Source: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/5B93E82690
Timestamp: 2017-11-18 02:35:08
Legal References Found: art. 1
 art. 6
 art. 64
 art. 31
 art. 140
 art. 140
 art. 6
 art. 3
 art. 4
 art. 15
 art. 15
 art. 20
 art. 9
 art. 17
 art. 31
 art. 233
 art. 6
 art. 20
 art. 15
 art. 15
 art. 17
 art.111
 art. 1
 art. 3
 art. 101
 art. 101
 art. 17
 art. 28
 art. 17
 art. 20
 art. 20
 art. 20
 art. 17
 art. 20
 art. 9
 art. 15
 art. 20
 art. 9
 art. 20
 art. 15
 art. 16
 art. 10
 art. 9
 art. 20
 art. 20
 art. 140
 art.6
 art. 3
 art. 4
 art. 140
 art. 64
 art. 140
 art. 6
 art. 64
 art. 140
 art. 6
 art. 21
 art. 64
 art. 6
 art. 64
 art. 31
 art. 6
 art. 6
 art. 36
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 2
 art. 4
 art. 64
 art. 32
 art. 4
 art. 28
 art. 91
 art. 28
 art. 15
 art. 29
 art. 28
 art. 28
 art. 147
 art. 151
 art. 200
 art. 205

Document Content:
II SA/Kr 269/17 - Wyrok WSA w Krakowie z 2017-07-10
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), Planowanie przestrzenne, Rada Miasta, stwierdzono nieważność uchwały w części
oddalono skargę, II SA/Kr 269/17 - Wyrok WSA w Krakowie z 2017-07-10, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
2017-07-10 orzeczenie nieprawomocne
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717 art 6 ust 1 i 2 , art 3 ust 1 , art 4 ust 1 , art 15 ust 2 pkt 8 , art 15 ust 2
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2017 r. sprawy ze skarg Z.D. oraz A. sp. z o. o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r., Nr LV/1126/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce-Szpital". I. stwierdza nieważność § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim uniemożliwia on budowę stacji paliw na działce nr [...] obr. [...] w K. ; II. oddala skargę A. sp. z o. o. z siedzibą w K. ; III. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz skarżącego Z.D. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;
Z. D. reprezentowany przez pełn. adw. M.. S. pismem z dnia 25 stycznia 2017r. wniósł do WSA w Krakowie skargę na uchwalę nr LV 1126/16 podjętą przez Radę Miasta Krakowa w dniu 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bieńczyce-Szpital", zarzucając jej naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., póz. 199 z późn. zm. - dalej jako: u.p.z.p.) wobec uwzględnienia w należytym stopniu prawa własności, a także wymagań w zakresie ładu przestrzennego;
- art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ukształtowanie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącego, w sposób prowadzący do rażącego naruszenia jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i przekroczenia zakresu uznania planistycznego;
- 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z r., póz. 446 z późn. zm. - dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz 2 art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. poprzez ograniczenie prawa własności w sposób nadmierny, bez odpowiedniego uzasadnienia w interesie publicznym.
W uzasadnieniu wskazano, że pismem dnia 28 listopada 2016r., Z. D. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wskazaną powyżej uchwałą podnosząc, że jest współwłaścicielem działki nr [...], obręb [...] [...], posadowionej przy ul.[...] w K., objętej miejscowym planem zagospodarowania. Wskazano, że zapis § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały uniemożliwia zlokalizowanie na ww. nieruchomości inwestycji w postaci budowy stacji paliw.
Następnie pismem z dnia 16 marca 2017r[...] Sp. zo.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez pełn. r.pr. S. K. również zaskarżyła przedmiotową uchwałę zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania; tj.:
- art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego;
- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;
- art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy w zw. z § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zwarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek;
- art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a ww. Rozporządzenia poprzez wyznaczenie w planie miejscowym również terenów przeznaczonych pod tereny dróg wewnętrznych;
- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ww. ustawy, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia niektórych terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;
- art. 17 pkt 9 ww. ustawy poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego.
