Source: http://docplayer.pl/4554697-Gospodarka-rybacka-na-jeziorach-skarbu-panstwa-w-wojewodztwie-warminsko-mazurskim.html
Timestamp: 2018-10-20 20:00:21
Legal References Found: art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 11
 art. 10
 art. 11
 art. 13
 art. 13
 art. 217
 art. 217
 art. 4
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 4
 art. 6
 art. 21
 art. 27
 art. 27
 art. 8
 art. 13
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 20
 art. 20

Document Content:
GOSPODARKA RYBACKA NA JEZIORACH SKARBU PAŃSTWA W WOJEWÓDZTWIE WARMIŃSKO-MAZURSKIM - PDF
Download "GOSPODARKA RYBACKA NA JEZIORACH SKARBU PAŃSTWA W WOJEWÓDZTWIE WARMIŃSKO-MAZURSKIM"
1 Nr ewid. 18/2014/P/13/163/LOL Informacja o wynikach kontroli GOSPODARKA RYBACKA NA JEZIORACH SKARBU PAŃSTWA W WOJEWÓDZTWIE WARMIŃSKO-MAZURSKIM MARZEC
2 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej WIZJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Delegatury w Olsztynie: Andrzej Zyśk Akceptuję: Marian Cichosz Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Zatwierdzam: Krzysztof Kwiatkowski Prezes Najwyższej Izby Kontroli Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa T/F Warszawa, dnia
3 Spis treści 1. WPROWADZENIE PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI Ogólna ocena kontrolowanej działalności Uwagi końcowe i wnioski INFORMACJE SZCZEGÓŁOWE Uwarunkowania ekonomiczno-organizacyjne Charakterystyka stanu prawnego Wyniki kontroli Umowy i operaty rybackie Połowy komercyjne ryb oraz zarybianie wód Amatorskie połowy ryb Dokumentacja gospodarki rybackiej Działania na rzecz ochrony rybostanu wód Nadzór i kontrola nad prowadzeniem gospodarki rybackiej Kontrola przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym Realizacja ustawowych zadań przez objętych kontrolą ministrów INFORMACJE DODATKOWE Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli Finansowe rezultaty kontroli ZAŁĄCZNIKI Zdjęcie na okładce: A. Wołos, IRS w Olsztynie
4 Wyk az stosowanych sk rótów i pojęć Rybactwo śródlądowe Racjonalna gospodarka rybacka Obręb ochronny Operat rybacki Ustawa o rybactwie śródlądowym Połowy komercyjne Amatorski połów ryb Prawo wodne Ustawa o NIK IRS w Olsztynie KZGW Marszałek Województwa PSR PZW RZGW Urząd Marszałkowski Zarząd Województwa Ogół działań związanych z eksploatacją zasobów ryb śródlądowych oraz wszelkiego rodzaju zabiegami zmierzającymi do ochrony, utrzymania i kształtowania pogłowia ryb Polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa Część wód obwodu rybackiego, w których znajdują się miejsca stałego tarła, rozwoju narybku, gromadnego zimowania, bytowania i przepływu ryb; ustanawiany przez zarząd województwa Dokument określający zasady prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, sporządzany przez podmiot uprawniony do rybactwa, w formie opisowej i graficznej, na okres 10 lat Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz ze zm.) Połowy ryb dokonywane przez podmioty uprawnione do rybactwa z wykorzystaniem rybackich narzędzi i urządzeń połowowych Pozyskiwanie ryb wędką lub kuszą, a także przy użyciu podrywki wędkarskiej w celu pozyskania ryb na przynętę w miejscu i czasie prowadzenia połowu ryb wędką Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.) Instytut Rybactwa Śródlądowego im. Stanisława Sakowicza w Olsztynie Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego Państwa Straż Rybacka Polski Związek Wędkarski Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Urząd Marszałkowski Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego
5 1 W P R O W A D Z E N I E Temat kontroli Gospodarka rybacka na jeziorach Skarbu Państwa w województwie warmińsko-mazurskim. Cel kontroli Celem kontroli była ocena realizacji ustawowych zadań na rzecz prowadzenia na jeziorach Skarbu Państwa racjonalnej gospodarki rybackiej, zapewniającej równowagę biologiczną w ekosystemach wodnych i uwzględniającej zasadę zrównoważonego rozwoju. Ocenie poddano w szczególności: sprawowanie nadzoru właścicielskiego przez RZGW nad podmiotami uprawnionymi do rybactwa, wywiązywanie się przez podmioty uprawnione do rybactwa z obowiązków ujętych w ustawie o rybactwie śródlądowym, a także z warunków zawartych w umowach dzierżawy lub użytkowania obwodów rybackich, realizację przez Marszałka Województwa zadań określonych w ustawie o rybactwie śródlądowym, realizację przez PSR w Olsztynie przypisanych jej zadań w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym, współdziałania z Policją oraz współpracy i sprawowania nadzoru nad Społeczną Strażą Rybacką, realizowanie przez Ministra Środowiska oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działań na rzecz zapewnienia prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Uzasadnienie podjęcia kontroli Kontrola podjęta została z inicjatywy własnej NIK. Potrzebę objęcia badaniami kontrolnymi gospodarki rybackiej na jeziorach Skarbu Państwa w woj. warmińsko-mazurskim uzasadniały m.in. ustalenia wcześniejszych kontroli NIK, przeprowadzonych w 2000 i 2006 r. 1, wskazujące na niedostateczny nadzór ze strony właściwych organów nad prowadzeniem gospodarki rybackiej, a także na nie zawsze należyte zagospodarowanie jezior i wykorzystanie ich do celów rybackich, a zwłaszcza na niewłaściwe zarybianie (lub jego brak) odpowiednimi dla danego jeziora gatunkami ryb. W kierowanych do właściwych ministrów interpelacjach poselskich 2 podnoszono zarówno kwestie nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki rybackiej, jak i trudności w jej prowadzeniu, wynikających m.in. z obowiązujących regulacji prawnych. W ostatnich latach nastąpił znaczny spadek wydajności rybackiej jezior w woj. warmińskomazurskim, co mogło wskazywać na kurczenie się w wodach śródlądowych zasobów ryb (lub niektórych ich gatunków), prowadzące do zachwiania równowagi biologicznej w ekosystemach wodnych. Uzasadnione było zatem zbadanie w jakim stopniu na zjawisko to wpływa zakres i sposób prowadzenia gospodarki rybackiej. 1 P/00/111 Wykorzystanie wód śródlądowych do gospodarki rybackiej i P/06/105 Działalność organów administracji publicznej i Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie ochrony zasobów powierzchniowych wód śródlądowych oraz nadzoru nad prowadzoną w nich gospodarką rybacką. 2 Na przykład: interpelacja nr 1899 z dnia 5 stycznia 2012 r., wystosowana przez posła Zbigniewa Włodkowskiego do Ministra Środowiska; interpelacja nr 2724 z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie ustawy z dnia 24 września 2010 r. w sprawie zmiany ustawy o rybactwie śródlądowym, wystosowana przez posła Zbigniewa Babalskiego do Ministra Środowiska oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 5
