Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2017-03-16-zmiany-w-zasadach-ogolnych-kpa
Timestamp: 2018-07-15 23:01:53
Legal References Found: in dubio
 art. 7
 art. 7
 art. 81
 art. 7
 art. 52
 art. 106
 art. 106
 art. 52
 art. 106
 art. 106
 art. 90
 art. 106
 art. 106
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 13
 art. 13
 art. 15
 art. 16
in dubio

Document Content:
Uchwalona przez Sejm nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje m.in. zmianę w katalogu zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
Znaczenie zasad ogólnych
W dniu 9 marca 2017 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Jej projekt został przygotowany przez Ministerstwo Rozwoju w ramach pakietu „100 zmian dla firm - Pakiet ułatwień dla przedsiębiorców” (szerzej na temat projektu ustawy w artykule Nowelizacja KPA coraz bliżej).
Uchwalona nowelizacja dotyczy m.in. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W doktrynie postępowania administracyjnego wskazuje się, iż zawarte w KPA zasady ogólne to „pewne podstawowe (przewodnie) reguły postępowania uznane za takie przez ustawodawcę i wyodrębnione redakcyjnie w rozdziale 2 (art. 6-16) działu I kodeksu” (Z. Janowicz, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz). Innymi słowy – przyjmując znaczne uproszczenie – są to szczególne przepisy „wyciągnięte przed nawias” pozostałych regulacji procesowych zawartych w KPA, „współstosowane” z pozostałymi regulacjami kodeksowymi na każdym etapie postępowania administracyjnego (prowadzonego zarówno w trybach zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych). Ich szczególne znaczenie uwidacznia się w przypadku wątpliwości interpretacyjnych dotyczących rozwiązań szczegółowych zawartych w KPA. Prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna uwzględniać w sposób szczególny zasady ogólne i odpowiadać wyrażonym w nich wartościom. Zasady te znajdują normatywne rozwinięcie w dalszych przepisach KPA, które stanowią ich konkretyzację.
Twórcy projektu ustawy nowelizującej uznali, iż „Zasady ogólne postępowania administracyjnego (…) wymagają uzupełnienia o nowe rozwiązania prawne, adekwatne do zmian w postrzeganiu zadań administracji publicznej oraz standardów europejskich”. Ich zdaniem „kodeksowy zbiór obecnie obowiązujących zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie w pełni realizuje zasady europejskiego soft law w sprawie dobrej administracji, wyrażone m.in. w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej”.
Zasada przyjaznej interpretacji przepisów - in dubio pro libertate
Ustawa nowelizująca przewiduje wprowadzenie do rozdziału zawierającego katalog zasad ogólnych postępowania administracyjnego nowego przepisu – art. 7a – który stanowi, iż jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Przepis ten nie będzie stosowany w dwóch przypadkach:
W uzasadnieniu ustawy nowelizującej wskazano, iż „decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa”. Proponowana zmiana ma zatem na celu „ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów”.
Jak wskazują projektodawcy „przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku”. Jednocześnie podnoszą oni, iż „niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji, w szczególności dla stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia”.
Uzasadniając praktyczne znaczenie przedmiotowej zasady w uzasadnieniu projektu wskazano, iż będzie ono dotyczyła sytuacji, w których „wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ – dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni – stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów”.
Projektodawcy wskazują ponadto, iż przedmiotowa zasada „może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu”.
Tym samym „jeżeli (…) wskazywany przez stronę sposób interpretacji przepisów będzie sprzeczny z jasnym ich brzmieniem, będzie jednoznacznie naruszał zasady logiki lub metodologię wykładni przepisów, zasada z art. 7a k.p.a. nie znajdzie zastosowania”.
Szczególne znaczenie dla określenia spełnienia przesłanek określonych w przedmiotowym przepisie będzie miało orzecznictwo sądowe – zarówno krajowe, jak i europejskie. Może to jednak rodzić ryzyko kreowania swoistego systemu „precedensowego”, w którym jeden prawomocny wyrok sądowy – odmienny od ukształtowanej uprzednio linii orzeczniczej – może przesądzać o występowaniu w danej kategorii spraw „wątpliwości co do treści normy prawnej” – znajdującej odzwierciedlenie w rozbieżnych orzeczeniach – co przemawiać będzie na rzecz przyjęcia wykładni korzystniejszej dla strony.
Przez „korzyść strony” należy rozumieć „optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu”.
