Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Zadania_samorzadu_terytorialnego_w_zakresie_ochrony_srodowiska-ebook/p0206032i020
Timestamp: 2019-09-20 10:36:29
Legal References Found: de lege lata
de lege ferenda
 art. 169
 art. 18
 art. 26
 art. 31
 art. 41
 art. 41
 art. 34
 art. 43
 art. 46
 art. 5
 art. 6
 art. 166
 art. 4
 art. 14
 art. 6
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 35
 art. 11
 art. 11
 art. 14

Document Content:
Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska [Anna Barczak] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00379 007039 15376243 na godz. na dobę w sumie
Autor: Anna Barczak Liczba stron: 465
ISBN: 978-83-264-5190-4 Data wydania: 2006-02-28
'Autorka przedstawiła bardzo szczegółową analizę stanu prawnego, literatury i orzecznictwa dotyczących przede wszystkim założonego tematu, czyli zadań środowiskowych samorządu wszystkich szczebli, ale również pewnych szczebli ogólniejszych, związanych z problemami funkcjonowania samorządów. Szczególne uznanie musi budzić dotarcie do praktycznie wszystkich źródeł prawa określających zadania samorządu związane z ochroną środowiska, wskazanie i sprecyzowania wynikających z nich zadań i tym samym uporządkowanie wiedzy dotyczącej ich zakresu. Ma to istotne znaczenie także i dla praktyki, wyraźnie odczuwającej brak tego rodzaju opracowań (...) Analizy są prowadzone głównie na podstawie obowiązujących przepisów polskiego prawa wewnętrznego, dotyczą bowiem zadań polskich organów samorządowych. Autorka w szerokim jednak zakresie sięga także do prawa wspólnotowego, wskazując źródła obowiązujących zadań, korzystając także z tych odniesień dla ewentualnej interpretacji przepisów budzących wątpliwości'.
Prof. dr hab. Marek Górski, z recenzji
Wydawca Justyna Kossak Redaktor Iwona Pisiewicz Redaktor techniczny Janina Burek Korekta Lilianna Rudnik © Copyright by Dom Wydawniczy ABC Oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych Sp. z o.o., 2006 ISBN 83-7416-755-6 Dom Wydawniczy ABC Oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych Sp. z o.o. 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) 535-80-00, faks (022) 535-90-01, infolinia 0 800 120 188 http://www.abc.com.pl/ksiegarnia e-mail: handel@abc.com.pl Druk i oprawa: Drukarnia Wydawnicza im. W.L. Anczyca Kraków, ul. Wrocławska 53 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów ............................................................................................. Akty prawne ............................................................................................. Periodyki ................................................................................................... Inne skróty ................................................................................................ Wstęp ............................................................................................................. Rozdział 1. Określanie zadań środowiskowych administracji samorządowej w normach prawnych ...................... „Zadania” i „kompetencje” – ustalenia pojęciowe ............................... System zadań administracji samorządowej ............................................ Zadania środowiskowe administracji samorządowej ............................ Typologia zadań organów administracji samorządowej w zakresie ochrony środowiska ......................................................... Wnioski ..................................................................................................... Rozdział 2. Zadania o charakterze organizatorskim .......................... Zagadnienia ogólne ................................................................................. Programy ochrony środowiska ................................................................ Programy naprawcze ............................................................................... Instrumenty zagospodarowania przestrzennego ................................... Inne instrumenty ...................................................................................... Wnioski ..................................................................................................... Rozdział 3. Zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym ......................................................................................... Zagadnienia ogólne ................................................................................. Zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę 7 7 9 10 13 17 17 20 34 46 51 53 53 66 78 82 96 100 104 104 i zbiorowego odprowadzania ścieków .............................................. 108 Zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach oraz gospodarowania odpadami komunalnymi ........... 113 6 SPIS TREŚCI Zadania w zakresie ochrony terenów zieleni i zadrzewień .................. Zadania w zakresie ochrony powierzchni ziemi .................................... Wnioski ..................................................................................................... Rozdział 4. Zadania o charakterze zobowiązująco- -reglamentacyjnym ............................................................................... Zagadnienia ogólne ................................................................................. Reglamentacja korzystania z zasobów środowiska ............................... Reglamentacja emisji .............................................................................. Wnioski ..................................................................................................... Rozdział 5. Zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym .............. Zagadnienia ogólne ................................................................................. Kontrola jakości środowiska ................................................................... Nadzór nad przestrzeganiem obowiązków środowiskowych ................ Wnioski ..................................................................................................... Zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska (zestawienie tabelaryczne) ................................ 127 131 137 139 139 153 188 203 205 205 211 216 243 245 Zakończenie .................................................................................................. 429 Wykaz aktów prawnych (w układzie chronologicznym) .......................... 433 Wykaz orzeczeń ............................................................................................ 441 Literatura ...................................................................................................... 447 SPIS TREŚCI 7 WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne IOŚ – ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 z późn. zm.) k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj- nego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) p.o.ś. – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) p.p.s.a. – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sąda- mi administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) u.c.p.g. – ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.) u.g.k. – ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) u.l. – ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) u.m.o.p. – ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpada- mi (Dz. U. Nr 191, poz. 1956) ustawa nowelizująca – ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) u.o. – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) u.o.g.r.l. – ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) 8 WYKAZ SKRÓTÓW u.n. – ustawa z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 117, poz. 1299) u.o.o. – ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowanio- wych (Dz. U. Nr 63, poz. 638 z późn. zm.) u.o.p. – ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) u.o.p.o.p.d. – ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produkto- wej i opłacie depozytowej (Dz. U. Nr 63, poz. 639 z późn. zm.) u.o.r. – ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 94) u.o.