Source: https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-28-stycznia-2016-r-o-projekcie-ustawy-o-pomocy-panstwa-w-wychowywaniu-dzieci
Timestamp: 2019-05-27 12:00:05
Legal References Found: art. 2
 art. 52
 art. 46
 art. 22
 art. 22
 art. 1
 art. 7
 art. 10
 art. 7
 art. 7
 art. 3
 art. 7
 art. 5
 art. 6
 art. 6
 art. 2
 art. 2
 art. 24
 art. 6
 art. 37
 art. 41
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 8

Art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 9
 art. 10
 art. 10
 art. 29
 art. 171
 art. 14
 art. 18
 art. 22
 art. 24
 art. 25
 art. 26
 art. 13
 art. 28
 art. 13
 art. 13
 art. 14
 art. 34
 art. 41
 art. 17
 art. 16
 art. 16
 art. 23
 art. 16
 art. 11
 art. 11
 art. 16
 art. 16
 art. 3
 art. 16
 art. 11
 art. 11
 art. 23
 art. 25
 art. 25
 art. 25
 art. 25
 art. 25
 art. 25
 art. 27
 art. 16
 art. 5
 art. 50
 art. 3
 art. 3
 art. 3

Document Content:
Opinia z 28 stycznia 2016 r. o projekcie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Rada Legislacyjna 2016-01-28
RL-0303-1/16
o projekcie ustawy o pomocy państwa
w wychowywaniu dzieci
Pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. na wniosek Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o zaopiniowanie projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Projektowana ustawa ma na celu realizację rządowego programu wsparcia finansowego dla rodzin posiadających dzieci, zwanego w języku debaty publicznej „Programem 500+”, wpisującego się w szerszy pakiet działań o charakterze prospołecznym. W uzasadnieniu projektowanej ustawy wskazano na ratio legis wprowadzanych rozwiązań, którym jest udzielenie wsparcia finansowego dla rodzin wychowujących dzieci do 18 roku życia, przez to zachęcenie do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Z przedstawionych danych demograficznych wynika, że obecnie współczynnik dzietności wynosi w Polsce tylko ok. 1,3. Przyjmuje się, że wartość tego współczynnika mniejsza niż 2,1 oznacza, że proces odtwarzania populacji kształtuje się poniżej prostej zastępowalności pokoleń. Niepokojące są też dane statystyczne na temat struktury rodzin z dziećmi. Udział rodzin z jednym tylko dzieckiem wyniósł w 2011 aż 53,3% (i wzrósł o ok. 6% w porównaniu z rokiem 2002). W tym stanie rzeczy Rada Legislacyjna podziela opinię o pilnej konieczności podjęcia działań zmierzających do zahamowania, a nawet odwrócenia, zarysowanych niekorzystnych tendencji demograficznych. Kwestia rodzaju podjętych środków ma oczywiście charakter polityczny.
Głównym elementem „Programu 500+” jest wprowadzenie do systemu nowego świadczenia pieniężnego w wysokości 500 zł na każde dziecko w rodzinie, zwanego „świadczeniem wychowawczym”. Stosownie do tego zamierzenia zakres przedmiotowy projektu opiniowanej ustawy obejmuje warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. W dziewięciu rozdziałach projektu przewidziano określenie zakresu podmiotowego prawa do świadczenia wychowawczego, cele tego świadczenia, jego wysokość i kryteria przyznawania, w tym zasady ustalania dochodu rodziny, od których zależy prawo do świadczenia na pierwsze dziecko, przesłanki utraty prawa do świadczenia wychowawczego lub zmiany jego formy, zasady weryfikacji kwot kryteriów dochodowych, podmioty realizujące zadania w zakresie realizacji prawa do świadczenia wychowawczego, zasady postępowania i wypłacania oraz finansowania tego świadczenia. W celu ułatwienia stosowania ustawy i zwiększenia jej czytelności w art. 2 projektu zamieszczono obszerny tzw. słowniczek ustawowy, obejmujący wyjaśnienia 22 używanych w nim pojęć. W projekcie przewidziano także dla Rady Ministrów obowiązki o charakterze sprawozdawczym, jak również zaproponowano dokonanie kilkunastu zmian w obowiązujących ustawach odnoszących się do świadczeń społecznych.
Jak widać opiniowany projekt ustawy niemal w całości dotyczy nowego świadczenia socjalnego, jakim jest świadczenie wychowawcze. W tym kontekście – zdaniem Rady Legislacyjnej – można wyrazić pewną wątpliwość co do tytułu aktu prawnego. W obecnym brzmieniu odnosi się on bowiem do pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co sugeruje zdecydowanie szerszy zakres spraw niż ten, który znalazł się w projekcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że co prawda prawo do świadczenia wychowawczego jest formą pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ale na pewno nie jest to forma jedyna. Biorąc pod uwagę postulat, by tytuł aktu prawnego w miarę precyzyjnie odzwierciedlał regulowaną przezeń materię można zasugerować odpowiednią zmianę w tym zakresie. Wydaje się, że z tego punktu widzenia tytuł „ustawa o świadczeniu wychowawczym” usunąłby podniesione zastrzeżenia, choć z pewnością jego wydźwięk społeczny i polityczny nie jest tak wyrazisty i nie oddaje celu wprowadzania nowej regulacji.
Projekt zawiera także dość rozbudowaną propozycję regulacji przejściowej. Zgodnie z propozycją zawartą w art. 52 projektu planowany dzień wejścia w życie ustawy to pierwszy dzień miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia (z wyjątkiem wchodzącego w życie z dniem ogłoszenia art. 46 przewidującego obowiązki organizacyjne dla podmiotów zaangażowanych w realizację ustawy).