6 W P R O W A D Z E N I E Okres objęty kontrolą Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r., a czynności kontrolne Delegatura NIK w Olsztynie przeprowadziła w okresie od 7 sierpnia 2013 r. do 29 listopada 2013 r. Badania kontrolne Badania kontrolne przeprowadzono: w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwie Środowiska, RZGW w Warszawie, RZGW w Gdańsku i PSR w Olsztynie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o NIK, z uwzględnieniem kryterium legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, w Urzędzie Marszałkowskim na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o NIK, z uwzględnieniem kryterium legalności, gospodarności i rzetelności, w 10 podmiotach uprawnionych do rybactwa w związku z zawartymi umowami na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o NIK, z uwzględnieniem kryterium legalności i gospodarności 3. 3 Patrz: załącznik nr 5.1. Wykaz jednostek objętych kontrolą. 6
7 2 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I 2.1 Ogólna ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości4, prowadzenie gospodarki rybackiej na jeziorach Skarbu Państwa w województwie warmińskomazurskim. Oceny poszczególnych skontrolowanych jednostek zamieszczone zostały w załączniku nr 5.1. do niniejszej Informacji o wynikach kontroli. Podstawą oceny pozytywnej jest: Wywiązywanie się przez dyrektorów RZGW z obowiązków dotyczących zawierania umów użytkowania obwodów rybackich, a także egzekwowania zawartych w nich warunków prowadzenia gospodarki rybackiej. Prowadzenie gospodarki rybackiej przez skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa zgodnie z założeniami operatów rybackich, a także warunkami umów dzierżawy oraz umów użytkowania obwodów rybackich. Podmioty te wywiązywały się bowiem należycie z obowiązku ponoszenia nakładów rzeczowo-finansowych na zarybienia użytkowanych wód w kwotach, wielkościach i strukturze gatunkowej ustalonych ww. dokumentami, a połowy ryb prowadzone były zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, umowami oraz operatami. Rzetelne i zgodne z obowiązującymi przepisami dokonywanie przez Marszałka Województwa ocen wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez podmioty uprawnione do rybactwa na podstawie umów. Należyte wypełnianie przez PSR w Olsztynie obowiązków kontrolowania przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym, zwłaszcza w zakresie zwalczania kłusownictwa rybackiego. Wykonywanie zarówno przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i Ministra Środowiska przypisanych im ustawowo zadań na rzecz gospodarki rybackiej, do których należało sporządzanie analiz, strategii i programów mających znaczenie dla rybactwa śródlądowego oraz zaangażowanie w proces stanowienia prawa. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła także istotne nieprawidłowości, negatywnie oddziałujące na rybactwo śródlądowe na jeziorach Skarbu Państwa w woj. warmińsko-mazurskim. Najważniejsze z nich to: Zaniechanie przez dyrektorów RZGW w Gdańsku i Warszawie ustawowego obowiązku prowadzenia gospodarki rybackiej w 91 obwodach nie przekazanych do użytkowania innym podmiotom str niniejszej informacji. Sprzedaż przez ww. RZGW zezwoleń na amatorski połów ryb w obwodach rybackich znajdujących się w ich władaniu, pomimo nieprowadzenia zarybień tych akwenów str Niewyegzekwowanie przez dyrektora RZGW w Gdańsku od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Olsztynie przekazania mu części umów dzierżawy jezior, pomimo upływu ośmiu lat od przejęcia ustawowych zadań w tym zakresie, co skutkowało m.in. prowadzeniem gospodarki rybackiej w pięciu obwodach bez posiadania operatów rybackich wymaganych ustawą o rybactwie śródlądowym oraz nie wyeliminowaniem kuriozalnego statusu jednego z jezior, figurującego w ewidencji gruntów i budynków w części jako woda stojąca i w części jako woda płynąca str Przyjęta przez NIK skala ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 7
8 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I Sporządzenie przez pięć na dziesięć (50%) skontrolowanych podmiotów uprawnionych do rybactwa 14 operatów rybackich bez uwzględnienia w nich oceny oddziaływania ustanowionych obrębów ochronnych na prowadzoną gospodarkę rybacką 5 str. 17 Wydanie przez cztery podmioty uprawnione do rybactwa (40% skontrolowanych) zezwoleń i regulaminów amatorskiego połowów ryb niezgodnych z założeniami operatów rybackich w zakresie obowiązujących limitów i wymiarów odławianych ryb str Nierzetelne prowadzenie dokumentacji gospodarki rybackiej przez dziewięć skontrolowanych podmiotów uprawnionych do rybactwa (90%), a także nieprawidłowe sporządzanie przez pięć podmiotów (50%) sprawozdań statystycznych dotyczących prowadzonej przez nie gospodarki rybackiej i nieterminowe ich przekazywanie IRS w Olsztynie str Uwagi końcowe i wnioski Najwyższa Izba Kontroli, uwzględniając ustalenia przeprowadzonych badań, poparte opiniami i rekomendacjami sformułowanymi przez ekspertów uczestniczących w panelu dyskusyjnym w dniu 9 stycznia 2014 r. 6, zwraca uwagę na następujące problemy i uwarunkowania mające niekorzystny wpływ na prowadzenie gospodarki rybackiej w śródlądowych powierzchniowych wodach płynących: Zbyt skomplikowany i rozbudowany jest system zarządzania rybactwem śródlądowym. Aktualnie nadzór nad tą dziedziną gospodarki sprawuje dwóch ministrów (Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Środowiska), natomiast bezpośrednie funkcje nadzorczo-kontrolne wykonują cztery organy administracji publicznej (dyrektorzy RZGW, marszałkowie województw, komendanci wojewódzcy PSR oraz regionalni dyrektorzy ochrony środowiska). Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 11 ust. 1 Prawa wodnego pozostałe uprawnienia właścicielskie w odniesieniu do śródlądowych wód powierzchniowych Skarbu Państwa wykonują Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, marszałkowie województw i dyrektorzy parków narodowych. Dlatego też zdaniem NIK, system zarządzania rybactwem śródlądowym wymaga działań konsolidacyjnych. Zagadnienie to szczegółowo omówione zostało w punkcie na str niniejszej informacji. Nadmiernie rozwinięta jest populacja kormorana czarnego. Dlatego też prace nad strategią zarządzania tym gatunkiem prowadzone w resorcie środowiska od 2009 r. powinny zostać jak najpilniej ukończone, zaś dokument ten winien być niezwłocznie po jego zatwierdzeniu wdrożony do realizacji. Ze względu na to, że problem ten dotyczy także innych krajów Unii Europejskiej, dostrzegających potrzebę wspólnych przedsięwzięć w tej dziedzinie, uzasadnione jest również podjęcie przez Polskę na forum Unii Europejskiej działań mających na celu nawiązanie stosownej współpracy, której efektem będzie zahamowanie dalszego wzrostu populacji kormorana czarnego i ustabilizowanie jej na poziomie bezpiecznym zarówno dla ekosystemów wodnych i ryb w nich bytujących, jak i dla samej populacji kormorana (punkt str ). Zmiany wymaga, w opinii ekspertów, system opiniowania operatów rybackich. Wprowadzone od 15 grudnia 2013 r. (a więc już po okresie objętym kontrolą) zasady opiniowania, które miały w założeniu zapewnić poprawę jakości wydawanych opinii, ocenione zostały przez nich jako 8 5 Wymóg 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie operatu rybackiego (Dz. U. Nr 44, poz. 414 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie operatu rybackiego. 6 Notatka z przebiegu panelu ekspertów zamieszczona została w załączniku nr 5.6. do niniejszej Informacji.
