Source: http://absta.pl/organizacje-midzynarodowe-oi--gos-rozwj-historyczny-oi.html
Timestamp: 2018-09-19 22:23:12
Legal References Found: Art. 89
 Art. 90
 art. 103

Art. 3

Art. 1

Art. 1
 art. 6
 art. 4
 Art. 49
 art. 1

Art. 6

Art. 19
 art. 19
 art. 1
 art. 7
 art. 6
 art. 6

Art. 46
 art. 1
 art. 105

Art. 105
 art. 104
 art. 282

Art. 104

Art. 282
 Art. 87
 art. 156
 art. 157

Art. 7

Document Content:
Organizacje międzynarodowe (OI) – go’s Rozwój historyczny oi
Pobieranie 220.84 Kb.
Rozmiar 220.84 Kb.
Organizacje międzynarodowe (OI) – GO’s
1. Rozwój historyczny OI.
‘początki’ zjawiska OI – wiek XIX - organizacje normujące, przede wszystkim, procesy komunikacji międzynarodowej szeroko rozumianej;
Na kongresie wiedeńskim (1815) przyjęto zasady organizowania żeglugi śródlądowej po rzekach przepływających przez kilka państw – zdecydowano o przyjęciu reguł umiędzynarodawiających korzystanie z tych szlaków wodnych - Renu, Menu, Skaldy, Mozy, Mozeli, Neckaru, Padu; mocą ustaleń kongresu paryskiego (1856) umiędzynarodowiono żeglugę po Dunaju – komisje rzeczne – pierwsze w istocie OI. Pierwsza przewidziana Aktem końcowym kongresu wiedeńskiego – traktatem z Mayence – Komisja rzeczna na Renie.
Akt końcowy Kongresu Wiedeńskiego (9.06.1815)
Art. CVIII „Mocarstwa, których kraj oddziela albo przecina ta sama rzeka żeglowna, zobowiązują się uporządkować za wspólną zgodą wszystko to, co się tyczy żeglugi na tej rzece. W tym celu zamianują one Komisarzy, którzy się zbiorą najpóźniej w sześć miesięcy po zakończeniu Kongresu i którzy wezmą za podstawy swoich prac zasady wyrażone w następujących artykułach”.
Art. CIX – CXV - stanowiły m. in., że: „Żegluga... będzie zupełnie wolna w całym jej biegu”, „System... poboru opłat jak i co do utrzymania policji, będzie na całym biegu rzeki, o ile to się da zrobić, tenże sam.” „Opłaty od żeglugi „ustanowione będą w sposób jednostajny, niezmienny i... niezawisły”... „Nie będą nigdzie ustanowione prawa składu, portu lub przymusowego wypoczynku”
Art. CXVI „Wszystko, o czym wspominają artykuły poprzedzające, określi się przez regulamin wspólny, który obejmie wszystko co by wymagało dalszego określenia. Regulamin raz ustanowiony nie będzie mógł być zmieniony, jak tylko za przyzwoleniem wszystkich Państw nadrzecznych, których staraniem będzie obmyśleć środki do jego wykonania w sposób odpowiedni i stosowny do okoliczności i miejsca”.
Art. CXVII „Przepisy szczególne tyczące się żeglugi na Renie, Nekarze, Menie, Mozeli, Mozie i Skaldzie, tak jak się znajdują przyłączone do niniejszego akty, będą miały tę samą moc i ważność, jak gdyby były dosłownie tu zamieszczone’.
Komisarze pełnomocnicy państw przyjmując stosowne szczegółowe regulaminy normujące żeglugę i czuwając w sposób stały nad ich wdrażaniem i przestrzeganiem, tworzyli stałą instytucję tzw. komisje rzeczne, które traktuje się jako pierwowzór OM (GO’s).
Komunikacja umiędzynarodowionymi kanałami i rzekami nie wyczerpuje problemów komunikacyjnych.
Stosowne zatem regulacje wielostronne przyjmowane są kolejno, gdy mieć na uwadze:
ruch kolejowy;
stosunki pocztowe (wprowadzenie jednolitego systemu usług pocztowych – debiut znaczka pocztowego – 1.05.1840 – UK „czarna jednopensówka”
telegraficzne;
A także kolejne organizacje międzynarodowe - przedmiotowo wyspecjalizowane zajmujące się organizowaniem pewnych typów komunikacji:
Międzynarodowy Związek Telegraficzny w roku 1865 (telegraf wynaleziono w 1835 r.);
Światowy Związek Pocztowy – w roku 1874;
Międzynarodowe Biuro Miar i Wag – w roku 1875;
W XIX stuleciu – „(...) utworzono w tym stuleciu po Waterloo ponad 450 prywatnych lub pozarządowych (NGO’s) organizacji międzynarodowych i ponad 30 organizacji rządowych (GO’s)”.
OI XIX wiecznej doby „nie były międzynarodowymi organizacjami jakie znamy dzisiaj, z szeroko określonymi kompetencjami i uprawnieniami, szeroko rozbudowanym członkostwem, powszechnie przyjętą i ukształtowaną strukturą, uznaną osobowością w rozumieniu prawa międzynarodowego, jak i prawa krajowego. Były one raczej administracyjnym forum służącym i stymulującym komunikowanie się zarówno państw jak i jednostek.” (Rosenne).
OI/OM takimi jak definiujemy je współcześnie ukształtowały się już w wieku XX, a w pełni zgodnie z założeniami definicyjnymi (1986), w drugiej połowie wieku XX.
Wiek XX – obok ‘klasycznych’ technicznych OI, Organizacje innego typu – m.in., ustanawiające mechanizmy (systemy zbiorowego bezpieczeństwa) w skali globalnej zob. Liga Narodów, czy ONZ (rozdz. VII Karty), obok innych jej funkcji – i przedmiotowych zainteresowań m.in., organizacje wyspecjalizowane ONZ, czy też organizacje regionalne (m.in., Rada Europy, Unia Europejska).
Jaka – ilościowo – skala zjawiska (różne szacunki) ?
Liczbowy rozwój organizacji międzynarodowych:
1909 - 37
1951 - 123
1964 - 179
1972 - 280
1985 - 378
1991 - 297
1995 - 266
1999 - 251
2002 - 238
2. Definicja OI doby współczesnej
KW (1986) – „Organizacja międzynarodowa jest związkiem państw opartym na fundamencie traktatowym, wyposażonym w statut i wspólne organy oraz posiadającym osobowość prawną różną od osobowości prawnej państw członkowskich.”
3. Powstanie i skład OI
1. Traktat wielostronny – przyjętą forma aktu konstytuującego OI
Zgoda na utworzenie OI wyrażana w najbardziej solenny z możliwych sposób – w drodze ratyfikacji: traktat wielostronny; procedury właściwe dla wypracowania traktatów wielostronnych.
Zob. Art. 89. ust. 1 Konstytucji RP; Art. 90. ust. 1-3 Konstytucji RP;
Od traktatowych narodzin OI, należy odróżnić (wyjątek od reguły) sporadyczne przypadki, gdy nie traktat jest zalążkiem OI. Przykłady – Akt Końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (1975), który nie był traktatem, a który dał początek regularnym spotkaniom kreującym podmiot zwany KBWE, który z kolei przekształcił się (1.01.1995) w ‘regularną’ OI - Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE).
Inicjatywa powołania OI – czyja ?
grupy zainteresowanych państw – np. inicjatywa 3 Mocarstw (konsultowana z rządem Chin i Tymczasowym rządem Francji) utworzenia ONZ – Jałta, 11 lutego 1945;
państwa (indywidualnie) – Deklaracja Roberta Schumanna z 9 maja 1950 roku była aktem zwołującą konferencję na której wypracowano EWWiS (17.04.1951 roku);
organizacja międzynarodowa - ONZ inicjatorem powołania przez NZ w 1956 - MAEA (Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej);
Traktat wielostronny powołujący Organizację – formalnie jak każdy inny - de facto traktat szczególny.
2. Znamiona ‘szczególności’ traktatu ustanawiającego OI
a. zwierzchność statutu;
Traktat – statut – konstytucja – ustanawia zwierzchność statutu wobec innych traktatów; tzn. wszelkie traktatowe, jak i wszelkie inne zobowiązania państw członkowskich muszą być zgodne ze STATUTEM (np. art. 103 Karty NZ – ONZ-owskie ius cogens);
Statut ustanawia także swoją zwierzchność wobec wszelkich aktów unilateralnych organów OI;
b. całkowita akceptacja jego postanowień przez członków, tzn. akceptacja „bez reszty”; nie można do traktatu składać zastrzeżeń, jeżeli zaś istnieje taka możliwość przyjęcie zastrzeżenia wymaga zgody kompetentnego organu organizacji;
c. statuty – traktaty powołujące OI - zawierane są zazwyczaj na czas ‘nieokreślony’ – znamię jego istotnej „trwałości”;
d. wskazanie celów i zadań jakie OI ma osiągać i realizować, kto ma to czynić – jakie organy, o jakich kompetencjach, w drodze jakich procedur.
