Source: http://www.temidium.pl/artykul/nowelizacja_kodeksu_postepowania_administracyjnego_czesc_i-3739.html
Timestamp: 2017-08-19 16:34:12
Legal References Found: art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 106
 art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 157
 art. 1832
 art. 96
 art. 24
 art. 96
 art. 96
 art. 73

Art. 96
 art. 96
 art. 96
 art. 6
 art. 96
 art. 6
 art. 7
 art. 96
 art. 118
 art. 119
 art. 83
 Art. 189
 art. 189
 art. 189
 art. 4
 art. 189
 art. 189
 art. 189
 Art. 189
 art. 189
 art. 189

Art. 189
 art. 130
 art. 189
 art. 163
 art. 163
 art. 189

Document Content:
W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ważna dla funkcjonowania administracji publicznej nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego[1], dalej: „k.p.a”. Została ona dokonana przez ustawę z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw[2]. Jej przyjęcie wpływa w zasadniczy sposób na model postępowania administracyjnego.
Celem niniejszej nowelizacji – w zamyśle projektodawcy – było wprowadzenie rozwiązań, które:
pozwolą usprawnić postępowania administracyjne oraz skrócić czas ich trwania m.in. dzięki przyznaniu stronom możliwości decydowania w szerszym zakresie o realizacji ich prawa do pełnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy w procedurze administracyjnej;
zmniejszą liczbę rozstrzygnięć kasatoryjnych, gdyż strona będzie mogła zapobiec przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a dodatkowo – zostanie wprowadzona przyspieszona procedura, w której sąd administracyjny będzie mógł skontrolować prawidłowość decyzji kasatoryjnej;
Prace nad wskazaną nowelizacją k.p.a. przebiegały dosyć szybko. Ponadto ustawodawca określił bardzo krótki okres vacatio legis. Nasuwają się pytania, czy tego typu zmiany powinny być wprowadzane w tak zawrotnym tempie, czy nie powinno się dać więcej czasu (co najmniej półtora roku), szczególnie dla administracji, która będzie stosować te regulacje w praktyce, aby przeprowadzić stosowne szkolenia urzędników, dając im szansę na dobre przyswojenie nowej regulacji. Stało się jednak inaczej. Kwestią, która budzi wątpliwości, jest to, czy wprowadzane właśnie regulacje rzeczywiście przyczynią się do osiągnięcia wskazanych celów. Pytanie to na ten moment pozostaje otwarte. Wydaje się jednak, że niektóre z rozwiązań tam zawartych budzą określone wątpliwości, czy nie wprowadzą chaosu do działającego obecnie procesu administracyjnego.
Najistotniejsze zmiany w treści postępowania administracyjnego dotyczą:
uregulowania kwestii ogólnych założeń nakładania administracyjnych kar pieniężnych;
uregulowania podstaw do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego oraz postępowań uproszczonych;
wprowadzenia instytucji milczącego załatwienia sprawy;
wprowadzenia instytucji ponaglenia;
zmian w trybie zwykłego postępowania weryfikacyjnego;
wprowadzenia kilku nowych zasad ogólnych, które będą rzutować na przebieg postępowania.
W pierwszej części niniejszego artykułu zostaną omówione instytucje mediacji i postępowania uproszczonego oraz administracyjnej kary pieniężnej.
1. Postępowanie mediacyjne w Kodeksie postępowania administracyjnego
Wprowadzenie do k.p.a. nowej instytucji mediacji było bez wątpienia odpowiedzią na pojawiający się coraz częściej w literaturze przedmiotu głos o niedostatku form umożliwiających większą aktywność stron w ustaleniu treści rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym[3]. Mediacja, jako jeden z alternatywnych sposobów rozstrzygania sporów, niesie ze sobą wartości istotne dla postrzegania relacji między obywatelem a administracją jako bardziej partnerskiej, rezygnującej z możliwości władczych na rzecz dialogu[4]. Jak podkreślał Z. Kmieciak, współdziałanie obywateli i organu administracji publicznej należałoby oceniać jako zgodne z ideą „good governance”[5], zaś udział obywateli w postępowaniu administracyjnym jest uważany za przejaw partycypacji rozumianej jako „instrument demokratycznego uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć”[6]. Wprowadzana instytucja mediacji nawiązuje również w pewnym zakresie do instytucji mediacji znanej prawu cywilnemu[7]. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu nowelizacji k.p.a., wprowadzenie instytucji mediacji ma przyczynić się do „bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli”[8] oraz zapewnić partycypację „społeczeństwa we władztwie administracyjnym”[9]. Kryterium umożliwiającym skorzystanie w postępowaniu administracyjnym z instytucji mediacji ma być „charakter sprawy” (por. art. 96a § 1 k.p.a.). „Charakter sprawy” powinien więc mieć zasadniczo sporny wymiar. Jedynie wtedy można mówić o możliwości pojawienia się określonej sytuacji wskazującej na istnienie przeciwstawnych stanowisk podmiotów, które potencjalnie mogą uczestniczyć w mediacji, celem uzgodnienia wzajemnych relacji kształtowanych następnie w wyniku ustalenia wyniku tejże mediacji.
Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić specyfikę podmiotową kształtowanej omawianymi przepisami prawa relacji mediacji. Może ona bowiem dotyczyć zarówno relacji horyzontalnej, pomiędzy stronami postępowania, jak i w relacji wertykalnej, pomiędzy stroną postępowania a organem administracji. Nie ma być ona bowiem ograniczona jedynie do ustaleń dokonywanych pomiędzy stronami postępowania, jak to ma miejsce przy ugodzie administracyjnej[10]. Wszystkie powyższe podmioty zostały określone wspólnym mianem uczestników mediacji. Zgodnie z art. 96a § 4 k.p.a. uczestnikami mediacji mogą być organ prowadzący postępowanie, strona lub strony tego postępowania.
Jednocześnie w art. 96a § 3 k.p.a. określono, co ma być celem mediacji – tak więc za cel mediacji ustawodawca upatruje wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody. Mediacja ma przy tym charakter dobrowolny, co oznacza, iż wszystkie jej strony muszą wyrazić zgodę, aby wziąć w niej udział (art. 96a § 2 k.p.a.).
Przepisy k.p.a. zakładają, że postępowanie mediacyjne może być inicjowane zarówno z urzędu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie, jak i przez stronę postępowania, która składa wówczas odpowiedni wniosek (art. 96b § 1 k.p.a.). W tej drugiej sytuacji, strona ma obowiązek wnieść podanie o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego lub też złożyć taki wniosek ustnie do protokołu. Strona może również zaproponować mediatora (art. 96b § 2 k.p.a.). Jeśli jednak z propozycją mediacji występuje organ (art. 96 b § 1 ab initio k.p.a.), to powinien on zawiadomić stronę lub strony postępowania o możliwości przeprowadzenia mediacji organ administracji publicznej. Wówczas organ zwraca się do stron o: 1) wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji, 2) wybranie przez uczestników mediacji mediatora – w terminie czternastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia (art. 96b § 3 k.p.a.). Co istotne, prowadzenie postępowania mediacyjnego zostało oparte na konsensusie stron postępowania. W razie braku jednoznacznej zgody którejkolwiek ze stron (w tym w sytuacji, gdy strona w ogóle nie wyrazi swojego stanowiska) postępowanie mediacyjne nie będzie prowadzone. Organ nie może domniemywać woli strony do udziału w mediacji, a ewentualne niejednoznaczne oświadczenia strony powinny być przedmiotem wyjaśnień. Zgodnie z art. 96c k.p.a. mediacji nie przeprowadza się w przypadku niewyrażenia zgody na przeprowadzenie mediacji w terminie, o którym mowa w art. 96b § 3 k.p.a.
Zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji powinno zawierać również pouczenie o zasadach prowadzenia mediacji oraz o zasadach ponoszenia jej kosztów (art. 96b § 4 k.p.a.). Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z zasadą polubownego załatwiania spraw organ jest zobowiązany udzielać wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy (art. 13 k.p.a.).
Jeżeli uczestnicy mediacji wyrazili zgodę na przeprowadzenie mediacji, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji. Postanowienie to nie podlega zażaleniu – doręcza się je stronom oraz – ewentualnie również – organowi administracji, o ile przepis przewiduje konieczność współdziałania w danym postępowaniu z jakimś innym organem na podstawie art. 106 k.p.a. W postanowieniu o skierowaniu sprawy do mediacji wskazuje się mediatora wybranego przez uczestników mediacji, a jeżeli uczestnicy mediacji nie wybrali mediatora, wskazuje się mediatora wybranego przez organ administracji publicznej, który posiada odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju (por. art. 96d § 1 i 2 k.p.a.).
W celu skutecznego przeprowadzenia mediacji organ administracji ma obowiązek zapewnić stosowny czas potrzebny na uzgodnienie między stronami swoich stanowisk. W tym celu przewidziana odracza on wydanie decyzji w sprawie. Termin ten nie może być dłuższy niż dwa miesiące. Na zgodny wniosek uczestników mediacji lub z innych ważnych powodów termin ten może zostać przedłużony, nie dłużej jednak niż o miesiąc (art. 96e § 1 i 2 k.p.a.). W przypadku nieosiągnięcia celów mediacji określonych w art. 96a § 3 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o zakończeniu mediacji i załatwia sprawę (art. 96e § 3 k.p.a.). Celem mediacji powinno być więc wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody.
