Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Kodeks_postepowania_administracyjnego__Komentarz-ebook/p0202000i020
Timestamp: 2019-01-17 23:32:26
Legal References Found: art. 16
 art. 13
 art. 14
 art. 104
 art. 7
 art. 15
 art. 1
 art. 35
 art. 8
 art. 6
 art. 57
 art. 19
 art. 1
 art. 9
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 6
 Art. 17
 Art. 19
 Art. 24
 Art. 28
 Art. 35
 Art. 39
 Art. 50
 Art. 57
 Art. 61
 Art. 61
 Art. 66
 Art. 73
 Art. 75
 Art. 89
 Art. 97
 Art. 104
 Art. 114
 Art. 123
 Art. 127
 Art. 141
 Art. 145
 Art. 154
 Art. 164
 Art. 182
 Art. 217
 Art. 221
 Art. 221
 Art. 227
 Art. 241
 Art. 248
 Art. 253
 Art. 257
 Art. 261
 Art. 268
 Art. 1
 art. 112
 art. 3
 art. 221
 art. 227
 art. 233
 art. 171
 art. 22
 art. 13
 art. 13
 art. 219
 art. 123
 art. 1
 art. 3
 art. 1
 art. 2
 art. 5
 art. 1
 art. 1
 art. 5
 art. 7
 art. 6
 art. 156
 art. 1
 art. 22
 art. 4
 art. 15
 art. 1
 art. 22
 art. 4
 art. 66
 art. 58
 art. 1991
 art. 22
 art. 86
 art. 86
 art. 26
 art. 27
 art. 150
 art. 58
 art. 64
 art. 22
 art. 22
 art. 217
 art. 5
 art. 5
 art. 217
 art. 2
 art. 35
 art. 191
 art. 191
 art. 11
 art. 191
 art. 13
 art. 156
 Art. 2
 art. 1
 art. 221
 art. 5
 art. 3
 art. 63
 art. 63
in fine

Document Content:
Autor: Roman Hauser, Marek Wierzbowski, Piotr Gołaszewski Liczba stron: 1079
ISBN: 978-83-255-6236-6 Rok wydania: 2014
Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Redaktorzy prof. zw. dr hab. Roman Hauserprof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski Autorzy dr Katarzyna Celińska-Grzegorczyk; dr Maksymilian Cherka; dr hab. Marcin Dyl; dr Filip Elżanowski; dr Krzysztof Glibowski; Piotr Gołaszewski; Andrzej Kraczkowski; Janusz Malanowski; dr Wojciech Sawczyn; dr Rafał Stankiewicz; dr hab. Paweł Wajda; dr Krzysztof Wąsowski; dr Karolina Wojciechowska WYDAWNICTWO C.H.BECK WARSZAWA 2014
Propozycja cytowania: Glibowski, [w:] Hauser, Wierzbowski, Komentarz KPA, art. 16, Nb 1, Warszawa 2014 Wydawca: Natalia Adamczyk © Wydawnictwo C.H.Beck 2014 Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H.Beck Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck ISBN epub: 978-83-255-6236-6
Autorzy dr Katarzyna Celińska-Grzegorczyk Adiunkt w Katedrze Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.Objaśnienia do art. 13, 24–27, 114–122, 217–220, 241–259 dr Maksymilian Cherka Adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat. Objaśnienia do art. 14, 89–96 dr hab. Marcin Dyl Adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Objaśnienia do art. 104–113, 123–126 dr Filip Elżanowski Adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat. Objaśnienia do art. 7, 75–88a, 182–189 dr Krzysztof Glibowski Adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat. Objaśnienia do art. 15–18, 127–144, 156–159, 180–181, 268a–269 Piotr Gołaszewski Wykładowca w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Objaśnienia do art. 1–5, 28–34 Andrzej Kraczkowski Katedra Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Objaśnienia do art. 35–38 Janusz Malanowski Radca prawny związany z Katedrą Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Objaśnienia do art. 8, 10, 12, 66a–74, 154–155 dr Wojciech Sawczyn Adiunkt w Katedrze Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, pracownik Biura Orzecznictwa NSA. Objaśnienia do art. 6, 11, 261–267 dr Rafał Stankiewicz Adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, radca prawny. Objaśnienia do art. 57–66, 145–152, 161–163 dr hab. Paweł Wajda Adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat. Objaśnienia do art. 19–23, 39–56 dr Krzysztof Wąsowski Adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat. Objaśnienia do art. 1–5, 28–34 dr Karolina Wojciechowska Adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat. Objaśnienia do art. 9, 97–103, 221–240
Spis treści Przedmowa Wykaz skrótów Kodeks postępowania administracyjnego Dział I. Przepisy ogólne Art. 1–60 Rozdział 1. Zakres obowiązywania Art. 1–5 Rozdział 2. Zasady ogólne Wstęp Art. 6–16 Rozdział 3. Organy wyższego stopnia i organy naczelne Art. 17–18 Rozdział 4. Właściwość organów Art. 19–23 Rozdział 5. Wyłączenie pracownika oraz organu Art. 24–27a Rozdział 6. Strona Art. 28–34 Rozdział 7. Załatwianie spraw Art. 35–38 Rozdział 8. Doręczenia Art. 39–49 Rozdział 9. Wezwania Art. 50–56 Rozdział 10. Terminy Art. 57–60 Dział II. Postępowanie Art. 61–163 Rozdział 1. Wszczęcie postępowania Art. 61–66 Rozdział 2. Metryki, protokoły i adnotacje Art. 66a–72 Rozdział 3. Udostępnianie akt Art. 73–74 Rozdział 4. Dowody Art. 75–88a Rozdział 5. Rozprawa Art. 89–96 Rozdział 6. Zawieszenie postępowania Art. 97–103 Rozdział 7. Decyzje Art. 104–113 Rozdział 8. Ugoda Art. 114–122 Rozdział 9. Postanowienia Art. 123–126 Rozdział 10. Odwołania Art. 127–140 Rozdział 11. Zażalenia Art. 141–144 Rozdział 12. Wznowienie postępowania Art. 145–153 Rozdział 13. Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji Art. 154–163 Dział III. Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych Art. 164–181 Dział IV. Udział prokuratora Art. 182–189 Dział V. (uchylony) Dział VI. (uchylony) Dział VII. Wydawanie zaświadczeń Art. 217–220 Dział VIII. Skargi i wnioski Art. 221–260 Rozdział 1. Postanowienia ogólne Art. 221–226 Rozdział 2. Skargi Art. 227–240 Rozdział 3. Wnioski Art. 241–247 Rozdział 4. Udział prasy i organizacji społecznych Art. 248–252 Rozdział 5. Przyjmowanie skarg i wniosków Art. 253–256 Rozdział 6. Nadzór i kontrola Art. 257–260 Dział IX. Opłaty i koszty postępowania Art. 261–267 Dział X. Przepisy końcowe Art. 268–269 Indeks rzeczowy
Przedmowa Oddawany do rąk czytelnika Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego został przygotowany wspólnie przez grupę pracowników naukowych z Katedry Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu i Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, może więc być dobrym przykładem współpracy międzyuczelnianej. Znaczna część autorów i obydwaj redaktorzy naukowi są także praktykami, wykonującymi zawody prawnicze, co daje im szerokie praktyczne doświadczenie, bardzo użyteczne przy tworzeniu komentarza do ustawy procesowej. Kodeks został uchwalony przeszło pięćdziesiąt lat temu, w roku 1960 i jest jedną z najstarszych ustaw tego typu w krajach europejskich. W Kodeksie widać jasno wpływy poprzedzającego go Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w którym wyraźnie było czuć wpływy nieco wcześniejszego ustawodawstwa austriackiego. Kodeks postepowania administracyjnego w ciągu swoich pięćdziesięciu kilku lat istnienia był wielokrotnie nowelizowany, rozszerzano i zmniejszano jego zakres, na przykład poprzez poddanie mu postępowania podatkowego, które ostatecznie uregulowano odrębnie w Ordynacji podatkowej1, czy uregulowanie w nim sądowej kontroli administracji, która obecnie regulowana jest w dwóch odrębnych ustawach: pierwszej, dotyczącej ustroju sądów administracyjnych, i drugiej, dotyczącej postępowania przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie od pewnego czasu widoczne jest pewna dekodyfikacja postępowania administracyjnego. Wyraża się ona m.in. we współistnieniu odrębnego postępowania podatkowego – Ordynacji podatkowej, wprowadzeniu szeregu przepisów proceduralnych do niektórych ustaw, w szczególności ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów2. W tym ostatnim przypadku postępowanie przed Prezesem UOKiK regulują oprócz KPA przepisy szczególne wspomnianej ustawy, a także w ograniczonym stopniu przepisy KPC, a nawet KPK. Zjawiskiem narastającym od 2003 r. jest pojawianie się tzw. specustaw, często o ograniczonym w czasie zakresie stosowania, regulujących procedurę w określonych sprawach administracyjnych. Pierwszą taką ustawą była ustawa z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych3. Później rozszerzono zakres tej ustawy i dołączyły się do tego ustawy regulujące transport kolejowy4, przygotowanie Finałowego Turnieju w piłce nożnej UEFA EURO 20125, przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie lotnisk6, terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu7, telekomunikacji8, budowli przeciwpowodziowych9, energetyki jądrowej10. Wszystkie te ustawy dotyczą procedury związanej z inwestycjami, cechuje je ograniczenie praw strony, niebędącej inwestorem, a także ograniczenie możliwości zaskarżania bądź wzruszania takich decyzji administracyjnych. Oceniając to zjawisko wydaje się, że obecnie istniejący system postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego daje liczne możliwości opóźniania rozpoczęcia inwestycji, potrzebne były więc specustawy, aby inwestycje mogły być realizowane szybko, co nastąpiło poprzez ograniczenie praw strony. Można to odbierać jako pewien sygnał przeregulowania w zakresie ogólnej procedury administracyjnej, co skutkuje opóźnianiem działania inwestorów w sprawach nieobjętych specustawami. Kodeks gwarantuje szerokie uprawnienia stronom postępowania. Wykraczają one poza standard przyjęty w międzynarodowych dokumentach dotyczących praw człowieka, a także w dokumentach unijnych, z czego moglibyśmy być dumni, gdyby nie fakt, że szerokie gwarancje procesowe stwarzają pole do ich nadużywania, jak to czasami zdarzało się ze strony podmiotów wykorzystujących uprawnienia przyznane organizacjom społecznym, czy organizacjom środowiskowym, o czym donosiła prasa. Trzeba odnotować, że od pewnego czasu na terenie Unii Europejskiej toczą się prace zmierzające do wypracowania rozwiązań modelowych, które mogłyby być wykorzystane dla tworzenia postępowania administracyjnego przed organami, instytucjami i ciałami Unii Europejskiej, a także jako wzorce dla przepisów krajowych. W rzeczywistości tylko część państw unijnych ma kompleksowo uregulowane postępowanie administracyjne, pozostałe państwa mają regulację fragmentaryczną, często rozsianą po aktach prawa materialnego. Podobna sytuacja istnieje na gruncie samej Unii Europejskiej, gdzie istnieje kilka dokumentów tworzących gwarancję podstawowych praw proceduralnych. Ze względu na fakt, że postępowanie administracyjne niejednokrotnie przekracza granice poszczególnych państw, celowe byłoby osiągniecie jednolitego standardu w skali całej Unii. Zapewne z czasem dojdzie do zbliżenia rozwiązań stosowanych na gruncie Unii i w państwach unijnych. Oddając do rąk Czytelnika Komentarz mamy nadzieję, że będzie on dobrze służył, zarówno praktykom, natrafiającym w swojej działalności na liczne problemy z zakresu postępowania, jak i środowisku akademickiemu. Przy każdym fragmencie zaznaczono nazwisko autora. Redaktorzy nie uznali za stosowne naginanie wypowiedzi autorów do jednego standardu. Z tegoż względu przyjęto, że to autorzy, wyrażając swoje poglądy, przyjmują za nie odpowiedzialność. Będziemy wdzięczni za wszelkiego rodzaju uwagi i sugestie. Warszawa, 10.1.2014 r. Roman Hauser, Marek Wierzbowski 1 Tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. 2 Dz.U. Nr 50 poz. 331 ze zm. 3 Tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 687. 4 Tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm. 5 Tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm. 6 Dz.U. z 2009 r. Nr 42, poz. 340 ze zm. 7 Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 700 ze zm. 8 Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm. 9 Dz.U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963 ze zm. 10 Dz.U. z 2011 r. Nr 135, poz. 789 ze zm.
