Source: http://docplayer.pl/2156954-Strategia-regulacyjna-na-lata-2011-2013.html
Timestamp: 2018-08-20 17:14:28
Legal References Found: art. 4
 art. 1
 art. 3
 art. 4
 art. 4
 art. 3
 art. 4
 art. 30
 art. 3
 art. 6
 art. 27
 art. 4
 art. 3
 art. 21
 art. 6

Document Content:
STRATEGIA REGULACYJNA NA LATA - PDF
STRATEGIA REGULACYJNA NA LATA
Download "STRATEGIA REGULACYJNA NA LATA 2011-2013"
1 STRATEGIA REGULACYJNA NA LATA WARSZAWA, 1 MARCA 2011 r.
2 Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Jan Dworak, Przewodniczący KRRiT Witold Graboś, Zastępca Przewodniczącego KRRiT Krzysztof Luft, Członek KRRiT Stefan Józef Pastuszka, Członek KRRiT Sławomir Rogowski, Członek KRRiT Zespół Doradców Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Karol Jakubowicz Edwin Bendyk Mirosław Chojecki Robert Kozak Tadeusz Kowalski Piotr Radziszewski Małgorzata Szelachowska Anna Szydłowska-Żurawska Krzysztof Wojciechowski Biuro Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Małgorzata Szelachowska, Dyrektor Biura Grażyna Bączkowska, Dyrektor Departamentu Programowego Tadeusz Bichta, Dyrektora Departamentu Administracyjno-Gospodarczego Stanisław Celmer, Dyrektor Departamentu Reklamy Ewa Gadomska, Dyrektor Departamentu Komunikacji Kablowej Maciej Janusz, szef Zespołu ds. Informatyki Rafał Kontowski, p.o. Dyrektora Departamentu Prawnego Jacek Kuffel, Dyrektor Departamentu Ekonomicznego Witold Mazur, Dyrektor Departamentu Techniki Ewa Mirosz, Dyrektor Departamentu Finansowego Agnieszka Ogrodowczyk, Dyrektor Departamentu Koncesyjnego Halina Rostek, Dyrektor Departamentu Polityki Europejskiej i Współpracy z Zagranicą Anna Szydłowska-Żurawska, Dyrektor Departamentu Prezydialnego Katarzyna Twardowska, Rzecznik Prasowy Przewodniczącego KRRiT Opracowanie redakcyjne: Ewa Murawska-Najmiec 2
3 Spis treści WSTĘP... 6 I. WYZWANIA I PRZESŁANKI DLA DZIAŁALNOŚCI KRRiT. ELEMENTY ANALIZY... 7 I.1. Zmiana społeczna, technologiczna i rynkowa w mediach elektronicznych. Nowa ekologia mediów... 7 I.1.1. Wybrane kierunki zmian... 7 I.1.2. Reakcja dostawców usług medialnych na zachodzące zmiany I.2. Oligopolizacja, koncentracja kapitałowa polskiego rynku medialnego I.3. Tabloidyzacja mediów I.4. Niedostateczny rozwój trzeciego sektora mediów elektronicznych I.5. Unijna polityka audiowizualna i medialna. Stosowanie zasad ochrony konkurencji i pomocy publicznej wobec mediów I.6. Ponadgraniczne programy satelitarne oraz usługi audiowizualne na żądanie rozpowszechniane z terytorium innych państw I.7. Media elektroniczne a polityka II. MISJA II.1. Swoboda wypowiedzi i prawo do informacji II.2. Samodzielność nadawców II.2.1. Nadawcy publiczni II.2.2. Nadawcy koncesjonowani II.3. Pluralizm mediów II.4. Demokracja II.5. Kultura II.6. Cele gospodarcze II.7. Ochrona odbiorców (konsumentów, dzieci i młodzieży, osób niepełnosprawnych i starszych itp.) II.8. Kształtowanie ładu w mediach elektronicznych III. PRIORYTETOWE DZIEDZINY DZIAŁALNOŚCI W LATACH III.1. Działanie na rzecz swobody wypowiedzi w mediach elektronicznych III.2. Udział w procesie konwersji cyfrowej telewizji i radia III.2.1. Konwersja cyfrowa telewizji naziemnej III.2.2. Must carry/must offer III.3. Działalność na rzecz rozwoju mediów publicznych III.3.1. Sytuacja finansowa mediów publicznych i jej skutki programowe III.3.2. Działania naprawcze III Władze III Program III Plany finansowo-programowe III Koncesjonowane programy nadawców publicznych III Finansowanie
4 III.3.3. Dostosowanie mediów publicznych do zaspokajania współczesnych potrzeb społecznych oraz do nowej ekologii mediów III Program III Technologia i struktura organizacyjna III Relacje z odbiorcami III.4. Implementacja dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych i znowelizowanej III.5. ustawy o radiofonii i telewizji Projektowanie w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji III.5.1. Ustrojowa pozycja KRRiT i charakter jej relacji z władzą wykonawczą III.5.2. Współpraca z Prezesem Rady Ministrów IV. POZOSTAŁE CELE I METODY DZIAŁALNOŚCI IV.1. Udział KRRiT w realizowaniu polityki państwa, współpraca z administracją rządową. Relacje z innymi organami regulacyjnymi IV.1.1. Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) IV.1.2. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKIK); Pluralizm mediów elektronicznych IV.2. Określanie warunków prowadzenia działalności dostawcom usług medialnych IV.2.1. Rola, zadania i metody działania KRRiT jako organu regulacyjnego IV.2.2. Nadawcy koncesjonowani-komercyjni IV Elementy polityki koncesyjnej IV Regionalne i lokalne usługi medialne IV.2.3. Telewizja kablowa i satelitarna IV.2.4. Telewizja mobilna IV.2.5. Programy telewizyjne rozpowszechniane wyłącznie w systemach teleinformatycznych (Internet Protocol Television IPTV) IV.3. Uznawanie za nadawcę społecznego lub odbieranie tego przymiotu IV.4. Sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności dostawców usług medialnych IV.4.1. Kontrola działalności programowej nadawców publicznych IV.4.2. Kontrola programów koncesjonowanych pod kątem realizacji zadań ustawowych i programowych warunków koncesji IV.4.3. Kontrola działań mediów elektronicznych w dziedzinie ochrony odbiorców i użytkowników (konsumentów, dzieci i młodzieży, osób niepełnosprawnych i starszych itp.) IV Ochrona małoletnich IV Ochrona odbiorców niepełnosprawnych IV.4.4. Kontrola linearnych audiowizualnych usług medialnych rozpowszechnianych wyłącznie w systemach teleinformatycznych IV.4.5. Kontrola linearnych usług medialnych w zakresie dotyczącym przekazów handlowych w programach i usługach medialnych IV.5. Organizowanie badań treści i odbioru programów radiowych i telewizyjnych IV.6. Inicjowanie postępu naukowo-technicznego i kształcenia kadr w dziedzinie mediów elektronicznych IV.7. Organizowanie i inicjowanie współpracy z zagranicą IV.8. Współpraca z właściwymi organizacjami i instytucjami w zakresie ochrony praw autorskich, praw wykonawców, praw producentów oraz nadawców programów radiowych i telewizyjnych
5 IV.9. Zachęcanie dostawców usług medialnych do samoregulacji lub współregulacji w zakresie świadczenia usług medialnych objętych ustawą o radiofonii i telewizji IV.10. Upowszechnianie umiejętności świadomego korzystania z mediów (edukacji medialnej) oraz współpraca z innymi organami państwowymi, organizacjami pozarządowymi i innymi instytucjami w tym zakresie IV.11. Współpraca z organizacjami pozarządowymi (branżowymi, twórczymi, z zakresu obrony praw człowieka itp.) IV.12. KRRiT a społeczeństwo i opinia publiczna ANEKS. HARMONOGRAM WYKONANIA GŁÓWNYCH ZAMIERZEŃ ZAŁĄCZNIKI Załącznik 1. Podstawy prawne działalności KRRiT Ustawy Rozporządzenia KRRiT Załącznik 2. Rozporządzenia KRRiT związane z procesem implementacji unijnej dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych Załącznik 3. Raporty z badań odbioru radia i telewizji Załącznik 4. Analizy przygotowane przez Biuro KRRiT
