Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2018-08-08-modele-udostepnienia-gminnej-sieci-cieplowniczej-podmiotowi-prywatnemu
Timestamp: 2019-02-23 23:51:26
Legal References Found: art. 693
 art. 676
 art. 694
 art. 3
 art. 49
 art. 4
 art. 28

Document Content:
Modele udostępnienia gminnej sieci ciepłowniczej podmiotowi prywatnemu
Zasadnicza część krajowego majątku ciepłownicze pozostaje w dyspozycji gmin oraz spółek z ich udziałem. Niekiedy w celu jego optymalnego wykorzystania uzasadnione jest udostępnienie go wyspecjalizowanemu podmiotowi zewnętrznemu. Model udostępnienia powinien jednak zależeć od celów, które zamierza osiągnąć właściciel majątku.
Sektor ciepłowniczy należy do tych obszarów gospodarki komunalnej, w przypadku których samorządy gminne jedynie sporadycznie korzystały dotychczas z form współpracy publiczno-prywatnej. O ile w tej branży tej występują przypadki prywatyzacji, o tyle wariant organizacyjny, w którym majątek ciepłowniczy pozostaje własnością samorządu lub jego spółki, a jedynie przekazywany jest we władanie podmiotu zewnętrznego, nadal należy do rzadkości. Jednocześnie, niejednokrotnie może on posiadać realne uzasadnienie ekonomiczne – zwłaszcza w przypadkach, w których wysoce zdekapitalizowane elementy infrastruktury ciepłowniczej wymagają kosztownych inwestycji. W przypadku zamiaru skorzystania z tego modelu, warto rozważyć dostępne sposoby jego wdrożenia.
Samoistna dzierżawa czy koncesja na usługi?
Obserwacja dotychczasowej praktyki stosowania omawianego rozwiązania wskazuje, iż gminy w celu jego zastosowania wybierają dwa alternatywne modele. Pierwszy z nich można określić mianem samoistnej dzierżawy systemu ciepłowniczego. Model ten, oparty na stosunku dzierżawnym między gminą a podmiotem zewnętrznym, ukształtowanym przepisami art. 693 – 709 Kodeksu cywilnego (z odpowiednim stosowaniem wybranych konstrukcji prawnych właściwych stosunkowi najmu), ogranicza się w głównej mierze do udostępnienia majątku w zamian za zobowiązanie do pokrywania czynszu dzierżawnego. Standardowe obowiązki dzierżawcy, jak w szczególności zobowiązanie do pokrywania kosztów generowanych przez przekazaną infrastrukturę oraz do używania przedmiotu dzierżawy zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, nie mogą w tym przypadku prowadzić do powstania po stronie dzierżawcy obowiązku realizacji zadania własnego gminy dotyczącego zaopatrzenia w ciepło (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Oznacza to, iż umowa taka nie będzie właściwa do wyznaczania dzierżawcy obowiązku nieprzerwanego dostarczania ciepła w określonym standardzie oraz zgodnie z określoną polityką cenową. Tego rodzaju relacja umowna nie powinna również przewidywać obowiązku realizacji określonych inwestycji przez dzierżawcę na koszt własny lub w zamian za zwrot nakładów na podstawie art. 676 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego.
Ujęcie w umowie dzierżawy tego rodzaju zobowiązań mogłoby bowiem prowadzić do wątpliwości, czy nie wystąpiło obejście przepisów regulujących koncesję na usługi. To bowiem umowa koncesji, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, służy powierzeniu świadczenia określonych usług i zarządzania tymi usługami (ewentualnie wraz z obowiązkiem wykonania robót budowlanych) w zamian za wynagrodzenie, które stanowi prawo do uzyskiwania płatności ze strony odbiorców końcowych tych usług.
