Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2017-0017_PL.html
Timestamp: 2019-11-22 12:19:40
Legal References Found: art. 11
 art. 10
 art. 352
 art. 352
 art. 167
 art. 352
 art. 167
 art. 352
 art. 167
 art. 352
 art. 10
 art. 20
 art. 11

Document Content:
844k 82k
w sprawie wdrożenia rozporządzenia Rady (UE) nr 390/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. ustanawiającego program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020
Sprawozdawczyni: María Teresa Giménez Barbat
Dnia 14 września 2015 r. sprawozdawczyni powierzono zadanie opracowania sprawozdania w sprawie wdrożenia rozporządzenia Rady (UE) nr 390/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. ustanawiającego program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020.
Niniejsze sprawozdanie ma na celu przedstawienie pierwszych doświadczeń związanych z wdrożeniem programu „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020, który jest obecnie realizowany od dwóch lat. W sprawozdaniu sprawozdawczyni chciałaby zaprezentować posłom przegląd obecnego stanu wdrożenia programu oraz pomóc im w lepszym zrozumieniu, jakie elementy funkcjonują prawidłowo w bieżącej edycji programu „Europa dla Obywateli” oraz jakie są główne obszary budzące zaniepokojenie wnioskodawców i beneficjentów. Wnioski ujęte w sprawozdaniu powinny stanowić wkład w śródokresowy przegląd wdrażania programu, który Komisja Europejska zobowiązana jest przedłożyć w 2017 r., a także w komunikat w sprawie kontynuacji programu, który powinien zostać opublikowany przez Komisję w 2018 r.
Aby móc wyciągnąć wnioski i wydać wstępne zalecenia, sprawozdawczyni zorganizowała kilka posiedzeń z udziałem przedstawicieli Komisji Europejskiej (KE) oraz Agencji Wykonawczej ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA). Otrzymała także cenne informacje zwrotne wynikające z analizy opartej na wywiadach z krajowymi punktami kontaktowymi odpowiedzialnymi za wdrażanie programu na szczeblu krajowym, które zostały przeprowadzone przez Coffey w okresie od marca do maja 2016 r. na zlecenie Departamentu Tematycznego Dyrekcji B. Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego (EPRS) opracowało „Ocenę wdrożenia w Europie”, która także zawiera dogłębną analizę programu „Europa dla Obywateli”.
Ponadto sprawozdawczyni wzięła udział w posiedzeniu zainteresowanych stron zorganizowanym przez biuro PE w Barcelonie w dniu 30 maja 2016 r. W tym kontekście sprawozdawczyni miała okazję spotkać się z wieloma hiszpańskimi beneficjentami programu, a także z przedstawicielami krajowego punktu kontaktowego Hiszpanii. Sprawozdawczyni była też obecna podczas posiedzenia grupy dialogu obywatelskiego zorganizowanego przez Komisję w Barcelonie w dniach 31 maja i 1 czerwca 2016 r.
Od momentu mianowania sprawozdawczyni gromadziła także informacje w ramach spotkań z różnymi stowarzyszeniami, między innymi:
- Radą Gmin i Regionów Europy (CEMR)
- Platformą Społeczną.
Wszystkie spostrzeżenia wynikające z tych różnych badań, posiedzeń i debat z beneficjentami, zainteresowanymi stronami i instytucjami stanowiły wkład w niniejsze sprawozdanie.
Geneza, struktura i cel programu(1)
Zbliżanie Unii Europejskiej do obywateli od dawna stanowi kluczowy cel europejskich podmiotów kształtujących politykę i Parlamentu Europejskiego, jednak nigdy cel ten nie był tak ważny jak w obecnej sytuacji.
W oparciu o doświadczenia związane z wcześniejszym programem aktywnego obywatelstwa wdrażanym od 2004 r. do 2006 r. program „Europa dla Obywateli” był początkowo ustanowiony na lata 2007–2013(2) w celu zwiększenia poparcia dla integracji europejskiej ze strony obywateli.
W okresie 2007–2013 program „Europa dla Obywateli” objął około 7 milionów bezpośrednich uczestników oraz prawie 25 000 miast w Europie. Stworzył on 350 sieci miast skupiających się na wspólnych kwestiach i zmobilizował około 4250 organizacji społeczeństwa obywatelskiego w celu uwzględnienia kwestii mających znaczenie dla obywateli(3). Po sukcesie pierwszego okresu programowania w kwietniu 2014 r. została przyjęta zmieniona wersja programu „Europa dla Obywateli”.
Podczas gdy istota programu „Europa dla Obywateli” nie uległa zmianie, rewizja tego programu miała na celu uproszczenie jego struktury i zwiększenie jego dostępności dla wnioskodawców. Cele programu zostały przeformułowane z wykorzystaniem prostszego słownictwa oraz zmieniono ich ukierunkowanie na ogólny cel, jakim jest wzmocnienie powiązań między Unią a jej obywatelami. W rozporządzeniu ustanawiającym ten program podkreślono, że celem programu jest „przyczynianie się do zrozumienia przez obywateli Unii jej historii i różnorodności, [i] promowanie obywatelstwa europejskiego oraz poprawa warunków aktywności obywatelskiej i demokratycznej”(4).
W nowym okresie programowania została zmieniona struktura programu, która jest wdrażana w ramach dwóch komponentów i działania horyzontalnego:
 komponent 1: „Pamięć o przeszłości Europy”: uwrażliwianie na pamięć o przeszłości, wspólną historię i wspólne wartości Unii oraz cel Unii;
 komponent 2: „Zaangażowanie demokratyczne i aktywność obywatelska”: zachęcanie do demokratycznej i obywatelskiej aktywności na szczeblu Unii. Środki w ramach komponentu 2 obejmują:
• partnerstwo miast
• sieci miast
• projekty społeczeństwa obywatelskiego
 działanie horyzontalne: wykorzystanie: analiza, rozpowszechnianie i spożytkowywanie wyników projektów.
