Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Odwolania_w_postepowaniu_administracyjnym-ebook/p02034834i020
Timestamp: 2018-02-22 16:49:22
Legal References Found: art. 221
 art. 221
 art. 78
 art. 78
 art. 176
 art. 71
 art. 78
 art. 184
 art. 13
 art. 13
 art. 6
 art. 13
 art. 13
 art. 6
 art. 6
 art. 13
 art. 35
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 35
 art. 13
 art. 35
 art. 13
 art. 78

Document Content:
Odwołania w postępowaniu administracyjnym [Zbigniew Kmieciak] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
01410 009443 11775342 na godz. na dobę w sumie
Autor: Zbigniew Kmieciak Liczba stron:
ISBN: 978-83-264-0942-4 Data wydania: 2017-09-13
Odwołania w postępowaniu administracyjnym Zbigniew Kmieciak Warszawa 2011 Stan prawny na 1 grudnia 2010 r. Wydawca: Izabella Małecka Redaktor prowadzący: Anna Berska Opracowanie redakcyjne: Dagmara Wachna Sk³ad, ³amanie: Dorota Sieniarska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2011 ISBN 978-83-264-1396-4 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (22) 535 80 00, (22) 535 82 00 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Wykaz skrótów .................................................................................................... 9 Wstęp ................................................................................................................... 11 Rozdział I Modele zaskarżania decyzji w administracyjnym trybie odwoławczym .................................................................................................... 13 1. Prawo do odwołania w ujęciu konstytucyjnym, konwencyjnym oraz prawnoporównawczym ...................................................................... 13 2. Odwołanie jako środek uzasadniający powtórne rozpatrzenie sprawy co do meritum w ramach administracyjnego toku instancji (model austriacki) .......................................................................................... 25 3. Odwołanie do organu administracji sprzężone z kontrolą sądową decyzji (model niemiecki) ............................................................................ 28 4. Odwołanie w trybie administracyjnym jako środek ochrony opcjonalnej (model francuski) .................................................................... 32 5. Odwołanie wewnętrzne i do niezależnego organu orzekającego (modele common law) .................................................................................... 38 6. Ustrój administracji a prawo jednostki do odwołania ............................ 44 7. Polski system weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym na tle rozwiązań obcych ............................................. 49 Rozdział II Odwołanie od decyzji w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym .................................................................................................... 54 1. Zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ........................................................................................ 54 2. Środki zaskarżania decyzji i postanowień w administracyjnym toku instancji a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa .................. 61 5 Spis treści 3. Wniesienie odwołania i jego skutki ........................................................... 65 3.1. Przedmiot odwołania .............................................................................65 3.2. Tryb i termin wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ....................................................................................................65 3.3. Organ właściwy do rozpatrzenia odwołania .....................................67 3.4. Wymagania co do treści odwołania .....................................................71 3.5. Prawne konsekwencje wniesienia odwołania ...................................74 4. Autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji ..... 78 5. Rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji (odwoławczy) ................................................................................................ 