9 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I kosztochłonne i grożące paraliżem procesu opiniowania operatów. Dlatego, zdaniem NIK niezbędne jest przeanalizowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjętych rozwiązań istotnie rozszerzających krąg podmiotów zaangażowanych w proces opiniowania (punkt str ). Najwyższa Izba Kontroli zwraca również uwagę na potrzebę podjęcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działań mających na celu: jednoznaczne zobowiązanie organów administracji publicznej wykonujących prawa właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego (obecnie dyrektorzy RZGW), w przepisach ustawy o rybactwie śródlądowym, do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodach nie oddanych do użytkowania innym podmiotom (punkt str ), wprowadzenie obowiązku rejestrowania amatorskich połowów ryb, których szacunkowa wielkość waha się obecnie od 80% do 200% wielkości połowów komercyjnych (punkt str ), uzupełnienie w ustawie o rybactwie śródlądowym przepisów dotyczących obrębów ochronnych o regulacje nakładające obowiązek okresowej weryfikacji zasadności ich funkcjonowania (punkt str ). 9
10 3 I N F O R M A C J E S Z C Z E G Ó Ł O W E 3.1 Uwarunkowania ekonomiczno-organizacyjne Gospodarkę rybacką prowadzi się w obwodach rybackich, które ustanawiane są przez właściwych dyrektorów RZGW, w drodze rozporządzenia, wyłącznie na publicznych śródlądowych wodach płynących7, w całości stanowiących własność Skarbu Państwa. Podstawą prowadzenia tej gospodarki są operaty rybackie opracowywane dla poszczególnych obwodów rybackich. Dokumenty te określają zasady prowadzenia gospodarki rybackiej, w tym m.in. planowane wielkości połowów ryb, planowane zarybienia, które należy prowadzić w taki sposób, aby nie powodowały one zmniejszenia lub utraty różnorodności biologicznej żywych zasobów wód. Określają one także tzw. presję wędkarską, czyli maksymalną liczbę osób, które w ciągu jednego dnia mogą uprawiać amatorski połów ryb w danym zbiorniku wodnym. Podmiotami uprawnionymi do rybactwa, tj. do chowu, hodowli i połowu ryb w obwodach rybackich są organy administracji publicznej wykonujące uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego (dyrektorzy właściwych RZGW), a także osoby władające obwodami rybackimi na podstawie umów cywilnoprawnych8, przekazujących ww. osobom uprawnienia w tym zakresie. Zasadą jest, że w danym obwodzie rybackim gospodarkę rybacką powinien prowadzić tylko jeden podmiot uprawniony do rybactwa. Większość obwodów rybackich oddana została do gospodarczego wykorzystania podmiotom niepublicznym, głównie osobom prawnym, osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą oraz jednostkom organizacyjnym Polskiego Związku Wędkarskiego. Wielkość tych podmiotów jest bardzo zróżnicowana. Najmniejsze to rodzinne 2-3 osobowe firmy, prowadzące działalność w obwodach rybackich, które często stanowią pojedyncze jeziora o powierzchni kilku hektarów. Największymi podmiotami są gospodarstwa rybackie, powstałe ze sprywatyzowanych Państwowych Gospodarstw Rybackich, zatrudniające od kilkunastu do kilkudziesięciu pracowników i prowadzące gospodarkę rybacką w obwodach rybackich o łącznej powierzchni sięgającej nawet kilkunastu tysięcy hektarów. Nadzór nad prowadzoną przez podmioty uprawnione do rybactwa gospodarką rybacką jest obowiązkiem marszałków województw, którzy nie rzadziej niż raz na pięć lat dokonują oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w danym obwodzie rybackim. Nadzór właścicielski nad ww. podmiotami sprawowany jest natomiast przez właściwych dyrektorów RZGW, do zadań których należy m.in. egzekwowanie postanowień zawartych umów. Za kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o rybactwie śródlądowym odpowiedzialna jest Państwowa Straż Rybacka, będąca wyodrębnioną jednostką organizacyjną podległą bezpośrednio wojewodzie i finansowaną z jego budżetu. Powierzchnia publicznych śródlądowych wód płynących w województwie warmińsko- -mazurskim wynosi ha, co stanowi 18,2% ogólnej powierzchni wód Polski i 6,3% powierzchni województwa. Według stanu na koniec kwietnia 2013 r. (dane IRS w Olsztynie) 10 7 Wody stojące nie wchodzą w skład obwodów rybackich. Nie włącza się do nich również wód znajdujących się w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody, w których zabronione jest wykonywanie rybactwa oraz wód w sztucznych zbiornikach wodnych przeznaczonych do chowu lub hodowli ryb i innych organizmów wodnych, usytuowanych na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, jeżeli wody w tych zbiornikach sztucznie zajęły grunty, które nie stanowią własności publicznej. 8 Są to umowy dzierżawy, zawarte przed 31 grudnia 2005 r. przez dyrektorów oddziałów terenowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie ANR), w które z dniem 1 stycznia 2006 r. wstąpili dyrektorzy RZGW oraz umowy użytkowania prawa rybackiego obwodów rybackich, zawierane przez dyrektorów RZGW po przeprowadzeniu konkursu ofert.
