Source: http://docplayer.pl/229268-I-proces-legislacyjny.html
Timestamp: 2018-06-20 06:41:51
Legal References Found: art. 118
 art. 32
 art. 221
 art. 235
 art. 221
 art. 221
 art. 221
 art. 221
 art. 235
 art. 221
 art. 221
 art. 235
 Art. 118
 Art. 3
 art. 3
 Art. 5
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 3
 art. 4
 Art. 3
 Art. 7
 ustawy 1

Document Content:
I. PROCES LEGISLACYJNY - PDF
I. PROCES LEGISLACYJNY
Download "I. PROCES LEGISLACYJNY"
Bernard Pawlak
1 I. PROCES LEGISLACYJNY
2 1.1. Inicjatywa ustawodawcza Jakub Bennewicz, Wojciech Białończyk, Łukasz Kasiak Prawo inicjatywy ustawodawczej Podmioty posiadające prawo inicjatywy ustawodawczej Zgodnie z art. 118 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) (dalej Konstytucja RP ), inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi, Radzie Ministrów oraz grupie obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Przepisy Konstytucji RP nie przewidują poza dwoma wyjątkami (w tej kwestii zob ) ograniczeń podmiotowych prawa inicjatywy ustawodawczej. Oznacza to, że każdy z podmiotów posiadających prawo inicjatywy ustawodawczej może wnieść do Sejmu projekt ustawy regulującej dowolny zakres spraw. Wśród podmiotów posiadających prawo inicjatywy ustawodawczej przepisy Konstytucji RP wymieniają posłów, bez bliższego doprecyzowania. Przepisy Konstytucji RP nie określają sposobu wykonania inicjatywy ustawodawczej przysługującej posłom. Szczegółowe regulacje dotyczące poselskiej inicjatywy ustawodawczej są zawarte w przepisach uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. M.P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.) (dalej RegSejm ). Zgodnie z art. 32 ust. 2 RegSejm, poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisję sejmową lub grupę co najmniej 15 posłów podpisujących projekt. Należy zaznaczyć, że prawo inicjatywy ustawodawczej przysługujące komisji sejmowej dotyczy także komisji liczącej mniej niż 15 członków. 3
3 Konstytucja RP nie określa również sposobu wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez grupę obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Problematyka tzw. inicjatywy obywatelskiej jest szczegółowo uregulowana w ustawie z r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. Nr 62, poz. 688) (dalej InUstU ) Ograniczenia podmiotowe prawa inicjatywy ustawodawczej ze względu na przedmiot regulacji Przepisy Konstytucji RP nie ustanawiają poza wyjątkami określonymi w art. 221 oraz w art. 235 żadnych ograniczeń co do zakresu spraw, których uregulowanie może być inicjowane wyłącznie przez określony podmiot. Pierwszy wyjątek został określony w art. 221 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Rada Ministrów jest zatem jedynym podmiotem uprawnionym do wnoszenia projektów ustaw regulujących te materie. Należy przyjąć, że zakaz wnoszenia projektów ustaw dotyczących kwestii wymienionych w tym przepisie dotyczy zarówno projektów nowych ustaw, jak i projektów ustaw zmieniających ustawy regulujące materie wymienione w tym przepisie. Wprawdzie ustrojodawca wprost wymienił tylko zmianę ustawy budżetowej, mając jednak na względzie cel tej regulacji, należy uznać, że projekty ustaw zmieniających ustawy regulujące materie wymienione w art. 221 Konstytucji RP także mogą być wnoszone wyłącznie przez Radę Ministrów. Przepis ten stanowi jedno z narzędzi prowadzenia przez Radę Ministrów gospodarki finansowej państwa, ponieważ uniemożliwia innym podmiotom występowanie z inicjatywami ustawodawczymi dotyczącymi materii wymienionych w art. 221 Konstytucji RP. Drugi z przewidzianych w Konstytucji RP wyjątków mieści się w art Zgodnie z tym przepisem, prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP przysługuje grupie 92 posłów, Senatowi lub Prezydentowi RP. Z tego przepisu wynika zatem, że projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP może zostać wniesiony wyłącznie przez jeden z trzech wymienionych podmiotów. Należy także zauważyć, że o ile projekty wskazane w art. 221 Konstytucji RP (projekt ustawy budżetowej, projekt ustawy o prowizorium budżetowym i projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej) oraz w art. 235 Konstytucji RP (projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP) nie powinny budzić wątpliwości, o tyle wymienione w art. 221 Konstytucji RP (projekt ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz projekt ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo) wywołują wątpliwości interpretacyjne. W praktyce może zatem powstać problem uznania danego projektu ustawy za projekt ustawy o zaciąganiu długu publicznego lub projekt ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo, 4