Odpowiednie środki zostały uproszczone w celu ułatwienia zrozumienia logiki programu. Ponadto dotychczas program „Europa dla Obywateli” określał roczne priorytety szczegółowe dla obydwu komponentów. Od 2015 r. priorytety były ustanawiane dla pozostałego okresu obowiązywania programu na lata 2016–2020. W ten sposób wnioskodawcy mogą lepiej planować i przygotowywać swoje projekty. Komisja zastrzega sobie jednak prawo do przeglądu, dostosowania lub zmiany wykazu priorytetów. Priorytety na okres 2016–2020(5) są następujące:
 w odniesieniu do „Pamięci o przeszłości Europy” (komponent 1):
1. obchody rocznic ważnych wydarzeń historycznych stanowiących punkt zwrotny w najnowszej historii Europy;
2. społeczeństwo obywatelskie i aktywność obywatelska w reżimach totalitarnych;
3. ostracyzm i utrata obywatelstwa w reżimach totalitarnych: wyciąganie aktualnych wniosków;
4. przejście do demokracji i przystąpienie do Unii Europejskiej;
 w odniesieniu do „Zaangażowania demokratycznego i aktywności obywatelskiej” (komponent 2):
1. zrozumienie i poddanie debacie eurosceptycyzmu;
2. solidarność w czasach kryzysu;
3. zwalczanie stygmatyzacji „imigrantów” oraz opracowywanie alternatywnej wersji wydarzeń w celu wspierania dialogu międzykulturowego i wzajemnego zrozumienia;
4. debata na temat przyszłości Europy.
Budżet programu „Europa dla Obywateli” na siedmioletni okres 2014–2020 ustalono na poziomie 185 468 000 EUR. Budżet obecnego programu został zatem znacznie ograniczony, biorąc pod uwagę, że pula środków finansowych poprzedniego programu wynosiła 215 000 000 EUR. W odniesieniu do przydziału budżetu załącznik do rozporządzenia Rady (UE) ustanawiającego program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 określa, że około 20 % całkowitego budżetu programu zostanie przeznaczone na komponent 1; około 60 % całkowitego budżetu programu zostanie przeznaczone na komponent 2; około 10 % całkowitego budżetu programu zostanie przeznaczone na działanie horyzontalne (wykorzystanie); oraz około 10 % całkowitego budżetu programu zostanie przeznaczone na zarządzanie programem.
Na koniec system kwoty ryczałtowej zastąpił system finansowania opartego na budżecie stosowany w przeszłości. Kwoty ryczałtowe pokrywają wszystkie koszty kwalifikowalne działań i wobec wszystkich uczestniczących krajów obowiązują te same parametry.
Należy zauważyć, że w ramach programu mogą być przyznawane zarówno dotacje na działania, jak i dotacje na działalność. Dotacje na działania są przyznawane na projekty (działania o ograniczonym czasie trwania, w którym realizowane są konkretne zaproponowane zadania) w ramach obydwu komponentów. Dotacje na działalność różnią się od dotacji na działania tym, że zapewniają one wsparcie finansowe dla kosztów wymaganych dla właściwego prowadzenia zwykłej i stałej działalności organizacji, takich jak koszty najmu siedziby lub wynagrodzenia pracowników(6).
W programie „Europa dla Obywateli” mogą uczestniczyć wszystkie zainteresowane strony promujące obywatelstwo europejskie i integrację europejską, w szczególności organy i organizacje lokalne i regionalne, komitety ds. partnerstwa miast, organizacje zajmujące się badaniami nad europejską polityką publiczną (ośrodki analityczne), organizacje społeczeństwa obywatelskiego (w tym stowarzyszenia osób, które przeżyły Holokaust) oraz organizacje kulturalne, młodzieżowe, edukacyjne i badawcze. Zapewnia on wsparcie finansowe ze strony UE dla różnorodnych projektów i działań. O dotacje w ramach programu „Europa dla Obywateli” mogą ubiegać się stowarzyszenia, samorządy terytorialne i instytucje z siedzibą we wszystkich 28 państwach członkowskich UE, Albanii, Bośni i Hercegowinie, Serbii, Czarnogórze i byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii.
Wykazano, że program „Europa dla Obywateli” odgrywa istotną rolę w różnych obszarach polityki, w tym w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, migracji, zatrudnienia i polityki społecznej, a także kształcenia, szkolenia i młodzieży. Promowanie aktywności obywatelskiej ma szczególnie istotne znaczenie w czasach, gdy eurosceptycyzm osiąga zatrważająco wysokie poziomy. W tym kontekście program „Europa dla Obywateli” jest opisywany jako zapewniający unikalną europejską platformę promowania uczestnictwa obywateli Unii w życiu publicznym, bezpośrednio lub za pośrednictwem ukierunkowanych na nich organizacji. W sprawozdaniu końcowym dotyczącym oceny ex post programu „Europa dla Obywateli” na lata 2007–2013 Komisja Europejska potwierdziła, że cele i działania w ramach programu „Europa dla Obywateli” były trafne, uzupełniające względem innych inicjatyw i prezentowały wyraźną europejską wartość dodaną, gdyż program umożliwiał realizację działań, które nie mogły być finansowane za pomocą innych instrumentów(7).