6 WSTĘP Kiedy piszę te słowa, w Sejmie trwają prace nad ustawą implementującą dyrektywę europejską o audiowizualnych usługach medialnych oraz nad ustawą o naziemnym nadawaniu telewizji cyfrowej. Polska i wraz z nią Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako organ regulacyjny, wkracza w kolejny etap tworzenia świata mediów cyfrowych. Nazwa Rady zawierająca słowa radiofonia i telewizja coraz bardziej wydawać się będzie anachroniczna, nie odpowiadająca rzeczywistości i zakresowi jej pracy. Nie tylko przez to, że radia można dziś słuchać w telewizorach, a telewizję oglądać w radiowych odbiornikach, laptopach i telefonach. Nie technologia i technika są tu bowiem najważniejsze, lecz zmiany, które one wywołują w życiu społecznym, gospodarczym, polityce i kulturze. To banał, że dzięki Internetowi i satelitarnemu przesyłowi żyjemy w prawdziwie globalnej wiosce. Jeszcze dwadzieścia lat temu sensacją był fakt, że rząd polski o wojnie w Zatoce Perskiej dowiedział się nie dzięki pracy wywiadu czy dyplomacji, a dzięki relacji CNN. Dzisiaj Al Dżazira, Facebook i Twitter są mediami, które aktywnie zmieniają świat. Polska nie przeżywa dzisiaj tak dramatycznych zmian politycznych, ale i u nas, podobnie jak na całym świecie szybkość informacji i globalizacja rzeczywistości symbolicznej zmieniają ludzkie życie, sposób pracy, spędzania wolnego czasu, modele biznesowe różnych dziedzin gospodarki. Obowiązkiem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest odnoszenie się do tych zmian i reagowanie na nie. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji publikuje strategię regulacyjną na lata traktując ten dokument jako podstawę porządkującą pracę jej i jej Biura. Zakładamy także, iż będzie ona służyła współpracy z otoczeniem - społecznym, politycznym, gospodarczym i medialnym. Mamy nadzieję, że stanie sie punktem odniesienia i w dyskusjach dotyczących mediów, i przy podejmowaniu politycznych czy gospodarczych decyzji dotyczących ich przyszłości. Jeżeli w ciągu tego trzylecia pojawią się poważne powody do zrewidowania lub uzupełnienia elementów strategii, może ona zostać zaktualizowana. Strategia powstała według pomysłu i głównie dzięki pracy Karola Jakubowicza. Jest w niej zawarty także zbiorowy wysiłek i praca Zespołu Doradców Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz pracowników Biura. Trzykrotnie była przedmiotem obrad Rady i została przez nią przyjęta jednogłośnie w ostatecznym głosowaniu 1 marca 2011 r. Przedkładamy ją wszystkim zainteresowanym. Warszawa, 8 marca 2011 r. Zanim zakończyły się prace redakcyjne nad tekstem Strategii, ustawa implementująca dyrektywę o audiowizualnych usługach medialnych została w Senacie w znacznej części zakwestionowana. Nie zostało nic innego, jak opóźnić prace nad Strategią do ustalenia przez Sejm ostatecznego kształtu ustawy, tak, aby oddać tekst w pełni aktualny. 25 marca Sejm przegłosował ustawę bez uregulowań dotyczących audiowizualnych usług na żądanie; w tej części Strategia została zmieniona i w całości jest zgodna z obowiązującym dziś stanem prawnym. KRRiT na posiedzeniu 29 marca wyraziła zgodę na te niespodziewane konieczne zmiany. Jan Dworak, Przewodniczący KRRiT Warszawa, 29 marca 2011 r. 6
7 I. WYZWANIA I PRZESŁANKI DLA DZIAŁALNOŚCI KRRiT. ELEMENTY ANALIZY W niniejszym rozdziale podjęto próbę ogólnej analizy wybranych zjawisk wpływających na realizację misji KRRiT. I.1. Zmiana społeczna, technologiczna i rynkowa w mediach elektronicznych 1. Nowa ekologia mediów I.1.1. Wybrane kierunki zmian Za sprawą postępującej cyfryzacji i konwergencji te same treści medialne mogą być rozpowszechniane na różnych platformach i z czasem wszystkie mogą potencjalnie być przenoszone przez sieci szerokopasmowe jako główną platformę komunikowania masowego. Zmiany technologiczne przyczyniają się do reorganizacji rynku, czyli do wyłonienia się czterech głównych typów podmiotów: Dostawcy programów czy audycji (zawartości usług medialnych) programów radiowych czy telewizyjnych, dostawcy zawartości mediów elektronicznych, w tym aktywni w działalności internetowej wydawcy prasowi. Pojawia się wielu nowych komunikatorów, w tym zwłaszcza przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy włączają dystrybucję treści (zwłaszcza telewizyjnych) do swojej oferty. Z tradycyjnymi podmiotami medialnymi konkurują treści generowane przez użytkowników i dziennikarstwo obywatelskie. 1 Postęp technologiczny rodzi trudności o charakterze terminologicznym. Pojęcie radiofonia i telewizja w tradycyjnym rozumieniu łączonym z programem staje się zbyt wąskie. Konieczne jest więc dynamiczne rozumienie pojęcia radiofonia i telewizja i obejmowanie nim oprócz programów także poddanych regulacji nowszych usług medialnych spełniających podobne funkcje. W tym kierunku idzie nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji (U.R.T.) implementująca dyrektywę 2010/13/EU o audiowizualnych usługach medialnych (D.A.U.M.). Nowelizacja U.R.T. posługuje się terminem usługa medialna (z różnymi uzupełnieniami: usługa audiowizualna, audialna), definiowanym jako usługa w postaci programu albo audiowizualnej usługi medialnej na żądanie, za którą odpowiedzialność redakcyjną ponosi jej dostawca i której podstawowym zadaniem jest dostarczenie przez sieci telekomunikacyjne ogółowi odbiorców audycji, w celach informacyjnych, rozrywkowych lub edukacyjnych; usługą medialną jest także przekaz handlowy. Podobnie, jak dyrektywa D.A.U.M. także nowelizacja wyłącza liczne formy komunikacji elektronicznej z zakresu tego pojęcia. Generalnie nowelizacja rozszerza zakres pojęcia radiofonia i telewizja także na audiowizualne usługi medialne na żądanie. W tym dynamicznym ujęciu pojęcie radiofonii i telewizji zaczyna zbliżać się do pojęcia media elektroniczne, choć szereg zjawisk zaliczanych potocznie do tego ostatniego pojęcia pozostaje poza zakresem regulacji radiowo-telewizyjnej (np. programy audialne w sieciach teleinformatycznych, audialne usługi medialne na żądanie, a przede wszystkim prasa internetowa). Stąd w dokumencie niniejszym obok konstytucyjnego i ustawowego pojęcia radiofonia i telewizja używa się zamiennie pojęcia media elektroniczne (czy krócej media - w tym w odniesieniu do mediów publicznych), z zastrzeżeniem, że dotyczy to wyłącznie zakresu objętego regulacją radiowo-telewizyjną, a więc i kompetencjami KRRiT. 7
8 Agregatorzy i dystrybutorzy zawartości np. operatorzy multipleksów, sieci szerokopasmowych, platform satelitarnych, stron internetowych itp.; agregatorzy zestawiają oferty treściowe (złożone albo z połączenia produkcji własnej z zawartością uzyskaną z zewnątrz albo też, jak w przypadku np. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, wyłącznie z programów lub audycji uzyskanych od innych podmiotów); Operatorzy usług komunikacji elektronicznej np. operatorzy sieci dostarczający sygnał odbiorcy, pośredniczący między dystrybutorami a odbiorcami; Operatorzy udogodnień towarzyszących takich jak multipleksy, systemy warunkowego dostępu, Elektroniczny Przewodnik po Programach (EPG) itp. Wskutek konwergencji media elektroniczne przestają być rynkiem nadawcy, a stają się rynkiem odbiorcy, który sam decyduje, które treści (i kiedy) odbierać, a często sam je tworzy i rozpowszechnia. Odbiorcy mają szeroki wybór i nie są zależni od oferty poszczególnych dostawców treści komunikowania. Narastająca konkurencja między różnymi ofertami programowymi z jednej strony skutkuje ujednoliceniem zawartości kanałów masowych, dążących do zdobycia maksymalnego udziału w rynku ulegającym fragmentaryzacji wskutek różnych wyborów dokonywanych przez odbiorców. Z drugiej strony prowadzi ona do mnożenia programów tematycznych adresowanych do poszczególnych, często niszowych grup docelowych. Zjawiska te wraz z