4 1.1. Inicjatywa ustawodawcza tym bardziej że kwestie te obecnie są uregulowane w kilku ustawach 1. Ocena, czy dany projekt ustawy dotyczy jednej z tych materii, powinna być przez Marszałka Sejmu dokonywana indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego projektu ustawy. Przepisy zarówno Konstytucji RP, jak i RegSejm nie normują sytuacji, w której projekt ustawy dotyczący kwestii wymienionych w art. 221 oraz w art. 235 Konstytucji RP zostałby wniesiony przez podmiot posiadający prawo inicjatywy ustawodawczej, ale nie w zakresie spraw wskazanych w tych przepisach. W przypadku gdyby któryś z podmiotów posiadających prawo inicjatywy ustawodawczej złożył w Sejmie projekt ustawy, do wniesienia którego nie jest uprawniony, wówczas Marszałek Sejmu, na ręce którego składa się projekty ustaw, powinien odmówić przyjęcia takiego projektu ze względu na wniesienie go przez nieuprawniony podmiot. Natomiast w przypadku gdy po wniesieniu takiego projektu Marszałek Sejmu po analizie stwierdzi, że jest to projekt ustawy, do wniesienia którego ze względu na regulowane w nim materie dany podmiot nie jest uprawniony wówczas powinien taki projekt ustawy zwrócić wnioskodawcy Przygotowanie projektu ustawy Problematyka przygotowania projektu ustawy jest uregulowana w obowiązujących przepisach w różnym stopniu w zależności od podmiotu, któremu przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej Projekty wnoszone przez Radę Ministrów Jakub Bennewicz y Wstęp Zgodnie z Konstytucją RP inicjatywa ustawodawcza przysługuje m.in. Radzie Ministrów 2. Istnieją dwa podstawowe sposoby realizacji tej inicjatywy. Zasadą jest opracowywanie projektu ustawy po uprzednim przyjęciu przez Radę Ministrów założeń tego projektu. Projekt ustawy może także powstać, w drodze wyjątku, bez uprzedniego przyjęcia założeń projektu ustawy przez Radę Ministrów, jeśli taka możliwość wynika z wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów albo decyzji Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów 3. 1 Tytułem przykładu należy wskazać: ustawę z r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) (dalej FinPublU ) oraz ustawę z r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa i niektóre osoby prawne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 657 ze zm.), ustawę z r. o obligacjach (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz ze zm.). 2 Art. 118 ust. 1 Konstytucji RP. 3 Zob. 5 uchwały Nr 190 Rady Ministrów z r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr, poz. ) (dalej RegRM ). 5
5 Wspomniany wykaz prac legislacyjnych Rady Ministrów obejmuje, oprócz projektów założeń projektów ustaw, także projekty samych ustaw, jak również projekty rozporządzeń Rady Ministrów 4. Jest on podobnie jak wszystkie inne projekty dokumentów rządowych, a także wszelkie dokumenty dotyczące prac nad tymi projektami udostępniany w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej BIP ) 5. Same projekty założeń projektów ustaw, projekty ustaw oraz projekty rozporządzeń podlegają udostępnieniu w BIP z chwilą przekazania ich do uzgodnień z członkami Rady Ministrów 6. Wykaz zawiera w szczególności następujące elementy 7 : 1) zwięzłą informację o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie; 2) wskazanie istoty rozwiązań, które planuje się w nim zawrzeć; 3) wskazanie organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu; 4) imię i nazwisko oraz stanowisko lub funkcję osoby odpowiedzialnej za jego opracowanie; 5) wskazanie organu odpowiedzialnego za przedłożenie go Radzie Ministrów; 6) informację o ewentualnej rezygnacji z prac nad projektem, z uwzględnieniem przyczyny tej rezygnacji. Analogicznie Prezes Rady Ministrów i ministrowie prowadzą odpowiednio wykazy prac legislacyjnych obejmujące projekty rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów 8. W wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów opcjonalnie, natomiast w wykazach prac legislacyjnych prowadzonych przez Prezesa Rady Ministrów obligatoryjnie, określa się termin planowanego przyjęcia danego projektu przez Radę Ministrów bądź planowany termin wydania rozporządzenia 9. W stosunku do tych projektów ustaw, co do których określono planowany termin ich przyjęcia przez Radę Ministrów, Rada Ministrów przedstawia wykaz prac legislacyjnych Rady Ministrów w tym zakresie raz na 6 miesięcy Sejmowi 10. Zgodnie z przepisami dotyczącymi działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa od momentu, w którym wspomniane wykazy (albo same projekty aktów normatywnych Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów lub poszczególnych ministrów) zostały udostępnione w BIP, każdy może zgłosić zainteresowanie pracami nad projektem założeń projektu ustawy, projektem ustawy lub projektem rozporządzenia 11. Najistotniejszą konsekwencją istnienia wykazów prac legislacyjnych jest jednak brak możliwości co do zasady rozpoczęcia prac nad opracowaniem projektu założeń pro- 4 Art. 3 ust. 1 ustawy z r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. Nr 169, poz ze zm.) (dalej DzLobbU ). 5 Por. 4 RegRM oraz art. 3 ust. 3 DzLobbU. 6 Art. 5 DzLobbU. 7 Art. 3 ust. 2 DzLobbU. 8 Art. 4 ust. 1 DzLobbU. 9 Art. 3a ust. 1 i art. 4 ust. 2 DzLobbU. 10 Art. 3a ust. 2 DzLobbU. 11 Art. 7 DzLobbU. 6