11 gospodarczo wykorzystywane były wody 272 obwodów rybackich o łącznej powierzchni ha (37,4% całkowitej powierzchni wód użytkowanych rybacko w całym kraju). Gospodarkę rybacką na wodach tych prowadziło 61 podmiotów, z tego 10 osób prawnych (głównie spółek z o.o.), 9 jednostek organizacyjnych PZW, 37 osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą oraz 5 innych podmiotów (m.in Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, stowarzyszenia). Dominującym typem gospodarki prowadzonej przez ww. podmioty jest gospodarka rybacko- -wędkarska, polegająca na prowadzeniu w obwodach rybackich zarówno odłowów komercyjnych, jak i amatorskich, na podstawie sprzedawanych przez te podmioty zezwoleń wędkarskich. Drugim pod względem rozpowszechnienia jest typ gospodarki wędkarskiej (prowadzonej głównie przez jednostki organizacyjne PZW), której priorytetową funkcją jest wypełnianie potrzeb wędkarskich, zaś zabiegi rybackie (np. odłowy regulacyjne) prowadzone są wyłącznie w celu utrzymania odpowiedniego rybostanu wód. Prowadzone przez IRS w Olsztynie coroczne analizy produkcji rybackiej wskazują na stały i wyraźny spadek wydajności rybackiej jezior w woj. warmińsko-mazurskim, z 12,8 kg/ha w 2003 r. do 8,2 kg/ha w 2010 r. W ciągu ośmiu lat wydajność ta spadła więc o prawie 36%. W grupie tzw. gospodarstw jeziorowych przychody całkowite w latach kształtowały się na poziomie odpowiednio 220,85 zł/ha, 267,49 zł/ha i 330,53 zł/ha, zaś koszty 200,79 zł/ha, 247,18 zł/ha i 311,61 zł/ha. Zysk brutto wyniósł zatem 20,06 zł/ha w 2010 r., 20,31 zł/ha w 2011 r. i 18,92 zł/ha w 2012 r. Należy jednak zauważyć, że w strukturze przychodów całkowitych zmalał udział przychodów z produkcji podstawowej, tj. ryb jeziorowych (z 44,9% w 2010 r. do 31,7% w 2012 r.), wzrósł zaś udział przychodów z innej działalności, takiej jak np. prowadzenie smażalni ryb, agroturystyka, czy stacjonowanie jachtów poza sezonem turystycznym (z 29,8% w 2010 r. do 48,6% w 2012 r.). Przy uzyskiwanym zysku brutto, utrzymującym się na zbliżonym poziomie, wskazuje to na coraz większe trudności podmiotów uprawnionych do rybactwa w zapewnieniu rentowności produkcji ryb jeziorowych, skutkujące koniecznością poszukiwania innych źródeł przychodów. Według danych IRS w Olsztynie, w latach podmioty uprawnione do rybactwa wprowadziły do jezior woj. warmińsko-mazurskiego 20 gatunków ryb, przy czym gatunkami najczęściej zarybianymi były: szczupak, lin, węgorz, sandacz i sielawa. Łączna wartość zarybień wyniosła w ww. latach odpowiednio 4,69 mln zł (39,41 zł/ha), 4,83 mln zł (40,49 zł/ha) i 5,94 mln zł (48,20 zł/ha), co stanowiło odpowiednio 52%, 49% i 60% wartości odłowionych ryb. Sytuacja ekonomiczno-finansowa podmiotów uprawnionych do rybactwa, w tym wielkość i struktura odłowów, jest ściśle uzależniona od czynników zewnętrznych, które w sposób istotny wpływają na ekosystemy wodne. Do najważniejszych należą: Zanieczyszczenie wód powierzchniowych, przy czym na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, wskutek budowy i modernizacji oczyszczalni ścieków, tworzenia tzw. kanalizacyjnych systemów opaskowych wokół jezior, a także znacznego zmniejszenia się dopływu związków biogennych ze źródeł obszarowych (rolnictwo), w jeziorach woj. warmińsko-mazurskiego obserwowane jest powstrzymanie procesu eutrofizacji wód. Wzrastająca presja człowieka na wody śródlądowe, przejawiająca się głównie zabudowywaniem i grodzeniem brzegów jezior, budowaniem pomostów i zasypywaniem płycizn będących miejscem tarła ryb. 11
12 Dynamicznie rozwijająca się populacja kormorana czarnego (łac. Phalacrocorax carbo sinensis). Zdaniem przedstawicieli środowiska rybackiego wzrost liczebności tych ptaków, nie tylko w Polsce, wymaga podjęcia działań, również na forum międzynarodowym, celem ograniczenia i ustabilizowania ich liczebności. Według opublikowanego przez Komisję Europejską raportu EU intervention in inland fisheries 9 rybactwo śródlądowe w krajach Unii Europejskiej stanowi istotny element dziedzictwa kulturowego regionów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie wód śródlądowych i jest głęboko zakorzenione w tożsamości kulturowej społeczności lokalnych tych regionów. W raporcie tym zwrócono także uwagę, że ze względu na posiadane doświadczenie i wiedzę rybacy są niezastąpionymi obserwatorami ekosystemów wodnych i bytujących w nich zasobów ryb, a także potencjalnymi partnerami w zrównoważonym zarządzaniu zasobami wód śródlądowych. 3.2 Charakterystyka stanu prawnego Stosownie do art. 10 ust. 1a Prawa wodnego10 własność Skarbu Państwa stanowią śródlądowe wody powierzchniowe płynące, w stosunku do których, w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy, prawa właścicielskie wykonują m.in. Prezes KZGW lub marszałek województwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 Prawa wodnego, ryby oraz inne organizmy żyjące w wodzie stanowią jej pożytki, do pobierania których uprawniony jest właściciel wody. Artykuł 13 ust. 1 b Prawa wodnego stanowi, że organem uprawnionym do pobierania pożytków w drodze rybackiego korzystania z ww. wód uprawniony jest dyrektor RZGW. A zatem, bez względu na to, który organ wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, organem administracji publicznej wykonującym uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego na tych wodach jest właściwy dyrektor RZGW. Może on, na podstawie art. 13 ust. 1c Prawa wodnego przekazać przysługujące mu uprawnienie osobom trzecim. Następuje to w drodze oddania w użytkowanie obwodów rybackich (ustanowionych na ww. wodach) po przeprowadzeniu konkursu ofert i zawarciu stosownej umowy. Niezależnie od przywołanych regulacji, art. 217 ust. 5a Prawa wodnego stanowił, że do 31 grudnia 2005 r., w stosunku do jezior zaliczanych do śródlądowych wód powierzchniowych uprawnienia Skarbu Państwa w zakresie rybactwa śródlądowego wykonywała Agencja Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR). Uprawnienia te przekazywane były przez Agencję podmiotom trzecim na podstawie umów dzierżawy ww. jezior. Na podstawie art. 217 ust. 6 Prawa wodnego w umowy te wstąpił z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2006 r., właściwy dyrektor RZGW. Ponieważ wiele takich umów wciąż jeszcze obowiązuje, użytkowanie obwodów rybackich przez osoby trzecie odbywa się obecnie na podstawie dwóch rodzajów umów: dzierżawy oraz użytkowania obwodu rybackiego EU intervention in inland fisheries, European Commission Directorate General for Maritime Affairs and Fisheries, s. 62. Raport ten opublikowany został w dniu 14 grudnia 2011 r. na stronie internetowej studies. 10 Pełna nazwa tej ustawy oraz jej dane promulgacyjne zamieszczone zostały w Wykazie stosowanych skrótów na str. 4 oraz w Wykazie aktów prawnych na stronie 50 niniejszej Informacji.