Wykaz skrótów 1. Źródła CudzU ustawa z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650) EgzAdmU ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) EKPC Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) EwidLU ustawa z 10.4.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) GospNierU ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) GospU ustawa z 23.12.1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) – obecnie nie obowiązuje InformPodPublU ustawa z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 235) InfPublU ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) InfŚrodU ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) JęzPolU ustawa z 7.10.1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.) KC ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) KK ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) KKW ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) KP ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) KPA ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) KPC ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) KPK ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) KRSU ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1203) NSAU ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) – obecnie nie obowiązuje ObligU ustawa z 29.6.1995 r. o obligacjach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.) ObrRPU ustawa z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 461 ze zm.) OchrCudzU ustawa z 13.6.2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 680) OchronaDanychU ustawa z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) OchronaInfU ustawa z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228) OchrPrzyrodU ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) OKiKU ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) OpłatSkarbU ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1282 ze zm.) OrdPU ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) PlanZagospU ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz 647 ze zm.) PodpElektroU ustawa z 18.9.2001 r. o podpisie elektronicznym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 262) PomSpołU ustawa z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 182 ze zm.) PrAdw ustawa z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) PrASC ustawa z 29.9.1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264 ze zm.) PrBud ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) PrGeod ustawa z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ProkU ustawa z 20.6.1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) PrPoczt ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1529) PrPostAdm ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) PrPras ustawa z 26.1.1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) PrTelekom ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) PrUpadNapr ustawa z 28.2.2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1112 ze zm.) PrStow ustawa z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) PrywPPU ustawa z 13.7.1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) – obecnie nie obowiązuje PrOchrŚrod ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) PrPrywM ustawa z 4.2.2011 r. – Prawo prywatne międzynarodowe (Dz.U. Nr 80, poz. 432) PrUSP ustawa z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 427 ze zm.) PrWod ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) RegSądR rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 23.2.2007 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. Nr 38, poz. 249 ze zm.) RozpatrSkargR rozporządzenie Rady Ministrów z 8.1.2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46) RPOU ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) RPrU ustawa z 6.7.1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. 2010, Nr 10, poz. 65 ze zm.) SamGminU ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) SamKolOdwołU ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) SamPowiatU ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) SamWojU ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) SwobDziałGospU ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) SysUbSpołU ustawa z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ŚwiadUsłElektU ustawa z 18.7.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204 ze zm.) TKU ustawa z 1.8.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) TransDrogU ustawa z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.) TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) WojAdmRzU ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) ZasiłkiU ustawa z 25.6.1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512 ze zm.) ZatrBezrobU ustawa z 16.10.1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) –obecnie nie obowiązuje 2. Organy orzekające ETPCz Europejski Trybunał Praw Człowieka ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości NSA Naczelny Sąd Administracyjny NSA (5) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie pięciu sędziów NSA (7) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów PSICiA SN Pełny Skład Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego SA Sąd Apelacyjny SN Sąd Najwyższy SN (7) Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów TK Trybunał Konstytucyjny WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny 3. Czasopisma Apel.-Lub. Apelacja Lubelska AUWr Acta Universitatis Wratislaviensis BIP Biuletyn Informacji Prawnej Biul. SN Biuletyn Sądu Najwyższego BS Biuletyn Skarbowy Dz.U. Dziennik Ustaw EPS Europejski Przegląd Sądowy GAP Gospodarka – Administracja Państwowa GP Gazeta Prawna GSP Gdańskie Studia Prawnicze GSP – Prz. Orz. Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa KPP Kwartalnik Prawa Publicznego M.P. Monitor Polski MoP Monitor Prawniczy MoPod Monitor Podatkowy NP Nowe Prawo NZS Nowe Zeszyty Samorządowe OMT Organizacja – Metody – Technika ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSN Orzecznictwo Sądu Najwyższego OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Zbiór Urzędowy. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (od 1.7.1994 r.) OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna OSNCPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna oraz Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (od 1.1.2003 r.) OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, seria A OTK-B Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, seria B OSG Orzecznictwo w Sprawach Gospodarczych OSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Pal. Palestra PG Prawo Gospodarcze PiP Państwo i Prawo PiZS Praca i Zabezpieczenie Społeczne PiŻ Prawo i Życie Pol. Społ. Polityka Społeczna POP Przegląd Orzecznictwa Podatkowego PP Przegląd Podatkowy PPP Przegląd Prawa Publicznego Pr. Bank. Prawo Bankowe Pr. Gosp. Prawo Gospodarcze Pr. i Środ. Prawo i Środowisko Pr. Pracy Prawo Pracy Probl. Praw. Problematyka Praworządności Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo Prok. i Pr. – wkł. Prokuratura i Prawo – wkładka Przegl. OSN Przegląd Orzecznictwa Sądu Najwyższego PS Przegląd Sądowy R. Pr. Radca Prawny Rej. Rejent RNGA Rada Narodowa – Gospodarka – Administracja RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Społeczny Rzeczp. Rzeczpospolita Serwis Pod. Serwis Podatkowy SI Studia Iuridica SPE Skrot>Studia Prawno-Ekonomiczne ST Samorząd Terytorialny ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego ZNUŁ Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego 4. Piśmiennictwo Adamiak, Borkowski, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, 1999, 2003, 2004, 2006, 2009, 2012 Adamiak, Borkowski, Postępowanie administracyjne B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, 2004, 2007, 2008, 2009 Borkowski, Komentarz J. Borkowski (red.), Warszawa 1985, 1989 Dawidowicz, Postępowanie administracyjne W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983 Iserzon, Starościak, Komentarz E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, 1965, 1970 Janowicz, Komentarz Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, 1996, 1999 Jaśkowska, Wróbel, Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, 2005, Warszawa 2009; 2011 Kędziora, Komentarz R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 Łaszczyca, Martysz, Matan, Komentarz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I i t. II, Kraków 2005, Warszawa 2007, 2010 Przybysz, Komentarz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 Skoczny, Jurkowska, Miąsik, Komentarz OKiKU T. Skoczny, A. Jurkowska, D. Miąsik (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2009 System PrAdm R. Hauser, Z. Niewiadomski, A Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 1, Warszawa 2010; t. 2, Warszawa 2012; t. 4, Warszawa 2012; t. 5, Warszawa 2013; t. 6, Warszawa 2011; t. 7, Warszawa 2012; t. 8A, Warszawa 2013; t. 8B, Warszawa 2013; t. 9, Warszawa 2010; t. 11, Warszawa 2011; t. 12, Warszawa 2010 System PrPryw System Prawa Prywatnego, t. 1, wyd. 1, Warszawa 2007; wyd. 2, Warszawa 2012; t. 2, wyd. 1, Warszawa 2002; wyd. 2, Warszawa 2008; Suplement do t. 2, Warszawa 2004; t. 3, wyd. 1, Warszawa 2003, wyd. 2, Warszawa 2007; wyd. 3, Warszawa 2013; t. 4, wyd. 1, Warszawa 2005, wyd. 2, Warszawa 2007; wyd. 3, Warszawa 2012; t. 5, Warszawa 2006; wyd. 2, Warszawa 2012; t. 6, Warszawa 2009; t. 7, wyd. 1, Warszawa 2001, wyd. 2, Warszawa 2004, wyd. 3, Warszawa 2011; t. 8, wyd. 1, Warszawa 2004, wyd. 2, Warszawa 2011; t. 9, Warszawa 2010; t. 10, Warszawa 2009; t. 11, Warszawa 2009; t. 12, Warszawa 2003, 2011; t. 13, wyd. 1, Warszawa 2003, wyd. 2, Warszawa 2007; t. 14A, Warszawa 2012; t. 14B Warszawa 2012; t. 16, Warszawa 2008; t. 17A, Warszawa 2010; t. 17B, Warszawa 2010; t. 18, Warszawa 2005, 2010, Suplement do t. 18, Warszawa 2006; t. 19, Warszawa 2006 Wierzbowski, Postępowanie administracyjne M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2007, 2008, 2010, 2012 Wierzbowski, Prawo administracyjne M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2001, 2008, 2009, 2011 5. Inne skróty ABW Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego art. artykuł CBOSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych GUS Główny Urząd Statystyczny itd. i tak dalej KRRiT Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji KRS Krajowy Rejestr Sądowy lit. litera m.in. między innymi MF Minister Finansów MG Minister Gospodarki MGiP Minister Gospodarki i Pracy MGPiPS Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej od 8.1.2003 r. MI Minister Infrastruktury MK Minister Kultury MNiSW Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego MON Minister Obrony Narodowej MPiPS Minister Pracy i Polityki Społecznej MRiGŻ Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej MRiRW Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi MS Minister Sprawiedliwości MSWiA Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji MŚ Minister Środowiska MTiB Minister Transportu i Budownictwa MZiOS Minister Zdrowia i Opieki Społecznej n. następny (-a, -e) Nb numer brzegowy niepubl. niepublikowany (-a, -e) Nr numer ob. obecnie PAN Polska Akademia Nauk pkt punkt por. porównaj post. postanowienie poz. pozycja PRL Polska Rzeczpospolita Ludowa PSIPiUS Pełny Skład Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych r. rok red. redakcja RM Rada Ministrów rozp. rozporządzenie s. strona (-y) t. tom (-y) tj. to jest uchw. uchwała UE Unia Europejska UKE Urząd Komunikacji Elektronicznej URE Urząd Regulacji Energetyki ust. ustęp uzas. uzasadnienie w zw. w związku wyr. wyrok z. zeszyt zd. zdanie ze zm. ze zmianami zob. zobacz ZUS Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168) Tekst jednolity z dnia 30 stycznia 2013 r. (Dz.U. 2013, poz. 267)1 (zm.: Druk sejmowy Nr 1637, 1699) 1 Tekst jednolity ogłoszono dnia 27.02.2013 r.