6 1.1. Inicjatywa ustawodawcza jektu ustawy, projektu ustawy lub projektu rozporządzenia bez uprzedniego złożenia wniosku o wprowadzenie takiego projektu do właściwego wykazu prac legislacyjnych. Taki wniosek powinien być przedstawiony na formularzu, którego wzór Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zamieszcza w BIP na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 12. Organem koordynującym proces przygotowania wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów oraz wykazu prac Rady Ministrów dotyczących innych dokumentów rządowych jest Zespół do spraw Programowania Prac Rządu, będący organem pomocniczym Rady Ministrów. Do jego podstawowych zadań należy 13 : 1) opracowywanie dla Rady Ministrów propozycji celów strategicznych, zadań i działań regulacyjnych ministrów lub organów administracji rządowej oraz formułowanie wytycznych i instrukcji w tym zakresie; 2) opracowanie wspomnianego formularza zgłaszania wniosków, na podstawie których przygotowywany jest wykaz prac legislacyjnych Rady Ministrów albo wykaz prac Rady Ministrów dotyczący innych projektów dokumentów rządowych; 3) określanie terminu planowanego przyjęcia przez Radę Ministrów projektu dokumentu rządowego objętego wykazem prac legislacyjnych Rady Ministrów albo wykazem prac Rady Ministrów dotyczącym innych projektów dokumentów rządowych; 4) analiza i ocena wniosków, na podstawie których opracowywany jest wykaz prac legislacyjnych Rady Ministrów albo wykaz prac Rady Ministrów dotyczący innych projektów dokumentów rządowych; 5) monitorowanie przebiegu prac nad projektami wpisanymi do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów albo wykazu prac Rady Ministrów dotyczącego innych projektów dokumentów rządowych; 6) opracowywanie rekomendacji dla ministrów, dotyczących wykazów prac legislacyjnych ministrów; 7) okresowa ocena dotycząca opracowania projektów aktów normatywnych lub projektów innych dokumentów rządowych, zawartych w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów, w wykazie prac legislacyjnych Prezesa Rady Ministrów, w wykazie prac legislacyjnych ministrów albo w wykazie prac Rady Ministrów dotyczącym innych projektów dokumentów rządowych. Kluczową rolą Zespołu jest zatem wpływanie na planowane działania legislacyjne członków Rady Ministrów przez formułowanie wytycznych dotyczących ich przyszłych prac z jednej strony oraz ocenę już złożonych wniosków o wprowadzenie danego projektu do właściwego wykazu prac legislacyjnych z drugiej strony. Ponadto Zespół monitoruje na bieżąco przebieg prac nad projektami oraz dokonuje okresowej oceny realizacji procesu legislacyjnego w zakresie zawartych w wykazach projektów dokumentów rządowych. 12 Zob. 25 ust. 1 i 3 RegRM. 13 Zob. 1 i 2 zarządzenia Nr 51 Prezesa Rady Ministrów z r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu (niepubl.). 7
7 y Rządowy proces legislacyjny dotyczący projektu ustawy opracowywanego na podstawie założeń projektu ustawy 1. Opracowanie projektu założeń projektu ustawy Podstawowa procedura dotycząca realizowania rządowej inicjatywy ustawodawczej, polegająca na uprzednim opracowaniu założeń projektu ustawy, które muszą być następnie przyjęte przez Rząd, rozpoczyna się z chwilą podjęcia przez podmiot do tego uprawniony decyzji o opracowaniu projektu założeń. Takim projektodawcą ( organem wnioskującym ) może być członek Rady Ministrów stosownie do zakresu swojej właściwości, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, albo inny podmiot, jeżeli został do tego upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów, bądź jeżeli upoważnienie dla tego podmiotu do opracowania projektu założeń wynika z przepisów odrębnych (w szczególności może tu chodzić o upoważnionego w tym zakresie pełnomocnika Rządu). Istnieje także możliwość, aby minister upoważnił do opracowania projektu założeń centralny organ administracji rządowej podległy temu ministrowi lub przez niego nadzorowany 14. Podmiot, który opracował projekt założeń, konsekwentnie prowadzi następnie proces uzgodnień tego projektu, konsultacji publicznych lub opiniowania, a także wnosi projekt do rozpatrzenia przez odpowiednie komitety Rady Ministrów oraz przez samą Radę Ministrów. Powody, dla których organ wnioskujący podejmuje decyzję o opracowaniu projektu założeń projektu ustawy, mogą być wielorakie i można je wymienić jedynie przykładowo. W szczególności taka potrzeba może wynikać z obowiązujących przepisów, z konieczności wdrożenia lub wykonania prawa Unii Europejskiej (w takim przypadku prace nad projektem założeń podejmuje się w terminie uwzględniającym wymagany termin wdrożenia lub wykonania prawa Unii Europejskiej), z przyjętych wcześniej strategii lub programów albo z dokonanych analiz i ocen stanu prawnego lub sytuacji społeczno-gospodarczej 15. W pierwszej fazie prac organ wnioskujący dokonuje oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych opracowania projektu założeń 16. Wyniki owej oceny przedstawia następnie w teście regulacyjnym, który powinien stanowić załącznik do wniosku o wprowadzenie projektu założeń do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Test regulacyjny przede wszystkim identyfikuje rozwiązywany problem, określa cel i istotę interwencji, a także zawiera wstępną analizę ekonomiczną, finansową i społeczną (w tym oszacowanie obciążeń regulacyjnych) oraz porównanie z rozwiązaniami przyjętymi w podobnym zakresie w innych krajach. W dokumencie tym umieszcza się także informację o konsultacjach przeprowadzonych przed rozpoczęciem prac nad opracowaniem projektu założeń, jeżeli się odbyły, lub o przyczynach rezygnacji z nich, a także informa- 14 Zob. 20 RegRM. 15 Por. 24 ust. 1 i 2 RegRM. 16 Taka ocena powinna być zgodna z wytycznymi w zakresie jej dokonywania, jeżeli zostały one ustalone przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy; por. 24 ust. 3 RegRM. 8