81 5.1. Przekazanie odwołania i akt sprawy organowi drugiej instancji ...81 5.2. Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji ...................................................................................................... 83 6. Warianty rozstrzygnięcia organu odwoławczego ................................... 92 7. Zakaz reformationis in peius ........................................................................ 101 8. Granice rozporządzania przez stronę prawem do odwołania ............ 105 9. Wykonanie zaskarżonej decyzji a realizacja prawa do odwołania ..... 107 10. Problem alternatywy dla zaskarżenia decyzji nieostatecznej odwołaniem ................................................................................................ 109 11. Postępowanie zażaleniowe ....................................................................... 112 Rozdział III Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie niedewolutywne .............................................................................................. 118 1. Charakter prawny decyzji podlegającej zaskarżeniu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub odwołaniem niedewolutywnym ..................................................................................... 118 2. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako forma realizacji prawa do odwołania w administracyjnym toku instancji .................. 124 3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a konstrukcja remonstracji ................................................................................................. 134 4. Odwołanie od decyzji w rozumieniu art. 221 o.p. ................................ 139 5. Koncepcja odwołania niedewolutywnego w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym ........................................... 142 6. Postępowanie zażaleniowe ........................................................................ 144 6 Spis treści Rozdział IV Gwarancje proceduralne w postępowaniu odwoławczym .................... 146 1. Pojęcie gwarancji proceduralnych w świetle ustaleń teoretycznych i orzecznictwa sądowego ........................................................................... 146 2. Formy gwarancji proceduralnych w postępowaniu odwoławczym i sądowa kontrola ich przestrzegania ...................................................... 156 3. Dylematy oceny efektywności instytucji odwołań administracyjnych ...................................................................................... 163 Rozdział V Odwołanie administracyjne a prawo do sądu ........................................... 166 1. Wyczerpanie trybu odwoławczego jako warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego ........................................................... 166 2. Przeniesienie rozpoznania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym w następstwie wniesienia odwołania ....168 3. Standardy ochrony praw jednostki w administracyjnym postępowaniu odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym ......................................................................... 175 Zakończenie ..................................................................................................... 186 Bibliografia ....................................................................................................... 191 Wykaz skrótów Akty prawne – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285) zmieniona na- stępnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Pro- tokołem nr 2 Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) EKPC k.p.a. k.p.c. o.p. p.p.s.a. r.