Dział I. Przepisy ogólne Rozdział 1. Zakres obowiązywania Literatura: R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005; E. Bojanowski, Kilka uwag o sposobach kształtowania sytuacji prawnoadministracyjnej, w: I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr. hab. Józefa Filipka, Kraków 2001; J. Borkowski, Normy formalne prawa administracyjnego a procedura administracyjna, AUWr 1985, Nr 143; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z 19.4.2000 r., II SA/Gd 433/98, OSP 2001, Nr 6; Z. Cieślak (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2010; Z. Cieślak, Zbiory zachowań administracji państwowej. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1992; W. Dawidowicz, Model postępowania w sprawie administracyjnej i obowiązywanie decyzji wydanej w tej sprawie, PiP 1993, Nr 11–12; tenże, Zagadnienie „osoby zainteresowanej” we współczesnym polskim postępowaniu administracyjnym, w: J. Łętowski, J. P. Pruszyński (red.), Prawo, Administracja, Gospodarka. Księga pamiątkowa ku czci prof. Ludwika Bara, Warszawa 1983; tenże, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989; J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. 1, Kraków 1995; P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011; tenże, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, MoP 2011, Nr 10; R. Hauser, Rola przepisów procesowych w realizacji norm materialnego prawa administracyjnego, w: Z. Leoński (red.), Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998; W. Hoff, Wytyczne w administracji państwowej, Warszawa 1984; J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2012; tenże, Pozycja prawna urzędów centralnych, Warszawa 1991; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004; J. Lang (red.), Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008; tenże, Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2007; I. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2003; J. Łętowski, Polecenie służbowe w administracji, Warszawa 1972; E. Ochendowski, O dekodyfikacji postępowania administracyjnego na przykładzie Ordynacji podatkowej, w: A. Łopatka (red.), Państwo prawa. Administracja. Sądownictwo. Prace dedykowane prof. dr hab. J. Łętowskiemu w 60. rocznicę urodzin, Warszawa 1999; E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969; J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne, Warszawa 2000; M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeks postępowania administracyjnego, PiP 1981, Nr 1; J. Zimmermann, Z problematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji państwowej a sądami, PiP 1989, Nr 3. Art. 1. [Zakres regulacji] Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Spis treści Nb I.Wstęp 1 A.Ogólna charakterystyka postępowania administracyjnego 1 B.Cele, model i istota procedury administracyjnej 6 II.Rodzaje postępowania administracyjnego unormowane w KPA 9 A.Ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne (droga administracyjna sensu stricto) 12 B.Postępowanie pomocnicze w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość) 18 C.Postępowanie (uproszczone) w sprawach wydawania zaświadczeń 27 D.Postępowanie (uproszczone) w sprawach skarg i wniosków 31 III.Pozakodeksowe przepisy procedury administracyjnej 32 IV.Zagadnienia intertemporalne 37 I. Wstęp A. Ogólna charakterystyka postępowania administracyjnego Nb 1 1. Postępowanie administracyjne jako dział prawa. Postępowanie administracyjne określa się w literaturze przedmiotu jako dział prawa regulujący tryb wydawania aktów administracyjnych oraz uprawnienia, jakie przysługują adresatom tych aktów w trakcie ich wydawania (zob. M. Wierzbowski, w: Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2007, s. 1). Prawo procesowe administracyjne (prawo o postępowaniu administracyjnym) jest zaliczane do procesualistycznych gałęzi prawa. Metodologicznie charakteryzuje się położeniem głównego akcentu badawczego na formę podejmowanych przez administrację publiczną działań, a nie na ich skutki (zob. szerzej B. Adamiak, w: System PrAdm, t. 9). Nb 2 2. Związek procedury z prawem materialnym. Nie sposób przy tym nie zwrócić uwagi, że w przeciwieństwie do procedur sądowych, procedura administracyjna jest ściśle związana z normami administracyjnego prawa materialnego, których zastosowanie jest bezpośrednio i ściśle powiązane z zastosowaniem konkretnej normy proceduralnej [zob. szerzej w tych kwestiach R. Hauser, Rola przepisów procesowych w realizacji norm materialnego prawa administracyjnego, w: Z. Leoński (red.), Rola materialnego prawa administracyjnego]. W literaturze przedmiotu wprost podkreśla się nierozerwalny związek między normami kompetencyjnymi a prawnymi formami działania administracji (zob. Z. Cieślak, Zbiory zachowań, s. 70 i nast.). Nb 3 3. Zewnętrzny charakter postępowań kodeksowych. Należy jednocześnie podkreślić, że postępowanie administracyjne – w ujęciu kodeksowym – dotyczy w pierwszej kolejności trybu działania organów administracji przy wydawaniu zewnętrznych aktów administracyjnych. Normy tego postępowania, co do zasady, nie obowiązują zatem w tzw. sferze wewnętrznej działania organów. Stąd też istotową cechą jurysdykcyjnego (rozstrzygającego) postępowania administracyjnego jest wydawanie orzeczeń w formie decyzji administracyjnych. Postępowanie to nie obejmuje natomiast swym zasięgiem normatywnym aktów kierownictwa wewnętrznego (zarówno o charakterze generalnym, mających postać np. wytycznych lub regulaminów, jak również o charakterze zindywidualizowanym, np. w postaci poleceń służbowych). Nb 4 4. Założenia rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Początkowo polska regulacja procedury administracyjnej zakładała objęcie swoim zakresem wszelkich spraw z zakresu materialnego prawa administracyjnego rozstrzyganych przez władze publiczne (w tym też samorządy). Przepisy rozp. Prezydenta RP z 22.3.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oczywiście przewidywały szereg wyjątków od tak sformułowanej generalnej zasady, co zostało zapisane w treści ówczesnych art. 112–116 cyt. rozporządzenia. Zasada ta była oparta o swoisty paradygmat, w świetle którego materialne prawo administracyjne utożsamiano z materialnym prawem publicznym (zob. W. Dawidowicz, Model postępowania). Stąd też procedura administracyjna pełniła rolę służebną wobec – mówiąc dzisiejszym językiem – materialnego prawa administracyjnego. Główny akcent kontroli administracyjnej spoczywał na sądzie administracyjnym. Orzeczenia administracyjne miały charakter wysoce sformalizowanych działań organów wykonujących zadania administracji publicznej. Nb 5 5. Założenia KPA. Odmienną koncepcję zawiera obecnie obowiązujący KPA, który w zamiarze jego twórców miał odejść od objęcia swoim zakresem „wszelkich” postępowań administracyjnych, a skoncentrować się – co do zasady – jedynie na takich postępowaniach administracyjnych, które załatwiałyby sprawy administracyjne (zob. E. Ochendowski, Zakład administracyjny, s. 7; szerzej także T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna; W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 7). W rozumieniu samego Kodeksu bowiem sprawą administracyjną winna być indywidualnie (konkretnie, a nie abstrakcyjnie) określona sytuacja procesowa podmiotu administrowanego (niepowiązanego organizacyjnie z organem administracyjnym wydającym rozstrzygnięcie), mieszcząca się w sferze działań administracji publicznej i rozstrzygana w formie specjalnego aktu administracyjnego – decyzji administracyjnej. Aby możliwe było zastosowanie reguł procedury administracyjnej zapisanej w Kodeksie, powinny być zatem spełnione wszystkie trzy podstawowe przesłanki: 1) indywidualnie określona sytuacja podmiotu administrowanego; 2) mieszcząca się w sferze prawnej kompetencji określonego podmiotu pełniącego funkcję organu administracji publicznej; 3) rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Oczywiście zastrzec należy, że cechy te dotyczą jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (zob. szerzej J. Borkowski, w: System PrAdm, t. 9). Poza tym rozróżnieniem znajdują się niejurysdykcyjne (uproszczone) postępowania administracyjne (jak postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń czy w sprawach dotyczących skarg i wniosków) także unormowane w KPA. W rezultacie, inne niż „decyzyjne” jurysdykcyjne postępowania administracyjne nie zostały objęte zakresem regulacji KPA. B. Cele, model i istota procedury administracyjnej Nb 6 1. Cele procedury. Co do zasady, procedura administracyjna służy dwóm podstawowym celom: 1) stworzeniu ram działania organów administracji dla realizacji norm materialnego prawa administracyjnego, a także 2) zabezpieczeniu jednostki przed ewentualną samowolą organów administracji. Cechą charakterystyczną tak określonej procedury jest to, że zakres jej stosowania obejmuje materialne prawo administracyjne (zob. J. Borkowski, Normy formalne prawa administracyjnego). Uprawnienie powiązane z obowiązkiem rozstrzygania spraw administracyjnych zostało zawarte w prawie administracyjnym materialnym w postaci tzw. norm kompetencyjnych, zawierających w sobie jednocześnie wskazanie do zastosowania w konkretnym przypadku stosownej prawnej formy działania administracji (zob. szerzej J. Borkowski, w: System PrAdm, t. 9). Jedną z form działania administracji jest wydawanie aktów administracyjnych, z których najbardziej charakterystycznym jest decyzja administracyjna (właśnie przez ścisłe powiązanie jej wydawania z procedurą administracyjną zawartą w KPA). Ramy działania organów administracji publicznej (w szerszym aspekcie także innych niż organy podmiotów, którym ustawodawca powierzył wykonywanie funkcji publicznych) sprecyzowane są głównie w wyraźnie określonych w Kodeksie zasadach