Zgodnie z art. 96f § 1 k.p.a. mediatorem może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego.
Lista stałych mediatorów jest prowadzona przez prezesa sądu okręgowego na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie prowadzenia listy stałych mediatorów[11]. Jak wynika z postanowień art. 157a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych[12], stałym mediatorem może być osoba fizyczna, która: 1) spełnia warunki określone w art. 1832 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego[13], 2) ma wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji, 3) ukończyła 26 lat, 4) zna język polski, 5) nie była prawomocnie skazana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, 6) została wpisana na listę stałych mediatorów prowadzoną przez prezesa sądu okręgowego.
Wprowadzane przepisy – co oczywiste – zakładają, że mediator w trakcie mediacji powinien być bezstronny. Zgodnie z art. 96g § 1 k.p.a. mediator powinien zachować bezstronność przy prowadzeniu mediacji i niezwłocznie ujawnić okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwość co do jego bezstronności. Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania art. 24 § 1 i 2 k.p.a.
Kolejne nowo uchwalone przepisy k.p.a. określają technikalia sposobu przeprowadzenia mediacji. Zgodnie z art. 96h k.p.a. organ niezwłocznie przekazuje mediatorowi dane kontaktowe uczestników mediacji oraz ich pełnomocników, w szczególności numery telefonów i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je posiada. Z kolei, stosownie do art. 96i k.p.a. mediator zapoznaje się z aktami sprawy i ma prawo wykonywania z nich notatek, kopii lub odpisów, chyba że uczestnik mediacji w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji nie wyrazi zgody na zapoznanie się mediatora z aktami. Tym samym, wolą ustawodawcy stało się zagwarantowanie mediatorowi prawo dostępu do akt sprawy, wraz z możliwościami wykonywania notatek, kopii lub odpisów. Dostęp do akt postępowania administracyjnego stanowi przedmiot regulacji art. 73 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podmiotem upoważnionym do zapoznawania się z aktami, przy zastrzeżeniu określonych wyjątków, jest strona postępowania. Strona może realizować to uprawnienie bądź osobiście, bądź przez pełnomocnika.
Art. 96j k.p.a. wprowadza zasadę poufności mediacji. W § 1 tego artykułu wprowadzono, że mediacja nie jest jawna. Mediator, uczestnicy mediacji i inne osoby biorące udział w mediacji są obowiązani zachować w tajemnicy wszelkie informacje, o których dowiedzieli się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że uczestnicy mediacji postanowią inaczej (§ 2). Obowiązek zachowania tajemnicy rozciąga się więc na mediatora, uczestników mediacji oraz inne osoby biorące udział w mediacji (w szczególności będą to pełnomocnicy stron). Jawność może zostać wyłączona wolą uczestników mediacji, którzy stosowne oświadczenia powinni złożyć jednomyślnie. Należy zauważyć przy tym, że propozycje ugodowe, ujawnione informacje lub złożone oświadczenia w toku mediacji nie mogą być wykorzystywane po jej zakończeniu, z wyjątkiem ustaleń zawartych w protokole z przebiegu mediacji (§ 3).
Zgodnie z treścią art. 96k k.p.a. mediator prowadzi mediację, dążąc do polubownego rozwiązania sporu, w tym przez wspieranie uczestników mediacji w formułowaniu przez nich propozycji ugodowych.
Regulacja instytucji mediacji przewiduje jednocześnie prawo do wynagrodzenia dla mediatora. Mediator ma prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji, chyba że wyraził zgodę na prowadzenie mediacji bez wynagrodzenia. Koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji pokrywa organ administracji publicznej, a w sprawach, w których może być zawarta ugoda – strony w równych częściach, chyba że postanowią one inaczej. Koszty mediacji są pokrywane niezwłocznie po jej zakończeniu (art. 96l k.p.a.).
W myśl art. 96m § 1 k.p.a. z przebiegu mediacji powinien zostać sporządzony przez mediatora protokół. Protokół z przebiegu mediacji powinien zawierać: 1) czas i miejsce przeprowadzenia mediacji, 2) imiona i nazwiska (nazwy) oraz adresy (siedziby) uczestników mediacji, 3) imię i nazwisko oraz adres mediatora, 4) dokonane ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy, 5) podpis mediatora oraz uczestników mediacji, a jeżeli którykolwiek z uczestników mediacji nie może podpisać protokołu, wzmiankę o przyczynie braku podpisu (§ 2). Mediator niezwłocznie przedkłada protokół z przebiegu mediacji organowi administracji publicznej w celu włączenia go do akt sprawy i doręcza odpis tego protokołu uczestnikom mediacji (§ 3).