globalizacją napędzają koncentrację rynku medialnego w skali krajowej i międzynarodowej, m.in. ze względu na dążenie przedsiębiorców medialnych do funkcjonowania na wielu platformach rozpowszechniania treści w celu podtrzymania pozycji rynkowej oraz stałego inwestowania w nowe technologie. Zachodzą procesy internetyzacji mediów i mediatyzacji Internetu. Dzięki internetyzacji tradycyjne media zyskują cechy multimedialności i interaktywności oraz możliwość personalizacji przekazu bądź adresowania go do ściśle określonych grup, jak również nowe potencjalne źródła przychodu: opłaty transakcyjne, abonament za usługi internetowe, e-handel, nowe formy reklamy, opłaty za generowanie ruchu w sieci itp. Mediatyzacja Internetu to z kolei coraz szersza obecność treści i organizacji medialnych w Internecie, w tym wzbogacanie tradycyjnych witryn i portali internetowych o treści i formy dziennikarskie. Integracja mediów i Internetu następuje nie tylko w warstwie technicznej, ale też w procesie produkcji zawartości i wzorów relacji z odbiorcami i użytkownikami. Trzeba przy tym wyraźnie stwierdzić, że Internet w znacznym stopniu czerpie swoją zawartość medialną właśnie ze źródeł medialnych i nie stworzył dotychczas porównywalnej bazy dziennikarskiej, twórczej oraz produkcyjnej. Obecnie zachodzi zjawisko znane jako drugi etap cyfrowej konwersji telewizji, czyli technologiczna integracja telewizji i szerokopasmowego Internetu oraz innych sieci szerokopasmowych (efekt tego procesu znany jest jako Connected TV, Web TV, Internet-enabled TV czy Hybrid Broadcast Broadband TV). Inne przejawy tego zjawiska to zaawansowane telefony komórkowe (smartfony) i tablety. Wszystkie pozwalają przy użyciu tego samego terminala korzystać z tradycyjnej telewizji i jednocześnie z pełnej telewizyjnej oferty internetowej, w tym oferty nielinearnej, jak również z całej zawartości Internetu. Upowszechnienie się tego sposobu rozpowszechniania i odbioru programu telewizyjnego może mieć dalekosiężne skutki dla całej organizacji rynku telewizyjnego. Jednym z nich jest odcinanie kabla (cord cutting), czyli rezygnacja z telewizji kablowej i innych form płatnego dostępu do programu na korzyść oferty dostępnej w Internecie. 8
9 Powstaje nowa ekologia medialna : system złożony dotąd z najwyżej trzech segmentów (media publiczne, media komercyjne, media społeczne i non-profit) ewoluuje w nową ekologię mediów: wielopodmiotowy krajobraz medialny. Ustawa z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw umożliwia objęcie polityką publiczną i regulacją programów telewizyjnych dostępnych na nowych platformach. Z raportu Global Entertainment & Media Outlook , opracowanego przez PricewaterhouseCoopers, wynika, że skumulowana roczna stopa wzrostu całego rynku rozrywki i mediów, uwzględniając wydatki konsumentów i reklamodawców osiągnie w całym prognozowanym okresie 2,7 procenta, a wartość rynku w 2013 r. wyniesie 1,6 biliona USD. Po 2010 r., analitycy z PwC spodziewają się, że tempo wzrostu będzie zdecydowanie przyspieszać, aż osiągnie prognozowany dla 2013 r. poziom 7,1 procenta. Z raportu wynika, że w ciągu najbliższych pięciu lat, w miarę jak coraz większa część oferty rynku mediów i rozrywki będzie trafiać do konsumentów za pośrednictwem platform cyfrowych i mobilnych, reklamodawcy będą przesuwać swoje budżety do tych kanałów w celu lepszego dopasowania do bardziej rozdrobnionego rynku reklamowego. Reklamy w Internecie zwiększą swój udział w ogólnym rynku reklamowym z 12% w 2008 r. do 19% w 2013 r. Szybsza cyfryzacja, w połączeniu z nasilającymi się rozbieżnościami w efektywności generowania przychodów przez różne segmenty i regiony tworzy obraz rynku charakteryzującego się bogactwem modeli biznesowych i podejściem ściśle dopasowanym do potrzeb konsumentów. Jednak metody, które działają w przypadku określonego typu konsumentów, konkretnych treści lub rynków krajowych mogą nie sprawdzać się w innych przypadkach. Wyzwaniem w nadchodzącym okresie będzie zdefiniowanie modeli reklamowych, które będą w stanie oprzeć się presji redukcji stawek reklamowych w środowisku cyfrowym, a także modeli subskrypcyjnych, które sprostają oczekiwaniom konsumentów pod względem jakości oferowanych treści. Zgodnie z International Communications Market Report 2010, opublikowanym przez angielski organ regulacyjny OFCOM segmenty, które straciły najwięcej reklamy to czasopisma, gazety i radio. W Stanach Zjednoczonych ogłoszono w marcu 2010 r., że Internet uzyska w tym roku większe przychody reklamowe niż media drukowane. Z kolei Interactive Advertising Bureau Europe ogłosiło w listopadzie 2010 r., że Europa jest na dobrej drodze do pokonania w przyszłym roku Stanów Zjednoczonych pod względem wielkości nakładów na internetową reklamę. W pierwszej połowie 2010 r. wydatki na reklamę online rosły w wielu krajach europejskich w dwucyfrowym tempie (o 18% w Hiszpanii, 18% w Polsce, 15% we Włoszech, 11% na Węgrzech, 10% w Wielkiej Brytanii, Francji i Bułgarii). W Polsce zachodzą takie same zjawiska jak na opisanych wyżej rynkach. Wskaźnik wzrostu dla segmentu reklamy internetowej prognozowany jest na poziomie 12,6% CAGR (średnia roczna stopa wzrostu), dzięki czemu wartość rynku osiągnie 736 mln USD w 2013 r. w porównaniu do 407 mln USD w 2008 r. Natomiast zdaniem firmy konsultacyjnej Deloitte w najbliższych latach Internet nie zagrozi telewizji na polskim rynku reklamowym. Rozwój sieci pod tym względem odbywa się głównie kosztem prasy, a nie telewizji. Coraz większy udział w rynku dostępu do Internetu stanowią alternatywni operatorzy - lokalni ISP (Internet Service Providers), telewizje kablowe oraz operatorzy telefonii ruchomej. Prognozowany przez ekspertów spadek roli anten uniwersalnych na rzecz intensyfikacji i rozbudowywania portfolio kanałów tematycznych spowoduje, że wartość reklamy w kanałach tematycznych w Polsce będzie w dalszym ciągu rosnąć (poza niewielkim spadkiem w 2009 r.) na 9
10 poziomie 9,8 procenta CAGR, osiągając wartość 498 mln USD w 2013 r. Ponadto stacje tematyczne planują zdywersyfikowane źródła przychodów, które będą pochodzić ze sprzedaży czasu reklamowego i subskrypcji, co może zapewniać stabilny wzrost. Jednocześnie w dalszym ciągu będzie się w Polsce rozwijała telewizja wysokiej rozdzielczości, co znajdzie odzwierciedlenie w rosnącej liczbie programów i kanałów HD. I.1.2. Reakcja dostawców usług medialnych na zachodzące zmiany Pewne elementy tej reakcji prześledzimy na przykładzie telewizji 2. Wobec spadku udziału w rynku oraz kryzysu w reklamie, nadawcy telewizyjni mają mniejsze przychody, co utrudnia dalsze zakupy licencji do drogich gatunków (sport, filmy i seriale) oraz utrzymanie dotychczasowej skali zatrudnienia i działalności. Zmusza ich to do podjęcia różnych działań takich jak: 1. Redefinicja brandu i formuły danego programu: liczne programy wyspecjalizowane zdobywają widownię, przez co spada udział w rynku dotychczasowych programów uniwersalnych. Grozi im, że z programów dla wszystkich staną się programami dla nikogo. Stąd dążenia programów uniwersalnych do odróżnienia się od innych, większej specjalizacji, wreszcie rezygnacja z gatunków nie przynoszących pewnych i możliwie największych przychodów reklamowych. Nie zmienia to faktu, że nadawcy publiczni powinni w dalszym ciągu mieć obowiązek nadawania swoich głównych programów w formule