W ocenie strony skarżącej, przedstawione powyżej naruszenia wskazują na istotne naruszenie trybu sporządzania planu oraz naruszenie zasad jego sporządzania. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącego.
W uzasadnieniu strona skrząca podniosła, że jest właścicielem działki o nr [...] obr. [...] w K., która znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10 – tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Działka strony skarżącej objęta była zakresem postępowania w sprawie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku handlowo-usługowego. Ze względu na wejście w życie ww. planu organ wszczął postępowanie w zakresie wygaszania rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa z 24 października 2016 roku, nr [...], znak: [...] [...], w którym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn.: "Budowa budynku handlowo - usługowego na dz. nr [...] obr [...] [...] [...] w K. wraz z instalacjami (...)". Ze względu na wniesienie odwołania, powyższa decyzja nie stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie zaskarżonego planu.
Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że organy planistyczne w sposób nieuzasadniony wyłączyły możliwość zabudowy ww. nieruchomości pomimo posiadania wiedzy o podejmowaniu przez inwestora działań inwestycyjnych względem tej nieruchomości.
Następnie pełnomocnik strony skarżącej w obszernych wywodach wskazał jak należy rozumieć przekroczenia przez organ planistyczny tzw. władztwa planistycznego powołując się w tym zakresie na stanowisko doktryny oraz judykatury (w tym TK).
W oparciu o powyższe stwierdzono, że w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącego wynikający przede wszystkim z treści: art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 233 K.C. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, autor skargi wskazał, że uchwalony plan jest sprzeczny z zapisami Studium, bowiem przewiduje odmienne wykorzystanie znacznych terenów objętych planem. Podano, że w Studium działka nr [...] przeznaczona jest w całości pod tereny oznaczone symbolem MW-tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem, działka spółki została przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzone (ZP.10). Podobne niezgodności ze Studium zaistniały w zakresie terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem ZP.11., ZP.12, ZP.15, ZP.17.
Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podniesiono, że w zaskarżonej uchwale nie zostały zawarte wszystkie wskaźniki i parametry jakie zgodnie z treścią ww. przepisu cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, powinny być ustalone w zakresie scaleń i podziałów nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.
Strona skarżąca wskazała, że plan miejscowy określa minimalną powierzchnię powydzielanych działek jedynie dla terenu MN/MWn.6. Ponadto określone zasady dotyczą jedynie podziałów nieruchomości, pomijając w całości kwestię możliwych scaleń.
Wskazując na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podano, że z treści planu miejscowego wynika, iż organ wyznaczył nie tylko przebieg dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych, czym przekroczył przysługujące mu z ustawy uprawnienia do ingerowania w prawo własności podmiotów, którym przysługuje prawo do nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne.
Z kolei ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organ planistyczny art. 17 pkt 9 ww. ustawy, strona skarżąca podniosła, że niektóre czynności podjęte przez organ planistyczny zostały przeprowadzone w sposób niezgody z przepisami ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym miejscu powołano się na okoliczność braku rzeczywistego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa w prawidłowy sposób zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do planu. W przedmiotowej sprawie nie rozpatrzono prawidłowo uwag złożonych przez stronę skarżącą.
Nadto podano, że uchybienie to stanowiło główną podstawę stwierdzenia nieważności przez WSA w Krakowie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Grottgera" (wyrok z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 320/13).
Na powyższe skargi udzielił odpowiedzi organ planistyczny wnosząc o ich oddalenie.
Na rozprawie w dniu 10 lipca 2017r. Sąd połączył obie skargi tj. Z. D. oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwalę nr LV 1126/16 podjętą przez Radę Miasta Krakowa w dniu 26 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bieńczyce-Szpital" do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art.111 § 1 p.p.s.a.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz.1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz.77 ze zm.) dalej jako "u.p.z.p.".
