Source: http://docplayer.pl/1972990-Ekspertyza-dla-ministerstwa-administracji-i-cyfryzacji.html
Timestamp: 2017-10-23 01:09:33
Legal References Found: art. 107
 art. 14
 art. 52
de lege ferenda
de lege ferenda
 art. 14
 art. 14
 art. 52
 art. 2
 art. 107
 art. 107
 art. 107
 art. 108
 art. 108
 art. 14
 art. 52
 art. 14
 art. 52
 art. 14
 art. 14
 art. 107
 art. 2
 art. 14
 art. 14
 art. 14
 art. 107
 art. 107
 art. 14
 art. 14
 art. 14
 art. 52
 art. 52
 art. 14
 art. 52
 art. 52
 art. 14
 art. 52
 art. 52
 art. 52
 art. 14
 Art. 107
 art. 107
 art. 107
 art. 107
 art. 14
 art. 52
 art. 2
 art. 34
 art. 52
 art. 13
de lege ferenda
 art. 87
 art. 7
de lege ferenda
 art. 52
 art. 14
 art. 107
 art. 14
 art. 52
 art. 52
 art. 1
 art. 52
 Art. 58
 art. 59
 art. 1
 art. 1
 Art. 1
 Art. 58
 art. 59
 art. 14
 art. 52
 art. 14
 art. 52
 art. 14
 art. 52
 art. 52
 art. 14
 art. 52
 art. 14
 art. 52
 art. 27
 art. 14
 art. 52
 art. 27
 art. 1
 art. 14
 art. 52
 art. 14
 art. 52
 Art. 14
 Art. 52
 art. 52
 art. 14
 art. 14
 art. 52
 art. 14
 art. 52
 art. 29
 art. 14
 art. 52
 art. 52
 art. 14
 art. 14
 art. 14

Document Content:
EKSPERTYZA dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji - PDF
EKSPERTYZA dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Download "EKSPERTYZA dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji"
1 Warszawa, dnia 26 stycznia 2015 roku EKSPERTYZA dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji dotycząca interwencji publicznej dla bezpośredniego wykonania celów Narodowego Planu Szerokopasmowego oraz pośrednio celów Europejskiej Agendy Cyfrowej w zakresie dostępu do szerokopasmowego Internetu Etap II: Rekomendacje w zakresie kompleksowego modelu interwencji publicznej wraz z określeniem szczegółowych wymagań z tym związanych 1
2 Autorzy opracowania 1) Aleksandra Auleytner 2) Krzysztof Pigłowski 3) Błażej Kmieć 4) Michał Majewski 5) Wojciech Dziomdziora 2
3 SPIS TREŚCI Spis treści Wprowadzenie Przyjęte skróty Przyjęte definicje Otoczenie prawne Nowe ramy prawne wyznaczające możliwości realizacji I-szej osi priorytetowej POPC Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu Wyłączenie na podstawie art. 14 Rozporządzenia 651/ Wyłączenie na podstawie art. 52 Rozporządzenia 651/ Wytyczne UE w sprawie stosowania reguł pomocy państwa w odniesieniu do szybkiej budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych (2013/C 25/01) Główne zasady polityki KE w dziedzinie pomocy państwa na rozwój sieci szerokopasmowych Test bilansujący Test zgodności Uwagi końcowe dotyczące planowanej interwencji w kontekście Wytycznych UE w sprawie stosowania reguł pomocy państwa w odniesieniu do szybkiej budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych Rekomendacje w zakresie Legislacji i regulacji Implementacja Dyrektywy 2014/61/UE Przyspieszenie i ułatwienie procesów inwestycyjnych Postulaty de lege ferenda dotyczące zmniejszenia ryzyka związanego ze zgłaszaniem zainteresowania przeprowadzeniem inwestycji, mającym na celu zablokowanie inwestycji podmiotów trzecich motyw 65 Wytycznych budowy sieci Postulaty de lege ferenda dotyczące regulacji cen Podsumowanie postulatów zmian ustawowych Podstawa prawna interwencji Jeden program pomocowy (lub kilka programów) obejmujący całość interwencji I-szej osi POPC oparty na decyzji notyfikacyjnej Komisji Europejskiej Jeden program pomocowy obejmujący całość interwencji I-szej osi POPC oparty na przepisach Rozporządzenia 651/ Dwa programy pomocowe: jeden oparty na decyzji notyfikacyjnej Komisji Europejskiej, a drugi na przepisach Rozporządzenia 651/ Dwa programy pomocowe oparte na Rozporządzeniu 651/2014: jeden na art. 14 i drugi na art Rozporządzenia pomocowe MAiC Rekomendacje w zakresie zarządzania podziałem środków Zakres interwencji w ramach I-szej osi POPC Warunki dopuszczalności technologii