3. Typowe elementy uregulowane statutem
nazwa organizacji;
motywy utworzenia (preambuła);
cel lub cele utworzenia;
pierwotny skład członkowski (sygnatariusze statutu);
warunki i tryb przyjmowania nowych członków;
podstawowe zasady funkcjonowania;
kompetencje uchwałodawcze (w tym tryb podejmowania uchwał);
składki członkowskie, inne źródła finansowania;
wskazanie sposobu lub sposobów rozstrzygania sporów interpretacyjnych;
osobowość prawna organizacji;
4. Członkostwo w OI
Mówimy o GO’s – organizacjach rządowych; a więc PAŃSTWA są członkami OI, ich rządowi przedstawiciele w OI je reprezentują. Mogą i inne podmioty być członkami OI, ale to zupełnie marginalne przypadki.
Istotę członkostwa w OI określają prawa i obowiązki członka Organizacji.
czerpanie korzyści z członkostwa – prawo do bycia beneficjentem wszystkich form statutowej działalności organizacji;
wykonywanie wszystkich statutowych i zwyczajowych uprawnień członkowskich);
udział w procesie podejmowania decyzji;
wybieranie i bycie wybieranym do organów OI;
swoboda wypowiedzi i głosowania w OI;
uczestniczenie w spotkaniach plenarnych OI;
desygnowanie i udział w wybieraniu funkcjonariuszy OI, organów o składzie eksperckim;
wykonywanie zobowiązań statutowych;
wspieranie OI w realizacji celów i funkcji;
powstrzymywanie się od działań sprzecznych z interesami OI;
uczestniczenie w pracach (działalności) OI;
ponoszenie części kosztów funkcjonowania OI;
5. Formuły uczestnictwa
członkowie pierwotni;
członkowie pochodni;
pełne członkostwo;
nie-pełne członkostwo (status obserwatora);
Gdy mowa o członkostwie OI to mowa, jak stwierdziliśmy, o członkostwie państw. Ale są członkami pewnych OI również, samodzielne obszary celne. I tak Chiny (ChRL), Hong-Kong (jako Specjalny Region Administracyjny Hong-Kong), Makao, a także Tajwan są pełnoprawnymi członkami Międzynarodowej Organizacji Handlu. Zarówno Chiny (ChRL) jak i SRA Hong-Kong są także pełnymi członkami Światowej Organizacji Turystycznej i Międzynarodowej Organizacji Meteorologicznej.
6. Przystąpienie do OI
Problem nie dotyczy pierwotnych członków OI. Pierwotni członkowie określają, kto do OI przystąpi.
Niezależnie od szczegółowych rozwiązań (przyjętych kryteriów przystąpienia) twórcy OI decydują, czy organizacja będzie: otwartą; pół-zamkniętą czy też zamkniętą.
Kryteria przystąpienia określają statuty. Co do zasady, mają na uwadze dwa rodzaje względów:
A. wolę budowania poprzez OI szczególnych więzi solidarności pomiędzy członkami – budowanie ‘szczególnych więzi’ implikuje ‘ograniczanie’ dostępu do OI;
B. wolę budowania poprzez OI rozległej struktury – co implikuje istotną ‘otwartość’ i ‘neutralność’ w stawianiu warunków państwom deklarującym wolę przystąpienia do OI;
A. Szczególne więzi: mogą być:
a. neutralne, obiektywne - kryteria geograficzne; w skali kontynentu (Unia Afrykańska, Organizacja Państw Amerykańskich); subregionalne (Rada Państw Morza Bałtyckiego; Organizacja Czarnomorskiej Współpracy Gospodarczej); kryteria religijne (Organizacja Konferencji Państw Islamskich); funkcjonalne (Organizacja Państw Eksportujących Ropę Naftową);
b. aksjologicznie określone – gotowość dzielenia i realizowania pewnych (wartości) idei w kręgu państw, członków OI.
Art. 3 statutu Rady Europy – „Każdy członek RE obowiązany jest przyjąć zasady praworządności i korzystania przez wszystkich podlegających jego jurysdykcji ludzi z praw i podstawowych wolności człowieka (...)
Art. 1a Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.”
Art. 1a TFUE zastąpił art. 6.1. TUE stanowiący, iż „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich.”
B. dla bycia członkiem – „rozległej struktury” – np. organizacji wyspecjalizowanych ONZ „wystarczy być” członkiem ONZ – to wszystko.
Dla bycia członkiem samej ONZ – kryteria członkostwa określa art. 4.
„1. Do organizacji NZ mogą być przyjęte wszystkie (...) państwa miłujące pokój, które przyjmą zobowiązania zawarte w niniejszej Karcie i, zdaniem Organizacji, zdolne są i pragną zobowiązania te wykonywać.
2. Przyjęcie takiego państwa do Organizacji NZ nastąpi decyzją ZO, powziętą na zalecenie RB.”
Kandydat na członka ONZ musi zatem:
1). być państwem;
2). „miłować pokój”;
3). przyjąć zobowiązania zawarte w Karcie NZ;
4). być zdolnym do wykonywania wspomnianych zobowiązań;
5). pragnąć wykonywać te zobowiązania;
C. Czasami zdarza się, że samo opowiedzenie się za pewnym zbiorem wartości nie wystarczy. Twórcy OI wymagają więcej. Wynegocjowania warunków przystąpienia państwa do OI.
Przykładem tego Art. 49 TFUE.
Artykuł ten stanowi:
„Każde Państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w artykule 1a, i zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii. O wniosku tym informuje się Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Państwo ubiegające się o członkostwo kieruje swój wniosek do Rady, która stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków. Brane są pod uwagę kryteria kwalifikacji uzgodnionej przez Radę Europejską.
Warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w Traktatach stanowiących podstawę Unii są przedmiotem umowy między Państwami Członkowskimi a Państwem ubiegającym się o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa, zgodnie z odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.”
7. Wystąpienie z OI
Zauważyć należy, że państwa w statutach często świadomie unikają regulowania kwestii wystąpienia z organizacji. Problem wystąpienia z organizacji – wycofania się z traktatu w istocie - rodzi konieczność odwołania się do reguł prawa traktatowego.
Zatem, jeżeli statut zawiera klauzulę wystąpienia z Organizacji nie ma problemu. W przypadku braku klauzuli wystąpienia problem bardziej skomplikowany. Spotkać wszakże można opinie wskazujące, że statuty organizacji międzynarodowych są traktatami objętymi domniemaniem prawa do wypowiedzenia.
Wystąpienie z OI - klauzule przewidziane traktatem;
Klauzule te są różnie formułowane, najczęściej przewidują tryb wypowiedzenia umowy (w drodze notyfikacji aktu komunikującego decyzję stronom umowy lub depozytariuszowi umowy) i wyznaczają czas, który musi minąć, aby wypowiedzenie stało się skuteczne.
Nader łagodne warunki wystąpienia formułuje art. 1.5 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy, poprzestając wyłącznie na określeniu – na 2 lata od złożenia – terminu skuteczności zawiadomienia Dyrektora Generalnego o wystąpieniu i zobowiązując występującego do uregulowania do dnia zawiadomienia zobowiązań finansowych.
Wystąpienie z OI - brak klauzuli wystąpienia;
Przykład ONZ – brak klauzuli wystąpienia.
W przyjętych w ONZ rezolucjach interpretacyjnych (1945/1946) potwierdzono prawo do wystąpienia z organizacji, podkreślając równocześnie iż potencjalnie akt ten zasługiwałby na potępienie, stwierdzając m.in.,
„(...) najwyższym obowiązkiem narodów, które staną się Członkami jest kontynuowanie współpracy w Organizacji dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Jeśliby jednak, Członek z powodów nadzwyczajnych okoliczności będzie zmuszony wystąpić i przenieść ciężar utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa na innych Członków, nie jest celem Organizacji zmuszać tego członka do kontynuowania współpracy w Organizacji.”
8. Wydalenie, wykluczenie (rozwiązania skrajne, ale spotykane) z Organizacji.
Wykluczenie z OI
Wykluczenie dotyczy przypadku członka uporczywie naruszającego zasady statutowe organizacji.
Art. 6 Karty NZ „Zgromadzenie Ogólne może, na zalecenie Rady Bezpieczeństwa, wykluczyć z organizacji Narodów Zjednoczonych członka, który uporczywie łamie zasady niniejszej Karty.”
Powszechnie podawane przykłady wykluczenia RPA, w 1969, z: Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego i Powszechnego Związku Pocztowego.
