Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Referendum_i_wybory_oraz_zarzadzenia_i_uchwaly_jednostek_samorzadu_terytorialnego__Wladcze__administracyjnoprawne_formy_wyrazania_woli_przez_jednostki_samorzadu_terytorialnego__Wydanie_1-ebook/p0201773i020
Timestamp: 2019-01-17 19:54:33
Legal References Found: de lege ferenda
 art. 165
 art. 2
 art. 2
 art. 6
 Art. 1
 art. 7
 art. 7
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 51
 art. 44
de lege ferenda
 art. 169

Document Content:
Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Władcze, administracyjnoprawne formy wyrażania woli przez jednostki samorządu terytorialnego. Wydanie 1 [Anna Wierzbica] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Anna Wierzbica Liczba stron: 432
ISBN: 978-83-278-0484-6 Data wydania: 2014-06-16
Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ I. Jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawne . . . . . . . 15 1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 15 2. Znaczenie i rodzaje osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego . . . . 3. Sposoby wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . 24 4. Zasada demokracji bezpośredniej a zasada demokracji przedstawicielskiej . . . . . 25 11 9 ROZDZIAŁ II. Wspólnota samorządowa jako substrat jednostki samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1. Pojęcie wspólnoty samorządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2. Znaczenie prawne wspólnoty samorządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3. Kryteria przynależności do wspólnoty samorządowej i wypowiadania się w jej imieniu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.1. Zamieszkiwanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.2. Obywatelstwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3.3. Przynależność z mocy prawa 3.4. Zdolność do wypowiadania się w ramach wspólnoty samorządowej . . . . . . 64 3.5. Pozbawienie praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu . . . . . . . . 66 3.6. Pozbawienie praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.7. Ubezwłas nowolnienie prawomocnym orzeczeniem sądu . . . . . . . . . . . . . 70 ROZDZIAŁ III. Bezpośrednie rozstrzyganie przez mieszkańców w formie referendum lokalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi wstępne 2. Podstawy prawne przeprowadzenia referendum lokalnego . . . . . . . . . . . . . . . 3. Przedmiot referendum lokalnego w świet le Konstytucji RP i ustawy o referendum 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 76 lokalnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 4. Przedmiot referendum lokalnego a wyłączna właś ciwość organów jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 89 5. Zadania zlecone jako przedmiot referendum lokalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Ograniczenia przedmiotu referendum lokalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 7. Prawo inicjatywy referendalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 8. Referendum przeprowadzane z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5 9. Referendum przeprowadzane na wniosek mieszkańców . . . . . . . . . . . . . . . . 101 10. Referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego . . 127 11. Ważność referendum lokalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 12. Warunki uznania wyniku referendum za rozstrzygający . . . . . . . . . . . . . . . . 140 13. Ustalenie i ogłoszenie wyników referendum lokalnego. Protest referendalny . . . 141 14. Skutki prawne ważnego referendum lokalnego zakończonego wynikiem rozstrzygającym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 153 15. Referendum lokalne w świet le zasad techniki prawodawczej . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ IV. Bezpośrednie rozstrzyganie przez mieszkańców w wyborach samorządowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi wstępne 2. Podstawa prawna przeprowadzenia wyborów do organów jednostek samorządu 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 3. Przedmiot wyborów samorządowych 4. Wybory samorządowe do organów stanowiących jednostek samorządu 4.10. Głosowanie i ustalenie wyników głosowania terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 4.1. Czynne i bierne prawo wyborcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 4.2. Rejestr wyborców i spis wyborców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 4.3. Zarządzenie wyborów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 4.4. Liczba radnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 4.5. Obsadzenie mandatów bez głosowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 4.6. Wybory przedterminowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 178 4.7. Wybory uzupełniające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 4.8. Zgłaszanie kandydatów na radnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.9. Przeprowadzenie wyborów do organów stanowiących . . . . . . . . . . . . . . 205 4.9.1. Okręgi i obwody głosowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 4.9.2. Terytorialne i obwodowe komisje wyborcze . . . . . . . . . . . . . . . . 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 4.10.1. Głosowanie przez pełnomocnika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 4.10.2. Głosowanie korespondencyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 . . . . . . . . 220 4.11. Obowiązki informacyjne wobec wyborców niepełnosprawnych 222 4.12. Przebieg głosowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.13. Podział mandatów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 4.14. Ważność wyborów, protesty wyborcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 5. Wybory wójta, burmistrza, prezydenta miasta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 241 5.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Podstawa prawna przeprowadzenia wyborów wójta . . . . . . . . . . . . . . . . 243 5.3. Czynne i bierne prawo wyborcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 5.4. Zarządzenie wyborów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 5.5. Wybory przedterminowe wójta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 5.6. Zgłaszanie kandydatów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 5.7. Przeprowadzenie wyborów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 5.8. Głosowanie i ustalenie wyników głosowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 6 Spis treściwww.lexisnexis.plROZDZIAŁ V. Wypowiadanie się jednostek samorządu terytorialnego 1. Uwagi wstępne 2. Wypowiadanie się za pośrednictwem wójta, burmistrza, prezydenta miasta . . . . . za pośrednictwem organów jednostek samorządu terytorialnego . . 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 258 2.1. Pojęcie „zarządzenie wójta” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 2.2. Rodzaje zarządzeń wójta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 2.2.1. Zarządzenia wewnętrzne (kierownika urzędu) o charakterze pracowniczym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 2.2.2. Zarządzenia wewnętrzne (kierownika urzędu) – inne . . . . . . . . . . 