Konstrukcja prawa do świadczenia wychowawczego
Charakter świadczenia wychowawczego
Świadczenie wychowawcze w kształcie nadawanym projektowaną ustawą to świadczenie materialne (w przeważającej mierze pieniężne) o charakterze powszechnym, roszczeniowym, przyznawanym na wniosek uprawnionego. Przysługuje ono na każde z dzieci osobno. W odniesieniu do pierwszego (także jedynego) dziecka jest uzależnione od spełnienia określonego kryterium dochodowego, natomiast ma charakter – co do zasady – bezwarunkowy w odniesieniu do kolejnych dzieci w rodzinie. Prawo do świadczenia wychowawczego jest ustalane na okresy roczne. Z punktu widzenia systemowego ma ono charakter mieszany, gdyż w jego konstrukcji prawnej dostrzec można elementy typowe dla dwóch technik realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego – tzw. zaopatrzenia społecznego i pomocy społecznej. O zaopatrzeniowym charakterze świadczenia wychowawczego świadczą takie elementy, jak jego roszczeniowość, finansowanie budżetowe oraz – w przypadku kolejnych dzieci – brak dodatkowych przesłanek warunkujących nabycie prawa do świadczenia. Natomiast elementami typowymi dla świadczeń z pomocy społecznej są: kryterium dochodowe jako przesłanka nabycia prawa na pierwsze dziecko i celowy charakter świadczenia wychowawczego. Jest to jednak celowość względna, gdyż wykorzystywanie świadczenia niezgodnie z jego celem, w tym marnotrawienie środków finansowych, nie pozbawia prawa, lecz powoduje zmianę formy tego świadczenia (z pieniężnej na rzeczową). Układ wskazanych przesłanek uprawnia do stwierdzenia, że świadczenie wychowawcze ma w przeważającym zakresie charakter zaopatrzeniowy.
Zakres podmiotowy prawa do świadczenia wychowawczego
Zakres podmiotowy prawa do świadczenia wychowawczego jest niezwykle szeroki. Tytułem ogólnym uprawniającym do ubiegania się o nie jest wymóg posiadania obywatelstwa polskiego. Pod pewnymi warunkami do kręgu tego projekt zalicza także cudzoziemców, chodzi jednak wyłącznie o tych spośród nich, których status jest zbliżony do statusu obywateli polskich albo którzy mają prawo pobytu czasowego lub stałego na terytorium Polski. Oprócz tego projekt wymaga zamieszkiwania przez wymienione wyżej osoby na terytorium naszego kraju przez okres, w którym mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe stanowią inaczej. W praktyce oznacza to – jak wskazano w uzasadnieniu projektu – eliminację z zakresu prawa do świadczenia wychowawczego większości przypadków, kiedy ośrodek interesów życiowych danej osoby znajduje się w innym państwie.
Prawo do omawianego świadczenia przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2). Nie znaczy to jednak, aby każdej z wymienionych osób przysługiwało prawo do wypłaty „własnego” świadczenia wychowawczego. W projekcie wyeliminowano możliwość dublowania uprawnień, a więc wypłacania na to samo dziecko więcej niż jednego świadczenia. Zgodnie z art. 22 w przypadku zbiegu prawa świadczenie wypłaca się osobie, która faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, a jeśli opieka jest sprawowana wspólnie (równocześnie) – świadczenie wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Rada Legislacyjna zwraca uwagę na trudności, jakie mogą powstać w związku ze stosowaniem powyższej zasady. W praktyce w wielu przypadkach stwierdzenie tego, kto pierwszy złożył wniosek, może okazać się niemożliwe (np. gdy wnioski zostaną wysłane pocztą lub złożone w różnych urzędach). Celowym byłoby zatem uszczegółowienie art. 22 projektu poprzez doprecyzowanie trybu ustalania pierwszeństwa, o jakim mowa w tym przepisie. Ponadto uzupełnić należy treść art. 1 ust. 2 pkt d o wskazanie, że w przepisie tym chodzi o „państwa członkowskie Unii Europejskiej”.
Nabycie i utrata prawa do świadczenia wychowawczego
Świadczenie wychowawcze zostało powiązane z posiadaniem dziecka lub sprawowaniem opieki nad dzieckiem. Jednak osoby objęte zakresem podmiotowym opiniowanego projektu będą mogły ubiegać się o to świadczenie pod pewnymi warunkami. Po pierwsze w projekcie zdefiniowano pojęcie „dziecka” (art. 2 pkt 5), przez które rozumieć należy dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione, oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Świadczenie wychowawcze będzie przysługiwać na dziecko do dnia ukończenia przez nie 18 roku życia. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 7 projektu ustawy świadczenie wychowawcze nie będzie przysługiwać, jeżeli:
– dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej,
– pełnoletnie dziecko ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko (chodzi o osoby, które nie ukończyły 18 lat, a pełnoletniość uzyskały w związku z art. 10 § 2 k.c.),
– członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze (chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej),
– ponadto świadczenie wychowawcze nie przysługuje na pierwsze dziecko, jeśli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone na to dziecko (od jego rodzica) świadczenie alimentacyjne (z pewnymi wyjątkami, o których mowa w art. 7 ust. 2).
A zatem sposób ukształtowania zakresu odniesienia omawianego świadczenia sprawia, że krąg dzieci, na które ma ono przysługiwać jest bardzo szeroki. Oznacza to tym samym, że wsparcie finansowe dla rodzin posiadających oraz planujących posiadanie dzieci trafi do wielu osób. Jednak ze względu na przesłanki nabycia prawa do świadczenia wychowawczego wyróżnić należy dwa jego rodzaje. Kryterium dyferencjacji jest tu status dziecka, na jakie świadczenie ma przysługiwać. Zasadą jest, że zakresem świadczenia wychowawczego obejmuje się wszystkie dzieci, jednak w przypadku dziecka pierwszego projektodawca wprowadza kryterium dochodowe.