ś. – ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) u.o.z. – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.) u.p.b. – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) u.p.e.a. – ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 z późn. zm.) u.p.g.g. – ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) u.p.ł. – ustawa z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 z późn. zm.) u.p.o.d. – ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) u.p.w. – ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) u.p.z.p. – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) u.r.ś. – ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 750 z późn. zm.) WYKAZ SKRÓTÓW 9 u.s.d.g. – ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) u.s.g. – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) u.s.p. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) u.s.w. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) u.st.g. – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.) ustawa wprowadzająca – ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu usta- wy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektó- rych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.) u.u.o.u. – ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdro- wiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 z późn. zm.) u.z.p. – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) u.z.z.w.z.o.ś. – ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) Periodyki BGBl – Dziennik Ustaw RFN (Bundesgesetzblatt) BSE – Biuro Studiów i Ekspertyz Dz. U. – Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Dz. Urz. Wojew. – Wojewódzki Dziennik Urzędowy GV NV – Dziennik Ustaw i Rozporządzeń Kraju Nadrenia-Westfalia (Gesetz- und Verordnungsblätter für das Land Nordhein – Westfalen) M. P. – Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” O. J. – Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich (Official Journal of the Eu- ropean Communites) 10 WYKAZ SKRÓTÓW ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Najwyższego OSN – Orzecznictwo Sądu Najwyższego OSNAP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracji i Pracy OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich OSS – Orzecznictwo Sądów Samorządowych Inne skróty decyzja u.l.i.c.p. – decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzja w.z.z.t. – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dyrektor zgw – dyrektor zarządu gospodarki wodnej EEA – Europejska Agencja Ochrony Środowiska (European Environment Agency) FOGR – Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych GFOŚiGW – Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej m.p.z.p. – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego MŚ – Minister Środowiska NFOŚiGW – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej NSA – Naczelny Sąd Administracyjny ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych OOŚ – oceny oddziaływania na środowisko PFOŚiGW – Powiatowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Prezes KZGW – Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej PZŁ – Polski Związek Łowiecki p.z.p.w. – plan zagospodarowania przestrzennego województwa RP – Rzeczpospolita Polska SKO – Samorządowe Kolegium Odwoławcze studium u.k.z.p.g. – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy SN – Sąd Najwyższy SP – Skarb Państwa WYKAZ SKRÓTÓW 11 s.r.w. – strategia rozwoju województwa tekst jedn. – tekst jednolity UE – Unia Europejska WE – Wspólnoty Europejskie WFOŚiGW – Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ZN – Zeszyty Naukowe z późn. zm. – z późniejszymi zmianami 12 WYKAZ SKRÓTÓW WSTĘP 13 WSTĘP Ochrona środowiska jest dziedziną życia społeczno-gospodarczego, która odgrywa ważną rolę w działaniach politycznych i gospodarczych w skali globalnej, regionalnej i lokalnej. Problemy ochrony środowiska należą do najistotniejszych problemów społecznych. Aby ochrona środowiska była skuteczna, należy podejmować działania kompleksowe, realizowa- ne przy pomocy wszystkich podmiotów funkcjonujących w państwie. Szczególne znaczenie odgrywają organy administracji publicznej, zarów- no rządowej, jak i samorządowej. Właściwe rozwiązanie kwestii związanych z ochroną środowiska nie jest jednak możliwe bez poznania stanu świadomości ekologicznej spo- łeczeństwa, zagadnień ochronnych istniejących na szczeblu lokalnym i regionalnym oraz istoty samorządu terytorialnego. Należy zdawać so- bie sprawę z tego, że osiąganie sukcesów na poziomie samorządu teryto- rialnego przynosi korzyści całemu państwu. Właściwe realizowanie za- dań, w tym dotyczących środowiska, odnosi pożądany skutek wówczas, gdy zadania te są przedmiotem działalności podejmowanej przez pod- mioty pozostające w bezpośredniej bliskości obywatela. Reformy administracji (w latach 1990 i 1998) ukształtowały nowy model samorządu terytorialnego. Za najważniejsze uznano takie cechy, jak kreatywność, samodzielność, przejawianie inicjatyw, a nie bierne cze- kanie na wytyczne. To władze lokalne zobowiązane są do podjęcia i pro- wadzenia dialogu ze społeczeństwem oraz propagowania zasad zrówno- ważonego rozwoju wśród społeczności na danym terenie. Podstawowym czynnikiem mającym wpływ na skuteczność działania wspomnianych struktur w pewnych sferach życia społeczno-gospodarczego jest okreś- lenie przez ustawy ich zadań i kompetencji. Bez wątpienia sformułowa- nie zadań jest zarazem określeniem pozycji wspólnot samorządowych w danej dziedzinie. 14 WSTĘP Nowy, rzetelny i realny obraz usamodzielnienia administracji samo- rządowej przyczynił się do zmiany statusu wspólnot samorządowych w dziedzinie ochrony środowiska. Dzięki reformie prawa ochrony śro- dowiska (w latach 2001 i 2002) można mówić o istotnych modyfikacjach i uzupełnieniach w zakresie, kierunkach i systemie działań środowisko- wych związanych z harmonizacją polskiego porządku prawnego z usta- wodawstwem unijnym. W wyniku tych przemian doprecyzowano rozkład kompetencji między organami administracji publicznej. Jednym z ele- mentów wspomnianych przekształceń była dalsza decentralizacja zadań środowiskowych na rzecz samorządu terytorialnego. Zauważalne zmniejszenie efektywności struktur samorządowych w rozwiązywaniu zagadnień środowiskowych wymaga jednak przebudo- wy zasad funkcjonowania tych struktur. Ma to szczególne znaczenie wobec łatwego do przewidzenia wzrostu liczby i stopnia skomplikowa- nia obowiązków ochronnych jednostek samorządu terytorialnego w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Ponadto w li- teraturze z zakresu prawa administracyjnego brakuje aktualnego opra- cowania dotyczącego pozycji władz lokalnych w tej dziedzinie. Mimo niewątpliwego znaczenia tej dziedziny oraz jej dynamicznego rozwoju materia ta nie budzi szczególnego zainteresowania teoretyczno-prawne- go i doktrynalnego. W cieniu zainteresowania piśmiennictwa pozostaje – poza nielicznymi wyjątkami – przede wszystkim kwestia aktualnego wykazu zadań i kompetencji władz lokalnych, ustalonego odrębnie dla każdego stopnia samorządowego, wraz z wydzieleniem zadań i kompe- tencji poszczególnych organów (stanowiących i wykonawczych). Jest to o tyle istotne, że wspomniane struktury są obowiązane nie tylko wykony- wać te zadania, ale również uwzględniać je podczas wykonywania in- nych