4 4.1.2 Parametry usług dla użytkowników końcowych Ogólna koncepcja interwencji Zarządzanie podziałem środków Podstawa prawna interwencji Wielkość i szacowana liczba obszarów interwencji Wysokość środków pomocowych dla programu Maksymalna intensywność pomocy Szacowana liczba projektów Harmonogram realizacji programów Zarządzanie obszarami interwencji między konkursami Zarządzanie podziałem środków między regiony słabiej i lepiej rozwinięte Metodyka wyznaczania obszarów interwencji Wyznaczenie i konsultacja białych obszarów NGA Ocena rentowności inwestycji Wybór obszarów do określenia zobowiązania pokryciowego i kwoty dofinansowania Grupowanie białych obszarów NGA do obszarów interwencji dla programu pomocowego opartego na art. 14 Rozporządzenia 651/ Grupowanie obszarów interwencji z pierwszego programu pomocowego do obszarów interwencji dla programu pomocowego opartego na art. 52 Rozporządzenia 651/ Źródła danych Wytyczne do kryteriów konkursowych Zobowiązania beneficjentów projektów w ramach interwencji Otwartość sieci Czas realizacji projektu i jego trwałość Wytyczne dotyczące rozliczania beneficjentów projektów Kryteria rozliczania Koszty kwalifikowalne Mechanizm odzyskiwania środków (claw-back) Rekomendacje w zakresie otoczenia instytucjonalnego - struktury zarządcze dla realizacji planu działań Struktury właścicielskie i aktywa Skarbu Państwa Mapa ryzyk Założenia dotyczące utrzymania i dalszego rozwoju infrastruktury, z uwzględnieniem elementu trwałości projektu Ocena potencjalnych efektów społeczno-gospodarczych proponowanych modeli Główne efekty społeczno-gospodarcze Dodatkowe efekty społeczno-gospodarcze Spis tabel, map i schematów Spis źródeł
5 1. WPROWADZENIE Niniejsze opracowanie zostało wykonane na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w ramach umowy z dnia 25 kwietnia 2014 roku. Została ona zawarta między Ministerstwem Administracji i Cyfryzacji a konsorcjum, w skład którego wchodzi Domański Zakrzewski Palinka Spółka komandytowa oraz Ernst & Young Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Bussiness Advisory Spółka komandytowa. Obejmuje ono realizację drugiego etapu zlecenia i dotyczy rekomendacji w zakresie kompleksowego modelu interwencji publicznej wraz z określeniem szeregu wskazanych w opracowaniu wymagań. Zakres tematyczny omawianych problemów wynika wprost z zakresu określonego we wskazanej umowie. Wykonawca nie będzie ponosił odpowiedzialności wobec jakiegokolwiek podmiotu lub osoby fizycznej lub prawnej, która podjęła decyzję na podstawie ekspertyzy. Posłużenie się niniejszą ekspertyzą przez stronę trzecią jest wyłączną jej decyzją i to ona ponosi wszystkie ryzyka związane z jej wykorzystaniem. Wyniki i treść ekspertyzy stanowią całość i w tej formie powinny być odczytywane. Przedstawione w niniejszym dokumencie szacunki wartości mogą być inne w przypadku przyjęcia innej metodologii lub założeń. Wybrane elementy niniejszego opracowania lub materiały źródłowe konieczne do jego powstania, takie jak model kalkulacji opłacalności inwestycji sieci NGA, modele prawne interwencji czy definicje zasięgu sieci, były przedmiotem konsultacji w ramach spotkań organizowanych przez MAiC z udziałem podmiotów publicznych (MIR, UKE, WWPE, UOKIK) oraz przedstawicieli rynku (w ramach Memorandum Szerokopasmowego). W niniejszej ekspertyzie przedstawiono wartości dotyczące kosztów budowy sieci i niezbędnej wysokości dofinansowania na obszarach interwencji, które zostały wyznaczone z wykorzystaniem modelu symulacyjnego rentowności inwestycji dla każdej miejscowości w Polsce, opracowanego przez EY. Model symulacyjny rentowności został zasilony danymi dotyczącymi infrastruktury i usług szerokopasmowych w 2013 roku, pozyskanymi z Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Przedstawione wyniki w walutach PLN lub EUR przeliczano wg kursu PLN/EUR 3,55, który przyjęto na podstawie wzoru załącznika do programu operacyjnego, zawierającego informacje dotyczące ustanowienia ram wykonania do przekazania KE, udostępnionego przez Zamawiającego. W tekście niniejszego raportu zastosowane zostały następujące skróty oraz definicje: 1.1 Przyjęte skróty BSA CTMS DOCSIS Bitstream access usługi transmisji bitów Carrier transmission maintenance system urządzenie dostępowe dla usług opartych na sieciach światłowodowo-koncentrycznych Data over cable service interface specification technologia transmisji 5
