Source: https://www.eporady24.pl/prowadzenie-agencji-ubezpieczeniowej-przez-radna-i-ubezpieczanie-aut-gminy,pytania,8,216,19209.html
Timestamp: 2019-03-26 20:50:11
Legal References Found: art. 24

Art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 190
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 24

Document Content:
Prowadzenie agencji ubezpieczeniowej przez radną i ubezpieczanie aut gminy
Autor: Monika Wycykał • Opublikowane: 24.05.2017
Od wielu już lat prowadzę agencję ubezpieczeniową. Zostałam w ostatnich wyborach radną gminy. Tak się składa, że w bardzo wąskim zakresie (ale jednak) świadczę usługi pośrednictwa ubezpieczeniowego na rzecz mojej gminy. Konkretnie ubezpieczam auto należące do gminy. Czy będąc radną, mogę dalej wystawiać polisę i nie będzie to kolidowało z przepisami?
W przedmiotowej sprawie może wchodzić w rachubę wyłącznie naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2015 r. poz. 1515, z późn. zm. – dalej: „u.s.g.”), ponieważ pozostałe ograniczenia wymienione w u.s.g. odnoszą się do innych stanów faktycznych (nawiązywania stosunku pracy z urzędem gminy lub w gminnej jednostce organizacyjnej czy powierzenia pracy radnemu przez wójta).
Art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi: „Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności”.
Przedmiotowy przepis budzi bardzo duże kontrowersje w praktyce i niejednokrotnie był już analizowany przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne w odniesieniu do zróżnicowanych stanów faktycznych. Nie można wskazać ogólnego modelu wykładni, który znajdowałby zastosowanie w każdym przypadku, dlatego zawsze należy uwzględniać konkretne okoliczności i indywidualną sytuację radnego, któremu zarzuca się naruszenie zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. „Stwierdzenie, że działalność gospodarcza jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego wymaga więc ustalenia związku prowadzonej działalności gospodarczej z wykorzystanym mieniem komunalnym, który wystąpi w tych przypadkach gdy mienie komunalne jest niezbędnym elementem wykonywania działalności gospodarczej. Konieczne jest zatem ustalenie wystąpienia tego związku w okolicznościach danej sytuacji prawnej. Zatem oceniając czy działalność gospodarcza jest prowadzona przez radnego z wykorzystaniem mienia gminy, w rozumieniu ustawy, ad casu należy ustalić jaki jest związek wykorzystywanego mienia komunalnego z przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10).
W rzeczywistości precyzyjne wyznaczenie granicy pomiędzy dozwoloną a niedozwoloną działalnością gospodarczą jest niezwykle utrudnione. Do tej pory sądy administracyjne dokonywały bardzo rygorystycznej wykładni przedmiotowego przepisu, kierując się przede wszystkimi względami celowościowymi — wskazywały, że podstawowym celem wprowadzenia tego typu regulacji jest przeciwdziałanie korupcji oraz zapobieganie sytuacji, gdy radny czerpałby osobiste korzyści z racji tego, że sprawuje funkcję w organie stanowiącym gminy. „Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 132/07).
Nowsze orzecznictwo – jakkolwiek w dalszym ciągu restrykcyjne – idzie w kierunku złagodzenia absolutnego charakteru zakazu wyrażonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Składy orzekające biorą pod uwagę, że nie można automatycznie przesądzać o zakazanym charakterze działalności realizowanej przez radnego, gdyż w tym przypadku mamy do czynienia z daleko idącym ograniczeniem wolności konstytucyjnych, do jakich należy między innymi swoboda prowadzenia działalności gospodarczej: „Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu. (…) Nie można automatycznie przyjmować, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystanie mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. powodujące skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2397/14); „Przepisy art. 24f u.s.g. należy również widzieć w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie – nie można ich stosować w drodze wykładni rozszerzającej w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku, aby nie doprowadzić do sytuacji, kiedy radnymi będą mogli być jedynie emeryci, renciści i bezrobotni, co by stanowiło wypaczenie ratio legis tych przepisów” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r., sygn. II OSK 2357/12).