8 1.1. Inicjatywa ustawodawcza cję o zakresie konsultacji publicznych i opiniowania projektu, w tym o wynikającym z odrębnych przepisów obowiązku zasięgnięcia opinii określonych podmiotów. Test regulacyjny podobnie jak wniosek o wprowadzenie projektu do właściwego wykazu prac legislacyjnych przedstawia się na formularzu, którego wzór Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zamieszcza w BIP na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 17. Test regulacyjny będzie następnie w toku prac nad projektem systematycznie aktualizowany 18. Następnie organ wnioskujący opracowuje sam projekt założeń projektu ustawy. Obejmuje on zwięzłe przedstawienie celu projektowanej ustawy, istoty proponowanych rozwiązań oraz zakresu przewidywanej regulacji i zasadniczych kwestii wymagających uregulowania, w tym zniesienia dotychczasowych lub powołania nowych organów lub instytucji 19. Przed wejściem w życie uchwały Nr 214 Rady Ministrów z r. zmieniającej uchwałę Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 113, poz. 1146) założenia projektu ustawy w praktyce często były dokumentem szczegółowym, niemal kompleksowo opisującym proponowane przez organ wnioskujący rozwiązania w danej dziedzinie. Nieraz stanowiły materiał będący wręcz wiernym odzwierciedleniem późniejszego projektu ustawy tyle tylko że sporządzonym w sposób opisowy, bez posługiwania się językiem prawnym. Zdarzało się, że objętość założeń dorównywała objętości projektu ustawy lub wręcz ją przewyższała 20. Praktyka ta stanowiła w istocie wypaczenie pierwotnej koncepcji dotyczącej rządowej procedury legislacyjnej, zakładającej poprzedzanie sporządzenia projektu ustawy opracowaniem założeń tego projektu. Jednym z podstawowych celów owej koncepcji obok zamiaru poprawienia jakości nowych ustaw pod względem legislacyjnym było bowiem ograniczenie zjawiska swoistej inflacji prawa w Polsce, czyli ogromnego tempa przyrostu nowych aktów normatywnych oraz zmian w prawie już obowiązującym. Obowiązek przeprowadzania pełnej procedury legislacyjnej w stosunku do projektu założeń projektu ustawy, zwieńczonej przyjęciem tych założeń przez Radę Ministrów, zanim w ogóle rozpoczęłyby się prace nad projektem ustawy, miało stanowić pewnego rodzaju ograniczenie swobody członków Rady Ministrów w procesie tworzenia prawa. Dysponowali oni wcześniej środkami umożliwiającymi im znacznie łatwiejsze korzystanie z rządowej inicjatywy ustawodawczej 21, czego konsekwencją był duży napływ nowych projektów ustaw, które nie zawsze były do końca przemyślane i dopracowane pod względem prawnym i legislacyjnym. Jak już jednak wspomniano, w początkowym okresie doświadczeń związanych z procedowaniem we- 17 Zob. 102 RegRM. 18 Por. 104 ust. 2 RegRM. 19 Zob. 103 ust. 1 RegRM. 20 Dobitnym przykładem były przyjęte przez Radę Ministrów r. założenia projektu ustawy o cudzoziemcach, które liczyły 213 s. i przedstawiały każde planowane rozwiązanie w sposób będący niemal gotowym materiałem na przepisy projektu ustawy. Przez to, w połączeniu z tłem historycznym, opisem istniejących stosunków społecznych oraz aktualnego stanu prawnego, założenia te były dokumentem równie obszernym jak opracowany później projekt ustawy. 21 Przed wejściem w życie uchwały Nr 38 Rady Ministrów z r. zmieniającej uchwałę Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 20, poz. 246) członkowie Rady Ministrów i inne uprawnione podmioty same opracowywały projekty ustaw, czego nie poprzedzały uprzednim opracowaniem projektów założeń projektów ustaw. 9
9 dług zmienionych zasad, które zakładały obowiązek opracowywania projektów założeń projektów ustaw, organy wnioskujące przygotowywały dokumenty szerokie treściowo, kazuistycznie określające nawet bardzo szczegółowe rozwiązania. W efekcie projekt założeń różnił się od projektu samej ustawy głównie strukturą i tym, że nie posługiwano się w nim językiem prawnym. Procedowanie dwóch równie szczegółowych i obszernych projektów dokumentów rządowych zamiast jednego znacznie wydłużało i spowalniało rządowy proces legislacyjny w zakresie powstawania ustaw. Pierwotnym celem tej reformy było natomiast umożliwienie Stałemu Komitetowi Rady Ministrów, a następnie Radzie Ministrów podjęcia, na podstawie założeń projektu szybkiej ustawy, politycznej decyzji o tym, czy projekt ustawy w ogóle powinien być opracowywany. Do podjęcia takiej decyzji nie jest potrzebny kilkusetstronicowy dokument, lecz ogólne opracowanie określające kierunek rozwoju prawa. Zasadne było więc spowodowanie zmiany wyżej opisanej niekorzystnej praktyki stosowanej przez organy wnioskujące i doprowadzenie do