9. Zawieszenie w prawach członka
Dość wyraźnie przyjętym standardem jest dopuszczenie możliwości zawieszenia państwa w prawach członka OI w konsekwencji nie wywiązywania się przez niego z zobowiązań finansowych wobec OI. Zawieszenie materializuje się w pozbawieniu prawa głosu w organie plenarnym lub też innych.
Np. w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ jeśli państwo członkowskie Organizacji zalega ze składkami 2 lata, czy też organach Organizacji (WHO).
Art. 19 Karty NZ „Członek Narodów Zjednoczonych, który zalega z opłatą na rzecz Organizacji, nie ma prawa głosowania na Zgromadzeniu Ogólnym, jeżeli zaległość wynosi lub przekracza sumę składek należnych za ostatnie dwa lata. Zgromadzenie Ogólne może jednak zezwolić takiemu członkowi na glosowanie, jeżeli uzna, że zaległość wynika z przyczyn od danego członka niezależnych.”
W praktyce ONZ kwestie stosowania art. 19 stanowią stały punkt wstępny dorocznych sesji ZO; w konsekwencji około 10 % członków Organizacji jest pozbawionych prawa głosu na sesji (sic !).
Ale... obok uchybień finansowych może być i inna przyczyna zawieszenia...
W UE jeżeli państwo członkowskie narusza art. 1a [art. 1a TFUE „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.”] to zgodnie z art. 7 w następstwie uruchomienia skomplikowanych procedur organ UE tj. Rada „(...) może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania niniejszego Traktatu dla tego Państwa Członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela tego Państwa Członkowskiego w Radzie. (...)”
„Przypadek Austrii” przed przyjęciem traktatu lizbońskiego, gdy obowiązywał TUE i ‘jego’ art. 6.1.
Pewien odprysk limitowania praw państwa członkowskiego wywołanego naruszeniem (?) wartości opisanych art. 6.1. TUE, jakkolwiek nie chodziło o traktatową formułę zawieszenia.
Dnia 31 stycznia 2000 roku po wyborach w Austrii, które doprowadziły do powstania rządu z udziałem Wolnościowej Partii Austrii (partia której przewodniczył Georg Heider dość „oględnie” oceniała przeszłość nazistowską, sprzeciwiała się rozszerzeniu UE na wschód, lansowała ksenofobiczne postawy), 14 członków UE ostrzegło Austrię, że decyzja ta spowoduje podjęcie przez UE i przez nie sankcji wobec Austrii, obejmujących: zamrożenie kontaktów politycznych, blokadę nominacji austriackich w organizacjach międzynarodowych i nieprzyjmowanie ambasadorów. Sankcje zostały wprowadzone 1 lutego 2000 roku. Sankcje utrzymano do września 2000 roku. Jakkolwiek cała ta akcja państw członkowskich była bardziej polityczna, niźli prawnie, statutowo uzasadnioną – akcentuje potrzebę pełnej ‘materialnej’ zgodności zachowań członka ze statutem, zaniechanie której prowadzić może do zawieszenia w prawach de facto, jeśli nie de iure.
10. Inne niż członkostwo statusy uczestnictwa w OI
Innymi słowy status uczestnika OI na niepełnych prawach.
Status ten jako pierwsze uzyskały Holandia i Tymczasowy Rząd Belgii na Konferencji londyńskiej w latach 1830-1832. Rozwijała tę instytucje Liga Narodów, gdzie status ten uzyskały przed uzyskaniem członkostwa państwa takie jak Węgry, Meksyk, Irlandia, ale też USA, które do LN nie przystąpiły.
Praktyka w ONZ. Sformułowano kryteria jakie spełniać musi aspirujący o status obserwatora w ONZ. Aspirujący musi być członkiem w minimum jednej organizacji wyspecjalizowanej systemu NZ i być „powszechnie uznanym państwem”.
Z tej możliwości uczestnictwa w działalności ONZ korzystały państwa, które bądź same nie chciały do Organizacji przystąpić (np. Szwajcaria od 1946 roku), bądź których nie chciano do Organizacji przyjąć (Korea Południowa.).
Konwencja wiedeńska w sprawie reprezentacji państw w ich stosunkach z organizacjami międzynarodowymi o charakterze uniwersalnym z 14 marca 1975 roku stabilizuje instytucję (obserwatorzy) i dzieli misje obserwatorów na stałe i ad hoc.
Przedstawiciel obserwatora:
reprezentuje go w OI;
śledzi działalność OI;
prowadzi rokowania z OI;
Prawa te przekładają się na uprawnienia do przebywania w pomieszczeniach organizacji niedostępnych dla stron trzecich, zabierania głosu w debatach na forach organizacji (bez prawa udziału w głosowaniach), otrzymywania dokumentów organizacyjnych, zgłaszania projektów i propozycji. Status obserwatora określa statut organizacji lub porozumienie pomiędzy obserwatorem a organizacją. Status obserwatorów jest zróżnicowany zależnie od woli organizacji, a także obserwatora.
obserwatora – państwo-członka organizacji – chodzi o udział w pracach organów o ograniczonym składzie w takim właśnie charakterze;
obserwatora – państwo – nie-członka organizacji (w ONZ - Szwajcaria 1946-2002; Monako (od 1981); Stolica Apostolska (od 1964); państwa podzielone np. obie Koree (w 1981);
obserwatora – ruch narodowowyzwoleńczy (Organizacja Wyzwolenia Ludu Afryki Południowej; Organizacja Wyzwolenia Palestyny);
4. Finansowanie organizacji
Finansowanie, czyli tworzenie zasobów finansowych organizacji i rozdział tych zasobów.
Formalnym przejawem istnienia zasobów finansowych organizacji jest decyzja organu plenarnego o przyjęciu budżetu organizacji. Uchwała wiążąca pro foro interno. Uchwała określa formuły wpływów finansowych i strukturę wydatków oraz sposób ich wydatkowania.
Regułą jest, że każda organizacja ma budżet autonomiczny.
wydatki o charakterze administracyjnym;
wydatki na prowadzenie działalności merytorycznej;
działalność operacyjna organizacji;
działalność pomocowa na rzecz państw członkowskich;
składki państw ustalane w określonej proporcji do jej wydatków; dobrowolne wpłaty członków;
dochody własne organizacji: najczęściej pochodzące z podatków od płac funkcjonariuszy i pracowników: sprzedaży usług lub towarów (np. świąteczne kartki UNICEF); operacji finansowych lub kapitałowych; dobrowolnych donacji. Specyficznym i budzącym kontrowersje źródłem dochodów są opłaty za prawo posługiwania się przez podmioty prywatne nazwą lub znakiem organizacji.
Finansowanie organizacji następuje w przeważającym stopniu ze składek członkowskich.
Budżet ONZ (reguły jego tworzenia)
Były wielokrotnie zmieniane.
Budżet określa i przyjmuje Zgromadzenie Ogólne ONZ (większością 2/3 obecnych i głosujących). Uchwała określa jego wysokość, jak i składki.
Projekt budżetu opracowuje tzw. Komitet ds. Składek. Projekt jest dyskutowany w Komitecie V ZO – Komitet ds. Administracyjnych i Budżetowych.
Klucz do ustalania składek jest skomplikowany. Wysokość składki wyliczana jest na podstawie tzw. zasady zdolności płatniczej. Ta zdolność określana jest w odwołaniu do PKB państwa członkowskiego, przy przyjęciu 6 letniego okresu bazowego. Tak ustalana wysokość jest zmieniania poprzez przyznawanie zniżek z wielu tytułów: m.in. niskiego PKB na głowę mieszkańca, wysokiego zadłużenia zagranicznego, klęsk żywiołowych i wydarzeń nadzwyczajnych (np. konflikty wewnętrzne). Summa sumarum to bardzo kontrowersyjne wyliczanie.
Lista płatników składek w ONZ - 2003 roku – budżet 2 625 mln. USD
1. US 22, 00% 10. Korea 1, 85%
2. Japonia 19, 52% 11. Holandia 1, 74%
3. Niemcy 9, 77% 12. Australia 1, 63%
4. Francja 6, 47% 13. Chiny 1, 53%
5. UK 5, 54% 14. Rosja 1, 20%
6. Włochy 5, 06% 15. Argentyna 1, 15%
7. Kanada 2, 56% 16. Belgia 1, 13%
8. Hiszpania 2, 52 % ....17. Meksyk 1, 09%
9. Brazylia 2, 39% 18. Szwecja 1, 03%
... 15 członków Unii w 2003 = ponad 1/3 budżetu NZ; Członkowie Grupy G-7 (G-8) = ponad 70 % budżetu NZ, tj. dwa razy więcej niż pozostałe... 182 państwa.
... w roku 2000, poziom najniższej składki ustalony w 1998 roku na poziomie 0, 001 % budżetu był poziomem przekraczającym możliwości płatnicze 37 państw członkowskich. Na I sesji ZO ONZ przyjęto poziom najniższej składki – 0,4 % budżetu.