Program jest zarządzany wspólnie przez DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych (DG HOME) Komisji Europejskiej, Agencję Wykonawczą ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA) oraz komitet ds. programu złożony z przedstawicieli powołanych przez państwa członkowskie. Krajowe punkty kontaktowe programu „Europa dla Obywateli” pełnią funkcję „mostu” między podmiotami wdrażającymi program (Komisją Europejską i EACEA) z jednej strony a potencjalnymi beneficjentami programu, środowiskiem opiniotwórczym i ogółem społeczeństwa z drugiej strony.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 TUE i art. 10 rozporządzenia ustanawiającego program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 utworzona została „grupa dialogu obywatelskiego” (zwana wcześniej „grupą dialogu zorganizowanego”). Zadania grupy obejmują:
 prowadzenie regularnego dialogu dotyczącego wszystkich kwestii związanych z programem „Europa dla Obywateli”, w tym z komponentami „Pamięć o przeszłości” i „Zaangażowanie demokratyczne i aktywność obywatelska”, a także jego wdrażaniem;
 wymianę doświadczeń i dobrych praktyk w tych obszarach;
 przyczynianie się do rozpowszechniania rezultatów programu;
 przyczynianie się do przygotowywania i przeprowadzania wszelkich wydarzeń lub działań organizowanych w ramach programu „Europa dla Obywateli”;
 monitorowanie i omawianie wydarzeń politycznych w powiązanych obszarach.
Co roku mają odbywać się dwa posiedzenia grupy, w zależności w szczególności od agendy programu „Europa dla Obywateli” oraz europejskiej agendy politycznej, w tym rocznych priorytetów UE. Grupa składa się z następujących organizacji:
 organizacji, które zostały wybrane do otrzymania dotacji na działalność w ramach programu „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 w ramach komponentu 1 „Pamięć o przeszłości” i komponentu 2 „Zaangażowanie demokratyczne i aktywność obywatelska”;
 organizacji, które otrzymały dotacje na działalność w ramach poprzedniego programu „Europa dla Obywateli” na lata 2007–2013 i wyraziły dalsze zainteresowanie uczestnictwem w dialogu;
 pewnych organizacji / ośrodków analitycznych, które wyraziły zainteresowanie programem „Europa dla Obywateli” lub pracami w tym obszarze polityki – niekonieczne otrzymujących wsparcie w ramach programu.
Jak wspomniano powyżej, sprawozdawczyni miała możliwość uczestnictwa w roli mówcy w posiedzeniu tej grupy dialogu obywatelskiego, które odbyło się w Barcelonie w dniach 31 maja i 1 czerwca 2016 r.
Udoskonalenia dzięki nowemu programowi(8)
Zmiana struktury, która charakteryzowała się raczej luźną organizacją obejmującą cztery ogólne działania (Aktywni obywatele dla Europy, Aktywne społeczeństwo obywatelskie w Europie, Razem dla Europy oraz Aktywna pamięć europejska), na bardziej uproszczony program „Europa dla Obywateli” obejmujący dwa komponenty, koncentrujący się na „Pamięci o przeszłości Europy” oraz na „Zaangażowaniu demokratycznym i aktywności obywatelskiej”, stanowi jedną z głównych różnic między programem na lata 2007–2013 a programem na lata 2014–2020. Uproszczenie to wydaje się być racjonalne, gdyż zapewnia węższy, ale bardziej ukierunkowany zakres. Należy zauważyć, że wybrane projekty dotyczą przede wszystkim kwestii związanych z migracją, włączeniem społecznym i aspektami międzykulturowymi, w związku z czym mogą łączyć wymiar lokalny i europejski. Ponadto komponent obejmujący projekty dotyczące pamięci o przeszłości Europy został opracowany w sposób bardziej perspektywiczny w celu łączenia przeszłości z teraźniejszością. Kolejną podstawową cechą nowego programu jest fakt, że zdecydowaną większość wybieranych projektów stanowią „małe projekty” (z finansowaniem poniżej 60 000 EUR).
Proces składania wniosków został znacznie udoskonalony dzięki cyfrowemu e-formularzowi, który wnioskodawcy wypełniają w jednym z 24 języków urzędowych UE. Wnioski elektroniczne są łatwiejsze i szybsze w obsłudze zarówno dla wnioskodawców, jak i KE i EACEA. Ponadto ten nowy proces składania wniosków istotnie ograniczył liczbę niekwalifikujących się wniosków.
Oprócz tego proces wyboru projektów został przyspieszony. Odnosi się to do decyzji o przyznaniu dotacji, ale także okresu wymaganego do przygotowania umowy (który wynosił wcześniej około pięciu miesięcy a obecnie mniej niż trzy i pół miesiąca). Podobnie płatności zaliczkowe i regularne płatności są przekazywane beneficjentom o wiele szybciej.
Równowaga geograficzna projektów została zwiększona, gdyż w 2015 r. wszystkie państwa członkowskie oprócz jednego (Estonii) były beneficjentami projektów. Największa liczba wybranych wniosków wywodziła się z Węgier (17 %), a następnie ze Słowacji (13 %), Włoch i Niemiec (11 %). Projekty posiadają średnio 8 partnerów, przy czym prawie 30 % partnerów pochodzi z Europy Wschodniej. Z zadowoleniem przyjmuje się umożliwienie krajom bałkańskim, które podpisały umowę międzynarodową z DG HOME, uczestnictwa w procedurze ograniczonej w 2015 r. Dwie organizacje, serbska i z byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, zostały wybrane do otrzymania dotacji na działalność w okresie 2015–2017.
Reorganizacja strukturalna w Komisji dotycząca programu „Europa dla Obywateli”, w ramach której DG HOME przejęła obowiązki od DG COMM, przebiegła bezproblemowo.