Wątpliwość może budzić wyłączenie wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 4 projektu, który – zdaniem Rady Legislacyjnej – nie koresponduje z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w wersji obecnie obowiązującej. Z przepisu tego ma wynikać, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Rozporządzenie 883/2004 wskazuje w art. 3 ust. 1, że ma ono zastosowanie do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego: a) świadczeń z tytułu choroby; b) świadczeń z tytułu macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca; c) świadczeń z tytułu inwalidztwa; d) świadczeń z tytułu starości; e) rent rodzinnych; f) świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i choroby zawodowej; g) zasiłków na wypadek śmierci; h) świadczeń dla bezrobotnych; i) świadczeń przedemerytalnych i j) świadczeń rodzinnych. Nie bardzo wiadomo, co ma na myśli projektodawca pisząc o świadczeniach o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego. Podobny charakter mają jedynie świadczenia rodzinne (jako bezzwrotne świadczenia pieniężne przeznaczone na wsparcie rodzin posiadających dzieci). W świetle tego rozporządzenia, jeżeli dana osoba podlega zabezpieczeniu społecznemu w którymś z państw objętych systemem koordynacji, to przysługują jej świadczenia tylko w państwie właściwym. Gdy członek rodziny osoby podlegającej projektowanej ustawie przebywa w innym państwie i przysługują mu świadczenia objęte ww. systemem (tylko nieliczne świadczenia, wymienione w tym rozporządzeniu mu nie podlegają), to rodzina ta nie ma uprawnień do świadczeń przysługujących w RP. Nie ma zatem potrzeby wprowadzania do ustawy art. 7 ust. 1 pkt 4, bo przewiduje ona – w innym miejscu – skutki przebywania za granicą członka rodziny ubiegającego się o świadczenie wychowawcze (art. 16) i są one wystarczające, aby zapobiec pobieraniu świadczeń w dwóch państwach naraz. Poza tym wątpliwość budzi sformułowanie „świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego”. Świadczenie wychowawcze jest podobne do każdego świadczenia rodzinnego, a gdy chodzi o bliższe podobieństwo i uzyskiwanie świadczeń w państwach nie objętych ww. systemem, to nasuwa się pytanie, w jaki sposób organ właściwy miałby dowodzić zaistnienia sytuacji określonej tym przepisem. Warto zauważyć, że w pozostałych ustawach regulujących świadczenia na rzecz rodzin (o świadczeniach rodzinnych i o świadczeniach z funduszu alimentacyjnego) nie istnieją i nie są planowane tego typu wyłączenia prawa do ich uzyskiwania.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 opiniowanego projektu ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne – 1200 zł. Warto podkreślić, że podwyższenie progu dochodowego, a więc zwiększenie szansy na uzyskanie świadczenia wychowawczego, zależy od tego, czy w rodzinie jest dziecko niepełnosprawne, bez zastrzeżenia, że chodzi tu o pierwsze dziecko.
Przez pierwsze dziecko rozumieć należy dziecko jedyne lub najstarsze w wieku do 18 roku życia, a w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia – jedno z nich, wskazane przez uprawnionego (art. 2 pkt 14 projektu). Jak widać prawne pojęcie „dziecka pierwszego” różni się od znaczenia potocznego, gdyż bierze się tu pod uwagę wyłącznie dzieci do ukończenia 18 roku życia. Tym samym w przypadku, kiedy najstarsze z dzieci osiąga pełnoletniość wówczas kategoria „dziecka pierwszego” przechodzi na kolejne najstarsze dziecko.
Ponadto w słowniczku ustawowym zdefiniowano zarówno pojęcie dochodu, jak i rodziny. Jeśli chodzi o pojęcie dochodu, to na uwagę zasługują dwie ważne okoliczności. Po pierwsze nie wlicza się do niego świadczenia wychowawczego, a więc fakt jego pobierania nie wpływa na ustalenie prawa w przypadku ubiegania się o nie na pierwsze dziecko. Po drugie przy ustalaniu dochodu uwzględnia się rzeczywisty stan dochodów uprawnionego. W projekcie przewiduje się wyłączenie z podstawy ustalania stanu dochodów rodziny tzw. dochodu utraconego (art. 6 ust. 1), który wiąże się z zakończeniem pobierania różnego rodzaju świadczeń lub utratą zatrudnienia oraz uwzględnianie dochodu uzyskanego (jeśli „ma on być” – a nie „jest” jak wynika z projektu – uzyskiwany w okresie pobierania świadczenia). Zgodnie z art. 6 ust. 2 uzyskanie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym ustalanie prawa do świadczenia wychowawczego, powoduje, że przeciętny dochód ustala się nie dla całego roku, ale tylko dla miesięcy, w których ten dochód był osiągany. W rezultacie sumę dochodów dzieli się nie przez 12 miesięcy, lecz przez liczbę miesięcy faktycznego osiągania dochodu. Z projektu nie wynika to wprost, ale powyższą zasadę należy stosować także w przypadku, kiedy następuje łączenie dochodów (np. pracy i działalności gospodarczej). Jeśli zatem uprawniony uzyskiwał dochody przez cały rok z danego źródła, natomiast z innego źródła tylko przez część roku – wówczas przeciętny jego dochód ustalany jest tylko za miesiące, w których uzyskiwał dochody ze wszystkich źródeł (jeśli oczywiście dochody te uzyskuje nadal w okresie pobierania świadczenia). Jeśli natomiast uzyskanie dochodu następuje po roku kalendarzowym poprzedzającym okres pobierania świadczenia (art. 6 ust. 3) – wówczas przeciętny miesięczny dochód z poprzedniego roku powiększa się o dochód bieżący (z miesiąca następującego po miesiącu uzyskania nowego dochodu). W związku z powyższym Rada Legislacyjna sygnalizuje poważne trudności, jakie dla organów właściwych może powodować zawarty w art. 6 ust. 2 i 3 warunek uzyskiwania dochodu w okresie pobierania świadczenia. W niektórych przypadkach stwierdzenie tej okoliczności nie jest możliwe przed jej zaistnieniem.
Tym samym celem projektu jest uwzględnienie rzeczywistego stanu dochodów osób ubiegających się o uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę na nieuwzględnienie w definicjach „utraty dochodu” (art. 2 pkt 19) i „uzyskania dochodu” (art. 2 pkt 20) szeregu świadczeń, które wpływają na stan majątkowy rodziny (podlegających lub niepodlegających podatkowi dochodowemu od osób fizycznych). Nieuwzględnienie tych dochodów (np. stypendiów uczniowskich) może prowadzić do sytuacji, kiedy prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko przysługiwać będzie osobom pozostającym w lepszej sytuacji materialnej od osób, które tego świadczenia będą pozbawione. Może to rodzić obawy co do zgodności tego rozwiązania z konstytucyjną zasadą równości.
Warto także zwrócić uwagę na art. 2 pkt 13, w którym obecna jego treść może sugerować, że warunek wychowywania co najmniej jednego dziecka wspólnie z jego rodzicem odnosi się wyłącznie do osoby rozwiedzionej, czy art. 2 pkt 21, gdzie wskazany w przepisie katalog umów cywilnoprawnych jest niepełny (zwłaszcza w kontekście art. 24 ust. 2, który to przepis wymienia dodatkowo umowy o świadczenie usług). Ponadto w art. 6 ust. 4 przewidziano, że w przypadku gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Podobne rozwiązanie proponuje się w kilku innych miejscach (w art. 37 pkt 2 lit. b i art. 41 pkt 2 lit. a). Przy takim brzmieniu przepisów może nasuwać się pytanie, czy nie uwzględnia się tylko tej osoby, czy także jej dochodu. Sugeruje on, że dochód takiej osoby uwzględnia się przy obliczaniu dochodu rodziny, a nie uwzględnia się jedynie tej osoby „ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę”. Przepisy te powinny jednoznacznie przesądzać, że także dochodu takiej osoby nie uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny.