Interesująca jest poziom składki amerykańskiej. W latach Kongres US przyjął poprawkę Nancy Kassenbaum, domagającej się od ONZ albo obniżki składki USA z 25 do 20 % budżetu Organizacji, albo wprowadzenie systemu głosów ważonych w Organizacji. ONZ ustąpiła i stąd 22 % składki amerykańskiej.
Finansowanie operacji pokojowych ONZ.
Odbywa się na innej niż finansowanie regularnej działalności ONZ. Polega to na tym, że wyższe składki wnoszą kraje rozwinięte i stali członkowi Rady Bezpieczeństwa, natomiast wobec pozostałych zastosowano zniżki. Wyróżniono 10 grup płatników.
Inny, w porównaniu z ONZ, czy też innymi OI, sposób finansowania Organizacji. Ma ono charakter parapodatkowego finansowania autonomicznego organizacji, różnego od typowego w organizacjach międzynarodowych ze składek członków.
Na system finansowy UE składają się: budżet ogólny i finansowanie poza budżetowe.
Dochody budżetu obejmują:
- zasoby własne (cła rolne i składki cukrowe, cła importowe na podstawie wspólnej taryfy celnej i inne, dochody z tytułu VAT i bezpośrednie wpłaty państw członkowskich powiązane z dochodem narodowym brutto, kompensacja obniżki składki brytyjskiej);
- inne dochody (podatki od wynagrodzeń funkcjonariuszy i urzędników, odsetki za zwłokę w przekazywaniu przez członków należności z tytułu zasobów własnych, odsetki od depozytów i pożyczek, dochody administracyjne m.in., z kar i grzywien.
Proporcja między tymi źródłami dochodów kształtuje się w skali 98 % do 2 %.
5. Zakończenie istnienia i sukcesja organizacji
Sukcesja OI
OI jest w swym źródle dokonaniem traktatowym. Przyszłość OI to w pewnym sensie los traktatu, a więc sam traktat może zawierać klauzule jego wygaśnięcia lub wskazywać na sposób jej rozwiązania.
Najczęściej jednak państwa tworzące traktatem OI tego nie czynią, pozostawiając kwestię zakończenia bytu OI późniejszym decyzjom.
Gdy przychodzi czas jej podejmowania rodzi się kwestia podjęcia politycznej decyzji bądź o zakończeniu ‘definitywnym’ egzystencji OI, bądź o zastąpieniu jej organizacji kolejną, obejmującą swoimi funkcjami i kompetencjami funkcje i kompetencje OI dotychczasowej.
Jeżeli ma miejsce akt zastępowania ‘odchodzącej’ organizacji OI nową OI, a najczęściej ma to właśnie miejsce, mamy do czynienia z sukcesją organizacji.
Przypadków sukcesji OI bezpośrednio mamy po 1945 roku wiele.
Najbardziej spektakularne przykłady to przykład ONZ, który jest sukcesorem LN; Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, który jest sukcesorem Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej; Międzynarodowa Organizacja Zdrowia, która jest sukcesorem Międzynarodowego Biura Higieny Publicznej; Międzynarodowa Organizacja ds. Wyżywienia i Rolnictwa jest sukcesorem Instytutu Rolnictwa i Żywności.
Decyzje o sukcesji wywołują, w różnej konfiguracji, szereg złożonych problemów. Szczególnie, gdy krąg państwowych uczestników nowej OI różni się od kręgu uczestników organizacji ‘starej’. Rodzi to szereg kwestii:
kwestie zakresu sukcesji funkcji OI zanikającej;
odpowiedzialności z jej zobowiązania finansowe (sukcesji długów);
sukcesji majątku;
zakresu sukcesji zobowiązań międzynarodowych;
uznania przez sukcesora praw funkcjonariuszy byłej OI;
Liga Narodów – ONZ – ONZ sukcesorem LN
Od strony faktycznej proces sukcesji został zainicjowany na ostatniej sesji LN (8-18.04.1946). W trakcie sesji podjęto decyzje o zakończeniu istnienia Ligi oraz decyzję o przekazaniu uprawnień powstałej ONZ. Nie towarzyszyły temu żadne formalne czynności.
Interesującym jest w związku z tym brakiem formalnego stwierdzenia sukcesji, odnotować fakt, że kwestie dotyczące zakresu dokonywanej sukcesji w relacji LN/ONZ były (musiały być) przedmiotem opinii doradczych organów sądowych ustanowionych przez sukcesora. Przykładem okoliczność kontynuacji porządku mandatowego w Afryce Pd-Zachodniej.
Współczesnym przypadkiem sukcesji OI może być zastąpienie Organizacji Jedności Afrykańskiej przez Unię Afrykańską. Unię Afrykańską powołano Aktem ustanawiającym z 11.07.2000. UA przejęła majątek, siedzibę i symbol OJA, nie kontynuując jednak formalnie jej działalności.
Zakończenie definitywne OI – bez sukcesji
Układ Warszawski – 25.02.1991 – rządy państw członkowskich uzgodniły w Budapeszcie Protokół o uchyleniu porozumień wojskowych zawartych w ramach Układu Warszawskiego oraz o rozwiązaniu jego organów i struktur wojskowych. Na mocy tego porozumienia rozwiązano 31.03.1991 wszystkie organy i struktury i zakończono działalność organizacji.
Analogiczną decyzje podjęto – 28.06.1991 w Budapeszcie – o rozwiązaniu Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej.
6. Status prawny OI.
Problem osobowości/podmiotowości prawnej OI.
Z definicji wynika, że OI posiada „ (...) osobowość prawną różną od osobowości prawnej państw członkowskich”.
Tę zdolność wynikającą z faktu bycia OI czasami, nie zawsze podkreślają twórcy OI, wprowadzając do traktatów-statutów stypulacje stwierdzające, że powołana traktatem OI tę osobowość/podmiotowość prawną posiada.
Art. 46 TFUE – „Unia ma osobowość prawną.”
Jak ta właściwość OI się ‘konstytuowała’, innymi słowy w następstwie jakich zdarzeń została „odkryta” i „uznana” przez państwa, w tym państwa tworzące OI ?
Tak daleko posunięte usamodzielnienie OI nie było założone w chwili inicjacji ustanawiania OI przez państwa (wiek XIX).
Ilość i jakość celów, jak i ilość i jakość stawianych przed OI, ich organami, zadań wskazywała, z czasem, że konstrukcja OI ma być znacząco trwała;
OI poprzez założenie jej stałości – stawała się zatem – nie przelotną konferencją państw – lecz koniecznym aktorem, podmiotem, osobą na międzynarodowej scenie.
A jej rolę, tożsamość podmiotową, osobowość określała funkcja, rola jaką OI miała do spełnienia.
Tę funkcję określa (opisuje) zbiór norm statutu stanowiących o tym: co (cele i zadania), kto (prerogatywy i kompetencje prowadzące do ich spełnienia) i jak działał będzie (instrumenty, środki, procedury) ?
Jeśli ta funkcja miała być spełniona to OI musiała korzystać w relacji wobec swych kreatorów (państw członkowskich) z samodzielności – osobowej/podmiotowej samodzielności - a także z tejże samodzielności w relacji wobec podmiotów fizycznych i prawnych w obrębie państw członkowskich. Inaczej statutowe założenia byłyby fikcją.
Jakie zdarzenia współcześnie wywołały pytanie o osobowość/podmiotowość OI i pozytywną odpowiedź tyczącą tej osobowej/podmiotowej samodzielności ?
Wiążemy ją z opinią doradczą MTS w sprawie odszkodowań za szkody poniesione w służbie Narodów Zjednoczonych (1949).
Tło zdarzeń. W 1948 roku w pierwszej fazie konfliktu izraelsko-palestyńskiego, ONZ wysłało do Palestyny w roli mediatora swego funkcjonariusza, obywatela szwedzkiego, księcia Folke Bernadotte. Książe został pozbawiony życia (17.09.1948) przez formacje izraelskie. Niezależnie od niekwestionowanego prawa rodziny do wystąpienia o odszkodowanie wobec sprawców czynu, zdarzenie stało się przyczyną postawienia Trybunałowi dwóch pytań:
(1) czy ONZ mogłaby (może) wystąpić wobec państwa, które pozbawiło życia jej funkcjonariusza z roszczeniem odszkodowawczym ?
(2) a dalej, czy ONZ mogłaby (może) skutecznie takiego roszczenia dochodzić wobec państwa (Izrael powstałego 14.05.1948 roku), które w chwili zdarzenia nie było członkiem ONZ ?
MTS odpowiadając na te pytania dokonał szeregu istotnych stwierdzeń (w kwestii podmiotowości (osobowości) międzynarodowej ONZ, a więc i samych OI).