262 2.2.3. Zarządzenia zewnętrzne wydawane na podstawie ustawy o charakterze pracowniczym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 . . . 263 2.2.4. Zarządzenia zewnętrzne wydawane na podstawie ustawy – inne 2.2.5. Zarządzenia zewnętrzne wydawane na podstawie uchwały rady 2.3. Upoważnienie do wydania zarządzeń w imieniu wójta . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Zasady sprawowania nadzoru i kontroli nad zarządzeniami wójta . . . . . . . 2.5. Skarga na zarządzenie wójta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 2.2.6. Zarządzenia zewnętrzne – przepisy porządkowe . . . . . . . . . . . . . 264 277 279 308 3. Wypowiadanie się za pośrednictwem organów kolegialnych . . . . . . . . . . . . . . 335 3.1. Pojęcie uchwały . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 3.2. Uchwała jako wyłączna forma wypowiadania się kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 3.3. Procedura podejmowania uchwał . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 3.3.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 3.3.2. Wymagana większość głosów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 3.3.3. Głosowanie zwyk łą większością głosów . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 3.3.4. Głosowanie bezwzględną większością głosów . . . . . . . . . . . . . . . 347 3.3.5. Głosowanie kwalifikowaną większością głosów . . . . . . . . . . . . . . 349 3.3.6. Wymagane kworum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 353 3.3.7. Sposoby głosowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. Inicjatywa uchwałodawcza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 3.5. Treść i konstrukcja uchwały . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 3.6. Rodzaje uchwał . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 3.7. Wejście w życie uchwał . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 3.8. Zasady ogłaszania uchwał i obowiązek informowania o ich podjęciu . . . . . 376 3.9. Nadzór nad uchwałodawczą działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – odrębności w porównaniu z nadzorem nad działalnością wójta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 3.10. Skarga na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego – odrębności w porównaniu z zaskarżaniem zarządzeń wójta . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 4. Rozstrzyganie spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 7 Spis treściWykaz skrótów Akty prawne dyrektywa Rady 94/80/WE EKSL k.c. – dyrektywa Rady 94/80/WE z 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegó- łowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wybo- rach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.Urz. WE 1994 L 368/38) – Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. – ustawa z 23 kwiet nia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121) Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet nia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, k.p.a. k.p.c. k.wyb. p.p.s.a. u.r.l. u.s.g. u.s.o. u.s.p. u.s.w. poz. 483 ze zm.) – ustawa z 14 czerw ca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – ustawa z 17 lis topada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 101) – ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) – ustawa z 30 sierp nia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admi- nistracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – ustawa z 15 wrześ nia 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 706) – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – ustawa z 7 wrześ nia 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – ustawa z 5 czerw ca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) – ustawa z 5 czerw ca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych ustawa o ujawnianiu informacji – ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) – ustawa z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumen- tach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1388) 9 Wykaz skrótów Czasopisma i publikatory CBOSA FK Lexis.pl M.P. ONSA ONSAiWSA – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – „Finanse Komunalne” – Serwis Prawniczy LexisNexis Polska – Monitor Polski – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Są- dów Administracyjnych OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSA OSNC OSNKW OSNP – Orzecznictwo Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych OSP OSS OTK OTK ZU PiP Prz.Pr.Publ. PS RPEiS SIP ST Organy i instytucje NSA SA SN TK WSA i Spraw Publicznych – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy – „Państwo i Prawo” – „Przegląd Prawa Publicznego” – „Przegląd Sejmowy” – „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” – System Informacji Prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer – „Samorząd Terytorialny” – Naczelny Sąd Administracyjny – Sąd Apelacyjny – Sąd Najwyższy – Trybunał Konstytucyjny – Wojewódzki Sąd Administracyjny www.lexisnexis.plWprowadzenie Jednostki samorządu terytorialnego mają konstytucyjnie gwarantowaną osobowość prawną. O posiadaniu osobowości prawnej gminy, powiatu i województwa przesądzają także przepisy wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych. Występowanie atrybutu osobowości prawnej powoduje, że wskazane jednostki są osobami prawnymi, mają daleko idącą samodzielność w funkcjonowaniu. Samodzielność ta podlega ochro- nie sądowej. Gmina, powiat i województwo, podobnie jak inne osoby prawne, działają przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie oraz wydanym na jej podstawie statucie. Jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się jednak daleko idącą specyfiką w porównaniu z pozostałymi podmiotami wyposażonymi w atrybut osobowości praw- nej. Ta specyfika wyraża się m.in. możliwością wypowiadania się przez jednostki sa- morządu terytorialnego nie tylko za pośrednictwem ustawowo okreś lonych organów, lecz także za pośrednictwem mieszkańców, którzy wespół z odpowiednim terytorium tworzą jednostki samorządu terytorialnego. Możliwy sposób wypowiadania się gminy, powiatu i województwa sprowadza się zatem do prawa wyrażania woli za pośrednic- twem mieszkańców, czyli z wykorzystaniem formy demokracji bezpośredniej, oraz do wyrażania woli za pośrednictwem organów, a więc z wykorzystaniem formy demokra- cji pośredniej. W przypadku wypowiadania się przez swoich członków jednostki samorządu teryto- rialnego korzystają z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do przeprowadzenia gło- sowania w ramach referendum lokalnego oraz wyborów do organów stanowiących i organu wykonawczego na poziomie podstawowej jednostki samorządu terytorialne- go, jaką jest gmina. Władcze formy wypowiadania się gminy, powiatu i województwa za pośrednictwem organów sprowadzają się de facto do uchwał organów kolegialnych oraz zarządzeń wydawanych przez organy monokratyczne. Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie administracyjnoprawnych, wład- czych, wiążących form wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego, jakimi są: referendum lokalne i wybory samorządowe oraz uchwały i zarządzenia. Rozważa- niom poddane zatem zostały tylko administracyjnoprawne formy wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego, którym w zależności od przedmiotu ich regulacji można przypisać cechę władczości oraz atrybut wiążącej mocy obowiązującej. Poza za- 11 Wprowadzenie kresem pracy znalazły się więc cywilnoprawne formy wypowiadania się jednostek sa- morządu terytorialnego, właś ciwe również innym osobom prawnym jako metody wy- powiadania się, a także formy o charakterze niewiążącym (czyli konsultacyjnym), względnie niewładczym. Ponadto celem opracowania jest również ustalenie koniecznych warunków, jakie muszą zaistnieć, by wyrażona przez mieszkańców bądź organy samorządowe wola mogła stać się prawnie wiążącym sposobem wypowiadania się gminy, powiatu i województwa. Praca ma stanowić także próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy mieszkańcy – członkowie wspólnot samorządowych tworzący wespół z odpowiednim terytorium jednostki samorządu terytorialnego – mają skutecznie zapewnioną możliwość współ- decydowania o sprawach publicznych dotyczących tych jednostek. Niniejsze opracowanie ma również wykazać, czy regulacje prawne dotyczące wykształ- conych dotychczas form władczego wypowiadania się jednostek samorządu terytorialne- go są wystarczającymi metodami formułowania woli gminy, powiatu i województwa. Wskazane cele zdeterminowały przyjęty podział, jak również kolejność omawianych zagadnień. Stąd też pierwsza, wstępna część pracy zawiera omówienie problematyki dotyczącej osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego wraz budzącymi spory doktrynalne aspektami podziału tej osobowości na publiczno- i prywatnopraw- ną. Przeanalizowanie tych zagadnień wykazało, że osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego cechuje się odmiennością w porównaniu z osobowością, jaką mają inne osoby prawne. Zasadnicza część niniejszego opracowania dotyczy dwóch odrębnych bloków tema- tycznych: wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego za pośrednictwem mieszkańców oraz wypowiadania się tych podmiotów za pośrednictwem ich samorzą- dowych organów. Jako istotne wprowadzenie do tej materii potraktowane zostały kwestie dotyczące ustalenia tego, która z prawnie dopuszczalnych metod wyrażania woli przez gminę, powiat i województwo, stanowiących przedmiot niniejszego opracowania, jest możli- wa do wykorzystania w okreś lonej sferze działalności jednostek samorządu terytorial- nego. Szczególnie ważna w tym zakresie była problematyka prawnej możliwości wyko- rzystania referendum lokalnego będącego formą demokracji bezpośredniej także do rozstrzygania tych spraw gminnych, powiatowych i wojewódzkich, które zostały przez ustawodawcę zastrzeżone do wyłącznej właś ciwości organów samorządowych. Czy owa wyłączna właś ciwość dotyczy także mieszkańców? Wyjaśnienie tego zagadnienia wymagało podjęcia próby ustalenia, czy w ustroju polskiego samorządu terytorialnego prymat przyznaje się demokracji bezpośredniej czy też pośredniej. Ustalone konkluzje dały bowiem podstawę do okreś lenia przedmiotu referendum lokalnego, który to przedmiot jest inaczej okreś lony w Konstytucji RP i inaczej ujęty w ustawie o referen- dum lokalnym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy są rozbieżne oceny dotyczące tego, co może stanowić materię referendalną, i to zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, mimo już stosunkowo długiego okresu funkcjonowania instytucji referendum lokalne- 12 www.lexisnexis.plWprowadzenie go w polskim ustroju samorządowym oraz licznych analiz tego zagadnienia dokonywa- nych przez Trybunał Konstytucyjny. Okreś lenie, której formie demokracji przepisy prawa przyznają prymat w polskim sa- morządzie terytorialnym, pozwoliło ustalić, jaka metoda wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego, tj. bezpośrednia przez mieszkańców czy też pośrednia przez organy, ma pierwszeństwo w sytuacji, gdy obydwie formy są możliwe do zastosowania. W tym kontekście odniesiono się także do istniejących w doktrynie poglądów zaliczają- cych mieszkańców decydujących w imieniu jednostek samorządu terytorialnego do or- ganów stanowiących gminy, powiatu i województwa. W części dotyczącej wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego za pośred- nictwem mieszkańców omówione zostało pojęcie wspólnoty samorządowej. Analizie poddane zostały warunki, które musi spełnić członek gminnej, powiatowej oraz woje- wódzkiej wspólnoty samorządowej, by po pierwsze, mieć status mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego, a po drugie, by mieć wespół z innymi członkami wspólnoty zdolność do wypowiadania się za jednostkę samorządu terytorialnego i zdolność do współdecydowania o jej sprawach. Tematyka dotycząca referendum lokalnego oraz wyborów samorządowych, poza przy- bliżeniem istoty tych form demokracji bezpośredniej, wymagała omówienia procedury ich przeprowadzenia celem wykazania, w jakich warunkach głosowanie mieszkańców może być uznane za ważne i wiążące, a zatem, kiedy może stanowić skuteczną formę wyrażenia woli gminy, powiatu czy województwa. Zagadnieniem stanowiącym drugą, zasadniczą część niniejszego opracowania było władcze, administracyjnoprawne wypowiadanie się jednostek samorządu terytorialne- go za pośrednictwem organów samorządowych. Celem tej części pracy było omówienie zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i uchwał kolegialnych organów jed- nostek samorządu terytorialnego oraz próba udzielenia odpowiedzi m.in. na pytanie, czy są to wyłączne formy wypowiadania się tych organów działających w imieniu gmi- ny i odpowiednio powiatu oraz województwa. Podobnie jak w przypadku referendum lokalnego i wyborów, tak i w tej części opracowania dokonana została analiza procedur towarzyszących organom samorządowym przy wypowiadaniu się we wskazanych for- mach, jak również skutków ich ewentualnych naruszeń. Opisane zostały także prawne sposoby zaskarżania tych form przysługujące podmiotom, których interes albo upraw- nienie zostały nimi naruszone. Z uwagi na częściowe pokrywanie się regulacji prawnych dotyczących referendum lo- kalnego oraz wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego, omówione zagadnienia w części poświęconej referendum lokalnemu dotyczące także wyborów nie zostały poddane powtórnej analizie w ramach tej drugiej formy demokracji bezpo- średniej. W części pracy dotyczącej wyborów samorządowych znajdują się odesłania do omówionych uprzednio zagadnień referendalnych. Analogiczna metoda została przy- jęta w bloku tematycznym poświęconym zarządzeniom wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz uchwałom kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego. 13 Wprowadzenie Rozważania przeprowadzone w pracy mają charakter teoretyczny. Widoczne jest to w szczególności w części dotyczącej zakresu przedmiotowego referendum lokalnego, gdzie w efekcie dokonanej analizy normatywnej opowiedziano się za szerokim ujęciem tego przedmiotu, niezależnie od praktycznych walorów tego rozwiązania bądź nawet wbrew ugruntowanej w tym zakresie praktyce. Zastosowana w pracy metoda badawcza oparta została na analizie prawnoporównawczej i badaniach literaturowych, ocenie stanu prawnego istniejącego w zakresie omawianej tematyki, a także na analizie poglądów prezentowanych w nauce prawa administracyj- nego (w tym głównie samorządu terytorialnego) i w nauce prawa konstytucyjnego (w tym przede wszystkim prawa wyborczego). Badaniom poddano również orzecznic- two głównie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, które pokazuje spo- soby praktycznego zastosowania omawianych regulacji prawnych. Wybrana metoda posłużyła wykazaniu m.in. tego, że ugruntowana w praktyce polskie- go samorządu terytorialnego zasada prymatu demokracji przedstawicielskiej nie do końca znajduje potwierdzenie w przepisach obowiązującego prawa. Problemem okazu- je się często nie tyle konkretna norma prawna, co utrwalona w doktrynie bądź judyka- turze jej interpretacja. Zagadnienia będące przedmiotem niniejszej pracy są znane w literaturze naukowej. Nie ulega wątp liwości, że istniejące w tym zakresie opracowania cechuje głębia i wielo- aspektowość dokonywanych analiz, które prowadzą do słusznych wnios ków. Opraco- wania te są jednak na ogół fragmentaryczne, a zatem nie stanowią kompleksowego omówienia problematyki, która została opisana w niniejszym opracowaniu. Ponadto, co szczególnie istotne, z uwagi na zmianę stanu prawnego znaczna część dotychczas wypracowanego dorobku naukowego utraciła swą aktualność. Mając to na względzie, niniejsza praca stanowi próbę kompleksowego omówienia władczych, administracyj- noprawnych sposobów wypowiadania się specyficznych osób prawnych, jakimi są jed- nostki samorządu terytorialnego. Podkreś lenia wymaga fakt, że całość opracowania zawiera analizę najnowszych regulacjach prawnych, do których zaliczyć należy przede wszystkim Kodeks wyborczy oraz zmiany wprowadzone do ustawy o referendum lo- kalnym obowiązujące od 15 lutego 2013 r. Okoliczność ta wymaga zaakcentowania, ponieważ na kanwie tych całkowicie nowych, względnie znowelizowanych przepisów prawa nie wykształciło się jeszcze orzecznictwo sądowe ani też bogata literatura przed- miotu. Dokonana w niniejszej pracy analiza całkowicie nowych norm prawnych wykazuje, że nie są one wolne od mankamentów, a zatem ich stosowanie będzie wymagało wielu interpretacji prawnych. Spostrzeżenie to dotyczy przede wszystkim regulacji prawnych wynikających z Kodeksu wyborczego, który z uwagi na obecne obowiązywanie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy zacznie de facto w pełni obowią- zywać, począwszy od kolejnych wyborów samorządowych, które odbędą się jesienią 2014 r. Całościowe przeanalizowanie tematyki będącej przedmiotem pracy stało się również podstawą do sformułowania postulatów o charakterze de lege ferenda. 14 www.lexisnexis.plRozdział I Jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawne 1. Uwagi wstępne Osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną (art. 33 k.c.). O przyznaniu osobowości prawnej jednostkom samorządu terytorialnego przesądza art. 165 ust. 1 Konstytu­ cji RP. O posiadaniu tego atrybutu stanowią także przepisy ustrojowych ustaw samo- rządowych, tj. art. 2 ust. 2 u.s.g., art. 2 ust. 2 u.s.p. oraz art. 6 ust. 2 u.s.w. Przyzna- nie gminie, powiatowi i województwu osobowości prawnej oznacza, że jednostki te uzys kały status osób prawnych. O cywilnoprawnej podmiotowości gmin można mówić od wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym, co nastąpiło 27 maja 1990 r. (art. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych1). Z tą też chwilą gminy uzys kały osobowość prawną i stały się odrębnymi od Skarbu Państwa, ale także – na płaszczyźnie prawa cywilnego – równorzędnymi z nim podmiotami prawa2. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do powiatów i województw, które nabyły osobowość praw- ną z mocy prawa wraz z wejściem w życie przepisów ustrojowych ustaw samorządo- wych – o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa, tj. z dniem 1 stycznia 1999 r.3. 2. Znaczenie i rodzaje osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego Zdaniem J. Panejki „Pojęcie osobowości prawnej łączy się z pojęciem korporacji. To ostatnie pojęcie samo przez się nie jest jeszcze pojęciem prawniczem, lecz psycholo- 1 Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. 2 Wyrok SN z 25 stycznia 1996 r., I CRN 242/95, „Prokuratura i Prawo” (dodatek) 1996, nr 5, poz. 39. 3 Art. 1 i 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 99, poz. 631). 15 Rozdział I. Jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawne gicznem i oznacza pojętą jako jedność, mnogość osób fizycznych, posiadających rela- tywnie jednolitą wolę. Korporacją w znaczeniu prawnem staje się ona dopiero przez nadanie jej właś ciwości podmiotu prawnego; przez to skutków prawnych zewnętrzne- go jednolitego działania jej korporacji nie sprowadza się już do tej mnogości, lecz do powstałej przez nią prawnie jednolitej woli”4. T. Bigo, analizując zagadnienie osobowo- ści prawnej, wychodzi z następujących założeń: „1) Osobowość prawna oznacza zdolność stawania się podmiotem praw i obowiązków. 2) Prawa i obowiązki pr., są sytuacjami, które powstają na skutek podlegania podmio- tów działania prawu przedmiotowemu (normom). 3) Działanie składa się z aktów woli”5. L. Rajca zauważa, że: „U podstaw konstrukcji osobowości prawnej związków samorzą- dowych znalazły się teorie realistyczne, nawiązujące do tradycji średniowiecznych wspólnot niemieckich (Genossenschaften) oraz tradycji rzymskich gmin miejskich (mu- nicypium). To właś nie prawo rzymskie wytworzyło zasadę, że korporacja jest jednost- ką prawną, jednostką odrębną od jej członków oraz podmiotem samodzielnych praw i obowiązków. Jednakże prawo rzymskie nie przeciwstawiało wyraźnie osoby prawnej jednostkom, które wchodziły w jej skład […]. Zdaniem tej autorki „istota osobowości prawnej to uznanie czegoś za swoisty podmiot uprawnień i obowiązków. Osobowość prawna jest kwalifikacją prawną, normatywną, polegającą na przyznaniu pewnych uprawnień i obowiązków. Dzięki temu sztuczne twory stają się podmiotami prawa i mogą samodzielnie występować w obrocie prawnym, czyli realizować swoje wyod- rębnione interesy”6. Należy podkreś lić, że o ile przedstawiciele doktryny są zgodni co do tego, że osobo- wość prawna przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego w takim samym zna- czeniu jak pozostałym osobom prawnym, to kwestią sporną w literaturze przedmiotu pozostaje dopuszczalność dzielenia