Source: http://magazyngmina.pl/archiwum-miesiecznika-gmina/itemlist/user/47-2020-07-03-10-57-47
Timestamp: 2020-08-12 10:05:19
Legal References Found: art. 4
 art. 4
 art. 15
 art. 268
 art. 65
 art. 66
 art. 243
 art. 243
 art. 243
 art. 243

Document Content:
ROZWAŻANIA WYBORCZE
Listopad to miesiąc, w którym trudno nie odnieść się do zagadnienia wyborów samorządowych. Przy czym chciałbym dziś przede wszystkim podzielić się tym, co przy okazji tegorocznej kampanii wyborczej mnie irytuje.
W szczególności nie odpowiada mi tendencja do popadania w skrajności. Z jednej strony spotykamy przesadną własną promocję samorządowych włodarzy. Z drugiej, propozycje systemowych rozwiązań ograniczających możliwość wieloletniego kierowania samorządami. Odnieść można wrażenie, że niektórzy lokalni politycy nie potrafią podchodzić do działalności samorządowej w sposób merytoryczny i wyważony, bez przekraczania granicy przyzwoitości.
O inwestycjach i kiełbasie
Za naturalne przyjmujemy dziś fakt, że większość planowanych przez samorządy przedsięwzięć ma swój finał w roku wyborczym. Jest to poniekąd uzasadnione procesem inwestycyjnym. Wiadomo, że inwestycje należy zaplanować, zdobyć fundusze, zaprojektować oraz zrealizować. Większości przedsięwzięć nie da się zrealizować w okresie roku czy dwóch. Szczególnie tam, gdzie można spotkać bogate walory środowiskowe. Tak więc przyzwyczailiśmy się, że w okresie przedwyborczym w coraz to kolejnych zakątkach kraju przecinane są wstęgi, następują przemowy, zapraszane są media. Ale trudno mi przejść do porządku, gdy spotykam się z bezwzględnym wykorzystywaniem samorządowych pieniędzy bezpośrednio do prowadzenia kampanii wyborczej przez piastujących urząd samorządowców.
W pewnej bardzo malowniczej gminie, niecałe dwa tygodnie przed datą wyborów samorządowych, w skrzynkach pocztowych mieszkańców pojawiło się przygotowane „na bogato”, kolorowe wydawnictwo mające na celu poinformowanie wyborców o sukcesach odniesionych w ramach działalności samorządowej w ostatnich czterech latach. W tym dość obszernym wydawnictwie nie brakuje zdjęć i opisów zrealizowanych inwestycji, programów i innych przedsięwzięć. Oczywiście, głównym bohaterem większości zagadnień poruszanych w jego treści jest dotychczasowy wójt i jego najbliżsi współpracownicy. Porażek nasi bohaterscy samorządowcy, oczywiście, nie ponieśli żadnych, jeśli skupimy się wyłącznie na otrzymanym w prezencie wydawnictwie. A jeżeli coś nie wyszło, to przecież oczywiste, winne jest otoczenie zewnętrzne.
Niestety, co trzeba stwierdzić, przypadek wspomnianej gminy nie jest odosobniony. Na wszystkich szczeblach samorządu przedstawiciele władz w ramach swoich budżetów mają zaplanowane środki na promocję. Promocję gminy, powiatu czy województwa. W kontekście tych wydatków należy zastanowić się nad jedną z najważniejszych zasad, o których należy pamiętać, gdy prowadzimy gospodarkę środkami publicznymi. Myślę w tym miejscu o zasadzie celowości wydatkowania środków publicznych, która obok zasady oszczędności stanowić powinna fundament podejmowania decyzji w sprawie kierunków oraz metod stosowanych przy wydatkowaniu publicznego grosza.
Celowość wydatkowania środków publicznych należy rozumieć bardzo ściśle, to nie celowość rozumiana uniwersalnie. To zasada uwarunkowana funkcją, czy należało by rzec – misją sektora publicznego. A ta związana jest ściśle z zabezpieczeniem interesu publicznego. Przy czym interes publiczny nie może być rozumiany instytucjonalnie. Co oznacza, że sam fakt wydatkowania środków publicznych przez instytucję publiczną nie oznacza, iż niejako z definicji realizowane jest zaspakajanie potrzeb publicznych. A tym samym – nie oznacza realizacji zasady celowości w rozumieniu zasad obowiązujących na gruncie sektora publicznego.
O koparce i reklamie
Pozwolę sobie przytoczyć historię opowiedzianą mi przez pewnego doświadczonego finansistę, który jako członek komisji w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych w latach 90. ubiegłego stulecia zetknął się z przypadkiem, gdy wójt gminy kupił za pieniądze publiczne koparkę. Można zapytać, po co gminie – a raczej wójtowi gminy – koparka. Otóż brat wójta miał firmę budowlaną i okazało się, że koparka była mu potrzebna do realizacji kolejnego zlecenia.
Czy w tym przypadku można mówić o celowości zakupu? Patrząc z perspektywy celowości ocenianej według uniwersalnych kryteriów odpowiedź brzmi: tak. To był celowy zakup. Trudno bowiem nie pomóc bratu w potrzebie. Tyle, że jeśli przyglądniemy się temu incydentowi z punktu widzenia celowości w rozumieniu zasad zawartych w przepisach o finansach publicznych, to o celowości wydatku raczej nie ma mowy. Oczywiście, w tej konkretnej sprawie więcej do powiedzenia miał zapewne prokurator niż komisja orzekająca o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
Ale wracając do realiów wyborczych i dokonywania wydatków promocyjnych – chciałbym zadeklarować, że nie jestem przeciwnikiem prowadzenia działalności promocyjnej przez samorządy. Jednak w mojej ocenie promocja gminy, powiatu czy regionu ma sens wówczas, kiedy jest kierowana do odbiorcy zewnętrznego. Kiedy w ogólnopolskiej telewizji oglądam spoty przygotowane przez województwo świętokrzyskie czy dolnośląskie, to zdaję sobie sprawę, że celem takich działań jest pokazanie walorów tych regionów potencjalnemu klientowi, który jako turysta albo nawet przedsiębiorca, zdecyduje się je odwiedzić i zostawić trochę, a może i trochę więcej, swoich pieniędzy. Regiony czy duże miasta reklamują się także w mediach ogólnoświatowych. I taki rodzaj reklamy uważam za uzasadniony i godny polecenia.
Zupełnie jednak nie broni się z punktu widzenia zasady celowości określonej w przepisach o finansach publicznych reklama wewnętrzna. A wiec wydatkowanie środków na działania, które maja na celu przekonanie mieszkańców województwa do walorów regionu, w którym mają przyjemność mieszkać. Podobnie rzecz wygląda w przypadku powiatu czy gminy. Ten rodzaj działań tak naprawdę nie ma na celu promocji gminy, powiatu czy województwa. Ten rodzaj reklamy służy promocji wójta czy zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Co, podobnie jak w przypadku wspomnianego zakupu koparki, należy uznać za działanie celowe. Ale z realizacją celu – w rozumieniu przepisów o finansach publicznych – nie ma nic wspólnego.
O stanowiskach i kulturze
W przypadku wydawnictwa przygotowanego przez wójta wspomnianej gminy i dostarczonego w przeddzień wyborów samorządowych do mieszkańców gminy za pieniądze podatników (mieszkańców gminy), pozostaje duży niesmak. Wiele obdarowanych osób zapewne bez przeczytania wrzuciło to wydawnictwo do kosza. Miejmy nadzieję, że przynajmniej do pojemnika na odpady segregowane, bo to by oznaczało, że gmina chociaż w zakresie gospodarki odpadami odniosła rzeczywisty sukces.
Jednakże mój sprzeciw budzi nie tylko wykorzystywanie przez samorządowców swojej dotychczasowej funkcji przy okazji wyborów. Również osoby starające się o pierwszą elekcję nie unikają metod ocenianych przeze mnie negatywnie. Mam spory niesmak po zapoznaniu się z programem proponowanym przez kandydata na wójta, który zamiast skupić się na propozycji programowej, odwołuje się do opinii tzw. autorytetów sugerujących konieczność zmian w zasadach wyborczych. Chodzi konkretnie o ograniczenie możliwości piastowania funkcji wójta, burmistrza czy prezydenta miasta przez maksymalnie dwie kadencje. Wśród wspomnianych autorytetów spotykamy parlamentarzystów reprezentujących tę samą opcję polityczną co wspomniany kandydat na wójta.
Z jednej strony mamy do czynienia z osobą, która być może ma niewiele do zaoferowania i szuka ideologii pozwalającej przekonać wyborców do tego, że dotychczasowy włodarz gminy już się „narządził”. Z drugiej strony, w mojej ocenie, na przypadek spojrzeć należy jako na kolejną próbę zwiększenia stopnia upolitycznienia samorządów na poziomie lokalnym. Ustawowe ograniczenie kadencyjności samorządowców jest niczym innym, jak odbieraniem mieszkańcom samorządów prawa do decydowania, kto ma jednostką samorządu zarządzać. Jest uznaniem, że większe predyspozycje do decydowania o tym, kto ma rządzić w gminie, ma większość parlamentarna niż członkowie danej społeczności samorządowej. To, mówiąc otwartym tekstem, założenie, że mieszkańcy sami nie potrafią zdecydować, kto z ich przedstawicieli może lepiej zarządzać wspólnotą.
Znam wielu samorządowców, którzy od wielu lat kierują gminami. Stabilizacja w mniejszym stopniu dotyczy powiatów i województw, choć i tu spotkać można wyjątki. I w żadnym wypadku nie uważam, że fakt wieloletniego kierowania gminą jest równoznaczny z utratą rzeczywistej oceny sytuacji gminy, czy – tym bardziej – utraty wizji rozwoju jednostki. Można zadać pytanie, czy rutyna jest gorsza od braku kompetencji czy doświadczenia?
Przyglądając się od wielu lat samorządom zauważyłem pewną tendencję w kilku gminach, w których poprzednio przez wiele lat nie zmieniały się władze. Zmiennicy utrzymywali się tylko jedną kadencję. To być może przypadek. Jednakże pokazuje, że to, co wielu osobom z zewnątrz wydaje się proste i oczywiste, po objęciu stanowiska wójta czy burmistrza zaczyna przerastać możliwości danej osoby. Czy tak jest w rzeczywistości, mogą jednak ocenić ci, którzy dokonują wyborów. W związku z tym politycy różnych opcji nie powinni ograniczać prawa do decydowania mieszkańcom wspólnot samorządowych.
Miejmy też nadzieję, że kultura walki o władzę i jej sprawowania będzie się poprawiać. Że przy kolejnych wyborach samorządowych podobne rozważania nie będą miały racji bytu. Że z jednej strony nie spotkamy się z działaniami władz bezwzględnie wykorzystującymi swoją pozycję i będące w dyspozycji środki publiczne. Z drugiej, kandydaci na stanowiska posługiwać się będą programami, a nie polityczną retoryką. Bo każdy z przedstawionych przypadków wykracza w mojej ocenie poza podstawowe zasady przyzwoitości.
sobota, 01 listopad 2014 20:08
PLANOWANIE ZADAŃ W OBSZARZE BUDŻETU OBYWATELSKIEGO
W całym kraju trwają prace nad projektowaniem budżetów JST na 2015 r. Zgodnie z obowiązującym prawem, wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast oraz zarządy jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek przedstawić organom stanowiącym – radom gmin i powiatów oraz sejmikom wojewódzkim – projekt uchwały budżetowej do 15 listopada. W wielu miastach prace nad projektem budżetu obejmują również przygotowanie budżetów obywatelskich, w ramach których obywatele bezpośrednio wybiorą projekty, które będą realizowane w 2015 r.
Ustawowy termin przedłożenia organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego projektów uchwał budżetowych bezpośrednio poprzedza ustalony przez Prezesa Rady Ministrów tegoroczny termin wyborów samorządowych. W dniu 16 listopada 2014 r. pójdziemy do urn, aby wybierać radnych gmin, powiatów i województw. Wybierzemy też w bezpośrednich wyborach wójtów, burmistrzów oraz prezydentów miast. Tak ustalony kalendarz, obok innych aspektów, daje szansę oceny realizacji procesów kształtowania budżetów obywatelskich za pomocą głosowania na przyszłych włodarzy miast. Oczywiście, dotyczy to w pierwszej kolejności tych samorządów, gdzie zaproszono mieszkańców do partycypacji w kształtowaniu kierunków wydatkowania środków publicznych. Ale również wybory samorządowe dają szansę wypowiedzenia się – także poprzez ocenę tych prezydentów miast czy burmistrzów, którzy takiej możliwości nie zaproponowali lokalnemu społeczeństwu.