uniwersalnej; 2. Ograniczanie kosztów bieżących, osiągane przez ograniczenie zatrudnienia, rezygnację z zakupu drogich licencji programowych; inwestycje w nowe technologie, które pozwalają obniżyć koszty produkcji, zarządzania i dystrybucji programu, zwiększyć wydajność pracowników; stosowanie gatunków polegających na udziale amatorów bądź udziale odbiorców w dochodowych dla nadawcy formach kontaktu z nim; 3. Produkcja na wszystkie azymuty (ang. 360-degree commissioning) to system multimedialnej produkcji od początku zaprojektowanej z myślą o wykorzystaniu danej zawartości na różnych platformach w radiu, telewizji, Internecie, telewizji mobilnej itp. Materiał wyjściowy albo jest od razu wytwarzany w różnych wersjach albo też adaptowany, przekształcany w różne wersje odpowiednie dla poszczególnych platform, uzupełniany o nowe (np. interaktywne) elementy itp. Pozwala to na uzyskanie poważnych oszczędności w procesie produkcji, na wielokrotne wykorzystywanie produktu (system COPE Create Once, Play Everywhere: produkuj raz, wykorzystuj wszędzie wiele razy ); wreszcie na uzyskiwanie zawartości dostosowanej do wymogów różnych platform i różnych tworzonych przez nie sytuacji komunikacyjnych (od odbioru kanapowego w przypadku tradycyjnej telewizji po odbiór biurkowy w przypadku mediów interaktywnych). Wymaga to dysponowania instytucją nadawczą obejmującą w swojej strukturze wszystkie tradycyjne i nowe media elektroniczne; 4. Poszukiwanie alternatywnych źródeł finansowania; wymaga to intensyfikacji sprzedaży praw do programu, uruchamiania usług interaktywnych, tworzenia płatnych ofert programowych dla telewizji mobilnej bądź Internetu. Można wyróżnić pięć strategii temu służących: 2 Por. Także Saul J. Berman, Niall Duffy, Louisa A. Shipnuck, The end of television as we know it. A future industry perspective. Somers, N.Y.: IBM Institute for Business Value,
11 a. Uruchamianie systemów warunkowego dostępu i oferowanie sprzętu umożliwiającego dostęp do danych ofert programowych by móc pobierać opłaty od widzów; b. Zamknięte środowiska: usługi dostępne przez systemy warunkowego dostępu, które opierają się na zawartości tworzonej przez użytkowników (user-generated content); c. Hipersyndykacja : udostępnianie programu za pomocą takich systemów jak Hulu czy iplex.pl; d. Agregowanie platform: łączenie otwartych platform rozprowadzania z zawartością generowaną przez użytkowników (YouTube, MySpace, Second Life itp.); e. Wykorzystywanie odbiorców jako siły roboczej nadawcy przez wykorzystywanie gatunków audiotele, reality TV i innych opartych na formule uczestnictwa odbiorców w licznych głosowaniach, konkursach itp. wymagających korzystania z łączy telekomunikacyjnych, co przynosi dochód nadawcy; 5. Koncentracja własności. Koncentracja własności wyraża się fuzjami bądź przejęciami mającymi przynieść efekty w postaci zwiększenia skali działania, oferowania możliwości przeprowadzania kampanii reklamowych w wielu różnych mediach i segmentach rynku, osiągania efektu synergii i efektu skali. 6. Wykorzystywanie user-generated content (UGC) materiału programowego dostarczonego przez odbiorców (choć obsługa tego źródła materiału może być pracochłonna). Wymienia się kilka form UGC: a. Materiały informacyjne (zdjęcia, nagrania, informacje o wydarzeniach); b. Wypowiedzi odbiorców (udział w dyskusjach studyjnych bądź telefony do studia); c. Współpraca programowa (pozycje stworzone razem przez dziennikarzy i użytkowników filmy, opowieści osobiste itp.) d. Dziennikarstwo interaktywne (odbiorcy dostarczają informacji, robią research, uzupełniają materiały zebrane przez dziennikarza); e. Inne, nie związane z informacjami (nagrania filmowe, zdjęcia, rekomendacje). I.2. Oligopolizacja, koncentracja kapitałowa polskiego rynku medialnego W tradycyjnej telewizji można wręcz mówić o oligopolu trzech nadawców programów naziemnych (TVP, POLSAT, TVN). W 2009 r. łącznie mieli ponad 80% udziałów w rynku reklamy telewizyjnej. Oligopol ten przenosi się obecnie do naziemnej telewizji cyfrowej i do Internetu (TVN zawarł długoterminową umowę z Telekomunikacją Polską S.A.; POLSAT tworzy własną infrastrukturę internetową z wykorzystaniem technologii LTE). Koncentracja zachodzi także w obrębie poszczególnych grup przedsiębiorstw, o czym świadczy np. przejęcie 100% akcji Telewizji Polsat przez Cyfrowy Polsat. Sytuację zmieniają w pewnym stopniu płatne kanały tematyczne, które stopniowo odbierają widzów nadawcom programów uniwersalnych. Plany uruchomienia naziemnej telewizji cyfrowej przewidują umożliwienie dotychczasowym koncesjonowanym nadawcom analogowym (TVN, Polsat, TV4 i TV Puls) umieszczenia 11
12 dodatkowego programu bonusowego w MUX 2 3, co może znacznie zwiększyć ich siłę rynkową. Na 229 rozgłośni lokalnych działających na falach UKF, 110 znajduje się w rękach 4 grup radiowych (Grupa RMF, Grupa Time, Grupa Eurozet, Grupa Agory), a 54 należy do niezależnych przedsiębiorców lokalnych, 10 do wyższych uczelni, 4 do stowarzyszeń i fundacji, 6 stacji działa w ramach samorządów. Ponadto na falach średnich działa 51 lokalnych rozgłośni. Grupy radiowe przyłączyły do swoich sieci wiele lokalnych stacji radiowych, tworząc sieci programów lokalnych ujednoliconych, sformatowanych produktów, przeznaczonych dla ściśle określonych grup odbiorców, o niewielkim udziale programu autentycznie lokalnego. W ostatnich latach daje się jednak zauważyć powolna stabilizacja niewielkich niezależnych rozgłośni wskutek wzrostu zainteresowania lokalnych reklamodawców oraz słuchaczy bliskimi ich środowisku mediami. Konsolidacji podlega również rynek telewizji kablowej. Z usług 10 największych firm operatorskich korzysta ponad 3 mln abonentów, co stanowi ok. 70% ogółu korzystających z telewizji kablowej. W Polsce zachodzą wszystkie procesy koncentracji mediów: integracja pozioma; międzymedialna; międzysektorowa (łączenie podmiotów medialnych z innymi przedsiębiorstwami spoza mediów); pionowa w dół i w górę rzeki, wreszcie międzynarodowa. W tej sytuacji uszczerbek ponoszą wszystkie formy pluralizmu mediów i różnorodności ich zawartości: Pluralizm właścicielski; Pluralizm geograficzny (daleko idące ograniczenie zawartości lokalnej w stacjach radiowych przejmowanych przez sieci; bardzo ograniczony rozwój naziemnej telewizji koncesjonowanej na poziomie regionalnym i lokalnym; kryzys finansowy mediów publicznych powodujący ograniczenie środków na programy regionalne oraz zdolność programów regionalnych spółek radia publicznego do przeznaczania na tematykę regionalną tylko 31% rocznego czasu nadawania programu. Plany konwersji cyfrowej w telewizji naziemnej mogą oznaczać czasowe poważne ograniczenie zasięgu programów regionalnych TVP lub opóźnienie wprowadzenia ich do systemu. Pluralizm wewnętrzny programów uniwersalnych: coraz bardziej dominują w nich (także w TVP) gatunki fabularne i rozrywkowe, a inne gatunki są marginalizowane bądź usuwane. 3 Należy zwrócić uwagę, że w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 4 Dyrektywy Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej. Zawiera on zakaz przyznawania praw wyłącznych lub specjalnych do wykorzystywania częstotliwości w odniesieniu do świadczenia usług łączności elektronicznej i stwierdza, że przydzielanie częstotliwości w odniesieniu do usług łączności elektronicznej opiera się na obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych oraz proporcjonalnych kryteriach. 12