Nie oznacza to równocześnie, że nastąpiła całkowita liberalizacja i analizując określony stan faktyczny, można np. domniemywać braku naruszenia zakazu wyrażonego w przepisach antykorupcyjnych w razie niewielkiego czy sporadycznego korzystania z mienia komunalnego gminy. W orzecznictwie bardzo silnie utrwalił się pogląd, że takie przesłanki, jak zakres korzystania z mienia, czas korzystania, osiąganie lub nieosiąganie dochodów, przeznaczenie uzyskanych korzyści nie mają znaczenia przy dokonywaniu oceny, czy doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g.: „Dla naruszenia zakazu art. 24f ust.1 u.s.g. bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy, czy nie, czy wiąże się z uzyskaniem dochodu, czy jest (była) wykonywana samodzielnie, czy w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, czy korzystanie z mienia komunalnego wynikało z posiadanego przez radnego tytułu prawnego, czy też nie, czy była działaniem ciągłym czy jednorazowym. Dla skutku wygaśnięcia mandatu obojętna jest także okoliczność, czy strona, uchybiwszy ustawowym terminom dla zaprzestania takiej działalności, w końcu jej zaprzestała” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Go 386/12); „Wypełnienie dyspozycji art. 24f u.s.g. nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2010 r., sygn. II OSK 527/10).
Ustawodawca, formułując zakaz wyrażony w art. 24f ust. 1 u.s.g., nie doprecyzował, co rozumie pod pojęciem „wykorzystania mienia komunalnego” – czy nabycie własności, czy tylko objęcie w posiadanie określonej ruchomości lub ruchomości, czy też czerpanie korzyści innego typu, niekoniecznie wprost. Sądy administracyjne przyjmują bardzo szeroką definicję „wykorzystywania”, nie ograniczając tego pojęcia jedynie do „własności” lub „zarządzania” majątkiem komunalnym: „Podkreślić przy tym trzeba, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do „własności” ani do „zarządzania” mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: „wykorzystanie mienia”, którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. (…) W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie „wykorzystywanie” odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10, LEX nr 746748; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r., III SA/Wr 66/12, LEX nr 1165462). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 560/15). Pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Wr 55/08 (uwaga! To orzeczenie nie jest prawomocne, zgodnie z informacją zamieszczoną w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, że podstawą wykorzystania mienia komunalnego jest umowa cywilnoprawna, a do wykorzystania dochodzi tylko wówczas, gdy radny otrzyma mienie do władania, jest, niestety, całkowicie odosobniony. Co ważne, 2 miesiące później ten sam sąd w odniesieniu do innej skargi dotyczącej wygaszenia mandatu radnego stwierdził, że „przewidziany art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub zarządzanie nią »z wykorzystaniem mienia komunalnego« nie jest zależny od tego czy uprawnienie do korzystania jest elementem stosunku prawnorzeczowego (np. użytkowania), czy też stosunku zobowiązaniowego (np. najmu, dzierżawy, użyczenia), czy korzystanie to jest odpłatne, czy też wykonywane pod tytułem darmowym, ani wreszcie od tego, czy korzystający z mienia komunalnego osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków lub innych przychodów” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. III SA/Wr 294/08).
Kolejną kwestią, którą należy przeanalizować, jest problem, czy otrzymywanie wynagrodzenia ze środków gminy jest zakazanym korzystaniem z mienia komunalnego.
W tym zakresie istniejące orzecznictwo również nie pozostawia złudzeń: wypłatę środków pieniężnych uznaje się za formę wykorzystania mienia samorządowego — rozstrzygnięcia dotyczyły przede wszystkim prowadzenia rachunku bankowego dla jednostki samorządu terytorialnego, ale także wykonywania usług remontowych oraz usług przewozowych. Sądy jednolicie przyjmowały, że jest to naruszenie zakazu płynącego z art. 24f ust. 1 u.s.g.: „Wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy – korzysta z mienia gminnego.
Ze względów powyższych nie mogła zasługiwać na akceptację argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżący wykorzystywał wprawdzie wypłacone wynagrodzenie w działalności gospodarczej, ale wynagrodzenie to po wypłacie przestało już być mieniem gminnym, a więc nie mieściło się w dyspozycji art. 24 f ust. 1 u.s.g.