Mediacja może zakończyć się na kilka sposobów. W szczególności: 1) może dojść do zawarcia ugody między stronami postępowania, 2) strona może wycofać albo zmodyfikować swój wniosek (żądanie), 3) strona może wycofać wniesiony środek odwoławczy lub zrezygnować z jego wniesienia, wreszcie 4) sprawa może zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, a sukces mediacji będzie oznaczał, że decyzja ta zostanie zaakceptowana przez strony i nie stanie się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Mediacja może stanowić istotny element postępowania wyjaśniającego i prowadzić do ułatwienia ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie stoi to w sprzeczności z obowiązkami organów w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.) oraz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Współdziałanie organu i strony w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprzyja wręcz realizacji ww. obowiązków, a także daje stronie możliwość aktywnego uczestnictwa w postępowaniu wyjaśniającym (art. 10 k.p.a.). Należy podkreślić, iż wiążące dla organu administracji będą jedynie ustalenia zgodne z obowiązującym prawem. Wynika to z art. 6 k.p.a. i zostało dodatkowo podkreślone w treści art. 96a § 3 k.p.a., który stanowi, że celem mediacji jest m.in. przyjęcie ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Normy prawne wynikające w szczególności z przepisów bezwzględnie obowiązujących, tudzież takich, które nie dają organowi żadnej uznaniowości w sprawie, nie mogą być ww. ustaleniami naruszone, w pierwszym rzędzie dlatego, że taka sprawa w ogóle nie posiada zdolności mediacyjnej.
Należy podkreślić, że związanie organu ustaleniami protokołu następuje jedynie w granicach obowiązującego prawa. Oznacza to, że wiążące dla organu będą jedynie te ustalenia, które nie naruszają przepisów k.p.a. ani żadnych innych przepisów prawa. W szczególności ustalenia zawarte w protokole nie mogą naruszać zasad wynikających z art. 6 i art. 7 k.p.a. (zasada działania na podstawie i w granicach prawa, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznych interesów stron, zasada prawdy obiektywnej). W przypadku mediacji przeprowadzanej między stronami postępowania (gdy organ nie jest uczestnikiem mediacji) art. 96m k.p.a. nie uchybia przepisom o zatwierdzeniu ugody. Ustalenia zawarte w protokole mediacji nie ograniczają uprawnień organu wynikających z art. 118 i art. 119 k.p.a.
Mediacje mogą doprowadzić do zawarcia ugody przed mediatorem. Należy jednak zwrócić uwagę, iż ugoda zawarta przed mediatorem nie jest tożsama z ugodą zawartą przed organem administracji publicznej i z jego udziałem (art. 114 i n. k.p.a.) Z tego względu ustalono jej status prawny, nakazując odpowiednie stosowanie do niej przepisów dotyczących ugody zawartej przed organem (art. 121a k.p.a.). Ma to na celu przede wszystkim zapewnienie zgodności z prawem ugody zawartej przed mediatorem. Służyć temu będzie obowiązek dokonania w tym zakresie oceny przez organ administracji, efektem czego powinno być zatwierdzenie ugody zgodnej z prawem albo odmowa jej zatwierdzenia, jeżeli takiej cechy zawartej ugodzie nie będzie można przypisać.
Jeżeli w wyniku mediacji zostaną dokonane ustalenia dotyczące załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa, organ administracji publicznej załatwia sprawę zgodnie z tymi ustaleniami, zawartymi w protokole z przebiegu mediacji. Do akt postępowania nie włącza się dokumentów i innych materiałów, które nie znajdują się w aktach postępowania, ujawnionych w toku mediacji przez jej uczestników, jeżeli te dokumenty i materiały nie stanowią podstawy do załatwienia sprawy zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z przebiegu mediacji (art. 96n k.p.a.).
Istotne znaczenie w kontekście funkcjonowania instytucji mediacji ma wprowadzenie § 4 do art. 83 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem mediator nie może być przesłuchany w charakterze świadka co do faktów, o których dowiedział się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że uczestnicy mediacji zwolnią go od obowiązku zachowania tajemnicy mediacji.
2. Regulacja przepisów ogólnych dotyczących nakładania administracyjnych kar pieniężnych
Do chwili przyjęcia omawianej nowelizacji k.p.a. brakowało spójnej regulacji ogólnej dotyczącej zasad nałożenia lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, a takie kwestie jak np. dyrektywy wymiaru kar były czasami regulowane przepisami szczególnymi. Stan ten był wielokrotnie oceniany negatywnie w literaturze przedmiotu. Wskazać należy, że przyjęte rozwiązania stanowią uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. zawarte w dziale VIa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych przepisów proponowanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów.
Regulacją w znowelizowanym k.p.a. objęto: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie pouczenia, 3) odsetki od kary zaległej, 4) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 5) terminy przedawnienia egzekucji takiej kary oraz 6) udzielenie ulgi w jej wykonaniu.