Przy okazji dokonywania ocen wdrażania systemów projektów partycypacyjnych warto jednakże brać pod uwagę fakt, że są to procesy zupełnie nowe w naszych realiach. Przecież pierwszy budżet obywatelski w naszym kraju został przyjęty całkiem niedawno, bo w roku 2011 . Kilka samorządów zdecydowało się na wdrożenie tego rozwiązania po raz pierwszy właśnie w bieżącym roku. A więc, jak każde nowatorskie przedsięwzięcie, także wdrażanie budżetu obywatelskiego dotknięte jest ryzykiem popełniania błędów. Zwłaszcza, że polskie przepisy prawne nie zawierają reguł, jakimi powinni kierować się samorządowcy, podejmując decyzje o zaproszeniu obywateli do partycypacji w projektowaniu budżetu na kolejny rok. Jednocześnie przepisy prawne związane z realizacją procesu inwestycyjnego są w naszym kraju niezbyt przyjazne inwestorom. W wielu przypadkach możliwość realizacji takich projektów komplikuje złożony układ stosunków własnościowych. A właśnie projekty o charakterze inwestycyjnym stanowią pokaźną grupę propozycji zgłaszanych w ramach budżetu obywatelskiego.
Projekty zgłoszone w tym roku
Aktualnie prace nad przygotowaniem budżetów obywatelskich weszły w fazę głosowania nad wyborem projektów do realizacji. Poprzedził ją proces zgłaszania propozycji, które następnie były weryfikowane pod względem możliwości realizacyjnych przez służby samorządowe. Mamy więc dziś dane na temat preferencji mieszkańców miast odnośnie kierunków wydatkowania części środków samorządowych w roku 2015.
Za dobre rozwiązanie należy uznać przyjęty w wielu miastach podział zadań zgłaszanych w ramach budżetów obywatelskich według progów wartościowych. A właściwie lepiej określić je progami istotności – bowiem granica między pogrupowanymi zadaniami nie przebiega ściśle według kryterium wartościowego. Pozwala to na uniknięcie bezpośredniej konfrontacji zadań o znaczeniu ogólnomiejskim z zadaniami lokalnymi. Dla przykładu, przy wyborze zadań w ramach Wrocławskiego Budżetu Obywatelskiego (WBO) dokonano podziału na trzy progi projektowe. W przypadku samorządów Miasta Łodzi czy Stołecznego Królewskiego Miasta Krakowa podział dokonany został na dwie grupy zadań. Na projekty ogólnomiejskie oraz na projekty dzielnicowe. Do tej pierwszej grupy zaliczone zostały projekty dotyczące budowy chodników, obiektów sportowych, organizacji zajęć sportowych, organizacji czasu dla seniorów, instalacja sygnalizacji świetlnej. Projekty te często przekraczają wartość 1 000 000 zł.
W przypadku dwóch projektów zgłoszonych w Krakowie – „Hala sportów ekstremalnych” oraz „Miejski Plac Manewrowy 01 – motocyklowo-samochodowy tor szkoleniowy” – szacowana wartość wynosi po 2 700 000 zł każdy. Przy czym, jak wspomniałem wcześniej, wśród zadań ogólnomiejskich znalazły się również zadania o wartości oscylującej wokół 50 000 zł. Jak choćby zadania integracyjne dla seniorów, przewidujące stosunkowo niski budżet, jednocześnie obejmujące swym oddziaływaniem całą aglomerację. Istotny dla zaklasyfikowania zadania jest więc w tym przypadku zasięg oddziaływania.
Projekty lokalne, czy też te o znaczeniu dzielnicowym, to projekty o wartości nie przekraczającej 100 000 zł. Często dotyczą zagospodarowania placów, parków czy boisk szkolnych. Dotyczą też prowadzenia zajęć szkoleniowo-rekreacyjnych. Z ciekawych inicjatyw warto zwrócić uwagę na budowę integracyjnego placu zabaw, gdzie znaleźć mają się urządzenia do zabawy dla dzieci zdrowych i niepełnosprawnych. Tematyka wielu zadań wskazuje na dużą dojrzałość społeczną autorów pomysłów.
Wspomniałem wcześniej, że budżet obywatelski, jako rozwiązanie znajdujące się w fazie „raczkowania”, siłą rzeczy musi rodzić problemy. Część z nich grozi rozczarowaniem pewnej grupy projektodawców, co jest szczególnie niebezpieczne dla rozwoju systemu, mającego wspierać rozwój aktywności społecznej.
Przeglądając informacje na temat zgłoszonych i zakwalifikowanych do głosowania projektów w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego, można zauważyć sporą liczbę projektów odrzuconych przez służby komunalne na etapie weryfikacji formalnej. Realizacji tych projektów sprzeciwiają się uwarunkowania formalno-prawne, które bardzo często nie są zrozumiałe, a tym samym akceptowalne dla osób zaangażowanych w przygotowanie wniosków. Do jednej z głównych barier realizacji zadań zaliczyć należy problemy własnościowe nieruchomości. Dla przykładu autorzy projektu wskazując konkretną działkę, z ich punktu widzenia optymalną dla lokalizacji placu zabaw, nie sprawdzili, kto jest właścicielem interesującej ich nieruchomości. Jeżeli działka nie jest we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, realizacja przedsięwzięcia jest niemożliwa. Wartość działek w obszarach dużych miast jest duża. A więc właściciel nie jest zwykle skłonny do odstąpienia swej własności na cele społeczne. Warto pamiętać, że w wielu przypadkach występuje także trudność w identyfikacji właściciela działki.
Jeśli założymy, że właścicielem nieruchomości jest JST, może się także zdarzyć, że planowane przedsięwzięcie nie uzyska akceptacji społecznej. Kilkanaście lat temu mieszkałem na osiedlu mieszkaniowym, którego mieszkańcy sprzeciwili się budowie placu zabaw dla dzieci. Osoby przeciwne tej inicjatywie wskazywały na jeden argument: hałas, jaki związany jest z zabawą dzieci. Wiele z nich pracowało w systemie zmianowym i w ciągu dnia odpoczywało. Wydawałoby się prozaiczne uwarunkowanie może więc zablokować realizację najbardziej szczytnych celów.
Oprócz barier związanych z czynnikiem społecznym, nie możemy również nie wspominać o wpływie przepisów prawa na możliwość realizacji niektórych przedsięwzięć. Myślę tu przede wszystkim o przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisach o ochronie środowiska, a nade wszystko – przepisach prawa budowlanego. W tym przypadku problemem nie są przepisy o finansach publicznych czy zamówieniach publicznych. Te bowiem mogą rodzić problemy na etapie realizacji, a więc już po wyborze konkretnego projektu do realizacji.
Wspomniane problemy bardzo często nie są zrozumiałe dla osób zgłaszających projekty. To oczywiście rodzi wspomnianą już frustrację. Spotkałem się nawet z radykalnymi głosami, aby „urzędnicy” nie dyskwalifikowali żadnych projektów – lecz pozwolili wypowiedzieć się na ich temat mieszkańcom decydującym o ich rankingu. Z praktycznego punktu widzenia nie jest to uzasadnione, biorąc pod uwagę fakt, że środki na realizację zadań są ograniczone. A więc głosowanie nad projektami, które ze względów formalnych są nie do przyjęcia, mogłoby zamknąć drogę innym projektom, których realizacja jest możliwa.
W tym miejscu musimy bowiem zdać sobie sprawę, że prace nad projektem budżetu nie mogą być prowadzone w nieskończoność. Choćby ze względu na wspomniany na początku termin 15 listopada, jako nieprzekraczalną datę złożenia projektu budżetu przez prezydenta miasta do organu stanowiącego. Nie jest więc możliwe ponawianie głosowania. Oczywiście, ktoś może powiedzieć: przecież projekt budżetu złożony radzie miasta nie musi zawierać szczegółowo wykazu poszczególnych zadań planowanych do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego. Z formalnego punktu widzenia miałby rację. Ale należy pamiętać, że wymogi formalne związane z harmonogramem prac nad projektem uchwały budżetowej nie są stworzone w celu utrudniania życia samorządowca. Ich konstrukcja w założeniu ma zagwarantować czas na przeprowadzenie wszystkich wymaganych procedur, aby realizacja i rozliczenie zadań była możliwa w danym roku budżetowym.
Ważna jest świadomość uwarunkowań
Wydaje się, że receptą na usprawnienie systemu zgłaszania projektów do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego jest większy udział służb komunalnych w konsultacjach na etapie ich przygotowania przez wnioskodawców. Przy czym jest to działanie wymagające zwiększenia nakładów związanych ze zwiększeniem obsługi systemu budżetu obywatelskiego. Jednakże warto zastanowić się, czy dla rozwoju tej – bez wątpienia potrzebnej – inicjatywy należy takie koszty ponieść. Tym bardziej, że jestem przekonany o pozytywnym wpływie przejrzystych, jasnych procedur na zwiększenie społecznej aktywności.
Z drugiej strony, uczestnicząc w pracach nad przygotowaniem projektów budżetów obywatelskich, warto mieć świadomość tych wszystkich uwarunkowań, które wpływają na możliwość realizacji zgłaszanych projektów. Aby niepotrzebnie nie zrażać się faktem, że rewelacyjny pomysł został zdyskwalifikowany ze względu na niezrozumiały problem formalny. Te bowiem stanowią rzeczywistość wszystkich inwestorów w naszym kraju. Szkoda by było, aby tak ciekawa i potrzebna inicjatywa, jak budżet obywatelski, nie stała się powszechna. Zwłaszcza, że można coraz częściej obserwować samoistne rozwijanie się inicjatyw społecznych.
Pierwsze sześć miesięcy 2014 r. już za nami. Czas na przygotowanie informacji półrocznych z realizacji budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Czas pierwszych podsumowań, analiz oraz – być może – podejmowania decyzji w sprawie korekty planów finansowych. Można też dokonać oceny, na ile potwierdziły się obawy wyrażane kilka miesięcy temu w związku ze szczególnymi uwarunkowaniami roku 2014.
Szczególne uwarunkowania roku 2014 to przede wszystkim przejście między okresami programowania finansowego Unii Europejskiej oraz fakt, że bieżący rok to rok wyborczy. Czyli z jednej strony spodziewać należało się tendencji do wskazywania nowych inicjatyw zmierzających do poprawy życia mieszkańców poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego – jako haseł pozwalających zdobyć poparcie wyborców. Z drugiej strony przewidywano mniejsze niż w latach poprzednich możliwości jednostek samorządu terytorialnego w zakresie sięgania po środki europejskie, szczególnie związane z realizacją nowych projektów. W przypadku małych jednostek samorządu terytorialnego nakładają się na te okoliczności dodatkowo kłopoty z nową formułą zadłużenia. Czy po zakończeniu pierwszego półrocza można potwierdzić, że obawy były uzasadnione?
Na środki przyjdzie jeszcze poczekać
W pierwszej kolejności spójrzmy, jak wygląda sytuacja z możliwością finansowania zadań samorządowych środkami z Unii Europejskiej. Tak, jak należało się spodziewać, z bieżących informacji płynących ze strony instytucji odpowiedzialnych za programowanie wydatkowania środków europejskich, prace nad programami operacyjnymi na lata 2014-2020 rozwijają się dynamicznie. Co oznacza w praktyce, że na środki z nowej perspektywy finansowej musimy jeszcze trochę poczekać. Chociaż mamy już za sobą siedem miesięcy pierwszego roku kolejnego okresu programowania.
Jednakże po raz kolejny okazuje się, że na pomoc beneficjentom środków europejskich przychodzi reguła n+2. Myślę o regule obowiązującej przy rozliczaniu środków europejskich pozwalającej realizować finansowanie projektów w ciągu dwóch lat po zakończeniu okresu programowania. W praktyce oznacza to, że jeżeli dostępne europejskie środki finansowe w ramach perspektywy 2007-2013 zostaną zakontraktowane, to ich rozliczenie będzie możliwe do końca roku 2015. Programując, dla przykładu, w ramach regionalnego programu operacyjnego realizację modernizacji drogi w roku 2012 lub 2013, jej wykonanie może przypadać na lata 2014-2015. Bowiem przyjmuje się słuszne założenie, że – szczególnie w przypadku projektów inwestycyjnych – powinniśmy przewidywać kilkuletnią ich realizację. Zasada ta w swoim założeniu wspiera, a przynajmniej usprawiedliwia powstawanie opóźnień w działalności instytucji zarządzających wydatkowaniem środków publicznych. Na każdym poziomie.
Można przecież zadać pytanie, dlaczego przygotowując się do nowego okresu programowania jednostka samorządu terytorialnego nie może posiadać przygotowanych zadań inwestycyjnych. Pozwoliło by to na wykorzystanie środków w szybszym tempie, i nie trzeba byłoby zwlekać z rozliczeniem zadania dwa lata po zakończeniu okresu programowania. Mieszkańcy gminy, powiatu czy województwa mieliby szanse wcześniejszego korzystania z dobrodziejstw, jakie niesie ze sobą członkostwo w Unii Europejskiej. Jestem przekonany, że w sposób wyraźny zwiększyłoby to poparcie dla polityki prowadzonej przez Komisję Europejską. Tyle tylko, że – jak zauważyłem wcześniej – pomimo iż od ponad pół roku trwa nowy okres programowania, w dalszym ciągu procedowane są kwestie zapisów w programach operacyjnych, będące podstawą do wydatkowania środków europejskich.