Zarówno skarga Z. D. (dalej w skrócie: skarżący) jak i A. Sp. z o.o. w K. (dalej skrócie : skarżąca spółka ) złożone zostały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do brzmienia tego przepisu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017, poz.935) zmieniającą min. ustawę o samorządzie gminnym w zakresie ww. przepisu: każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Zaznaczyć należy także, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do Rady Miasta Krakowa. Sąd stwierdził również, że skargi zostały wniesione w terminie.
W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02).
Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zarówno skarżący jak i skarżąca spółka wykazali, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały i jej wejścia w życie (a także w dniu wniesienia skargi) pozostawali właścicielami nieruchomości objętych powyższą uchwałą.
Sąd na wstępnie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skarg i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego.
W tym miejscu wskazać należy, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Dokonując analizy przedstawionej sądowi dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego przez Sąd planu w najmniejszym zakresie nie sposób zarzucić naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej wyżej ustawy. Można wręcz powiedzieć, zastosowanie procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów, a więc tego wszystkiego co składa się na ocenę przestrzeganie prawa przez organy planistyczne, miało charakter prawidłowy, a więc tryb sporządzania ww. planu miejscowego nie został naruszony.
Skarżący w swojej skardze ograniczył się do zakwestionowania zasad sporządzenia przedmiotowego planu natomiast skarżąca spółka zaskarżyła zarówno podjęty przez organ planistyczny tryb procedowania jak i zakwestionowała zasady wedle których został sporządzony.
Tytułem wyjaśnienia - tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu to merytoryczna jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.
Zarzuty odnośnie nieprawidłowo przeprowadzonej procedury zawarte w skardze skarżącej spółki, jako najdalej idące podlegają rozważeniu w pierwszej kolejności.
W szczególności skarżąca spółka jako nieprawidłowe uznała rozstrzygnięcie przez Radę Gminy zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu. W tym zakresie zakwestionowano zbiorcze rozpoznanie wszystkich zgłoszonych uwag i brak podjęcia w tym przedmiocie uchwały.
Przy czym podkreślenia wymaga, że skarżąca spółka w żaden sposób nie wskazała, w jaki sposób, ewentualne nieprawidłowe rozpatrzenia uwag, naruszyło jej interes prawny. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej powołuje się na naruszenie w tym zakresie art. 17 pkt 19 ustawy, przepisu, który nie normuje kwestii związanych z rozpatrzeniem uwag.
W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został sprecyzowany sposób rozpatrywania uwag przez organ przygotowujący projekt planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność na temat tego, w jaki sposób wniesione do projektu planu uwagi powinny być rozpatrzone. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że rozpoznanie uwag powinno nastąpić indywidualnie, nie zaś w formie wykazu uwag. Dlatego też za istotne naruszenie trybu sporządzania planu niektóre sądy uznają sporządzenie wykazu uwag z krótką wzmianką o sposobie ich rozpoznania (por. wyrok WSA w Opolu z 4 października 2010 r., II SA/Op 290/10, CBOSA).
Jednakże w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14; z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/13; z 31 maja 2012 r., II OSK 1405/12, z 22 września 2011 r., II OSK 1317/11; i inne). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. (wyrok NSA 28 marca 2017 r., II OSK 1922/15; z 24 lutego 2017r. II OSK 1556/15
Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie oraz że rada gminy może głosować nad listą uwag, co nie stoi na przeszkodzie, aby niektóre uwagi z tej listy uwzględnić. (NSA w wyroku z dnia 15 marca 2017r.,II OSK 1807/15).
W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skarżącej spółki, Rada Miasta Krakowa w dniu 12 października 2016 r. (podczas pierwszego czytania projektu) podjęła odrębne uchwały w przedmiocie zgłoszonych do projektu planu uwag ( w tym też do uwag złożonych przez skarżącą spółkę). W załączniki nr [...] do zaskarżonej uchwały - "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu", wymieniono każdą uwagę oraz wskazano czy została uwzględniona czy nie i z jakich powodów.