Administracyjna kara pieniężna stanowi rodzaj sankcji administracyjnej o charakterze pieniężnym[14]. Samo pojęcie „sankcji administracyjnej” nie doczekało się do tej pory odrębnej definicji w prawie pozytywnym i było wytworem języka prawniczego[15]. W systemie prawa brak było do tej pory definicji pojęcia „administracyjna kara pieniężna”. Art. 189b k.p.a. wprowadza właśnie taką legalną definicję. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Celem wprowadzenia przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych do k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów tego kodeksu w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, wówczas zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany „wycinek” tematyki stosowania kar administracyjnych w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone.
Regulacja zawarta w dziale IVa k.p.a. nie znajdzie natomiast zastosowania do kar nakładanych przez organ administracji publicznej w związku z odpowiedzialnością dyscyplinarną, porządkową albo ze względu na popełnienie przestępstwa, wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego lub wykroczenia karnoskarbowego (art. 189a § 3 k.p.a.). Jak się wydaje, przepis ten jest zbędny, ponieważ tego rodzaju kary nie mieszczą się w zakresie definicji administracyjnej kary pieniężnej (zob. uwagi powyżej do art. 189b k.p.a.). Stanowi więc on jedynie powtórzenie zapatrywań doktrynalnych, które często pozostawiały tego rodzaju kary poza zakresem sankcji administracyjnych[16].
W art. 189c k.p.a. wprowadzono niezwykle istotną zasadę zastosowania przepisu względniejszego dla strony. Zgodnie z tą normą, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.
Powyższa reguła intertemporalna jest wzorowana na zasadzie znanej z prawa karnego. Stanowi ona również w dużej mierze odbicie dotychczasowych poglądów doktryny i orzecznictwa w odniesieniu do zasad międzyczasowych stosowania sankcji administracyjnych. Na wzór istniejących już regulacji obowiązującej przy odpowiedzialności karnej (zob. art. 4 Kodeksu karnego) oraz odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wprowadzono normę, zgodnie z którą w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Wskazany artykuł zawiera tym samym normy prawa międzyczasowego (intertemporalnego), które obejmują reguły zawartej w normie materialnego prawa administracyjnego, przewidującej nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara (ustawa nowa). Skierowany jest do stosujących prawo karne i zawiera wskazania, jak ma postępować odpowiedni organ, gdy napotka kolizję ustaw w czasie mieszczącą się w przedziale zmian normatywnych wyznaczonych ustawą obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia obowiązku i ustawą obowiązującą w czasie orzekania w sprawie tego naruszenia. Oznacza to de facto nakaz wstecznego działania ustawy względniejszej dla podmiotu naruszającego określony obowiązek. Wskazana reguła wprowadza co do zasady obowiązek stosowania ustawy nowej. Stosowanie tejże reguły jest obowiązkiem organu.
Ocena tego, która z norm (nowa czy dotychczasowa) jest względniejsza dla strony, jest uzależniona od wielu czynników. W szczególności nie jest przesądzające to, że nowa norma zawiera wyższy pułap administracyjnej kary pieniężnej niż norma dotychczasowa, ponieważ nowa norma może zawierać korzystniejsze dla strony kryteria miarkowania kary (elementy takie jak kryteria wymiaru kary, zasady odstępowania od kary czy zasady dotyczące ulg w wykonaniu kary są treścią normy sankcjonującej). Badanie względności administracyjnej kary pieniężnej nie może przy tym odbywać się in abstracto, lecz powinno uwzględniać specyficzną sytuację danego podmiotu w określonym stanie faktycznym[17].
Jak się wydaje, stosowanie ustawy korzystniejszej nie może polegać na ocenianiu konkurujących ustaw z punktu widzenia korzystności dla późniejszego adresata decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. Organ ma obowiązek dokonać pełnej oceny sprawy w oparciu o wszystkie czynniki, które będzie uwzględniał w trakcie oceny sprawy przy miarkowaniu wysokości tejże kary. Wskazanie regulacji względniejszej wymaga przede wszystkim ustalenia całokształtu konsekwencji, jakie pociąga za sobą zastosowanie każdej z porównywanych z punktu widzenia komentowanego artykułu ustaw.
Jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, nie jest jasny stosunek omawianej reguły intertemporalnej do przepisów międzyczasowych w ustawach szczególnych. Należy się jednak opowiedzieć za pierwszeństwem zastosowania normy wyrażonej w komentowanym artykule, o ile przepis szczególny nie odnosi się wyraźnie do regulacji międzyczasowej stosowania administracyjnych kar pieniężnych[18].