Jak wynika z doświadczeń prac programistycznych, zarówno dla lat 2004-2006, jak i 2007-2013, opóźnienie we wdrażaniu procedur pozyskiwania i wykorzystania dostępnych środków europejskich jest normą. Oznacza to, że na etapie przygotowania programów mamy swoisty falstart. A to automatycznie przekłada się w dalszej kolejności na harmonogram działań kolejnych szczebli osób zarządzających funduszami unijnymi. Jak w takim razie wymagać od beneficjentów środków europejskich, w tym jednostek samorządu terytorialnego, by przygotowywały projekty w terminie pozwalającym rozliczać dostępne środki w okresach programowania?
Kwestia oszczędności
Oczywiście zasada n+2 ma szczególne znaczenie dla wykorzystania tzw. oszczędności występujących w poszczególnych programach operacyjnych. Z jednej strony ich źródłem są tzw. oszczędności poprzetargowe. Czyli różnica między oszacowaną przez zamawiającego wartością zamówienia, a ceną zaproponowaną przez wybranego wykonawcę. Innym źródłem oszczędności są niezrealizowane projekty. Jeżeli, dla przykładu, jednostka samorządu terytorialnego planowała modernizację systemu informatycznego – i projekt ten nie został z różnych powodów zrealizowany – pozostają niewykorzystane środki finansowe. Zarówno w jednym, jak i drugim przypadku, instytucja zarządzająca programem operacyjnym może ogłosić nabór do konkursu w ramach kolejnej edycji. Często oznacza to nabór w czasie gdy ku końcowi zmierza perspektywa finansowa.
Z punktu widzenia dodatkowych naborów regułę n+2 należy więc bezwzględnie ocenić pozytywnie. Ale – co ważne z punktu widzenia naszych rozważań – reguła n+2 pozwala na realizację projektów finansowanych ze środków europejskich również w okresie przejściowym. Pomimo braku możliwości przygotowywania nowych projektów i przedstawiania ich w trakcie kampanii wyborczej, w różnych miejscach kraju odbywają się uroczyste odbiory kolejnych odcinków dróg, mostów czy obiektów współfinansowanych ze środków europejskich. Oczywiście, że w tym przypadku należy mówić wyłącznie o pozytywnej ocenie reguły n+2 przez aktualnie sprawujących władzę. Można w tym miejscu zadać pytanie retoryczne: czy perspektywa wyborcza nie wpływa na sposób planowania poszczególnych projektów finansowanych ze środków zewnętrznych?
Wracając jednakże do wstępnej oceny pierwszego półrocza w zakresie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego trzeba zwrócić uwagę, że generalnie nie można zaobserwować jakiegoś szczególnego zachwiania budżetów jednostek samorządu terytorialnego w obszarze dochodów. Nie nastąpiło załamanie finansowania samorządów przez ministerstwo finansów w drodze subwencji z budżetu państwa.
Przede wszystkim należy jednak pozytywnie ocenić fakt, że dochody podatkowe są realizowane na poziomie zadowalającym. Co prawda, z ubiegłorocznych deklaracji pana premiera w sprawie zakończenia kryzysu, można było spodziewać się powrotu wielkości strumieni podatkowych z okresu poprzedzającego lata kryzysu. Jednakże, dokonując oceny poziomu wysokości podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) uzyskanego w pierwszej połowie bieżącego roku, szczególnie przy porównaniu do wyników lat poprzednich, można zauważyć progres. Cieszyć powinno to szczególnie gminy i powiaty. Również wpływy podstawowego źródła dochodów własnych samorządów województw, czy podatku dochodowego od osób prawnych (CIT), nie wyglądają źle w stosunku do poprzednich lat. Nie trzeba nikogo przekonywać, jak ważna dla sektora samorządowego jest stabilizacja w zakresie wysokości dochodów własnych.
Tempo realizacji wydatków
Z punktu widzenia oceny półrocznej informacji z realizacji budżetów jednostki samorządu terytorialnego, znacznie bardziej jednakże niż na dochodach uwaga opinii społecznej skupiona jest na tempie realizacji wydatków. A co za tym idzie, stopniu wykonania zadań zaplanowanych przez poszczególne jednostki sektora finansów publicznych. Wydaje się, że w tym aspekcie nie nastąpiło również jakieś szczególne odchylenie od dotychczasowych standardów. Można mówić o pewnym wzroście realizacji wydatków w stosunku do lat poprzednich. Jest to zapewne pochodna zwiększenia strumienia środków europejskich, w związku z koniecznością rozliczania szeregu projektów finansowanych w ramach zakończonej perspektywy finansowej. Czyli chodzi o praktyczne wykorzystanie reguły n+2.
Obserwujemy, jak zwykle, znaczną różnicę w tempie realizacji zadań bieżących oraz inwestycyjnych. Ale stosunkowo niskie wykonanie wydatków inwestycyjnych wiąże się z długością cyklu inwestycyjnego. A co za tym idzie, z harmonogramami płatności przewidującymi kolejne raty płatności w drugiej połowie roku. Ten zaś powoduje, że pod koniec roku zwykle zmniejszają się różnice między wykonaniem wydatków bieżących a inwestycyjnych.
Dokonując wstępnej oceny minionego półrocza, wydaje się, że obawy dotyczące finansów samorządowych w roku 2014 nie potwierdziły się. Realizacja zadań odbywa się poprawnie. Poniekąd umożliwiły to dostępne źródła dochodów. Jednocześnie – mimo wcześniejszych uwag – trzeba przyznać, że nie zaobserwowałem jakiejś szczególnej gorączki oddawania kolejnych inwestycji w kontekście zbliżających się wyborów. Można odnieść wrażenie, że szczególnie w obszarze wielkich miast prezydenci zdają się opierać nadchodzącą kampanię o dokonania całej kadencji. Jako szczególny można wskazać przypadek Stołeczno-Królewskiego Miasta Krakowa, gdzie mamy raczej do czynienia z tendencją wycofywania się z nadmiernych wydatków. Myślę w tym miejscu o rezygnacji ze starania się o organizację olimpiady w roku 2022. Przy czym, oczywiście, rezygnacja ze starania się o organizację zimowej olimpiady była wynikiem referendum. Ale nie ukrywajmy, że moment, w jakim referendum w Krakowie się odbyło, nie był raczej przypadkowy.
wtorek, 25 marzec 2014 21:08
BUDŻET OBYWATELSKI, A ROZWAŻANIA NA TEMAT KONDYCJI POLSKIEJ DEMOKRACJI
Któregoś ranka usłyszałem w radiu informację, z której wynikało, że prezydent Królewsko-Stołecznego Miasta Krakowa przekazał do dyspozycji mieszkańców środki w wysokości prawie 5 mln złotych w ramach budżetu obywatelskiego. Teraz mieszkańcy mają prawo bezpośrednio decydować, na jaki cel te środki zostaną przeznaczone. Informacja ta zrodziła u mnie kilka refleksji, z którymi postanowiłem się z Państwem podzielić.
Pierwsza dotyczy wątpliwości związanej z warstwą definicyjną zagadnienia. Co to jest budżet obywatelski w samorządzie terytorialnym? I jaki charakter mają uchwalane przez demokratycznie wybranych reprezentantów obywateli samorządowe budżety w „klasycznym” kształcie?
Budżet obywatelski, zwany też budżetem partycypacyjnym, definiowany jest jako „demokratyczny proces dyskusji i podejmowania decyzji, w którym każda mieszkanka i każdy mieszkaniec miasta decyduje o tym, w jaki sposób wydawać część budżetu miejskiego lub też publicznego”[1].Pierwszy budżet partycypacyjny został uchwalony w Brazylii, w mieście Porto Alegre w roku 1989. W Polsce pierwszym samorządem, który zdecydował się na takie działanie, był Sopot, gdzie budżet obywatelski wprowadzono w roku 2011. W kolejnych latach inicjatywy takie podejmują duże miasta jak Poznań, Wrocław, Łódź, Elbląg, Tarnów, Warszawa Gdańsk, no i wspomniany już – Kraków.
Działania prowadzone przez polskie samorządy zakresie przygotowania budżetu obywatelskiego polegają na wyodrębnieniu kwoty środków w budżecie jednostki samorządu terytorialnego i umożliwieniu mieszkańcom zdecydować w sposób bezpośredni o kierunkach ich wydatkowania. Z dostępnych informacji wynika, że generalnie w grę wchodzą kwoty na poziomie od 3 do 10 mln złotych.
W trakcie przygotowania budżetu obywatelskiego wyodrębnić można dwa zasadnicze etapy.
Pierwszy obejmuje zgłaszanie projektów, które winny być realizowane w ramach tej inicjatywy. Spotykamy się z różnymi stanowiskami co do zakresu uprawnień do zgłaszania propozycji zadań, które miałyby być realizowane w ramach budżetu obywatelskiego. Z jednej strony, wskazując na obywatelski charakter działań, przyjmuje się stanowisko, że uprawnienie takie przysługuje wyłącznie mieszkańcom gminy. Dla przykładu, organizacje pozarządowe mają możliwość poszukiwania środków przyznawanych w ramach ustawy o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie. A więc nie powinny posiadać prawa do zgłaszania projektów do budżetu obywatelskiego.
Z kolei przeciwnicy ograniczania prawa do składania propozycji projektów przedstawiają zupełnie inny punkt widzenia. Zgodnie z nim, najważniejsze jest, aby projekty były sensowne. Czyli związane z efektywnym zabezpieczeniem rzeczywistych potrzeb społecznych. Nie jest istotne, kto je zgłasza. Mogą je zgłaszać bezpośrednio mieszkańcy, organizacje społeczne, jak również prezydent miasta czy radni.
Istotnym jest natomiast, aby zabezpieczyć rzeczywisty wpływ obywateli na wybór optymalnych projektów. Ten odbywa się w drugim etapie projektowania budżetu obywatelskiego, w którym mieszkańcy głosują bezpośrednio na zgłoszone wcześniej projekty. I z punktu widzenia istoty budżetu obywatelskiego najważniejszym jest, aby głos obywateli był respektowany. Niezależnie od tego, czy wybrane projekty są akceptowane przez władze samorządu.
Wybierane projekty mogą dotyczyć prac z zakresu zieleni, małej architektury, rekreacji czy też innych potrzeb ważnych dla lokalnych społeczności. Mogą dotyczyć budowy chodnika czy modernizacji drogi. Mogą dotyczyć także placu zabaw, czy zagospodarowania parku miejskiego. Właściwie wybór jest limitowany wyłącznie wysokością dostępnych środków.
Znaczenie budżetu obywatelskiego
Uczestnictwo obywateli w decyzjach dotyczących wykorzystania środków budżetu jest postrzegane jako sposób na zwiększenie aktywności obywatelskiej. Realna możliwość wpływania na kierunki inwestowania środków budżetowych wpływać powinna na większe zainteresowanie społeczne problematyką funkcjonowania samorządu terytorialnego w naszym kraju.
Z drugiej strony, można też patrzeć na budżet obywatelski jako na delegowanie bezpośrednio na członków wspólnoty odpowiedzialności w zakresie zarządzania samorządem. Poprzez udział w podejmowaniu decyzji w zakresie kierunków finansowania zadań, prezydent zaprasza jego mieszkańców do współodpowiedzialności za losy miasta. Biorąc pod uwagę jednak wielkość budżetów partycypacyjnych w polskich samorządach, a przede wszystkim ich udział w wielkościach globalnych środków to skala wspomnianej współodpowiedzialności jest raczej marginalna. Budżet dużego miasta sięga 3-4 miliardów złotych. Plan wydatków budżetu Miasta Stołecznego Warszawy obejmuje nawet ponad 14 miliardów złotych. W tej sytuacji poziom kwot oddawanych do dyspozycji budżetów obywatelskich oscyluje w okolicach promila wszystkich wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej dużego miasta. Inna sprawa, że na wielkość wydatków planowanych w budżetach jednostek samorządu terytorialnego składają się liczne pozycje wydatków, na które samorząd ma ograniczony wpływ. Chociażby środki na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego znajdują się też wydatki, które z różnych względów nie mogą być przedmiotem decyzji publicznej. Z jednej strony myślę na przykład o wydatkach na wynagrodzenia. Z drugiej istnieją pozycje wydatków strategicznych, zagwarantowanych w wieloletnich prognozach finansowych. W tym oczywiście dotyczących projektów finansowanych ze środków zagranicznych.
Być może jednak system rozwinie się w taki sposób, że również decyzje co do kształtu wieloletniej prognozy finansowej podejmować będą bezpośrednio obywatele?
Ale w dzisiejszych realiach budżet obywatelski spełniać będzie przede wszystkim zadania w zakresie zwiększenia aktywności obywatelskiej. Nie będzie miał znaczenia dla delegacji odpowiedzialności.