obowiązków, niemających charakteru środowiskowego. Wymienio- ne zadania stały się podstawą podjęcia próby analizy problemów zwią- zanych z partycypacją samorządu terytorialnego w rozstrzyganiu kwestii środowiskowych. Jako metodę badań przyjęto analizę materiału normatywnego, głów- nie prawa polskiego. Oceniając przepisy normujące ochronne zadania i kompetencje samorządu terytorialnego, starano się porównać prawo polskie z prawem unijnym w zakresie ważniejszych instrumentów przy- znanych władzom lokalnym (programów ochrony środowiska, pozwo- leń emisyjnych, zezwoleń). Analizie poddano też poglądy prezentowane w nauce prawa administracyjnego. Wykorzystano również badania praw- noporównawcze i literaturę zagraniczną (głównie niemieckojęzyczną i an- WSTĘP 15 glojęzyczną) – na tyle, na ile było to możliwe ze względu na dostępność materiałów i potrzeby w zakresie poszczególnych zagadnień. Przedsta- wiono orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyż- szego oraz samorządowych kolegiów odwoławczych. Przedmiotem ba- dań były także rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru (głównie wojewody). W badaniach orzecznictwa zastosowana została metoda ana- lizy treści orzeczeń (zarówno tez, jak i uzasadnień). Celowo pominięto w pracy przedstawienie ewolucji regulacji prawnych dotyczących ochron- nych zadań i kompetencji struktur samorządowych, problematyka ta doczekała się bowiem już swoich opracowań. Badania nie obejmują śro- dowiskowego prawa międzynarodowego z uwagi na konwergencję unij- nego porządku prawnego z tym prawem w ważniejszych założeniach. Niniejsze rozważania mają przynieść odpowiedź na następujące py- tania: 1. Czy można przypisać cechę lokalności ściśle określonym zadaniom ochronnym? 2. Czy istnieją zadania, które ze względu na treść i sposób określenia, mogą być podejmowane przez samorząd terytorialny mimo braku cechy lokalności? 3. W jakim stopniu zadania ochronne wykonywane przez samorząd te- rytorialny są dzisiaj zbieżne z zadaniami ochronnymi wynikającymi z ustawodawstwa unijnego? Tezą wyjściową badań jest stwierdzenie, że konieczna jest korekta zakresu i form partycypacji samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu problemów ochrony środowiska w Polsce w celu efektywnego wdrażania w życie nowych, obszernych regulacji prawnych w tej dziedzinie. Zapre- zentowane w pracy rozważania będą zatem zmierzały do ustalenia pożą- danego i aktualnego zakresu oraz sposobu określania zadań ochronnych samorządu terytorialnego, który będzie adekwatny do założeń ustrojo- wych i istniejących okoliczności. Praca składa się z pięciu rozdziałów. W pierwszym rozdziale ustalo- no znaczenie pojęć „zadania” i „kompetencje”, dokonując prezentacji poglądów doktryny prawa administracyjnego. Podejmując próbę okreś- lenia „zadań ochronnych” administracji samorządowej, przeprowadzo- no analizę generalnych uwarunkowań obowiązków jednostek samorzą- du terytorialnego, a następnie – w kontekście zadań ogólnych – wyod- rębniono ich zadania ochronne. Zastanawiając się nad udziałem władz lokalnych w sferze ochrony środowiska, przedstawiono klasyczne typy 16 WSTĘP zadań administracji we wskazanej dziedzinie. Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto, z pewnymi modyfikacjami, jako obowiązującą repartycję zadań ochronnych administracji publicznej zaproponowaną przez M. Górskiego, czyli podział na: • zadania o charakterze organizatorskim, • zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym, • zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym, • zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym. Między tą repartycją a przedmiotem pracy istnieją ścisłe związki. W miarodajny sposób umożliwi ona określenie roli administracji samo- rządowej w ochronie środowiska, precyzując zalecany zakres zadań jej organów. Dlatego badania w pozostałych czterech rozdziałach prowa- dzone są na tle wskazanego wyżej podziału zadań między różne organy wchodzące w skład systemu administracji samorządowej. Zadania o cha- rakterze organizatorskim (rozdział drugi) co do zasady odnoszą się do całego środowiska. Wpływają na sposób wykonywania innych zadań nie- zaliczonych do tej grupy. Stąd też wyodrębnione zostały według typu instrumentu. Trzy pozostałe rodzaje zadań (rozdziały od trzeciego do piątego) są klasycznymi już obowiązkami dotyczącymi poszczególnych komponentów środowiska. Oparte zostały na kryterium elementu śro- dowiska, wobec którego zadanie jest podejmowane. Oceniając przepisy normujące wspomniane kwestie, starano się porównać polski porządek prawny ze standardami unijnymi. W pracy, podczas omawiania poszcze- gólnych zagadnień, formułowane są wnioski szczegółowe oraz uwagi de lege lata i de lege ferenda. W zakończeniu dokonano podsumowania najważniejszych ustaleń dotyczących przede wszystkim wyznaczenia po- żądanego zakresu oraz sposobu określania zadań ochronnych samorzą- du terytorialnego, odpowiadającego założeniom ustrojowym i istnieją- cym uwarunkowaniom. Uzupełnieniem pracy jest tabela przedstawiają- ca wykaz zadań organów samorządu terytorialnego w dziedzinie ochro- ny środowiska. Rozdział 1 OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ W NORMACH PRAWNYCH „Zadania” i „kompetencje” – ustalenia pojęciowe W celu omówienia zadań środowiskowych administracji samorządowej konieczne jest wyjaśnienie takich terminów, jak „zadania” i „kompeten- cje”. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcia te nie zostały bo- wiem jednoznacznie zdefiniowane1 . Stosowane są w różnych kontekstach znaczeniowych, co prowadzi do polaryzacji stanowisk w sferze rozumie- nia i zakresu używania ich. W prakseologii2 „zadanie” określa się jako stan rzeczy, który ma być utrzymany lub osiągnięty. Jest to przyszłe zdarzenie, które zostało przez jedną osobę (najczęściej kierownika) opisane i przekazane do realizacji innej osobie lub zespołowi. „Zadanie administracji państwowej”, według T. Skocznego3 , to pre- skryptywny wyraz tego, co ma być w rzeczywistości wykonane dla urze- czywistnienia celu państwa przez jego administrację, za pomocą okreś- 1 Zob. Z. Cieślak (współaut.), Prawo administracyjne, Warszawa 1997; J. Filipek, Ele- menty strukturalne norm prawa administracyjnego, ZN UJ, Prace Prawnicze 1982, z. 99; W. Góralczyk, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 27–39; M. Górski, Pojęcia – „Funkcje administracji państwowej” i „Zadania administracji państwowej”, Acta Univ. L. Folia Iuridica 1992, nr 52, s. 171–173; S. Wron- kowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997; Z. Ziembiński, O pojmowa- niu celu, zadania, roli i funkcji prawa, PiP 1987, z. 12, s. 15–28. 2 T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław 1978, 3 T. Skoczny, O niektórych problemach teorii zadań administracji państwowej, OMT 1985, s. 283–284. nr 11–12, s. 3. 