Model koncesyjny – w którym koncesjonariusz niejako „zastępuje” gminę w świadczeniu usług ciepłowniczych, podlegając w tym zakresie wieloaspektowej kontroli ze strony gminy – także może być oparty na stosunku dzierżawnym między koncesjonariuszem a gminą. Stosunek ten jest jednakże wtórny względem umowy koncesji, jako że stanowi on wyłącznie podstawę do faktycznego dysponowania udostępnianym majątkiem. Kluczowe zobowiązania koncesjonariusza wynikają w takim przypadku z umowy koncesji. Można do nich zaliczyć m.in. obowiązki w zakresie dotrzymywania określonych parametrów technicznych, dokonywania okresowych przeglądów infrastruktury oraz usuwania awarii w ściśle określonym terminie. Nie bez znaczenia dla społeczności lokalnej jest również zabezpieczenie przed istotnym wzrostem cen ciepła, na co gmina może posiadać pośredni wpływ w oparciu o postanowienia umowy koncesji. Jako uzasadnioną praktykę w tym zakresie wskazać można na zapisy, zgodnie z którymi koncesjonariusz zobowiązany jest uzgadniać z gminą projekt wniosku taryfowego przekazywany do zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. O ile bowiem sposób ustalania ceny ciepła regulowany jest przepisami powszechnie obowiązującymi (co wyłącza możliwość jednostronnego wpływu gminy na wysokość cen ciepła), o tyle wspólne kształtowanie i prognozowanie czynników cenotwórczych przez strony umowy koncesji należy uznać za w pełni dopuszczalne. Przykładem tego typu rozwiązania jest model współdziałania stron przyjęty na gruncie umowy w sprawie zaprojektowania, budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji systemu przetwarzania odpadów komunalnych w Poznaniu w postępowaniu na wybór partnera prywatnego w projekcie „System gospodarki odpadami dla miasta Poznania”, zawartej w dniu 8 kwietnia 2013 r. między Miastem Poznań a SITA Zielona Energia Sp. z o.o. (obecnie SUEZ Zielona Energia Sp. z o.o.). Zgodnie z umową – dotyczącą budowy zakładu przetwarzania odpadów, stanowiącego jednocześnie instalację wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w kogeneracji – Miasto uzyskało uprawnienie do weryfikacji i konsultowania wniosku taryfowego, a także do składania do niego uwag. Stanowi to uzasadniony zabieg, pozwalający jednostce samorządu terytorialnego na bieżące monitorowanie polityki przyjętej przez podmiot prywatny na potrzeby realizacji powierzonych zadań.
Wdrożenie modelu samoistnej dzierżawy lub koncesji na usługi wymaga podjęcia działań cechujących się zróżnicowaną złożoności. W skrajnym przypadku, model samoistnej dzierżawy może ograniczać się do wstąpienia przez gminę i podmiot zewnętrzny w stosunek dzierżawny bez zastosowania procedury konkurencyjnej. Dotyczy to sytuacji, w której dzierżawa nie obejmuje majątku nieruchomego, w stosunku do którego zastosowanie znalazłaby regulacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (np. gdy umowa dotyczy wyłącznie majątku sieciowego, klasyfikowanego jako ruchomość na gruncie art. 49 Kodeksu cywilnego). Nawet jednak w takim przypadku spodziewać się należy, że władze samorządowe skłonne będą do wdrożenia procedury przetargowej (opartej na Kodeksie cywilnym), tak aby wykazać staranność o gospodarne wykorzystanie mienia komunalnego (jako przykład należy wskazać przetarg na dzierżawę sieci ciepłowniczej zrealizowany w 2016 r. przez Miasto Kalisz).
W stosunku do modelu koncesyjnego, jego wdrożenie opiera się na procedurze opisanej ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (przy czym dopuszczalne jest równoległe stosowanie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli postanowiono o wszczęciu postępowania na podstawie art. 4 ust. 1 tej ustawy). Jak wskazano w art. 28 ustawy koncesyjnej, „zamawiający organizuje postępowanie o zawarcie umowy koncesji w sposób odpowiadający jego potrzebom”, przy czym oznacza to jedynie względną swobodę gminy prowadzącą tego rodzaju postępowanie. Gmina jest bowiem zobowiązana m.in. do stosowania sformalizowanych procedur kwalifikowania uczestników do udziału w postępowaniu, jedynie wyjątkowo może modyfikować niektóre z elementów wskazanych w ogłoszeniu o koncesji, a podejmowane przez nią czynności podlegają co do zasady procedurze odwoławczej. Tym niemniej należy wskazać, iż w ramach swobody wyboru, gmina może zadecydować o przeprowadzeniu postępowania w formule negocjacyjnej (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy). Umożliwia to bezpośrednie skonfrontowanie założeń zamawiającego co do kształtu koncesji z uczestnikami postępowania, prezentującymi oczekiwania rynku. Prawidłowe skonstruowanie umowy koncesji (co uprawdopodabnia przeprowadzenie negocjacji) jest szczególnie istotne w kontekście jej – z reguły – wieloletniego charakteru oraz ograniczeń w zakresie dokonywania jej zmian (art. 46 ustawy).
W kontekście stale rosnących potrzeb w zakresie krajowej infrastruktury ciepłowniczej, należy spodziewać się zwiększającego się zainteresowania gmin powierzaniem tego rodzaju infrastruktury podmiotom zewnętrznym. W celu budowania „odpornych” instytucjonalnie rozwiązań organizacyjnych, warto uwzględniać w tym procesie specyfikę wskazanych powyżej modeli udostępniania majątku.
GminaGospodarka komunalna