wyraźnego skrócenia projektów założeń oraz do ograniczenia ich szczegółowości. W obecnym stanie prawnym założenia projektów ustaw są dokumentami syntetycznymi i zwięzłymi. Zawierają one co do zasady rozstrzygnięcia co do istoty i celów proponowanych rozwiązań, nie zaś same szczegółowe rozstrzygnięcia. Po podjęciu przez Radę Ministrów decyzji o opracowaniu na ich podstawie projektu ustawy, poszczególne tezy zawarte w założeniach są następnie konkretyzowane i przekształcane przez Rządowe Centrum Legislacji, działające we współpracy z organem wnioskującym, w przepisy projektu ustawy. Projekt założeń projektu ustawy powinien zawierać oświadczenie organu wnioskującego o zgodności projektowanych regulacji z prawem Unii Europejskiej oraz ocenę organu wnioskującego, czy projekt ustawy będzie podlegał notyfikacji zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz ze zm.) (dalej SysNotR ) 22. Takiej notyfikacji podlegają akty prawne zawierające szeroko pojęte przepisy techniczne, dokonuje jej zaś koordynator krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, którego funkcję pełni minister właściwy do spraw gospodarki 23. O samej notyfikacji szerzej będzie mowa w dalszej części niniejszego Rozdziału. Test regulacyjny powinien stanowić przedmiot oceny Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, między innymi pod względem zakresu konsultacji publicznych i opiniowania projektu. Projekt założeń projektu ustawy kieruje do oceny testu regulacyjnego organ wnioskujący i odbywa się to obligatoryjnie najpóźniej na etapie przeprowadzania uzgodnień międzyresortowych. Może się to odbyć jednak także wcześniej przed skierowaniem projektu do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania. Taka fakultatywna uprzednia ocena testu regulacyjnego odbywa się, jeśli wystąpi o to Rada Ministrów lub jej organ pomocniczy. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przedstawia swoje 22 Zob. 103 ust. 2 RegRM. 23 Por. 1 ust. 3, 4 ust. 1, 8 ust. 1 SysNotR. 10
10 1.1. Inicjatywa ustawodawcza stanowisko w terminie 14 dni od udostępnienia mu projektu, brak stanowiska w tym terminie uważa się zaś za przedstawienie oceny pozytywnej. W przypadku zgłoszenia przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów uwag do testu regulacyjnego organ wnioskujący może alternatywnie uwzględnić te uwagi albo zająć wobec nich stanowisko Uzgodnienia międzyresortowe i konsultacje Na kolejnym etapie procesu legislacyjnego organ wnioskujący kieruje projekt założeń projektu ustawy do uzgodnień międzyresortowych, które przeprowadza z członkami Rady Ministrów oraz Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a pod względem prawnym również z Rządowym Centrum Legislacji. W przypadkach określonych w odrębnych przepisach projekt założeń podlega uzgodnieniom także ze wskazanymi w tych przepisach organami lub podmiotami, których zakresu działania projekt dotyczy 25. Zdaniem S. Wronkowskiej i M. Zielińskiego, aktualnie obowiązuje w Rzeczypospolitej Polskiej około 60 aktów normatywnych, w których przewidziano obowiązek uzgadniania czy zasięgania opinii w procesie prawotwórczym 26. Jednocześnie organ wnioskujący dołącza do projektu stanowisko Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dotyczące testu regulacyjnego albo przedstawia informację o nieprzedstawieniu takiego stanowiska w terminie 27. Skierowanie projektu założeń do uzgodnień, a także do konsultacji publicznych lub opiniowania, jeżeli wcześniej podlegał on wpisowi do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, może nastąpić dopiero po wpisaniu tego projektu do wykazu 28. Z chwilą skierowania projektu założeń do uzgodnień organ wnioskujący jest obowiązany udostępnić ten projekt w BIP na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny (RPL). Obowiązek ten dotyczy także skierowania projektu do konsultacji publicznych lub opiniowania, przy czym jeżeli nastąpiło to w różnych terminach, udostępnienie w Rządowym Procesie Legislacyjnym powinno odbyć się z chwilą wykonania pierwszej z tych czynności. Jednocześnie należy udostępnić we wspomnianym serwisie również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem założeń, w tym zgłoszenia zainteresowania pracami wniesione w trybie przepisów o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, o czym mowa była wcześniej w tym Rozdziale 29. W praktyce obowiązek ten bywa realizowany przez organy wniosku- 24 Zob. 105, 106 ust. 1, 107 ust. 2 pkt 1 RegRM. 25 Por. 35 RegRM. 26 S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2012, s Zob. 106 ust. 2 RegRM. 28 Por. 31 RegRM. 29 Zob. 52 RegRM. 11