Wysokość świadczenia wychowawczego i okres jego pobierania
Świadczenie wychowawcze przysługiwać ma w jednakowej wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko. Zasadą jest więc wypłata tego świadczenia w formie pieniężnej. Zgodnie jednak z art. 8 projektu w przypadku, gdy osoba uprawniona marnotrawi wypłacane jej świadczenie wychowawcze lub wydatkuje je niezgodnie z celem, organ właściwy przekazuje należne osobie świadczenie w całości lub w części w formie rzeczowej. Stwierdzeniu powyższych okoliczności ma służyć wywiad środowiskowy, jaki może być zarządzony w danej sprawie. Wydaje się, że sama idea dyscyplinowania osób uprawnionych jest słuszna. W projekcie – jak już wyżej wspomniano – sformułowano w sposób ogólny cel świadczenia wychowawczego (art. 4 ust. 1), jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. A zatem pożądane jest, aby kwoty świadczenia wychowawczego były wydatkowane zgodnie z tymi dyrektywami. Ważne znaczenie ma przy tym to, że ich naruszenie nie skutkuje pozbawieniem w ogóle prawa do świadczenia, lecz jedynie zmianą formy jego udzielania (z pieniężnej na rzeczową). Regulacja zawarta w art. 8 projektu nasuwa jednak kilka wątpliwości. Najpoważniejsza z nich dotyczy nazbyt ogólnikowego charakteru przesłanek prowadzących do zmiany formy świadczenia wychowawczego. W proponowanym brzmieniu przepis art. 8 może być w praktyce nieegzekwowalny, nie bardzo bowiem wiadomo na czym polega marnotrawienie świadczenia i jego wydatkowanie niezgodnie z przeznaczeniem. Przecież w budżecie domowym poszczególnym źródłom dochodu nie przyporządkowuje się określonych rodzajów wydatków. W sytuacji, kiedy kwoty świadczeń wychowawczych stanowić będą główne źródło dochodu rodziny, z pewnością w pewnej części zostaną one przeznaczone na cele niepozostające w bezpośrednim związku z zaspokojeniem potrzeb rodziny. Nie wiadomo też w jaki sposób i wedle jakich proporcji powinno się dzielić świadczenie wychowawcze na część pieniężną i rzeczową, a chyba możliwość takiego podziału należałoby dopuścić w świetle brzmienia proponowanego przepisu. Zdaniem Rady Legislacyjnej rozwiązanie zaproponowane w art. 8 projektu ustawy ze względu na zarysowane trudności raczej nie będzie w praktyce stosowane zbyt często, a przez to nie wyeliminuje ewentualnych patologii.
Art. 18 projektu przewiduje, że prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego. Okres ten nie wiąże się jednak z petryfikacją prawa do świadczenia, gdyż ustaje ono po zaistnieniu przesłanek negatywnych lub – w przypadku świadczenia na pierwsze dziecko – przekroczeniem kryterium dochodowego. Roczny okres, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 projektu wiąże się zatem z koniecznością ponawiania w każdym roku procedury wnioskowej.
Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się na wniosek uprawnionego, począwszy od miesiąca, w którym ten wniosek wpłynął (z prawidłowo wypełnionymi dokumentami). W przypadku dzieci niepełnosprawnych w rodzinie prawo to może być ustalone za okres wcześniejszy (art. 18 ust. 3), może też wygasnąć wcześniej, jeśli orzeczenie o niepełnosprawności traci ważność przed 30 września danego roku (art. 18 ust. 4). Warto przy okazji zwrócić uwagę na użyte w dwóch ostatnio cytowanych przepisach sformułowania. W art. 18 ust. 3 mowa jest o „prawie do świadczenia wychowawczego uzależnionego od niepełnosprawności”, zaś w art. 18 ust. 4 o „…niepełnosprawności dziecka”. Różnice w stylizacji obu przepisów są oczywiście niewytłumaczalne. Można nawet stwierdzić, że konstrukcja prawa do świadczenia wychowawczego nie jest oparta na niepełnosprawności dziecka, na które to świadczenie ma przysługiwać, a chyba taki kierunek interpretacji sugeruje sformułowanie zawarte zwłaszcza w art. 18 ust. 4.
W rozdziale 3 projektowanej ustawy zawarto zasady weryfikacji świadczenia wychowawczego. Jak wynika z treści art. 9 chodzi tu jednak nie tylko o weryfikację świadczenia, ale przede wszystkim o weryfikację kwot uprawniających do tego świadczenia na pierwsze dziecko. Wydaje się więc, że konieczna byłaby zmiana tytułu rozdziału, tak, aby odzwierciedlał on rzeczywistą treść zawartej w nim regulacji. Co ciekawe w uzasadnieniu projektowanej ustawy stosowny fragment rozważań został zatytułowany „Weryfikacja wysokości kryterium dochodowego i świadczenia wychowawczego”, co wydaje się zabiegiem właściwym. Można ewentualnie zaproponować posłużenie się pojęciem „Aktualizacja kryterium dochodowego”, gdyż samo pojęcie „weryfikacji” jest już używane w projekcie (art. 6 ust. 2 i 3) w innym znaczeniu. Weryfikacja ma odbywać się na drodze dialogu trójstronnego co trzy lata, z uwzględnieniem wyników badań w sprawie minimum socjalnego.
Niezależnie od opisanego mechanizmu weryfikacji Rada Ministrów uzyska kompetencję do podnoszenia wysokości kwoty świadczenia wychowawczego w oparciu o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Nie kwestionując zasadności powyższego uprawnienia Rady Ministrów należałoby wytknąć opiniowanemu projektowi brak systemowego rozwiązania weryfikacji wysokości świadczenia wychowawczego w oparciu o obiektywne czynniki. Jest to tym bardziej zastanawiające, że projektodawca przewidział rozbudowany mechanizm weryfikacji kryteriów dochodowych, który przecież mógłby tu znaleźć zastosowanie.