ogólnych, normach odnoszących się do zasad określania właściwości tych organów (oraz rozstrzygania sporów mogących wyniknąć na tym tle), zasad udziału stron w postępowaniu oraz przysługujących im praw, sposobów realizacji techniki procesowej (jak choćby normy odnoszące się do doręczeń czy wezwań), zasad postępowania dowodowego, norm wydawania rozstrzygnięć, usystematyzowania sposobów realizacji procesowego nadzoru (zarówno odwoławczego, jak i weryfikacyjnego), a także innych norm szczegółowych. Nb 7 2. Model procedury. Stosowanie prawa w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na zindywidualizowaniu adresata spośród grupy adresatów określonych w hipotezie stosowanej normy prawnej i związaniu z tak określonym adresatem uprawnień lub obowiązków wynikających z materialnego prawa administracyjnego [zob. E. Bojanowski, Kilka uwag o sposobach kształtowania sytuacji prawnoadministracyjnej, w: I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, s. 61]. Owa indywidualizacja może być dokonywana z urzędu (wówczas gdy norma prawa administracyjnego wymaga od samego organu podejmowania określonych działań realizujących założony przez ustawodawcę porządek prawny) lub z inicjatywy zainteresowanego (posiadającego przypisany mu przez ustawodawcę interes prawny) podmiotu administrowanego. W sytuacji, gdy organ prowadzi postępowanie z urzędu, sam powinien określić i zindywidualizować adresata swego rozstrzygnięcia zgodnie z normą kompetencyjną. Z kolei w sytuacji, gdy sprawa toczona jest na wniosek podmiotu administrowanego, organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia przed przyznaniem uprawnienia lub obowiązku takiemu podmiotowi administrowanemu powinien zweryfikować jego interes prawny do bycia adresatem danego rozstrzygnięcia (zob. też J. Borkowski, w: System PrAdm, t. 9). Nb 8 3. Istota procedury. Poza nielicznymi wyjątkami (np. w prawie energetycznym) istotą i celem prowadzenia postępowania administracyjnego nie jest rozstrzyganie sporu pomiędzy stronami, ale przyznanie lub odmowa przyznania, względnie nałożenie lub odmowa nałożenia – przez działający w zakresie swoich kompetencji organ administracji publicznej lub podmiot, któremu ustawowo przyznano taką kompetencję – obowiązku lub uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym podmiotowi niezwiązanemu organizacyjnie z organem (zob. J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowo-administracyjne). Podmiotem niepowiązanym organizacyjnie z organem wydającym rozstrzygnięcie może być osoba fizyczna (zarówno obywatel polski, jak i cudzoziemiec), osoba prawna niezależnie od formy organizacyjnej jej działalności, a w określonych sytuacjach także jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (państwowa, samorządowa lub inna). Wszystkie te podmioty zbiorczo nazywane są podmiotami administrowanymi, w odróżnieniu od zbiorczego pojęcia podmiotów administrujących (przypisanego zarówno organom administracji publicznej, jak też podmiotom niebędącym organami, którym ustawodawca przyznał kompetencję do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych). II. Rodzaje postępowania administracyjnego unormowane w KPA Nb 9 1. Rodzaje postępowania. Kodeks normuje kilka rodzajów postępowania administracyjnego. Podstawowym z nich jest ogólne postępowanie administracyjne, zwane też postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. M. Wierzbowski, w: Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2007, s. 9), które zostało uregulowane w Działach I, II, IV, IX i X KPA. Poza tym Kodeks normuje, jednak wyłącznie fragmentarycznie, postępowanie pomocnicze w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość), a ponadto dwa postępowania pozajurysdykcyjne (uproszczone) w sprawach wydawania zaświadczeń (Dział VII KPA) oraz w sprawach skarg i wniosków (Dział VIII KPA). Wszystkie te rodzaje postępowań – ze względu na to, że zostały objęte zakresem regulacji KPA – nazywane są postępowaniami kodeksowymi (zob. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne, s. 3–10). Trzeba w związku z tym zdecydowanie podkreślić, że ogólne postępowanie administracyjne, które niejednokrotnie jest błędnie utożsamiane z całym zakresem obowiązywania KPA, stanowi tylko jeden z kilku rodzajów postępowania administracyjnego i nie wyczerpuje zakresu zastosowania Kodeksu, który normuje ponadto uproszczone postępowania administracyjne w sprawach skarg, wniosków oraz zaświadczeń, jak również fragmentarycznie postępowanie pomocnicze w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość). Dodatkowo należy również pamiętać o ograniczeniach w zakresie stosowania przepisów Kodeksu wynikających z art. 3 oraz 4 KPA (zob. też J. Borkowski, w: System PrAdm, t. 9). Odróżnianie zakresu zastosowania przepisów normujących ogólne postępowanie administracyjne od zakresu obowiązywania Kodeksu jako całości ma pierwszorzędne znaczenie z punktu widzenia właściwego zrozumienia problematyki procesowo-administracyjnej. Inaczej bowiem przedstawiają się podmiotowe oraz przedmiotowe granice każdego z wymienionych wyżej rodzajów postępowań uregulowanych w Kodeksie, które dopiero łącznie składają się na zakres obowiązywania tego Kodeksu jako całości. Nb 10 2. Droga administracyjna. W ślad za powyższymi ustaleniami należy rozróżniać drogę ogólnego postępowania administracyjnego (drogę administracyjną sensu stricto) oraz drogę postępowania administracyjnego w szerokim znaczeniu (drogę administracyjną sensu largo), jako że w poszczególnych rodzajach tego postępowania mogą być rozpatrywane różne kategorie spraw przy udziale odmiennego kręgu podmiotów. Dla przykładu, kwestia dopuszczalności drogi ogólnego postępowania administracyjnego przedstawia się całkowicie odmiennie od zagadnienia dopuszczalności drogi postępowania skargowego, którego zakres wyznacza art. 221 w zw. z art. 227 KPA. Postępowanie skargowe dotyczy bowiem innej kategorii spraw oraz ma znacznie szerszy zakres podmiotowy od ogólnego postępowania administracyjnego, a przede wszystkim służy zagwarantowaniu ochrony interesu faktycznego obywateli, podczas gdy w ogólnym postępowaniu administracyjnym realizowany jest interes prawny podmiotów administrowanych poprzez władcze ukształtowanie ich sytuacji prawnej w drodze decyzji. Odrębny status obu wspomnianych rodzajów postępowań potwierdzają ponadto przepisy art. 233–236 KPA, których treść wyraźnie wskazuje na rozłączny charakter postępowania skargowego oraz ogólnego postępowania administracyjnego. Postępowania te nie mogą toczyć się w tej samej sprawie, która ze względu na swój charakter przynależy albo do drogi ogólnego postępowania administracyjnego, albo do drogi postępowania skargowego. To samo dotyczy również np. drogi postępowania podatkowego (zob. np. art. 171 § 2a OrdPU), a także relacji ogólnego postępowania administracyjnego do pozostałych rodzajów postępowań administracyjnych. Nb 11 3. Systematyka przepisów KPA. Z tego, co powiedziano już wyżej, wynika, że ogólne postępowanie administracyjne, zwane też postępowaniem jurysdykcyjnym, zostało uregulowane w Działach I, II, IV, IX i X KPA, postępowanie pomocnicze w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość) w art. 22–23 KPA, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń w Dziale VII KPA, natomiast postępowanie skargowo-wnioskowe w Dziale VIII KPA. Wnikliwa analiza przepisów Kodeksu wskazuje jednak, że powyższa – przyjmowana najczęściej – systematyka ma charakter uogólniający. W istocie bowiem przepisy Działu I KPA, podobnie zresztą jak Działu IV KPA, powinny znajdować – i w dużej części znajdują – zastosowanie także w postępowaniach uproszczonych dotyczących zaświadczeń, skarg i wniosków. Co jednak ważne, stosowanie tych przepisów we wskazanych rodzajach postępowań ma charakter do pewnego stopnia intuicyjny (a w istocie – w sensie jurydycznym – odpowiedni, pomimo braku wyraźnej podstawy prawnej do takiego działania), bowiem o ile np. nie budzi wątpliwości stosowanie do zaświadczeń, skarg i wniosków przepisów Działu I KPA dotyczących doręczeń, o tyle oczywiste jest, że nie znajdą w tych postępowaniach zastosowania przepisy Działu I KPA poświęcone stronie (choć np. działanie w postępowaniach uproszczonych, w szczególności w zakresie uzyskiwania zaświadczeń, przez pełnomocnika nie nasuwa w praktyce wątpliwości). Taki stan rzeczy każe zwrócić uwagę na bardziej ogólny problem, będący w przeważającej mierze wynikiem dokonywanych w przeszłości nowelizacji KPA, dotyczący braku wyodrębnienia w przepisach Kodeksu – we właściwy sposób – części ogólnej, jak też braku w Kodeksie odpowiednika normy art. 13 § 2 KPC. Tymczasem odpowiednie, bowiem wybiórcze, stosowanie w postępowaniach uproszczonych w sprawach dotyczących zaświadczeń, skarg i wniosków przepisów zawartych przede wszystkim w Działach I i II KPA powinno mieć wyraźną podstawę normatywną (w kształcie odpowiadającym brzmieniu art. 13 § 2 KPC). Same reguły interpretacyjne i kolizyjne o charakterze ogólnym, stosowane w procesie wykładni norm Kodeksu (z czym mamy do czynienia dotychczas), nie wydają się tutaj wystarczające, czego dowodzą zarówno spory doktrynalne, jak i rozbieżności orzecznicze w omawianej materii (typowym przykładem niech będzie problem dopuszczalności i ewentualnego zakresu stosowania do postanowień i zażaleń wydawanych w postępowaniu uproszczonym w sprawach wydawania zaświadczeń – zob. art. 219 KPA – przepisów art. 123–126 oraz 141–144 KPA regulujących problematykę postanowień i zażaleń na użytek ogólnego postępowania administracyjnego). A. Ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne (droga administracyjna sensu stricto) Nb 12 1. Droga administracyjna sensu stricto. Kwestię zakresu obowiązywania przepisów normujących ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne należy sprowadzić do problemu dopuszczalności drogi ogólnego postępowania administracyjnego (drogi administracyjnej sensu stricto), której granice podmiotowe oraz przedmiotowe zakreśla przede wszystkim art. 1 pkt 1 i 2 KPA. Na podstawie tych przepisów trzeba ogólnie przyjąć, że droga administracyjna jest dopuszczalna: 1) w aspekcie przedmiotowym w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, natomiast 2) w aspekcie podmiotowym przed organami administracji publicznej oraz przed innymi organami państwowymi, jak również przed innymi podmiotami, 3) gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Samo pojęcie drogi administracyjnej sensu stricto można w tej sytuacji zdefiniować jako możliwość (dopuszczalność) rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej bądź inny organ lub podmiot powołany do tego z mocy prawa lub na podstawie porozumień. Droga administracyjna sensu stricto jest przy tym sumą zakresów właściwości rzeczowej poszczególnych organów administracji publicznej (w rozumieniu przepisów Kodeksu). Nb 13 2. Zakres przedmiotowy drogi administracyjnej sensu stricto. Ocena dopuszczalności drogi ogólnego postępowania administracyjnego w zakresie przedmiotowym wymaga ustalenia, czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Konieczne zatem jest po pierwsze ustalenie, czy chodzi o sprawę administracyjną indywidualną, czyli sprawę podwójnie skonkretyzowaną: co do osoby (podmiotu) oraz co do sytuacji (praw lub obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, których sprawa dotyczy). Por. też uwagi w Nb 14 poniżej. Dopiero w drugiej kolejności należy zbadać, czy dla załatwienia takiej sprawy przewidziana jest forma decyzji administracyjnej, bowiem występuje szereg spraw administracyjnych o charakterze indywidualnym, dla których załatwienia właściwe są inne formy, np. czynności materialno-techniczne (zob. w tym kontekście art. 3 § 2 pkt 4 PrPostAdm, który przewiduje możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej; zob. też wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.10.2009 r., II SAB/Go 53/09, Legalis oraz post. WSA w Warszawie z 15.6.2009 r., II SAB/Wa 197/08, CBOSA). W aspekcie normatywnym niezbędne do dokonania oceny dopuszczalności drogi ogólnego postępowania administracyjnego jest sięgnięcie do ustaw z zakresu materialnego (względnie ustrojowego) prawa administracyjnego, które kształtują kompetencje organów administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. To z ustaw regulujących funkcjonowanie poszczególnych części aparatu administracyjnego wynika bowiem, w jakiej formie organ administracji publicznej załatwia sprawę indywidualną, od czego zależeć będzie czy w ogóle, a jeśli tak, to na drodze jakiego postępowania administracyjnego – ogólnego, szczególnego, czy uproszczonego – sprawa ta ma zostać rozstrzygnięta przez organ administrujący. W tym kontekście należy także zwrócić uwagę na domniemanie w ramach poszczególnych rodzajów postępowania orzekającego (jurysdykcyjnego) przed organami administrującymi drogi ogólnego postępowania administracyjnego w sprawach indywidualnych, w których przepisy materialnego prawa administracyjnego nie określają w sposób ścisły formy działania organu administracji publicznej, tj. nie wskazują wprost, czy sprawa ma być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, czy też w formie innego aktu lub czynności. Na tym tle przyjęto w orzecznictwie m.in., że decyzjami administracyjnymi, których wydanie powinno następować na drodze ogólnego postępowania administracyjnego, są np. rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania zasiłku osobie czasowo pozostającej bez pracy (wyr. NSA z 8.2.1983 r., SA/Wr 559/82, ONSA 1983, Nr 1, poz. 3), rozstrzygnięcia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie dofinansowania z funduszy unijnych (uchw. NSA z 22.2.2006 r., II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 59), a także np. orzeczenia dotyczące skreślenia maklera z listy maklerów lub zawieszenia uprawnień maklerskich (wyr. SN z 21.10.1993 r., III AZP 14/93, OSNCP 1994, Nr 3, poz. 51) oraz wybrane rozstrzygnięcia organów Narodowego Funduszu Zdrowia. Samą decyzję administracyjną w literaturze przedmiotu definiuje się jako kwalifikowany akt administracyjny, rozstrzygający sprawę administracyjną co do istoty lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Podkreśla się także, że decyzja administracyjna powinna kształtować normę prawa administracyjnego materialnego [zob. J. Lang, w: J. Lang (red.), Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, s. 18]. Nb 14 3. Sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym i formalnym. Analiza przepisów art. 1 pkt 1 i 2 KPA pozwala zauważyć, że przyjęte tam wyznaczniki przedmiotowe drogi administracyjnej sensu stricto oderwane są od kryteriów materialnych. Innymi słowy, dla zastosowania przepisów Kodeksu regulujących ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne wystarczające jest, abyśmy mieli do czynienia ze sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej (pozostającą we właściwości organu administracji publicznej). Nie musi to być jednak sprawa dotycząca stosunku prawnoadministracyjnego, czyli innymi słowy mówiąc, dotycząca uprawnień lub obowiązków z zakresu (materialnego) prawa administracyjnego. W tej sytuacji możemy wyodrębnić dwie kategorie indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji. Po pierwsze, sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, które prócz tego, że są indywidualne i podlegają rozstrzygnięciu w drodze decyzji przez kompetentny organ, to dotyczą stosunku prawnoadministracyjnego, a więc uprawnień lub obowiązków z zakresu (materialnego) prawa administracyjnego. Po drugie natomiast, sprawy administracyjne w znaczeniu formalnym, które wprawdzie są indywidualne i podlegają rozstrzygnięciu w drodze decyzji przez kompetentny organ, jednak pod względem materialnym są to najczęściej – choć nie wyłącznie – sprawy cywilne przekazane na drogę postępowania administracyjnego stosownie do art. 2 § 3 KPC. Wyodrębnienie obu tych kategorii spraw nie ma waloru czysto teoretycznego. Wydaje się bowiem, że np. większą zdatność ugodową (art. 114–122 KPA) posiadają sprawy administracyjne w znaczeniu formalnym, które pod względem materialnym są sprawami cywilnymi. Podobnie weryfikacji na drodze postępowania cywilnego (przed sądami powszechnymi) powinny być w zasadzie poddawane tylko i wyłącznie decyzje administracyjne zapadające w sprawach administracyjnych w znaczeniu formalnym (zob. szerzej na ten temat J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: Hauser, Wierzbowski, Komentarz). Nb 15 4. Zakres podmiotowy drogi administracyjnej sensu stricto. Podmiotowy zakres dopuszczalności drogi ogólnego postępowania administracyjnego wyznacza przede wszystkim pojęcie organu administracji publicznej zdefiniowane w art. 5 § 2 pkt 3, 4 i 6 KPA (które swoim zasięgiem obejmuje również podmioty określone w art. 1 pkt 2 KPA, co stanowi pewną niespójność uregulowania tego przepisu względem art. 1 pkt 1 KPA). Zgodnie bowiem z ostatnio wymienionymi normami, które wyznaczają zakres zastosowania przepisów o ogólnym postępowaniu administracyjnym, w tym trybie załatwiane są sprawy należące do właściwości organów administracji publicznej (w wyżej wskazanym rozumieniu; por. też B. Adamiak, w: System PrAdm, t. 9). Na temat pojęcia organu administracji publicznej zob. uwagi w komentarzu do art. 5 KPA. Już teraz wypada jednak zaznaczyć, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, iż kodeksowa definicja organu administracji została stworzona jedynie na potrzeby tego Kodeksu i nie powinno jej się używać przy interpretowaniu pojęcia „organ administracji publicznej” występującego w innych aktach normatywnych (zob. M. Wierzbowski, w: Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2008, s. 11). W świetle kodeksowej definicji organu administracji publicznej należy pod tym pojęciem rozumieć nie tylko organy w sensie ustrojowym, lecz także podmioty ustrojowo odległe od systemu organów administracji publicznej, jak choćby organy szkół wyższych lub organy przedsiębiorstw, którym powierzono wydawanie decyzji administracyjnych, a więc zlecono wykonywanie (realizację) funkcji z zakresu administracji publicznej (zob. M. Wierzbowski, w: Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2008, s. 11). Doktrynalne ujęcie organu administracyjnego określa ten organ jako każdy podmiot, który prowadzi postępowanie, w imieniu administracji wydaje decyzje, postanowienia i zarządzenia porządkowe itp. (zob. J. Filipek, Prawo administracyjne, s. 202). W istocie, kodeksowa definicja organu administracji publicznej obejmuje swoim zakresem zarówno organy w sensie ustrojowym, jak też organy w znaczeniu funkcjonalnym. Słowem, będą to wszystkie podmioty, które wykonują (z mocy prawa lub na podstawie porozumień) administrację publiczną w znaczeniu przedmiotowym, niezależnie od tego, czy w aspekcie ustrojowym podmioty te stanowią część aparatu administracyjnego (organy w sensie ustrojowym), czy też pozostają poza tą strukturą (organy w znaczeniu funkcjonalnym). Kodeks postępowania administracyjnego wymaga także, aby dana sprawa indywidualna była rozstrzygana przez organ w zakresie jego właściwości (zarówno miejscowej, rzeczowej, jak i instancyjnej). Zastrzeżenie to w pełni koresponduje z wyrażoną w Kodeksie zasadą rozstrzygania spraw w zakresie właściwości kompetentnych organów. Należy przy tym podkreślić, że normy kompetencyjne są wyraźnie związane z zakresem właściwości organów orzekających (zob. Z. Cieślak, Zbiory zachowań, s. 70 i nast.). Nb 16 5. Zasady praworządności i legalizmu a droga administracyjna sensu