11 jące z opóźnieniem bądź też serwis Rządowy Proces Legislacyjny nie jest przez nie na bieżąco aktualizowany w miarę postępu prac nad projektem dokumentu rządowego 30. Proces uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania projektu założeń od początku prowadzi organ wnioskujący 31, który wyznacza termin na zgłaszanie uwag do projektu. Termin ten organ wnioskujący uzależnia od przedmiotu, zakresu i objętości projektu, a także od zakresu podmiotów, na które projekt oddziałuje, oraz pilności sprawy 32, lecz nie powinien on być krótszy niż 14 dni od udostępnienia projektu. Ewentualny wyjątek w tym zakresie wymaga szczegółowego uzasadnienia 33. Organ wnioskujący może uznać fakt nieprzedstawienia stanowiska w wyznaczonym terminie za uzgodnienie treści projektu lub przedstawienie opinii pozytywnej, jeśli skutki braku stanowiska nie wynikają i tak z przepisów odrębnych 34. Nowością wprowadzoną przez aktualny RegRM jest obowiązek koncentrowania się przez członków Rady Ministrów w szczególności na własnym zakresie działania przy formułowaniu uwag w toku uzgodnień międzyresortowych 35. Regułą w dotychczasowej praktyce prowadzenia uzgodnień była możliwość przedstawiania przez członków Rady Ministrów wszelkich uwag do projektu założeń projektu ustawy (a także jakiegokolwiek innego projektu dokumentu rządowego), jakie dany minister uznał za stosowne niezależnie od jego właściwości. Wydłużało to znacznie proces uzgodnień i doprowadzało do nakładania się kompetencji poszczególnych ministrów, którzy zgłaszali uwagi nie tylko w ramach własnego obszaru zainteresowań, lecz także poprawki wchodzące w zakres zadań innego ministra lub ministrów. W ramach uzgodnień projektu założeń projektu ustawy minister właściwy do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej dodatkowo przedstawia opinię o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej, jeżeli wystąpi o to już na tym etapie organ wnioskujący, Prezes Rządowego Centrum Legislacji lub Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 36. Organ wnioskujący kieruje projekt założeń projektu ustawy jednocześnie do uzgodnień międzyresortowych oraz do konsultacji publicznych, w ramach których może go przedstawić organizacjom społecznym lub innym zainteresowanym podmiotom albo instytucjom w celu zajęcia przez nich stanowiska. Przy wyborze konsultowanych podmiotów uwzględnia się treść projektu założeń, a także inne okoliczności, takie jak znaczenie projektu, przewidywane skutki społeczno-gospodarcze, stopień jego złożoności, jego pilność, oraz ewentualne wytyczne w zakresie prowadzenia konsultacji publicznych, 30 Opóźnienie to nieumieszczenie projektu RPL w terminie, w którym powinno to nastąpić, a więc z chwilą skierowania projektu do uzgodnień. Brak bieżącej aktualizacji dotyczy natomiast sytuacji, w której projekt co prawda został na początku procesu legislacyjnego umieszczony w RPL, ale później, na kolejnych etapach prac, nie jest już aktualizowany, tzn. nie pojawiają się w RPL kolejne dokumenty związane z projektem, choć taki obowiązek istnieje. Brak aktualizacji nie jest ponadto równoznaczny z opóźnieniem. Opóźnienie zakłada, że realizacja obowiązku nastąpi, choć później. Brak aktualizacji oznacza, że aktualizacja czasem nigdy nie nastąpi. 31 Por. 34 RegRM. 32 Zob. 40 ust. 2 RegRM. 33 Por. 107 ust. 1 RegRM. 34 Por. 40 ust. 4 RegRM. 35 Zob. 41 RegRM. 36 Por. 107 ust. 2 pkt 2 RegRM. 12
12 1.1. Inicjatywa ustawodawcza jeżeli zostały ustalone przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy 37. Przykładowo projekt założeń projektu ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej skierowano r. do konsultacji z takimi podmiotami, jak Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Stowarzyszenie Amnesty International, Polska Izba Ochrony, Polski Związek Pracodawców Ochrona oraz Związek Zawodowy Celników PL. Z kolei projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw skierowano r. m.in. do Polskiego Towarzystwa Informatycznego, Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji, Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji oraz Polskiego Komitetu Normalizacyjnego. Jeżeli projekt założeń projektu ustawy charakteryzują szczególnie istotne skutki prawne, społeczne lub gospodarcze, kieruje się go obligatoryjnie do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów. Organ wnioskujący występuje w tej sprawie z wnioskiem do Prezesa Rządowego Centrum Legislacji, który kieruje następnie projekt do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną. Niezależnie od tego Prezes Rady Ministrów, Przewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Prezes Rządowego Centrum Legislacji lub Sekretarz Rady Ministrów mogą skierować projekt każdego dokumentu rządowego do zaopiniowania przez Radę Legislacyjną z własnej inicjatywy i w każdym przypadku, o czym informują oni organ wnioskujący 38. Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów jest organem opiniodawczo-doradczym Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących systemu prawa, a jej kadencja trwa 4 lata. W jej skład wchodzą powołane przez Prezesa Rady Ministrów osoby wyróżniające się wiedzą prawniczą i dorobkiem praktyki prawniczej w liczbie do 20 osób 39. Rada wykonuje swoje zadania przez 40 : 1) opiniowanie projektów dokumentów rządowych, w szczególności projektów założeń projektów ustaw, projektów ustaw oraz projektów innych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, prawem Unii Europejskiej oraz spójności z obowiązującym systemem prawa; 2) opiniowanie projektów ustaw o szczególnej doniosłości przygotowanych z inicjatywy posłów, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub grupy obywateli, skierowanych do Rady Ministrów w celu zajęcia stanowiska lub opiniowanie projektu stanowiska Rady Ministrów do tych projektów; 3) formułowanie wniosków lub opinii dotyczących metod i sposobów rozwiązywania problemów związanych ze stosowaniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz metod i sposobów wdrażania prawa Unii Europejskiej; 4) formułowanie wniosków lub opinii w sprawach związanych z procesem stanowienia prawa, w tym co do Zasad techniki prawodawczej; 37 Zob. 36 ust. 1 RegRM. 