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo- wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępo- wania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatko- wa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowa- niu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, utraciło moc – Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) Inne Dz. U. ETPC – Dziennik Ustaw – Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu 9 Wykaz skrótów NSA ONSA ONSAiWSA OSN OSNP OSPiKA OTK PiP PS SN ST TK UE WSA ZNSA – Naczelny Sąd Administracyjny – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyj- na, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubez- pieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażo- wych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Państwo i Prawo – Przegląd Sądowy – Sąd Najwyższy – Samorząd Terytorialny – Trybunał Konstytucyjny – Unia Europejska – wojewódzki sąd administracyjny – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Wstęp Wydana w 1980 r. książka Barbary Adamiak Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego wyznaczyła niezwykle wysokie standardy dyskursu naukowego w tym przedmiocie. Dorównanie im nie jest – o czym nie trzeba nikogo przekonywać – łatwym zadaniem. Od tego czasu nie uka- zała się jednak u nas monografia poświęcona problematyce postępowania odwoławczego przed organami administracji publicznej. Zmiany, które zaszły w ustawodawstwie, a zwłaszcza pojawienie się niedewolutywnych odmian odwołania w postępowaniu administracyjnym (wniosku o ponow- ne rozpatrzenie sprawy i odwołania w rozumieniu art. 221 o.p.) oraz opo- wiedzenie się za odmienną w stosunku do przyjmowanej przez większość przedstawicieli doktryny formułą decyzji ostatecznej w wyniku dokonanej w 2010 r. nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, uzasad- niają zatem przeprowadzenie ponownej analizy tej kwestii. Stwarza ona okazję do poddania rewizji niektórych, ukształtowanych przed laty poglą- dów na temat instytucji administracyjnego postępowania odwoławczego oraz skonfrontowania ich z bardzo bogatym dorobkiem orzecznictwa są- dowego w tej materii. Potrzebę powtórnego zajęcia się tematem odwołań w postępowaniu administracyjnym uzmysławia też wynik porównania przyjętych w Pol- sce konstrukcji prawa procesowego z rozwiązaniami obcymi. W książce starałem się je przybliżyć w stopniu umożliwiającym sformułowanie wnio- sków dotyczących zarówno założeń (modelu) postępowania odwoławczego w sprawach rozstrzyganych decyzjami organów administracji publicznej, jak i sposobów wypracowania takiej wykładni obowiązujących przepisów prawa, która pozwoli zwiększyć efektywność wskazanej instytucji i spraw- ność postępowania prowadzonego w następstwie skorzystania z niej przez legitymowany do tego podmiot. 11 Wstęp Praca nad książką uświadomiła mi wielką „siłę ciążenia” koncepcji teore- tycznych wypracowanych w innych realiach prawno-ustrojowych i często w oderwaniu od mających uniwersalny charakter założeń systemowych. Nadmierne przywiązanie do pewnych stereotypów i obawa przed pod- daniem krytyce uznanych za niezmienne czy wręcz traktowanych jako dogmat ustaleń doktrynalnych z pewnością nie sprzyjają rozwojowi na- uki prawa. Myśląc o jej przyszłości, trzeba oczywiście zadbać o zachowa- nie poprawnej metodologii prowadzonych badań i umiejętności określa- nej w komparatystyce jako zdolność uczenia się od innych. Bogactwo i zło- żoność konstrukcji właściwych dla współczesnego prawa i postępowania administracyjnego wymagają adekwatnej refleksji teoretycznej, a przede wszystkim – unikania pokusy nadmiernych uproszczeń, tłumaczonych nie- kiedy całkowicie zrozumiałym skądinąd dążeniem do jasnego wyłożenia tego, co z natury rzeczy jest trudne i skomplikowane. Dziękuję wszystkim osobom, których uwagi, spostrzeżenia bądź oka- zana w inny sposób pomoc przyczyniły się do powstania tej książki. Słowa te kieruję w szczególności do Dziekana School of Law – Rutgers Univers- ity w Camden (New Jersey) Profesora Raymana L. Solomona. Pobyt w tej uczelni na jego zaproszenie w kwietniu i maju 2008 r. stał się inspiracją do podjęcia prac nad książką poprzez przeprowadzenie stosownych badań prawnoporównawczych oraz zgromadzenie niezbędnej literatury obco- języcznej. Należne podziękowania składam również kolegom – sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy zechcieli podzielić się ze mną zebranymi doświadczeniami, w tym spostrzeżeniami odnoszącymi się do funkcjonowania przepisów o odwołaniach administracyjnych. Łódź, listopad 2010 r. Prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak – profesor