Najważniejsze kwestie budzące zaniepokojenie
Główną kwestią budzącą zaniepokojenie jest niewątpliwie budżet programu na lata 2014–2020, który został zmniejszony o 14 % w porównaniu z poprzednią edycją programu. Pula środków finansowych dla programu „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 wynosi 185,47 mln EUR (215 mln EUR w latach 2007–2013), co stanowi 0,0171 % wieloletnich ram finansowych UE i w żadnym wypadku nie odpowiada symbolicznemu „jednemu euro na obywatela”, o który wnioskowała między innymi Rada Gmin i Regionów Europy (CEMR) w 2011 r. W konkretnym ujęciu oznacza to, że tylko jedno euro z 4281 EUR planowanych do wydania na szczeblu UE jest przeznaczane na budżet jedynego programu, który koncentruje się na obywatelach Unii. Stanowi to główną kwestię budzącą zaniepokojenie sprawozdawczyni.
To ograniczenie puli środków finansowych niewątpliwie wiąże się z poważnymi konsekwencjami dla funkcjonowania programu „Europa dla Obywateli” jako całości. Ograniczony budżet został przeznaczony na taką samą liczbę projektów. Liczba pracowników zajmujących się programem „Europa dla Obywateli” została zmniejszona w EACEA i Komisji, co skutkowało zwiększonym obciążeniem pracą i presją względem pozostałych pracowników. Sposób, w jaki można generować wpływ przy tak ograniczonym budżecie, stanowi największe wyzwanie dla projektów wspieranych w ramach programu „Europa dla Obywateli”. Faktycznie wydaje się, że istnieje niedopasowanie między bardzo ambitnymi celami programu a kwotą finansowania dostępną na potrzeby ich osiągnięcia. Odzwierciedla to mała liczba wybranych projektów: w 2015 r. mogły zostać wybrane tylko 33 wnioski z 538 odnoszących się do projektów dotyczących pamięci o przeszłości, co stanowi 6 % wniosków. Ten sam wskaźnik ma zastosowanie do projektów dotyczących społeczeństwa obywatelskiego (27 z 440 projektów wybranych w 2015 r.). W sektorze partnerstwa miast wskaźnik wynosi 18 %. Spośród 2791 wniosków złożonych w 2015 r. łączna liczba projektów wybranych na potrzeby finansowania wynosiła 408, co odpowiada średniemu wskaźnikowi powodzenia wynoszącemu 15 %. W ujęciu ogólnym należy zauważyć, że niski wskaźnik powodzenia wniosków wiąże się bardziej z brakiem finansowania niż z jakością projektów, co wywołuje uczucie frustracji u wnioskodawców, którzy nie zostali wybrani.
Jak wspomniano powyżej, wydaje się, iż podejście obejmujące kwotę ryczałtową stanowi znaczne udoskonalenie w porównaniu z poprzednim okresem programowania. System działa sprawnie i jest zrozumiały dla wnioskodawców. Według krajowych punktów kontaktowych finansowanie w nowym okresie programowania wykazuje jednak także pewne słabości. Odnosi się to w szczególności do mniejszych organizacji, które często nie dysponują wymaganymi środkami finansowymi, aby pokryć wydatki do czasu otrzymania płatności końcowej. Ograniczona kwota płatności zaliczkowych (tj. obecnie maksymalnie 50 %) stwarza dla nich istotne obciążenie. Podniesienie kwoty płatności zaliczkowych mogłoby skutkować większą liczbą partnerstw projektowych zawieranych w ramach programu „Europa dla Obywateli”, gdyż mogłoby być wsparciem dla uczestnictwa większej liczby mniejszych organizacji. Z zasady płatności zaliczkowe nie mają zastosowania w przypadku projektów dotyczących partnerstwa miast.
Ponadto kilka krajowych punktów kontaktowych wyjaśniło, że obliczenia dotyczące dotacji także wiążą się z problemami dla potencjalnych wnioskodawców z niektórych państw członkowskich. Dotacja jest obliczana na podstawie systemu finansowania opartego na kwocie ryczałtowej według „transz”, przy czym kwota maksymalna może być zastosowana względem różnych kosztów projektów.
W przypadku partnerstwa miast kwota ryczałtowa opiera się jedynie na liczbie zaproszonych uczestników, natomiast w odniesieniu do innych komponentów/środków kwota ryczałtowa opiera się na trzech parametrach, które stanowią zasadnicze elementy wszystkich działań związanych z obywatelstwem: liczbie uczestników, liczbie zaangażowanych krajów oraz liczbie organizowanych wydarzeń. Oznacza to, że obecnie finansowanie w ramach programu „Europa dla Obywateli” nie uwzględnia różnic geograficznych i kosztów utrzymania w uczestniczących krajach. Według krajowych punktów kontaktowych stanowi to problem dla krajów o wyższych kosztach utrzymania (Szwecja, Irlandia), a także dla krajów odizolowanych pod względem geograficznym (Irlandia, Portugalia, Finlandia).
Zasadniczo krajowe punkty kontaktowe wyraziły przekonanie, że ich potencjał jako podmiotów programu „Europa dla Obywateli” nie jest w pełni wykorzystywany. Opinia ta była w szczególności wyrażana przez krajowe punkty kontaktowe będące organizacjami pozarządowymi lub posiadające bogate doświadczenie w pracach w ramach programu „Europa dla Obywateli”. W rzeczywistości jeden na trzy krajowe punkty kontaktowe, z którymi przeprowadzono wywiady, uważa, że KE i EACEA nie zdają sobie sprawy z tego, iż krajowe punkty kontaktowe mają dobre kontakty z wnioskodawcami i potencjał do pełnienia roli podmiotów opiniotwórczych w ramach programu, w szczególności wśród organizacji społeczeństwa obywatelskiego na poziomie najbliższym obywatelowi. Te krajowe punkty kontaktowe uważają, że są postrzegane bardziej jako „dział pomocy technicznej”, który ogranicza się do udzielania wsparcia technicznego i administracyjnego. Według krajowych punktów kontaktowych stanowi to niewykorzystaną szansę na budowanie zdolności na szczeblu krajowym.