13 Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym11 do chowu, hodowli lub połowu ryb w obwodzie rybackim uprawniony jest organ administracji publicznej wykonujący uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego albo osoba władająca obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właściwym organem administracji publicznej. W myśl tego przepisu podmiotami uprawnionymi do rybactwa, na których na mocy art. 6 ust. 1 ww. ustawy ciąży obowiązek prowadzenia w obwodach rybackich racjonalnej gospodarki rybackiej, są więc nie tylko osoby, z którymi zawarto stosowne umowy, ale również dyrektorzy RZGW. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Kluczowe znaczenie w prowadzeniu gospodarki rybackiej ma więc operat rybacki dokument określający zasady prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, sporządzany przez podmiot uprawniony do rybactwa, w formie opisowej i graficznej, raz na 10 lat (art. 6a ust. 1 i ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 6a ust. 5 ww. ustawy operat rybacki, a także jego zmiany wymagają uzyskania pozytywnej opinii uprawnionej jednostki. Procedura opiniowania operatów rybackich ustalona została przepisami rozporządzenia w sprawie operatu rybackiego. Zgodnie z 8 tego rozporządzenia jednostkami uprawnionymi do opiniowania operatów rybackich są: IRS w Olsztynie, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie i Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie. Do obowiązków podmiotów uprawnionych do rybactwa, określonych w art. 4a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, należy dokumentowanie działań związanych z prowadzoną gospodarką rybacką w sposób rzetelny, systematyczny i zgodny ze stanem faktycznym, a także udostępnianie danych dotyczących prowadzonej działalności, w celach statystycznych oraz badawczych, podmiotom wykonującym zadania powierzone przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa12 lub w celu dokonania kontroli przestrzegania przepisów o rybactwie śródlądowym. Podmioty te zobowiązane są również do oznakowania ustanowionych obrębów ochronnych (art. 16 ustawy), a także trwałego oznakowania narzędzi rybackich i urządzeń połowowych w sposób umożliwiający ustalenie ich właściciela (art. 20 ust. 4) oraz oznakowania i rejestracji sprzętu pływającego służącego do połowu ryb (art. 20 ust. 2). Oceny wypełniania przez podmioty uprawnione do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej dokonuje, zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym, marszałek województwa. Sporządzana jest ona co najmniej raz na pięć lat, m.in. na podstawie danych zawartych w operacie rybackim i dokumentacji gospodarki rybackiej. Stosownie do ust. 2b tego artykułu czynności związane z przeprowadzeniem tej oceny może wykonywać upoważniony przez marszałka pracownik urzędu marszałkowskiego (inspektor rybacki), który ukończył wyższe studia na kierunku rybactwo lub kierunkach pokrewnych (np. zootechnika, rolnictwo, ochrona środowiska) ze specjalizacją rybacką lub uzupełnionych wykształceniem z zakresu rybactwa. 11 Pełna nazwa tej ustawy oraz jej dane promulgacyjne zamieszczone zostały w Wykazie stosowanych skrótów na str. 4 oraz w Wykazie aktów prawnych na stronie 50 niniejszej Informacji. 12 Na podstawie tego przepisu dane dotyczące prowadzonej gospodarki rybackiej, w postaci zestawień RRW-23, należy przekazywać IRS w Olsztynie. 13
14 W artykułach 8-11 ustawy o rybactwie śródlądowym wymienione zostały zakazy odnoszące się do połowu ryb, zarówno komercyjnego, jak i amatorskiego. Należą do nich m.in.: zakaz połowu ryb o wymiarach ochronnych i w okresach ochronnych, zakaz połowu ryb sieciami, wędkami lub kuszami innymi niż określone w przepisach wydanych na podstawie art. 21 ustawy, zakaz połowu ryb przez wytwarzanie pola elektrycznego charakterystycznego dla prądu zmiennego, środkami trującymi i odurzającymi, narzędziami kaleczącymi, materiałami wybuchowymi oraz przez ogłuszenie, a także zakaz połowu ryb i raków przez wyciąganie ich z nor oraz zakaz naruszania nor. W ustawie o rybactwie śródlądowym przewidziana została również odpowiedzialność karna za naruszenie przepisów tej ustawy, w tym ustalonych zakazów. W art. 27 ust. 1, 27a ust. 1 i 27b ust. 1 wymienione zostały czyny, których popełnienie stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny, nagany lub ograniczenia wolności. Sankcjom tym podlega m.in.: niewykonywanie obowiązku rzetelnego, systematycznego i zgodnego ze stanem faktycznym dokumentowania działań związanych gospodarką rybacką lub dokumentowanie ich niezgodnie z obowiązującymi przepisami, korzystanie z wód obwodu rybackiego bez wymaganego operatu rybackiego lub wbrew założeniom tego operatu, dokonywanie amatorskiego połowu ryb bez posiadania przy sobie karty wędkarskiej (karty łowiectwa podwodnego) bądź zezwolenia wystawionego przez podmiot uprawniony do rybactwa, nieoznakowanie lub niewłaściwe oznakowanie obrębu hodowlanego lub ochronnego, a także nieuprawnione umieszczanie takiego oznakowania lub jego niszczenie, dokonywanie połowu na rzecz uprawnionego do rybactwa bez wymaganego upoważnienia. W art. 27c ust. 1 ustawy o rybackie śródlądowym (dodanym w dniu 27 listopada 2010 r.) wymienione zostały natomiast czyny, których popełnienie stanowi przestępstwo zagrożone karą grzywny, karą ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do dwóch lat. Należą do nich m.in. połowy raka szlachetnego lub błotnego, jeśli nie jest się do tego uprawnionym, poławianie ryb narzędziami rybackimi lub urządzeniami połowowymi, gdy nie jest się uprawnionym do rybactwa albo osobą poławiającą na jego rzecz, naruszanie zakazów określonych w art. 8 ust. 1 pkt 6-10 ustawy o rybactwie śródlądowym (m.in. poławiania ryb przez wytwarzanie pola elektrycznego charakterystycznego dla prądu zmiennego, środkami trującymi i odurzającymi oraz narzędziami kaleczącymi). 3.3 Wyniki kontroli Umowy i operaty rybackie W badanym okresie 10 skontrolowanych podmiotów uprawnionych do rybactwa wykorzystywało gospodarczo wody 98 obwodów rybackich o pow. 50,6 tys. ha, stanowiącej 50,0% łącznej powierzchni wód użytkowanych rybacko w woj. warmińsko-mazurskim. We wszystkich przypadkach podstawą prowadzenia gospodarki rybackiej w tych obwodach były umowy, w których ustalone zostały warunki eksploatacji wód, w tym m.in. limity odłowów, nakłady rzeczowo finansowe na zarybienia, a także kwoty czynszów dzierżawnych i opłat z tytułu użytkowania obwodów rybackich. Na podstawie umów dzierżawy13 (zawartych przez dyrektorów Oddziałów 13 W umowy te z dniem 1 stycznia 2006 r. wstąpili z mocy prawa, zgodnie z właściwością terytorialną, dyrektorzy RZGW w Gdańsku i Warszawie. 14