zw. Uniwersytetu Łódzkiego, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Rozdział I Modele zaskarżania decyzji w administracyjnym trybie odwoławczym 1. Prawo do odwołania w ujęciu konstytucyjnym, konwencyjnym oraz prawnoporównawczym Zgodnie z art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji”. Ustrojodawca w drugim zdaniu powołanego przepisu zastrzegł zarazem, że: „Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Użyte we wskazanym uregulowaniu sformułowania stwarzają podstawę do twier- dzenia o istnieniu publicznego prawa podmiotowego do kwestionowania w sprecyzowanym ustawowo trybie aktów traktowanych jako rozstrzyg- nięcia pierwszoinstancyjne, a więc takie, które ze względu na przyjętą for- mułę wykonywania jurysdykcji w danej dziedzinie spraw nie stają się au- tomatycznie częścią obowiązującego porządku prawnego (wchodzą do niego jedynie w razie spełnienia przesłanek w postaci nieskutecznego za- skarżenia aktu lub zaniechania uruchomienia tego trybu). Oznaczono je ogólnym, zharmonizowanym z terminologią właściwą dla procedur sądo- wych i administracyjnych mianem orzeczeń i decyzji. Redagując przepis, o którym mowa, nie wymieniono organów umocowanych do wydawania tych aktów. Z kontekstu zamieszczonych w nim zwrotów wynika jednak, że odnoszą się one do mających kwalifikowaną, procesową formę działań wszelkich ogniw władzy publicznej, w tym organów administracyjnych i sądów1. Posłużenie się określeniem „Każda ze stron” świadczy, że legity- 1 Tak A. Błaś i J. Boć (w:) J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 140. 13 Rozdział I. Modele zaskarżania decyzji w administracyjnym trybie odwoławczym macją do wniesienia środka zaskarżenia orzeczenia bądź decyzji dysponuje ograniczony krąg podmiotów. Zdolność do występowania w roli skarżące- go należy oceniać, uwzględniając właściwe dla określonego typu postępo- wania konstrukcje prawa procesowego. Według definicji słownikowych instancja to „każdy z kolejnych stopni w hierarchii władz, w systemie podległych sobie instytucji (państwowych, sądowych, administracyjnych), organizacji, itp.”2. W nauce prawa i postę- powania administracyjnego przez „instancję” rozumie się zwykle „każdy ze stopni rozczłonkowanego aparatu państwa lub ściślej: organy różnych stopni”. W najbardziej podstawowym ujęciu słowem tym określa się „każ- dy organ, który jest wkomponowany w strukturę administracji: podlega w jakiś sposób organowi wyższemu lub jest organem nadrzędnym nad innym organem”3. Pojęcie „pierwszej instancji” w znaczeniu art. 78 Konstytucji RP trze- ba utożsamiać z ogniwem, którego rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu w obrębie jednego systemu władz bądź układu składającego się z odręb- nych – w sensie ustrojowym – struktur władzy publicznej. W pierwszym przypadku zaskarżenie aktu odbywa się na drodze administracyjnej albo sądowej i jest przejawem realizacji zasady instancyjności odpowiedniego postępowania (w stosunku do sądów wyraża ją przepis art. 176 ust. 1 Kon- stytucji RP). W drugim z wyróżnionych przypadków skorzystanie ze środ- ka zaskarżenia łączy się ze zmianą trybu rozpoznania sprawy z administra- cyjnego na sądowy. Rozstrzygający sprawę organ administracji publicznej jest wówczas jedyną instancją administracyjną, zaś rozpoznający środek zaskarżenia sąd – pierwszą instancją sądową, której orzeczenie może jesz- cze zostać zakwestionowane w postępowaniu przed sądem drugiej instan- cji4. Węższą formułę zaskarżalności – dotyczącą wyłącznie konstrukcji ad- ministracyjnego toku instancji – wprowadził przepis art. 71 konstytucji marcowej. Przewidział on, iż odwołanie się od orzeczeń organów rządo- wych i samorządowych „dopuszczone będzie tylko do jednej wyższej in- 2 Zob. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. I, Warszawa 1978, s. 794 oraz S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 1, Warszawa 2003, s. 1221. 3 J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 11. 