Wywiady z nimi pokazały także, że istnieje zapotrzebowanie na opracowanie formalnej procedury wiążącej beneficjentów z krajowymi punktami kontaktowymi po wybraniu wniosków. Niektóre krajowe punkty kontaktowe uważały także, że powinna zostać opracowana formalna procedura wymiany informacji na temat oceny wniosków, gdyż istotnie ułatwiłoby to budowanie wiedzy i tworzenie perspektywicznych najlepszych praktyk.
Zalecenia sprawozdawczyni
W opinii sprawozdawczyni, ze względu na ogromne zainteresowanie programem i niski wskaźnik powodzenia projektów, największe znaczenie zdaje się mieć kwestia zwiększenia budżetu. Starania Parlamentu Europejskiego podejmowane w celu zapobiegania cięciom finansowania w ramach obecnego programu, które są odzwierciedlone w rezolucji Parlamentu z dnia 23 października 2012 r. w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020(9) oraz w sprawozdaniu z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady ustanawiającego program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 (sprawozdawca: Hannu Takkula)(10) przyjętym przez komisję CULT, nie przyniosły rezultatów. Sprawozdawczyni zaleca mimo wszystko przywrócenie co najmniej wcześniejszego poziomu finansowania obowiązującego w ramach poprzedniego programu podczas negocjacji dotyczących następnych wieloletnich ram finansowych / podwojenie budżetu.
Przyczyny zwiększenia zainteresowania programem obejmowały między innymi wzrost świadomości grupy docelowej wynikający z działań promujących przeprowadzonych w ostatnim okresie programowania (2007–2013). Aby podtrzymać ten trend, sprawozdawczyni zaleca, by krajowe punkty kontaktowe, które promowały program w swoich krajach ze szczególnym powodzeniem, dzieliły się najlepszymi praktykami w obszarze komunikacji, na przykład użytecznymi narzędziami i technikami, z krajowymi punktami kontaktowymi, które miały większe trudności z promowaniem programu. Aby osiągnąć ten cel, sprawozdawczyni zaleca zapewnienie skuteczniejszego tworzenia sieci kontaktów między krajowymi punktami kontaktowymi.
Aby złagodzić niekorzystne skutki obecnego systemu finansowania opisane powyżej, sprawozdawczyni sugeruje rozważenie włączenia dodatkowego parametru do obliczeń kwoty ryczałtowej dotyczącego kosztów podróży, aby uwzględnić różnice geograficzne i koszty utrzymania w uczestniczących krajach. Opcja ta mogłaby wspierać projekty oparte na współpracy z szerszego obszaru geograficznego, gdyż obecnie projekty mają często wymiar regionalny, a wnioskodawcy skłaniają się do zawierania partnerstw z krajami sąsiadującymi w celu oszczędzenia zasobów. Mogłoby to zwiększyć uczestnictwo organizacji o ograniczonych zdolnościach finansowych oraz grup, do których trudno jest dotrzeć.
W wielu państwach członkowskich potencjalni wnioskodawcy mają trudności z opracowywaniem spójnych wniosków projektowych ze względu na ich niedostateczne zdolności w obszarze partnerstw międzynarodowych lub niewystarczającą prezentację europejskiego wymiaru projektu. W tym względzie można rozważyć rozwiązania mające na celu zwiększenie zdolności zainteresowanych stron, które mają trudności w nawiązywaniu partnerstw międzynarodowych, na przykład przez przeprowadzanie szkoleń i warsztatów o tej tematyce przez krajowe punkty kontaktowe mogące otrzymać dodatkowe fundusze na ten cel.
Z przeprowadzonych badań wynika, że można byłoby udoskonalić metodę przekazywania informacji zwrotnych odrzuconym wnioskodawcom w ramach obecnego programu. Potencjalne rozwiązanie mogłoby obejmować bardziej aktywne zaangażowanie krajowych punktów kontaktowych w proces przekazywania informacji zwrotnych. Strumień informacji zwrotnych mógłby zostać sformalizowany, jeśli EACEA przekazywałaby rezultaty krajowym punktom kontaktowym przed ich przekazaniem do wiadomości publicznej oraz udzieliłaby im dostępu do dokumentacji niewybranych wnioskodawców, gdyż umożliwiłoby to tym punktom wyjaśnienie, jakie aspekty mogłyby zostać udoskonalone, oraz zwiększenie jakości informacji zwrotnych, które są obecnie uznawane za zbyt ograniczone.
Kilka krajowych punktów kontaktowych wspomniało o uczestnictwie w spotkaniach informacyjnych z przedstawicielstwami krajowymi w Brukseli, które umożliwiły im lepszą koordynację z przedstawicielem państwa członkowskiego zasiadającym w komitecie ds. programu. Sprawozdawczyni uważa, że jest to z pewnością pomocna inicjatywa, która zapewnia większą spójność między podmiotami uczestniczącymi w realizacji programu.
Według sprawozdawczyni istnieje jeszcze możliwość udoskonalenia scentralizowanych kanałów komunikacyjnych i narzędzi zapewnianych przez KE i EACEA. Chociaż portal EACEA dotyczący projektów stanowi istotny krok w dobrym kierunku, wymagane są dalsze działania. Kanały i narzędzia muszą być bardziej atrakcyjne, budzące zainteresowanie i interaktywne (np. mogłyby zawierać więcej przykładów, historii z życia, obrazów i szczegółowych opisów projektów). Treść musi być aktualizowana bardziej regularnie.