13 I.3. Tabloidyzacja mediów Tabloidyzacja to proces przekształcania funkcji niemal całej zawartości mediów, zwłaszcza adresowanych do masowego odbiorcy na funkcję rozrywkową. Wynika on ze zmian społecznokulturowych oraz efektów narastającej konkurencji rynkowej, z komercjalizacji mediów (w tym publicznych) oraz dążenia do maksymalizowania zysków. Tabloidyzacja jest szczególnie widoczna w informacji radiowej i telewizyjnej i obejmuje: (1) rosnącą personalizację informacji (koncentracja na osobowościach polityków kosztem kwestii programowych); (2) rosnącą trywializację informacji: w serwisach dominują krajowe wiadomości miękkie kosztem wiadomości twardych (polityka, gospodarka, życie publiczne) oraz wiadomości zagranicznych; (3) rosnący udział dziennikarstwa dnia powszechnego, zgodnie z którym w ocenie polityki przyjmuje się perspektywę spojrzenia zwykłych ludzi ; (4) związany z tym rosnący populizm informacji politycznych, przez co informacje przeciwstawiają lud politykom czy systemowi, od których dzieli go przepaść braku zaufania; (5) emocjonalizacja zawartości: ukazywanie świata jako rządzonego emocjami wspólnymi wszystkim ludziom, niezależnie od ich statusu społecznego; (6) stałe przyspieszenie tempa i efektów wizualnych, przejawiające się w coraz krótszych setkach oraz w dynamicznej pracy kamery i szybkim montażu; (7) coraz bardziej potoczny, codzienny i konwersacyjny styl języka oraz prezentacji informacji, a także nieformalny sposób przeprowadzania wywiadów oraz debat 4. Szczególnie istotnym aspektem tabloidyzacji jest fakt, że prowadzi ona do zawężenia i zmiany kryteriów oceny, jaka wiedza o politykach i urzędnikach państwowych potrzebna jest obywatelom do oceny ich działalności. Pod wpływem procesu tabloidyzacji media rezygnują w dużej mierze z merytorycznej i dogłębnej analizy ich działalności publicznej, a koncentrują się na nich jako osobach oraz na ich rodzinach, życiu prywatnym, domniemanych czy rzeczywistych sensacjach, skandalach, czy ekscesach z ich udziałem itp. W sumie tabloidyzacja ogranicza w programach uniwersalnych czas dostępny dla pełnionej przez program funkcji informacyjnej oraz bardzo zawęża i spłyca obraz życia publicznego, rezygnując z poważnej analizy i dyskusji, a tym samym pozbawiając odbiorcę możliwości zrozumienia z otrzymywanych w ten sposób informacji zachodzących zjawisk oraz narzędzi ich interpretacji. Tym samym osłabia rolę mediów w systemie demokratycznym 5. 4 Jak pisze Dorota Piontek ( Wiadomości jak dobranocka, Gazeta Wyborcza, X-2010 r.) "Wiadomości" TVP przegoniły "Fakty" TVN w liczbie informacji pełnych emocji, pokazywanych w konwencji bajek. Historie osobiste zajęły w Wiadomościach więcej czasu w 2010 r. niż informacje polityczne. Udział informacji społeczno-łzawych wzrósł w ciągu roku z 55% do 78%. Emocje stały się ważniejsze od informacji, a wydarzenia pokazywane są w konwencji nie pozostawiającej wątpliwości kto jest dobry (obywatel, dziennikarz), a kto zły (urzędnik). W obydwu dziennikach spadła liczba twardych informacji - o legislacji, ekonomii, stosunkach międzynarodowych. W "Faktach" ten spadek jest w badanym okresie nieznaczny, a w "Wiadomościach" aż o połowę. 5 Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce razem ze Stowarzyszeniem Dziennikarzy Polskich Oddział Warszawski oraz organizacjami Human Rights House Foundation i Article 19 w liście otwartym z listopada 2010 r. wyraziły zaniepokojenie zmniejszającą się ilością zagranicznych serwisów informacyjnych w polskich mediach sytuacją, która ma miejsce zarówno w publicznej, jak i w komercyjnej telewizji, radiu oraz w prasie. Naszym zdaniem taki stan rzeczy ma istotny wpływ na prawo do informacji obywateli polski odbiorca pozbawiony jest możliwości uzyskania informacji o bieżących wydarzeniach na świecie oraz zrozumienia sytuacji na arenie międzynarodowej. 13
14 Tabloidyzacja jest szczególnym wyzwaniem dla polityki medialnej, jako że powoduje (1) głęboką erozję funkcji programu o kluczowym znaczeniu dla społeczeństwa i demokracji 6 ; (2) coraz mniejszą zdolność programów do realizowania wszystkich zadań określonych w art. 1 U.R.T.; (3) przenoszenie gatunków informacyjnych i publicystycznych z programów uniwersalnych do programów tematycznych (gdzie też podlegają w niektórych przypadkach tabloidyzacji); (4) pozbawianie istotnej części audytorium i widowni dostępu do poważnych treści programowych. Przeciwwagą dla procesu tabloidyzacji mogą i powinny być silne media publiczne, niekomercyjne i zorientowane na wysoką jakość informacji i programu (co wymaga dostatecznego finansowania ze środków publicznych oraz stworzenia warunków, by mogły właściwie wypełniać swoje funkcje). Istotny może też być rozwój niekomercyjnych mediów społecznych i obywatelskich trzeciego sektora. Alternatywnym źródłem informacji (ale również bardzo stronniczej i gwałtownej debaty publicznej) może być Internet. Należy rozwijać instrumenty polityki publicznej wspierające informacyjne funkcje dostawców treści internetowych. I.4. Niedostateczny rozwój trzeciego sektora mediów elektronicznych Trzeci sektor mediów elektronicznych można ogólnie nazwać sektorem mediów obywatelskich, złożonym z nadawców naziemnych, programów telewizji kablowej, wreszcie internetowych usług medialnych. Może on przyczynić się do poszerzenia gamy dostępnych treści w środowiskach lokalnych i regionalnych, zwłaszcza przez tworzenie programów przemawiających w imieniu i do różnych mniejszości. Różne postaci internetowych mediów obywatelskich stanowią ważną nową formę tego sektora o poważnym potencjale rozwojowym i powszechnym zasięgu. Oprócz nadawców społeczno religijnych w Polsce działa 19 rozgłośni radiowych oraz 12 programów telewizji kablowej stworzonych i finansowanych m.in. przez fundacje i stowarzyszenia, samorządy lokalne czy szkoły wyższe. Celem ich działania jest realizacja zadań innych niż komercyjne. Odrębną grupą wśród nadawców lokalnych są stacje akademickie. Program skierowany do środowisk akademickich obecny jest w 10 miastach. Większość z nich tworzą i rozpowszechniają zespoły redakcyjne powołane przez szkoły wyższe pod bezpośrednim nadzorem rektora. Parlament Europejski 7 i Rada Europy 8 uznają media obywatelskie za ważne narzędzie wzmacniania roli obywateli i zachęcania ich do aktywnego zaangażowania w społeczeństwie obywatelskim. W dobie koncentracji własności mediów prywatnych media społeczne wzbogacają debatę społeczną i są skutecznym narzędziem umacniania różnorodności kulturowej i językowej, integracji społecznej i tożsamości lokalnej. Media tego typu (znane m.in. jako 6 Raport Wizja świata. Emocje wyzwolone. Badanie zawartości głównych wydań Panoramy, Wiadomości, Faktów, Wydarzeń w listopadzie 2010 r. (Warszawa: Instytut Monitorowania Mediów, styczeń 2011 r.) stwierdza: Ludzkie tragedie i human [interest] stories stanowią duży udział w odsetku informacji, ich celem ma być zbliżenie wydania ku»zwykłemu szaremu człowiekowi«. Soft news przeważają w układzie wydań programów informacyjnych. Czy to kolejny krok w kierunku transformacji informacji w rozrywkę czy zwykła zasada opłacalności / oglądalności? Tak może wyglądać groźba dalszego spłycania zawartości merytorycznej programów informacyjnych: aby utrzymać widza, a co za tym idzie słupki oglądalności i opłacalność całego przedsięwzięcia, newsy muszą być coraz bardziej atrakcyjne, krótsze, prostsze i szybciej podawane. 7 Parlament Europejski, Rezolucja w sprawie mediów społecznych w Europie, Bruksela, 2008 r. 8 Committee of Ministers, Declaration on the role of community media in promoting social cohesion and intercultural dialogue, Strasbourg, 2008 r. 14
