Source: https://informacjapubliczna.org/aktualnosci/nsa-a-uchwala-intencyjna-sprawie-publikowania-rejestru-umow-historia-druzbic/
Timestamp: 2018-06-21 08:05:10
Legal References Found: art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 91
 art. 91
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 34
 art. 8
 art. 6

Document Content:
NSA a uchwała intencyjna w sprawie publikowania rejestru umów - historia z Drużbic
NSA a uchwała intencyjna w sprawie publikowania rejestru umów – historia z Drużbic
Rada Gminy Drużbice wydała tzw. uchwałę kierunkową w sprawie publikowania przez wójta rejestru umów. Zdaniem NSA nie mogła tego zrobić.
Uchwała kierunkowa Rady Gminy Drużbice
31 marca 2015 r. Rada Gminy Drużbice podjęła uchwałę nr VI/39/2015 w przedmiocie zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków publicznych.
Oto treść całej uchwały:
w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Drużbice dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenia elektronicznego rejestru zawieranych umów
Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594, poz. 645, poz. 1318, z 2014 roku poz. 379, poz. 1071) Rada Gminy Drużbice uchwala, co następuje:
1. 1. Ustala się kierunki działania Wójta Gminy Drużbice polegające na zwiększeniu przejrzystości wydatkowania środków publicznych.
Zasadniczym celem działań określonych w ust. 1 jest wprowadzenie elektronicznego rejestru umów zawieranych przez Gminę Drużbice.
2. Zobowiązuje się Wójta Gminy Drużbice do przedstawiania Radzie Gminy rocznych sprawozdań z realizacji uchwały do 31 stycznia każdego roku za rok ubiegły.
3. Traci moc uchwała Rady Gminy Drużbice z dnia 27 lutego 2015 roku nr 33/V/2015
w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Drużbice dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenie elektronicznego rejestru zawieranych umów.
4. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Drużbice.
W uzasadnieniu wskazano, że publikowanie informacji o wydatkach gminy poprzez podawanie informacji o zawartych umowach, w co najmniej podstawowym zakresie jak: numer umowy, data zawarcia, okres obowiązywania, dane podmiotu, z którym umowa jest zawarta, kwota umowy, przedmiot umowy, staje się pożądaną praktyką z punktu widzenia transparentności finansów publicznych. W uzasadnieniu uchwały wskazano także, że:
Zauważalna staje się w ostatnich miesiącach tendencja zmierzająca do tworzenia i publikowania takich rejestrów umów w kolejnych gminach i instytucjach publicznych.
Stworzenie i upublicznianie rejestru wpłynie na jakość debaty publicznej i kontrolę wydatków gminy przez radnych. Mieszańcy będą mogli w każdym przypadku sprawdzać oraz odnosić się do konkretnych wydatków gminy. Również pozwoli to na uniknięcie w wielu przypadkach wątpliwości co do racjonalności wydatków oraz ich wysokości. Docelowo rejestr winien zawierać informacje o wszystkich wydatkach dokonywanych przez Wójta. Nadto wskazujemy, iż utworzenie takiego rejestru winno wiązać się z możliwością jego przeszukiwania.
Była to tzw. uchwała kierunkowa rady, która ma w swej istocie określać kierunki działania wójta. Wynika ona z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady należy stanowienie o kierunkach działania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego
5 maja 2015 r. Wojewoda Łódzki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 tej uchwały. Przepisom tym zarzucono wykroczenie poza upoważnienie wysłowione w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru:
Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, a nie wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy.
Dalej wskazano, że przyjęta uchwała wykracza poza art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż:
Ustawodawca w tym przepisie upoważnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania.
i dalej, że przyjęta w Drużbicach uchwała:
(…) w istocie zobowiązuje Wójta Gminy Drużbice do konkretnego zachowania, jakim jest wprowadzenie elektronicznego rejestru umów zawieranych przez Gminę Drużbice (…).
Rada Gminy Drużbice wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 91 ust. 1 i 3 oraz art. 91 ust. 3 UDG.