Podstawy stosowania budżetu obywatelskiego
Budzenie aktywności obywatelskiej poprzez zaproszenie do kształtowania kierunków wydatków w oparciu o budżet obywatelski jest obecnie wyrazem woli władz samorządowych. Obowiązujące przepisy prawne nie przewidują rozwiązań w tym zakresie. Czyli decyzja o wdrażaniu zasad budżetu obywatelskiego jest obecnie uzależniona od woli prezydenta, burmistrza czy wójta.
Warto w tym miejscu zwrócić może uwagę, że aktualnie toczą się prace nad przepisami mającymi na celu zwiększenie udziału obywateli w działalności samorządu terytorialnego. Myślę w tym miejscu o prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw. Przy czym projekt ten opiera się na innym pomyśle niż omawiana idea budżetu obywatelskiego. Nowy projekt przewiduje m.in. powoływanie stowarzyszeń i komitetów aktywności lokalnej, tworzenie nowych ciał kontrolnych na wszystkich szczeblach samorządu (np.konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie) oraz możliwości opiniowaniacałości budżetów wszystkich szczebli samorządu przez obywateli. Tymczasem, o ile partycypację obywateli w kształtowaniu kierunków wydatków z poziomu samorządu lokalnego, realizowaną szczególnie w ramach budżetu zadaniowego, należy oceniać pozytywnie, o tyle stopień skomplikowania budżetu województwa samorządowego oraz zakres zadań tej instytucji każe mi wątpić w sensowność partycypacji poszczególnych obywateli w kształtowaniu kierunków wydatków regionu.
Ostatnia refleksja związana jest z rozterkami o charakterze systemowym. Dlaczego jest nam potrzebny budżet obywatelski? Po co ten nowy wymysł? Czy demokratycznie wybrane władze samorządowe nie są gwarantem realizacji zadań samorządu w interesie jego mieszkańców?
Budżet obywatelski, tak jak i wspomniany prezydencki projekt ustawy, może być postrzegany jako potwierdzenie porażki obecnego modelu demokracji, szczególnie w wydaniu samorządowym. Bo cóż innego oznacza wdrażanie rozwiązań pozwalających obywatelom mieć rzeczywisty wpływ na wykorzystanie środków publicznych? A więc środków, których źródłem są „portfele” tychże obywateli. Środków, które jesteśmy zobowiązani oddać Państwu w oparciu o obowiązujące przepisy – czyli reguły uchwalone przez naszych przedstawicieli w strukturach władzy. Dążenie do wdrażania w samorządach rozwiązań pozwalających obywatelom bezpośrednio decydować o przeznaczeniu środków budżetowych wskazuje, że faktycznie społeczeństwo nie posiada wpływu na wykorzystanie środków publicznych. A system ich dystrybucji w obecnym kształcie jest niezadawalający. Innymi słowy, tendencja ta oznaczać może, że model demokracji pośredniej, w którym najważniejsze decyzje w imieniu obywateli podejmują ich przedstawiciele, nie sprawdza się. A więc testujemy wdrażanie alternatywnego rozwiązania, opartego na modelu demokracji ateńskiej. Demokracji bezpośredniej, w której funkcje agory spełnia internet. Bo jakże można by dzisiaj bez tego instrumentu zmobilizować jakąkolwiek znacząca grupę obywateli do aktywności samorządowej?
Pojawiające się bardzo wyraźnie tendencje powrotu do zasad demokracji bezpośredniej wydają się potwierdzać dość często stawianą tezę o znacznym oderwaniu się władz od obywatela – w tym również na poziomie samorządu lokalnego.
[1] Taka definicję znaleźć można przykładowo w Wikipedii
środa, 26 luty 2014 16:27
Rok 2014 będzie trudnym rokiem dla jednostek samorządu terytorialnego. Z jednej strony jest to rok wyborczy, a więc należy się spodziewać nacisku na pokazanie efektów działalności samorządowej. Z drugiej strony, jest to rok „przejściowy” w zakresie możliwości korzystania z bonusu, jakim z pewnością jest zasilenie gospodarki pieniędzmi z Unii Europejskiej.
Dodatkowo sprawy komplikuje obowiązująca od Nowego Roku nowa formuła wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Jak sobie radzić w tych okolicznościach, zadają sobie zapewne pytanie liderzy samorządowi na różnych szczeblach. Można oczywiście kierować do „najwyższej instancji” pytanie – jak żyć, Panie Premierze? Ale jak pokazuje historia, lepsze efekty realnie można uzyskać poszukując rozwiązań we własnym zakresie.
Brak możliwości finansowania nowych przedsięwzięć środkami europejskimi w większym stopniu niż w ostatnich latach kieruje nasze zainteresowanie w stronę alternatywnych źródeł finansowania zadań. Wśród różnych możliwości najbardziej atrakcyjnym kierunkiem wydaje się być sięgnięcie po środki przeznaczone na finansowanie przedsięwzięć proekologicznych.
Starać się możemy o ich pozyskanie przede wszystkim w funduszach ochrony środowiska. Zarówno w narodowym, nakierowanym na finansowanie przedsięwzięć ponadregionalnych, jak i wojewódzkich funduszach zorientowanych na finansowanie przedsięwzięć o mniejszym zasięgu. Fundusze dysponują środkami gromadzonymi przez marszałków województw. Najbardziej korzystną formą ich pozyskania jest oczywiście bezzwrotna dotacja. Ale również preferencyjne pożyczki z możliwością częściowego umorzenia zobowiązania stanowią atrakcyjne źródło finansowania samorządów. Co prawda, zakres możliwości wykorzystania środków jest w tym przypadku ograniczony proekologicznym charakterem źródła, ale potrzeby w tym zakresie są ogromne na wszystkich poziomach samorządów.
Zgodnie z obowiązującymi regułami, część środków marszałkowie przekazują bezpośrednio do budżetów gmin i powiatów. Choć od kilku lat nie funkcjonują powiatowe i gminne fundusze celowe w zakresie finansowania środowiska, ale strumień środków przekazywany do budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowi tzw. pieniądz znaczony. Może on zostać wykorzystany wyłącznie na finansowanie przedsięwzięć ekologicznych, podobnie jak środki przekazywane do narodowego oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na zmianę w ustawie Prawo ochrony środowiska, która wyjaśnia wątpliwości co do tego, kto jest beneficjentem wpływów opłaty z tytułu składowania i magazynowania odpadów.[1] Zgodnie z tą regulacją 50 proc. wpływów z tego tytułu stanowi dochód gminy, na terenie której znajduje się składowisko, natomiast 10 proc. dochód powiatu. W przypadku miast na prawach powiatu oznacza to uzyskanie dochodu w wysokości 60 proc. środków wpłacanych przez zarządcę składowiska odpadów.
Pozyskiwanie środków na finansowanie przedsięwzięć proekologicznych to zagadnienie, którego nie wyczerpuje możliwość sięgania po środki zgromadzone w ramach funduszy ochrony środowiska. W świetle ograniczonej ilości środków gromadzonych przez marszałków województw, warto mieć świadomość, że samorządy mają możliwość wpływania na wielkość strumienia środków z opłat za korzystanie ze środowiska. Myślę przede wszystkim o współpracy z marszałkami województw w zakresie uświadamiania przedsiębiorców co do obowiązków wynikających z faktu gospodarczego wykorzystania środowiska oraz roli opłat jako instrumentu poprawy jego stanu. W dalszym bowiem ciągu świadomość w tym zakresie wśród przedsiębiorców jest niewielka, a to wpływa w sposób znaczący na brak realizacji obowiązków wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska.
Ograniczoność środków, o które mogą starać się samorządy, żeby finansować zadania proekologiczne, w szczególności w ramach bezzwrotnej dotacji, wymusza konieczność zwiększania zdolności finansowej realizacji zadań w oparciu o instrumenty dłużne. Możliwość ich wykorzystania jest jednak ograniczona wspomnianym już wskaźnikiem zadłużenia, szczególnie w jego aktualnej formule. To powoduje, że winniśmy poszukiwać najbardziej efektywnych rozwiązań.
Efektywne sposoby pozyskania środków
Jakie więc mamy możliwości w tym zakresie? Wydaje się, że w ostatnich latach najbardziej efektywnymi kierunkami pozyskiwania środków finansowych są pożyczki zaciągnięte w międzynarodowych instytucjach finansowych, takich jak Europejski Bank Inwestycyjny (EBI – European Investment Bank), czy Bank Rozwoju Rady Europy (CEB – Council of Europe Development Bank). Pomimo utrudnień związanych z wymogami stawianymi przez obie instytucje w zakresie rozliczania finansowego pożyczki, proponowane warunki spłaty są bardzo atrakcyjne. Nawet biorąc pod uwagę ryzyko kursowe. Dla jednostek samorządu terytorialnego nie bez znaczenia jest, że pomimo, iż obie instytucje w swej nazwie mają słowo „bank”, faktycznie reprezentują organizacje międzynarodowe. Skutkuje to w praktyce brakiem obowiązku stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych przy zawieraniu umów.[2]
W drugiej kolejności warto zwrócić uwagę na możliwość pozyskiwania środków finansowych w drodze emisji obligacji. Jest to ciągle niezbyt popularna forma zdobywania kapitału – pomimo dość szerokiej dyskusji na temat emisji papierów wartościowych przez jednostki samorządu terytorialnego, która zapoczątkowana była jeszcze w pierwszej połowie lat 90. ubiegłego stulecia. Koszt pozyskania kapitału tą drogą jest niższy niż w przypadku zaciągnięcia kredytu. Wskazuje się też na inne korzyści wynikające z emisji obligacji, jak pewność pozyskania kapitału, prestiż jednostki samorządu terytorialnego czy brak obowiązku stosowania prawa zamówień publicznych do usług finansowych związanych z emisją, sprzedażą, kupnem lub transferem papierów wartościowych[3].
Z kolei pewną prostotę pozyskiwania środków finansowych wskazuje się jako zaletę sięgania po wsparcie finansowe w drodze zaciągnięcia kredytu w bankach komercyjnych. Co prawda, w tym przypadku nie unikniemy stosowania przepisów prawa zamówień publicznych, ale przy odpowiednim opisaniu przedmiotu zamówienia i warunków przetargu możemy uzyskać środki finansowe bez większych kłopotów. Co należy podkreślić, przy dzisiejszych poziomach stóp procentowych jednostki samorządu terytorialnego mogą uzyskać kredyt, ponosząc bardzo niskie koszty jego pozyskania. Znam przypadek dużej jednostki samorządu terytorialnego, która uzyskała w ubiegłym roku niższe oprocentowanie kredytu w banku komercyjnym, niż proponowane oprocentowanie pożyczek w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Taka sytuacja jednak jest uzależniona od dobrej kondycji finansowej jednostki. W tym zakresie wygrywają te podmioty, które prowadziły dotychczas bezpieczną politykę finansową. Bardzo pozytywnie przez wszelkie instytucje finansowe postrzegane są te samorządy, które poddawały się ocenie agencji ratingowych. Oczywiście, w przypadku, gdy przyznawany rating był wysoki.
Pomimo różnych możliwości kredyt wydaje się w dalszym ciągu najpopularniejszą ścieżką pozyskiwania kapitału przez jednostki samorządu terytorialnego. Tym niemniej, eksperci wskazują, że niedogodności – wynikające z obecnej formuły wskaźnika zadłużenia – będą zmuszać samorządowców do poszukiwania alternatywnych sposobów. Wymienia się wśród nich formułę partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Inna sprawa, że poważną barierą wprowadzania tego rozwiązania w naszym kraju jest jednak ciągle pokutujące przekonanie, że do formuły „trzech P” należy dodać czwarte – Prokurator. Panuje dość powszechnie opinia, że formuła partnerstwa w naszych warunkach wiąże się z niejasnymi relacjami miedzy partnerami publicznym i prywatnym. To powoduje, że formuła ta nie jest zbyt popularna wśród samorządów, szczególnie tych mniejszych. A te w pierwszej kolejności wskazuje się jako „ofiary” nowej formuły wskaźnika zadłużenia.
Preferowane JST duże i mocne
Można spotkać się też z obawami, że nowa formuła wskaźnika zadłużenia wymusi na samorządach jeszcze inne praktyki. Jako przykład wskazuje się na realizację inwestycji za pośrednictwem spółek, których zadłużenie nie wlicza się do skonsolidowanych sprawozdań jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie, jako sposób ominięcia skutków nowej formuły zadłużenia, wskazuje się faktyczne zlecanie zadań poprzez podwyższanie kapitału podstawowego spółki komunalnej w postaci wpłaty gotówki[4].