15 Terenowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) użytkowano 63 obwody o pow. 41,8 tys. ha, zaś umów użytkowania (zawartych przez dyrektorów RZGW w Gdańsku i Warszawie) 34 obwody o pow. 8,7 tys. ha. Podstawą użytkowania jednego obwodu rybackiego o powierzchni 0,03 tys. ha była umowa dzierżawy zawarta z Okręgiem Polskiego Związku Wędkarskiego w Olsztynie przez Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu14. Uprawnienia i obowiązki dotyczące podstawowych zabiegów gospodarczych w użytkowanych obwodach rybackich, tj. zarybiania wód i połowów ryb, uregulowane zostały w umowach dzierżawy i umowach użytkowania w odmienny sposób. Na podstawie zapisów umów dzierżawy podmioty uprawnione do rybactwa zobowiązane były na ogół do zarybiania jezior materiałem zarybieniowym (w terminach, gatunkach i asortymentach uzgodnionych każdorazowo z wydzierżawiającym) o równowartości minimum 15% wartości odłowionych ryb, zaś coroczne odłowy ryb ustalone zostały na poziomie nie większym niż 120% średniej wieloletniej dotychczasowych połowów. W umowach użytkowania obwodów rybackich zapisano natomiast, że podmiot uprawniony do rybactwa zobowiązany jest do corocznego zarybiania wód obwodu materiałem zarybieniowym w ilościach, sortymentach i gatunkach wskazanych w tej umowie. Połowów ryb należało dokonywać na poziomie wskazanym w operacie rybackim. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że zapisy powyższych umów w sposób istotny determinują zakres i sposób prowadzonej w danym obwodzie gospodarki rybackiej. Dzierżawcy wód mają dużą swobodę przy dokonywaniu zarybień, gdyż umowy dzierżawy nie narzucają im konkretnych ilości materiału zarybieniowego jaki należy wprowadzić do dzierżawionych wód. Warunkiem jest, aby wartość tego materiału była nie mniejsza niż 15% wartości odłowionych w danym roku ryb, zaś gatunki i sortymenty każdorazowo uzgodnione zostały z wydzierżawiającym. Zapisy te należy uznać za korzystne w kontekście zmieniających się warunków środowiska przyrodniczego, a zwłaszcza wystąpienia zjawisk o charakterze klęskowym, powodujących masowe śnięcie ryb (np. zimowa przyducha albo choroby epizootyczne). Przyjęte uregulowania pozwalają bowiem dzierżawcom na szybkie i elastyczne reagowanie na zachodzące zmiany i zdarzenia niekorzystne dla rybostanu wód. Za korzystne należy również uznać określenie w umowach dzierżawy górnego pułapu połowów ryb (120% średniej wieloletniej dotychczasowych połowów), gdyż zapis ten ma służyć zabezpieczeniu użytkowanych akwenów przed nadmiernym przełowieniem. W umowach użytkowania obwodów rybackich ilości, gatunki i sortymenty materiału zarybieniowego są z reguły ściśle określone, co w przypadku takich samych zapisów w operatach rybackich oznacza, że gospodarka zarybieniowa w kształcie przyjętym w tych dokumentach powinna być realizowana przez okres co najmniej 10 lat15. W przypadku wystąpienia zjawisk uzasadniających zmianę tej gospodarki (np. zmianę struktury gatunkowej materiału zarybieniowego) konieczne jest aneksowanie zarówno umowy jak i operatu rybackiego. Szybkie reagowanie przez użytkowników obwodów rybackich na nieprzewidziane zjawiska jest zatem 14 Dotyczyło to obwodu rybackiego jeziora Tynwałdzkiego na cieku bez nazwy w zlewni rzeki Iławka. Według danych ujętych ewidencji gruntów właścicielem działki nr 150/1 obręb Tynwałd w gm. Iława, na której usytuowane jest ww. jezioro jest Skarb Państwa, zaś jako użytkownik wykazany jest Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu. Jezioro to wydzierżawione zostało Okręgowi PZW w Olsztynie w dniu 2 marca 1998 r., zaś obwód rybacki na tym jeziorze utworzony został przez dyrektora RZGW w Gdańsku w dniu 1 listopada 2012 r. 15 Zgodnie z art. 13 ust. 3 Prawa wodnego oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego następuje na podstawie umowy na okres co najmniej 10 lat, natomiast w myśl art. 6a ust. 2 ustawy o rybackie śródlądowym operat rybacki sporządza się raz na 10 lat. 15
16 utrudnione, gdyż wymaga uprzedniego przeprowadzenia procedury przewidzianej w ustawie o rybactwie śródlądowym16. W umowach użytkowania nie określono też dopuszczalnego limitu połowów, ustalając, że należy ich dokonywać na poziomie wskazanym w operacie rybackim. Biorąc pod uwagę, że do 15 grudnia 2013 r. w operatach rybackich nie było obowiązku określania limitów połowów17 i w związku z tym w operatach danych takich nie wskazywano, przyjęte w omawianych umowach zapisy umożliwiały użytkownikom obwodów rybackich poławianie ryb w dowolnej ilości, nawet grożącej przełowieniem danego akwenu. Zdaniem NIK, omawiane postanowienia ww. umów nie gwarantowały w pełni realizacji, określonej w art. 6 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, zasady prowadzenia gospodarki rybackiej w sposób racjonalny, a zwłaszcza wynikającego z tej zasady obowiązku zachowania zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z wód przyszłym uprawnionym do rybactwa. W tym kontekście pozytywnie należy ocenić nowelizację rozporządzenia w sprawie operatu rybackiego, wprowadzającą od 15 grudnia 2013 r. obowiązek podawania w operatach przewidywanej wielkości połowów gospodarczych lub amatorskich. W ocenie NIK, regulacja ta stanowić będzie właściwe zabezpieczenie wód przed ich przełowieniem. Zgodnie z wymogami art. 6 ust. 2 i art. 6a ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, gospodarka rybacka w 93 spośród 98 obwodów użytkowanych rybacko przez skontrolowane podmioty prowadzona była w oparciu o operaty rybackie, sporządzone dla tych obwodów przez podmioty uprawnione do rybactwa i pozytywnie zaopiniowane przez uprawnione do tego jednostki18. Dokumenty te określały podstawowe zasady prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, w tym m.in. typ prowadzonej gospodarki, wymiary gospodarcze ryb, maksymalną liczbę osób, które w ciągu jednego dnia mogą uprawiać amatorski połów ryb, a także nakłady rzeczowo-finansowe przewidziane na zarybienia. Operatów takich nie sporządził natomiast Okręg PZW w Olsztynie dla pięciu obwodów rybackich spośród 32 użytkowanych, naruszając tym samym ww. przepisy ustawy o rybactwie śródlądowym stanowiące, że racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód zgodnie z operatem rybackim (art. 6 ust. 2), określającym zasady prowadzenia tej gospodarki w obwodzie rybackim i sporządzanym przez podmiot uprawniony do rybactwa (art. 6a ust. 1). Fakt niesporządzenia operatów dla tych obwodów rybackich Dyrektor Biura Okręgu PZW w Olsztynie tłumaczył tym, że jeziora wchodzące obecnie w skład tych obwodów użytkowane były od końca lat 90-tych, zaś obwody rybackie utworzone zostały na tych wodach przez dyrektora RZGW w Gdańsku dopiero w dniu 1 listopada 2012 r., o czym Okręg PZW w Olsztynie nie został powiadomiony. Należy jednak zauważyć, że rozporządzenie dyrektora RZGW w Gdańsku w sprawie utworzenia tych obwodów, będące aktem prawa miejscowego, było konsultowane z Okręgiem PZW w Olsztynie, który niezwłocznie po jego opublikowaniu powinien przystąpić do sporządzenia operatów rybackich dla nowo utworzonych obwodów Stosownie do art. 6a ust. 4 uprawniony do rybactwa może dokonać zmian w operacie rybackim przed upływem 10-letniego okresu na jaki dokument ten został sporządzony, jeżeli uzyska zgodę właściwego dyrektora RZGW i pozytywną opinię jednostki uprawnionej do opiniowania operatów rybackich. 17 Zmiany w tym zakresie prowadzone zostały z dniem 15 grudnia 2013 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie operatu rybackiego (Dz. U. z 2013 r., poz. 676). 18 Zgodnie z 8 rozporządzenia w sprawie operatu rybackiego są to: IRS w Olsztynie, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie i Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie.