Do postępowania sądowego przystąpiła Sieć Watchdog, jako uczestnik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 3 sierpnia 2015 r. (III SA/Łd 627/15) oddalił skargę Rady Gminy Drużbice. W treści uzasadnienia wskazano, że zasadne było wydanie przez Wojewodę Łódzkiego rozstrzygnięcia nadzorczego i wyeliminowanie wskazanych w nim przepisów. WSA w Łodzi wskazał, że o ile rada gminy miała kompetencje do przyjęcia uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 USG, o tyle przepis ten nie przyznaje kompetencji – zdaniem sądu – do przyjęcia takiej treści uchwały, jaką przyjęła Rada Gminy Drużbice, uznając, że wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia.
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że:
Nie można jednak podzielić stanowiska strony skarżącej, że uchwała z dnia 31 marca 2015r. zawiera wytyczne dla wójta i nie ogranicza samodzielności organu wykonawczego w wykonywaniu przyznanych mu ustawowo kompetencji. Analiza § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 uchwały z dnia 31 marca 2015r. prowadzi do wniosku, że rada gminy określając cel działania wójta gminy – „zwiększenie przejrzystości wydatkowania środków publicznych” – w sposób jednoznaczny wskazała sposób jego realizacji poprzez „wprowadzenie elektronicznego rejestru umów zawieranych przez gminę”. Jednocześnie też nałożyła na wójta obowiązek przedstawiania radzie rocznych sprawozdań z realizacji uchwały do 31 stycznia każdego roku za rok ubiegły.
(…) Zdaniem sądu postanowienia § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 uchwały z dnia 31 marca 2015 r. stanowią nieuprawnioną ingerencję w sferę zastrzeżoną dla wójta, co oznacza, że rada gminy w tym zakresie bez podstawy prawnej wkroczyła w jego kompetencje. Błędnie dostrzegła w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. ustawowe upoważnienie uznając, że w tym wypadku ma swobodę.
(…) Skoro bowiem wykonanie uchwały należy do kompetencji wójta (art. 30 ust. 1 u.s.g.), to organ ten musi mieć zapewnioną możliwość samodzielnego doboru niezbędnych środków służących do jej realizacji w ramach zasobów, którymi dysponuje przy wykonywaniu zadań tym bardziej, że przysługuje mu prawo do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy (art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.g.).
WSA w Łodzi wskazał, że:
O ile rada gminy mogła w uchwale podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zalecić samo zwiększenie „przejrzystości wydatkowania środków publicznych”, to nie była już uprawniona do zobowiązywania wójta do realizacji tego celu w opisany wyżej sposób.
Co ciekawe, WSA w Łodzi poddał też w wątpliwość znaczenie uchwały dla sprawowania społecznej kontroli:
Wątpliwym jest też wskazany w uzasadnieniu uchwały z dnia 31 marca 2015r. cel jej podjęcia, którym miała być kontrola wydatków gminy (a w istocie wójta gminy) również przez samych radnych. Natomiast obowiązujący system prawny przewiduje dość rozbudowane instrumenty kontroli działalności wójta, w tym w zakresie bieżącego zarządu mieniem komunalnym i wydatkowania środków publicznych i to także przez radę gminy. W tym zakresie podnieść trzeba, że zarówno u.s.g, jak i u.f.p., przewidują kontrolę działalności wójta w sposób w tych ustawach określony. I tak, w myśl art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. (…)
Dalej WSA w Łodzi wskazał na art. 34 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który określa jak, między innymi, jest realizowana zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi.
W końcu wskazano, że:
Rada Gminy Drużbice nie dostrzega tego, że na gruncie art. 8 ust. 3 u.d.i.p. każdy organ władzy publicznej, a więc i wójt, ma swobodę upubliczniania w BIP – poza podlegającymi na podstawie art. 6 u.d.i.p. obligatoryjnemu ujawnianiu – informacji w zakresie realizowanych przez nie kompetencji. Zakwestionowana uchwała w przyjętym kształcie ingeruje więc w tę swobodę.