(i) Rozszerzając krąg głównych aktorów na międzynarodowej scenie MTS stwierdził:
„Podmioty prawa międzynarodowego nie są koniecznie identyczne co do swej istoty lub praw. Istota ich zależy od potrzeb społeczności międzynarodowej”
A więc z natury biegu spraw mogą być inne, niż państwa podmioty (osoby) na scenie rządzonej prawem międzynarodowym.
(ii) MTS zwracając uwagę na wachlarz celów i zadań, strukturę organizacyjną ONZ i dokonany w jej obrębie rozdział kompetencji, na praktykę zawierania umów międzynarodowych z państwami członkowskimi, podkreślając przewidzianą w rozdz. VII Karty kompetencję działania na rzecz utrzymania światowego pokoju i bezpieczeństwa, stwierdził ważąc te okoliczności, że
„Organizacja (NZ) została powołana do realizacji zadań i korzystania z uprawnień, które nie dają się wyjaśnić inaczej, jak tylko faktem posiadania szerokiego zakresu zdolności do działania w płaszczyźnie międzynarodowej. Organizacja nie mogłaby spełnić oczekiwań twórców, jeśli założyć, że byłaby pozbawiona osobowości międzynarodowej. Należy stwierdzić, że Członkowie, przyznając jej pewne funkcje, obowiązki i towarzysząca im odpowiedzialność, wyposażyli w konieczne kompetencje pozwalające efektywnie kompetencje te zrealizować.”
3. Odpowiadając zaś bezpośrednio na pytanie czy ONZ jest zdolna do kierowania pod adresem państw roszczeń odszkodowawczych w następstwie utraty życia funkcjonariusza NZ w służbie stwierdził, że ONZ w świetle tych ustaleń:
„(...) posiada zdolność ochrony swoich praw poprzez występowanie z roszczeniami międzynarodowymi.”
Ustalenia MTS w kwestii osobowości/podmiotowości międzynarodowej ONZ (1949) dają podstawę, aby uogólniając ustalenia Trybunału stwierdzić, że OI – także każda inna niż ONZ – posiada osobowość/podmiotowość prawną, jeżeli spełnia następujące kryteria:
jest do życia powołana traktatem (umową międzynarodową);
stawia sobie konkretne cele i precyzuje szczegółowe zadania;
umocowuje organy do działania, precyzuje ich kompetencje i wyposaża w stosowne procedury - środki działania;
relacja OI wobec członków i vice versa jest relacją niezależności;
realizuje zadania w płaszczyźnie międzynarodowej we własnym imieniu;
Osobowość/podmiotowość OI jest w następstwie opinii doradczej MTS niekwestionowanym FAKTEM – w odróżnieniu wszakże od osobowości/podmiotowości państw jest, w relacji do niej ograniczona. Bowiem dotyczy osiągania celów i realizacji zadań, które jakkolwiek nie byłyby ważne i istotne, są cząstką, ułamkiem celów i zadań jakie ma do spełnienia suwerenne państwo.
Problem ochrony osobowości/podmiotowości prawnej OI
Konstatacja samodzielności podmiotowej OM implikuje pytanie jak jest OI chroniona w relacjach i interakcjach z państwem członkowskim ?
Sama organizacja jak i jej funkcjonariusze korzystają w przestrzeni państwa członkowskiego z przywilejów i immunitetów.
Precedensowym wydarzeniem zapowiadającym przyszłą niekwestionowaną osobowością/podmiotowością OI, jak również objęcie aktywności OI w przestrzeni państwa immunitetem była umowa zawarta 18 września 1926 roku pomiędzy Ligą Narodów i Międzynarodowym Biurem Pracy (MOP) a rządem szwajcarskim.
W art. 1 umowa ta rozróżniała osobowość prawa międzynarodowego OI od osobowości prawa szwajcarskiego OI. Uznawała tym samym te dwa wymiary osobowości/podmiotowości i uznawała ich immunitet jurysdykcyjny przed sądami szwajcarskimi.
Standard powszechny immunitetu OI wyznacza (odzwierciedla) norma art. 105 Karty NZ.
Art. 105 Karty NZ stanowi:
„(1) Organizacja korzysta na terytorium każdego swojego członka z przywilejów i immunitetów, koniecznych do osiągania swych celów.
(2) Przedstawiciele członków organizacji NZ i funkcjonariusze Organizacji również korzystają z przywilejów i immunitetów, koniecznych do niezależnego wykonywania swych funkcji związanych z Organizacją.”
Powiedzieć możemy zatem, że postanowienie to (art. 105 Karty NZ) nie tylko przyznaje przywileje i immunitety dyplomatyczne (funkcjonalne funkcjonariuszy i placówki OI), lecz również obejmuje immunitet OI jako takiej. Immunitet w założeniu swym porównywalny z konstrukcją immunitetu państwa.
Powiedzieć możemy także, że szczegółowa konfiguracja immunitetów i przywilejów OI (dyplomatycznych funkcjonariuszy jak i samej OI oraz objętych immunitetem OI) jest często przedmiotem dodatkowych porozumień, w tym w relacji OM a państwo, w której posiada swą siedzibę.
Reprezentatywną „mieszankę” - przywilejów i immunitetów dyplomatycznych tyczących OI jak i immunitetu samej OI odnajdujemy w:
konwencjach o przywilejach i immunitetach NZ z 13.02.1946;
konwencjach o przywilejach i immunitetach organizacji wyspecjalizowanych z 21.11.1947;
Ta pierwsza z konwencji stanowi w kolejnych swych częściach o:
immunitecie sądowym ONZ;
immunitecie obejmującym jej majątek i archiwa;
nietykalności pomieszczeń, majątku i aktywów;
nietykalności archiwów i dokumentów;
zwolnienia od wszelkiej kontroli, reglamentacji lub moratorium finansowego oraz prawo posiadania transferu funduszy, złota oraz dewiz;
zwolnienia od podatków bezpośrednich, opłat celnych, zakazów lub ograniczeń dotyczących wwozu lub wywozu;
swobodę porozumiewania się obejmującą wolność korespondencji, używania szyfrów, posługiwania się kurierem oraz walizą dyplomatyczną
Osobowość prawna w prawie wewnętrznym Państw Członkowskich.
OM nie ma swojego terytorium. Operuje (ma siedzibę, czy też podejmuje aktywności) w istocie na terytorium państw członkowskich. W jakim zakresie jest swobodna w podejmowaniu działań w tej ‘członkowskiej’ przestrzeni – takich działań „codziennych” jak zawieranie umów cywilnoprawnych, w tym także nabywanie, zbywanie ruchomości i nieruchomości, czy też dochodzenia w następstwie podejmowania takich działań swoich racji przed sądem krajowym państwa członkowskiego ?
Odpowiada na tak postawione pytanie – przykładowo - art. 104 Karty NZ, konwencja dotycząca przywilejów i immunitetów Narodów Zjednoczonych z 1946 roku., jak i art. 282 TFUE.
Art. 104 Karty NZ „Organizacja posiada na terytorium każdego swojego członka zdolność prawną, konieczną do wykonywania swych funkcji i osiągnięcia swych celów.”
A konwencja dotycząca przywilejów i immunitetów Narodów Zjednoczonych z 13.02.1946 roku przyznawała ONZ „zdolność a) do zawierania umów; b) do nabywania i zbywania majątku nieruchomego i ruchomego; c) do występowania przed sądem.”
Art. 282 TFUE „W każdym z Państw Członkowskich Unia posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym; może ona zwłaszcza nabywać lub zbywać mienie ruchome i nieruchome oraz stawić się przed sądem. W tym zakresie jest ona reprezentowana przez Komisję.(…)”
Te generalne, jak i bardziej szczegółowe klauzule uściślane są jeszcze przez umowy jakie zawiera OM z państwem jej siedziby, ale także przez umowy umożliwiające podejmowanie np. działań pomocowych (w tym operacji pokojowych) na terytorium państwa członkowskiego, czy też organizowania prac jej organów poza siedzibą.
Zakres osobowości/podmiotowości prawnej OI / zakres kompetencji OI
Powiedzieliśmy, że osobowość/podmiotowość OI jest determinowana celami jakie ma osiągnąć i zadaniami jakie w związku z tym ma OI realizować.
Te cele i zadania określają, urealniają alokowane kompetencje w kręgu organów OI, które mają działać na rzecz ich spełnienia.
Zatem zakres podmiotowej aktywności, aktywności OI – zakres osobowości/podmiotowości OM w tym rozumieniu - opisują ujęte w statucie OI kompetencje organów.
Czy oznacza to, że tylko statutowe (wyraźne) zapisy kompetencyjne zakres tej osobowości określają ?