4 Inaczej P. Sarnecki, Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w świetle zasad Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (w:) K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, Warszawa 2009, s. 76. Według niego „instancyjność nie obejmuje (...) postępo- wań hybrydowych, w których organem wydającym pierwsze rozstrzygnięcie jest organ należący do określonego rodzaju organów władzy publicznej, a organem dokonującym na skutek zaskarżenia kontroli i oceny tego rozstrzygnięcia – organ należący do innego rodzaju władzy”. 14 1. Prawo do odwołania w ujęciu konstytucyjnym... stancji”, z poszanowaniem wyjątków określonych ustawą. Unormowanie to, operując bardziej przystającym do współczesnych koncepcji ochrony praw jednostki pojęciem „odwołania się”, wyznaczyło granice instancyj- ności w postępowaniu administracyjnym, utrzymane przez obowiązujące obecnie ustawodawstwo. Korelatem wynikającego z art. 78 Konstytucji RP prawa strony do za- skarżenia aktu (orzeczenia lub decyzji) wydanego w pierwszej instancji jest obowiązek właściwego organu rozpatrzenia wniesionego środka. Wy- kazuje on tym samym znamiona środka prawnego doskonałego. Z uwagi na pełnioną funkcję procesową, którą da się zrekonstruować w rezultacie interpretacji słów „w pierwszej instancji”, należy go jednocześnie uznać za środek odwoławczy według ustaleń teorii postępowania administra- cyjnego5. Synonimami analizowanego określenia, mającego konstytucyj- ne źródło, byłyby wobec tego pojęcia: „prawo strony do wniesienia środ- ka odwoławczego” lub po prostu „odwołanie się od wydanego orzeczenia bądź decyzji”. Ponieważ omawiane uregulowanie nie wskazuje kryteriów zaskarżenia wydanego w pierwszej instancji aktu, można założyć, że wy- starczającą w tym względzie przesłanką jest niezadowolenie z niego strony (art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP powierzył ustawodawcy tylko określe- nie trybu zaskarżenia oraz wyjątków od kształtującej prawo każdej ze stron zasady; w odniesieniu do zakresu sprawowanej przez NSA i inne sądy ad- ministracyjne, respektującej w pełni założenia skargowości kontroli działal- ności administracji publicznej, do zwykłego ustawodawstwa odsyła przepis art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Interes w zaskarżeniu zapadłego aktu występuje więc zawsze w razie uznania niezgodności rozstrzygnięcia ze stanowiskiem (żądaniem) strony. Ustalenie, że orzeczenie lub decyzja są dla niej niekorzystne, wyłamuje się spod rygorów zobiektywizowanych ocen. Jest ono raczej wynikiem indywidualnego, subiektywnego przekona- nia o tym, co (jakie rozstrzygnięcie) zaspokaja potrzeby strony. Podejście to odpowiada założeniom charakterystycznej dla procedur sądowych wielu europejskich systemów prawa idei gravamen6. 5 Z opracowań w tym przedmiocie zob. zwłaszcza J. Starościak, O systemie środków prawnych w postępowaniu administracyjnym, PiP 1962, z. 3, s. 427 i n. oraz M. Stahl, Tok instancji i środki prawne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1980, z. 9, s. 32–33. 6 Zob. W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2008, s. 262–263. Co do założeń ochrony realizowanej przez wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym zob. E. Ise- rzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i for- mularze, Warszawa 1970, s. 226. 15 Rozdział I. Modele zaskarżania decyzji w administracyjnym trybie odwoławczym Prawo do odwołania się (zaskarżenia rozstrzygnięcia organu władzy publicznej) może być rozpatrywane również na płaszczyźnie unormowań konwencyjnych, jako konstrukcja międzynarodowego porządku praw- nego. Przedmiotem szczególnego zainteresowania nauki prawa w Euro- pie od dłuższego już czasu jest zasada ukształtowana przez art. 13 EKPC (prawo do skutecznego środka odwoławczego – à un recours effectif devant une instance nationale, an effective remedy). Stosownie do niego każdy, czyje prawa i wolności zawarte w konwencji zostały naruszone, „ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funk- cje urzędowe”. O swoistości tego rozwiązania przesądza fakt, iż określenie środków ochrony praw i wolności wskazanych w EKPC pozostawiono kra- jowemu ustawodawstwu i praktyce. Wyprowadzana z art. 13 norma może zatem być uznana za blankietową, jednak spostrzeżenie to wymaga przy- najmniej