18 ROZDZIAŁ 1 lonych środków i działań. Zdaniem autora, do zakwalifikowania okreś- lonego zadania jako zadania administracji państwowej konieczne jest: • istnienie celu państwa, którego urzeczywistnieniu ma służyć to zada- nie, • stwierdzenie, że administracja państwowa jest podmiotem odpowie- dzialnym za wykonanie zadania, • ustanowienie środków, które mają służyć realizacji zadania (w sensie preskryptywnym), • wskazanie, że w celu wykonania określonego zadania podejmowane są faktycznie dane środki lub działania (w sensie deskryptywnym). W celu potwierdzenia istnienia zadania konieczne jest zatem wystę- powanie dwóch elementów, tj. formalnego ustanowienia oraz faktycz- nego wykonania takiego zadania. Z kolei „kompetencje” – zdaniem A. Walaszek-Pyzioł4 – można uj- mować w kategoriach funkcji służebnych wobec zadań, w tym sensie, że stanowią jeden z instrumentów wykonywania zadań. Jednocześnie stro- ny określają, jaki organ, w jakich formach i w jakim trybie może ustalać zadania oraz kontrolować, nadzorować lub kierować ich realizacją. Za- kres zadań organu administracji publicznej jest zdeterminowany nor- mami określającymi kompetencje tego organu. Podobne ujęcie zaproponowała S. Wronkowska5 . Według tej autor- ki „kompetencje” to upoważnienie do dokonywania określonej czynno- ści konwencjonalnej z takim skutkiem prawnym, że przez jej dokonanie powstanie albo zaktualizuje się obowiązek określonego zachowania się podmiotów podlegających danej kompetencji (adresatów normy kom- petencyjnej). K. Podgórski6 natomiast przyjmuje, że „kompetencje” obejmują ogół przysługujących upoważnień do działania w formach władczych i nie- władczych, wyraźnie zastrzeżonych dla danego podmiotu. Z kolei „za- 4 A. Walaszek-Pyzioł, Samodzielność prawna przedsiębiorstwa państwowego, Kraków 1984, s. 49 i n. 5 S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997; S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993; Z. Ziembiński, Kompetencja i norma kompetencyjna, RPEiS 1969, z. 4, oraz Z. Ziem- biński, O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 43–57. 6 K. Podgórski, Zadania samorządu terytorialnego (część ogólna), Katowice 1990, s. 7–8. OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI... 19 danie” jest przedmiotem lub stanem rzeczy osiąganym za pomocą kom- petencji. Pojęcie „zadania” zawiera w sobie tylko element obowiązku ciążącego na wyznaczonym organie, a termin „kompetencje” obejmuje zarówno element obowiązku, jak i element uprawnienia do realizacji zadań. Zwraca na to uwagę także Z. Leoński7 , określając „kompetencje” jako zespół praw i obowiązków obejmujących formy prawne działania, głównie o charakterze władczym. „Kompetencje” stanowią zatem for- my prawne realizacji zadań. Jak można wywnioskować z przedstawionego krótkiego przeglądu, u większości autorów pojęcie „zadanie” funkcjonuje jako termin szerszy niż pojęcie „kompetencje”. Spośród przywoływanych autorów dość przej- rzystą definicję zadania podał T. Skoczny. W celu wyraźnego podkreśle- nia cech tego pojęcia należałoby jednakże dokonać pewnych modyfika- cji we wskazanym ujęciu. Stosowniej byłoby bowiem zastąpić słowo „pre- skryptywny” słowem „normatywny”. Zmiana ta jest wynikiem zasady przyjmowanej w demokratycznym państwie prawnym8 (art. 2 Konstytu- cji RP), według której organy administracji mogą działać tylko w relacji do prawa, działania ich powinny być oparte na przepisach pra- wa (art. 7 Konstytucji RP). Wydaje się, że zwrot „wyraz tego, co ma być w rzeczywistości wykonane” należy rozumieć jako zachowanie powodu- jące urzeczywistnienie założonego celu. Chodzi więc o pewne działanie, które powinno być zrealizowane w dążeniu do określonego celu. Wyni- ka z tego, że pojęcie „zadanie” podporządkowane jest pojęciu „cel”9 . Ostatnia część definicji – „przy pomocy określonych środków i działań” – nasuwa wątpliwości co do końcowego wyrazu („działań”). Należy uznać, że autor chciał w ten sposób podkreślić formy, w jakich organy admini- stracji mają działać. Dopełnieniem przywołanych zmian jest stanowisko wyrażone przez K. Podgórskiego. Przedstawione modyfikacje poglądów T. Skocznego, uzupełnione sta- nowiskiem K. Podgórskiego, pozwalają zaproponować definicję zada- nia jako normatywnego obowiązku realizacji przez organy administracji wyznaczonego celu państwa za pomocą określonych środków. 7 Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 28. 8 Por. W. Sokolewicz, Państwo prawne – jego cechy i kryteria, Kancelaria Sejmu BSE 1992, Informacja nr 63. 9 W prakseologii „cel” określa się jako zdarzenie zamierzone przez sprawcę. Por. T. Pszczołowski, op. cit., s. 2–3. Zob. także Z. Ziembiński, O pojmowaniu ..., s. 15–28. 20 ROZDZIAŁ 1 Jeżeli chodzi o termin „kompetencja”, to mimo braku jednolitości poglądów można zauważyć pewną wspólną myśl u większości autorów, a mianowicie określenie „kompetencji” jako zespołu praw i obowiąz- ków organów administracji. Ujęcie to jako zbyt szerokie nie jest jednak najwłaściwsze. Prawa i obowiązki mogą bowiem mieć różny charakter10 . Należałoby raczej przyjąć, że termin „kompetencja” oznaczać będzie uprawnienie do zastosowania przez dany organ określonych środków dzia- łania umożliwiających zrealizowanie powierzonych zadań. W dalszej części pracy terminy te będą używane w takim znaczeniu. System zadań administracji samorządowej Ochrona środowiska stanowi jedno z głównych zadań samorządu teryto- rialnego. Dlatego ustalenie zakresu zadań ochronnych jednostek samo- rządu terytorialnego powinno być dokonane z punktu widzenia wszyst- kich obowiązków tych struktur oraz specyfiki zadań ochrony środowi- ska, uzasadniającej realizowanie tych zadań właśnie przez samorząd terytorialny. W związku z tym analizę zadań środowiskowych wspomnia- nych podmiotów należy rozpocząć od scharakteryzowania głównych uwarunkowań ich obowiązków, a następnie – w kontekście zadań ogól- nych – wyodrębnić zadania ochronne. Zgodnie z Konstytucją RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.11 samorząd tery- torialny w Polsce ustanowiony został jako podmiot uczestniczący w spra- wowaniu władzy publicznej i wykonujący w tej materii istotną część za- dań publicznych12 , niezastrzeżonych przez Konstytucję RP lub ustawy dla innych organów. 10 Szerzej na ten temat zob. W. Góralczyk, op. cit., s. 28–29. 11 Dz. U. Nr 78, poz. 483. 12 Zgodnie z orzecznictwem TK, wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają cha- rakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności, zarówno lokalnych, w wypadku zadań własnych, jak i zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych. Zob. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2. Por. także uchwała RIO z dnia 17 grudnia 1997 r., 261/97, OSS 1998, nr 1, poz. 23. Zob. także uchwała RIO z dnia 27 marca 1997 r., VIII/24/97, OSS 1997, nr 2, poz. 65. OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI... 21 Przeprowadzone w Polsce w 1990 r.13 , a następnie w 1998 r.14 refor- my administracji miały na celu stworzenie warunków do tego (zgodnie z zasadą subsydiarności), aby zadania o charakterze ogólnokrajowym realizowane były na szczeblu centralnym, natomiast zadania o treści lokalnej i regionalnej – na odpowiednich poziomach administracji sa- morządowej. Wprowadzone zmiany polegały na decentralizacji, czyli przekazaniu wspólnotom samorządowym kompetencji administracji pań- stwowej oraz związanych z nimi środków finansowych, a także sformuło- waniu podstaw prawnych gwarantujących samodzielne wykonywanie przekazanych zadań. Głównym założeniem było to, aby prawo realizo- wać w sposób najbardziej bezpośredni15 . Nie ulega wątpliwości, że wła- ściwe wykonywanie zadań, w tym środowiskowych, jest skuteczne wów- czas, gdy zadania te są przedmiotem działań podejmowanych przez pod- mioty znajdujące się w bezpośredniej bliskości obywatela. Istotnym warunkiem jest, aby wspólnoty samorządowe wyposażone były w rzeczy- wiste uprawnienia, które doprowadzą do skutecznego zarządzania. W jednostkach samorządu terytorialnego spotkać się więc można ze sposobem działania, który charakteryzuje się kreatywnością, samodziel- nością oraz zdolnością do podejmowania różnych inicjatyw. Według Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego pod- lega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto wskaza- ne podmioty mają za zadanie podjąć i prowadzić dialog ze społeczeń- stwem, a także propagować zasady zrównoważonego rozwoju wśród spo- łeczności lokalnych. Administracja samorządowa działa na szczeblu lokalnym i regional- nym, wykonując na poszczególnych poziomach zadania o charakterze lokalnym i regionalnym. Na rozróżnienie takie wpływa liczba mieszkań- ców tworzących daną wspólnotę, szersza właściwość miejscowa działa- 13 Reaktywowano samorząd terytorialny na szczeblu gminy. Zob. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej przywoływana jako u.s.g. 14 Dodatkowo utworzono dwa poziomy samorządu terytorialnego: szczebel powiatowy i wojewódzki. Zob. ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trój- stopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 z późn. zm.). Por. także ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), dalej przywoływana jako u.s.p., oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), dalej przywoływana jako u.s.w. 15 Należy tu mieć na uwadze nie tylko interes lokalny, ale także regionalny. 22 ROZDZIAŁ 1 nia. Związane jest to również z występowaniem dualizmu władzy pu- blicznej na szczeblu regionu (wojewoda i organy samorządowe). Odmien- ność wynika także z istoty „lokalizmu” i „regionalizmu”, które znalazły wyraz w prawie międzynarodowym. Podstawy funkcjonowania samorzą- du lokalnego określone zostały w Europejskiej Karcie Samorządu Tery- torialnego16 . Zasady działania regionu i jego władz samorządowych wy- nikają z Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego17 . Zadania istotne z punktu widzenia społeczności lokalnych podejmo- wane są przez gminę lub powiat, z kolei zadania o znaczeniu regional- nym realizuje samorządowe województwo. Gmina i powiat zaspokajają zbiorowe potrzeby swoich mieszkańców, samorządowe województwo natomiast w zasadzie nie zajmuje się świadczeniem bieżących usług pu- blicznych na rzecz społeczności lokalnych. Celem działania tej struktury jest rozwój cywilizacyjny regionu. Obowiązki nałożone na samorząd terytorialny realizowane są przez jego poszczególne organy. Znalazło to wyraz w art. 169 ust. 1 Konstytu- cji RP, według którego jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organami stanowiącymi są odpowiednio: rada gminy (miasta) (art. 15 ust. 1 u.s.g.), rada powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.) oraz sejmik wojewódz- twa (art. 16 ust. 1 u.s.w.). Są to kolegialne organy przedstawicielskie wyłaniane w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i odby- wających się w głosowaniu tajnym18 . Rola organów stanowiących w funk- cjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego sprowadza się do reali- zacji funkcji stanowiącej i kontrolnej19 . Ta pierwsza polega na progra- 16 Podpisana została w dniu 15 października 1985 r. w Strasburgu. Dokument ten został ratyfikowany przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 26 kwietnia 1993 r., wszedł w życie w dniu 1 marca 1994 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Szerzej na temat EKST zob. J. Kaltenborn, Der Schultz der Kommunalen Selbstverwaltung in Recht der Eu- ropäischen Union, Baden-Baden 1996, s. 53–64; T. Szewc, Charakterystyka Europej- skiej Karty Samorządu Lokalnego, ST 2003, nr 1–2. 17 Rezolucja Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy przyjęta na III Sesji Plenarnej w czerwcu 1998 r. 18 Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki waż- ności tych wyborów określa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmi- ków województw. Zob. ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). 19 Szerzej na ten temat zob. K. Byjoch, Struktura samorządu terytorialnego, [w:] K. By- joch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 114. OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI... 23 mowaniu działalności samorządu terytorialnego, a tym samym tworze- niu generalnej polityki samorządowej. Ma ona prowadzić do rozstrzyga- nia przez organ stanowiący o sprawach zasadniczych, które są następnie załatwiane przez tworzenie norm generalnych i indywidualnych. Z kolei druga funkcja służy wskazaniu szczególnej pozycji organów stanowią- cych w ustroju jednostek samorządu terytorialnego i jest naturalnym uzupełnieniem pierwszej funkcji. Jeżeli chodzi o zakres i charakter kom- petencji organów stanowiących, to ustawy samorządowe wykazują od- mienności w tym zakresie20 . W wypadku rady gminy jej właściwość zo- stała określona za pomocą generalnej klauzuli przekazującej do właści- wości tej rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (tzw. zasada domniemania właściwości rady gminy). Pewien zakres spraw należy jednak do wyłącznej właściwo- ści rady gminy. Oznacza to, że rada gminy nie może przekazać tych kom- petencji innemu organowi, nawet za jego zgodą21 . Katalog spraw zastrze- żonych do wyłącznej kompetencji rady gminy formułuje art. 18 ust. 2 u.s.g., zaznaczając, że wyliczenie nie jest wyczerpujące i wskazany kata- log może zostać rozszerzony (pkt 15 u.s.g.). Odmiennie od u.s.g., pozo- stałe ustawy ustrojowe, u.s.p. (art. 12) oraz u.s.w. (art. 18), nie wprowa- dziły zasady domniemania właściwości rady (sejmiku), tj. „we wszyst- kich sprawach zastrzeżonych do właściwości powiatu (województwa), o ile ustawy nie stanowią inaczej”. Model organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego nie jest jednolity22 . W gminie organ wykonawczy ma charakter jednoosobo- wy (monokratyczny) – jest nim wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 26 ust. 1 u.s.p.)23 . W powiecie i województwie jest to organ kolegialny – zarząd powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.) i zarząd województwa (art. 31 ust. 1 u.s.w.). Rola organów wykonawczych jednostek samorządu lokalnego została ustawowo określona na podstawie tego samego wzorca. Wójt 20 Ibidem, s. 105–107. 21 Wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1994 r., SA/Gd 252/94, Wokanda 1995, nr 1, poz. 94. 22 Zob. B. Jaworska-Dębska, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego, [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałow- ska, M. Stahl, Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznic- twie, Warszawa 2002, s. 301. 23 Generalnie organem wykonawczym w gminie jest wójt. Burmistrz jest organem wy- konawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. Prezydent miasta jest organem wykonawczym w mieście powy- żej 100 tyś. mieszkańców oraz w mieście, w którym do dnia wejścia w życie u.s.g. prezydent miasta był organem wykonawczo-zarządzającym (por. art. 26 u.s.g.). 24 ROZDZIAŁ 1 (burmistrz, prezydent miasta) i zarząd powiatu wykonują uchwały rady (gminy, powiatu) i zadania (gminy, powiatu) określone przepisami pra- wa24 . Struktura organu wykonawczego gminy (jednoosobowy organ) powoduje jednak, że zakres zadań wójta wykracza poza zadania zarządu powiatu, obejmując też obowiązki ustawowo przewidziane dla przewod- niczącego zarządu (por. art. 31, 31a, 31b u.s.g.). Odmiennie pozycję za- rządu przedstawia u.s.w., wprowadzając zasadę domniemania kompe- tencji na rzecz zarządu województwa. W myśl art. 41 ust. 1 u.s.w. zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich jednostek organizacyjnych. Zadania zarządu województwa w u.s.w. są zbliżone do zadań wójta i zarządu powiatu, oczywiście przy uwzględnieniu specy- ficznych zadań samorządu regionalnego (zob. art. 41 u.s.w.). Szczególną pozycję w powiecie i samorządowym województwie zaj- muje przewodniczący zarządu, którym jest odpowiednio starosta i mar- szałek województwa. Należy bowiem zauważyć, że podmioty te nie peł- nią jedynie funkcji przewodniczących organu kolegialnego. Wydaje się, że użycie przez ustawodawcę określeń „przewodniczący zarządu” oraz „starosta i marszałek województwa” nie jest przypadkowe. Ich kompe- tencje uregulowane zostały odrębnie w stosunku do zarządu (zob. art. 34 u.s.p. i art. 43 u.s.w.). Jednym z wyznaczników pozycji prawnej prze- wodniczącego zarządu jest wydawanie przez niego decyzji administra- cyjnych, określanych w samorządowych ustawach ustrojowych jako „de- cyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej” (art. 38 ust. 1 u.s.p., art. 46 ust. 1 u.s.w.). Kompetencja do ich wydawania sytuuje przewodniczącego zarządu wśród organów administracji publicz- nej (por. art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Stąd też, ze względu na posiadanie przez przewodniczącego własnych, odrębnych od zarządu kompetencji, w dok- trynie25 pojawiły się postulaty przyznania przewodniczącemu zarządu pozycji de facto organu, który posiadając własne kompetencje, mimo że formalnie organem nie jest, faktycznie sprawuje taką funkcję26 . 