W ww. załączniku (str. 9) Rada odniosła się również do uwag skarżącej spółki wskazując, że "uwaga nieuwzględniona ze względu na wysoką intensywność zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej na sąsiednich działkach oraz niedostateczną ilość terenów zieleni w nowo realizowanych osiedlach. Takie stanowisko jest uzasadniane zarówno z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, jak i interesu lokalnej społeczności (...) Jednocześnie jednym z celów sporządzanego planu jest ograniczenie nadmiernego dogęszczenia zabudowy w obrębie zrealizowanych osiedli mieszkaniowych. Wyznaczenie terenów zieleni w ramach trenów inwestycyjnych określonych w Studium jest zgodne z jego ustaleniami".
Zatem podsumowując, postawiony przez skarżącą spółkę zarzut "zaniechania głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag" jest zupełnie pozbawiony podstaw i wynika z "przeoczenia" przez autora skargi faktu, że w kontrolowanej sprawie każda ze zgłoszonych uwag była rozpatrzona indywidualnie, poprzez podjęcie stosownych uchwał w dniu 12 października 2016 r.
Na marginesie należy jedynie poczynić pewną spostrzeżenie, że w obliczu aktualnie wypracowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie wykładni przepisu art. 20 ustawy, wyrażony w powołanym przez pełnomocnika strony skarżącej wyroku WSA w Krakowie z 28 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 320/13, pogląd o sposobie rozpatrzenia wniesionych do projektu planu uwag został dość mocno odformalizowany (vide powołane wyżej orzecznictwo NSA).
Kierując się takimi wartościami, jak spójność i jednolitość orzecznictwa, a przede wszystkim z uwagi na siłę i klarowność argumentacji zawartą w przywołanych rozstrzygnięciach NSA, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłania się nie podzielać stanowiska, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez organ planistyczny musi mieć miejsce w formie podjęcia indywidualnych uchwał, z których każda dotyczy osobnej uwagi. Interpretacja taka nie wynika z przytoczonego przepisu art. 20 ust. 1. Jest wręcz przeciwnie, przepis wskazuje na konieczność (traktowaną jako obowiązek rady gminy) jednoczesnego uchwalenia miejscowego planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Zdaniem Sądu, najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy.
Jeżeli zatem zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mają możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Jeżeli żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały (tak wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 738/15, LEX nr 2083590). Nadto nie można wymagać od rady gminy, aby podejmowała kilkanaście czy kilkadziesiąt uchwał tylko dlatego, aby nie narazić się na ewentualny zarzut naruszenia procedury planistycznej, skoro obowiązek ten nie wynika z przepisu ustawy. Można żywić uzasadnione wątpliwości, czy ilość podjętych uchwał ma wpływ na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia uwag, a także, czy sam fakt przygotowania odrębnych uchwał w tym zakresie "zmusi" radnych do dyskusji nad nimi. Pogląd ten znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014r. II SA/Kr 253/14 oraz w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, LEX nr 1613308 czy też w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2013r. II OSK 437/13.
Podsumowując, załącznik nr [...] do zaskarżonego planu miejscowego obejmuje szczegółowo opisane uwagi, które nie zostały przez Prezydenta uwzględnione, a które zostały przedstawione Radzie Miasta Krakowa pod obrady. Mając zatem powyższe na uwadze, uzasadnione jest przekonanie, że również w tej kwestii rada dopełniła swojego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 14, art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odniesieniu do zarzutów skarżącej spółki w zakresie przeznaczenia w planie działki, organ wskazał, że omawiana działka została w taki sposób zakwalifikowana tamże ze względu na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z zaskarżoną uchwalą, nieruchomość skarżącej spółki, składająca się z działki o ewidencyjnym [...] obręb [...] [...] w K., w całości znajduje się w terenie zieleni urządzonej oznaczonej symbolem [...] o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną.