zasygnalizowania problemu konwencyjnego standardu udziela- nej ochrony. Wyznaczono go, posługując się pojęciami skuteczności środka odwoławczego oraz jego rozpoznania przez właściwy organ państwowy. W stosunku do ochrony realizowanej na drodze sądowej wartości te zosta- ły uzupełnione o dyrektywy dające się wywieść z art. 6 ust. 1, będącego lex specialis wobec art. 13 EKPC7. Uwzględniając tę dystynkcję, ETPC w wyro- ku z dnia 10 lipca 1998 r. w sprawie 20390/92, Tinelly and Sons Ltd and oth- ers and McElduff and others v. the United Kingdom8 zaznaczył, iż wymagania dotyczące „skutecznego środka odwoławczego” dla celów oceny zastoso- wania art. 13 EKPC są mniej surowe niż dla celów badania przestrzegania art. 6 ust. 1 Konwencji. Ustalenia te zostały skonkretyzowane w wyroku Trybunału z dnia 30 października 1998 r. w sprawie 38212/97, F.E. v. France9. Przyznano w nim, że istnienie w systemie krajowym prawa do skuteczne- go środka odwoławczego, w zrealizowaniu którego przeszkadza sposób funkcjonowania prawa, nie zawsze jest wystarczające do spełnienia wy- magań z art. 6 ust. 1 EKPC. Stopień dostępności środka odwoławczego gwarantowany w ustawodawstwie krajowym musi być wystarczający na tyle, aby zapewnić jednostce „prawo do sądu”, biorąc pod uwagę zasadę praworządności w demokratycznym społeczeństwie. Aby prawo dostępu 7 Ich katalog, z przywołaniem stosownego orzecznictwa sądowego, przykładów rozwiązań krajowych oraz ustaleń europejskiego soft law, przedstawiłem w pracy: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 95 i n. 8 LEX nr 78151. 9 LEX nr 77343. 16 1. Prawo do odwołania w ujęciu konstytucyjnym... do środka odwoławczego było skuteczne, jednostka musi mieć – w prze- konaniu ETPC – „jasną, praktyczną możliwość zaskarżenia aktu, który na- rusza jej prawa”. Sposób realizacji wymagań w przedmiocie relacji pomiędzy postano- wieniami EKPC a rozwiązaniami krajowymi wywołuje w państwach euro- pejskich wiele dylematów i pytań10. Wyłaniające się na tym tle wątpliwo- ści próbuje rozstrzygać metodą case by case – z różnym skutkiem – ETPC. Pewne jest natomiast, iż ustalenia case law dokonywane w toku rozpatry- wania spraw poddanych reżimowi EKPC stały się ważnym impulsem dla modyfikacji instytucji ochrony praw jednostki wyrosłych z tradycji po- szczególnych systemów, powodując zarazem konieczność rewizji szeregu utrwalonych w nich koncepcji i poglądów teoretycznych. Jak wywodzi się w literaturze, zobowiązania płynące z postanowień EKPC nie narzucają konieczności kreowania krajowych środków ochrony wyłącznie dla celów urzeczywistnienia zawartych w niej gwarancji (for enforcement of the guar- antees contained in the Convention). Każda z umawiających się stron powin- na natomiast zadbać o stworzenie ogólnie dostępnego systemu środków, które odpowiadałyby konwencyjnym standardom ochrony praw i wolno- ści jednostki11. W myśl ugruntowanej linii orzeczniczej ETPC środek odwoławczy w ro- zumieniu art. 13 EKPC ma zapewniać określony poziom (próg) skuteczności. Ten punkt widzenia zaprezentowano m.in. w decyzji częściowej Trybunału z dnia 23 października 2001 r. w sprawie 51837/99, Beller v. Poland12. Przyjęto w niej, iż wspomniany środek „nie oznacza środka, co do którego istnieje pewność, że przyniesie rezultat dla skarżącego, ale zwyczajnie każdy do- stępny środek odwoławczy do organu państwowego właściwego dla rozpa- trzenia meritum skargi”. Rozpatrując ten problem w odniesieniu do art. 35 ust. 1, korespondującego w swej treści z uregulowaniem z art. 13 EKPC, w decyzji z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie 33777/96, Urbańczyk v. Poland13, ETPC stwierdził, iż istnienie krajowych środków odwoławczych powinno być „wystarczająco pewne”, zarówno w teorii, jak i w praktyce. W prze- 10 Por. np. uwagi G. Preisera, Contentieux administratif, Paris 2009, s. 58 i n., na temat rozumienia prawa do skutecznego odwołania (le droit à un recours effectif) i rzetelnego procesu sądowego (le droit à un procès équitable) we francuskim systemie kontroli administracji publicznej. 11 A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Longman 2002, s. 381. 12 LEX nr 49835. 