanej w stosunku do niego przez organ administracyjny, czy to poprzez treść samej decyzji, czy to poprzez poinformowanie go o tych powodach na jego żądanie. Pozwoli to zainteresowanemu na obronę swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz na podjęcie w sposób w pełni świadomy decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do właściwego sądu, a sądowi w pełni umożliwi dokonanie kontroli zgodności z prawem danej decyzji krajowej (wyroki: ZZ, C-300/11, pkt 53; Berlioz Investment Fund, C-682/15, pkt 84). Trybunał podkreślił, że prawo do bycia wysłuchanym w trakcie każdego postępowania, ustanowione w art. 47 i 48 Karty i stanowiące integralną część prawa do obrony, będącego ogólną zasadą prawa Unii oznacza, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione przez zainteresowanego stanowisko, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy oraz uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób.
Tym samym obowiązek uzasadnienia decyzji w wystarczająco szczegółowy i konkretny sposób, aby umożliwić zainteresowanemu zrozumienie powodów odmowy uwzględnienia jego wniosku, stanowi konsekwencję zasady przestrzegania prawa do obrony (wyrok Mukarubega, C-166/13, pkt 43, 45, 48).
Obowiązek poszanowania prawa do obrony adresatów decyzji, które w znaczący sposób dotykają ich interesów, ciąży więc zasadniczo na organach administracyjnych państw członkowskich wówczas, gdy podejmują one decyzje wchodzące w zakres stosowania unijnego prawa (wyrok Mukarubega, pkt 50). Ten wymóg uzasadnienia decyzji krajowych organów administracyjnych nabiera szczególnego znaczenia w kontekście sprawy, takiej jak ta rozstrzygana w postępowaniu głównym, w której należy dokonać oceny uzasadnionego i proporcjonalnego charakteru ograniczenia swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE, jak również korzystania z wolności wyboru zawodu i wolności prowadzenia działalności gospodarczej, ustanowionych, odpowiednio, w art. 15 ust. 2 i art. 16 Karty.
Trybunał wskazał, że do sądów krajowych należy dokonanie całościowej oceny okoliczności, w których przyjęto i wdrożono przepisy zawierające ograniczenie, na podstawie dowodów przedstawionych przez właściwe organy państwa członkowskiego, zmierzających do wykazania istnienia właściwego celu uzasadniającego ograniczenia jednej z podstawowych swobód zagwarantowanych przez TFUE oraz proporcjonalności tego ograniczenia (wyrok Sporting Odds, C-3/17, pkt 53). Sądy mogą być zobowiązane przez krajowe przepisy proceduralne do zastosowania koniecznych środków mających na celu ułatwienie przedstawienia takich dowodów. Jednak nie można od nich wymagać, aby zastąpiły te organy w zakresie spoczywającego na tych organach obowiązku przedstawienia uzasadnienia. Jeśli uzasadnienie takie nie zostanie przedstawione ze względu na nieobecność lub bierność tych organów, sąd krajowy powinien mieć możliwość wyciągnięcia wszelkich konsekwencji z tego braku (wyrok Sporting Odds, pkt 54).
W rozpatrywanej sprawie, ponieważ uregulowanie krajowe nie wymaga, aby decyzja nakazująca zamknięcie ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego, była należycie uzasadniona, pod względem faktycznym i prawnym, na piśmie i doręczona jej adresatowi, Trybunał uznał, że nie odpowiada ono wymogom ustanowionym w orzecznictwie TS. Austriackie uregulowanie nie gwarantuje, że adresat tej decyzji będzie mógł poznać podstawy, na których decyzja ta się opiera, w celu umożliwienia mu obrony swoich praw i podjęcia decyzji, czy stosowne jest wystąpienie do właściwego sądu. W ocenie TS sporne uregulowanie nie pozwala na zapewnienie skuteczności kontroli sądowej ani poszanowania prawa do obrony, zagwarantowanych w art. 47 i 48 Karty oraz przez ogólne unijne zasady.
Odnosząc się do przewidzianego w uregulowaniu krajowym, będącym przedmiotem postępowania głównego, wymogu, zgodnie z którym każdy wniosek o uchylenie decyzji o zamknięciu zakładu musi być należycie uzasadniony przez zainteresowaną osobę, TS stwierdził, że wymóg ten jest nieproporcjonalny ze względu na to, że uregulowanie to nie przewiduje przy tym obowiązku uzasadnienia takiej decyzji. W tym względzie żądanie od adresata decyzji administracyjnej, aby uzasadnił swój wniosek o uchylenie tej decyzji, podczas gdy sama decyzja nie jest uzasadniona, narusza prawo tego adresata do skutecznego środka prawnego i prawo dostępu do sądu, a także jego prawo do obrony.
Analizując przewidziane w austriackim prawie ograniczenia powodów, które mogą uzasadniać uchylenie przez organ administracyjny decyzji o zamknięciu zakładu handlowego, TS przypomniał, że ta decyzja może zostać uchylona, w sytuacji gdy jej adresat przedstawi zezwolenie na prowadzenie domu publicznego albo zapewni, że prowadzenie domu publicznego nie zostanie ponownie podjęte po takim uchyleniu. Przy założeniu, że ta regulacja znajduje zastosowanie do rozstrzyganego sporu (co powinien zbadać sąd odsyłający), zdaniem TS, nie wydaje się, aby powyższe ograniczenie było nieproporcjonalne w stosunku do celów zamierzonych w tej ustawie, jakimi są: zapobieganie popełnianiu przestępstw wobec osób, które uprawiają prostytucję oraz ochrona zdrowia publicznego. Trybunał stwierdził, że skoro możliwość zamknięcia zakładu handlowego ze skutkiem natychmiastowym z uwagi na fakt, że właściwy organ podejrzewa, że w ramach tego zakładu jest prowadzona działalność w zakresie prostytucji bez wymaganego w tym celu zezwolenia, jest uzasadniona tymi celami, ograniczenie przewidziane w austriackim prawie należy uznać za logiczną konsekwencję zakazu, przewidzianego w odnośnym uregulowaniu, prowadzenia domu publicznego bez takiego zezwolenia.
Reasumując TS orzekł, że art. 49 TFUE, art. 15 ust. 2 i art. 16, 47 i 52 Karty oraz ogólną zasadę prawa do dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak te będące przedmiotem sprawy rozstrzyganej w postępowaniu głównym, sprzeciwiają się one obowiązywaniu uregulowania krajowego, które przewiduje, że organ administracyjny może podjąć decyzję o zamknięciu ze skutkiem natychmiastowym zakładu handlowego, z uwagi na to, że ten organ podejrzewa, iż w zakładzie tym jest prowadzona działalność w zakresie prostytucji bez wymaganego tym uregulowaniem krajowym zezwolenia w zakresie, w jakim po pierwsze, to uregulowanie nie wymaga, aby taka decyzja była uzasadniona, pod względem faktycznym i prawnym, na piśmie i przekazana jej adresatowi, a po drugie, wymaga, aby wniosek o uchylenie tej decyzji był uzasadniony przez jej adresata.
Wyrok TS z 8.5.2019 r., PI, C-230/18