Jak wynika z uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (dalej w skrócie studium) dla trenu obejmującego działkę nr [...] ustalono kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem MW, których funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne wraz niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Jako funkcję dopuszczalną dla tych terenów wskazaną obok innych funkcji - także zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
W związku z powyższym, w odniesieniu do działki nr [...], organ wskazywał, że porównanie przytoczonych powyżej zapisów Studium z ustaleniami planu miejscowego jednoznacznie dowodzi, iż należącej do skarżącej spółki nieruchomości nadano przeznaczenie odpowiadające wytycznym zawartym w dokumencie Studium.
Jedną spośród naczelnych zasad obowiązujących w dziedzinie planowania przestrzennego jest konieczność zachowania zgodności planu miejscowego z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wymóg zachowania zgodności pomiędzy tymi aktami polityki przestrzennej gminy wynika wprost z brzmienia art. 9 ust. 4 art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak zachowania powyższego wymogu prowadzi do wykluczenia ustaleń planistycznych z obiegu prawnego.
Wyrażoną przez organ ocenę w kwestii konieczności zgodności zapisów Planu ze Studium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zupełności podziela.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 751/07 (LEX nr 470918) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy.
Trafnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium (por. wyrok NSA wyrok z dnia 13 kwietnia 2016 r. II OSK 3369/14, LEX nr 2030481) . Chociaż plan miejscowy nie musi w całości realizować postanowień studium, to jego ustalenia muszą "się zawierać" w postanowieniach studium. Przy czym stopień związania ustaleniami studium przy sporządzaniu miejscowego planu może być silniejszy lub słabszy, ponieważ zależy od szczegółowości studium (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07).
Jak słusznie podaje skarżąca Spółka działka nr [...] objęta jest w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednak jak wynika z zapisów Studium dla tego terenu MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewidziano funkcje podstawową i funkcję dopuszczalną. Funkcja podstawowa – to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Natomiast funkcja dopuszczalna – to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (tom III Wytyczne do planów miejscowych, s.9). Zatem przeznaczenie działki nr [...] w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni urządzonej (ZP.10) nie narusza ustaleń studium, a wręcz jest z nimi zgodne (w zakresie funkcji dopuszczalnej).
Z uwagi na jasne i spójne zapisy Studium, które dopuściły usytuowanie terenu przedmiotowej działki w obrębie terenów zieleni urządzonej, mających pełnić wiele istotnych funkcji w kształtowaniu środowiska przyrodniczego miasta, w tym stanowić miejsce dla rekreacji mieszkańców – kreowanie w Planie wspomnianej polityki poprzez zakaz zabudowy jest oczywistą kontynuacją i uszczegółowieniem wspomnianych zapisów Studium. W tej sytuacji, wobec ścisłego wypełniania i realizacji polityki przestrzennej gminy zapisanej w studium - zapisy planu są zgodne z art. 20 u.p.z.p.
Podobnie rzecz wygląda co do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami ZP.11., ZP.12., ZP.15., ZP.17 - Studium Miasta Krakowa dopuszcza takie ustalenie przeznaczenia terenu.
Organ planistyczny uzasadniając takie przeznaczenie tych terenów wskazał na niedobór terenów zielonych w bardzo gęstej zabudowie, a także złożone wnioski i uwagi mieszkańców oraz Rady Dzielnicy XVI Bieńczyce o zabezpieczenie istniejących terenów zieleni.
Przyjęte w planie ustalenia zostały również uzasadnione fatycznymi uwarunkowaniami przedmiotowych nieruchomości:
- tereny oznaczone symbolem ZP.11 i ZP.12 są to wąskie paski zieleni pomiędzy istniejącą zabudową (a w przypadku ZP.12 pomiędzy istniejącą zabudową oraz budową w trakcie realizacji - na podstawie prawomocnego pozwolenie na budowę), na których nie da się zrealizować samodzielnych budynków;
- teren oznaczony symbolem ZP.15 jest to działka gminna, w stosunku do której były złożone wnioski i uwagi o pozostawienie jako teren zielony z możliwością realizacji ogródka jordanowskiego;
- teren oznaczony symbolem ZP.17 jest to część działki gminnej oddanej w użytkowanie wieczyste, znajdująca się na tyłach szkoły i zagospodarowana łącznie ze szkołą jako teren zielony w sąsiedztwie boiska szkolnego.