Program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 obowiązuje od dnia 1 stycznia 2014 r., jednak rozporządzenie Rady (UE) nr 390/2014 ustanawiające program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 zostało przyjęte dopiero w dniu 14 kwietnia 2014 r. Późne przyjęcie tego rozporządzenia było spowodowane przedłużającymi się negocjacjami dotyczącymi wniosku ustawodawczego ze względu na brak porozumienia między Parlamentem z jednej strony a Radą i Komisją z drugiej strony w kwestii podstawy prawnej. Wniosek Komisji dotyczący programu „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 był oparty wyłącznie na art. 352 TFUE, co było ostro kwestionowane przez CULT, komisję przedmiotowo właściwą dla wniosku. Faktycznie, ten artykuł Traktatu, który przewiduje procedurę zgody, nadawał Radzie główną rolę w zakresie stanowienia prawa, podczas gdy Parlament mógł jedynie przyjąć lub odrzucić wniosek, co stało w głębokiej sprzeczności z demokratycznym charakterem programu.
W kwestii tej skonsultowano się z Wydziałem Prawnym PE oraz Komisją Prawną (JURI), które doszły do takiego samego wniosku, a mianowicie, że podstawę prawną dla programu „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 powinien stanowić art. 352 TFUE w powiązaniu z art. 167 TFUE, gdyż stanowiły one podstawę dla poprzedniego programu „Europa dla Obywateli”.
Komisja i Rada nie zgodziły się z opinią Parlamentu na temat podstawy prawnej, stwierdzając, że dwa komponenty programu nie miały takiego samego znaczenia, a ponadto art. 352 TFUE nie mógł być powiązany z art. 167 TFUE, gdyż każdy z tych artykułów przewidywał różne procedury. Parlament musiał w końcu zaakceptować art. 352 TFUE jako jedyną podstawę prawną.
Ze względu na wybór podstawy prawnej rozporządzenia ustanawiającego program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 oficjalna rola Parlamentu Europejskiego i jego zaangażowanie w proces ustawodawczy w ramach obecnego programu są ograniczone.
Parlament przyjął tę ograniczoną rolę w celu uniknięcia impasu proceduralnego, jednak stwierdził wyraźnie w swojej rezolucji, że należy znaleźć rozwiązanie dla następnego programu odpowiednio uwzględniające demokratyczny wymiar programu(11) i rolę PE jako współustawodawcy. W załączniku do rezolucji ustawodawczej Parlament Europejski stwierdził, iż
„potwierdza swoje przekonanie, że przedmiotowe rozporządzenie [ustanawiające program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020] dąży również do realizacji celów związanych z kulturą i historią zgodnie z art. 167 TFUE. W związku z tym należało tu zastosować podwójną podstawę prawną, wiążąca się ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Jedynym powodem, dla którego Parlament Europejski zrezygnował ze swojego stanowiska dotyczącego podwójnej podstawy prawnej, a co za tym idzie z wniosku o zastosowanie procedury współdecyzji, i przyjął procedurę zgody – zgodnie z wnioskiem Komisji na podstawie art. 352 TFUE – była chęć uniknięcia całkowitego proceduralnego impasu i w konsekwencji opóźnienia wejścia w życie programu. Parlament Europejski zwraca uwagę na swoją determinację w niedopuszczeniu do powtórzenia się takiej sytuacji.
Sprawozdawczyni chciałaby podkreślić, że Parlament Europejski, jako jedyna bezpośrednio wybrana instytucja Unii Europejskiej reprezentująca obecnie około 508 mln mieszkańców, musi odgrywać swoją rolę współustawodawcy UE w przypadku przyjmowania programu opracowanego konkretnie w celu promowania zaangażowania obywateli oraz zwiększania zrozumienia przez nich historii i różnorodności UE, a tym samym ich zainteresowania tą tematyką. Zdecydowanie uważa, że UE, która rzeczywiście chce dotrzeć do swoich obywateli dzięki temu wyjątkowemu programowi finansowania, może być odbierana przez ogół społeczeństwa jako mniej wiarygodna ze względu na ograniczanie zaangażowania Parlamentu w proces stanowienia prawa(12). W związku z tym sprawozdawczyni wzywa KE do znalezienia odpowiedniej podstawy prawnej dla programu następnej generacji, która umożliwi pełnoprawne uczestnictwo PE w procesie przyjmowania i wdrażania programu.
Wiele informacji faktycznych zawartych w tej części sprawozdania jest opartych na „Ocenie wdrożenia w Europie” opracowanej przez EPRS i opublikowanej w lipcu 2016 r. (PE581.418).
Decyzja nr 1904/2006/WE ustanawiająca program „Europa dla Obywateli” na rzecz promowania aktywnego obywatelstwa europejskiego na lata 2007–2013 (Dz.U. L 378 z 27.12.2006, s. 32).
Komisja Europejska, sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów dotyczące wdrażania, wyników i ogólnej oceny programu „Europa dla Obywateli” w latach 2007–2013, COM(2015)0652, 16.12.2015 r.
Rozporządzenie Rady (UE) nr 390/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. ustanawiające program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 (Dz.U. L 115 z 17.4.2014, s. 3).
Zob. strona internetowa programu „Europa dla Obywateli” w witrynie EACEA: http://eacea.ec.europa.eu/europe-for-citizens_en.
Zob. przewodnik programowy (wersja obowiązująca od 2014 r.); https://eacea.ec.europa.eu/sites/eacea-site/files/documents/comm2013003670000pl.pdf.
Coffey International i Deloitte, Ex-post evaluation of the Europe for Citizens Programme 2007–2013 [Ocena ex post programu „Europa dla Obywateli” na lata 2007–2013] – sprawozdanie końcowe przygotowane dla Komisji Europejskiej, wrzesień 2015 r.
Zob. „Ocena wdrożenia w Europie” opracowana przez EPRS.
Zob. rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 23 października 2012 r. w celu pozytywnego zakończenia procedury zatwierdzania wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, P7_TA(2012)0360.
Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady ustanawiającego program „Europa dla Obywateli” na lata 2014–2020 (sprawozdawca: Hannu Takkula), A7-0424/2012.
Ocena wdrożenia w Europie, EPRS.