W art. 189d k.p.a. określono z kolei tzw. dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Dyrektywy te stanowią swoiste normatywne przesłanki mające wpływ na ustalenie wysokości administracyjnych kar pieniężnych. Wymienione okoliczności, podobnie jak przy odpowiedzialności karnej, mogą wpływać łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność strony, na którą ma być nałożona administracyjna kara pieniężna. Należy wyraźnie zaznaczyć, że stosowanie ich w konkretnym postępowaniu administracyjnym powiązanym z nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie w postępowaniu, które jest oparte na konstrukcji uznania administracyjnego zakładającej możliwość nałożenia kary w określonym przedziale finansowym, lub też oparte co prawda na ściśle wyznaczonej stawce kary, jednakże gdy przepis uznaniowy pozwala na zastosowanie dyrektywy wyboru konsekwencji (karać albo nie karać). Zastosowanie w danej sprawie dyrektyw wymiaru kary przy ocenie tej sprawy może dać organowi asumpt do odstąpienia od nałożenia kary w drodze decyzji, mimo naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego. Nie jest więc możliwe miarkowanie kary w sytuacji, gdy przepis z góry określa wysokość kary za naruszenie określonego przepisu prawa administracyjnego.
Ustawodawca wprowadził następujące dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej:
Na mocy art. 189f § 1 k.p.a. wprowadzono z kolei instytucję obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary. W tym przepisie przewidziano następujące przypadki warunkujące odstąpienie od nałożenia kary: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń prawa, lub 2) na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna za to samo naruszenie prawa przez inny uprawniony organ administracji publicznej albo strona została prawomocnie ukarana za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Stosownie do brzmienia art. 189f § 3 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1 pkt 1 lub 2 organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin na przedstawienie dowodów potwierdzających – o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna (cel kary wynikał zaś będzie z treści, charakteru, umiejscowienia itp. przepisów stanowiących podstawę do wymiaru kary). W zaistniałej sytuacji organ może wyznaczyć stronie termin na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Przedstawienie przez stronę dowodów, potwierdzających wykonanie postanowienia wydanego przez organ, będzie warunkowało odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej będzie wiązało się z koniecznością udzielenia stronie pouczenia, co ma na celu – w opinii twórców projektu – „zmniejszenie ryzyka powtórnego naruszenia prawa w przyszłości”. Powyżej wymienione okoliczności uzasadniające nienakładanie kary i poprzestanie na udzieleniu przez organ pouczenia stanowią zbiór przypadków, gdy naruszenie nie ma istotnego znaczenia bądź strona poniosła już odpowiedzialność za swoje działanie lub zaniechanie, ewentualnie ekskulpowała swoje niezgodne z prawem zachowanie, np. przywracając stan zgodny z prawem.
Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej będzie miało charakter merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (rozstrzygnięcie co do istoty sprawy), a zatem powinno być dokonywane w formie decyzji.
Kolejną istotną instytucją przewidzianą w katalogu przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych jest instytucja tzw. przedawnienia ukarania. Art. 189g k.p.a. wprowadza przedawnienie możliwości nałożenia sankcji administracyjnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej (przedawnienie nałożenia kary) oraz odrębnie – przedawnienie obowiązków wykonywania obowiązków wynikających z faktu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie uprzednio wydanej decyzji administracyjnej (przedawnienie ściągalności kary). Instytucja przedawnienia jest więc powiązana z upływem określonego czasu determinującym unicestwienie: 1) możliwości wyciągnięcia negatywnych dla podmiotu sfery zewnętrznej konsekwencji związanych z podjęciem lub zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec niego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, lub też 2) możliwości skutecznego domagania się zapłaty administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na podstawie uprzednio wydanego rozstrzygnięcia (również przy zastosowaniu instrumentów egzekucji administracyjnej). Tym samym, upływ określonego czasu będzie stanowił bezwzględną przesłankę uchylającą możliwość poniesienia odpowiedzialności w postaci konieczności uiszczenia kary pieniężnej za popełnienie deliktu administracyjnego. Z kolei w ujęciu proceduralnym upływ określonego czasu spowoduje niemożliwość podjęcia postępowania zmierzającego do nałożenia kary pieniężnej lub konieczność umorzenia postępowania już podjętego.
Zgodnie z art. 189h § 1 k.p.a. bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przerywa ogłoszenie upadłości strony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego (§ 2).
Jak stanowi art. 189h § 4 k.p.a., bieg terminu przedawnienia nałożenia kary nie rozpocznie się, a rozpoczęty ulegnie zawieszeniu z dniem: 1) wniesienia do sądu administracyjnego bądź sądu powszechnego środka zaskarżenia na decyzję dotyczącą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a także wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, 2) wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, 3) doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia.
Termin przedawnienia po zawieszeniu będzie biegł dalej, od dnia następującego po dniu: 1) prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, jak również odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty w sprawie dotyczącej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, 2) uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, 3) zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 189h § 5 k.p.a.).