Analizując przedmiotową zasadę, warto również zwrócić uwagę na proponowaną zmianę w zakresie postępowania dowodowego polegającą na dodaniu art. 81a. Przepis ten stanowi, iż jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Przepis ten nie będzie znajdował zastosowania:
Kolejną nową zasadą wprowadzoną do katalogu zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada współdziałania organów. Zgodnie z nowo uchwalonym art. 7b KPA w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.
Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej „w ramach współdziałania organy powinny zatem dążyć do ograniczania nadmiernego formalizmu w relacjach między organami z korzyścią dla efektywności współpracy i sprawności postępowania. Zasada współdziałania organów administracji dla dobra postępowania będzie czynnikiem dyscyplinującym podmioty zaangażowane w załatwienie sprawy oraz dyrektywą interpretacyjną w toku stosowania takich przepisów, jak art. 52 lub art. 106 i art. 106a”.
Zgodnie z art. 52 KPA – który nie będzie ulegał zmianie na skutek uchwalenia ustawy nowelizującej - w toku postępowania organ administracji publicznej zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem. Organ prowadzący postępowanie oznaczy zarazem okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być dokonane.
Nowością jest natomiast art. 106a KPA stanowiący, iż organ załatwiający sprawę może, z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska (posiedzenie w trybie współdziałania) (§1). Organ załatwiający sprawę może zwołać posiedzenie w trybie współdziałania przed upływem terminu do zajęcia stanowiska, określonego w art. 106 § 3, a jeżeli przepis prawa przewiduje inny termin, przed upływem tego terminu, tylko na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska (§2). Organ załatwiający sprawę może wezwać strony na posiedzenie w trybie współdziałania. Przepisy art. 90–96 stosuje się odpowiednio.(§3). Zwołanie posiedzenia w trybie współdziałania nie zwalnia z obowiązku rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 106 § 6. Postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5, może zostać wpisane do protokołu posiedzenia w trybie współdziałania. (§4).
Zasada zaufania do organów prowadzących postępowanie
Ustawa nowelizująca zakłada zmianę dotychczasowych zasad pogłębiania zaufania do organów prowadzących postępowanie poprzez dodanie, iż organ winien kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, iż „zasady bezstronności i równego traktowania, które powinny mieć istotne znaczenie przede wszystkim w sprawach z udziałem kilku stron, zostały uregulowane w projektowanym art. 8 k.p.a. Zasada bezstronności oznacza, że organy administracji i ich pracownicy nie powinni w swoich działaniach kierować się jakimikolwiek interesami czy motywami pozaprawnymi, które mogą naruszać interesy stron (…). Zgodnie zaś z zasadą równego traktowania, wszystkie strony znajdujące się w takiej samej sytuacji powinny być traktowane w porównywalny sposób, bez jakichkolwiek przejawów dyskryminacji”.
Z kolei zasada proporcjonalności definiowana jest jako obowiązek po stronie organów prowadzących postępowanie do utrzymywania równowagi pomiędzy niekorzystnymi skutkami decyzji dla jednostki a celami, które są realizowane. Projektodawcy wskazują, iż „podejmując działania, winny zatem miarkować cele i wymierzane obywatelom dolegliwości, tak aby były one współmierne do wyznaczonego celu, a także wyważać proporcje między ochroną dobra (interesu) ogólnego (publicznego) i dobra (interesu) indywidualnego”.
Z zasady proporcjonalności wynika tym samym – zdaniem autorów projektu ustawy nowelizującej - nakaz dążenia do stosowania w stosunku do obywateli środków, które nie są nadmiernie dolegliwe, a zatem są:
przydatne do realizacji danego celu,
konieczne w danej sytuacji,
proporcjonalne w ścisłym znaczeniu, co oznacza, że utrzymana jest właściwa relacja między celem działania a ciężarem i dolegliwościami.
Zasada pewności działania organów administracji publicznej
Do rangi zasady ogólnej postanowiono podnieść także zasadę pewności działania organów administracji publicznej, która dotychczas była wywodzona w obecnego art. 8 KPA. Zgodnie z ustawą nowelizującą do KPA zostanie dodany nowy przepis – art. 8 § 2 – zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Projektodawcy uzasadniając proponowaną zmianę wskazali, iż „strona, zwłaszcza jeżeli występuje do organu, z reguły w sprawach wymagających uprzedniego zaangażowania istotnych zasobów, w tym czasu, ma prawo układać swoje interesy w przekonaniu, że działając w dobrej wierze i z poszanowaniem prawa, nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji. Chodzi tu zwłaszcza o skutki, których strona nie mogła przewidzieć w chwili ich podejmowania. Racjonalne planowanie działań strony wymaga zatem od organów administracji publicznej respektowania zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki, czy innymi słowy – zasady respektowania uprawnionych oczekiwań, wynikających z utrwalonej praktyki danego organu”.