tej osobowości na dwie kategorie: na osobowość publicznoprawną oraz prywatnoprawną (cywilnoprawną). Przyczyną istniejącego spo- ru jest brak przepisów prawa, które expressis verbis wprowadzałby podział na osobo- wość cywilnoprawną i publicznoprawną. Osobowość publicznoprawna jest traktowana jako przymiot pozwalający jednostkom samorządu nawiązywać stosunki prawne z innymi organami administracji publicznej, posiadanie osobowości cywilnoprawnej (prywatnoprawnej) zaś skutkuje tym, że jed- nostki samorządu terytorialnego mogą być podmiotami prawa prywatnego, w szczegól- ności rozporządzać swoim majątkiem, uczestniczyć w obrocie gospodarczym na zasa- dach zbliżonych do tych, które przysługują innym uczestnikom tego obrotu. M. Szewczyk zauważa, że: „Zagadnienie podmiotowości prawnej gminy, a także jej organów i jedno- stek organizacyjnych rodzi […] praktyczne implikacje niemal w całym obszarze obrotu prawnego: tak przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnych (np. w zakresie obrotu nie- ruchomościami stanowiącymi mienie komunalne, czy tzw. gminne), jak i w zakresie 4 J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, s. 82. 5 T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świet le ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 41. 6 L. Rajca, Konstrukcja osobowości prawnej samorządu terytorialnego, ST 2004, nr 3, s. 7. 16 www.lexisnexis.pl2. Znaczenie i rodzaje osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego stosunków uregulowanych przepisami prawa pracy, a także w zakresie regulacji admi- nistracyjnoprawnych”7. Na aspekt funkcjonowania zarówno osobowości cywilnoprawnej, jak i publicznopraw- nej zwracano uwagę jeszcze przed reaktywacją współczesnego polskiego samorządu terytorialnego. Przykładowo J. Starościak wskazywał na brak zgody co do znaczenia konstrukcji osobowości publicznoprawnej, ponadto wiązał pojęcie osobowości publicz- noprawnej i cywilnoprawnej z istnieniem problematyki decentralizacji. Zdaniem tego autora osobowość prawna jednostki powołanej do wykonywania zarządu częścią fun- duszu włas ności państwowej nie ma żadnego innego uzasadnienia, jak tylko potrzeby obrotu cywilnoprawnego. Jest to zatem wyłącznie osobowość prawa cywilnego. Tylko bowiem w sferze prawa cywilnego występują bezpośrednie skutki prawne tej osobowo- ści. Konstruowanie tej osobowości w innym zakresie jest zbędne, gdyż w sferze prawa administracyjnego z posiadania tej osobowości nie płyną ani żadne szczególne upraw- nienia, ani obowiązki. J. Starościak przyznawał jednakże, iż pośrednio sprawa osobo- wości prawnej organu wykonującego zarząd części majątku społecznego ma wielkie znaczenie w sferze pozycji ustrojowej tego organu. Skoro bowiem osobowość prawna stanowi sformalizowanie udokumentowania pewnej samodzielności organu admini- stracyjnego w sferze zarządu majątkiem państwowym, to ta sfera samodzielności może być bądź to fragmentem, bądź też ostoją ogólnej samodzielności organu administracyj- nego – a to już oznacza istnienie problematyki decentralizacji. Autor ten twierdził jednak, że: „Jeśli jedyną konsekwencją tej osobowości miało być uprawnienie organu administracyjnego do obrony swych kompetencji, do zabezpiecze- nia się przed nieuzasadnioną ingerencją ze strony organu wyższego stopnia, to do osiąg nięcia tego efektu posiadanie osobowości prawnej przez organ administracyjny jest zupełnie zbędne. Jest to bowiem prawo i obowiązek każdego organu administra- cyjnego, niezależnie od tego, czy jest on wyposażony, czy też nie w osobowość prawną, lub […] osobowość publicznoprawną”8. J. Starościak odrzucał również koncepcje, w myśl których posiadanie osobowości publicznoprawnej stanowiło podstawę do wy- suwania wobec państwa nie tylko roszczenia prawnego o prowadzenie pewnych zadań administracyjnych na zasadzie samodzielności, ale i stwarzało roszczenie o rozszerze- nie tych zadań. W opinii tego autora takie pojmowanie osobowości publicznoprawnej organu administracji zdecentralizowanej było interpretacją dowolną, nieuzasadnioną prawnie, ponieważ żadne przepisy tego „roszczenia” wobec państwa nie stwarzały9. J. Wasilkowski natomiast akceptował wyłącznie cywilnoprawny aspekt osobowości prawnej, twierdząc, że: „osobowość prawna przedsiębiorstw państwowych i niektó- rych innych organów zarządu mieniem ogólnonarodowym ma doniosłe znaczenie or- ganizacyjne, ponieważ pozwala nadać pewnym stosunkom między tymi organami cha- rakter stosunków cywilnoprawnych. W szczególności umożliwia ona przyobleczenie zachodzącej między nimi wymiany dóbr i usług w formę stosunków umownych […]”10. 7 M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993, nr 3, s. 35. 8 J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 37. 9 Tamże, s. 38–39. 10 J. Wasilkowski, Prawo rzeczowe w zarysie, Warszawa 1957, s. 45. 17 Rozdział I. Jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawne Na kanwie współczesnego samorządu terytorialnego zagadnieniem osobowości praw- nej jednostek samorządu terytorialnego zajmował się m.in. A. Agopszowicz. Zdaniem tego autora: „Doktryna posługuje się […] wprawdzie pojęciem osobowości publiczno- prawnej, brak jednak przepisów prawa administracyjnego materialnego, z których mo- głoby wynikać, na czym polegają atrybuty takiej osobowości i czym miałyby się one różnić od osobowości cywilnoprawnej”11. Analizując pogląd A. Agopszowicza, należy zgodzić się, że przepisy materialnego prawa administracyjnego (podobnie jak i inne normy prawne) nie zawierają żadnych regulacji wskazujących wprost na istnienie dwóch typów osobowości prawnej czy też dwóch aspektów tego atrybutu, przesądzają- cego o samodzielności prawnej osoby prawnej. Wydaje się jednak, że istota zagadnie- nia dotyczącego osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego, w szczegól- ności w jej publicznoprawnym aspekcie, wiąże się nie tyle z tym, czy jest ono expressis verbis przewidziane normą prawną, lecz z tym, czy wyodrębnienie tej osobowości jest konieczne np. z uwagi na specyfikę osób prawnych, jakimi są: gmina, powiat i woje- wództwo, odrębność tych jednostek od państwa oraz różnice zachodzące między tymi jednostkami a pozostałymi osobami prawnymi (tj. nieposiadającymi statusu podmio- tów publicznych). Pierwsza zasadnicza różnica między osobami prawnymi niebędącymi jednostkami sa- morządu terytorialnego a gminą, powiatem i województwem sprowadza się do tego, że jednostki samorządu terytorialnego mają szerszy zakres działania, tj. taki, który wykra- cza poza stosunki o charakterze prywatnoprawnym. Jednostki te działają bowiem także w sferze publicznoprawnej, wykonując zadania o charakterze publicznym, podlegając nadzorowi państwowemu, posiadając legitymację prawną do władczego oddziaływania na inne podmioty itd. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że: „Osoby publiczno- prawne (podmioty posiadające osobowość publicznoprawną) to podmioty korzystające równocześnie z uprawnień płynących z osobowości prywatnoprawnej oraz z władztwa publicznego”12. Szczególny charakter osób prawnych będących jednostkami samorządu terytorialnego wyraża się także w tym, że osoby te działają nie tylko przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawach oraz ich statutach, ale także bezpośrednio za po- średnictwem mieszkańców, którzy wespół z odpowiednim terytorium tworzą te jed- nostki samorządowe. W zależności bowiem od tego, czy jednostki te funkcjonują w sfe- rze prawa publicznego, czy w sferze prawa prywatnego, mają one zupełnie odmiennie okreś lone reguły postępowania. Jako osoby prawa publicznego jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek działać na podstawie i w granicach obowiązującego pra- wa, jako zaś osoby prawne funkcjonujące w obrocie cywilnoprawnym – podobnie jak inne osoby prawne – nie są związane tą regułą. Na aspekt poddania funkcjonowania gminy dwóm reżimom prawnym, tj. prawa prywatnego i publicznego, wskazali także B. Adamiak i J. Borkowski13. Potwierdzeniem słuszności powyższej argumentacji są po- 11 A. Agopszowicz, w: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 49. 12 L. Rajca, Konstrukcja osobowości prawnej…, s. 19. 13 B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, ST 1991, nr 1–2, s. 39. 18 www.lexisnexis.pl2. Znaczenie i rodzaje osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego glądy zaprezentowane w orzecznictwie sądowym i w literaturze przedmiotu. Przykła- dowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2007 r. dokonał wy- raźnie odróżnienia pozycji prawnej gminy jako właś ciciela mienia działającego w sferze cywilnoprawnej od działania tej jednostki jako podmiotu prawa publicznoprawnego. Sąd ten przyjął bowiem, że park ma służyć zaspokajaniu potrzeb wypoczynku i rekre- acji wszystkich jego użytkowników (art. 7 ust. 1 i 12 w zw. z pkt 5 i 10 u.s.g.). Gmina jako właś ciciel parku ma prawo i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu jego funkcjonowaniu. Jedyne ograniczenie, to by nie były to działania sprzeczne z prawem. Żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw parkom, nie ma więc racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości i nie narusza to zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, skoro mieści się w granicach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej po- wierzonych gminom w trybie art. 7 u.s.g.14. W. Skrzydło stwierdził natomiast, że: „W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą okreś lać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej or- gan podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują or- gany działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny”15. Świadomość konieczności wyodrębnienia publicznoprawnego aspektu osobowości jed- nostek samorządu terytorialnego występowała także już na etapie reaktywacji współ- czesnego polskiego samorządu terytorialnego. M. Kulesza wskazywał, że: „Dziś należa- łoby dążyć do stworzenia samorządu terytorialnego jako nowej, dostosowanej do obecnych warunków, konstrukcji prawno-ustrojowej. W szczególności, jednostki samo- rządu terytorialnego powinny być wyposażone w osobowość prawną, dzięki której sta- łyby się odrębnymi podmiotami zarówno w sferze kompetencji administracyjnych, jak i stosunków majątkowych”16. Pogląd ten M. Kulesza prezentował także w kolejnych publikacjach, gdzie podkreś lał, że: „w koncepcji »samorządu terytorialnego« wcale nie sam samorząd zajmuje miejsce centralne. Podstawową konstrukcją pojęciową jest tu gmina, jako odrębny podmiot praw i obowiązków zarówno o charakterze majątko- wym, jak i – co ważniejsze – o charakterze publicznoprawnym”17. Podobne spostrzeże- nie wyraziła T. Rabska, upatrująca możliwości prawnego wyrażania pozycji samorządu w systemie administracyjnym państwa w przyznaniu mu osobowości publicznopraw- nej. Zdaniem tej autorki osobowość publicznoprawna jest „immanentną cechą kon- 14 I OSK 1237/07, Lexis.pl nr 1619198. 15 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002. 16 M. Kulesza (red.), Opinia o założeniach do projektu ustawy o radach narodowych, w: Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, Warszawa 1982, s. 184. 17 M. Kulesza, Niektóre zagadnienia prawne definicji samorządu terytorialnego, PiP 1990, nr 1, s. 22. 19 Rozdział I. Jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawne strukcji prawnej samorządu […]. Przyznanie wprost gminom osobowości publiczno- prawnej, zwłaszcza w ustawie konstytucyjnej, zapewni im nie tylko samodzielność i podmiotowość, także w stosunkach włas nościowych, ale podniesie również status ustrojowy samorządu. Jednocześ nie wskaże, że organy samorządowe w wykonywaniu zadań publicznych reprezentują inny podmiot niż całe państwo, a mianowicie wspól- notę mieszkańców okreś lonej przestrzeni terytorialnej”18. O powodach, dla których konieczne jest wydzielenie osobowości publicznoprawnej jed- nostek samorządu, wypowiadała się L. Rajca: „Przyznanie wprost jednostkom samo- rządu terytorialnego osobowości publicznoprawnej, zwłaszcza w Konstytucji, zapewni- łoby im nie tylko samodzielność i podmiotowość, także w stosunkach włas nościowych, ale podniosłoby status ustrojowy samorządu. Wskazywałoby również, że organy jedno- stek samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne reprezentują inny podmiot niż całe państwo, a mianowicie wspólnotę mieszkańców okreś lonego teryto- rium”19. Przedstawiciele doktryny podnoszą również, że ustawowe wyodrębnienie oso- bowości publicznoprawnej gminy, powiatu i województwa stanowiłoby zakończenie procesu decentralizacji. Taki pogląd prezentuje M. Kruszewska-Gagoś, której zdaniem: „gmina w Polsce jest podmiotem publicznoprawnym odrębnym od państwa jako cało- ści, a wykonywanie przez nią zadań publicznych samodzielnie, w imieniu włas nym i na włas ną odpowiedzialność przemawia za przyznaniem jej osobowości prawnej w sferze prawa publicznego. Wydaje się, że taka była intencja ustawodawcy (chociaż nie została ona sformułowana w sposób klarowny) przypisującego gminie zdolność wykonywania władzy publicznej we włas nym imieniu i na włas ny jej rachunek, a nie na rachunek państwa. Gmina, powiat i województwo jako osoby prawne działają w for- mach władczych, czyli nie są jedynie osobami prawa cywilnego. W związku z tym za- pisana wprost w ustawie osobowość publicznoprawna gminy oraz pozostałych jedno- stek samorządu terytorialnego wyeksponowałaby publicznoprawny aspekt ich działalności”20. Zdaniem tej autorki: „Takie rozwiązanie prawne stanowiłoby dopełnie- nie procesu decentralizacji władzy w Polsce”21. Podobnie twierdzi L. Rajca, wskazując, że: „Państwo powinno wykorzystać konstrukcję osobowości publicznoprawnej, nada- jąc ją samorządowi terytorialnemu i uznając w ten sposób jego pozycję ustrojową – »działającego w łonie i wewnątrz państwa jako organizacji społeczeństwa globalnego – ale we włas nym imieniu i na włas ny rachunek z wykorzystaniem, w okreś lonym przez państwo zakresie, władztwa scedowanego nań przez państwo«. W takim ujęciu osobowość publicznoprawna oznaczałaby decentralizację władztwa państwowego na rzecz samorządu terytorialnego”22. Na związek osobowości publicznoprawnej z funk- cjonowaniem systemu zdecentralizowanego wskazywał również J. Starościak23. 