Bieg terminu przedawnienia egzekucji kary nie rozpocznie się, a rozpoczęty ulegnie przerwaniu z dniem następującego po dniu: 1) zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podmiot został zawiadomiony, 2) doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 189j § 5 k.p.a.).
Art. 189i k.p.a. reguluje z kolei kwestie związane z określeniem tzw. zaległej administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z § 1 tego artykułu zaległą administracyjną karą pieniężną jest kara niezapłacona w terminie. Od zaległej administracyjnej kary pieniężnej będzie się naliczać odsetki za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (§ 2). Kwestie odsetek za zwłokę w zakresie zaległości podatkowych normuje rozdział 6 (art. 56-58) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa[19]. Administracyjna kara pieniężna będzie podlegać wykonaniu, o ile przepisy odrębne nie będą stanowić inaczej, w terminie uwzględniającym przepis art. 130 § 1 k.p.a., tj. po upływie terminu do wniesienia odwołania.
W art. 189j k.p.a. uregulowane zostały kwestie zawieszenia i przerwania zawieszenia ściągalności nałożonej uprzednio w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej. Przyczynami przerwania biegu terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej są: 1) ogłoszenie upadłości strony, 2) zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został zawiadomiony, 3) doręczenie zarządzenia zabezpieczenia w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[20].
Natomiast regulacja dotycząca udzielania ulg w zapłacie administracyjnych kar pieniężnych znajdzie zastosowanie w tych przypadkach, w których do udzielenia ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej nie znajdują zastosowania przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa czy też ustawy o finansach publicznych[21].
Warte zauważenia jest to, że ustawodawca wyraźnie odróżnił odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej i odroczenie wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej.
3. Administracyjne postępowanie uproszczone
Nowelizacja k.p.a. wprowadza również szczególny tryb postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, który ma w założeniu pozwolić na poprawienie sprawności i szybkości działania organów administracji publicznej w określonych kategoriach spraw. Model postępowania administracyjnego uproszczonego uregulowany został m.in. w Szwecji, we Włoszech, w Grecji, Chorwacji, Czechach oraz Niemczech. Uproszczenie procedury wiąże się tam najczęściej z zakazem żądania zbędnych zaświadczeń, bezzwłocznym orzekaniem, uproszczeniem postępowania dowodowego, skróceniem terminów, ograniczeniem liczby stadiów postępowania.
W celu dalszego upraszczania procedur i skracania czasu trwania postępowania administracyjnego postanowiono wprowadzić w k.p.a. ramowe przepisy w zakresie postępowania uproszczonego, pozostawiając ustawodawcy decyzję co do rodzajów (kategorii) spraw, które w takim postępowaniu byłyby rozpoznawane. A zatem podstawę do zastosowania uregulowanego w k.p.a. modelu postępowania uproszczonego w konkretnym rodzaju sprawy będzie stanowił przepis prawa materialnego.
Przyjęto, że maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym będzie wynosił 30 dni (art. 35 § 3a k.p.a.). Termin taki uzasadniony jest tym, że w postępowaniu uproszczonym przewiduje się ograniczenie postępowania dowodowego w zasadzie do dowodów zgłoszonych przez stronę w chwili wszczęcia postępowania – w podaniu, które może być wniesione na formularzu. Biorąc pod uwagę, że postępowanie uproszczone powinno być zastrzeżone dla spraw „z natury” nieskomplikowanych, termin ten wydaje się być wystarczający. Za zasadne trzeba również uznać stosowanie w postępowaniu uproszczonym instytucji milczącego załatwienia sprawy, która to konstrukcja, zmierzając do uproszczenia i skrócenia postępowania, wpisuje się w model nowego trybu postępowania. Jednocześnie przepisy szczególne mogą wprost wyłączać przepisy o postępowaniu uproszczonym w konkretnych przypadkach.
Podanie w postępowaniu uproszczonym strona będzie mogła wnieść w formie tradycyjnej, jak również na urzędowym formularzu (jeśli taki zostanie wprowadzony w ramach danego postępowania). Wprowadzono także możliwość składania podań z wykorzystaniem formularza również w formie elektronicznej.
W ramach dalszego upraszczania postępowania art. 163e § 2 k.p.a. wyłącza możliwość wypowiedzenia się przez stronę co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Jednocześnie – aby nie ograniczać nadmiernie praw strony – wprowadzono rozwiązanie, aby w przypadku podań składanych na urzędowych formularzach (lub z wykorzystaniem takiego formularza – w przypadku gdy podanie będzie złożone w formie elektronicznej) zawierane było pouczenie obejmujące konieczność przedstawienia przez stronę już na etapie składania wniosku wszelkich informacji o okolicznościach mających znaczenie dla sprawy oraz środków dowodowych na poparcie żądania.