Przechodząc do podnoszonego przez pełnomocnika skarżącej spółki zarzutu (nr [...] i 2 ) naruszenia art. 140 kc oraz art.6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, wskazać należy, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie ustanawia prawa własności jako prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Zarzut strony skarżącej wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności.
Na wstępie rozpoczętego wątku, należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.
Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.
Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).
Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.
W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.
"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08.
Jak wskazano wyżej art. 6 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucji, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym.
Zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego, teren należącej do strony skarżącej działki został przeznaczony pod zieleń urządzoną (ZP.10) o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Takie przeznaczenie tych terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wyznaczone zostało z uwzględnieniem zapisów zawartych w studium, które dopuszczało możliwość ustalenia zieleni na obszarze, dla którego teren nieruchomości obejmujący działki strony skarżącej zaklasyfikowano pod tereny zielni urządzonej (ZP). Za takim przeznaczeniem przemawia nadto: stosunkowo mała powierzchnia działki, (kwestia zachowania wymogów co do odległości istniejących zabudowań), sąsiedztwo drogi publicznej (kwestia odległości ewentualnego zabudowania na działce od pasa jezdni). Już choćby z tego względu należy opowiedzieć się za dopuszczalnością ustalenia w planie, na tak dużym terenie przeznaczonym w studium pod budownictwo wielorodzinne, o przeznaczeniu jego części (tu obszaru o pow. 0,0685 ha) pod zieleń nieurządzoną. Nie biorąc pod uwagę proporcji tych terenów i uznanie przeznaczenia terenu pod zieleń nieurządzoną jako niezgodnego z prawem, Sąd wszedłby w kompetencje organu planistycznego wynikające z przysługującego mu władztwa planistycznego (zob. wyrok NSA z 28 marca 2014r.sygn. akt II OSK 518/13).
Podsumowując, wskazać należy, że władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Dla osób, które z tego powodu poniosą straty u.p.z.p. przewiduje instytucje odszkodowania a dla osób, które na sporządzeniu planu zyskają, wprowadza instytucje tzw. renty planistycznej. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, przy czym może być ono uzasadnione dobrze rozumianym celem publicznym. Zdaniem Sądu nie ma racjonalnych powodów, dla których w analizowanej sprawie pierwszeństwo wobec interesu publicznego miałoby przypaść interesowi skarżącej spółki.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że ww. zarzut nie mógł odnieść zamierzonego dla strony skarżącej skutku.
W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest również zarzut (nr [...]) dot. naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zwarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek.
Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem. Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, ich powierzchnię oraz kąt a położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - § 4 pkt 8 rozporządzenia.
Zaznaczyć należy, że gmina ma obowiązek określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, stosownie do ww. przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w przypadku gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika konieczność ustalenia takich szczegółowych zasad. Zatem należy podzielić stanowisko WSA w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 578/15, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie jest bezwzględny, w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie tych zasad. Oznacza to, że unormowania te zamieszcza się tylko razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.
W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, w § 11 zaskarżonego planu, zawarto szczegółowe zasady i warunki przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości. Ustosunkowując się do pytania pełnomocnika strony skarżącej dlaczego plan określa minimalną powierzchnię powydzielanych działek jedynie dla terenu MN/MWn6, a określone zasady dotyczą jedynie podziałów nieruchomości, pomijając w całości kwestię scaleń organ planistyczny podniósł, że "tereny znajdujące się w obszarze planu są zainwestowane niemal w całości, (...) nie ma więc potrzeby dokonywania scaleń znajdujących się na nich nieruchomości. Natomiast zapisy planu dotyczące podziału nieruchomości, które odnoszą się jedynie do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności oznaczonych symbolami MN/MWn.6. wynikają stąd, iż w ramach tych terenów znajduje się jedna z nielicznych niezainwestowanych działek, co do której nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani decyzja o pozwoleniu na budowę, a wobec której możliwe jest przeprowadzenie podziału".