24 Na temat zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy i powiatu zob. K. By- joch, op. cit., s. 122–123; B. Jaworska-Dębska, op. cit., s. 306–308. 25 B. Dolnicki, Monokratyczne organy samorządu terytorialnego, ST 2003, nr 1–2, s. 53– 63; Z. Niewiadomski, Organizacja samorządu terytorialnego, [w:] Samorząd terytorial- ny. Ustrój i gospodarka, red. Z. Niewiadomski, Bydgoszcz–Warszawa 2001, s. 111. 26 Odmienny pogląd prezentuje A. Agopszowicz. Por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 262. OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI... 25 Jeżeli chodzi o źródła zadań samorządowych, to należy ich poszuki- wać zarówno w rozwiązaniach przyjętych w samorządowych ustawach ustrojowych, jak i w ustawach szczegółowych. Sprawy te regulowane są również przez tzw. ustawy kompetencyjne27 , które jednak w miarę uka- zywania się nowych regulacji prawa ustrojowego i materialnego tracą na znaczeniu. Dokładne określenie zadań wspólnot lokalnych i regional- nych możliwe jest dopiero po analizie odpowiednich przepisów zawar- tych w przywoływanych aktach prawnych. Znaczną rolę przy podejmowaniu zadań przez wspólnoty samorzą- dowe odgrywa zasada pomocniczości (subsydiarności)28 wyznaczająca granice działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Głównym założeniem tej zasady jest, aby działania były realizowane tam, gdzie gwarantuje się ich większą skuteczność i efektywność. Oznacza to, że dana wspólnota samorządowa uprawniona jest do podjęcia działania w obszarach, które nie należą do jej wyłącznych kompetencji, tylko wte- dy, gdy cele takiego przedsięwzięcia na niższym poziomie nie będą do- statecznie realizowane z powodu rozmiaru, lepiej zaś będą mogły być spełnione na wyższym szczeblu. 27 Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w usta- wach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.); ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów admi- nistracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.); ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.); ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjono- waniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 z późn. zm.). 28 Podstawy zasady subsydiarności stworzone zostały przez przedstawicieli społecznej nauki Kościoła i opierają się na założeniu, że nie wolno odbierać poszczególnym jed- nostkom lub najmniejszym grupom osób i powierzać większym strukturom tego, co mogą oni wykonać z własnej inicjatywy i własnymi siłami. Przejmowanie przez więk- sze społeczności zadań mniejszych społeczności, które są w stanie samodzielnie wy- konać te zadania, jest zaburzeniem ładu społecznego. Każda wspólnota społeczna powinna wspomagać swoich członków, a nie wchłaniać ich lub ograniczać. Szerzej na ten temat zob. J. Adamiec, Subsydiarność w Unii Europejskiej, BSE 1994, Informacja nr 90; S. Dudzik, Zasada subsydiarności w prawie Unii Europejskiej, [w:] Funkcjono- wanie samorządu terytorialnego. Doświadczenia i perspektywy, t. 1, red. S. Dolata, Opole 1998, s. 311–321; J. Łukasiewicz, Aksjologiczne podstawy koncepcji przeobrażeń admi- nistracji publicznej, [w:] Reformy administracji publicznej, Przemyśl 1997, s. 132–133; C. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Kraków 1995; P. Saganek, Podział kompe- tencji pomiędzy Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie, Warszawa 2002, s. 167–180; A. Szpor, Państwo a subsydiarność jako zasada prawa w UE i w Polsce, ST 2001, nr 1–2, s. 3–19. 26 ROZDZIAŁ 1 Zadania struktur samorządowych w przepisach ustrojowych przed- stawiono na zasadzie egzemplifikacji, z tym że przyjęto zasadę domnie- mania zadań na rzecz gminy (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 u.s.g.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe ujęcie zadań samorządo- wych w formie zamkniętego katalogu. Uzasadnia to rosnące obciążenie wskazanych jednostek zadaniami publicznymi. Klasyfikacji zadań organów administracji samorządowej dokonywać można według różnych kryteriów. W doktrynie wyodrębnia się zadania ze względu na typ adresata, do którego są kierowane, ze względu na stosowane metody działania lub sposób ich wykonywania29 . Najpopu- larniejszy jest jednak podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone, a to z tego względu, że repartycja ta ma konstytucyjne podstawy (por. art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z uwagi na to, że jest to podział konstytucyjny wyznaczający granice samodziel- ności wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny, wy- daje się słuszne przyjęcie tej klasyfikacji jako obowiązującej na potrzeby niniejszego opracowania, mimo że w piśmiennictwie wywołuje ona naj- więcej wątpliwości30 . Zadaniami własnymi samorządu terytorialnego są zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Realizowane są one we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Ustawy okreś- 29 Szerzej na temat tego podziału por. M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski (kryteria i ich normatywna realizacja), ST 1998, nr 11, s. 4–5. 30 Szerzej na ten temat zob. J. Adamiak, Zadania samorządu terytorialnego, [w:] Zarzą- dzanie rozwojem regionalnym i lokalnym, red. W. Kosiedowski, Toruń 2001, s. 87–89; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 149–151, 152–159; M. Jastrzębska, Nowy model samorządu terytorialnego. Istota, zadania, auto- nomia, władze, jednostki organizacyjne, finanse, nadzór, ST 1999, nr 1–2, s. 15–16; Z. Leoński, Samorząd..., s. 31–39; Z. Niewiadomski, Zadania samorządu terytorialne- go na przykładzie planowania przestrzennego, [w:] Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, red. A. Piekara i Z. Niewiadomski, Warszawa 1998, s. 294– 295; Z. Niewiadomski, Ustrój samorządu terytorialnego, [w:] Z. Niewiadomski, J. Szre- niawski, Zarys ustroju administracji lokalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 1991, s. 38; M. Ofiarska, Gmina, [w:] Zarys prawa samorządu terytorialnego, red. M. Ofiar- ska, J. Ciapała, Poznań 2001, s. 40–41; M. Stahl, Zadania samorządu terytorialnego po reformach, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane Prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Prze- myśl 2000, s. 507–524; M. Stec, Podział..., s. 5–6; M. Tetera, Zadania samorządu tery- torialnego. Materialne podstawy i prawne formy realizacji, [w:] Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, red. Z. Niewiadomski, Bydgoszcz–Warszawa 2001, s. 57–60. OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI... 27 lają, które z zadań własnych mają charakter obowiązkowy, a które fa- kultatywny. Obligatoryjne zadania własne to takie, przy których wspól- nota samorządowa ma swobodę decydowania o formie załatwienia spra- wy, ale musi tę sprawę załatwić. Natomiast w wypadku zadań fakulta- tywnych decyzja o ich podjęciu należy do struktur samorządowych. Zadaniami zleconymi są zadania publiczne nałożone na jednostki samorządu terytorialnego na mocy ustawy, jeżeli wynika to z uzasadnio- nych potrzeb państwa. Zadania zlecone z zakresu administracji rządo- wej