13 LEX nr 55263. 17 Rozdział I. Modele zaskarżania decyzji w administracyjnym trybie odwoławczym ciwnym wypadku byłyby one – zdaniem Trybunału – obciążone brakiem „wymaganej dostępności i skuteczności”. Rozwinięciem tych tez są wywody zamieszczone w wyrokach Try- bunału z dnia 20 września 2005 r. w sprawie 27309/95, Dizman v. Turkey14 oraz z dnia 23 września 2004 r. w sprawie 47877/99, Rachevi v. Bulgaria15. W pierwszym z tych orzeczeń ETPC podkreślił, że art. 13 EKPC zapew- nia dostępność na szczeblu krajowym środka umożliwiającego wyegze- kwowanie istoty praw i wolności zawartych w konwencji, bez względu na formę, w jakiej mogą one być zabezpieczone w krajowym porządku prawnym. Artykuł 13 rodzi zatem wymaganie, aby postanowienia doty- czące krajowego środka odwoławczego zajmowały się istotą „dającej się uzasadnić skargi” na naruszenie konwencji oraz udzielały odpowiedniej pomocy, mimo iż układające się państwa dysponują pewną swobodą co do sposobu, w jaki wywiązują się ze swych zobowiązań konwencyjnych wy- nikających z tego przepisu. Niemniej jednak środek odwoławczy, o którym stanowi art. 13 EKPC, musi być „skuteczny”, w szczególności w tym sen- sie, iż jego stosowanie nie może być w sposób nieuzasadniony utrudniane poprzez działania lub zaniechania organów władzy pozwanego państwa. W drugim z orzeczeń ETPC przypomniał, że zasada wyczerpania wszyst- kich środków odwoławczych dostępnych w prawie krajowym, do której odwołuje się art. 35 ust. 1 EKPC, zobowiązuje osoby zmierzające do wnie- sienia swej sprawy przeciwko konkretnemu państwu do Trybunału do skorzystania najpierw z tych środków. W konsekwencji państwa są zwol- nione z odpowiedzialności za swoje działania w sytuacji, gdy nie jest im dana możliwość usunięcia naruszenia postanowień konwencji w ramach własnego systemu prawnego. Zasada ta oparta jest na założeniu – od- zwierciedlonym w art. 13 EKPC, z którym art. 35 ust. 1 ma ścisły związek – iż istnieje skuteczny środek odwoławczy w systemie prawa krajowego pozwalający zakwestionować zarzucane naruszenie. Istotnym aspektem tej zasady jest – jak podniósł ETPC – fakt, iż mechanizm ochrony zbudo- wany przez przepisy konwencji pełni rolę subsydiarną w stosunku do sy- stemów krajowych zabezpieczających prawa człowieka. Również w tym wyroku Trybunał przywołał kryterium „wystarczającej pewności” istnie- nia środków odwoławczych, traktowanej jako wartość praktyczna, a nie wyłącznie deklaracja prawna. 14 LEX nr 156557. 15 LEX nr 141528. 18 1. Prawo do odwołania w ujęciu konstytucyjnym... Analiza orzecznictwa ETPC prowadzi do wniosku, że pojęcie skutecz- nego środka odwoławczego, którym posługuje się art. 13 EKPC, interpre- towane jest w sposób szeroki, jako synonim określenia „środek ochrony”. Jego sens najlepiej zdaje się oddawać angielskojęzyczny zwrot an effective remedy. Ilustracją przedstawionej tezy jest decyzja Trybunału z dnia 17 paź- dziernika 2000 r. w sprawie 1894/98, Hay v. the United Kingdom16, w której uznano, że możliwość uzyskania odszkodowania za śmierć osoby będzie zasadniczo, w zwykłych okolicznościach, stanowić odpowiedni i wystar- czający środek odwoławczy (art. 13 EKPC). Podobnie wypowiedział się Trybunał w wyroku z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie 29800/96, Basic v. Austria17, podnosząc, co następuje: rząd twierdzący, iż środki odwoław- cze przewidziane w systemie krajowym nie zostały wyczerpane, jest zobo- wiązany do wykazania skuteczności i osiągalności danego środka zarów- no w praktyce, jak i w prawie w odpowiednim czasie, tj. jego dostępności, możliwości naprawienia powstałej szkody oraz istnienia rozsądnych per- spektywy powodzenia w zastosowaniu środka. W ocenie ETPC przy speł- nieniu określonych warunków rodzajem środka odwoławczego jest także skarga konstytucyjna – tak w decyzji z dnia 3 października 2006 r. w spra- wie 62414/06, Pakosiński v. Poland18. Dopuszczalność zaliczenia środków zaskarżenia w ujęciu art. 78 Kon- stytucji RP do grupy skutecznych środków odwoławczych w znaczeniu konwencyjnym nie powinna – co do zasady – budzić większych wątpli- wości. Przegląd orzecznictwa strasburskiego