Aspekty organizacyjne, proceduralne i finansowe prawa do świadczenia wychowawczego
1. Organami właściwymi w sprawach wynikających z realizacji przepisów projektowanej ustawy są organy gminy, a więc wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub je otrzymującej. Wymienione organy mogą upoważnić do prowadzenia postępowania w tych sprawach pracownika urzędu (w tym swojego zastępcę) albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy (względnie na ich wniosek inną osobę). Jeśli zaś chodzi o zagadnienia wynikające z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego to organami właściwymi są marszałek województwa i minister właściwy do spraw rodziny.
Istotne wątpliwości wzbudza projektowany przepis art. 10 ust. 3. Zgodnie z nim „W przypadku gdy postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, prowadzone są w ośrodku pomocy społecznej, realizacja tych zadań nie może powodować nieprawidłowości w wykonywaniu zadań pomocy społecznej, a także nie może naruszać norm zatrudnienia pracowników socjalnych określonych w przepisach o pomocy społecznej”. Zdaniem Rady Legislacyjnej taki przepis nie ma wartości normatywnej. Nie przewidziano w projekcie żadnych konsekwencji naruszenia tej reguły, a w zasadzie postulatu pod adresem organów właściwych. Jest to więc typowe lex imperfecta. Jeśli zamiarem projektodawcy było stworzenie warunków do ingerencji w proces upoważniania organów nadzoru nad samorządem gminnym, to należy uznać taką próbę za nieudaną. Norm zatrudnienia pracowników socjalnych nie wolno naruszać i bez takiego przepisu, a kryterium „powodowania nieprawidłowości” jest nazbyt enigmatyczne, aby na tej podstawie stosować ingerencję nadzorczą (czy każdy przypadek uchylenia decyzji podjętej w OPS miałby świadczyć o „powodowaniu nieprawidłowości” przez upoważnienie przewidziane w art. 10 ust. 2, czy może więcej? Z praktyki administracyjnej wiadomo, że w dużych miastach corocznie uchyla się kilkaset decyzji wydawanych przez OPS. Czy to miałoby oznaczać, że nie wolno w nich udzielać upoważnień?).
Zadania z zakresu świadczenia wychowawczego są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Są one finansowane wraz z kosztami obsługi (w wysokości 2%) w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Jak widać projektowane przepisy regulują bardzo ogólnie kwestie zasad refundacji kosztów finansowania świadczeń wychowawczych. Regulacje ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 149), do której odsyłają przepisy projektowanej ustawy, zawierają również bardzo lakoniczne sformułowania na temat sposobu i terminów przekazywania takich dotacji i od początku ich obowiązywania budziły wiele sporów pomiędzy stroną samorządową i rządową. Trudno ocenić, czy wysokość dotacji, którą określono na poziomie 2% wielkości wypłacanych świadczeń, jest wystarczająca. Brak symulacji finansowych uniemożliwia ustosunkowanie się do kwestii, czy koszty obsługi świadczeń zostały wyliczone prawidłowo. Obsługa świadczeń wymagać będzie znacznych przygotowań ze strony jednostek samorządu terytorialnego i stworzenia nie tylko właściwych systemów pozyskiwania informacji i weryfikacji wniosków, lecz także wymiany informacji między rożnymi jednostkami co do udzielanego wsparcia. Nie określono także bardziej szczegółowo zasad obliczania i ewentualnej korekty wysokości tej dotacji, a może to być istotne w tych przypadkach, gdy w trakcie roku budżetowego nastąpią bardziej znaczące zmiany w ilości przekazywanych świadczeń lub też wówczas, gdyby okazało się, że obliczona kwota dotacji nie pokrywa sumy wszystkich świadczeń.
Przewidziane w projektowanym przepisie art. 29 ust.6 i 7 regulacje dotyczące zmian w instytucji przenoszenia wydatków uregulowane zasadniczo w art. 171 ustawy o finansach publicznych polegają z jednej strony na rozszerzeniu uprawnień Ministra Finansów do dokonywania przeniesień wydatków przeznaczonych na realizację projektowanej ustawy, z drugiej zaś strony ograniczają uprawnienia dysponentów części budżetowych w związku z realizacją tej ustawy. Kwestie te powinny jednak, zdaniem Rady Legislacyjnej, zostać uregulowane poprzez odpowiednie zmiany w ustawie o finansach publicznych, a nie w projektowanej ustawie.
2. Zamieszczenie w opiniowanym projekcie ustawy rozdziału 5. zatytułowanego „Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczenia wychowawczego” oznacza, że w odniesieniu do tychże spraw konieczne jest – w ocenie projektodawcy – zmodyfikowanie trybu postępowania uregulowanego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (określanego dalej skrótem „K.p.a.”). Analiza proponowanych modyfikacji z punktu widzenia przepisów materialnoprawnych potwierdza trafność takiego rozwiązania. Proponowane uregulowania zawarte w tym rozdziale generalnie zasługują na aprobatę, chociaż nie są wolne od pewnych wątpliwości i zastrzeżeń.
Co do regulacji zawartych w rozdziale piątym to zacząć należy od uwagi, że tytuł tego rozdziału wskazuje na to, że zawarte w nim przepisy i rekonstruowane z nich normy mają charakter formalny i regulują tryb załatwiania określonych w ustawie spraw (spraw o przyznanie i wypłacenie świadczenia wychowawczego). Według takiego rozumienia przepisów normujących postępowanie, nie wszystkie z uregulowań ujętych w rozdziale 5 opiniowanego projektu ustawy mają charakter formalny. Największe wątpliwości w tym względzie budzą przede wszystkim:
– art. 14 – dotyczący systemów teleinformatycznych stosowanych w urzędach administracji publicznej, realizujących zadania w zakresie określonym ustawą oraz regulujący sposoby gromadzenia, utrzymywania i przetwarzania informacji odnoszących się do osób ubiegających się i pobierających świadczenie oraz członków ich rodzin,
– art. 18 – odnoszący się do czasu, a więc trwałości uprawnienia, jakim jest prawo do świadczenia wychowawczego oraz zasad ustalania początku i końca okresu istnienia tego uprawnienia,
– art. 22 – określający reguły, według których jest ustalany podmiot uprawniony do uzyskania świadczenia w przypadku zbiegu prawa do świadczenia,
– art. 24 ust. 1 – uprawniający podmioty realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego do przetwarzania danych osobowych osób ubiegających się o to świadczenie oraz członków ich rodzin,
– art. 25 – określający pojęcie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz materialnoprawne konsekwencje pobierania nienależnych świadczeń wychowawczych,
– art. 26 – normujący zasady zwrotu kwoty świadczenia wychowawczego, przekazanej po dniu śmierci osoby uprawnionej oraz podmioty do tego zobowiązane.