Ich zdaniem „zasada uprawnionych oczekiwań zyskuje szczególne znaczenie w sferze uznania administracyjnego oraz w zakresie spraw, w których organ zajął stanowisko, np. przyjmując wytyczne lub ogłaszając interpretację prawa, czy w innych wypowiedziach o charakterze tzw. miękkiego prawa. W sferze uznania administracyjnego ryzyko rozbieżności w praktyce administracyjnej jest największe. Z kolei wytyczne i inne akty tzw. miękkiego prawa kreują uzasadnione, rozsądne oczekiwanie, że organy będą się do nich stosowały”.
Przedmiotowa zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Organ może odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, ale wyłącznie z uzasadnionych przyczyn, które winny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Przykładem takiej sytuacji może być zmieniająca się linia orzecznicza sądów administracyjnych, czy też uchwała NSA, która nie wpływając bezpośrednio na sytuację prawną organów administracji publicznej może pośrednio oddziaływać na ich działalność orzeczniczą.
Polubowne rozstrzyganie spraw
Modyfikacji ulec ma także art. 13 KPA, w którym wyrażona została zasada ugodowego załatwiania spraw. Zgodnie ze znowelizowanym przepisem organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności:
Organy administracji publicznej zostaną zobligowane do podejmowania wszystkich uzasadnionych na danym etapie postępowania czynności umożliwiających przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody, a w szczególności do udzielania wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy.
Przedmiotowa zasada zdaniem projektodawców „stanowi wyraz dążenia do ograniczenia postrzeganej formalistycznie władczości działań administracji oraz do realnego zwiększenia zaufania stron do organów administracji publicznej i wydawanych przez nie rozstrzygnięć”. Ich zdaniem „punktem wyjścia dla formułowania propozycji nowego brzmienia art. 13 k.p.a. jest przekonanie, że uregulowanie w k.p.a. tylko ugody administracyjnej nie przystaje do potrzeb i współczesnych standardów europejskich. W tym celu proponuje się wprowadzenie mediacji, tj. nowej metody dochodzenia do rozstrzygnięcia sprawy, należącej do grupy alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Instytucja ta jest w pełni uzasadniona racjami społecznymi oraz odpowiada wartościom, jakie powinny leżeć u podstaw relacji obywateli z organami władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym”.
Nie zawsze dwie instancje
Zmianie ma ulec także art. 15 KPA, w którym zaproponowano bezpośrednie wskazanie, iż zasada dwuinstancyjności ma charakter względny i może zostać ograniczona na podstawie przepisów szczególnych.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano w tym zakresie, iż Konstytucja RP wobec postępowania administracyjnego nie zastrzegła, że jest ono dwuinstancyjne, poprzestając na wskazaniu prawa strony do wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym Konstytucja RP nie gwarantuje zatem bezwzględnej konieczności rozpoznawania każdej sprawy dwukrotnie przez organy administracji publicznej.
Prawomocność, czyli co?
Ustawa nowelizująca zakłada także wprowadzenie definicji decyzji prawomocnej. Zgodnie z nowo dodanym art. 16 § 3 KPA decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.
Celem przedmiotowej zmiany jest wyeliminowanie sytuacji, w których ostateczność decyzji mylona jest z jej prawomocnością.
Uchwalona w dniu 9 marca 2017 roku ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw może w istotny sposób wpłynąć na funkcjonowanie organów administracji publicznej. Może to spowodować m.in. zmiana zasad ogólnych postępowania administracyjnego, która przełoży się na sposób interpretacji innych przepisów KPA. O ile niektóre zmiany mają charakter doprecyzowujący i służą wyłącznie bezpośredniemu wyrażeniu bezspornych zasad wynikających z doktryny i orzecznictwa, o tyle pozostałe mają zgoła odmienny charakter. Szczególnie istotne znaczenie zdaje się mieć wprowadzenie do KPA zasady in dubio pro libertate. Z oceną jej skutków należy jednakże poczekać do pierwszych orzeczeń sądowych, które dotyczyć będą tego przepisu.