Z powyższego wynika, że organ planistyczny zawarł zapisy dotyczące ograniczeń stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących terenu objętego zaskarżonym planem. Zatem również i ten zarzut okazał się wiec bezskuteczny.
Nie można się również zgodzić z zarzutem, że ustalenia dotyczące zaskarżonego planu, że organ planistyczny wyznaczając przebieg dróg wewnętrznych przekroczył swoje uprawienia do ingerowania w prawo własności podmiotów, którym przysługuje prawo do nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Co istotne również w tym przypadku strona skarżąca nie wskazuje, w jaki sposób podnoszone w skardze uchybienie oddziałuje na wykonywanie przez niego prawa własności nieruchomości, skoro ustalenia planu określające przebieg dróg wewnętrznych nie dotyczą należącej do skarżącej spółki działki nr [...], bowiem plan nie wyznacza na niej drogi tego rodzaju.
Zgodnie z ustawą w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Doprecyzowanie powyższej regulacji następuje w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury płynie wniosek, że organ planistyczny jest zobowiązany między innymi, do określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów. W ocenie Sądu, zadośćuczyniono temu obowiązkowi, albowiem zasady budowy, rozbudowy i modernizacji układu drogowego zostały unormowane w § 14 skarżonej uchwały. Układ komunikacyjny określono też na rysunku planu poprzez wyznaczenie terenów, na których planuje się drogi publiczne i wewnętrzne.
Załącznik nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wyznaczanie w planie terenów dróg wewnętrznych KDW.
Droga wewnętrzna wchodzi w skład systemu komunikacji z tego względu, że poprzez teren tej drogi umożliwiony jest dostęp do zewnętrznego układu komunikacji drogowej. Istotne również jest, że ustawodawca zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, tak samo jak Minister Infrastruktury zobowiązując ten organ w powoływanym wcześniej rozporządzeniu do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczył układu (systemu) komunikacyjnego wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, a więc również drogi wewnętrzne.
Przechodząc następnie do skargi Z. D. to wskazać należy, skarżący zarzuca uchwale nielegalne ograniczenie prawa własności i nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie ustaleń § 8 ust. 4 części tekstowej planu.
Skarżony plan ustala dla działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] przeznaczenie oznaczone jako tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Oznaczeniu temu odpowiada w planie symbol U.1. Plan ten w § 8 ust. 4 zakazuje na terenie obejmującym działkę nr [...] lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem przedsięwzięć enumeratywnie określonych w tym przepisie (stacji paliw nie ujęto jako wyjątku). Na podstawie przywołanego zapisu planu na działce należącej do skarżącego nie ma możliwości budowy stacji paliw, co stanowi jego zdaniem przejaw nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w przysługujące mu prawo własności.
Organ planistyczny swoje stanowisko uzasadnił tym, że stacja paliw jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Przesądza o tym § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Przeciwko budowie stacji benzynowej na działce skarżącego w ocenie organu przemawia:
- planowana budowa węzła komunikacyjnego w sąsiedztwie;
- § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie na drodze klasy GP odległość między zjazdami ładujących stacji paliw powinna być nie mniejsza niż 2 km na terenie zabudowy;
- bliskie sąsiedztwo terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (oznaczone symbolami MW.1, MW.2 i MW.3.)
Przedmiotem kontroli jest więc ocena, czy były to wystarczające przesłanki przemawiające za ograniczeniem prawa własności skarżącego.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w planie miejscowym i należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie ustalenia planu miejscowego w każdym wypadku determinują wykonywanie prawa własności.
Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi właśnie przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniała ona gminy, do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP.
W świetle powyższego wywodu gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, a ustalenia pozostające w granicach prawa, jednak odbiegające w sposób istotny od reguły zawartej w ustawie muszą zostać wyjaśnione, aby nie nadać działaniom gminy cech nadużycia władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził nieważność jej części tekstowej – w odniesieniu do § 8 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w zakresie, w jakim uniemożliwia on budowę stacji paliw na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w K..
Zapis § 8 zaskarżonego planu – "wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego" dotyczy terenu ochrony pośredniej wody podziemnej [...]", ustanowionego Rozporządzeniem nr 7/2013 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z 24 czerwca 2013r w sprawie ustanowienia strefy ochronnej wody podziemnej [...] zlokalizowanego w K.. Wśród zawartych w ww. rozporządzeniu zakazów dotyczących terenu ochrony pośredniej nie wymieniono lokalizowania stacji paliw (§ 3 rozporządzenia).
Powyższe prowadzi do wniosku, że wprowadzając kwestionowany przez skarżącego zapis organ gminy przekroczył granice władztwa planistycznego i naruszył wskazaną konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Przekroczenie władztwa planistycznego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. To zaś skutkować musi zastosowaniem przez Sąd art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do zapisów planu naruszających interes prawny skarżącego. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W rozpoznawanej sprawie wprowadzony zakaz lokalizacji stacji paliw nie został należycie uzasadniony - nie wskazano wartości, którym wprowadzenie takiego ograniczenia miałoby służyć. Organ planistyczny nie wykazał, aby wprowadzony nakaz był niezbędny i konieczny dla osiągnięcia zamierzonych celów, tj. by celów tych nie można osiągnąć za pomocą innych środków prawnych. Powołane przez organ planistyczne okoliczności uznać należy za niewystarczające i nieuzasadniające w wystarczającym stopnie wprowadzone ograniczenia.
Należy tutaj jeszcze zwrócić uwagę, że organ planistyczny w swojej argumentacji powołując się na nakaz zachowania miedzy zjazdami sąsiadujących stacji paliw odległości nie mniejszej niż 2 km, nie wyjaśnił, czy w ogóle w pobliżu 2 km od planowanej przez skarżącego na dz. nr [...] stacji paliw znajduje się inna stacja paliw. Przepis ten, w ocenie Sądu – nie stanowi podstawy ograniczenia prawa własności, tym bardziej, że na działce skarżącego posadowiony jest salon samochodowy, do którego dojazd stanowiłby równocześnie dojazd do planowanej stacji paliw.
W ocenie Sądu, zawarte w przedmiotowym zapisie ograniczenie nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego w postaci wskazanego bezpieczeństwa ruchu drogowego w obszarze obejmującym nieruchomość skarżącego.
Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku dnia 21 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 178/14), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zamieszczenie w planie miejscowym zapisów statuujących zakazy lokalizacji zjazdów oraz dopuszczenie lokalizacji określonych zjazdów przekracza zakres upoważnienia organu stanowiącego gminy do regulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) wynika, że to wyłącznie zarządca drogi został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznej i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ostateczne rozstrzygnięcie o formie dojazdu może być dokonane na etapie planowania przez inwestora konkretnej inwestycji.
Zdaniem składu orzekającego wskazane i szczegółowo omówione powyżej uchybienia stanowią wystarczającą podstawę dla stwierdzenia nieważności § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim uniemożliwia on budowę stacji paliw na działce nr [...] obr.8 [...] K.. Bez wątpienia bowiem w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu jeżeli chodzi o merytoryczne ustalenia planu (treść planu). Na gruncie niniejszej sprawy również sposób zrealizowania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego może być kwalifikowany jako naruszenie tych zasad. W świetle zaś art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności.
Wobec powyższego, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 par. 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku.
W pkt II sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a.