Trybunał w powoływanej opinii doradczej (1949) stwierdził, że:
(...) Wg prawa międzynarodowego, Organizacja musi być uważana za posiadającą uprawnienia, [chodziło o ochronę funkcjonariusza Organizacji i występowanie z roszczeniami i skompensowanie uszczerbku poniesionego przez ONZ] które nie są wyraźnie wzmiankowane w Karcie, a które są, z koniecznej przyczyny, przyznane Organizacji jako zasadnicze dla wykonania jej funkcji (...)
A więc obok wyraźnie opisanych kompetencji, istnieją też kompetencje, których można dorozumiewać (domniemywać), jeśli „z koniecznej przyczyny, są (…) zasadnicze dla wykonania (…) funkcji” OI.
Konstrukcja kompetencji domniemanych nie jest ‘odkryciem’ MTS-u
Jej genezę odnajdujemy w amerykańskiej praktyce sądowej wywołanej uściślaniem rozdziału kompetencji pomiędzy władzą federalną a władzą stanową. Orzecznictwo Sądu Najwyższego przyjęło, że na poziomie federalnym, władza federalna ma kompetencję stanowienia aktów, do których nie jest wyraźnie umocowana postanowieniami Konstytucji. Sąd stwierdził, że akty takie „jeżeli tylko ich cele są uprawnione, dotyczą materii Konstytucji, wszelkie podjęte środki są zgodne z tymi celami, nie są zabronione, a są zgodne z literą i duchem Konstytucji, są aktami konstytucyjnymi.” (US Supreme Court, Mc Culloc v. Maryland (1819))
Słuszne są opinie, które wskazują na to, że konstrukcja kompetencji domniemanych jest niczym innym jak tylko pewną regułą interpretacyjną, regułą wykładni statutów OI.
Rodzą się jednak obawy, że konstrukcja kompetencji domniemanych może prowadzić do nadużyć – OI, jej organy, mogą pretendować do podejmowania aktywności do których nie zostały umocowane przez traktat konstytucyjny. To rodzi napięcia na linii OI a Państwa Członkowskie.
Ew. zagrożeniom przed nadużyciem konstrukcji – kompetencji domniemanych - sam statut OI może zapobiegać w dwojaki sposób:
albo poprzez wyraźne podkreślenie granic działania OM w samym statucie;
albo, gdy kompetencje OM krzyżują się z kompetencjami Państw Członkowskich – konstytucja może rozstrzygać kto będzie miał kompetencje działania w odwołaniu do zasady subsydiarności.
Jakie aktywności na międzynarodowej scenie są refleksem osobowego/podmiotowego spełnienia OI ?
OI „spełnia się” osobowo/podmiotowo, realizując swe kompetencje poprzez czynności i działania analogiczne do tych, które podejmuje państwo na arenie międzynarodowej.
A więc poprzez:
zawieranie umów międzynarodowych;
wydawanie aktów jednostronnych;
wysyłanie i przyjmowanie przedstawicieli dyplomatycznych;
występowanie z roszczeniami i ponoszenie odpowiedzialności;
sprawowanie opieki dyplomatycznej nad swoimi funkcjonariuszami; OI i jej funkcjonariusze korzystają z przywilejów służących poszanowaniu jej osobowości prawnej i wymogów sprawnego funkcjonowania
Treść, materia kompetencji OI
Dotychczasowa refleksja nad kompetencjami OI (kompetencje wyraźnie/dorozumiane; formuły ich uprawiania), nie wyczerpuje wszystkich możliwych wariantów klasyfikacji kompetencji OI.
Czyniona być może nadto:
z uwagi na przypisane funkcje;;
z uwagi na ich charakter (normatywny i operacyjny);
z uwagi na ich kontekst terytorialny (przestrzenny);
z uwagi na ich kontekst personalny;
(a) Organizacje współpracy i organizacje integracyjne.
Jeśli mieć na uwadze identyfikowanie treści kompetencji OI z uwagi na sygnalizowane często kryterium funkcji OI, to wskazać trzeba na organizacje realizujące:
funkcje współpracy, współdziałania – OI współpracy, współdziałania;
funkcje integracji – OI integracyjne;
(i). O ile pierwsze są OI zbliżania polityk, za realizację których odpowiedzialny jest każdy z członków samodzielnie, o tyle drugie OI są formułami ustanawiania i rozwijania polityk wspólnych, w zarządzaniu i kontrolowaniu późniejszej ich realizacji sama OI odgrywa istotną rolę;
Jedną z istotnych, różnicującą, praktykę zbliżania polityk w procesach współpracy w łonie OI od praktyki ustanawiania i rozwijania polityk wspólnych w obrębie OI, jest co do zasady, formuła i efekt prowadzonych w ich obrębie procesów stanowienia prawa („hard law”). Pierwsza z nich polega na wypracowywaniu (w łonie Organizacji lub na zwoływanych konferencjach międzynarodowych pod jej auspicjami) klasycznych traktatowych regulacji, o definitywnym przyjęciu których decyduje każde z państw członkowskich w pełni samodzielnie. Druga zaś polega na wypracowaniu w łonie organizacji, w dialogu Organizacji z Państwami Członkowskimi norm prawa (ujmowanych w formę uchwał organów Organizacji) wiążących strony dialogu od chwili ich przyjęcia (ściślej od chwili opublikowania ich w stosownym Dzienniku Urzędowym OI np. Dz. U. Wspólnot Europejskich).
(ii). O ile w przypadku pierwszych OI elementem dominującym jest koordynacja polityk narodowych, o tyle w drugim przypadku ma miejsce ustanawianie polityk wspólnych polegających na „poszukiwaniu interesu wspólnego, który nie jest prostą matematyczna sumą interesów państw członkowskich”;
(iii). Ryzyko limitacji zakresu wykonywanej suwerenności – jeśli przyjąć klasyczny punkt widzenia - państw członkowskich jest daleko bardziej ograniczone w organizacjach współpracy, niźli w organizacjach integracji.
(iv). Ten rozdział w praktyce jest modyfikowany o tyle, o ile OI mogą w różnej proporcji wykonywać funkcje koordynacyjne i integracyjne;
(b) Jeśli mieć na uwadze identyfikowanie treści kompetencji OI z uwagi na ich podział na normatywne i operacyjne:
Te pierwsze (normatywne) polegają na przyjmowaniu i stanowieniu „norm” tzn., reguł prawnych lub innych (np. finansowych) o charakterze ogólnym lub indywidualnym, a drugie (operacyjne) na aktach zarządzania (lub doradztwa) w dziedzinie administracyjnej, ekonomicznej, technicznej lub finansowej.
Kompetencje normatywne, to innymi słowy udział i współudział OI w tworzeniu prawa międzynarodowego – tak w drodze stanowionych uchwał, jak i w drodze traktatowej – w skali w jakiej OI w obrocie traktatowym mogą uczestniczyć. Zob. akty jednostronne OI (źródła prawa).
Kompetencje operacyjne polegają na:
uczestniczeniu w procesach rozstrzygania sporów, ściślej dostarczaniu zorganizowanego forum, na którym rozstrzyganie sporu ma miejsce;
aplikowaniu sankcji;
udzielaniu pomocy ekonomicznej, administracyjnej, wojskowej (misje pokojowe);
aktywności misji dyplomatycznych OI;
prowadzeniu działań kontrolujących przeprowadzanie wyborów;
Z natury swojej te operacyjne kompetencje są realizowane w politycznie zorganizowanej przestrzeni i są kierowane wobec osób, jednostek. Ponieważ dokonując ich oglądu powiedzieć możemy, że dają się one porównać z kompetencyjnymi działaniami państwa, które je wykonuje w obrębie swojej jurysdykcji z tytułu swojej suwerenności – zatem wobec faktu braku znamienia suwerenności OI, braku własnego terytorium i ludności, trzeba te działania kompetencyjne OI uzasadniać w inny sposób. Polega to na wskazaniu wyraźnego tytułu prawnego do działania.
Wśród działań operacyjnych najczęściej jako przykład podawane są tzw. ‘operacje pokojowe”, innymi słowy ‘operacje utrzymania pokoju’ realizowane przez ONZ.
(c) Kompetencje OI związane z terytorium („kompetencja terytorialna”);
(i). kompetencje wykonywane w miejscu siedziby OI; określa je porozumienie między OI a państwem na terenie którego siedziba zostaje ustanowiona
W porozumieniu dotyczącym siedziby ONZ, zawartym między ONZ a US 26.06.1947 roku znajdujemy, że „okręg administracyjny będzie pod kontrolą ONZ zgodnie z jego postanowieniami.” Ponadto, „ONZ ma prawo wydawania regulacji wykonawczych w okręgu administracyjnym i jest powołana do ustanowienia w nim, we wszystkich zakresach, warunków koniecznych dla pełnego wykonywania jej kompetencji (...) Ustawy lub regulacje federalne, stanowe lub lokalne nie mają zastosowania w obrębie okręgu administracyjnego w zakresie w jakim są one nie do pogodzenia z unormowaniami do wydania których ONZ ma prawo.”