Jak też przypomniał Sąd Wojewódzki w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już wcześniej przyjmowano, że wypłacane przez gminę radnemu wynagrodzenie, np. z tytułu usługi prawnej udzielonej przez niego gminnej spółce, czy wypłacone zarządzanemu przez radnego podmiotowi gospodarczemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania czynności inkasa w imieniu gminy, jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Orzecznictwo to nie budzi kontrowersji i skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w tej materii w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2892/14); „Wbrew zarzutom i argumentom skargi Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że wykonując prace polegające na remontach nieruchomości należących do gminy czy konserwacji sprzętu stanowiącego mienie gminy, doszło do korzystania z mienia gminnego w związku z prowadzoną działalnością, którą zarządza, będąc członkiem Zarządu – Prezesem, radny S. R. Jak wynika materiału aktowego Spółka [...] zawarła z Miastem K. oraz miejskimi jednostkami organizacyjnymi umowy cywilnoprawne, których przedmiotem było m.in. remontowanie, zakładanie, naprawianie, konserwowanie urządzeń przeciwpożarowych, znajdujących się na nieruchomościach komunalnych. Jest to działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego, co więcej mienie to stanowi przedmiot tej działalności. Zaznaczyć należy, że większość z tych umów, z uwagi na wartość zlecenia, nie była zawierana w trybie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że nawet, jeśli Spółka [...] była wybierana w trybie zapytania o cenę czy też w wyniku jeszcze innego trybu wyboru, to może budzić wątpliwości, czy do wyboru tej Spółki, jako wykonawcy nie doszło w związku ze sprawowaniem przez skarżącego mandatu radnego. Właśnie zaś takim sytuacjom ma zapobiegać wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz. Skoro użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot normatywny: »z wykorzystaniem« odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, to nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie, sprawując mandat, radny wykorzystywał mienie gminne w celu prowadzenia działalności gospodarczej” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 560/15); „Wobec powołanej wyżej regulacji prawnej, jak i przyznanej przez pełnomocnika gminy w toku rozprawy okoliczności, iż środki pieniężne gminy zgromadzone na rachunku bankowym stanowią mienie komunalne, za zaskakujący uznać należy argument skargi, wedle którego działalność gospodarczą radnego w kontekście zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego należy rozpatrywać jedynie jako aktywność konsorcjum w ramach odbierania i zagospodarowania odpadów i tylko w tej sferze można badać, czy konsorcjum korzysta z jakichkolwiek środków, sprzętów czy innego mienia gminy, jak i to, że wynagrodzenie za usługę nie stanowi mienia komunalnego wykorzystywanego przez radnego w prowadzonej działalności gospodarczej” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. III SA/Łd 350/14).
W związku z powyższym należy przyjąć, że świadczenie jakichkolwiek usług, za które jest wypłacane wynagrodzenie ze środków pieniężnych pozostających w dyspozycji gminy narusza zakaz wyrażony w art. 24f ust. 1 u.s.g.
W każdym przypadku, gdy wchodzi w rachubę naruszenie zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.d.g, należy analizować następujące kwestie:
czy radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami albo czy zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem albo pełnomocnikiem?
co jest mieniem komunalnym gminy, w której radny uzyskał mandat?
czy następuje wykorzystanie mienia komunalnego na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej?
czy wykorzystanie mienia komunalnego gminy ma związek z prowadzoną działalnością gospodarczą?
Niestety, nie udało mi się znaleźć orzeczenia sądu administracyjnego, które pozwoliłoby jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w przedstawionej przez Panią sytuacji — świadczenia usług pośrednictwa ubezpieczeniowego w stosunku do składników mienia gminy — jest naruszeniem zakazu art. 24f ust. 1 u.s.g. Tak, jak wspomniałam, jest to problematyka bardzo kontrowersyjna i sądy zazwyczaj rozpatrują konkretne okoliczności faktyczne.
W mojej osobistej ocenie, uwzględniając bardziej restrykcyjną linię wykładni, w Pani przypadku może dojść do naruszenia zakazu korzystania z mienia gminnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Pani działalność gospodarcza opiera się na zawieraniu umów ubezpieczeniowych, z czego czerpie Pani pewne profity finansowe. Ubezpieczenie samochodu należącego do gminy generuje Pani określony dochód, którego by Pani nie osiągnęła, gdyby gmina zwróciła się do innej agencji ubezpieczeniowej. Analizując sprawę od strony czysto antykorupcyjnej, może mieć Pani interes w tym, aby zachęcać gminę do zawierania umów ubezpieczeniowych w Pani agencji, a nie agencji konkurencyjnej. W związku z tym może dojść do wygaszenia mandatu. Jednakże, jak wskazywałam wcześniej, orzecznictwo sądowoadministracyjne uległo pewnej liberalizacji, więc nie jest wykluczone, że udałoby się znaleźć argumenty na Pani obronę.
Wpisz wynik równania (liczba): II minus pięć =
Czy radny może żądać informacji o wynagrodzeniu w spółce miejskiej?
Czy radny miasta może żądać informacji na temat wynagrodzenia członków rady nadzorczej jednej ze spółek miejskich (spółka komunalna z o.o. – jedyny udziałowiec miasto)?
Matka nie dba o zdrowie dzieci – co robić? Czy wierzyciel może wystąpić do sądu o przeprowadzenie postępowania spadkowego? Ustanie stosunku pracy z trybem natychmiastowym Ulga w spłacie zobowiązań podatkowych