Ponadto w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego na urzędowym formularzu niedopuszczalne jest zgłaszanie w toku postępowania nowych żądań przez stronę. Rozwiązanie to uzasadnia dążenie do przyspieszenia postępowania i założenie, że w postępowaniu uproszczonym będą rozpoznawane sprawy nieskomplikowane polegające na rozpoznaniu jednego, typowego żądania. Dopuszczenie możliwości zgłaszania nowych żądań po wszczęciu postępowania wpłynęłoby niewątpliwie na czas jego trwania, wprowadziłoby zbędne komplikacje i w efekcie – niweczyłoby jego uproszczony charakter. Trzeba jednak podkreślić, że rozwiązanie to nie ogranicza prawa strony do wystąpienia z nowym żądaniem. Będzie to jednak możliwe w ramach odrębnego postępowania.
Postępowanie dowodowe w postępowaniu uproszczonym ograniczono do dowodów przedstawionych przez stronę na etapie wszczęcia postępowania, jak również dowodów możliwych do ustalenia przez organ na podstawie danych, którymi organ ten dysponuje (art. 163e § 1 k.p.a.).
Okoliczności niepowołane przez stronę w formularzu (który powinien być skonstruowany w sposób pozwalający stronie na łatwe ustalenie zakresu okoliczności podlegających wykazaniu i wymaganych dowodów), a przedstawione przez nią później, organ powinien wziąć pod uwagę tylko wtedy, gdy okoliczności te są istotne dla wyniku postępowania, a ich uwzględnienie nie doprowadzi do przedłużenia postępowania.
W przypadku gdy organ uzna, że przedstawione przez stronę – na etapie późniejszym – okoliczności sprawy są istotne dla wyniku postępowania, uwzględnienie ich jednak może doprowadzić do przedłużenia postępowania, dalsze postępowanie powinno być prowadzone w trybie „zwykłym”, o czym organ informuje stronę w terminie nie dłuższym niż 7 dni (art. 163d k.p.a.).
W związku z tym, że w postępowaniu uproszczonym powinny być rozpatrywane sprawy nieskomplikowane pod względem faktycznym i prawnym, wprowadzono w art. 163f k.p.a. rozwiązanie, aby uzasadnienie decyzji wydanej w tym postępowaniu zawierało jedynie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przytoczenie przepisów prawa będących podstawą prawną decyzji.
[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.).
[3] W. Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 225; T. Frey, Relacja urząd-obywatel a standardy dobrej administracji, „Biuletyn RPO Materiały”, Warszawa 2007, s. 173; Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Warszawa 2004, s. 173; tenże: Mediacja w polskim prawie administracyjnym [w:] H. Machińska (red.), Mediacja w sprawach administracyjnych, Warszawa 2007, s. 41.
[4] A. Korybski, M. Myślińska, Słuszność postępowania mediacyjnego w świetle teorii dyskursu, „Studia Iuridica Lublinensia” 15/2011, s. 60.
[5] Z. Kmieciak, W poszukiwaniu modelu postępowania odpowiadającego naturze administracji publicznej, „Państwo i Prawo” 11/2015, s. 13; tenże: Dylematy reformy prawa o postępowaniu administracyjnym, „Państwo i Prawo” 1/2016, s. 7.
[6] R. Sura, Partycypacja społeczna fundamentem dobrej administracji (wybrane aspekty prawno-aksjologiczne, „Samorząd Terytorialny” 10/2015, s. 12.
[7] T. Ereciński [w:] T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II Postępowanie rozpoznawcze, Warszawa 2016, s. 22.
[8] Por. s. 5 uzasadnienia.
[9] Por. s. 36 uzasadnienia.
[10] W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej k.p.a. wskazano przykłady sytuacji, w których charakter sprawy ma pozwalać na przeprowadzenie mediacji: określono bowiem takie sytuacje jako konfliktowe, wymieniając wśród nich np. sytuację, w której organ pierwszej instancji wydał decyzję, od której złożono odwołanie. W takim przypadku pole do mediacji widziane jest na etapie postępowania odwoławczego (por. s. 36 uzasadnienia).
[11] Dz.U. z 2016 r. poz. 122.
[12] Dz. U. z 2016 r. poz. 2062, ze zm.
[13] Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.
[14] E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013, s. 164.
[15] Por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 13.
[16] Por. m.in. J. Filipek, Strukturalno-organizacyjne normy prawa administracyjnego [w:] A. Jaroszyński, Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 1987, s. 74.
[17] Por. M. Wincenciak, op.cit., s. 162.
[18] M. Jabłoński, Komentarz do art. 189c k.p.a. [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis.
[19] Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.
[20] Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, ze zm.).
[21] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.).