38 Zob. 37 RegRM. 39 Por. 1 i 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 21). 40 Zob. 2 rozporządzenia w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania. 13
13 5) dokonywanie ocen stosowania obowiązującego prawa pod względem jego spójności, skuteczności i właściwego regulowania zjawisk społecznych oraz 6) analizowanie potrzeby dokonania zmian prawa. Rada Legislacyjna, niezwłocznie po przyjęciu opinii w sprawie skierowanego do niej projektu, przedstawia tę opinię wnioskodawcy oraz Prezesowi Rady Ministrów. Odpis tej opinii doręcza się natomiast przewodniczącemu Stałego Komitetu Rady Ministrów, właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych, Sekretarzowi Rady Ministrów, a także Prezesowi Rządowego Centrum Legislacji 41. Oprócz skierowania projektu założeń projektu ustawy do uzgodnień międzyresortowych, konsultacji publicznych oraz zaopiniowania przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów, organ wnioskujący kieruje projekt ponadto do zaopiniowania przez organy administracji rządowej lub inne organy i instytucje państwowe, których zakresu działania projekt ten dotyczy. Obowiązek skonsultowania projektu z określonymi organami i instytucjami wynika przeważnie z odrębnych przepisów. W szczególności projekt, którego przepisy dotyczą problematyki objętej zakresem działania komisji wspólnej Rządu i przedstawicieli samorządu terytorialnego, kościołów, partnerów społecznych lub innych podmiotów, przekazuje się do zaopiniowania właściwej komisji wspólnej 42. Ponadto w przypadkach określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej organ wnioskujący w ramach procesu opiniowania projektu założeń projektu ustawy przedstawia go organom i instytucjom Unii Europejskiej, w tym Europejskiemu Bankowi Centralnemu, w celu uzyskania opinii, dokonania powiadomienia, konsultacji albo uzgodnienia 43. Gdy organ wnioskujący otrzyma już wszystkie uwagi, wnioski oraz opinie uzyskane w toku uzgodnień konsultacji i opiniowania, jest zobowiązany zająć wobec nich stanowisko 44. Dotyczy to uwag zgłoszonych w ramach uzgodnień międzyresortowych, jak również zawartych w opinii o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej, a także opinii Rady Legislacyjnej oraz innych podmiotów, do których projekt założeń skierowano do zaopiniowania. Kolejnym etapem na drodze do uzgodnienia i skonsultowania projektu założeń projektu ustawy jest konferencja uzgodnieniowa. Organ wnioskujący może ją zorganizować, jeżeli uzna, że jej przeprowadzenie przyczyni się do właściwego prowadzenia uzgodnień lub opiniowania projektu, w szczególności w przypadku zgłoszenia do projektu licznych uwag 45. Jest to jeszcze jedna różnica pomiędzy nowym stanem prawnym a stanem poprzednim, który obowiązywał na mocy uchwały Nr 49 Rady Ministrów z r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221 ze zm.). W świetle tych wcześniejszych przepisów, w przypadku zgłoszenia licznych uwag o charakterze 41 Zob. 11 rozporządzenia w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania. 42 Por. 38 RegRM. 43 Zob. 39 RegRM. 44 Por. 43 RegRM. 45 Zob. 44 ust. 1 RegRM. 14
14 1.1. Inicjatywa ustawodawcza merytorycznym przez organy administracji rządowej i inne podmioty, przeprowadzenie konferencji było obowiązkowe 46. Konferencji uzgodnieniowej przewodniczy co do zasady przedstawiciel organu wnioskującego, lecz organ ten może także zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów, za pośrednictwem Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, o przeprowadzenie konferencji uzgodnieniowej przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Konferencji przewodniczy wówczas członek Rady Ministrów wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów albo sekretarz lub podsekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 47. Do udziału w konferencji zaprasza się przede wszystkim przedstawicieli wszystkich tych podmiotów, które zgłosiły uwagi do projektu założeń projektu ustawy w ramach uzgodnień międzyresortowych lub opiniowania. Organ wnioskujący może jednak zaprosić do udziału w konferencji uzgodnieniowej także przedstawicieli podmiotów, które przedstawiły swoje stanowisko w ramach konsultacji publicznych, albo zorganizować dla przedstawicieli tych podmiotów odrębną konferencję jeśli miałoby to przyczynić się do właściwego przeprowadzenia konsultacji publicznych 48. Nie później niż na 7 dni przed wyznaczonym dniem konferencji organ wnioskujący powinien przedstawić zestawienie zgłoszonych uwag, wraz z