stwarza wszakże podstawy do konkluzji, że dokonanie tego zabiegu wymaga dodatkowych ustaleń, zrelatywizowanych do okoliczności konkretnego przypadku. Stanowisko takie ETPC zajął np. w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie 28300/06, Musiał v. Poland19. Trybunał zwrócił w nim uwagę, że „w pewnych okolicz- nościach” odwołanie się do organów administracyjnych może zostać za- kwalifikowane jako „skuteczny środek odwoławczy w odniesieniu do skarg dotyczących stosowania i wykonywania reguł więziennictwa”. W głośnym i szeroko powoływanym w późniejszym orzecznictwie strasburskim wy- roku z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie 45950/99, Djangozov v. Bulgaria20 ETPC stwierdził jednak kategorycznie: „możliwość odwołania się do różnych 16 LEX nr 148779. 17 LEX nr 76538. 18 LEX nr 195832. 19 LEX nr 478289. 20 LEX nr 139419. 19 Rozdział I. Modele zaskarżania decyzji w administracyjnym trybie odwoławczym szczebli organów prokuratorskich nie może zostać uznana za skuteczny środek odwoławczy, gdyż takie hierarchiczne odwołania zachęcają organy do wykorzystywania przyznanego im uznania i nie dają skarżącym osobi- stego prawa do zmuszenia Państwa do wykonania swych uprawnień kon- trolnych” (possibility to appeal to the various levels of the prosecution authorities cannot be regarded as an effective remedy because such hierarchical appeals aim to urge the authorities to utilise their discretion and do not litigants a personal right to compel the State to exercise its supervisory powers). Konstatacja ta uzmysła- wia potrzebę przynajmniej względnej obiektywizacji kryteriów związanych z oceną skuteczności krajowych środków zaskarżenia w obrębie struktur hierarchicznych (szczeblowych). W żadnym wypadku nie dostarcza ona argumentów dla formułowania bardziej generalnych tez. Sens takich za- biegów zdecydowanie podważają doświadczenia państw, w których pro- ceduralne gwarancje podejmowania rozstrzygnięć w określonym układzie instancji administracyjnych (form internal review) są porównywalne z gwa- rancjami właściwymi dla procedur zaskarżania orzeczeń sądowych. Na uwagę zasługują w tym względzie zwłaszcza rozwiązania, które ze swej istoty mają chronić niezależność i bezstronność orzekania, zarówno na po- ziomie pierwszej, jak i wyższych instancji. Ich przykładem są instytucje sę- dziów prawa administracyjnego w USA lub trybunałów administracyjnych w wybranych systemach common law21. W literaturze zawierającej analizy systemów krajowych pojęcie prawa do odwołania się od rozstrzygnięć (aktów) organów administracji publicz- nej (droit à recours, right of appeal) używane jest najczęściej dla oznaczenia roszczenia procesowego realizowanego na drodze sądowej22. Rozważając ten problem w kontekście rozwiązań ukształtowanych w prawie francu- skim, J.-C. Ricci nie wahał się stwierdzić, że przybiera ono nazwę i formę „prawa do sędziego”, bez wątpienia najbardziej wyrafinowanej i złożo- nej postaci uniwersalnego prawa do odwołania (prend le nom et la forme du „droit au juge”, modalité, sans doute la plus raffinée et la plus complexe, de l’uni- versel droit à recours)23. Środki zaskarżenia kierowane do organów admini- stracyjnych lub innych ciał traktowanych jako część aparatu administracji 21 Szerzej omawiam tę problematykę w artykułach: Sędziowie prawa administracyjnego w postępo- waniu administracyjnym w USA, PiP 2009, z. 3, s. 85 i n. oraz Trybunały administracyjne i instytucja pub- licznego dochodzenia w Wielkiej Brytanii, PiP 2002, z. 9, s. 25 i n. 22 Zob. np. J.-C. Ricci, Contentieux administratif, Paris 2007, s. 33–34 oraz A. Carroll, Constitutional…, 23 J.-C. Ricci, Contentieux…, s. 34. Z tego względu Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 19 grudnia s. 273. 20
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Odwolania_w_postepowaniu_administracyjnym-ebookRO/p02034834i020" target="_blank" title="Odwołania w postępowaniu administracyjnym [Zbigniew Kmieciak] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Odwołania w postępowaniu administracyjnym [Zbigniew Kmieciak] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>