Przykład konfliktu kompetencji – niekorzystnie, w danej dobie, rozstrzygniętego dla OI – był przykład konfliktu między US a ONZ w 1987 roku.
Na podstawie umowy o ustanowieniu siedziby ONZ w USA – Headquarters Agreement, misje stałych obserwatorów przy Organizacji korzystają z przywilejów obejmujących prawo wjazdu, wyjazdu i ustanowienia misji w siedzibie Organizacji, która jest niezbędna dla wykonywania funkcji – polega to na prawie ustanowienia jej biura w pobliżu siedziby Organizacji w Nowym Jorku. To prawo zostało zakwestionowane przez rząd US na podstawie ustawy antyterrorystycznej (Anti-Terrorism Act), a decyzja ta była w praktyce skierowana przeciwko misji obserwatora przy ONZ, realizowanej przez Organizację Wyzwolenia Palestyny. W odpowiedzi na te decyzję, tak Zgromadzenie Ogólne, jak i Rada Bezpieczeństwa wskazały, że przedstawiciele OWP zostali zaproszeni przez ZO (w 1974 roku) „aby uczestniczyć w sesji i pracach Zgromadzenia jako obserwatorzy’ (rez. ZO nr 3237 (XXIX) z 1974), i w przekonaniu obu organów działalność misji OWP jest normowana postanowieniami 11-13 umowy o ustanowieniu siedziby. Oba organy wskazały także, że ONZ ma prawo żądania od USA, aby misji obserwatorów OWP „umożliwione zostało stworzenie wszelkich niezbędnych warunków dla wykonywania ich funkcji, a także możliwość wjazdu i wyjazdu z terytorium USA, konieczna dla ich wykonywania.”
To samo zdanie wyraził US District Court, Southern District of New York w sprawie United States v. Palestine Liberation Organisation et al. (29.06.1988) stwierdzając, że “język umowy o ustanowieniu siedziby, długotrwała praktyka jej aplikowania i interpretacja jej postanowień przez strony, nie pozostawia wątpliwości, że nakłada ona zobowiązanie na USA powstrzymania się od osłabiania możliwości wykonywania swej funkcji przez misję obserwatorów OWP w ONZ”, stwierdzając także że pozostaje to w pełnej zgodzie z linią postępowania państw goszczących Narody jednoczone w Genewie i Wiedniu.
Mimo ustaleń sądu okręgowego w Nowym Jorku, Departament Stanu odmówił w roku 1988 prawa wjazdu delegacji OWP (m.in., Jaserowi Arafatowi – o jego osobę w istocie chodziło) i udziału jej w 43 sesji ZO. Argumentował, że korzysta z „prawa zapobiegania wjazdu na terytorium USA osobom, które stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa Stanów Zjednoczonych.”. W odpowiedzi ZO przyjęło rezolucje, stwierdzająca że odmowa wizy przewodniczącemu OWP stanowi naruszenie zobowiązań prawnych nałożonych na US umową o ustanowieniu siedziby, zgodnie z którą OWP działając w charakterze obserwatora ma pełna swobodę w określaniu, kto będzie członkiem jej delegacji i kto będzie brał udział w pracach ONZ.”
Wobec kontynuowania odmowy przez US prawa wjazdu delegacji OWP na terytorium US, ZO zdecydowało, że „pod presją istniejących okoliczności” kwestia Palestyny omawiana będzie w siedzibie ONZ w Genewie.
(ii). kompetencje wykonywane na terytorium wskazanym umową międzynarodową
To przypadek terytoriów mandatowych, powierniczych.
ONZ w przypadku tych ostatnich kontrolowała nie bezpośrednio wykonywanie przez państwa powiernicze (władza zarządzająca) ich obowiązków.
Kontrola ta bowiem polegała przede wszystkim na (zgodnie z Art. 87 Karty NZ):
a. badaniu sprawozdań składanych przez władzę zarządzającą;
b. przyjmowaniu petycji (od mieszkańców terytoriów powierzonych władzy zarządzającej) i ich badaniu wraz z administrującym bezpośrednio terytorium;
c. przeprowadzaniu wizytacji uzgodnionych z władzą zarządzającą;
Gdy mieć na uwadze bezpośrednią aktywność w tych przestrzeniach ONZ była umocowana do pomocy w zorganizowaniu wyborów wstępnych lub wręcz wyborów, referendów, których wyniki, poprzedzać musiały, i warunkowały de facto uzyskanie (przez obszary powiernicze) niepodległości.
Podawane są także nieliczne:
(przeszłe) przykłady traktatowej autoryzacji - administrowania przez ONZ przez okres 6 m-cy Irianem Zachodnim (obecnie prowincja Indonezji – Papua) na podstawie umowy, której stronami były: Holandia, Indonezja i Irian Zachodni – rok 1962;
współczesnym przykładem takiej autoryzacji jest Międzynarodowa Organizacja Dna Morskiego utworzona na podstawie art. 156 konwencji o prawie morza.
Jak stwierdza art. 157 konwencji
(1) Organizacja jest organem, za pośrednictwem którego Państwa Strony (...) organizują i kontrolują działalność w Obszarze, głównie w celu zarządzania zasobami Obszaru
„Obszar” oznacza dno mórz i oceanów i jego podziemie poza granicami jurysdykcji państwowej;
c. kompetencje wykonywane na podstawie decyzji organizacji międzynarodowej
Przykładów takiej aktywności ONZ jest kilka w przeszłości.
Najbardziej spektakularny w przeszłości to przykład aktywności NZ w Afryce Pd-Zachodniej (później Namibii); podjęcie przez Zgromadzenie Ogólne w roku 1966 decyzji o wygaśnięciu mandatu RPA i przejęciu (teoretycznym) administracji przez Radę NZ ds. Namibii. Faktycznie od 1988 roku ustanowiona decyzją RB Grupa pomocy NZ ds. okresu przejściowego uruchomiła 8 000 grupę funkcjonariuszy administrujących obszarem i pomagającym przygotować wybory prowadzące do niepodległości.
Najbardziej spektakularny przykład współczesny to: przyjęcie 10.06.1999 roku przez RB rezolucji nr 1244 (1999); na podstawie tej rezolucji zdecydowano, w celu przywrócenia stanu pokoju w Kosowie, m.in. o, „(...) ustanowieniu w Kosowie efektywnej międzynarodowej cywilnej i wojskowej administracji, aprobowanej przez Narody Zjednoczone, zdolnej do zagwarantowania osiągnięcia założonych celów”.
(d). Kompetencje OI nad jednostkami (osobami fizycznymi) - (‘kompetencja personalna’);
Tej kompetencji nie określają więzy obywatelstwa, lecz swoiste więzy, więzy administracyjne, jakie muszą wystąpić między OI a jednostką.
Problem ma dwa wymiary…
Z jednej strony... administrując przestrzenią powstaje problem administrowania na rzecz ludności zamieszkującej ją – całość spraw bardzo różnorodnych. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego sprawą szczególnie interesującą jest problem skuteczności aktów władzy OM ustanawiających dokumenty podróży i sprawowania przez nią opieki dyplomatycznej nad przemieszczającą się w międzynarodowej przestrzeni ludnością administrowanego obszaru.
Z drugiej... kompetencja personalna dotyczy funkcjonariuszy OM. Osoby te mimo, że pozostają obywatelami swoich państw, są zatrudniani przez OM i wykonują dla niej pewne zadania. Wobec nich OM sprawuje opiekę dyplomatyczną ‘funkcjonalną”, a więc w zakresie realizowanych przez funkcjonariuszy zadań.
W opinii doradczej z 1949 ten wymiar drugi, a zasadniczy wymiar kompetencji „personalnej” OM został jasno podkreślony „Mając na uwadze swe cele i funkcje do spełnienia, organizacja może uznać jako konieczne (...) powierzenie swoim funkcjonariuszom ważnych misji, które wykonywane będą w różnych regionach świata w trudnych warunkach... Szkody ponoszone przez tych funkcjonariuszy następują czasami w takich okolicznościach, że ich państwo narodowe nie będzie mogło skutecznie oprzeć i wnosić żądań kompensacyjnych powołując się na opiekę dyplomatyczną, lub nie będzie w stanie praktycznie aktu opieki podjąć. Zatem aby zapewnić wykonywanie przez funkcjonariuszy w sposób skuteczny i niezależny ich funkcji, jak i dostarczyć swoim funkcjonariuszom efektywnego wsparcia, organizacja musi ich objąć właściwą opieką.”
7. Struktura i funkcjonowanie OI.
Akt kreacji OI to także powołanie organów przez twórców. Ustanowienie tych organów jest często postrzegane jako akt definitywnego ukonstytuowania OI. Najbardziej spektakularny akt powoływania OI do życia.