W pewnym sensie negatywną konkluzją, do jakiej dochodzimy w tych rozważaniach, jest jednak przekonanie, że zakres dostępnych możliwości pozyskiwania dodatkowych środków na finansowanie zadań preferuje samorządy duże i mocne. A więc te, dla których ograniczenia wynikające z nowej formuły wskaźnika zadłużenia są znacznie mniej dotkliwe. Małym samorządom należy więc w bieżącym roku rekomendować przede wszystkim korzystanie z dostępnych bezzwrotnych środków, takich, jak te przeznaczone dla realizacji przedsięwzięć proekologicznych. Przy czym podkreślić należy, że na zwiększenie dostępności dotacji wpłynie większa aktywność samorządów. Szczególnie w obszarze współpracy z marszałkami województw w zakresie działań zwiększających skuteczność egzekwowania opłat za korzystanie ze środowi
[1] Ustawa z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2014 r., poz. 47)
[2] W oparciu o art. 4 pkt. 1a Prawa zamówień publicznych. Por. „Udzielanie zamówień publicznych przez Zamawiającego stosującego szczególną procedurę przewidzianą przez wewnętrzne regulacje organizacji międzynarodowej”, www.uzp.gov.pl.
[3] Zgodnie z art. 4 pkt. 3j Prawa zamówień publicznych.
[4] „Pora na obligacje. Analiza możliwości inwestycyjnych samorządów”, Portal internetowy Serwis Samorządowy PAP.
środa, 22 styczeń 2014 01:52
VALUE ADDED TAX, CZYLI TAJEMNICE VAT
Value Addet Tax, czyli podatek od wartości dodanej, powszechnie określany jako podatek VAT, jest tzw. podatkiem pośrednim. Oznacza to, że faktycznie kosztu podatku nie ponosi płatnik, czyli sprzedawca, lecz klient ostateczny. Dokonując więc zakupu określonego dobra, płacimy za nie kwotę obejmującą koszt wytworzenia bądź zakupu, ewentualny zysk sprzedawcy oraz podatek od towarów i usług. O czym jesteśmy informowani w treści paragonu lub faktury. I to jest w zasadzie wszystko, co można o polskim podatku VAT powiedzieć w kategorii informacji pewnej, nie budzącej wątpliwości.
Polskie przepisy określające zasady naliczania, poboru i rozliczania tej daniny publicznej są bowiem skonstruowane w sposób na tyle skomplikowany i niejasny, że ciężko jest poznać i zrozumieć wszystkie jego zawiłości nie tylko przeciętnemu obywatelowi, ale również tzw. ekspertom – czyli osobom, które zajmują się zawodowo doradztwem podatkowym.
Niekonsekwencja NSA
Potwierdzeniem tej tezy jest sytuacja, jaka powstała po uchwale z dnia 23 czerwca 2013 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podjętej w składzie siedmiu sędziów na temat rozstrzygnięcia, czy gminne jednostki organizacyjne są podatnikami podatku od towarów i usług w świetle zapisów art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatku od towarów i usług. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego gminne jednostki organizacyjne nie są samodzielnymi podatnikami. Samodzielnym podatnikiem jest gmina. A więc z podatku rozlicza się łącznie jednostka samorządu terytorialnego. Rozliczenie to obejmuje działalność wszystkich jednostek organizacyjnych danego samorządu. Przy czym z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego wynika pewna niekonsekwencja. Wiąże się ona z ograniczeniem przedstawionego stanowiska wyłącznie do jednostek budżetowych. Bowiem samorządowe zakłady budżetowe są traktowane odmiennie, jako samodzielny płatnik podatku od towarów i usług.
Generalnie sprawa wydaje się prosta. Gminna jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej, nie posiada własnego majątku, nie dysponuje własnymi dochodami, nie ponosi odpowiedzialności za wyrządzone szkody, a wszelkie czynności wykonuje w imieniu i na rzecz gminy. Jednostka budżetowa nie ponosi ryzyka gospodarczego prowadzonej działalności. To ryzyko obciąża zawsze gminę. Przyjmując takie argumenty, NSA w sposób logiczny przyjął stanowisko, zgodnie z którym to gmina winna być traktowana jako podatnik. Skąd więc takie duże zamieszanie i głosy protestu po przyjęciu tej uchwały? Dlaczego w grudniu NSA, pomimo przyjęcia jednoznacznej interpretacji, zdecydował się wystąpić w tej sprawie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej?
Odpowiedź na tak postawione pytania jest wielowątkowa. Pierwsza wątpliwość dotyczy wspomnianego już wyłączenia z przyjętego stanowiska samorządowych zakładów budżetowych. Co prawda, w przeciwieństwie do jednostki budżetowej zakład budżetowy jest powoływany w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Jednakże trudno byłoby twierdzić, że samorządowy zakład budżetowy prowadzi działalność gospodarczą na własną odpowiedzialność i że ponosi samodzielnie ryzyko gospodarcze prowadzonej działalności. Podobnie jak jednostka budżetowa, nie posiada on własnego majątku. Nie posiada też osobowości prawnej. A to, jak wynika z uzasadnienia uchwały, stało się podstawą do przyjęcia rozstrzygnięcia w kwestii podmiotowości podatkowej samorządowych jednostek budżetowych.
Druga wątpliwość, która pojawia się po podjęciu czerwcowej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiąże się ze skomplikowaną strukturą jednostek samorządu terytorialnego. Posługuję się w tym miejscu w sposób przemyślany terminologią JST, bowiem uchwała ma swoje konsekwencje nie tylko w odniesieniu do samorządu gminnego, ale również powiatowego oraz wojewódzkiego. Struktura wewnętrzna JST obejmuje często dużą liczbę jednostek budżetowych wykonujących różnorodne zadania. Są to m.in. szkoły, jednostki pomocy społecznej, urzędy pracy, zarządy gospodarki komunalnej, zarządcy dróg oraz urzędy miast, gmin, powiatów oraz urzędy marszałkowskie. Wiele z tych jednostek nie wykonuje żadnych czynności podlegających opodatkowaniu, inne – w różnej skali. Różnorodność oraz liczba jednostek powoduje, że comiesięczne składanie w imieniu wszystkich jednostek budżetowych deklaracji podatkowych wydaje się przedsięwzięciem karkołomnym. A przynajmniej znacznie utrudniającym funkcjonowanie samorządów. W tym poprzez wymuszenie ponoszenia nieuzasadnionych kosztów, bowiem realizacja obowiązków rozliczania podatku od towarów i usług przy rozbudowanych strukturach jednostek samorządu terytorialnego, w moim przekonaniu, wymaga stworzenia wewnętrznych systemów rozliczeń.
Podstawowa wątpliwość, związana z podjętą przez NSA uchwałą, dotyczy jednak faktu występowania powszechnie stosowanej dotąd interpretacji, zgodnie z którą samorządowe jednostki budżetowe traktowano jako odrębnego podatnika podatku od towarów i usług. Dziś nikt nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi, jak traktować dotychczasowy sposób rozliczania się poszczególnych jednostek budżetowych w świetle podjętego rozstrzygnięcia. Nie nastąpiła bowiem zmiana przepisu, która umożliwiłaby wprowadzenie obowiązujące vacatio legis. Przyjęcie odmiennego sposobu rozliczania podatku VAT w drodze interpretacji istniejącego stanu prawnego w zasadzie wymusza konieczność ponownego, zgodnego z obowiązującą wykładnią rozliczenia podatku za okres ostatnich pięciu lat.
Przy czym łączenie przychodów poszczególnych jednostek może spowodować powstanie obowiązku podatkowego w tych jednostkach, które dotychczas limitów ustawowych nie przekroczyły. Nie można zapominać o obowiązku zapłaty odsetek za zaległości podatkowe. Co oznacza, w przypadku konieczności weryfikacji rozliczeń według nowej wykładni, nie tylko konieczność zapłaty potencjalnych zaległości, ale również odsetek od nich naliczonych. Aktualnie obowiązujące przepisy Ordynacji Podatkowej nie przewidują możliwości umorzenia należności i odsetek z powodu zmian interpretacji przepisów prawnych. Konieczne jest natomiast wskazanie interesu publicznego i interesu podatnika. Oczywiście, wątpliwości co do sposobu postępowania jednostek samorządu terytorialnego nie zmniejsza informacja o wspomnianym wcześniej zapytaniu Trybunału Sprawiedliwości o słuszność przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska. Przesuwa ono jedynie konieczność podjęcia działań w czasie.
Aktualne zamieszanie związane z trudnością interpretacji przepisów o podatku od towarów i usług to nie pierwszyzna. Wcześniej zdarzały się również problemy interpretacyjne, jak choćby powstanie w 2002 i 2003 r. kwestii opodatkowania czynności związanych z wydawaniem przez marszałków województw decyzji administracyjnych w zakresie przewozów autobusowych. Wówczas uznano, że przygotowanie decyzji administracyjnej na wniosek przewoźnika wymaga wykonania szeregu czynności mających znamiona świadczenia usługi. Tak przynajmniej wynikało z opinii przygotowanej przez byłego wiceministra finansów. Problem ten, na szczęście, rozwiązała nowelizacja przepisów o podatku od towarów i usług, wykreślająca podobne zadania z katalogu usług podlegających opodatkowaniu.
Meandry interpretacji
Różnorodne niespójne i przede wszystkim budzące wątpliwości wykładnie prawne w zakresie podatku VAT wpłynęły na wprowadzenie zmian przepisów prawnych w zakresie upoważnień do interpretacji prawa podatkowego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów do wydawania w indywidualnych sprawach pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego upoważnieni zostali Dyrektorzy Izb Skarbowych w Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi, Poznaniu i Warszawie. To rozwiązanie miało na celu ograniczyć kłopoty związane z niejednolitością interpretacji podatkowych. Jak pokazuje zamieszanie z uchwałą NSA, problem nie został jednak całkowicie rozwiązany. W szczególności w zakresie interpretowania przepisów w odniesieniu do jednostek sfery publicznej. Może więc warto zastanowić się nad jednoznaczną zmianą systemową w zakresie opodatkowania jednostek administracji publicznej, w tym szczególnie z podsektora samorządowego.
Podstawowym zadaniem sfery publicznej nie jest prowadzenie działalności gospodarczej. Jest nim realizacja zadań związanych z zabezpieczaniem potrzeb publicznych.Podstawowa forma organizacyjna sektora publicznego, jaką jest jednostka budżetowa, została stworzona właśnie w takim celu. Nie posiadając majątku, własnych środków finansowych, może skupić się na wykonywaniu zadań publicznych, a nie na konieczności pozyskiwania środków na swoja działalność. Jeśli wśród zadań pobocznych pojawiają się czynności mające znamiona działalności gospodarczej, to mają one znaczenie marginalne. Dlatego uważam za zasadne uznanie jednostek sektora finansów publicznych, w tym szczególnie jednostek budżetowych, za podmioty ustawowo wykreślone z listy podmiotów zaliczanych do podatników podatku od towarów i usług.
Chciałbym przy okazji zwrócić uwagę na jeszcze jedno zagadnienie związane z podatkiem od towarów i usług. Mianowicie, podatek ten nie stanowi dochodu jednostek samorządu terytorialnego. Stanowi natomiast dochód budżetu państwa. Oznacza to ni mniej, ni więcej, że aktualny system rozliczania podatku stanowi ukrytą dystrybucję środków jednostek samorządowych, jako nabywcy towarów i usług (klient ostateczny) do budżetu państwa. W przypadku zaś jednostek podsektora rządowego, stanowi swego rodzaju przypadek przekładania środków finansowych z jednej kieszeni ministra finansów, do drugiej. Dlatego warto rozważyć – w przypadku zwolnienia podmiotowego jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku podatkowego w zakresie VAT – wprowadzenie jednocześnie z mocy prawa stawki zerowej VAT na towary i usługi nabywane przez administrację publiczną, w tym jednostki samorządu terytorialnego.
poniedziałek, 30 grudzień 2013 00:19
Niezmiernie przykrą cechą środków pieniężnych jest ich ograniczoność. Cechą, która zmusza nas do dokonywania wyborów w sposób ciągły. Dotyczy to wszystkich poziomów klasyfikacyjnych finansów. Zarówno finansów domowych, finansów przedsiębiorstw, jak i finansów publicznych.
W przypadku finansów domowych nierzadko zdarza się, że konieczność dokonywania wyborów finansowych przyjmuje całkiem dramatyczny wymiar. Na przykład dylemat: zakupić dziecku nowe zimowe buty, czy zapłacić za obiady w stołówce szkolnej. Na poziomie finansów przedsiębiorstw, czy finansów publicznych wybory nie wiążą się z podobnymi emocjami, bowiem podejmowanie decyzji o dokonaniu wydatku nie jest związane ze sferą osobistą osoby podejmującej decyzje. Bywają one, jednakże, nie mniej trudne.
W przypadku przedsiębiorstw rozstrzygniecie zagadnienia, czy dostępne środki finansowe przeznaczymy na konsumpcję (np. wypłatę dywidendy), czy będziemy chcieli je zainwestować, to dylemat, który może decydować o być albo nie być przedsiębiorstwa na rynku. Oczywiście, w przypadku podjęcia decyzji o rozpoczęciu inwestycji, niezmiernie istotnym jest również określenie kierunku tychże.