15 community radio) występują w wielu krajach, korzystając z różnych ulg w opłatach ponoszonych przez nadawców oraz form wsparcia, w tym finansowego. Rada Europy uznaje media obywatelskie za odrębny segment mediów obok mediów publicznych i prywatnych mediów komercyjnych i wzywa do analizy ram prawnych w celu uznania mediów obywatelskich i umożliwienia ich rozwoju oraz właściwego wypełniania ich zadań (patrz pkt IV.3). Komitet Praw Człowieka ONZ wzywa w projekcie ogólnego komentarza nr 34 nt. Artykułu XIX Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych do sprawiedliwego rozdziału częstotliwości między nadawców publicznych, komercyjnych i obywatelskich. I.5. Unijna polityka audiowizualna i medialna Stosowanie zasad ochrony konkurencji i pomocy publicznej wobec mediów Unia Europejska nie ma podstawy traktatowej, by kształtować dziedzinę mediów. Polityka audiowizualna (koncentrująca się głównie na telewizji i kinematografii) służy przede wszystkim osiąganiu ogólnych celów UE, zwłaszcza rozwijaniu rynku wewnętrznego, zapewnieniu swobodnego przepływu towarów (w tym np. gazet i czasopism) oraz usług (w tym programów radiowych i telewizyjnych). Przepisy dotyczące mediów mają swoje podstawy traktatowe w przepisach dotyczących podstawowych swobód (przepływu towarów, osób, kapitału i świadczenia usług). Głównym instrumentem realizacji unijnej polityki audiowizualnej jest dyrektywa 2010/13/UE o audiowizualnych usługach medialnych (w latach dyrektywa O telewizji bez granic ). Zmieniona i rozszerzona w 2007 r. dyrektywa ta harmonizuje prawo państw członkowskich, realizując następujące główne cele: Ułatwianie swobodnego przepływu programów telewizyjnych i audiowizualnych usług medialnych (AUM) na żądanie w obrębie Unii Europejskiej. Stworzenie neutralnej technologicznie i stopniowalnej regulacji, obejmującej trzy poziomy: 1) wyłącznie dla usług linearnych (programów), 2) wspólny dla usług linearnych i nielinearnych (na żądanie), 3) wyłącznie dla usług nielinearnych; Zapewnienie ochrony podstawowego interesu publicznego poprzez ochronę małoletnich i godności ludzkiej (w tym zakaz propagowania nienawiści), regulację dostępu do ważnych wydarzeń i krótkich sprawozdań w programach telewizyjnych, ochronę konsumentów przez minimalne standardy w zakresie audiowizualnych przekazów handlowych (reklamy, telesprzedaży, sponsorowania, lokowania produktów), zagwarantowanie prawa do odpowiedzi; Promocja produkcji europejskich i producentów niezależnych; Zachęcanie do korzystania ze współregulacji i samoregulacji zawartości mediów elektronicznych; Promocja edukacji medialnej. 15
16 Istotne znaczenie dla funkcjonowania mediów elektronicznych w UE ma także europejskie prawo konkurencji, w tym stosowanie zasad pomocy publicznej wobec mediów publicznych. Materia ta jest przedmiotem komunikatu Komisji z 2009 r. 9, który zastąpił komunikat z 2001 r. 10 Komunikat uznając szczególną specyfikę radiofonii i telewizji publicznej, traktuje ją jako usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (użyteczności publicznej). Komunikat formułuje następujące najważniejsze wymagania wobec państw członkowskich: Oficjalne zdefiniowanie i powierzenie misji mediów publicznych przez dane państwo, przy czym dopuszcza się szeroką definicję obejmującą zróżnicowane programy i usługi, jednocześnie wymagając jej możliwej precyzji; jest to wyłączna kompetencja danego państwa, rola KE ogranicza się do wykrywania rażących błędów; Nadzór nad realizacją misji i prawidłowym finansowaniem mediów publicznych (nie powodującym nadmiernej kompensaty) na poziomie krajowym przez niezależną instytucję; Prowadzenie przez dane państwo uprzedniej kontroli (ex ante) istotnych nowych usług nadawców publicznych w zakresie ich wartości publicznej i wpływu na rynek; Zapewnienie przejrzystości finansowej mediów publicznych poprzez oddzielenie działalności misyjnej i pozostałej oraz wyodrębnienie rachunkowe (oddzielna rachunkowość) albo strukturalne każdej z tych działalności; zakaz korzystania ze środków publicznych do finansowania działalności komercyjnej; ale środki uzyskane dzięki działalności komercyjnej (np. reklamie) mogą zostać przeznaczone do finansowania misji; usługi odpłatne mogą wchodzić w zakres misji, pod warunkiem, że odpłatność nie sprzeniewierza się szczególnemu charakterowi usługi publicznej jeśli chodzi o służenie społecznym, demokratycznym i kulturalnym potrzebom obywateli; Pomoc publiczna nie może przekroczyć kosztów netto realizacji misji publicznej uwzględniając dochody osiągane z tego tytułu, przy czym dopuszcza się zachowanie przez nadawcę 10% rocznych kosztów misji publicznej przewidzianych w jego budżecie; Istotne jest przy tym rozróżnienie tzw. pomocy istniejącej (existing aid) i nowej (new aid). Wprowadzenie nowej pomocy pociąga za sobą konieczność zgłoszenia, a następnie notyfikowania tej pomocy Komisji Europejskiej: państwa członkowskie zobowiązane są informować Komisję o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy ( zgłoszenie ex ante ). Nie mogą wprowadzić w życie zgłoszonych środków pomocy do czasu zatwierdzenia ich przez Komisję ( zasada zawieszenia ). Wszelka pomoc udzielona bez zgody Komisji jest automatycznie uznawana za pomoc niezgodną z prawem. Jeżeli Komisja Europejska uzna bezprawnie przyznaną pomoc publiczną za niezgodną z rynkiem wspólnotowym, wówczas państwo członkowskie ma obowiązek odzyskać pomoc od beneficjenta wraz z odsetkami naliczanymi według właściwej stopy ustalonej przez Komisję Europejską. Nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji z dnia 2 kwietnia 2004 r. 11 oraz ustawa z dnia kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych dokonały transpozycji wymogów określonych w komunikacie Komisji z 2001 r. W ślad za tym wdrożono oddzielną księgowość i mechanizmy nadzoru. Publiczne programy wyspecjalizowane poddano koncesjonowaniu, co stanowi przejaw kontroli ex ante istotnych nowych usług. Wprowadzenie porozumień 9 Komunikat Komisji w sprawie stosowania zasad pomocy państwa wobec radiofonii i telewizji publicznej (2009/C 257/1), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 257, 27-X-2009 r. 10 Komunikat Komisji w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej (2001/C 320/03), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 320, 15-XI-2001 r. 11 Dz.U. Nr 91, poz. 874, z późn. zm. 12 Dz.U. Nr 85, poz. 728, z późn. zm. 16