Organizacyjne wybory są bardzo znaczące. Ogląd struktury organów przypisane im kompetencje - opisują ambicje państw powołujących do życia OI i określają ‘z góry’ jej dynamizm.
Oczywiście określona traktatem założycielskim struktura organów może być zmieniana – ale to sprawa bardzo skomplikowana. Przykładem wielokrotne próby zmiany Karty NZ, które poza szczegółami, nie wprowadziły do wersji pierwotnej zasadniczych zmian.
Typy organów z uwagi na (i) sposób ich tworzenia i (ii) ich funkcje i skład;
(i) Organy OI mając na uwadze sposób ich tworzenia dzielimy na
organy powoływane do życia przez sam statut;
organy powoływane decyzją samych organów;
nie tylko powołuje organy;
określa także ich pozycję w hierarchii organów, którą ustanawia.
Organy główne / organy pomocnicze (organy pomocnicze są oczywiście podporządkowane organom głównym).
Statuty bądź wyraźnie upoważniają organy główne do tworzenia, jeśli to konieczne, organów pomocniczych.
Art. 7 Karty NZ (1) „Jako główne organy organizacji Narodów Zjednoczonych ustanawia się: Zgromadzenie Ogólne, Rade Bezpieczeństwa, Radę Gospodarczo-Społeczną, Radę Powierniczą, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości oraz Sekretariat.
(2) Wolno tworzyć, zgodnie z niniejszą Kartą, organa pomocnicze, jakie okażą się konieczne.”
Jeżeli statut wyraźnie o tworzeniu organów pomocniczych nie stanowi – to kompetencji takiej należy domniemywać. Organy pomocnicze powołane na podstawie wyraźnego lub domniemanego statutowego upoważnienia mogą powoływać z kolei dalsze, podporządkowane sobie organy pomocnicze.
Warto zwrócić uwagę na fakt, że faktycznie organ pomocniczy staje się centrum zdarzeń dotyczących danej problematyki, a jego pomocniczy charakter jest bardziej formalny niż faktyczny. Takim organem była Członkowskich Komisja Praw Człowieka ONZ (organ pomocniczy Rady Gospodarczo-Społecznej; skład: 53 Państw Członkowskich) działająca do 16.06.2006 roku. Została zastąpiona (od 19.06.2006 roku) Radą Praw Człowieka, która jest organem pomocniczym Zgromadzenia Ogólnego ONZ (skład: 47 Państw Członkowskich). Podobnie jak Komisja Rada jest głównym architektem ONZ-owskiej debaty nt. praw człowieka i ich ochrony.
(ii) Skład organów i ich funkcje
W OI swoiście ‘ścierają się’ interesy OI i Państw Członkowskich (dalej: P.Cz.). OI jest samodzielnym podmiotem, ale w jej łonie państwa członkowskie chcą i starają się zabezpieczać swoje indywidualne interesy. To ścieranie się indywidualnych państwowych interesów z interesem wspólnoty, Organizacji, odzwierciedla w znaczącej skali struktura i skład organów, jak i ich funkcje.
Odnajdujemy w każdej organizacji międzynarodowej, organy składające się z:
reprezentantów państw;
oraz organy składające się z funkcjonariuszy OI i niezależnych od Państw Członkowskich ekspertów;
W obrębie tego podziału odnajdujemy:
organy indywidualne ( np. Sekretarz Generalny ONZ);
organy kolektywne (np. Rada Bezpieczeństwa ONZ);
organy stałe (np. organy główne ONZ);
organy czasowe (np. siły pokojowe NZ);
I. Organy składające się z reprezentantów państw członkowskich – reprezentantów rządów (oczywiste) – organizacje międzyrządowe;
Zauważmy, że co do zasady – podstawowe problemy OI są rozstrzygane przez organy o takim właśnie składzie.
Jeśli tak się dzieje, to warto zapytać, o metody pracy, przesłanki skutecznego działania, o gwarancje równego udziału Państw Członkowskich. w procesach podejmowania decyzji ?
Te kwestie można rozpatrywać z dwóch punktów widzenia:
a. stopnia ‘otwartości’ organów;
b. formuł funkcjonowania;
a. Organy plenarne a organy o ograniczonym składzie.
Gdyby przyjąć zasadę suwerennej równości za zasadę wymagającą bezwzględnego uszanowania w kształtowaniu struktury organów OI i ich składu, oznaczałoby to, iż państwa członkowskie reprezentowane musiałyby być we wszystkich organach.
Organizacje regionalne – to możliwe i ma najczęściej miejsce;
Organizacje powszechne – ‘pełnia reprezentacji’ możliwa tylko na poziomie organu plenarnego;
Zatem istotną rolę w sprawnym funkcjonowaniu OI (szczególnie zaś organizacji powszechnych) odgrywają organy o ograniczonym składzie. Jeśli tak jest, to nie reprezentowane w nich państwa członkowskie mogą postrzegać swoją pozycję jako stan nie-równoprawnego traktowania w obrębie OI.
Jak eliminować ten stan, nie hamując dynamiki działania OI ?
Jest wiele mechanizmów, które temu służą:
podporządkowywanie organów o ograniczonym składzie organom plenarnym;
desygnowanie przez organ plenarny członków organów o ograniczonym składzie (uwzględniając ‘sprawiedliwy podział geograficzny’);
limitacja kompetencji organów o ograniczonym składzie;
proces poszerzania składu organów (powodowane zwiększaniem się kręgu państw członkowskich bądź przyczynami politycznymi);
II. Formuły funkcjonowania organów składających się z reprezentantów państw członkowskich.
Ścieranie się formuły uprawiania ‘klasycznej dyplomacji’ – determinowanej indywidualnym interesem, uściślanym i zabezpieczanym postanowieniami negocjacyjnych instrukcji - z formułą pożądanego, koniecznego wypracowania przez Państwa Członkowskie wspólnego stanowiska (tzw., „dedoublement fonctionelle”) to uroda debaty prowadzonej w łonie OI.
Metody postępowania Państw Członkowskich przypominają zachowania uczestników gry parlamentarnej, w parlamencie frakcyjnie zróżnicowanym. Koalicje, alianse, sojusze są zawierane w toku wypracowywania stanowiska OM w danej sprawie.
Istotnym zagadnieniem – gdy mieć na uwadze funkcjonowanie organów, realność prowadzenia gry o wpływy Państw Członkowskich w obrębie organu w imię wspólnego interesu, interesu Organizacji – są procedury podejmowania decyzji, techniki głosowania.
Gdy o nich mowa należy kolejno powiedzieć o:
Zasadzie jednomyślności.
Zasada ta była przyjęta za oczywistą, w pierwszych i nawet później tworzonych OI. Np. w Zgromadzeniu i Radzie LN.
Zasada jednomyślności jest utrzymywana w głosowaniach nad sprawami kluczowymi dla funkcjonowania OI – tak regionalnych, jak i powszechnych. Katalog tych ‘spraw kluczowych’ jest ograniczony. To może być np. zmiana statutu OI.
Zasada jednomyślności – jako technika głosowania w OI oceniana jest w sumie negatywnie. Jakkolwiek w sposób optymalny zabezpiecza interes państwa członkowskiego i poszerza krąg państw członkowskich (bowiem przystąpienie do OI nie niesie z sobą „ryzyka” bycia przegłosowanym), to „nie posuwa”, mówiąc kolokwialnie, spraw do przodu. W zróżnicowanym i podzielonym świecie większą dynamikę gwarantują głosowania większościowe.
Zasadach większościowych.
Głosowania większościowe nie są postrzegane jako uchybiające zasadzie suwerennej równości państw. Powszechna akceptacja głosowania większościowego jest postrzegana jako świadectwo demokratyzacji stosunków międzynarodowych.
Mówiąc o głosowaniu większościowym mówimy o dwóch wariantach głosowania:
większości zwykłej – większość obecnych i głosujących;
większości absolutnej – tzn. 50 % + 1;
Jednak ta, w istocie swojej, niewątpliwie dynamizująca proces podejmowania decyzji formuła głosowania jest w praktyce funkcjonowania OI dalej korygowana.
Przyjęta w głosowaniu większościowym (większość zwykła / absolutna), jak również zasada „jedno państwo jeden głos” jest uznawana, w pewnych sytuacjach, jako nierealistyczna.
Wszyscy są równi, ale niektórzy są równiejsi – i taka swoiście ‘orwellowska’ korekta suwerennej równości jest uznana.
Ta korekta jest wprowadzane najnaturalniej poprzez:
ustanowienie wymogu podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w sprawach szczególnej wagi, na gruncie statutu i jego praktyki; większości kwalifikowanej – różnie konfigurowanej – najpowszechniejszy wariant to większość 2/3 obecnych i głosujących