jednostki samorządu terytorialnego wykonują w imieniu i na rzecz zlecającego. Wynikają one z odrębnych ustaw regulujących określone dziedziny działalności publicznej. Poza zadaniami zleconymi przekaza- nymi ustawami wspólnoty mogą wykonywać zadania z zakresu admini- stracji rządowej na podstawie porozumienia z jej organami. Odnotować należy, że przekazanie tych zadań następuje na podstawie porozumień w danej jednostce samorządu terytorialnego, a nie jak w wypadku zadań zleconych – z mocy ustawy na terenie całego kraju. Znamienne jest, że w odniesieniu do zadań zleconych na podstawie porozumień wspólnota ma prawo odmówić ich przyjęcia, ale jednocześnie nie może dochodzić na drodze sądowej zlecania jej określonych zadań przez administrację rządową. Realizacja zadań zleconych może wynikać również z zawarte- go porozumienia między poszczególnymi jednostkami samorządu tery- torialnego. Zadania własne i zlecone różnią się sposobem ich finansowania. Środ- ki na pokrycie tych pierwszych pochodzą głównie z dochodów własnych samorządu oraz subwencji, drugich zaś – z dotacji celowych przekaza- nych przez administrację rządową. Spośród wszystkich ustaw samorządowych tylko u.s.g. posługuje się kategorią zadań własnych i zadań zleconych z zakresu administracji rzą- dowej z mocy ustawy lub na podstawie porozumienia z organami admi- nistracji rządowej31 . Sformułowań tych nie stosują natomiast ani u.s.p., ani u.s.w. W przyjętych tam rozwiązaniach jedynie wskazuje się, że usta- wy mogą określać sprawy należące do zakresu działania powiatu lub województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej (por. art. 4 31 Wyrok NSA z dnia 13 lutego 1991 r., SA/Wr 7/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 23, teza 2; wyrok NSA z dnia 14 października 1993 r., SA/Wr 1197/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 27 września 1994 r., SA/Łd 1907/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 162; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95, ST 1995, nr 12, s. 116, t. 1. 28 ROZDZIAŁ 1 ust. 4 u.s.p. oraz art. 14 ust. 2 u.s.w.). Ponadto możliwość zawierania porozumień w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu admi- nistracji rządowej przewidziana jest tylko dla powiatów (art. 5 u.s.p.). Nie oznacza to jednak, że na tych szczeblach nie istnieje podział na za- dania własne i zlecone. Wydaje się, że występujące rozróżnienia innych typów zadań związane są jedynie z przyjętymi kryteriami klasyfikacji. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 6 ust. 1 stanowi, że do zakresu działania gminy32 należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokal- nym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W cytowa- nym artykule sformułowana została zasada domniemania właściwości gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym33 . Zasada ta sta- nowi podstawową regułę, na której opiera się podział zadań w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. Oznacza to, że jeżeli pojawi się wąt- pliwość, czy określona sprawa publiczna o charakterze lokalnym należy do właściwości gminy, czy też innej wspólnoty samorządowej, należy domniemywać właściwość gminy. Z powyższych rozważań wynika, że wśród zadań gminy wyróżnia się zadania własne i zadania zlecone. Zadania własne gminy można ująć w pięć kategorii spraw związanych z: 1) ładem przestrzennym i ekologicznym (ochroną środowiska, przyro- dy, gospodarki wodnej, zieleni gminnej, zadrzewień itp.), 2) infrastrukturą techniczną (gminnymi drogami, ulicami, mostami, pla- cami, organizacją ruchu drogowego, lokalnym transportem zbioro- wym itp.), 3) infrastrukturą społeczną (ochroną zdrowia, pomocą społeczną, edu- kacją publiczną itp.), 4) porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (ochroną przeciwpoża- rową i przeciwpowodziową itp.), 5) promocją gminy, współpracą ze społecznościami lokalnymi i regio- nalnymi innych państw34 . 32 Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, ramy legalnego zakresu działania gmi- ny trzeba rozpatrywać indywidualnie, gdyż gmina może wykonywać zadania z zakre- su administracji rządowej oraz właściwości powiatu i województwa na podstawie po- rozumienia. Por. uchwała RIO z dnia 13 sierpnia 2002 r., 12/108/2002, OSS 2002, nr 4, poz. 117. 33 Zob. B. Dolnicki, Samorząd..., s. 152–153; Z. Niewiadomski, Ustrój samorządu teryto- rialnego, [w:] M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administra- cyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 144. 34 Ibidem. OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI... 29 Obok zadań własnych gmina wykonuje także zadania zlecone z za- kresu administracji rządowej. Obowiązek realizacji tych zadań może być nałożony przez ustawę i po zapewnieniu środków finansowych koniecz- nych do wykonania zadań. Zadania te gmina może także wykonywać na podstawie porozumienia zawartego z innymi jednostkami samorządu terytorialnego oraz organami administracji rządowej. W wypadku powiatu natomiast mamy do czynienia z zadaniami pu- blicznymi o charakterze ponadgminnym, co znalazło wyraz w art. 4 ust. 1 u.s.p. Zadania powiatu mają charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do zadań gminy. Wynika z tego, że powiat nie może naru- szać zakresu działania gminy. Do powiatu należą bowiem te zadania, których gmina nie może wykonywać ze względu na ich ponadgminny zakres. Zdaniem M. Steca35 , zadania powiatu mają trojaki charakter. Pierw- sza grupa obejmuje zadania klasycznie samorządowe, które wykonywa- ne są w imieniu powiatu, na jego rachunek i odpowiedzialność (zob. art. 4 ust. 1 u.s.p.). Stanowią one zatem przykłady obowiązków należących do zadań własnych. Zadania te można ująć w następujące kategorie spraw: 1) ponadpodstawowej infrastruktury technicznej (ponadgminny lokal- ny transport zbiorowy, drogi publiczne o charakterze ponadgminnym itp.), 2) ponadpodstawowej infrastruktury społecznej (edukacja publiczna, pomoc społeczna itp.), 3) porządek i bezpieczeństwo publiczne (ochrona przeciwpożarowa, przeciwpowodziowa itp.), 4) ochrona środowiska (ochrona środowiska i przyrody, gospodarka wodna, leśnictwo i rybactwo śródlądowe), 5) działalność organizatorska zmierzająca do rozwiązywania lokalnych problemów (przeciwdziałanie bezrobociu, promocja powiatu na ze- wnątrz itp.). Drugą grupę tworzą zadania nazywane zleconymi (powierzonymi), są bowiem zadaniami z zakresu administracji rządowej, przekazanymi powiatowi na mocy ustawy (por. art. 4 ust. 4 u.s.p.) lub porozumienia (art. 5 u.s.p.). Wykonywanie ich przez organy powiatu odbywa się na 35 Por. M. Stec, Podział..., s. 8–9. 30 ROZDZIAŁ 1 rachunek administracji rządowej, pod kierownictwem i nadzorem orga- nu tej administracji. Trzecią grupę stanowią zadania, które nie mogą być nazwane włas- nymi, gdyż nie posiadają ani jednej cechy typowej dla zadań własnych. Nie mieszczą się one także w kategorii zadań zleconych, mimo że zada- nia te finansowane są z budżetu państwa. Są to zadania obejmujące za- dania powiatowych służb, inspekcji i straży36 . Organami podejmującymi we własnym imieniu decyzje w sprawach z tego zakresu są kierownicy jednostek wymienionych wyżej, niebędący organami administracji po- wiatowej i służbowo niepodlegający organom powiatu. Udział powiatu w realizowaniu zadań przywoływanych służb, inspekcji i straży polega na zapewnieniu wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powyższych jednostek. Starosta sprawuje zwierzchnictwo37 (inne niż służbowe) nad tymi podmiotami. Należy podkreślić, że zada- nia te stanowią nową, występującą tylko na szczeblu powiatowym, kate- gorię zadań, w stosunku do której – jak słusznie zauważa M. Stec38 – „podział na zadania własne i zlecone jest nieadekwatny i która stanowi propozycję pogodzenia zachowania zwartego, jednolitego, opartego na hierarchicznym służbowym zwierzchnictwie, modelu działania służb, in- 36 Szerzej na ten temat zob. B. Dolnicki, Monokratyczne..., s. 59–60. 