stricto. Dla oceny zakresu dopuszczalności drogi administracyjnej sensu stricto istotne znaczenie mają także unormowania art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 in principio KPA, bowiem w świetle wynikających z tych przepisów zasad legalizmu oraz praworządności nie może być mowy – na poziomie całego sytemu prawnego – o jakimkolwiek generalnym domniemaniu załatwiania spraw przez organy administracji publicznej na drodze ogólnego postępowania administracyjnego. Czym innym jest przy tym wspomniane wcześniej domniemanie drogi ogólnego postępowania administracyjnego w ramach poszczególnych rodzajów postępowania orzekającego przed organami administrującymi, bowiem domniemanie to dotyczy przypadków, w których sprawa ma charakter administracyjny i indywidualny, a wątpliwości występują jedynie co do formy prawnej działania organu, w jakiej powinna zostać załatwiona. Droga administracyjna sensu stricto zawsze musi mieć podstawę w prawie materialnym (ustrojowym), gdyż jest ściśle limitowana zakresem kompetencji organów administracji publicznej wynikających z przepisów prawa materialnego (zob. też wyr. NSA z 22.5.2009 r., I OSK 845/08, Legalis). Nb 17 6. Niedopuszczalność drogi administracyjnej sensu stricto. Niedopuszczalność drogi administracyjnej sensu stricto, a więc niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej bądź inny organ lub podmiot powołany do tego z mocy prawa lub na podstawie porozumień, może mieć charakter pierwotny lub następczy. Pierwotna niedopuszczalność drogi administracyjnej sensu stricto (istniejąca już w momencie wszczynania postępowania), w przypadku działania przez organ administracji publicznej z urzędu, nie powinna w ogóle prowadzić do wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego. W sytuacji natomiast wystąpienia z żądaniem przez podmiot uprawniony, powinno wówczas dojść do zwrotu podania, jeśli sprawa należy do właściwości sądu powszechnego (art. 66 § 3 KPA), bądź do odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 KPA), jeśli właściwy w sprawie okazałby się inny podmiot (np. sąd administracyjny, sąd wojskowy, jeden spośród trybunałów). W przypadku następczej niedopuszczalności drogi administracyjnej sensu stricto (np. uchylenia w toku postępowania – ze skutkiem natychmiastowym – przepisów dających organowi kompetencję do wydania decyzji w sprawie), podobnie zresztą, jak w sytuacji wykrycia w toku już wszczętego (z urzędu lub na wniosek) postępowania pierwotnej niedopuszczalności drogi administracyjnej sensu stricto, powinno nastąpić – jeśli sprawa jest rozpoznawana w I instancji – umorzenie postępowania w takiej sprawie (art. 105 § 1 KPA). Jeśli natomiast sprawę rozpatruje już organ II instancji, powinno wówczas dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia w całości postępowania przeprowadzonego w I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 KPA). Ujawnienie się (pierwotnej lub następczej) niedopuszczalności drogi administracyjnej sensu stricto już po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej powinno z kolei prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, a przy tym z rażącym naruszeniem prawa i reguł właściwości rzeczowej (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 KPA; trzeba jednak zastrzec, że w orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, w myśl którego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w omawianej sytuacji jest wyłącznie art. 156 § 1 pkt 2 KPA). B. Postępowanie pomocnicze w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość) Nb 18 1. Systematyka regulacji prawnej. Zgodnie z art. 1 pkt 3 KPA, Kodeks w art. 22–23 normuje fragmentarycznie postępowanie pomocnicze w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość). Pozostała (dalsza) część regulacji dotyczącej tego postępowania znajduje się przede wszystkim w art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 PrPostAdm, do których treści należy w tym miejscu odesłać (szeroko na ten temat zob. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: Hauser, Wierzbowski, Komentarz). Kodeks postępowania administracyjnego (a konkretnie przepisy art. 1 pkt 3 KPA oraz art. 22–23 KPA) stanowi zatem „odrębną ustawę” w rozumieniu art. 4 PrPostAdm. Nb 19 2. Spór kompetencyjny a spór o właściwość. Na tle omawianej regulacji wyłania się zagadnienie dotyczące różnicy pomiędzy pojęciem „spór kompetencyjny” a terminem „spór o właściwość”. W literaturze przyjmuje się dosyć jednolicie, że fundamentum divisionis ma tutaj charakter wyłącznie podmiotowy, a zatem o tym, czy mamy do czynienia ze sporem o właściwość czy ze sporem kompetencyjnym, decyduje jedynie organizacyjne usytuowanie organu w strukturze aparatu administracyjnego. Jeżeli zatem spór toczy się pomiędzy dwoma organami jednostek samorządu terytorialnego, dwoma samorządowymi kolegiami odwoławczymi, organem jednostki samorządu terytorialnego a samorządowym kolegium odwoławczym bądź też pomiędzy dwoma organami administracji rządowej, to wówczas mamy do czynienia ze sporem o właściwość. Jeśli natomiast spór powstaje pomiędzy organem administracji rządowej a samorządowym kolegium odwoławczym bądź pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej, to w takiej sytuacji jest to spór kompetencyjny (por. post. NSA z 22.2.2012 r., I OW 205/11, CBOSA). W zakresie pojęć „spór o właściwość” oraz „spór kompetencyjny” nie mieszczą się natomiast spory pomiędzy organami administracji publicznej a sądami (powszechnymi, administracyjnymi itd.). W tych kwestiach por. art. 66 § 3 i 4 KPA, art. 58 § 4 PrPostAdm oraz art. 1991 KPC (por. też J. Zimmermann, Z problematyki sporów kompetencyjnych). Nb 20 3. Spory o właściwość w KPA. Powyższe rozróżnienie ma z punktu widzenia przepisów Kodeksu istotne znaczenie, bowiem w art. 22–23 KPA unormowano w sposób wyczerpujący (kompleksowy) wyłącznie tryb rozstrzygania – i to nie wszystkich – sporów o właściwość. Pozostałe spory o właściwość, jak też wszystkie spory kompetencyjne przynależą do kompetencji sądów administracyjnych, w związku z czym dla ich rozstrzygnięcia niezbędne jest sięgnięcie do regulacji PrPostAdm (szeroko na ten temat zob. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: Hauser, Wierzbowski, Komentarz). Nb 21 4. Przedmiot sporu kompetencyjnego (o właściwość). Zasadniczo spór kompetencyjny (o właściwość) jest sporem dotyczącym właściwości organów wynikającej z ustawy, przy czym nie chodzi tutaj tylko o samą ustawę, ale także o przepisy aktów wykonawczych, ewentualnie także aktów prawa miejscowego. Może tu również chodzić o właściwość wyznaczaną przepisami porozumień administracyjnych zawieranych pomiędzy organami, jeżeli zawarcie takiego porozumienia jest przez przepisy aktu ustawowego dopuszczalne (por. post. NSA z 24.10.2006 r., II OW 32/06, Legalis); (por. jednak post. NSA z 7.12.2009 r., I OW 140/09, Legalis, oraz z 18.1.2010 r., I OW 181/09, Legalis, w których wyrażono pogląd, iż spory pomiędzy starostami powstałe na gruncie nieobowiązujących już art. 86 ust. 3 i 4 oraz art. 86a ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., nie są sporami kompetencyjnymi – o właściwość). Spory kompetencyjne (o właściwość) nie powstają natomiast w sytuacjach, w których właściwość organów ma charakter delegacyjny, a zatem wynika ze wskazania dokonanego przez inny organ administracji publicznej w ramach przysługującej temu organowi kompetencji (por. np. art. 26 § 2 zd. 2 i 3 oraz § 3, art. 27 § 2 i 3, a także art. 150 § 2 KPA). Nb 22 5. Istota i rodzaje sporów kompetencyjnych (o właściwość). Istotą sporu kompetencyjnego (o właściwość) jest sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy (por. B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 117). Powstanie sporu kompetencyjnego (o właściwość) może mieć zatem miejsce wyłącznie w przypadku, gdy co najmniej dwa organy uznają się za właściwe (spór pozytywny) bądź za niewłaściwe (spór negatywny) do rozstrzygnięcia sprawy tożsamej ze względu na występujące w niej podmioty (strony), prawa lub obowiązki tych podmiotów podlegające konkretyzacji, a także podstawę prawną i podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (por. post. NSA z 24.4.2008 r., II OW 6/08, Legalis, oraz post. NSA z 11.1.2010 r., II OW 78/09, Legalis, a także post. NSA z 26.8.2011 r., II OW 64/11, Legalis oraz post. NSA z 5.4.2011 r., II OW 13/11, Legalis, jak również post. NSA z 10.1.2012 r., II OW 150/11, Legalis oraz post. NSA z 11.1.2012 r., II OW 123/11, Legalis). Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 6.5.2011 r. (I OW 17/11, Legalis), spór o właściwość może dotyczyć kompetencji do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej jako całości, nie zaś rozstrzygnięcia, który z organów jest właściwy do przeprowadzenia poszczególnych czynności procesowych w jej ramach, w tym przeprowadzenia dowodów. Nb 23 6. Konkretny charakter sporu kompetencyjnego (o właściwość). Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) mający charakter abstrakcyjny, oderwany od konkretnego przypadku, należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 PrPostAdm (post. NSA z 21.10.2008 r., II OW 48/08, ONSAiWSA 2009, Nr 3, poz. 53; por. też post. NSA z 4.3.2008 r., I OW 137/07, Legalis, oraz post. NSA z 30.10.2007 r., I OW 77/07, Legalis). Pogląd ten NSA podtrzymał również w post z 12.1.2012 r. (II GW 7/11, Legalis) oraz w post z 30.3.2012 r. (I OW 7/12, Legalis). To samo dotyczy odpowiednio również pozostałych sporów o właściwość, które nie są rozstrzygane przez sąd administracyjny, ale przez odpowiedni organ nadrzędny (zob. art. 22 KPA). O sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (post. NSA z 10.3.2006 r., II OW 84/05, Legalis; por. także post. NSA z 5.4.2011 r., II OW 13/11, CBOSA oraz post. NSA z 23.8.2011 r., II OW 62/11, Legalis). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego, w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno bowiem mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość) w sytuacji, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. post. NSA z 24.7.2007 r., II OW 25/07, niepubl., a także post. NSA z 22.3.2011 r., II OW 98/10, Legalis oraz post. NSA z 10.1.2012 r., II OW 150/11, Legalis). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) nie może polegać na wyszukiwaniu przez sąd właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego, bowiem to organ administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy, a tym samym podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia (por. post. NSA z 3.7.2007 r., I OW 23/07, niepubl.). Podobnie, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) musi być poprzedzone ustaleniami organów obejmującymi stan faktyczny sprawy, bowiem ustalenia w tym zakresie stają się podstawą analizy przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie (por. post. NSA z 27.6.2007 r., II OW 14/07, niepubl., a także post. NSA z 4.7.2006 r., I OW 6/06, Legalis oraz post. NSA z 23.8.2011 r., II OW 62/11, CBOSA). Nb 24 7. Spór w sprawie administracyjnej. Z istoty sporu kompetencyjnego (o właściwość) wynika, że spór ten może mieć miejsce wyłącznie w takiej sytuacji prawnej, w której istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. post. NSA z 7.8.2009 r., I OW 98/09, Legalis, oraz post. NSA z 7.9.2010 r., I OW 89/10, Legalis, a także post. NSA z 26.1.2011 r., II OW 1/11, Legalis oraz post. NSA z 5.4.2011 r., II OW 26/11, Legalis). Jeżeli zatem wnoszący podanie żąda od organu wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie, w której mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego, to nie może być mowy o sporze kompetencyjnym (o właściwość), jeżeli nie ma przepisu szczególnego, który przewidywałby właściwość administracji w tej sprawie (post. NSA z 14.12.2005 r., II OW 79/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 75). Przepisy nie przewidują bowiem rozstrzygania przez NSA lub organy nadrzędne sporów kompetencyjnych (o właściwość) wynikających na tle spraw cywilnych (por. post. NSA z 28.10.2005 r., I OW 215/05, Legalis, oraz post. NSA z 18.6.2008 r., I OW 55/08, Legalis, a także post. NSA z 4.7.2008 r., I OW 31/08, Legalis, oraz post. NSA z 16.2.2009 r., I OW 202/08, Legalis). Stanowisko to zostało podtrzymane przez NSA również w postanowieniu z 26.8.2011 r. (II OW 64/11, Legalis) oraz w postanowieniu z 27.9.2011 r. (I OZ 721/11, CBOSA) i postanowieniu z 24.1.2012 r. (I OW 163/11, Legalis). Nb 25 8. Spór w sprawie indywidualnej. Spór kompetencyjny (o właściwość) może dotyczyć wyłącznie sprawy indywidualnej, a zatem odnoszącej się do konkretnego adresata oraz konkretnych okoliczności, w tym w szczególności załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Nb 26 9. Odesłanie. W pozostałym zakresie na temat postępowania pomocniczego w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość) zob. uwagi przedstawione w komentarzu do art. 22–23 KPA (por. też J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: Hauser, Wierzbowski, Komentarz). C. Postępowanie (uproszczone) w sprawach wydawania zaświadczeń Nb 27 1. Zakres przedmiotowy i podmiotowy. Kodeks postępowania administracyjnego normuje także postępowanie (uproszczone) w sprawach wydawania zaświadczeń. Regulacja tej problematyki została zawarta w Dziale VII KPA, choć – jak było to sygnalizowane wcześniej – w postępowaniu tym znajdują również zastosowanie wybrane przepisy Działów I i II KPA. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest elementem drogi postępowania administracyjnego w szerokim znaczeniu (drogi administracyjnej sensu largo). Postępowanie to ma kodeksowy, aczkolwiek niejurysdykcyjny charakter. Należy przy tym podkreślić, że procedura wydawania zaświadczeń opisana w art. 217–220 KPA ma zastosowanie jedynie do wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 KPA (zob. M. Wierzbowski, w: Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2008, s. 14 oraz uwagi w komentarzu do art. 5 KPA). Nb 28 2. Charakter prawny zaświadczenia. Należy podkreślić, że zaświadczenia nie są decyzjami administracyjnymi, lecz czynnościami materialno-technicznymi, pełniącymi funkcję urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie – w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej – nie zmienia sytuacji prawnej adresata (osoby ubiegającej się o zaświadczenie), gdyż drogą zaświadczenia nie można ani przyznać, ani ograniczyć żadnych uprawnień. Nie zmienia to faktu, że zaświadczenie może zmieniać sytuację faktyczną podmiotu ubiegającego się o nie, choćby przez dostarczenie zainteresowanemu odpowiedniego środka dowodowego (zob. M. Wierzbowski, Zasady i tryb). Nb 29 3. Zaświadczenie a decyzja deklaratoryjna. W praktyce mogą występować wątpliwości w zakresie odróżnienia od siebie zaświadczeń oraz decyzji deklaratoryjnych. Zgodnie z post. NSA z 20.11.1981 r. (II SA 848/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 118), charakterystyczną cechą zaświadczeń jest ich funkcja polegająca na potwierdzaniu określonych faktów lub stanu prawnego, a nie ustalanie określonej sytuacji prawnej danego podmiotu. Poza tym, w przeciwieństwie do decyzji deklaratoryjnych, zaświadczenie nie wymaga dla swego wydania szczególnej podstawy prawnej. Należy też zauważyć, że w danej sprawie administracyjnej – co do zasady – może być wydana tylko jedna decyzja (deklaratoryjna), co z kolei nie wyklucza wydawania w tej samej sprawie wielu zaświadczeń dotyczących tej samej kwestii (zob. A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, Prawne formy działania administracji, w: Wierzbowski, Prawo administracyjne, 2001, s. 293). Nb 30 4. Odesłanie. Szerzej na temat postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń zob. uwagi w komentarzu do art. 217–220 KPA. D. Postępowanie (uproszczone) w sprawach skarg i wniosków Nb 31 1. Odesłanie. Na temat postępowania (uproszczonego) w sprawach skarg i wniosków zob. uwagi w komentarzu do art. 2 KPA. III. Pozakodeksowe przepisy procedury administracyjnej Nb 32 1. System procedury administracyjnej. Całość systemu procedury administracyjnej obejmuje również wiele działań organów administracji publicznej wykraczających poza zakres wydawania aktów administracyjnych w trybach przewidzianych w Kodeksie (zob. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne, s. 3–10). Poza kodeksową procedurą administracyjną znajduje się szereg przepisów składających się chociażby na regulacje odnoszące się do wykonywania aktów administracyjnych (tzw. egzekucja administracyjna), postępowania podatkowego (uregulowanego głównie w ustawie z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), postępowania karno-administracyjnego (w sferze zewnętrznej tradycyjnie zalicza się do tego rodzaju postępowań choćby postępowanie w sprawach o wykroczenia, a w sferze wewnętrznej m.in. rozmaite postępowania dyscyplinarne) oraz wiele tzw. procedur pozakodeksowych (w szczególności procedury gospodarcze, regulacyjne, a nawet tzw. procedury hybrydowe, które składają się – w zależności od fazy danego postępowania – zarówno z elementów postępowania administracyjnego, jak i z elementów postępowania cywilnego, które najwcześniej występuje w fazie weryfikacyjnej). Nb 33 2. Postępowania odrębne lub autonomiczne. Ustawodawstwo polskie obfituje w dużą liczbę postępowań administracyjnych (tj. rozstrzyganych w drodze aktu indywidualnego przez organy administracji publicznej), które z uwagi na szczególne konstrukcje proceduralne zwane są często postępowaniami odrębnymi lub autonomicznymi (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Ogólne postępowanie administracyjne). Odrębność takich postępowań przejawia się w tym, że zostały one opisane w ustawodawstwie regulującym zasadniczo kwestie materialnoprawne, zaś zawarte tam przepisy proceduralne w zasadniczy sposób modyfikują ogólną procedurę administracyjną unormowaną w Kodeksie. Obecnie w ustawach obejmujących przepisy prawa materialnego bardzo często odnajdujemy odrębne przepisy proceduralne ustanawiające wyjątki od regulacji kodeksowej. Takich przepisów szczególnie dużo jest w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei autonomiczność danej procedury odrębnej może być pełna (tak jak ma to miejsce w postępowaniach podatkowych i celnych) bądź ograniczona (tak jak występuje to np. w postępowaniach koncesyjnych, o udzielenie określonych kategorii pozwoleń lub zezwoleń bądź przewidzianych w tzw. specustawach). Nb 34 3. Postępowania karno-administracyjne. Przykładem szczególnych, autonomicznych względem KPA postępowań administracyjnych, są niektóre postępowania w sprawie wymierzania kar administracyjnych. W szczególności – w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych – postępowaniem prowadzonym przez organy administracji publicznej, do którego nie stosuje się przepisów KPA, jest postępowanie w sprawie wymierzania organowi budowlanemu kar za zwłokę w trybie art. 35 ust. 6 PrBud (zob. wyr. NSA z 10.7.2009 r., OSK 1118/08, CBOSA). Nb 35 4. Zasady gospodarki mieniem. Podobnie do grupy postępowań odrębnych należy zaliczyć procedury działania (funkcjonowania) organów administracji publicznej w sferze właścicielskiej, tzw. dominialnej. Przykładem takich odrębnych, pozakodeksowych postępowań są choćby postępowania odnoszące się do ustalania zasad gospodarki mieniem, w tym np. dotyczące możliwości sprzedaży drewna uzyskiwanego z zasobów leśnych (zob. post. NSA z 19.5.2009 r., II GSK 959/08, Legalis). Nb 36 5. Procedury dofinansowujące. Charakter odrębny mają także procedury