– uwzględniając art. 10 i 11 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), które stanowią, że „[k]ażdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii”, że „[z]a pomocą odpowiednich środków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii” oraz że instytucje te „utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim”;
G. mając na uwadze, że art. 20 TFUE określa podstawowy status obywatelstwa Unii i wyszczególnia związane z nim prawa, a także mając na uwadze, że ważnym warunkiem wstępnym dla umożliwienia obywatelom pełnego korzystania z tych praw jest lepsze zrozumienie UE i jej wartości;
Dz.U. L 115 z 17.4.2014, s. 3.
OPINIA Komisji Budżetowej (9.12.2016)
Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Lefteris Christoforou
1. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że realizacja programu „Europa dla Obywateli”, którego celem jest zbliżenie instytucji UE do obywateli europejskich, w pierwszych dwóch latach nowego cyklu finansowania wydaje się przebiegać prawidłowo, ponieważ liczba wnioskodawców rośnie, a projekt wyróżnia się wysoką jakością i należytym wdrażaniem;
2. podkreśla znaczenie takich programów w czasach, gdy utrzymujące się kryzysy i siły antyeuropejskie stale podważają samo istnienie projektu europejskiego;
3. z zadowoleniem przyjmuje uproszczenie struktury programu, np. przez wyznaczenie wieloletnich priorytetów, które w ogólnym rozrachunku ułatwiły składanie wniosków zainteresowanym obywatelom i organizacjom, a także szereg nowych uzgodnień finansowych, takich jak system płatności ryczałtowych, które ograniczyły obciążenia administracyjne dla beneficjentów;
4. domaga się, by Komisja oraz Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA) systematycznie dokonywały oceny skutków szeregu uzgodnień budżetowych dla wnioskodawców oraz potencjalnych kwalifikujących się wnioskodawców; domaga się w szczególności oceny, czy zmniejszenie kwoty płatności zaliczkowych (z 50 do 40 % w przypadku projektów i z 80 do 50 % w przypadku dotacji na działalność krajowych punktów kontaktowych) wprowadzone w 2015 r. ze względu na znaczny niedobór środków na płatności, potrzeba współfinansowania oraz stosowanie tych samych parametrów bez względu na rzeczywisty koszt życia i geograficzne oddalenie mogły i nadal mogą stawiać niektóre rodzaje organizacji i poszczególne państwa członkowskie w niekorzystnej sytuacji; ponadto apeluje, by w dalszym ciągu opracowywały one strategie zbliżenia instytucji europejskich do obywateli europejskich i lepszego informowania obywateli o różnych strategiach politycznych UE;
5. przyznaje, że największym wyzwaniem jest osiągnięcie aktualnych ambitnych celów wobec ograniczonych środków finansowych; w związku z tym zachęca krajowe punkty kontaktowe wraz z powiązanymi organami lokalnymi i regionalnymi oraz EACEA, by w miarę możliwości ułatwiały i zwiększały synergie między unijnymi programami, takimi jak Kreatywna Europa, Erasmus+ oraz Europejski Fundusz Społeczny, aby osiągnąć korzyści skali i zmaksymalizować wywierany wpływ;
6. zachęca Komisję oraz EACEA do zawarcia w sprawozdaniu z oceny okresowej, które ma zostać sporządzone przed upływem 31 grudnia 2017 r., szczegółowej oceny wdrożenia programu pod względem finansowym i budżetowym, a także do wyciągnięcia wniosków z tej oceny w celu ponownego zdefiniowania przyszłych celów i dostosowania wymogów budżetowych programu w kolejnych wieloletnich ramach finansowych;
7. podkreśla znaczenie zachowania dotacji na działalność jako sposobu na utrzymanie wsparcia strukturalnego dla organizacji i beneficjentów oraz umożliwienie im długofalowego planowania;
8. wzywa Komisję, EACEA, krajowe punkty kontaktowe i ich organy partnerskie na szczeblu lokalnym i regionalnym oraz beneficjentów programu do dalszych wysiłków na rzecz zwiększenia widoczności działań oraz usprawnienia komunikacji przez jak najskuteczniejsze wykorzystywanie dostępnych zasobów finansowych, aby lepiej wyeksponować program i jeszcze skuteczniej dotrzeć do obywateli w krajach uczestniczących, również przez poprawę komunikacji, lepsze wykorzystanie mediów społecznościowych i poruszanie tematów, które aktualnie są ważne dla wielu obywateli, takich jak miejsca pracy, wzrost gospodarczy i migracja.
Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Kazimierz Michał Ujazdowski
Komisja Spraw Konstytucyjnych zwraca się do Komisji Kultury i Edukacji, jako komisji przedmiotowo właściwej, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:
1. z dużym zadowoleniem przyjmuje wnioski przedłożone w ramach programu Europa dla Obywateli w 2015 r. oraz wysoką jakość projektów; zauważa jednak, że w 2015 r. będzie można sfinansować zaledwie ok. 6 % projektów dotyczących pamięci europejskiej i projektów społeczeństwa obywatelskiego, co wskazuje, że należy znacznie zwiększyć fundusze przeznaczone na te dwa rodzaje działań; sugeruje zgodnie z art. 11 Traktatu o Unii Europejskiej, który wprowadza istotny wymiar demokracji uczestniczącej, zwiększenie uczestnictwa w nadchodzących latach dzięki prowadzeniu w mediach krajowych kampanii promocyjnych oraz utworzeniu podstawowego, prostego w użyciu portalu komunikacyjnego zarówno dla mediów europejskich, jak i krajowych, przedstawiającego jasne informacje na temat priorytetów i dostępności programu oraz informującego obywateli UE o istnieniu programu Europa dla Obywateli, aby zachęcić ich do rozważenia korzyści płynących z programu i sprawić, by mogli w większym stopniu czuć się jego częścią; proponuje umożliwić wnioskującym korzystanie z narzędzi służących e-uczestnictwu;
2. ponawia apel o bardziej zdecydowaną rolę w ustalaniu priorytetów i celów programu; zaleca, aby kolejna edycja programu Europa dla Obywateli miała podstawę prawną, która umożliwi Parlamentowi Europejskiemu pełny udział w procesie ustawodawczym w ramach zwykłej procedury ustawodawczej oraz w określaniu jako współustawodawca priorytetów programu w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, na równi z Radą; zaleca dalsze upraszczanie języka programu, tak by zwiększyć jego dostępność;
3. podkreśla, że program ten powinien się przyczyniać do zrozumienia przez obywateli, czym jest Unia, jej historia i różnorodność, oraz do promowania obywatelstwa europejskiego i poprawy warunków obywatelskiego i demokratycznego uczestnictwa na szczeblu unijnym; program powinien ponadto zwiększać świadomość pamięci, wiedzę o wspólnej historii, wspólnych wartościach oraz o celu Unii, jakim jest propagowanie pokoju oraz zapewnianie ogólnie szerszego zrozumienia historii Unii Europejskiej i jej korzeni, w szczególności po dwóch wojnach światowych; podkreśla, że powinien on także zachęcać do demokratycznej i obywatelskiej aktywności obywateli na szczeblu Unii poprzez szerzenie wśród nich wiedzy o procesie kształtowania polityki europejskiej i sprzyjanie możliwościom udziału w działaniach społecznych i międzykulturowych oraz wolontariacie na szczeblu Unii; można by to osiągnąć na przykład dzięki organizowaniu kampanii propagujących wiedzę w celu stymulowania debaty, refleksji i rozwoju sieci współpracy;
4. podkreśla znaczenie, jakie odgrywają państwa członkowskie oraz regionalne i lokalne rządy dla zwiększenia efektywności i popularności programu, m.in. poprzez zwiększanie ich roli w kształtowaniu priorytetów programu oraz maksymalne wykorzystanie potencjału narodowych punktów kontaktowych (NCP), umożliwiając im pracę i wymianę doświadczeń z innymi podmiotami odpowiedzialnymi za podobne projekty, jak np. Erasmus + lub Creative Europe; zachęca też do większego zaangażowania Parlamentu Europejskiego np. dzięki corocznej publicznej ocenie monitorowania programu w ramach Komisji Kultury;
6. kładzie nacisk na fakt, że należy w zadowalający sposób odpowiadać na odrzucone wnioski, wskazując powody ich odrzucenia, zwłaszcza gdy jednostka, która złożyła wniosek, zwraca się o wyjaśnienia; sugeruje rozważenie, w miarę możliwości, określenia kwestii priorytetowych zawartych w odrzuconych podobnych wnioskach;
7. uważa, że cele programu Europa dla Obywateli są zbliżone lub komplementarne do założeń Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej, przede wszystkim gdy chodzi o zaangażowanie obywateli na poziomie UE; dlatego uważa, że należy podjąć próbę określenia wspólnego podejścia w kształtowaniu unijnej polityki dotyczącej uczestnictwa obywatelskiego i demokracji uczestniczącej, wspieranej przez spójną strategię komunikacyjną, w celu skupienia w jednej strukturze wszystkich programów Komisji związanych z obywatelstwem europejskim, ewentualnie kładąc nacisk na wartość bezpośrednich doświadczeń i zaangażowania obywateli oraz ich umacnianie;
8. podkreśla potrzebę utworzenia otwartej listy potencjalnych partnerów w każdym państwie członkowskim, aby ułatwiać partnerstwa między tymi, którzy pragną wziąć udział w programie Europa dla Obywateli;
9. apeluje o usunięcie barier językowych w procesie składania wniosków o udział w programie i podkreśla fakt, że pomimo starań UE, aby udzielać informacji we wszystkich językach urzędowych Unii, większość informacji jest przekazywanych w języku angielskim, francuskim i niemieckim;
10. uważa, że udział w programie państw aspirujących do członkostwa w UE z pewnością zwiększy/pogłębi wzajemne zrozumienie i przyczyni się do pogłębienia/zacieśnienia współpracy; zaleca większe umiędzynarodowienie programu, m.in. przez zaproszenie wszystkich krajów EFTA, EOG, państw przystępujących i kandydujących do połączenia sił z państwami członkowskimi UE w zgłaszaniu projektów, a także wzywa do większej współpracy między organizacjami pozarządowymi z UE, krajów Partnerstwa Wschodniego oraz potencjalnych krajów kandydujących w celu przybliżenia UE do obywateli;
11. jest zdania, że program powinien też służyć rozpowszechnianiu wiedzy o instrumentach bezpośredniego udziału, które już istnieją w Unii Europejskiej, takich jak europejska inicjatywa obywatelska, fora obywatelskie i konsultacje publiczne, w celu zaznajomienia obywateli z możliwościami bezpośredniego udziału, jakie oferują instytucjonalne ramy UE;
12. podkreśla fakt, że zanim jakieś państwo przystąpi do Unii Europejskiej, odbywają się dogłębne i całościowe przygotowania dotyczące kwestii związanych z pamięcią, rozliczenia z przeszłością i zapewniające aktywny udział obywateli w życiu obywatelskim danego państwa;
13. mając na uwadze obecny kontekst rosnącego eurosceptycyzmu, wzywa do uproszczenia procedury dopuszczającej do udziału w programie oraz do zwiększenia funduszy, aby zapewnić lepsze wyniki;
14. podkreśla ogromny potencjał sieci i mediów społecznościowych oraz apeluje o ich lepsze wykorzystanie jako instrumentów propagowania wartości i historii UE w ramach programu Europa dla Obywateli.