17 Kontrola wykazała również, że nie wszystkie badane operaty rybackie sporządzone zostały zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie operatu rybackiego. Stosownie do 4 pkt 5 tego rozporządzenia w ich części opisowej należy uwzględnić ocenę oddziaływania na sposób prowadzenia gospodarki rybackiej ustanowionych obrębów ochronnych. Spośród ww. 98 obwodów użytkowanych przez objęte kontrolą podmioty uprawnione do rybactwa, obręby ochronne ustanowione zostały w ramach 16 obwodów, przy czym w przypadku aż 14 z nich (87,5%) operaty rybackie sporządzone przez ich użytkowników (tj. Gospodarstwo Rybackie Mrągowo Sp. z o.o., Gospodarstwo Rybackie Ostróda Sp. z o.o., B. Wyszyńskiego osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, Okręg Mazowiecki PZW w Warszawie) nie zawierały takiej oceny. Mimo to zostały one pozytywnie zaopiniowane przez uprawnione jednostki i stanowiły podstawę do prowadzenia gospodarki rybackiej. Przyczyny pozytywnego zaopiniowania operatów nie zawierających wszystkich elementów wymaganych rozporządzeniem w sprawie operatu rybackiego, kierownicy jednostek opiniujących wyjaśniali m.in. tym, że ocenie podlegały jedynie informacje podane przez użytkownika rybackiego w opiniowanym operacie. W sytuacji, gdy w przedłożonych do zaopiniowania operatach nie podawano informacji o ustanowionych obrębach ochronnych, to opiniujący nie mogli skomentować ich ewentualnego wpływu na prowadzenie racjonalnej gospodarki rybackiej. W ocenie NIK, prezentowane w wyjaśnieniach podejście do opiniowania operatów rybackich jest niezgodne z obowiązkami wynikającymi z 9 rozporządzenia w sprawie operatu rybackiego, zgodnie z którym opiniowaniu podlegają elementy operatu, o których mowa w 4 pkt 3-10 ww. rozporządzenia, a więc także ocena oddziaływania na sposób prowadzenia gospodarki rybackiej ustanowionych obrębów ochronnych. W przypadku, gdy opiniowany operat oceny takiej nie zawierał, obowiązkiem podmiotu opiniującego winno być sprawdzenie, czy nieuwzględnienie ww. elementu w przedłożonym dokumencie było uzasadnione. Należy przy tym zauważyć, że zarządzenie Wojewody Olsztyńskiego ustanawiające ww. obręby ochronne opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa Olsztyńskiego i jest powszechnie dostępne. Na niedoskonałości procedury opiniowania operatów rybackich zwrócił również uwagę biegły powołany w toku kontroli. Ocenił on, że dwa spośród 10 analizowanych operatów rybackich (pozytywnie zaopiniowanych przez uprawnione jednostki) zawierają niejasne i nieprecyzyjne zapisy dotyczące zakresu gospodarki rybackiej, utrudniające ocenę racjonalności jej prowadzenia. Biegły ten zwrócił również uwagę na bardzo istotną rolę, jaką w zapewnieniu prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej pełni proces opiniowania operatów rybackich, będący pierwszym stopniem kontroli zakładanego gospodarowania rybackiego. Wskazał on również na potrzebę zmian w procedurze opiniowania operatów, postulując powołanie ogólnopolskiego zespołu ekspertów opiniującego operaty rybackie, działającego pod nadzorem ministra właściwego do spraw rybactwa śródlądowego. Potrzebę zmian w tym zakresie dostrzegł również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który przywołanym wcześniej rozporządzeniem z dnia 22 maja 2013 r. zmienił rozporządzenie w sprawie operatów rybackich19. I tak, od 15 grudnia 2013 r. jednostki opiniujące operaty rybackie mają obowiązek opracowania regulaminów opiniowania operatów. W regulaminach tych należy określić skład zespołu opiniującego operat, zapewniając w nim udział przedstawiciela Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a także tryb podejmowania rozstrzygnięć oraz sposób ich 19 Por. przypis nr
18 dokumentowania. Jednostki te mają również obowiązek zapewnienia możliwości wzięcia udziału w opiniowaniu operatu uprawnionemu do rybactwa lub powołanym przez niego biegłym, a także właściwym miejscowo przedstawicielom urzędów marszałkowskich oraz regionalnych dyrekcji ochrony środowiska lub zarządców obszarowych form ochrony przyrody, na które mogą mieć wpływ działania zaplanowane w operacie. W trakcie panelu ekspertów podsumowującego wyniki niniejszej kontroli20, biorący w nim udział eksperci krytycznie odnieśli się do ww. zmian, zwłaszcza dotyczących zapewnienia możliwości udziału w opiniowaniu operatów przedstawicieli właściwych miejscowo urzędów marszałkowskich i regionalnych dyrekcji ochrony środowiska. Wskazali oni bowiem, że regulacje te spowodują wzrost kosztów przygotowywanych opinii oraz mogą prowadzić do paraliżu prac składów opiniujących operaty. Jako argument podano, że operat obwodu rybackiego z terenu województwa podkarpackiego może być przedłożony do zaopiniowania Zachodniopomorskiemu Uniwersytetowi Technologicznemu w Szczecinie, który w składzie opiniującym taki operat powinien uwzględnić m.in. przedstawicieli Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie i RDOŚ w Rzeszowie. Z powyższych względów Najwyższa Izba Kontroli postuluje monitorowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjętych rozwiązań, aby w przypadku potwierdzenia się sygnalizowanych przez ekspertów ewentualnych problemów związanych z opiniowaniem operatów rybackich wprowadzić niezbędne korekty w obowiązujących przepisach Połowy komercyjne ryb oraz zarybianie wód W latach (I półrocze) skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa odłowiły 1.473,1 tys. kg ryb o łącznej wartości ,2 tys. zł21. We wszystkich przypadkach połowy te zrealizowane zostały zgodnie z wymogami operatów rybackich i w limitach wynikających z zawartych umów. Dokonywano ich wyłącznie w sposób dozwolony przepisami ustawy o rybactwie