17 co do planów programowo-finansowych tworzy dodatkową przestrzeń do oceny ex ante planowanych istotnych nowych usług wymagających finansowania ze środków publicznych. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji w zakresie swoich kompetencji będzie dokonywała takiej oceny jak też uwzględniała w swoich działaniach inne wymogi komunikatu Komisji z 2009 r. I.6. Ponadgraniczne programy satelitarne oraz usługi audiowizualne na żądanie rozpowszechniane z terytorium innych państw Jak podaje MAVISE, baza danych Europejskiego Obserwatorium Audiowizualnego, polscy widzowie mają w sumie dostęp do 530 programów telewizyjnych wszelkiego typu, w tym satelitarnych adresowanych do innych krajów, ale pochodzących z satelitów obejmujących swoim zasięgiem terytorium Polski. Na polskim rynku można odebrać ponad 160 kanałów satelitarnych w języku polskim, z czego 72 koncesjonowała KRRiT (dane z 2009 r.), zaś 82 to polskojęzyczne wersje satelitarnych programów telewizyjnych (w większości adresowanych do różnych krajów, w różnych wersjach językowych), koncesjonowanych w innych krajach. W Unii Europejskiej obowiązuje zasada państwa pochodzenia jako podstawy ustanawiania jurysdykcji nad nadawcami ponadgranicznymi przy ochronie prawa do swobody ustanawiania działalności w dowolnym państwie członkowskim. Audiowizualne usługi medialne nadawane w ramach Wspólnoty oraz przeznaczone do odbioru na terytorium Wspólnoty, a w szczególności usługi przeznaczone do odbioru w innym państwie członkowskim winny być zgodne z prawem państwa członkowskiego, z którego pochodzą. Ono z kolei musi być zgodne z przepisami dyrektywy. Dzięki temu państwo członkowskie, które jest odbiorcą danej usługi, jest zwolnione z konieczności dokonywania wtórnej kontroli. Na mocy art. 3 dyrektywy D.A.U.M. ma natomiast obowiązek zapewnić swobodę odbioru tej usługi i nie ograniczać jej retransmisji. Polska korzysta z dopuszczonej przez motyw 83 preambuły i art. 4 ust. 1 dyrektywy D.A.U.M. możliwości zobowiązania podlegających jej jurysdykcji dostawców usług medialnych do przestrzegania bardziej szczegółowych lub surowszych przepisów w dziedzinach, które podlegają koordynacji na mocy ( ) dyrektywy. Dotyczy to w szczególności systemu ochrony małoletnich i porządku publicznego, częściowo przekazów handlowych, a także przepisów o audycjach pierwotnie wytworzonych w języku polskim. Adresowane do Polski programy satelitarne koncesjonowane w innych krajach, podlegając jurysdykcji państwa pochodzenia, nie mają na gruncie ogólnych zasad dyrektywy obowiązku stosować się do tych szczególnych polskich wymogów. Mogą natomiast ustanowić działalność w innym kraju członkowskim. Mechanizm ten zachęca do dokonywania tzw. delokalizacji. Programy ponadgraniczne można podzielić na zdelokalizowane i inne. Przez delokalizację należy rozumieć zgodnie z przepisem art. 4. ust. 3 pkt b dyrektywy D.A.U.M. sytuację, w której dostawca medialnej usługi audiowizualnej celowo ustanowił swoją siedzibę w państwie członkowskim sprawującym jurysdykcję w celu ominięcia surowszych przepisów ( ), które miałyby do niego zastosowanie, gdyby miał siedzibę w Polsce pod warunkiem, że przekaz telewizyjny oferowany przez tego dostawcę w całości lub w przeważającej części jest kierowany na terytorium Polski 13. Termin ten może więc nie dotyczyć nadawców programów innych, np. takich, które są dostępne w wielu krajach w różnych wersjach językowych. 13 Kryteriami pozwalającymi to określić mogą być: źródło dochodów z reklam telewizyjnych lub abonamentu, główny język danej usługi lub obecność audycji lub przekazów handlowych skierowanych bezpośrednio do widzów w państwie członkowskim, w którym są one odbierane. 17
18 Jeżeli programy ponadgraniczne przestrzegają zgodnych z dyrektywą D.A.U.M. przepisów kraju pochodzenia Polska nie ma podstaw prawnych, by występować przeciwko nim tylko dlatego, że nie są one zgodne z bardziej szczegółowymi lub surowszymi przepisami polskimi. Zachęcenie ich (i być może innych nadawców) do przeniesienia się do Polski wymagałoby stworzenia korzystnego ładu regulacyjnego, na co mogą składać się mniejsze obciążenia regulacyjne w sferze prawa mediów (w ramach dopuszczonych przez dyrektywę D.A.U.M.), ale także prawa podatkowego, zasad prowadzenia działalności gospodarczej czy prawa autorskiego niż w innych krajach unijnych. W trakcie negocjacji dotyczących dyrektywy D.A.U.M., postulat zmiany zasady, że program znajduje się w jurysdykcji państwa, w którym ustanowiony jest nadawca (zasada państwa pochodzenia) zgłaszało 13 państw członkowskich. Twierdziły, że program zdelokalizowany powinien znajdować się w jurysdykcji kraju, do którego jest adresowany, gdyż w innym przypadku kraj taki nie jest w stanie prowadzić własnej polityki audiowizualnej 14. Działalność usług ponadgranicznych zamieszczających przekazy handlowe wykorzystujące potencjał rynku reklamowego państwa-adresata może powodować poważne uszczuplenie zdolności finansowania mediów w tym kraju. Rezygnacja z zasady państwa pochodzenia okazała się jednak niemożliwa, gdyż jest to jedna z kluczowych zasad działania wspólnego rynku. Osiągnięty kompromis zapisany został w motywach preambuły, w art. 3 ust. 2-6, art. 4 ust. 2-5 oraz art. 30 dyrektywy D.A.U.M. Dyrektywa D.A.U.M. daje państwu, na którego terytorium można odbierać ponadgraniczny program bądź audiowizualną usługę medialną na żądanie trzy możliwości ewentualnego działania: 1. Na podstawie art. 3 ust. 2-3 dyrektywy państwo takie może podjąć działania przeciwko programom ponadgranicznym pochodzącym z państw członkowskich UE (zarówno zdelokalizowanym, jak i innym, niezależnie od języka, w którym są nadawane) jeżeli są niezgodne z art. 6 dyrektywy (zakaz zawierania treści nawołujących do nienawiści ze względu na rasę, płeć, religię lub narodowość) bądź z art. 27 ust. 1 i 2 (zakaz rozpowszechniania treści mogących poważnie zaszkodzić rozwojowi fizycznemu, umysłowemu lub moralnemu małoletnich, w szczególności programów zawierających pornografię lub nieuzasadnioną przemoc ); 2. Na podstawie art. 4 ust. 2-5 dyrektywy można na warunkach określonych w tych przepisach podjąć działania w sprawie programu zdelokalizowanego. Jeżeli efekty tych działań nie są satysfakcjonujące, państwo odbierające program zdelokalizowany może przyjąć odpowiednie środki przeciwko takiemu nadawcy (po wyczerpaniu procedur określonych przez dyrektywę); 3. Na podstawie art. 3 ust. 4 dyrektywy państwo może na warunkach określonych w dyrektywie podjąć środki (np. zawiesić retransmisję) w odniesieniu do audiowizualnych usług medialnych na żądanie. Dyrektywa dopuszcza ewentualne działanie tego typu ze względu na konieczność ochrony: (1) porządku publicznego (a zwłaszcza zapobiegania przestępstwom, ich wykrywania, ścigania i karania, w tym ochrony małoletnich oraz zwalczania wszelkich przypadków nawoływania do nienawiści z powodu rasy, płci, religii czy narodowości oraz przypadków naruszenia godności ludzkiej w stosunku do konkretnych osób); (2) zdrowia 14 Potrzeba zachowania przez państwa członkowskie zdolności do prowadzenia efektywnej polityki regulacyjnej na poziomie krajowym została podniesiona podczas spotkania ministrów odpowiedzialnych za politykę audiowizualną w 2004 r. w Irlandii. Patrz The Future of European Audiovisual Regulatory Policy Presidency. Discussion paper, 8045/1/04 REV 1 (en), Council of the European Union, Brussels, 1 April