6 DSL DSLAM EAC EBITDA FFTH FTTB FTTC FTTN FTTP FTTx HFC HSPA IRU KE LLU LTE, 4G MAiC Memorandum Szerokopasmowe MIR MŚP NGA NPS NUTS, NTS ODF danych szerokopasmowych w sieci światłowodowo-koncentrycznej Digital subscriber line cyfrowa linia abonencka Digital subscriber line access multiplexer urządzenie dostępowe dla usług opartych na DSL Europejska Agenda Cyfrowa Earnings before interest, taxes, depreciation and amortization zyski przed oprocentowaniem, podatkami i amortyzacją. Fibre to the home światłowód do mieszkania Fibre to the building światłowód do budynku Fibre to the curb/cabinet światłowód do krawężnika /szafki ulicznej Fibre to the node światłowód do węzła Fibre to the premises światłowód do budynku lub mieszkania Fibre to the x światłowód do x Hybrid fibre-coaxial sieć światłowodowo-koncentryczna High speed packet access technologia transmisji danych w sieciach mobilnych Indefeasible rights of use nienaruszalne prawa korzystania Komisja Europejska Local loop unbundling uwolnienie lokalnej pętli abonenckiej Sieć mobilna czwartej generacji (long term evolution) Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Memorandum w sprawie współpracy na rzecz budowy i rozwoju pasywnej infrastruktury sieci szerokopasmowych Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Małe i średnie przedsiębiorstwa Next Generation Access Sieci nowej generacji Narodowy Plan Szerokopasmowy Nomenclature des Unites Territoriales Statistique - nomenklatura jednostek terytorialnych do celów statystycznych Optical data frame przełącznica optyczna OLT Optical line termination urządzenie dostępowe dla sieci światłowodowych 6
7 P2P POIG POPC RSS UE UKE UOKIK URE UTK WWPE Point to point połączenie punkt punkt Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka Program Operacyjny Polska Cyfrowa Regionalna Sieć Szerokopasmowa Unia Europejska Urząd Komunikacji Elektronicznej Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Urząd Regulacji Energetyki Urząd Transportu Kolejowego Władza Wdrażająca Programy Europejskie 1.2 Przyjęte definicje Biały obszar NGA Czarny obszar NGA Szary obszar NGA Gospodarstwo domowe Pasmo 800 MHz Placówka edukacyjna Miejscowość albo spójna przestrzennie część miejscowości, w której sieć NGA obecnie nie istnieje i najprawdopodobniej nie powstanie na zasadach komercyjnych w ciągu trzech lat od daty opublikowania planowanego środka pomocy. Miejscowość albo spójna przestrzennie część miejscowości, w której obecnie istnieje lub najprawdopodobniej powstanie więcej niż jedna sieć NGA na zasadach komercyjnych w ciągu trzech lat od daty opublikowania planowanego środka pomocy. Miejscowość albo spójna przestrzennie część miejscowości, w której obecnie istnieje lub najprawdopodobniej powstanie tylko jedna sieć NGA na zasadach komercyjnych w ciągu trzech lat od daty opublikowania planowanego środka pomocy. Gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 marca 2010 o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r.: wszystkie osoby spokrewnione lub niespokrewnione zamieszkałe w danym mieszkaniu, utrzymujące się lub nieutrzymujące się wspólnie Częstotliwości z zakresu MHz oraz MHz na obszarze całego kraju. Placówki objęte systemem oświaty zgodnie z art. 2 Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. System oświaty obejmuje: 1) przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego; 7