Pewne wątpliwości budzi też przepis art. 13 ust. 12 projektu opiniowanej ustawy, upoważniający ministra właściwego do spraw rodziny do wydania rozporządzenia, określającego „sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego…”. W kontekście tak sformułowanego upoważnienia rodzi się pytanie o to, co w takim razie jest przedmiotem regulacji rozdziału 5. opiniowanego projektu ustawy? Z brzmienia tytułu oraz z treści składających się nań artykułów, z wyjątkiem wymienionych w punkcie 1 przepisów, wynika bowiem to, że właśnie tenże rozdział jest poświęcony regulacji sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego. Jeśli tak, to przedmiotem wspomnianego rozporządzenia, mogłyby być „szczegółowe sposoby” i „szczegółowy tryb” postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego, przy uznaniu, że przewidywana materia tego rozporządzenia z uwagi na jej charakter, w tym zwłaszcza stopień szczegółowości, nie mieści się w standardach regulacji rangi ustawowej.
Kolejna uwaga dotyczy redakcji przepisu art. 28, zgodnie z którym: „W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego…”. Z literalnego rozumienia tego przepisu można by sądzić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią dopełnienie całego przedmiotu opiniowanego projektu ustawy. Zdaniem Rady Legislacyjnej intencją projektodawcy było wprowadzenie przepisu odsyłającego do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, celem stosowania ich w zakresie nieuregulowanym przepisami rozdziału 5. Z tego też względu wydaje się, że bardziej precyzyjna redakcja tego artykułu mogłaby mieć następujące brzmienie „W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale do postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczenia wychowawczego stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego”.
3. Propozycje dotyczące postępowania administracyjnego i innych szczegółowych kwestii nasuwają też kilka następujących zastrzeżeń:
a) w art. 13 ust. 4 projektu wskazuje się rodzaje zaświadczeń lub oświadczeń i dowodów, niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia, jakie należy – odpowiednio – dołączyć do wniosku o świadczenie wychowawcze. Nie ma wśród nich oświadczenia o dochodzie rodziny, chociaż w art. 13 ust. 12 pkt 2 znajduje się upoważnienie dla ministra właściwego ds. rodziny do ustalenia wzoru takiego oświadczenia. Warto jednoznacznie przewidzieć w ustawie składanie takiego oświadczenia, aby w przypadku jego niezłożenia (z powołaniem się na brak ustawowego obowiązku) sądy administracyjne nie kwestionowały zaniechania rozpatrzenia sprawy przez organ właściwy z powodu braku kompletnej dokumentacji.
b) w art. 14 ust. 2 przewidziano, że minister właściwy do spraw rodziny obowiązany będzie utworzyć rejestr centralny obejmujący wymienione w tym przepisie informacje gromadzone na podstawie przepisów ustawy przez organy właściwe i samorządy województw podczas realizacji zadań w zakresie świadczenia wychowawczego. W ust. 4 tego artykułu wymienia się podmioty, którym informacje zawarte w takim mają być udostępniane w zakresie niezbędnym do realizacji ich zadań ustawowych. Pominięto tu organy wyższego stopnia, które będą rozpatrywały (w zwykłym trybie instancji oraz w trybach nadzwyczajnych) sprawy załatwiane przez organy właściwe i marszałków. Ze względów ekonomii procesowej byłoby wskazane, aby rozszerzyć katalog podmiotów uprawnionych do korzystania z rejestru centralnego o organy wyższego stopnia. To samo powinno nastąpić przy zmianach projektowanych w art. 34, 35 pkt 1 i 2, art. 41 pkt 3 i 4 oraz w art. 17, określającym obowiązki organów I instancji do samodzielnego uzyskiwania informacji niezbędnych do ustalenia sytuacji dochodowej wnioskodawcy. Organy wyższego stopnia mogą prowadzić bowiem postępowania wznowione jako działające w I instancji. Mogą też potrzebować uzupełnienia informacji w ramach postępowania odwoławczego. Nie powinny angażować wówczas, w celu zgromadzenia materiału dowodowego, ani stron, ani organów właściwych lub marszałka.
c) istotne zastrzeżenia budzić może proponowany sposób uregulowania w art. 16 ust. 2 sytuacji przebywania osoby uprawnionej do świadczenia poza granicami RP w państwie objętym rozporządzeniem nr 883/2004. Normowana w tym miejscu sytuacja została określona nieprecyzyjnie. Mowa jest tu o „przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze”. Nie wiadomo czym różni się ten przypadek od sytuacji opisanej w art. 16 ust. 1. Przepis ten wymaga bardziej precyzyjnego sformułowania. Zapewne chodzi tu o sytuacje, w których organ właściwy uzyska informację, że osoba, której przyznano świadczenie wychowawcze, przebywa w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a decyzja została już wydana. Tak też należy to zapisać w ustawie. (Nota bene, ponieważ podobnie sformułowany jest art. 23a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na którym ewidentnie wzorowano nin. projekt, także ten przepis warto byłoby poprawić).
d) niejednoznacznie sformułowany został także art. 16 ust. 5, według którego: W przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11. Przepis odesłania nie określa zasad, zgodnie z którymi mają być wydawane decyzje marszałka, a jedynie jego właściwość rzeczową. W projektowanej ustawie (a przy okazji – także w zmienianych ustawach o świadczeniach rodzinnych i o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) warto zapisać jasno, że w takich przypadkach decyzję w sprawie przyznania świadczenia podejmuje marszałek. To, że ma ją podejmować zgodnie z przepisami ustawy określającymi zasady przyznawania świadczeń wychowawczych (a nie tylko „zgodnie z art. 11), jest oczywiste i nie ma potrzeby wspominania o tym w art. 16.