Skarga kasacyjna Sieci Watchdog
Skargę od tego wyroku złożyła Sieć Watchdog, jako uczestnik postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej zgodziliśmy się z tym, że tzw. uchwała kierunkowa nie może w sposób szczegółowy i wyczerpujący określać działania organu wykonawczego, bo wówczas ingerowałaby w ustawowe kompetencje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do określania sposobu wykonywania uchwał.
Jednakże wskazaliśmy, że celem uchwały Rady Gminy Drużbice z 31 marca 2015 r. nie była limitacja kompetencji wójta, ale wskazanie priorytetów przyjętych czynności, które miały kluczowe znaczenie dla realizacji celu przyjętego rozstrzygnięcia. Wskazanie kwestii technicznych ograniczyło się do kilku kluczowych rozwiązań, mających istotne znaczenie z punktu zamierzanego celu. W związku z tym nie można uznać, że w ten sposób Rada Gminy Drużbice określiła sposób wykonania uchwały przez wójta.
NSA o uchwale kierunkowej w Drużbicach
NSA w wyroku z 19 września 2017 r. (III GSK 3514/15), oddaliło skargę kasacyjną Sieci Watchdog.
W uzasadnieniu wskazano, że uchwała Rady Gminy Drużbice wykracza poza dopuszczalną treść tzw. uchwały kierunkowej:
W uchwale narzucono bowiem wójtowi sposób jej wykonania – wprowadzono wymóg prowadzenia elektronicznego rejestru zawieranych umów. Co więcej, w uzasadnieniu tej uchwały nakazano wójtowi nie tylko prowadzenie takiego elektronicznego rejestru, ale także sprecyzowano co ma on zawierać (podawanie informacji o zawartych umowach, w co najmniej podstawowym zakresie jak: numer umowy, data zawarcia, okres obowiązywania, dane podmiotu, z którym umowa jest zawarta, kwota umowy, przedmiot umowy), a także nakazano jego upublicznienie. Treść zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały znacząco przekracza dopuszczalny zakres tzw. uchwały kierunkowej. Rada Gminy nie tylko bowiem ustaliła Wójtowi Gminy Drużbice kierunek działania polegający na zwiększeniu przejrzystości wydatkowania środków publicznych, ale też w sposób niedozwolony doprecyzowała, jak ten cel ma być realizowany, poprzez nałożenie na Wójta Gminy Drużbice obowiązku wprowadzenia elektronicznego rejestru umów zawieranych przez Gminę Drużbice, doprecyzowanie tego, co miałby on obejmować i jak miałby być udostępniony do publicznego wglądu, a także zobowiązując Wójta do przedstawiania Radzie rocznych sprawozdań z realizacji tej uchwały.
Czy uchwały kierunkowe w takim kształcie mają sens?
Sądy administracyjne, rozstrzygające sprawę uchwały Rady Gminy Drużbice, nie wykluczyły możliwości podejmowania przez radnych uchwał w sprawie, tytułem przykładu, zwiększenia jawności wydatków gminy. Jednakże bardzo rygorystycznie podeszły do możliwości określenia w uchwale sposobu doprowadzenia do zwiększonej przejrzystości. W przypadku Rady Gminy Drużbice były to wskazania bardzo ogólne, ale mimo to nie spotkały się z akceptacją sądów.
Rozumowanie przedstawione przez sądy w tej sprawie poddaje w wątpliwość skuteczność przyjmowania tzw. uchwały kierunkowej w ramach działania na rzecz jawności rejestru umów. Bardzo ogólny akt dotyczący „zwiększenia jawności działania wójta” nie może wskazywać, w ocenie sądów, że owo zwiększenie jawności ma nastąpić poprzez publikację rejestru umów.
Nie oznacza to, że nie możemy działać na rzecz rejestru umów w inny sposób – poprzez wnioskowanie o przekazanie tych informacji, a następnie składanie wniosków w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, skarg, lub też petycji. Jednakże jeżeli stanowisko NSA utrzymałoby się, tzw. uchwała kierunkowa, przyjmowana przez radnych, raczej nie pomoże we wprowadzaniu rejestru umów.