37 W literaturze przedmiotu wskazuje się, że instytucja zwierzchnictwa starosty nad ze- spolonymi powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami jest nową konstrukcją prawną związaną z realizacją koncepcji zespolenia administracji powiatowej, którą ma reali- zować starosta. Instytucja ta funkcjonuje od 1 stycznia 1999 r. Podstawowym założe- niem zespolenia jest usprawnienie działania administracji publicznej w realizacji na- łożonych na nią zadań publicznych, przy ograniczeniu liczby tzw. administracji rządo- wych niezespolonych. Por. J. Szreniawski, J. Stelmasiak, Zagadnienia ogólne aparatu administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji pu- blicznej, red. J. Stelmasiak i J. Szreniawski, Bydgoszcz–Lublin 2002, s. 14. Zob. także M. Stec, Ustrój terytorialny administracji publicznej w Polsce, [w:] Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce. Reforma administracji publicznej – materiały szkoleniowe, Kan- celaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 1998, z. 2, s. 18, oraz B. Dolnicki, Ustrój powiatu, [w:] Powiat. Z Teorii. Kompetencje. Komentarz, red. J. Boć, Wrocław 2001, s. 50. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., starosta, sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży: 1) powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w spra- wach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, 2) za- twierdza programy ich działania, 3) uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu, 4) w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek, 5) zleca w uzasadnionych wypadkach przeprowadzenie kontroli. 38 M. Stec, Podział..., s. 9. OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI... 31 spekcji i straży z wprowadzeniem systemu administracji publicznej, opar- tego na sprawowaniu władzy administracji ogólnej w układzie teryto- rialnym – w przypadku powiatu przez starostę”. Z kolei zadania samorządowego województwa ujęto nieco inaczej niż zadania gminy i powiatu. Koncentrują się one bowiem na funkcji o zna- czeniu regionalnym. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że celem działania wspólnoty województwa jest rozwój cywilizacyjny regionu obej- mujący głównie rozwój ekonomiczny i gospodarczy, prowadzący w re- zultacie do podniesienia standardu życia mieszkańców39 . Zadania samorządu województwa są mniej rozległe pod względem przedmiotowym niż zadania gminy i powiatu, na co zwraca się uwagę w doktrynie40. Przywoływane zadania w sposób generalny ujęto w art. 11 u.s.w. Na uwagę zasługuje zadanie polegające na ustalaniu strategii roz- woju województwa realizowanej przez programy wojewódzkie. Tworząc strategię rozwoju województwa, wojewódzkie władze samorządowe powinny uwzględniać przede wszystkim takie cele, jak: pielęgnowanie polskości oraz kształtowanie i rozwój świadomości narodowej, obywa- telskiej i kulturowej mieszkańców, rozwijanie poczucia tożsamości lokalnej, pobudzanie do aktywności gospodarczej, wzrostu poziomu konkurencyjności i innowacji w zakresie gospodarki województwa, za- chowanie dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Oprócz określenia strategii rozwoju województwa samorządowe wo- jewództwo prowadzi także politykę rozwoju województwa. Oznacza to, że władze samorządowe tego szczebla obowiązane są między innymi do podejmowania działań mających na celu stworzenie warunków do roz- woju gospodarczego, takich jak poszerzenie rynku pracy, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu woje- wódzkim, pozyskiwanie i łączenie środków finansowych publicznych i prywatnych w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej (por. art. 11 ust. 2 u.s.w.). Ponadto samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone w ustawie, które przykładowo zostały wyliczo- ne w art. 14 u.s.w. Należy zauważyć, że zadania te obejmują kategorie 39 Ibidem. 40 Por. Z. Niewiadomski, Ustrój samorządu terytorialnego, [w:] M. Kallas, op. cit., s. 148; M. Stahl, Zadania..., s. 518. 32 ROZDZIAŁ 1 spraw częściowo zbliżone do tych, w jakich działają lokalne wspólnoty samorządowe41 , i dotyczą: 1) regionalnej infrastruktury społecznej (edukacji publicznej, pomocy społecznej itp.), 2) regionalnej infrastruktury technicznej (regionalnego transportu zbio- rowego i dróg publicznych itp.), 3) ładu przestrzennego i ekologicznego (zagospodarowania przestrzen- nego, ochrony środowiska, modernizacji terenów wiejskich itp.), 4) bezpieczeństwa publicznego (obronności, bezpieczeństwa publicznego itp.), 5) działalności zmierzającej do rozwiązywania regionalnych problemów (przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizacja lokalnego rynku pracy). Wymienione zadania samorządu województwa stanowią głównie za- dania własne o zasięgu regionalnym. Należy zgodzić się z M. Stecem, że „głównym i bezpośrednim adre- satem działań samorządu województwa są różnego typu jednostki orga- nizacyjne, w tym w szczególności struktury i podmioty gospodarcze, gdyż właśnie na nie nastawiona jest aktywność wojewódzkich władz samorzą- dowych prowadzących aktywną politykę regionalną. Jedynie w pewnym zakresie (administracji świadczącej) bezpośrednimi odbiorcami są nie- które kategorie mieszkańców województwa”42 . Ponadto ustawy mogą określać również sprawy będące we właściwo- ści samorządowego województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa. W ten sposób usta- wodawca jednoznacznie określił sposób zlecania zadań tej strukturze samorządowej – wyłącznie na drodze ustawowej. W celu wykonywania zadań wszystkie struktury samorządowe mogą tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiota- mi. Przy wykonywaniu zadań publicznych, przekraczających możliwości danej wspólnoty samorządowej, może ona skorzystać z różnych form współdziałania dopuszczalnych przez prawo (porozumienia, związki, sto- warzyszenia). W wypadku przekazywania zadań publicznych obowiązu- 41 Zbliżone stanowisko reprezentuje J. Adamiak, Zadania..., s. 98; B. Jaworska-Dęb- ska, op. cit., s. 319. 42 Zob. M. Stec, Podział..., s. 10. OKREŚLANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH ADMINISTRACJI... 33 je zakaz przenoszenia ich realizacji z niższego szczebla samorządowego na wyższy. Dopuszcza się natomiast sytuację odwrotną43 . Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że za- dania przyznane administracji samorządowej mają zróżnicowany cha- rakter i są bardzo rozległe. Zakres działania wspólnot samorządowych ulega ciągłym przekształceniom. Struktury te otrzymują bowiem wiele nowych, nierealizowanych dotąd zadań, a w zadaniach już istniejących dokonuje się wielu zmian jakościowych. Duży wpływ na przeprowadza- ne zmiany ma rozwój społeczno-gospodarczy kraju, który pociąga za sobą nie tylko pozytywne, ale także liczne negatywne zmiany44 . Konsekwencją tego jest rozbudowa funkcjonowania administracji publicznej (w tym sa- morządowej) i wyposażanie jej w różnorodne instrumenty oraz metody działania. Przyczyn takiego stanu rzeczy upatrywać należy także w procesach dostosowywania polskiego porządku prawnego do norm unijnych. Jedną z dziedzin, w której wyraźnie zauważa się tego rodzaju zjawi- ska, jest o
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Zadania_samorzadu_terytorialnego_w_zakresie_ochrony_srodowiska-ebookRO/p0206032i020" target="_blank" title="Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska [Anna Barczak] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska [Anna Barczak] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>