e) brzmienie art. 16 ust. 6 również może być przyczyną szeregu problemów. Według projektu: W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia wychowawczego w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Także w tym miejscu zabrakło zgrania z rozporządzeniem nr 883/2004. Rozporządzenie to nie przewiduje ustalania zakresu podlegania koordynacji świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego, a rozstrzyganie o tym, któremu ustawodawstwu dana osoba podlega. Nie podlega się zatem systemowi koordynacji i prawodawstwu danego państwa w zakresie tego czy innego świadczenia, lecz w całości. Zależy to nie od rodzaju świadczenia, ale od okresu przebywania w danym państwie oraz od brzmienia obowiązujących w nim przepisów regulujących świadczenia wyliczone w art. 3 rozporządzenia nr 883/2004. Zatem do danej osoby będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nawet wówczas, gdy w danym państwie nie występuje odrębny od zasiłku rodzinnego zasiłek wychowawczy (bądź inaczej nazwany, ale spełniający te same cele – wsparcia rodzin wychowujących dzieci).
f) niezręcznie sformułowany został również ust. 7 art. 16. Według projektu: „W przypadku, o którym mowa w ust. 6, marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia wychowawczego w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego”. Po pierwsze, użyto tu ponownie odesłania do art. 11 ustawy, który nie określa, jak ma być sprawa rozstrzygnięta. Po drugie użycie zwrotu „wydaje decyzję od dnia” jest niewłaściwe stylistycznie. Wprawdzie i w tym przypadku posłużono się wzorcem z art. 23a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale nie zmienia to złej postaci rzeczy. Poprawnie należałoby w tych przepisach napisać, że „marszałek województwa wydaje decyzję rozstrzygającą o prawie do świadczenia z mocą od dnia …”.
g) w projektowanym art. 25 ust. 2 ustawy przewiduje się zapisać, że „za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się (…) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących (…) zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego”. W żadnym przepisie projektu nie ma mowy o „zawieszaniu prawa do świadczenia wychowawczego”. W tym zakresie byłby to zatem przepis normatywnie pusty.
h) o wiele poważniejsze zastrzeżenia winna rodzić regulacja art. 25 ust. 1, w zw. z ust. 2 pkt 4. Przepisy te określają obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Otóż z art. 25 ust. 2 pkt 4 wynika, że świadczeniem pobranym nienależnie jest „świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego”. To kolejny przykład skopiowania regulacji z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trudno doprawdy zrozumieć, dlaczego nikt dotąd nie dostrzegł rażącej niesprawiedliwości takiego unormowania. Przecież za wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa, a także za podjęcie jej w postępowaniu obarczonym kwalifikowanym naruszeniem procedury administracyjnej uzasadniającym wznowienie postępowania, przeważnie odpowiedzialny jest organ administracji, który taki akt wydał. Dlaczego zatem odpowiedzialność – w postaci obowiązku zwrotu odsetek za opóźnienie – miałby ponosić ktoś, kto w żadnym stopniu nie przyczynił się do błędu organu. Z praktyki administracyjnej wiadomo, że osoby, które pobrały nienależnie świadczenia rodzinne w powyższych okolicznościach, obciążane są odsetkami za okres od dnia wypłaty świadczenia. We wszystkich ustawach regulujących wsparcie udzielane osobom i rodzinom tego wymagającym należałoby jednoznacznie zapisać, od którego momentu mają obowiązek płacić odsetki za opóźnienie zwrotu kwot nienależnie pobranych. Należy to uczynić tak, aby nie ponosiły odpowiedzialności za nie swoje błędy, lecz za błędy organów administracji. W sytuacjach określonych w art. 25 ust. 2 pkt 4 odsetek można domagać się dopiero od dnia, w którym decyzja ustalająca nienależne pobranie świadczenia stała się ostateczna (chyba że strona przyczyniła się wyłącznie do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub do konieczności wznowienia postępowania). Ponieważ ustawy przewidujące wydawanie decyzji o przyznaniu świadczenia zawierają podstawę prawną do ich podjęcia, możliwość zaistnienia sytuacji wydania decyzji o przyznaniu świadczenia bez podstawy prawnej wydaje się być wyimaginowana.
i) z ustalaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i z jego zwrotem wiąże się kolejna nieścisłość projektu. Nie wynika z niego jednoznacznie, czy ma być wydawana jedna decyzja ustalająca pobranie nienależnego świadczenia i nakładająca jego zwrot z odsetkami, czy dwie kolejne, następujące po sobie, decyzje (w ust. 3 i 5 art. 25 mowa jest o decyzji „o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego”, a w ust. 9 o decyzji w sprawie nienależnego świadczenia). Na gruncie świadczeń rodzinnych kwestia ta budziła wielokrotnie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowym i administracyjnym. Aktualnie sądy wymagają wydawania decyzji o zwrocie dopiero wówczas, gdy decyzja ustalająca, że doszło do nienależnie pobranego świadczenia, stała się ostateczna. Ponieważ takie „dzielenie” materii niepotrzebnie przedłuża postępowanie, a po uzyskaniu decyzji stwierdzającej jedynie, że doszło do nienależnego pobrania świadczenia, osoba zainteresowana może nie zdawać sobie sprawy, że nie będzie mogła skutecznie bronić swych praw na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji nakazującej zwrot świadczenia z odsetkami, wskazane byłoby jednoznaczne przesądzenie (zarówno w projektowanej, jak i w zmienianych ustawach regulujących pokrewne świadczenia), że obie kwestie mają być rozstrzygnięte jedną decyzją.
j) nieprzemyślaną wydaje się być propozycja przepisu art. 25 ust. 6, w myśl którego kwota odsetek za opóźnienie miałyby być określana decyzją. Odsetki przecież narastają z biegiem czasu i jeśli ustawa przewiduje ich opłacanie, to należy przypuszczać, że – podobnie jak w innych regulacjach ustawowych – kwota należnych odsetek będzie pobierana bez określania jej decyzją.
k) poważny problem natury prawnej i praktycznej pojawia się na tle art. 27 projektowanej ustawy, zawierającego regulację analogiczną do znajdującej się w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Dotyczy uchylania lub zmieniania bez zgody strony decyzji o przyznaniu świadczenia, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W odróżnieniu od regulacji przewidzianej w art. 16 projektowanej ustawy nie przewidziano tu możliwości zmieniania lub uchylania decyzji z mocą wsteczną – czyli od dnia, w którym wystąpiły okoliczności uzasadniające zmniejszenie świadczenia (np. umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczej, uzyskanie pełnoletności, poprawa sytuacji dochodowej etc.). Stanowisko sądów administracyjnych wobec podobnej regulacji w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczne – decyzję przyznającą świadczenie można zmienić lub uchylić na podstawie artykułu tej ustawy wyłącznie z mocą od dnia, w którym decyzja zmieniająca lub uchylająca stanie się ostateczna. W efekcie szereg osób, które pobierały świadczenie mimo zmiany sytuacji w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że utraciły do niego prawo, nie można pozbawić tego prawa za okres, w którym nie powinny już go pobierać. Innym problemem jest kolejny przypadek niezgrania omawianego przepisu z rozporządzeniem nr 883/2004. Jako powód uchylenia lub zmiany przewidziano bowiem sytuację, w której „członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego”. Jak już wspominano, stosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie zależy od nabycia uprawnienia do konkretnego świadczenia, ale ze znajdowaniem się w sytuacji, w której dana osoba podlega przepisom o zabezpieczeniu społecznym w innym państwie.