własnym stanowiskiem wobec tych uwag, w którym to zestawieniu powinien zawrzeć przynajmniej informację o ich uwzględnieniu, nieuwzględnieniu bądź konieczności wyjaśnienia kwestii kontrowersyjnych 49. W praktyce wspomniana tabela z uwagami bywa często dostarczana zainteresowanym podmiotom później niż na 7 dni przed konferencją nierzadko dopiero w samych dniu, w którym konferencja się odbywa. Jest to spowodowane przede wszystkim faktem napływania uwag od podmiotów uczestniczących w uzgodnieniach lub w opiniowaniu niemal do ostatniej chwili, czyli aż do dnia konferencji uzgodnieniowej. W takiej sytuacji organ wnioskujący nie jest w stanie sporządzić kompleksowego zestawienia uwag z należytym wyprzedzeniem czasowym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest zaś brak możliwości dogłębnego przygotowania się przedstawicieli poszczególnych podmiotów uczestniczących w konferencji do dyskusji nad projektem założeń, ponieważ każdy z nich zna tylko uwagi zgłoszone przez reprezentowany przez siebie podmiot albo miał możliwość jedynie powierzchownego zapoznania się z cudzymi uwagami. W ramach konferencji uzgodnieniowej wyjaśnia się wszelkie uwagi zgłoszone do projektu także te zgłoszone w opinii o jego zgodności z prawem Unii Europejskiej 50. Udział w konferencji zaproszonych przedstawicieli podmiotów, które zgłosiły uwagi do projektu w ramach uzgodnień międzyresortowych lub opiniowania, jest w świetle nowego RegRM obowiązkowy. Ewentualny brak uczestnictwa może zostać uznany za odstąpienie od zgłoszonych uwag. Novum w stosunku do starego Regulaminu jest także wyraźne 46 Por. 14 ust. 3 dawnego Regulaminu pracy Rady Ministrów. 47 Zob. 46 RegRM. 48 Por. 44 ust. 2 i 47 RegRM. 49 Zob. 44 ust. 3 RegRM. 50 Por. 45 ust. 3 RegRM. 15
15 podkreślenie, że upoważnienie dla konkretnych osób do udziału w konferencji uzgodnieniowej jest równoznaczne z upoważnieniem dla nich do przedstawienia wiążącego stanowiska podmiotu zgłaszającego uwagi do projektu założeń projektu ustawy, w tym także do uzgodnienia treści tego projektu w całości 51. Pod rządami poprzednio obowiązującego Regulaminu zdarzało się bowiem, że przedstawiciele poszczególnych podmiotów biorących udział w uzgodnieniach bądź w opiniowaniu informowali przedstawicieli organu wnioskującego podczas konferencji, że nie zostali upoważnieni do podejmowania wiążących decyzji i mają co najwyżej prawo podtrzymywać zgłoszone wcześniej uwagi, niezależnie od stanowiska organu wnioskującego wobec tych uwag czy rezultatu dyskusji podczas konferencji. W miarę uwzględniania uwag i opinii przedstawianych przez poszczególne podmioty, a także dokonywania ustaleń z tymi podmiotami w toku uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania, organ wnioskujący dokonuje stosownych zmian w tekście projektu założeń. Ostatecznie zmieniony w ten sposób projekt przedstawia się podmiotom biorącym udział w uzgodnieniach międzyresortowych (pod warunkiem że zakres dokonanych zmian nie jest nieznaczny) oraz podmiotom uczestniczącym w konsultacjach publicznych i w opiniowaniu (jeśli wprowadzono istotne zmiany w obszarze ich zainteresowania). Organ wnioskujący może także skierować zmieniony projekt założeń ponownie do konsultacji publicznych, jeżeli uzna to za stosowne. Istotną innowacją w stosunku do dotychczas obowiązujących przepisów jest możliwość pozostawienia przez organ wnioskujący bez rozpatrzenia tych uwag do zmienionego projektu założeń, które nie odnoszą się do zakresu, w jakim projekt został zmieniony albo w jakim projekt jest niezgodny z przyjętymi ustaleniami 52. Celem takiego rozwiązania jest przyspieszenie procesu legislacyjnego przez uniemożliwienie zgłaszania w tej dodatkowej turze uzgodnień lub konsultacji uwag, które już zostały rozpatrzone albo które mogły (i powinny były) być zgłoszone na wcześniejszym etapie. O tym, czy uwagi zgłoszone w ramach procesu konsultacji publicznych lub opiniowania projektu założeń projektu ustawy zostaną uwzględnione czy nie, rozstrzyga arbitralnie organ wnioskujący. Rezultatem uzgodnień międzyresortowych jest z kolei uzgodnienie treści projektu założeń projektu ustawy albo stwierdzenie rozbieżności stanowisk. Niemniej jednak uwag o charakterze legislacyjnym lub redakcyjnym nie traktuje się jako rozbieżności. Rozstrzyga je organ wnioskujący, przy czym w odniesieniu do uwag o charakterze legislacyjnym robi to w uzgodnieniu z Rządowym Centrum Legislacji 53. Warto zaznaczyć, że co do zasady, na etapie projektu założeń projektu ustawy uwag legislacyjnych nie powinno się zgłaszać, ponieważ założenia nie są aktem normatywnym, a jedynie dokumentem stanowiącym podstawę do późniejszego opracowania projektu ustawy. Jeżeli w wyniku uzgodnień międzyresortowych stwierdzono rozbieżności stanowisk z podmiotami w nich uczestniczącymi, organ wnioskujący w zakresie owych rozbieżno- 51 Zob. 45 ust. 1 i 2 RegRM. 52 Por. 48 RegRM. 53 Zob. 49 RegRM. 16
Warszawa, dnia 11 kwietnia 2012 r. Poz. 392
Warszawa, dnia 11 kwietnia 2012 r. Poz. 392 OBWIESZCZENIE MARSZAŁKA SEJMU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Radzie Ministrów 1. Na podstawie