18 T. Rabska, Głos w dyskusji pt. „Niepewna wizja administracji publicznej”, oprac. J. Składowski, „Wspólnota” 1995, nr 24, s. 11. 19 L. Rajca, Konstrukcja osobowości prawnej…, s. 22–23. 20 M. Kruszewska-Gagoś, Podmiotowość publicznoprawna gminy, Lublin 2009, s. 200. 21 Tamże, s. 204. 22 L. Rajca, Konstrukcja osobowości prawnej…, ST 2004, nr 3, s. 23. 23 J. Starościak, Decentralizacja administracji…, s. 37. 20 www.lexisnexis.pl2. Znaczenie i rodzaje osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego W opinii S. Fundowicza: „Polskie ustawy samorządowe stwierdzają, że jednostki samo- rządu terytorialnego posiadają osobowość prawną. Mimo że wprost nieokreś lony zo- stał charakter tej osobowości, to powiązanie jej w jednej jednostce redakcyjnej z wyko- nywaniem zadań publicznych we włas nym imieniu i na włas ną odpowiedzialność oraz zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a także charakter całej regulacji samorządowej pozwalają okreś lić tę osobowość jako publicznoprawną. To dla- tego, że jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną, może ona wyko- nywać zadania publiczne we włas nym imieniu i na włas ną odpowiedzialność i dlatego też może samodzielnie te zadania wykonywać, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej […]. Błędne jest konstruowanie osobowości publicznoprawnej jako odpowied- nika osobowości prywatnoprawnej […]”24. Za wydzieleniem osobowości publiczno- prawnej i cywilnoprawnej zdają się przemawiać także B. Adamiak i J. Borkowski. Zda- niem tych autorów ogólny kształt samodzielności gminy okreś la art. 2 u.s.g., który w swej konstrukcji jest trójczłonowy. W ust. 1 i 2 wyznacza się treść i granice samo- dzielności, a w ust. 3 ustanawia się gwarancję. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.s.g. gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu włas- nym i na włas ną odpowiedzialność, w art. 2 ust. 2 u.s.g. stanowi się, że gmina ma osobowość prawną. W ten sposób okreś lono dwie sfery samodzielności, które są podda- ne dwóm reżimom prawnym. Przepis ust. 1 przywołanego artykułu odnosi się do sa- modzielności w dziedzinie prawa publicznego, a przepis ust. 2 przywołanego artykułu statuuje samodzielność gminy w obrocie cywilnym – w sferze prawa prywatnego. W sprawach majątkowych oraz praw poddanych regulacji cywilnoprawnej gmina dzia- ła jak każda inna osoba prawna. Samodzielność w sferze prawa publicznego wynika również z art. 51 ust. 1 u.s.g., przyznającego gminie samodzielność w prowadzeniu gospodarki finansowej na pod- stawie włas nego bud żetu25. Na istnienie osobowości publicznoprawnej jednostek sa- morządu terytorialnego wskazuje także M. Kotulski, twierdząc, że: „Jednostka samo- rządowa ma osobowość prawną, z czym łączy się samodzielność sprawowania administracji publicznej. Równocześnie w samorządzie występuje skrystalizowane pu- bliczne prawo podmiotowe, czyli prawo rozporządzania władzą publiczną. Osobowość publicznoprawna jest skutkiem prawa pozytywnego. Na jego podstawie gmina może realizować funkcje administracji publicznej”26. Zdaniem Z. Niewiadomskiego „kon- strukcja osobowości prawnej jest współcześnie potrzebna, ponieważ wzmacnia pozycję jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc o ich samodzielności w stosunku do organów państwa, w szczególności administracji rządowej. Obecne przepisy stwierdza- jące, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną są niewystarcza- jące. Nie są one bowiem »zwyk łymi« osobami prawnymi, lecz korporacjami publiczno- 24 S. Fundowicz, w: Encyklopedia samorządu terytorialnego, red. K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik, Warszawa 2010, s. 514; zob. także S. Fundowicz, Osoby prawne prawa publicznego w pra- wie polskim, ST 2000, nr 3, s. 3–12. 25 B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje prawne…, s. 39. 26 M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, ST 2000, nr 1–2, s. 87. 21 Rozdział I. Jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawne prawnymi wykonującymi zadania wychodzące poza zakres »zwyk łej« osoby prawnej”27. Z. Niewiadomski, wypowiadając się na temat istoty samorządu terytorialnego, stwier- dził też, że „jest on korporacją lokalnego społeczeństwa o odrębnej od państwa pod- miotowości prawnej. Ta podmiotowość może mieć różny zakres i w zależności od przy- jętego mo delu samorządu różne rzeczy się przez nią rozumie. Czy w samorządzie ważniejsze jest imperium czy dominium? Oczywiście, przede wszystkim imperium, ale bez dominium ono nie istnieje”28. Funkcjonowanie osobowości publicznoprawnej jed- nostek samorządu terytorialnego uzys kało aprobatę także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego29. Mimo że potrzeba wydzielenia osobowości publicznoprawnej gminy, powiatu i samo- rządowego województwa znajduje wskazane uzasadnienie merytoryczne, to jednak we współczesnej doktrynie prawa nadal istnieją głosy sprzeciwiające się tej konstrukcji. Przeciwnicy argumentują bowiem, że: „Pojęcie »osobowość prawna« na gruncie nasze- go systemu prawnego ma jednak wyraźnie odniesienie cywilistyczne. Nie podlega wątp liwości, że gmina jest osobą prawną prawa cywilnego. Pozwala to na administro- wanie w formach cywilnoprawnych, co ma szczególne znaczenie w administracji usług, która jest podstawową dziedziną aktywności gminy. Należy sobie wszakże zda- wać sprawę z faktu, że jest to w każdym przypadku ostatecznie działalność skierowana na zaspokojenie potrzeb publicznych. Dlatego też otwarta pozostaje kwestia osobowo- ści publicznoprawnej gminy”30. Zdaniem P. Radziewicza: „Osobowość prawna jest jed- na na całym obszarze prawa, coś takiego jak »osobowość publicznoprawna« samorządu 27 Z. Niewiadomski, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorzą- dzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 6. 28 Z. Niewiadomski, Głos w dyskusji pt. „Niepewna wizja administracji publicznej”, oprac. J. Składow- ski, „Wspólnota” 1995, nr 24, s. 14. 