Jeśli zagadnienie podejmowania decyzji w sprawie kierunków wykorzystania dostępnych środków finansowych przeniesiemy na poziom finansów publicznych, napotkamy jeszcze inny rodzaj trudności. Związane są z koniecznością uwzględniania ograniczeń prawnych, wynikających z obowiązku realizacji zadań przypisanych przez przepisy prawa dla danej jednostki organizacyjnej. Ten aspekt zagadnienia jest szczególnie aktualny dla jednostek podsektora rządowego, gdzie swobodę decyzji co do kierunków wykorzystania środków ograniczają przepisy określające zadania każdej jednostki oraz zapisy zawarte w ustawie budżetowej na dany rok.
Natomiast nieco inaczej sprawa wygląda wówczas, gdy przyglądniemy się zagadnieniu z perspektywy jednostek podsektora samorządowego. Gminy, powiaty czy województwa samorządowe dysponują suwerennością w zakresie konstrukcji swoich budżetów. Ta suwerenność pozwala na wybór realizowanych celów, a w ślad za tym kierunków wykorzystywania środków finansowych na poziomie jednostki samorządu terytorialnego. Konkretne uprawnienia w tym zakresie zostały przypisane osobom reprezentującym we władzach jednostki samorządu terytorialnego członków wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców (wyborców) gmin, powiatów, wreszcie – województw. Myślę, oczywiście, o wójtach, burmistrzach, prezydentach miast oraz zarządach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku powiatu i województwa. Ale swój udział w decydowaniu mają również radni odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. W ramach rozwijania tzw. społeczeństwa obywatelskiego coraz bardziej konkretniejsze stają się działania zmierzające do aktywizacji społeczeństwa poprzez bezpośredni wpływ na kształtowanie kierunków wydatkowania środków publicznych. Dzisiaj głównie przez rozwiązania prawne, zmierzające do konstrukcji budżetu obywatelskiego, określanym też mianem budżetu partycypacyjnego.
Wolność, ale nie bezwzględna
Zwracając uwagę na tendencje związane z decentralizacją w zakresie decydowania o kierunkach wykorzystania środków publicznych, podkreślić należy, że suwerenność w podejmowaniu decyzji na temat finansowania remontu drogi, czy też przeznaczenia środków na zadania z zakresu polityki społecznej, nie oznacza bezwzględnej swobody. Dowolność jest limitowana przez szereg warunków. Zarówno wspomnianych już wcześniej warunków formalno-prawnych, jak również uwarunkowań odnoszących się do pojęcia interesu publicznego.
Do pierwszej grupy uwarunkowań należy zaliczyć ograniczenie dotyczące realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Finansowane są one w ramach dotacji celowej z budżetu państwa, której środki mogą być wykorzystywane wyłącznie na zadanie wynikające z przepisów prawa, na które zostały przyznane. W zależności od szczebla samorządu terytorialnego różnie kształtuje się udział tychże dotacji w budżecie jednostki. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej dotyczą przede wszystkim obszarów pomocy społecznej oraz ochrony przeciwpowodziowej. W zasadzie swoboda decyzji w zakresie finansowania tych zadań dotyczy wyłącznie kwestii ponoszenia kosztów ich realizacji bezpośrednio przez jednostki samorządu terytorialnego, co wiąże się z ich niedofinansowaniem przez budżet państwa. Przy czym poprawność formalna dofinansowania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest często kwestionowana przez instytucje kontrolne.
Druga grupa uwarunkowań formalno-prawnych, ograniczających swobodę w wybieraniu kierunków wydatkowania środków finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego, obejmuje określony przepisami ustrojowymi zakres zadań przewidzianych dla gmin, powiatów i województw. W konfrontacji z oczekiwaniami społecznymi bardzo trudno jest wyjaśnić w sposób przekonywujący, że środków województwa nie można bezpośrednio wykorzystać do finansowania zadań gminy. Na przykład województwo nie ma podstaw prawnych do realizacji modernizacji drogi gminnej. Istnieje jednakże, jako pewnego rodzaju wyjątek, możliwość udzielenia pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego[1]. W takim wypadku inwestorem zadania będzie jednak gmina.
Uwarunkowania ograniczające swobodę wyboru kierunków wydatkowania środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego związane z zagadnieniem interesu publicznego należy rozpatrywać przede wszystkim w kontekście wspomnianej przeze mnie na początku ograniczoności – jako przykrej, aczkolwiek immanentej cechy pieniądza.
Interes publiczny jest podstawowym wyznacznikiem realizacji zadań realizowanych przez instytucje publiczne, w tym oczywiście jednostki samorządu terytorialnego. Środki publiczne winny być bezwzględnie wykorzystywane do realizacji zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb społecznych. Przy czym interes publiczny nie jest pojęciem jednoznacznym. Pojęcie to można klasyfikować według różnych kryteriów. Jednym z nich jest zasięg oddziaływania. Można w tym kontekście mówić o lokalnym, regionalnym czy ogólnokrajowym interesie publicznym. Dla przykładu: tocząca się ostatnio w Krakowie debata na temat uchwalonego przez Sejmik Województwa Małopolskiego zakazu palenia węglem. Argumenty podawane przez zwolenników zakazu odnoszą się przede wszystkim do interesu lokalnego, wyrażającego się koniecznością poprawy powietrza, którym oddychają mieszkańcy Krakowa. Z kolei pojawiają się przeciwne głosy, odnoszące się do argumentu makroekonomicznego w postaci pogorszenia się sytuacji niezmiernie ważnej w strukturze gospodarczej naszego kraju branży górniczej.
Niejednoznaczność pojęcia interesu publicznego wpływa w praktyce na to, że właściwie każdy pojęcie to rozumie odmiennie. Można odnieść to do dość powszechnego powiedzenia, zgodnie z którym „punkt widzenia zależy od punktu siedzenia”. Widać to wyraźnie we wspomnianym przykładzie zakazu palenia węglem w paleniskach na terenie Stołecznego-Królewskiego Miasta Krakowa. Zwolennicy zakazu wskazują na interes publiczny w postaci świeżego powietrza. Przeciwnicy zwracają uwagę na interes publiczny, odnoszący się do funkcjonowania branży górniczej, producentów pieców węglowych itd. Ale jako ważny podaje się również argument ekonomiczny, związany z obciążeniem lokatorów kosztami zmian sposobu ogrzewania mieszkań.
Omawiane uwarunkowania mają niebagatelny wpływ na decyzje związane z przygotowaniem projektów uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, szczególnie w zakresie realizacji zadań własnych. A więc wyboru zadań finansowanych w kolejnych latach z budżetu gminy, powiatu czy województwa samorządowego. Ograniczoność środków finansowych objawia się tym, że z reguły oczekiwań jest znacznie więcej niż możliwości finansowych. Organy kolegialne uchwalające budżety składają się z radnych reprezentujących różne środowiska, a więc i różne oczekiwania. Z perspektywy konkretnych grup mieszkańców odmiennie będzie tworzony ranking zadań niezbędnych do wykonania w pierwszej kolejności.
Olimpiada – czy też nie?
Odwołując się w tym tekście konsekwentnie do przykładu Stołeczno-Królewskiego Miasta Krakowa, można jako przykład mechanizmu podejmowania decyzji dotyczącej realizacji zadań podać publiczną dyskusję zwolenników i przeciwników starań o organizację zimowych igrzysk olimpijskich w 2022 r. Koszty związane tylko ze złożeniem wniosku aplikacyjnego, który obciążyć ma samorządowców, szacuje się na poziomie ok. 20 mln złotych. Przeciwnicy igrzysk wskazują na szereg innych zadań, które można zrealizować za te środki. Na przykład dofinansowanie zmiany sposobu ogrzewania mieszkań, czyli kosztów likwidacji palenisk węglowych. Z kolei zwolennicy wskazują na korzyści, jakie dla miasta i regionu mogą przynieść igrzyska olimpijskie w Krakowie. Przede wszystkim byłaby to promocja regionu na świecie, ale również inne, jak dokończenie modernizacji „Zakopianki”.
Rozdźwięk między możliwościami, a oczekiwaniami w Nowym Roku budżetowym zwiększa fakt, iż będzie to rok przejściowy w zakresie finansowania zadań ze środków unijnych. To znaczy ograniczoność środków finansowych będzie bardziej odczuwalna niż w poprzednich latach. Tym samym jeszcze bardziej potrzebna będzie zdolność do przyjmowania kompromisu, który wszystkim samorządom pozwoli zrealizować rzeczywiście najpotrzebniejsze zadania związane z zaspokajaniem potrzeb społecznych.
Z okazji zbliżających się Świąt Bożego Narodzenia oraz Nowego Roku życzę Państwu serdecznie, aby zdolność do zawierania kompromisów pozwalających dokonywać optymalnych wyborów zadań w projektowanych budżetach stała się normą w całym kraju.
[1] Tematowi udzielania pomocy finansowej miedzy jednostkami samorządu terytorialnego w ramach tzw. Inicjatyw Samorządowych poświęcony był artykuł „Inicjatywy Samorządowe przy modernizacji dróg” opublikowany w sierpniowym numerze Magazynu Samorządowego GMINA
wtorek, 03 grudzień 2013 21:39
BADANIE SPRAWOZDANIA FINANSOWEGO JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego jest oceniana w sposób permanentny. Odpowiedzialne są za to dziesiątki instytucji, ale również audytorzy wewnętrzni i biegli rewidenci.
W pierwszej kolejności nadzór nad gospodarką finansową JST sprawuje w imieniu lokalnej społeczności organ stanowiący, czyli rada gminy, rada powiatu czy sejmik wojewódzki. Do tego należy dodać działania prowadzone przez instytucje ustawowo zobowiązane do realizacji zadań kontrolnych. Choćby Regionalne Izby Obrachunkowe, Najwyższa Izba Kontroli, urzędy kontroli skarbowej, Centralne Biuro Antykorupcyjne. Na działalność tych instytucji nakładają się również czynności kontrolne związane z wykorzystaniem środków unijnych oraz dotacji z budżetu państwa (oprócz urzędów kontroli skarbowej kontrolę w tym zakresie prowadzą wojewodowie, marszałkowie województw, wojewódzkie urzędy pracy). Jednostki samorządu terytorialnego poddawane są także specjalistycznej kontroli Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędów Skarbowych, Państwowej Inspekcji Pracy itd.
Do tego szerokiego już zestawu dodać należy działalność komórek audytu wewnętrznego, które – pomimo wyraźnego przypisania w przepisach prawa funkcji doradczej – bardzo często w swoich działaniach skupiają się na „tropieniu afer i poszukiwaniu winnych”.
Wśród tego szerokiego zestawu różnorakich działań oceniających gospodarkę finansową, którym poddawane są jednostki samorządu terytorialnego, wymienić należy również badanie sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta. Podobnie, jak w przypadku audytu wewnętrznego, gdy obowiązek realizacji zadań pojawia się w jednostce samorządu terytorialnego po przekroczeniu przez kwotę wolumenu budżetu (suma dochodów i przychodów, lub wydatków i rozchodów) poziomu 40 milionów złotych, również w przypadku badania sprawozdania finansowego nie na każdą jednostkę samorządu terytorialnego nałożony został obowiązek badania sprawozdania finansowego. Dotyczy on tych jednostek, których liczba mieszkańców przekracza 150 000 osób. Kryterium to zapisane zostało w ustawie o finansach publicznych[1]. Badanie sprawozdania finansowego na jego podstawie obowiązywać będzie województwa samorządowe, dużą grupę powiatów, dużych miast na prawach powiatu. Przede wszystkim miasta wojewódzkie. Szczęśliwie obowiązek taki ominie mniejsze jednostki samorządu terytorialnego.
Konstrukcja uzależnienia obowiązku badania sprawozdań finansowych od liczby mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego jest odmienna od reguł określonych w ustawie o rachunkowości dla podmiotów gospodarczych. W tych bowiem przypadkach, obowiązek badania sprawozdania finansowego jest uzależniony od wielkości jednostki, czy raczej zakresu działania jednostki wyrażonej wielkością zatrudnienia lub kwotami sum aktywów czy wielkością przychodów.
W konsekwencji rozwiązania przyjętego dla jednostek samorządu terytorialnego obowiązek badania sprawozdania finansowego nie jest uzależniony wprost od wielkości budżetu czy stopnia jego skomplikowania. Obowiązek ten nie będzie dotyczył miasta na prawach powiatu, w obszarze którego zamieszkuje 130 000 osób, natomiast będzie dotyczył powiatu ziemskiego otaczającego to miasto, z uwagi na okoliczność przekroczenia przez zamieszkujących go mieszkańców liczby 150 000 osób.
Dla przykładu obowiązek badania sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta będzie dotyczył powiatu nowosądeckiego, zamieszkiwanego przez około 200 000 mieszkańców, przy poziomie dochodów i wydatków budżetowych 130 000 000 zł[2]. Natomiast nie będzie dotyczył Miasta Nowy Sącz, przed 1999 rokiem siedziby województwa, zamieszkiwanego przez niecałe 90 000 mieszkańców. Przy czym dochody i wydatki budżetu tego Miasta sięgają poziomu około 400 000 000 zł[3]. Trudno też porównywać stopień skomplikowania obu budżetów, biorąc pod uwagę, że w przypadku Miasta Nowy Sącz obejmuje zadania gminy i powiatu grodzkiego.
Sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego
Sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego obejmuje:
1. Bilans z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
2. Łączny bilans, obejmujący dane wynikające z bilansów samorządowychjednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych,
3. Łączny rachunek zysków i strat, obejmujący dane wynikające z rachunków zysków i strat samorządowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych,
4. Łączne zestawienie zmian w funduszu, obejmujące dane wynikające z zestawień zmian funduszu samorządowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych.[4]
Sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego różni się od sprawozdań finansowych jednostek gospodarczych, których kształt określa bezpośrednio ustawa o rachunkowości. Jest to związane z odmiennymi podstawami prowadzenia działalności, a więc również różnymi funkcjami sporządzanego sprawozdania finansowego. Natomiast w obu przypadkach, przy spełnieniu warunków określonych w przepisach prawa, sprawozdanie finansowe podlega badaniu przez biegłego rewidenta.
Zadania biegłego rewidenta
Celem badania sprawozdania finansowego jest wyrażenie przez biegłego rewidenta pisemnej opinii wraz z raportem o tym, czy sprawozdanie finansowe jest zgodne z zastosowanymi zasadami (polityką) rachunkowości oraz czy rzetelnie i jasno przedstawia sytuację majątkową i finansową, jak też wynik finansowy badanej jednostki.[5] W szczególności opinia wydana przez biegłego rewidenta powinna potwierdzać, że badane sprawozdanie zostało sporządzone na podstawie prawidłowo prowadzonych ksiąg rachunkowych przy zastosowaniu obowiązujących zasad rachunkowości. Generalne zasady rachunkowości określa ustawa o rachunkowości. Natomiast specyfika jednostek sektora publicznego spowodowała, że ogólne zasady zostały uszczegółowione dla nich w drodze rozporządzenia Ministra Finansów.
Opinia biegłego rewidenta nie ogranicza się wyłącznie do zgodności sprawozdania z zasadami rachunkowości, ale powinna również odnosić się do jego zgodności z obowiązującymi jednostkę przepisami prawa oraz statutem. Tak więc sprawozdanie finansowe winno uwzględniać także standardy określone co najmniej w przepisach ustawy o finansach publicznych i przepisów ustrojowych, regulujących działalność gmin, powiatów oraz województw samorządowych. Biegły rewident ma obowiązek w swojej opinii wskazać na stwierdzone podczas badania poważne zagrożenia dla kontynuacji działalności przez jednostkę. Jednocześnie, w przypadku stwierdzenia zastrzeżeń do sprawozdania finansowego, jak również w przypadku wyrażenia opinii negatywnej lub odmowy wyrażenia opinii winien w sposób jednoznaczny wskazywać powody swojego stanowiska.
Opinia biegłego rewidenta powinna zostać uzupełniona o raport z przeprowadzonego badania. Obok ogólnej charakterystyki jednostki powinien on zawierać potwierdzenie uzyskania żądanych informacji, wyjaśnień i oświadczeń od badanej jednostki oraz ocenę prawidłowości stosowanego w niej systemu rachunkowości. Raport winien obejmować przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego jednostki, ze wskazaniem na zjawiska, które w porównaniu z poprzednimi okresami sprawozdawczymi w istotny sposób wpływają negatywnie na tę sytuację, a zwłaszcza zagrażają kontynuowaniu działalności przez ocenianą jednostkę. Jeżeli w toku badania jednostki biegły rewident stwierdzi istotne, mające wpływ na sprawozdanie finansowe, naruszenie prawa, statutu lub umowy spółki, to powinien o tym poinformować w raporcie, a w razie potrzeby również w opinii.
Opinia wraz z raportem biegłego rewidenta stanowi uzupełnienie sprawozdań przygotowywanych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego i przedstawianych do oceny organowi stanowiącemu w trakcie prac nad absolutorium. Bowiem w przypadku jednostek samorządu terytorialnego zobowiązanych do badania sprawozdań finansowych przez biegłego rewidenta, opinia biegłego rewidenta jest rozpatrywana przez komisję rewizyjną rady lub sejmiku wojewódzkiego wraz ze sprawozdaniami z wykonania budżetu oraz sprawozdaniem finansowym jednostki samorządu terytorialnego. Te wszystkie dokumenty stanowią podstawę do przekazania organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przyjęcie absolutorium dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
Opinia biegłego rewidenta daje podstawy do przyjęcia założenia, że sprawozdania finansowe zostały przygotowane w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującym prawem. A więc jego funkcja obejmuje zapewnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o realności ocenianych w sprawozdaniach danych.
Zbliża się koniec roku obrachunkowego. Kierownik jednostki winien więc zawrzeć z podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych umowę o badanie lub przegląd sprawozdania finansowego w terminie umożliwiającym jego udział w inwentaryzacji znaczących składników majątkowych[6]. Ponadto sprawozdanie finansowe wraz z opinią winno zostać dostarczone do organu stanowiącego do 31 maja. Najwyższy czas przypomnieć więc, że jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane przepisami prawa powinny już dokonać zlecenia badania swoich sprawozdań finansowych biegłym rewidentom.
[1] Zgodnie z art. 268 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
[2] Na 2013 r. powiat nowosądecki zaplanował dochody na poziomie 131 467 536 zł, natomiast wydatki 131 515 312 zł.
[3] Na 2013 r. budżet Miasta Nowy Sącz zaplanowano po stronie dochodów wpływy na poziomie 397 986 753 zł, po stronie wydatków 396 183 401 zł.
[4] Zgodnie z §20 rozporządzenia Ministra Finansów dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę
poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
[5] Zgodnie z art. 65 ustawy o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r.
[6] Zgodnie z art. 66 ust 5 ustawy o rachunkowości, kierownik jednostki zawiera z podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych umowę o badanie lub przegląd sprawozdania finansowego w terminie umożliwiającym jego udział w inwentaryzacji znaczących składników majątkowych. Koszty wykonania czynności rewizji finansowej ponosi jednostka.
poniedziałek, 04 listopad 2013 21:17
BUDŻET A.D. 2014
Do 15 listopada wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast oraz zarządy jednostek samorządu terytorialnego zobowiązani są do przekazania Regionalnym Izbom Obrachunkowym oraz właściwym organom stanowiącym – czyli radom gmin, powiatów oraz sejmikom wojewódzkim – projekt uchwały budżetowej na rok 2014.
To zadanie wydaje się trudniejsze niż w latach poprzednich. Większa trudność w przygotowaniu projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w tym roku wiąże się ze splotem kilku czynników wpływających na komfort przewidywania wielkości środków finansowych, które będą do dyspozycji samorządów w przyszłym roku.
Co dalej z koniunkturą w gospodarce?
Pierwszym ze wspomnianych czynników jest sytuacja gospodarcza naszego kraju. Po stronie osób planujących wielkość dochodów samorządów istnieje konieczność właściwej jej oceny, co jest podstawą do przyjęcia wiarygodnych wskaźników, na podstawie których zaplanowany zostanie realny poziom dochodów budżetowych. Sytuacja gospodarcza wpływa bezpośrednio na wielkość dochodów własnych gmin, powiatów oraz samorządów województw. W szczególności ma wpływ na wielkość udziału samorządu w podatkach dochodowych od osób fizycznych oraz od osób prawnych. Wielkość strumienia podatkowego wpływającego do budżetu jest powiązana z kondycją ekonomiczną płatników tych podatków. A więc zarówno przedsiębiorców będących osobami prawnymi, jak i osób fizycznych, prowadzących działalność gospodarczą.
Podczas niedawnego Forum Ekonomicznego w Krynicy premier Donald Tusk ogłosił koniec kryzysu. Co więcej, podobnym optymizmem powiało w komentarzach niektórych ekspertów gospodarczych. Ale jest też pewna grupa ekonomistów, która w dalszym ciągu zaleca ostrożność w formułowaniu optymistycznych prognoz w zakresie nadejścia koniunktury w gospodarce. Ta niejednoznaczność opinii jest jednym z elementów pogarszających komfort planistów przygotowujących założenia finansowe do przyszłorocznego budżetu. Ponadto warto pamiętać, że zarówno początek kryzysu gospodarczego, jak i jego koniec, mają wpływ na wielkość wpływów podatkowych należnych jednostkom samorządu terytorialnego z pewnym „poślizgiem” czasowym. Na efekty zmiany cyklu koniunkturalnego w gospodarce dla wysokości dochodów publicznych trzeba poczekać wiele miesięcy.
Tak więc prognozowanie możliwości uzyskania dochodów własnych wymaga od organów samorządu terytorialnego właściwej oceny sytuacji gospodarczej kraju, ale również dokonania oceny, w jakim czasie zmiany koniunktury gospodarczej można będzie odczuć w wielkości środków dostępnych dla jednostek samorządu terytorialnego.
Warto zwrócić uwagę na to, że spośród dwóch podstawowych podatkowych źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, znacznie większy wpływ bieżącej sytuacji gospodarczej można zaobserwować na wysokość podatku dochodowego od osób prawnych. A jest to podstawowe źródło dochodów samorządów wojewódzkich. Dla prawidłowego prognozowania wpływów z tego podatku znaczenie będzie miało precyzyjne określenie wskaźników PKB oraz inflacji. W przypadku gmin i powiatów, podstawowym źródłem dochodów własnych jest udział w podatku dochodowym od osób fizycznych. Możliwość wzrostu wpływów podatku dochodowego od osób fizycznych jest bezpośrednio uzależniona od rzeczywistych wskaźników globalnych w zakresie wzrostu bezrobocia oraz przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce.
Sytuacja makroekonomiczna jest oczywiście istotna również dla określenia wielkości przyjmowanych przez rząd RP do ustawy budżetowej na 2014 rok. Z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego prawidłowa prognoza podstawowych wskaźników dla budżetu państwa jest istotna z uwagi na spore uzależnienie finansów samorządowych od transferów finansowych z budżetu państwa. Jak pokazuje doświadczenie, błędnie przyjęte założenia do projektu budżetu państwa wymuszają wprowadzanie przez rząd korekt w ciągu roku budżetowego. Te zaś korekty w sposób znaczący komplikują realizację zadań wykonywanych przez samorządy, podlegających dofinansowaniu przez budżet państwa w zakresie zarówno zadań zleconych jak i zadań własnych. Tak więc, oceniając swoje możliwości finansowe samorządowcy powinni poniekąd dokonać również oceny realności założeń ekonomicznych przyjętych przez rząd RP. Przypomnijmy, że zgodnie z tymi założeniami „wraz z poprawą koniunktury w Unii Europejskiej polski PKB w 2014 r. wzrośnie w ujęciu realnym o 2,5 proc., co oznacza jednak, że nasza gospodarka nadal będzie odczuwać skutki światowego spowolnienia gospodarczego. Wpłynie to na ograniczoną presję inflacyjną, stąd wzrost ogólnego poziomu cen w przyszłym roku ma wynieść 2,4 proc. Przyjęto ponadto, że bezrobocie na koniec 2014 r. utrzyma się na poziomie 13,8 proc., czyli takim, jaki jest szacowany na koniec br. Przyszłoroczne przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej ma natomiast wynieść 3746 zł, co oznacza wzrost nominalny o 3,5 proc. Deficyt budżetu państwa na 2014 r. przewidziano nie wyższy niż 55 mld zł”[1].
Drugim czynnikiem, komplikującym prace przy przygotowaniu projektu uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego na rok 2014, jest wprowadzenie od nowego roku budżetowego nowego wskaźnika zadłużenia, opartego o tzw. nadwyżkę operacyjną. Odpowiednią relację oblicza się w oparciu o algorytm zapisany w art. 243 ustawy o finansach publicznych, opierający się na relacji spłaty kwot zadłużenia w danym roku do dochodów budżetowych, która nie może być mniejsza od średniej arytmetycznej obliczonej dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu. Sens ekonomiczny tego wskaźnika polega na indywidualnym określeniu możliwości zadłużania jednostki opartej na tzw. nadwyżce operacyjnej, czyli nadwyżce dochodów nad wydatkami bieżącymi[2].
Oczywiście obowiązywanie od 2014 r. nowego wskaźnika nie jest niczym zaskakującym. Nowy algorytm został wprowadzony ustawą z roku 2009. Jednakże sygnalizowane od dłuższego czasu przez stronę samorządową trudności, wynikające z nowej formuły określania możliwości zadłużania, dla wielu jednostek samorządu terytorialnego stały się podstawą do przygotowania przez rząd RP projektu nowelizacji ustawy o finansach publicznych zmierzającego do zmniejszenia rygorów narzuconych jednostkom samorządu terytorialnego. Przy czym, do czasu wprowadzenia zmian w życie, będziemy pozostawać w stanie niepewności co do faktycznych możliwości zadłużania się[3]. A to oznacza nie tylko trudności w zakresie trafnego określenia wielkości przyszłorocznych dochodów, ale również niepewność w szacowaniu wielkości możliwych do uzyskania przychodów, niezbędnych do pokrycia deficytu budżetowego w 2014 r.