W ramach przepisów przejściowych proponuje się:
– określenie pierwszego okresu, na który przyznawane jest świadczenie wychowawcze (art. 43 ust. 1),
– przyjęcie, że prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko po wejściu w życie ustawy ustala się na podstawie dochodu za rok 2014 (art. 43 ust. 2),
– ustalenie terminów wypłaty pierwszego świadczenia wychowawczego (art. 44),
– dopuszczenie składania oświadczeń lub zaświadczeń z KRUS do czasu utworzenia systemu teleinformatycznego (art. 45),
– określenie kwestii organizacyjnych związanych z realizacją przez organy samorządu terytorialnego zadań wynikających z opiniowanej ustawy (art. 46),
– określenie pierwszej weryfikacji kryteriów dochodowych (art. 47), oceny skutków obowiązywania ustawy oraz propozycji wprowadzenia stałego mechanizmu wzrostu kwot, o kwoty, o których mowa w art. 5 (art. 48),
– określenie terminu pierwszego sprawozdania z realizacji ustawy (art. 49),
– uregulowanie pierwszego stosowania zmienionych przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (art. 50 ust. 2),
– uregulowanie statusu przepisów wykonawczych, dla których upoważnienia ustawowe zostaną zmienione projektowaną ustawą (art. 51).
Jak widać kwestie związane z wprowadzeniem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które wymagają rozstrzygnięcia, zostały w projekcie uwzględnione. Należy jedynie zwrócić uwagę na oczywista omyłkę w treści art. 50 ust. 1 projektu, gdyż odsyła on do ustawy wymienionej w art. 3, który to przepis nakłada obowiązki sprawozdawcze bez wskazywania żadnej ustawy.
Jeśli chodzi o przepisy zmieniające, to skoro planuje się dokonać zmiany w przepisie art. 3 ust. 3 zd. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wyliczającego przychody, których nie wlicza się do dochodu, od którego zależy prawo do tego dodatku, to warto byłoby to wykorzystać do rozwiązania problemu, jaki powstał w praktyce na tle jego stosowania. Nie wymieniono w nim dodatku pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych (jest wymieniony tylko zasiłek pielęgnacyjny). Ponieważ są to świadczenia spełniające identyczne funkcje w sądownictwie administracyjnym i w znacznej części orzecznictwa administracyjnego utrwaliła się linia orzecznicza, w myśl której również taki dodatek nie podlega wliczeniu do dochodu. Są jednak organy administracji, które masowo nie uwzględniają tego kierunku wykładni prawa. Wpisanie do art. 3 ust. 3 ww. ustawy wskazanego dodatku usunęłoby wszelkie wątpliwości, a nie miałoby istotnego wpływu na wydatkowanie środków publicznych, gdyż z wiedzy posiadanej przez Radę wynika, że organy odwoławcze i tak stosują się do interpretacji przyjętej na podstawie uchwały NSA.
Ponadto zdaniem Rady Legislacyjnej można wyrazić wątpliwość, czy z punktu widzenia struktury aktu prawnego zasadne jest tworzenie odrębnego rozdziału dla zamieszczenia jednego przepisu o wejściu w życie zamiast umieszczenia go w rozdziale 8, któremu można nadać tradycyjny tytuł „przepisy przejściowe i końcowe”.
Uwagi końcowe i konkluzja
Zdaniem Rady Legislacyjnej opiniowany projekt ustawy w sposób spójny oddaje istotę zamierzeń politycznych polegających na wprowadzeniu do porządku prawnego nowego świadczenia o charakterze socjalnym ukierunkowanego na finansowe wsparcie rodzin w związku z wychowywaniem dzieci. Projektodawca opowiada się za szerokim zakresem podmiotowym ustawy, przyjmując rozwiązania, które – poza ograniczeniami prawa do świadczenia na pierwsze dziecko – raczej zwiększają krąg osób uprawnionych, aniżeli go zawężają.
Rada Legislacyjna nie dostrzega w projektowanych regulacji obszarów, w których może dochodzić do naruszenia wartości konstytucyjnych, poza wymienionymi wyżej zastrzeżeniami co do składników dochodu utraconego i uzyskanego. W szczególności wyłączenia spod zakresu ustawy osób przebywających za granicą nie naruszają zasady równego traktowania, gdyż prowadzą one w istocie do uniknięcia dublowania świadczeń o podobnym charakterze.
W konkluzji Rada Legislacyjna wyraża pogląd, że projekt ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, po wprowadzeniu zmian sugerowanych przez Radę Legislacyjną w tej opinii, które winny przyczynić się do usunięcia dostrzeżonych w tym projekcie nieścisłości legislacyjnych, nadaje się do dalszego procedowania na kolejnych etapach rządowego procesu legislacyjnego.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dr hab. Jakuba Stelinę, prof. UG, dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG i prof. dr hab. Dariusza Kijowskiego Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 28 stycznia 2016 r.
pismo_do_projektu_ustawy_pomoc_panstwa.pdf (Rozmiar pliku: 86.39 KB)
projekt_ustawy_pomoc_panstwa.pdf (Rozmiar pliku: 391.46 KB)
uzasadnienie_pomoc_panstwa.pdf (Rozmiar pliku: 495.19 KB)
osr_pomoc_panstwa.pdf (Rozmiar pliku: 443.11 KB)
zal_1_do_osr.pdf (Rozmiar pliku: 40.76 KB)
zal_2_do_osr.pdf (Rozmiar pliku: 28.56 KB)