śródlądowym, za pomocą rybackich narzędzi połowowych spełniających wymogi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie połowu ryb oraz warunków chowu, hodowli i połowu innych organizmów żyjących w wodzie (dalej: rozporządzenie w sprawie połowu ryb)22. Stwierdzono natomiast, że Okręg PZW w Olsztynie nie wywiązał się z określonego w art. 20 ust. 4 ustawy o rybactwie śródlądowym obowiązku trwałego oznakowania wszystkich 32 rybackich narzędzi połowowych wykorzystywanych do przeprowadzanych okresowo połowów gospodarczych, zaś Gospodarstwo Rybackie Śniardwy nie oznakowało w wymagany sposób siedmiu z dziesięciu użytkowanych łodzi rybackich, czym naruszono art. 20 ust. 2 ww. ustawy Panel ten zorganizowany został w dniu 9 stycznia 2014 r. Wzięli w nim udział eksperci w dziedzinie rybactwa śródlądowego reprezentujący środowisko naukowe (IRS w Olsztynie oraz Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie), podmioty uprawnione do rybactwa (Gospodarstwo Jeziorowe Sp. z o.o. w Ełku i Okręg PZW w Elblągu), a także organy administracji rządowej (RDOŚ w Olsztynie i KZGW w Warszawie). Uczestnikami panelu byli również przedstawiciele podmiotów kontrolowanych, tj. RZGW w Warszawie i Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. 21 Szczegółowe dane dotyczące wielkości zrealizowanych połowów i wartości odłowionych ryb przedstawione zostały w załączniku nr 5.2. do niniejszej Informacji o wynikach kontroli. 22 Dz. U. Nr 138, poz ze zm.
19 Zdjęcie nr 1 Rybacy poławiający ryby z użyciem niewodu Źródło: A. Wołos, IRS w Olsztynie W przypadku dokonywania połowów w okresach ochronnych (tarlaków wybranych gatunków ryb do celów zarybieniowych) objęte kontrolą podmioty uprawnione do rybactwa każdorazowo dysponowały zezwoleniami Marszałka Województwa na odstępstwa od zakazów określonych w ustawie o rybactwie śródlądowym. Połowy te zrealizowane zostały w granicach przyznanych limitów. Wywiązano się również z zawartego w uzyskanych zezwoleniach warunku sporządzenia i przekazania Marszałkowi Województwa sprawozdań z tych połowów. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły prowadzenia dokumentacji dotyczącej tych połowów. I tak: Gospodarstwo Rybackie Ostróda Sp. z o.o. w trzech sprawozdaniach (dwóch w 2011 r. i jednym w 2013 r.) wykazało dane dotyczące połowów tarlaków szczupaka niezgodne z danymi ujętymi w księgach gospodarczych. Według księgi prowadzonej dla jez. Drwęckiego, w 2011 r. odłowiono 625 kg tarlaków szczupaka, a w sprawozdaniu z połowów wykazano 615 kg. W odniesieniu do jeziora Isąg wartości te w 2011 r. wyniosły odpowiednio: 209 kg (księga gospodarcza) i 219 kg (sprawozdanie), zaś w przypadku jez. Morliny w 2013 r. podano 16 kg w księdze gospodarczej i 14 kg w sprawozdaniu. Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie i Gospodarstwo Rybackie Bartołty Wielkie nie wywiązały się z obowiązku poinformowania właściwego terytorialnie dyrektora RZGW o planowanych połowach ryb w okresach ochronnych, podczas gdy w zawartych z tymi podmiotami umowach użytkowania określono, że powiadomienia takie należy przekazywać do RZGW z 14-dniowym wyprzedzeniem. Kierownicy obu ww. jednostek kontrolowanych wyjaśniali, że brak jest możliwości dokładnego określenia terminu połowu tarlaków ze względu na trudności w precyzyjnym ustaleniu terminu, w którym ryby będą gotowe do odbycia tarła w danym jeziorze. O gotowości tej decydują bowiem warunki atmosferyczne, które trudno przewidzieć. Dlatego też decyzja o terminie i lokalizacji połowu zapada najczęściej z kilkudniowym wyprzedzeniem. 19
20 Nakłady finansowe na zarybienia poniesione przez skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa wyniosły w kontrolowanym okresie 8.202,5 tys. zł i stanowiły 56,9% wartości odłowionych ryb23. Dominującymi gatunkami, którymi zarybiano wody użytkowanych obwodów były: szczupak, sandacz, lin i węgorz. We wszystkich przypadkach ilość i struktura gatunkowa materiału zarybieniowego wprowadzonego do wód była zgodna z założeniami przyjętymi w operatach rybackich oraz wymogami ustalonymi w zawartych umowach. Proporcje nakładów finansowych na zarybienia do ponoszonych w badanym okresie przez skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa do wartości odłowionych ryb prezentuje wykres nr 1. Wynika z niego, że stosunek ten jest bardzo zróżnicowany, a główną przyczyną tego jest fakt, że niektóre podmioty nie eksploatują intensywnie gospodarczo użytkowanych obwodów, preferując wykorzystanie tych akwenów w celu amatorskiego (rekreacyjnego) odłowu, głównie poprzez wędkowanie. Wykres nr 1 Wartość nakładów na zarybienia wód w porównaniu do wartości ryb odłowionych przez skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa w okresie 2010 r. I półrocze 2013 r. 5000, , , , ,00,00 0,0 Źródło: wyniki kontroli NIK Ustalono natomiast, że aż połowa objętych kontrolą podmiotów uprawnionych do rybactwa, tj. Okręg PZW w Olsztynie, B. Wyszyński, Gospodarstwo Rybackie Bartołty Wielkie, Gospodarstwo Rybackie Czerwony Dwór i Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, nie powiadamiała dyrektorów RZGW z wymaganym wyprzedzeniem o planowanych zarybieniach lub nie dochowała formy pisemnej tych powiadomień24. Nieprawidłowości te, podobnie jak niewywiązywanie się z obowiązku powiadamiania o planowanych połowach tarlaków, Szczegółowe dane dotyczące nakładów finansowych na zarybienia przedstawione zostały w załączniku nr 5.2. do niniejszej Informacji o wynikach kontroli. 24 W zależności od warunków określonych w zawartych umowach podmioty uprawnione do rybactwa zobowiązane zostały do pisemnego powiadamiania RZGW o planowanych zarybieniach z 7-dniowym lub 14-dniowym wyprzedzeniem.