Wejście w nowy okres programowania
Wspomniana niepewność co do możliwości realnego zadłużania pozostaje w ścisłym związku z kolejnym czynnikiem wpływającym na stopień trudności przygotowania projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego na 2014 r. Z nowym rokiem wchodzimy bowiem w nowy okres programowania budżetu Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą n+2, w latach 2014-2015, będziemy co prawda realizować projekty finansowane ze środków europejskich zaplanowanych na lata 2007-2013. Ale na dzień dzisiejszy nie posiadamy informacji na temat wielkości środków, po które samorządy będą mogły sięgnąć w celu realizacji planowanych w przyszłości zadań. Nie ma bowiem jeszcze zatwierdzonych odpowiednich programów operacyjnych. Nie mamy więc danych niezbędnych do planowania zadań bieżących i inwestycyjnych, przy realizacji których możemy liczyć na dofinansowanie ze środków europejskich.
Jednostki samorządu terytorialnego – jako beneficjenci środków europejskich – nie mają także informacji na temat tego, w jakich proporcjach będzie możliwe to dofinansowanie. Jednocześnie brak jest informacji na temat ewentualnego finansowania „wkładu własnego” z budżetu państwa. I o czym wcześniej pisałem, czy możemy liczyć na to, że zobowiązania zaciągnięte w związku z koniecznością pokrywania tzw. wkładu własnego, zostaną wyłączone z formuły służącej do określenia możliwości zadłużania jednostki samorządu terytorialnego.
Przy przygotowaniu projektu budżetu na 2014 r. przyjąć należy założenie, że w roku 2014 samorządy nie będą realizować nowych zadań współfinansowanych ze środków europejskich. Będą jedynie realizowane i kończone projekty finansowane w ramach obecnego okresu programowania.
Obok wymienionych trudności, niepewność w zakresie planowania budżetu jednostek samorządu terytorialnego na 2014 r. jest zwiększana poprzez przygotowanie kolejnych projektów zmian przepisów prawnych, wpływających – wprost lub pośrednio – na sposób przygotowania i uchwalania budżetów przez jednostki samorządu terytorialnego. Jako przykład podać można tzw. projekt prezydencki ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw. W swoim założeniu akt prawny słusznie zakłada zwiększenie udziału obywateli w życiu jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże szczegółowe zapisy, zakładające udział dodatkowych gremiów, czy nawet poszczególnych obywateli, w kształtowaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego może w sposób znaczący wydłużyć i skomplikować prace nad projektem uchwały budżetowej. Na szczęście aktualny stan prac każe przewidywać, że akurat ten projekt nie będzie miał wpływu na sposób przygotowywania uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na 2014 r.
Wymienione czynniki, utrudniające komfort pracy nad budżetem na rok 2014, powinny wpłynąć na ostrożność w podejmowaniu decyzji o realizacji kolejnych zadań i projektów. Niepewność co do wielkości przychodów oraz dochodów, jakie w przyszłym roku wpłyną z poszczególnych tytułów do jednostek samorządu terytorialnego, zmusza do zachowania rozsądku w określeniu wielkości wydatków, jakie będziemy planować do realizacji w roku 2014 i kolejnych latach. Zdaję sobie sprawę, że szczególnie w roku wyborczym trudno o zachowanie umiaru i wstrzemięźliwości w deklarowaniu zamiaru realizacji przedsięwzięć, które odpowiadają społecznym oczekiwaniom. Ale pamiętać należy, że z obietnic wyborczych będzie się trzeba kiedyś rozliczyć. Pamiętać też musimy, że organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego rozliczane są przede wszystkim w oparciu o absolutorium, które związane jest z oceną sprawozdania finansowego. Czyli na ocenie sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
[1]Zgodnie z komunikatem:rząd przyjął założenia do projektu budżetu na rok 2014, Informacje Prasowe Ministerstwa Finansów, Biuletyn Informacji Publicznej.
[2] J. A. Laskowski, „Czas na budżet”, Magazyn Samorządowy Gmina, październik 2012 r.
[3] J. A. Laskowski, „Premier luzuje rygory”, Magazyn Samorządowy Gmina, wrzesień 2013 r.
wtorek, 24 wrzesień 2013 16:52
PREMIER LUZUJE RYGORY
Aktualna sytuacja finansów publicznych w naszym kraju wpływa na podejmowanie przez władze różnych działań „wspierająco-zapobiegawczych”. Potencjalne problemy z uchwalaniem budżetu państwa na 2014 r. stały się podstawą do podjęcia przez rząd działań asekuracyjnych w postaci zawieszenia 50-procentowego progu ostrożnościowego zapisanego w ustawie o finansach publicznych. Pod koniec lipca Sejm RP znowelizował w tym zakresie ustawę o finansach publicznych. Teraz okazuje się, przyszedł czas na wsparcie jednostek samorządu terytorialnego.
Począwszy od 2014 roku jednostki samorządu terytorialnego przy uchwalaniu budżetów będą musiały weryfikować możliwości zadłużania się w oparciu o nowy tzw. indywidualny wskaźnik zadłużenia, zdefiniowany w artykule 243 ustawy o finansach publicznych.
Wskaźnik ten w przypadku wielu jednostek samorządu terytorialnego będzie w sposób dramatyczny utrudniał podjęcie uchwały budżetowej na rok 2014 oraz kolejne lata. Dotyczy to szczególnie małych miast, gmin i powiatów, gdzie przeważają wydatki bieżące, związane z utrzymaniem jednostki. Zgodnie ze wspomnianym artykułem 243 ustawy o finansach publicznych, spłata rat kredytów i pożyczek oraz obsługa zadłużenia na dany rok budżetowy nie może przekroczyć średniej nadwyżki operacyjnej – liczonej jako różnica miedzy dochodami bieżącymi, a wydatkami bieżącymi – z trzech ostatnich lat, powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku.
Taka formuła preferuje te jednostki samorządu terytorialnego, które uchwalają budżety proinwestycyjne. Wynika to wprost z konstrukcji nowego wskaźnika, który w swojej formule określającej dopuszczalny wskaźnik zadłużenia zakłada w liczniku dochody bieżące pomniejszone o wydatki bieżące – natomiast w mianowniku punktem odniesienia są dochody ogółem.
Premier łagodzi rygory
Od dłuższego czasu potencjalne problemy jednostek samorządu terytorialnego, związane z nowymi wskaźnikami zadłużenia, są sygnalizowane stronie rządowej. W odpowiedzi na te działania premier Donald Tusk poinformował przedstawicieli Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu o podjęciu decyzji o złagodzeniu rygorów w zakresie wskaźników zadłużenia dla jednostek samorządu terytorialnego. Działania te obejmują planowane zwolnienie z rygorów oszczędnościowych przy zaciąganiu zobowiązań w związku z realizacją inwestycji finansowanych ze środków europejskich.
W tym miejscu należy zastanowić się, na jakich założeniach opiera się propozycja szefa rządu. Zgodnie bowiem z aktualnie obowiązującym zapisem zawartym w art. 243 ustawy o finansach publicznych, wielkość wskaźnika zadłużenia nie jest powiązana ze zobowiązaniami wynikającymi z:
1) Wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);
2) Poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA).
Przepis ten oznacza w praktyce, że do limitów nie dolicza się zadłużenia związanego z finansowaniem zadań ze środków europejskich. A więc kredytów, pożyczek czy kosztów wykupu obligacji emitowanych w związku z koniecznością prefinansowania wydatków, na które beneficjent pozyskał środki europejskie. Z kolei instrumenty finansowe w zakresie tzw. wsparcia pomostowego, to rozwiązanie, które dotyczy projektów, dla których nie ma zastosowania reguła finansowania zadań w formie zaliczki. Natomiast będzie interesować beneficjentów, którym środki europejskie są refundowane po przedstawieniu wniosków rozliczeniowych. Po otrzymaniu refundacji spłacany jest kredyt. Dzisiejsze brzmienie art. 243 zwalnia z obowiązku uwzględniania przy wyliczaniu dopuszczalnego dla danej jednostki samorządu terytorialnego wskaźnika zadłużenia zobowiązań zaciąganych na realizację projektów finansowanych z części unijnej. W zależności od przyjętych reguł dla poziomu finansowania w poszczególnych programach operacyjnych dotyczy to różnego udziału środków w finansowaniu zadań. Może to być na przykład poziom 60%[1], ale bardzo często poziom dofinansowania środków unijnych ustalony jest na poziomie 85% wartości realizowanych zadań.
Zaciąganie zobowiązań bez negatywnych konsekwencji
Propozycja premiera jest związana z rozszerzeniem zwolnienia, również na powstanie zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek czy wykupu papierów wartościowych na sfinansowanie tzw. wkładu własnego. Czyli będzie miało znaczenie dla projektów realizowanych przy współfinansowaniu ze środków własnych beneficjenta. Może się oczywiście zdarzyć, że jednostka samorządu terytorialnego dysponuje własnymi środkami, niezbędnymi dla dofinansowania zadania. Ale istnieje też spora grupa jednostek, których praktycznie nie stać na poniesienie ciężaru współfinansowania tych zadań. W takim przypadku zmuszone są do poszukiwania środków zewnętrznych w postaci emisji obligacji lub zaciągnięcia kredytu lub pożyczki.
Nowe rozwiązania pozwolą jednostkom samorządu terytorialnego na zaciągniecie tych zobowiązań bez negatywnych konsekwencji dla możliwości dalszego zadłużania. Propozycję te należy oceniać pozytywnie – jako działanie prorozwojowe. Dzięki bowiem takiemu rozwiązaniu jednostki samorządu terytorialnego będą mogły pokonać barierę formalnie ograniczająca możliwości inwestycyjne. Ale przyglądając się problemowi z perspektywy systemu finansów publicznych, pojawia się pewien niepokój.
Wskaźniki zadłużenia zawarte w przepisach ustawy o finansach publicznych mają na celu zabezpieczenie jednostek samorządu terytorialnego przed nadmiernym zadłużaniem się. Nie możemy postrzegać ich wyłącznie jako ograniczeń formalnych, utrudniających prowadzenie działań rozwojowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Propozycja szefa rządu – zresztą przygotowywana od jakiegoś czasu przez pracowników Ministerstwa Finansów – niesie ze sobą zagrożenie niekontrolowanego wzrostu rzeczywistego zadłużenia. Z jednej strony takie rozwiązanie pozwoli na prowadzenie polityki rozwoju przez jednostki samorządu terytorialnego, których wskaźniki zadłużenia są na granicy dopuszczalnej przez prawo. Z drugiej strony samorządy dysponujące nadwyżka operacyjną, a więc środkami, które mogą być wykorzystane do dofinansowania zadań unijnych, skorzystają z nowej propozycji i finansowanie tychże zabezpieczą za pomocą nowych zobowiązań, wykorzystując posiadaną nadwyżkę na finansowanie innych zadań. W każdym z tych przypadków mamy do czynienia z „zaproszeniem” do zwiększania realnego zadłużenia.
Aktualnie obowiązujące na gruncie artykułu 243 ustawy o finansach publicznych wyłączenie z rygorów zadłużeniowych środków europejskich nie stanowi zagrożenia dla systemu finansów publicznych. Bowiem spłata kredytu pomostowego następuje w krótkim czasie, po otrzymaniu przez beneficjenta refundacji wydatków pokrytych z pożyczonych środków. Natomiast w przypadku rozszerzenia zwolnienia z rygorów oszczędnościowych w zakresie wkładu własnego beneficjenta, spłata zadłużenia będzie podlegała tym samym regułom, co zaciąganie innych zobowiązań w celu sfinansowania deficytu budżetowego. Ominięcie formalnego ograniczenia wysokości zadłużenia nie uwolni jednostki samorządu terytorialnego od rzeczywistych obciążeń zobowiązaniami finansowymi budżetów uchwalanych w latach kolejnych.
Zdajmy się na rozsądek JST
Dlatego też, oceniając pozytywnie rządową inicjatywę, musimy zdać się na rozsądek beneficjentów tych zmian, a wiec organów uchwałodawczych i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Sądzę, że spory wysiłek – związany z koniecznością przygotowania rzetelnych kalkulacji konsekwencji nadmiernego zadłużenia i przekonywania do ostrożności w planowaniu przedsięwzięć w roku wyborczym – spocznie na skarbnikach i podległych im służbach finansowych. Miejmy nadzieję, że dzięki rozsądkowi potencjalny wzrost inwestycji samorządowych nie spowoduje poważniejszych kłopotów finansowych jednostek samorządu terytorialnego w dalszej perspektywie.
[1] Zgodnie z projektem nowelizacji art. 243 ustawy o finansach publicznych ograniczeń w zakresie wliczania zobowiązań z tytułu finansowania projektów „unijnych” ze środków krajowych nie stosuje się w przypadku, gdy finansowanie ze środków europejskich wynosi co najmniej 60%