dofinansowujące działalność określonych podmiotów, pod warunkiem jednak, że ich finalizacja następuje w formie np. umowy, a nie decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa cywilnoprawna, to też taki charakter mają czynności związane z jej zawarciem (zob. wyr. NSA z 4.3.2008 r., II GSK 217/08, Legalis). Podobnie rzecz się przedstawia w przypadku niektórych rozstrzygnięć odnoszących się m.in. do naliczania odsetek, np. w zakresie opłat energetycznych. IV. Zagadnienia intertemporalne Nb 37 1. Tło zagadnienia. Jakkolwiek Kodeks obowiązuje już ponad 50 lat (wszedł w życie 1.1.1961 r.) wciąż aktualne mogą pozostawać kwestie intertemporalne związane ze stosowaniem jego przepisów, które uaktualniają się przede wszystkim wraz z wydawaniem przez organy decyzji nadzorczych stwierdzających nieważność (art. 156 KPA) uprzednio wydanych orzeczeń, przede wszystkim w tzw. sprawach reprywatyzacyjnych. W takich sytuacjach powstaje bowiem konieczność powtórnego rozpoznania wniosków złożonych jeszcze przed 1.9.1980 r., a bardzo często również przed 1.1.1961 r. Powstaje zatem pytanie, które przepisy procesowe i w jakim brzmieniu należy w takich sytuacjach stosować (problem ten pozostaje przy tym aktualny również w odniesieniu do wszelkich postępowań wszczętych później, jeśli tylko po dacie ich wszczęcia następowały nowelizacje KPA). Nb 38 2. Postępowania wszczęte przed 1.1.1961 r. Jeśli chodzi o wnioski złożone przed 1.1.1961 r., to przepis art. 191 § 1 tekstu pierwotnego KPA przewidywał, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie Kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych (czyli rozp. Prezydenta RP z 22.3.1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Przepis art. 191 tekstu pierwotnego KPA został jednak skreślony przez art. 11 pkt 116 ustawy z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), co powinno prowadzić do wniosku, że uchylona została wyrażona w tym przepisie reguła intertemporalna. W tej sytuacji, odwołując się – z dzisiejszej perspektywy – do najczęściej uznawanej w prawie procesowym zasady natychmiastowego działania prawa nowego, wypada przyjąć, że w prowadzonych obecnie postępowaniach, które zostały wszczęte (w których wnioski złożono) jeszcze przed 1.1.1961 r., zastosowanie znajdują przepisy KPA w aktualnym brzmieniu. Brak jest bowiem podstaw do stosowania obecnie – uchylonego – art. 191 § 1 tekstu pierwotnego KPA, zaś w braku innej regulacji szczególnej w tym zakresie podeprzeć się należy zasadą natychmiastowego działania nowego prawa procesowego. Nb 39 3. Postępowania wszczęte przed 1.9.1980 r. Analogicznie przedstawia się sytuacja, jeśli chodzi o postępowania wszczęte przed 1.9.1980 r. Wprawdzie bowiem art. 13 ust. 1 ustawy z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.) przewidywał, że będące w toku 1.9.1980 r. postępowania toczą się do czasu zakończenia ich w danej instancji według przepisów dotychczasowych, jednak i ten przepis został uchylony, co prowadzi – tak samo jako poprzednio – do wniosku, że w prowadzonych obecnie postępowaniach, które zostały wszczęte (w których wnioski złożono) przed 1.9.1980 r., zastosowanie znajdują przepisy KPA w aktualnym brzmieniu (por. także odpowiednio tezy zawarte w uzasadnieniu uchw. NSA z 15.5.2000 r., OPS 21/00, ONSA 2000, Nr 4, poz. 135). Nb 40 4. Postępowania wszczęte przed 11.4.2011 r. Zasadę natychmiastowego działania prawa nowego przyjęto także, z drobnymi wyjątkami, w obszernej nowelizacji Kodeksu dokonanej ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) (zob. szerzej na ten temat P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne). Nb 41 5. Pozostałe nowelizacje KPA. Stosując przepisy Kodeksu także we wszystkich pozostałych wypadkach należy każdorazowo uwzględniać dokonywane nowelizacje KPA oraz przyjęte w nich rozwiązania intertemporalne, tak by postępowanie przebiegało według właściwego dla danej sprawy brzmienia regulacji kodeksowej. Uchybienia w tym zakresie, w konkretnych okolicznościach, mogą bowiem prowadzić nawet do nieważności wydanej decyzji (zob. art. 156 § 1 pkt 2 KPA). Art. 2. [Rozszerzenie] Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków(Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Nb 1 1. Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania skargowo-wnioskowego. Drugim, oprócz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, postępowaniem uproszczonym uregulowanym w Kodeksie, jest postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Zostało ono unormowane w Dziale VIII KPA, choć – jak była mowa w uwagach do art. 1 KPA – stosuje się w nim również wybrane przepisy przede wszystkim Działu I KPA (np. dotyczące doręczeń). Postępowanie w sprawach skarg i wniosków jest elementem drogi postępowania administracyjnego w szerokim znaczeniu (drogi administracyjnej sensu largo). Postępowanie to ma kodeksowy, aczkolwiek niejurysdykcyjny charakter. Zakres zastosowania przepisów o skargach i wnioskach jest znacznie szerszy niż regulacji odnoszących się do administracyjnego postępowania ogólnego. Przepisy skargowo-wnioskowe znajdują bowiem zastosowanie nie tylko do postępowania przed organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym, lecz także do postępowania przed wszelkimi innymi organami państwowymi, organami samorządowymi oraz organami organizacji i instytucji społecznych (zob. Janowicz, Komentarz, 1992, s. 43). Pełne odtworzenie zakresu podmiotowego omawianego postępowania wymaga sięgnięcia do art. 221 i 224 KPA, przy czym użyte tam pojęcia w zakresie, w jakim odpowiadają definicjom zawartym w art. 5 § 2 KPA, należy rozumieć w ten właśnie sposób. Przepisy o skargach i wnioskach, w przeciwieństwie do pozostałych postępowań unormowanych w Kodeksie, znajdują również zastosowanie w sferze wewnętrznej działania administracji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie stosuje się ich do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Stanowi o tym art. 3 § 3 pkt 1 i § 4 KPA, przy czym warto zauważyć, że przepisy te nie odnoszą się do organów i innych jednostek samorządowych, podczas gdy w tym zakresie – w obrębie poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego – również mogą występować relacje nadrzędności i podległości organizacyjnej pomiędzy organami i innymi jednostkami w danej gminie, powiecie lub województwie. Wydaje się, że mamy tutaj do czynienia z przeoczeniem ustawodawcy, zaś powstała luka powinna być eliminowania z zastosowaniem reguł wykładni funkcjonalnej oraz wnioskowania per analogiam (por. też W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z 19.4.2000 r., II SA/Gd 433/98). Nb 2 2. Konstytucyjne prawo petycji. Samo prawo obywatela do składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej (nie tylko do organów administracji publicznej, ale także do organów ochrony prawa, stowarzyszeń, fundacji, samorządów itd.), zostało zaliczone do tzw. wolności i praw politycznych, szczególnie zawarowanych brzmieniem art. 63 Konstytucji RP [zob. M. Klimaszewski, w: Z. Cieślak (red.), Postępowanie administracyjne, s. 13]. Pod pojęciem „ustawy” w rozumieniu art. 63 in fine Konstytucji RP należy zatem rozumieć przepisy Działu VIII KPA. Nb 3 3. Kontrola społeczna. Instytucja skarg i wniosków jest również postrzegana w literaturze jako jeden z podstawowych (instytucjonalnych) instrumentów sprawowania kontroli społecznej nad administracją publiczną (szerzej na ten temat zob. J. Jagielski, Kontrola, s. 164 i nast.). Nb 4 4. Skarga powszechna (actio popularis). Skarga będąca przedmiotem regulacji Działu VIII KPA ma charakter powszechny, stąd też nie powinna być w żadnym razie mylona z innymi kategoriami skarg występujących w polskim porządku prawnym, które najczęściej zostały oparte na interesie prawnym podmiotu składającego, występując przy tym przeważnie w funkcji środka zaskarżenia. Tytułem przykładu można wskazać skargę do sądu administracyjnego lub różne rodzaje skarg składanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji (zob. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne, s. 132–133). Stąd też w praktyce skarga z Działu VIII KPA powinna być określana mianem skargi powszechnej, tak by można ją było łatwo odróżnić od pozostałych rodzajów skarg przewidzianych w systemie prawnym. Nb 5 5. Przedmiot skargi i wniosku. Kodeks, pomimo że nie zawiera definicji ani skargi, ani wniosku, określa, co powinno być przedmiotem tych czynności. I tak, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 KPA). Z kolei przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 KPA). Co do zasady, można przyjąć, że przedmiotem skargi będzie wyraz niezadowolenia z funkcjonowania określonej instytucji, a przedmiotem wniosku – propozycja udoskonalenia jej działania. Nb 6 6. Interes faktyczny (powszechny charakter postępowania skargowo-wnioskowego). Postępowanie skargowo-wnioskowe (zwane także postępowaniem petycyjnym) nie zostało uzależnione, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, od wykazania interesu prawnego. Ten typ postępowania nie został także uzależniony od żadnego rodzaju prekluzji (również czasowej). Słowem, postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało skonstruowane jako mechanizm realizacji (ochrony) interesu faktycznego jednostki. Stąd też w postępowaniu tym nie zapadają żadne rozstrzygnięcia, zaś wyniki
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Kodeks_postepowania_administracyjnego__Komentarz-ebookRO/p0202000i020" target="_blank" title="Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz [Roman Hauser, Marek Wierzbowski, Piotr Gołaszewski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz [Roman Hauser, Marek Wierzbowski, Piotr Gołaszewski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>