29 Przykładowo w wyroku z 24 stycznia 1995 r. (K 5/94, OTK 1995, nr I, poz. 3) Trybunał Konstytu- cyjny stwierdził, że: „W sferze prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby prawnej ponadto wiąże się immanentnie z jej uprawnieniami właś cicielskimi i innymi prawami majątkowymi […]. W sferze prawa publicznego należy wyprowadzić zasadę samodzielności gminy także i z postano- wień, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imie- niu włas nym, co stanowi powtórzenie sformułowania z dawnego art. 44 ust. 1 Konstytucji RP i na włas ną odpowiedzialność, co jest sformułowaniem nowym […]”. W uchwale Trybunału Konstytucyj- nego z 23 czerw ca 1993 r. (W 3/92, OTK 1993, nr II, poz. 46) zostało natomiast przyjęte, że: „pod- miotowość cywilnoprawna gminy polega m.in. na tym, iż posiada ona niezależną od państwowej włas ność. Gmina, posiadając zdolność prawną, może stawać się podmiotem praw i obowiązków, czy- li zaciągać zobowiązania i nabywać prawa we włas nym imieniu. Oczywiście gmina jako osoba praw- na posiada także, działając poprzez swoje organy, zdolność do czynności prawnych. Gmina może stawać się podmiotem stosunków cywilnoprawnych, które charakteryzują się równorzędnością stron, brakiem występowania stosunku podległości jednego podmiotu wobec drugiego. Istotną cechą sto- sunku cywilnoprawnego jest m.in. to, że żaden z jego podmiotów nie posiada okreś lonej prawem kompetencji do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów tegoż stosunku. Natomiast występowanie gminy w roli osoby prawa publicznego wiąże się przede wszystkim z samo- dzielnością w sferze niemajątkowej, wykonywaniem przez gminę funkcji administracyjno-zarządza- jących na okreś lonym terenie […]. Gmina, wykonując zadania publiczne, działa także jako jednostka samorządowa. W oparciu o posiadane imperium gmina wykonuje funkcję administracyjno-zarządza- jącą na danym terenie”. 30 W. Miemiec, Podmiotowość publicznoprawna gminy, ST 1991, nr 11–12, s. 19. 22 www.lexisnexis.pl2. Znaczenie i rodzaje osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego terytorialnego najzwyczajniej nie istnieje. Nie ma żadnej odrębnej od państwa »osobo- wości« w sferze prawa publicznego”31. W opinii tego autora państwo „jest całością prawnej organizacji życia zbiorowego. W sferze prawa publicznego może być tylko je- den suweren, jedna osoba prawa publicznego. Suwerenem tym jest państwo. Obok państwa nie ma miejsca dla innej osoby prawa publicznego, która dysponowałaby wła- dzą pierwotną (niepochodzącą) i nieograniczoną”32. P. Radziewicz uważa, że: „Osobo- wość prawna jednostek samorządowych ma charakter tylko i wyłącznie cywilnopraw- ny, a dla abstrakcyjnej konstrukcji samorządu terytorialnego, jako instytucji prawa administracyjnego, nie ma to i nie może mieć żadnego istotnego znaczenia”33. E. Łę- towska analizująca zagadnienie zdolności prawnej wskazuje, że odnosi się ona „tylko do praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym […]. Posiadanie podmiotowości prawnej w zakresie prawa cywilnego jest zazwyczaj bez znaczenia dla innych gałęzi prawa i możliwości bycia w ich ramach podmiotami administracyjno-, finansowo- czy karnoprawnych stosunków”34. Zdaniem tej autorki: „Fakt posiadania osobowości praw- nej jest bez znaczenia dla statusu danej jednostki w innych działach prawa”35. Oponen- tem osobowości publicznoprawnej jest także E. Bojanowski, który stoi na stanowisku, „iż obowiązujące »prawo samorządowe« nie daje podstaw do wyodrębniania tzw. pu- blicznoprawnej osobowości prawnej gminy […]”36. W najnowszej doktrynie prawa nieco odmienne stanowisko od omówionych w kwestii osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego zaprezentowała J. Jagoda. Autorka ta, opowiadając się wprawdzie za wyłącznie cywilnoprawnym charakterem osobowości prawnej gminy, powiatu i województwa, wyraźnie akcentuje posiadanie podmiotowości prawnej tych jednostek, dokonując jednocześ nie rozróżnienia pojęć „osobowość prawna” i „podmiotowość prawna”. Zdaniem J. Jagody w prawie cywilnym pojęcia „podmiotowość prawna” i „osobowość prawna” są tożsame, jednakże: „Inaczej jest w prawie administracyjnym, w którym należy wyraźnie odróżnić od siebie pojęcia podmiotowości i osobowości prawnej. Podmiotowość administracyjnoprawną posiada każdy podmiot, któremu normy prawa administracyjnego wyznaczają obowiązki lub przyznają okreś lone prawa”37. Autorka ta twierdzi, że „jednostki samorządu terytorial- nego stanowią odrębne od państwa podmioty prawa administracyjnego, mają zatem podmiotowość administracyjnoprawną. Brak jest natomiast podstaw do tego, by jed- nostkom samorządu terytorialnego przypisywać osobowość administracyjnoprawną. Osobowość prawa zakłada bowiem, że dany podmiot może posiadać prawa i obowiązki w ogóle, a nie jedynie szczegółowo okreś lone. Nie można zatem wywodzić osobowości 31 P. Radziewicz, Kilka uwag w sprawie prawnej przydatności pojęcia „osoba prawa publicznego”, ST 2000, nr 6, s. 18. 32 Tamże, s. 4. 33 Tamże, s. 12. 34 E. Łętowska, Podstawy prawa cywilnego, Warszawa 1997, s. 66. 35 Tamże, s. 76. 36 E. Bojanowski, Samodzielność gminy w świet le ustawy o samorządzie terytorialnym, w: Samorząd terytorialny. Część I. Wybrane problemy teoretyczne i prawnoustrojowe, Gdańsk 1992, s. 99. 37 J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 59. 23 Rozdział I. Jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawne publicznoprawnej jednostek samorządu terytorialnego z faktu posiadania przez nie na- wet bardzo licznych i istotnych kompetencji administracyjnych, gdyż w dalszym ciągu pozostajemy przy ich szczegółowym wyliczeniu, poza którym jednostki te nie mogą działać, powołując się na swoją osobowość publicznoprawną”38. Podsumowując, należy stwierdzić, że przedstawiciele doktryny negujący istnienie oso- bowości publicznoprawnej nie mają głosu wiodącego w rozważaniach dotyczących osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego, będącej konstytucyjnie gwa- rantowanym atrybutem samodzielności gminy, powiatu i województwa. Zdecydowana większość przedstawicieli opowiada się bowiem za faktycznym istnieniem osobowości publicznoprawnej, nadając jej konkretne znaczenie prawne. Wśród zwolenników wy- dzielenia tej osobowości pojawiają się co najwyżej postulaty, by de lege ferenda wyod- rębnić tę osobowość wprost w obowiązujących przepisach prawa. 3. Sposoby wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego Posiadając osobowość prawną, jednostki samorządu terytorialnego wypowiadają się za pośrednictwem swoich organów. Kwestia ta nie budzi wątp liwości w świet le obowiązu- jących przepisów prawa. Artykuł 38 k.c. stanowi bowiem, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie, na- tomiast zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organami tymi są: rada gminy (miejska, miasta) i wójt (burmistrz, prezydent miasta) – w gminie, rada powiatu i zarząd powiatu – w powiecie oraz sej
Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Władcze, administracyjnoprawne formy wyrażania woli przez jednostki samorządu terytorialnego. Wydanie 1
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Referendum_i_wybory_oraz_zarzadzenia_i_uchwaly_jednostek_samorzadu_terytorialnego__Wladcze__administracyjnoprawne_formy_wyrazania_woli_przez_jednostki_samorzadu_terytorialnego__Wydanie_1-ebookRO/p0201773i020" target="_blank" title="Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Władcze, administracyjnoprawne formy wyrażania woli przez jednostki samorządu terytorialnego. Wydanie 1 [Anna Wierzbica] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Władcze, administracyjnoprawne formy wyrażania woli przez jednostki samorządu terytorialnego. Wydanie 1 [Anna Wierzbica] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>