19 publicznego; (3) bezpieczeństwa publicznego (w tym ochrony bezpieczeństwa państwa i obrony kraju); (4) konsumentów, w tym inwestorów. I.7. Media elektroniczne a polityka Często podnoszona kwestia upolitycznienia mediów (w tym zwłaszcza mediów publicznych) zobowiązuje Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do analizy tego zjawiska i określenia swojego poglądu na postulat odpolitycznienia mediów. Jednocześnie drażliwość i konfliktogenność tego terminu skłania do szukania maksymalnej precyzji sformułowań oraz szerokiego tła porównawczego pozwalającego uchwycić prawidłowości występujące w wielu krajach i lepiej zrozumieć zarówno obecną sytuację w Polsce, jak i rysujące się perspektywy na przyszłość. Zgodnie z art. 21 U.R.T., program radiofonii i telewizji publicznej powinien cechować się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością. Programy publicznej radiofonii i telewizji powinny m.in. rzetelnie ukazywać całą różnorodność wydarzeń i zjawisk w kraju i za granicą; sprzyjać swobodnemu kształtowaniu się poglądów obywateli oraz formowaniu się opinii publicznej; umożliwiać obywatelom i ich organizacjom uczestniczenie w życiu publicznym poprzez prezentowanie zróżnicowanych poglądów i stanowisk oraz wykonywanie prawa do kontroli i krytyki społecznej. Przez upolitycznienie mediów publicznych należy rozumieć sytuację, wskutek której nadawcy ci nie mogą wywiązywać się z tych obowiązków, gdyż podporządkowanie bądź to władzom państwowym bądź siłom politycznym sprawia, że całość lub część programu (w tym w szczególności pozycje informacyjne i publicystyczne, ale też potencjalnie wszelkie inne) służą reprezentowaniu poglądów, interesów oraz wizji rzeczywistości dysponenta bądź różnych dysponentów politycznych lub w inny sposób służą ich interesom. W przypadku mediów publicznych należy w najprostszym ujęciu wyróżnić: upolitycznienie zarządcze, czyli struktur zarządzania mediami, do czego może dojść wskutek upartyjnienia składu ciał nadzorczych i zarządzających (czyli zdominowania ich składu przez polityków bądź zwłaszcza przez osoby reprezentujące tylko wybrane ugrupowania polityczne) w konsekwencji personelu danego medium, ewentualnie podporządkowania tego medium czynnikom politycznym. W zależności od okoliczności, może się z tym wiązać rozbiór partyjny lub polityczny organizacji medialnej, podporządkowujący poszczególne jej części (programy itp.) różnym czynnikom politycznym 15 ; upolitycznienie (ideologizację) programowe jednolite upolitycznienie kompleksowe (gdy całość zawartości wyraża to samo stanowisko polityczne) bądź pluralistyczne, zróżnicowane upolitycznienie strukturalne (różne orientacje polityczne określają zawartość różnych programów) czy też okienkowe (przydział poszczególnych pozycji lub pasm czasowych przedstawicielom różnych opcji politycznych); oddolne upolitycznienie wewnętrzne przez samych pracowników, poczuwających się do obywatelskiego obowiązku udziału poprzez swoje audycje - w debacie politycznej po 15 W dużych komercyjnych wydawnictwach prasowych wydawanie gazet i czasopism reprezentujących odmienne i wzajemnie wykluczające się orientacje polityczne może być efektem świadomej polityki biznesowej, polegającej na celowym różnicowaniu oferty rynkowej i zagospodarowywaniu różnych segmentów rynku. Nie jest to jednak wzór do naśladowania przez media publiczne. 19
20 stronie popieranych przez nich sił politycznych, bez względu na obowiązujący nadawcę publicznego wymóg bezstronności politycznej. Relacja między upolitycznieniem zarządczym i programowym może mieć charakter przyczynowo-skutkowy, jednak można też, przynajmniej teoretycznie, założyć sytuację, w której w szczególnie sprzyjających okolicznościach upolitycznienie zarządcze chroni przed (nadmiernym) upolitycznieniem programowym. Przez odpolitycznienie nie rozumie się oczywiście oczyszczenia programu z tematyki politycznej. Chodzi o uwolnienie instytucji z występujących w niej form upolitycznienia oraz przywrócenie niezależności i samodzielnego kształtowania programu, a w konsekwencji zdolności do właściwego wykonywania wymienionych wyżej obowiązków określonych w artykule 21 U.R.T. O tym jaka sytuacja panuje na rynku mediów decyduje ogólna sytuacja społeczno-polityczna w danym kraju, kształtująca występujący w nim system medialny. Istnieje wiele typologii systemów medialnych ujmujących relacje między ustrojem politycznym i modelem demokracji a zasadami rządzącymi mediami 16. Najbardziej znana i nośna okazała się klasyfikacja systemów medialnych w krajach zachodnich opracowana przez Hallina i Manciniego 17. Wiążą oni działanie mediów z cechami systemu politycznego, systemem rządów i stopniem rozwoju demokracji w danym kraju. Za determinanty kształtu danego systemu medialnego z tych punktów widzenia uznają m.in. takie uwarunkowania jak: wczesna czy późna demokratyzacja (oraz modernizacja) i związany z tym stan rozwoju kultury politycznej oraz większościowy bądź konsensualny typ rządów. Wybór jednej z tych dwóch formuł zależy od tego jak bardzo dane społeczeństwo jest podzielone oraz od stopnia rzeczywistego bądź potencjalnego konfliktu między różnymi grupami społecznymi. Im głębsze i silniejsze podziały, tym większe prawdopodobieństwo, że występować będzie proporcjonalna ordynacja wyborcza i konsensualny typ rządów złożony z koalicji różnych partii. Na tej podstawie autorzy wyróżniają trzy systemy medialne: spolaryzowanego pluralizmu (czyli śródziemnomorski obejmujący Francję, Grecję, Włochy, Portugalię i Hiszpanię); demokratycznego korporacjonizmu (czyli północno- i zachodnioeuropejski obejmujący Austrię, Belgię, Danię, Finlandię, Niemcy, Holandię, Norwegię, Szwecję i Szwajcarię); oraz liberalny (czyli północno-atlantycki obejmujący Wielką Brytanię, Stany Zjednoczone, Kanadę i Irlandię). 16 Dla przykładu, Roger Blum identyfikuje sześć systemów mediów, a mianowicie: (1) Liberalny model regionu Atlantyku i Pacyfiku (USA, Australia i Nowa Zelandia), gdzie system medialny zorientowany jest na rynek i autonomię oraz ma cechy dziennikarstwa śledczego; (2) Model klientelistyczny Europy Południowej (Portugalia, Hiszpania, Grecja, Malta, Cypr, potencjalnie także Europa wschodnia), gdzie telewizja ma charakter komercyjnopopulistyczny, prasa zaś służy elicie i w tym zakresie pełni swoistą służbę publiczną (jako, że dodajmy dostarcza elicie informacji, analizy i oceny sytuacji); (3) Model służby publicznej Europy Północnej (Niemcy, Skandynawia, Benelux, Francja oraz zmodernizowane kraje Europy wschodniej, takie jak Estonia), gdzie zarówno media elektroniczne, jak i drukowane realizują służbę publiczną; (4) Wschodnioeuropejski model wstrząsowy (Rosja, Ukraina, Białoruś, Iran, Turcja), gdzie w ramach formalnej demokracji państwo sprawuje silną kontrolę nad mediami i często ogranicza lub gwałci ich swobodę; (5) Arabsko-azjatycki model patriotyczny (Egipt, Syria, Tunezja, Maroko, Indonezja itp.), gdzie media mają obowiązek wspierania procesu rozwoju i mogą podlegać cenzurze; (6) Azjatycko-karaibski model nakazowy (Chiny, Korea Północna, Wietnam, Birma, Kuba), gdzie państwo ma pełną kontrolę nad mediami, choć mogą one być finansowane z przychodów rynkowych. 17 Daniel C. Hallin, Paolo Mancini Comparing Media Systems: Three Models of Media and Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2004 r. 20
Biuro Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Departament Strategii Skwer Ks. Kard. S. Wyszyńskiego 9 01-015 Warszawa
Warszawa, dnia 14 czerwca 2012 roku Netia S.A. z siedzibą w Warszawie KRS 0000041649, NIP 526-02-05-575, REGON 011566374 Kapitał zakładowy: 386.169.783 PLN opłacony w całości adres do korespondencji: ul.
Tekst opracowany przez KRRiT w celu przedstawienia Prezesowi Rady Ministrów na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji i przyjęty przez Międzyresortowy Zespół do spraw Strategii Rozwoju