8 Punkt styku sieci Sieci NGA 2) szkoły: a) podstawowe ( ) b) gimnazja ( ), c) ponadgimnazjalne ( ), d) artystyczne; 3) placówki oświatowo-wychowawcze ( ) 3a) placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego ( ) 3b) placówki artystyczne ( ), 4) poradnie psychologiczno-pedagogiczne ( ), 5) młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży ( ) 7) placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania; ( ) 9) zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli; 10) biblioteki pedagogiczne; 11) kolegia pracowników służb społecznych. Fizyczny punkt połączenia sieci telekomunikacyjnych, niebędący zakończeniem sieci. Sieci dostępowe, które opierają się w całości lub części na elementach optycznych, i które mogą zapewnić świadczenie usług szerokopasmowego dostępu o wyższych parametrach w porównaniu z usługami świadczonymi za pomocą istniejących podstawowych sieci szerokopasmowych. Sieci NGA mają przynajmniej następujące cechy: 1) dostarczają w sposób niezawodny usługi o przepustowościach w kierunku do użytkownika końcowego powyżej 30 Mb/s, za pośrednictwem światłowodowego łącza dosyłowego (lub z wykorzystaniem równoważnej technologii); 2) umożliwiają świadczenie szeregu zaawansowanych usług cyfrowych, w tym usług konwergentnych opartych wyłącznie na protokole IP, oraz 3) zapewniają znacznie wyższe szybkości wysyłania (w porównaniu z podstawowymi sieciami szerokopasmowymi). Na obecnym etapie rozwoju rynku i technologii sieci NGA, to m.in.: 1) światłowodowe sieci dostępowe (FTTC, FTTN, FTTP, FTTH oraz FTTB); 2) zaawansowane unowocześnione sieci kablowe (z wykorzystaniem modemu kablowego przynajmniej w standardzie DOCSIS 3.0); 8
9 3) niektóre zaawansowane bezprzewodowe sieci dostępowe dla użytkowników stacjonarnych, np. LTE z koniecznymi dostosowaniami (takimi jak dodatkowe anteny kierunkowe, sieć backhaul w technologiach światłowodowych, rozwiązania LTE Advanced) Sieć dostępowa Systemy transmisyjne, urządzenia komutacyjne, urządzenia telekomunikacyjne lub zespoły urządzeń telekomunikacyjnych, zapewniających fizyczne podłączenie sieci agregującej ruch pochodzący od użytkowników końcowych. Sieć dystrybucyjna Systemy transmisyjne, urządzenia komutacyjne, urządzenia telekomunikacyjne lub zespoły urządzeń telekomunikacyjnych, zapewniających fizyczne połączenie sieci telekomunikacyjnych, łączące węzły szkieletowej sieci telekomunikacyjnej z agregującymi ruch od użytkowników końcowych węzłami dostępowej sieci telekomunikacyjnej. Sieć szkieletowa Systemy transmisyjne, urządzenia komutacyjne, urządzenia telekomunikacyjne lub zespoły urządzeń telekomunikacyjnych, zapewniających fizyczne połączenie sieci telekomunikacyjnych w najwyższej warstwie publicznej sieci telekomunikacyjnej, agregującej ruch sieciowy z niższych warstw sieci. Urządzenie dostępowe Usługa asysty technicznej Usługa dostępu do strumienia bitów (BSA) Usługa dzierżawy ciemnego włókna światłowodowego lub połączenia koncentrycznego Usługa dzierżawy Urządzenie, m.in.: 1) DSLAM dla technologii xdsl; 2) CTMS dla technologii DOCSIS; 3) OLT dla technologii GPON; 4) Switch ethernetowy dla technologii P2P; 5) enodeb dla technologii LTE; 6) NodeB dla technologii HSPA; 7) Punkt dostępowy dla technologii z rodziny x. Nadzór służb technicznych w zakresie identyfikacji i usunięcia awarii lub czynności techniczne wykonywane w celu uruchomienia usług Usługa dostępu telekomunikacyjnego do lokalnej pętli abonenckiej poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych, przy wykorzystaniu (innych elementów) infrastruktury sieci telekomunikacyjnej Usługa dzierżawy włókna światłowodowego lub połączenia koncentrycznego na określonym odcinku o określonej długości, zestawionych m.in. między kolokacjami, studniami, zasobnikami, przełącznicami, itp. Usługa udostępnienia kanalizacji kablowej w celu ułożenia: 9
10 kanalizacji Usługa dzierżawy miejsca na wieżach, masztach, dachach Usługa dzierżawy łącza abonenckiego (usługa uwolnienia lokalnej pętli lub podpętli abonenckiej) Usługa kolokacji Zakończenie sieci 1) własnych kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji pierwotnej; 2) własnej kanalizacji wtórnej w kanalizacji pierwotnej i ułożeniu w niej własnych kabli telekomunikacyjnych; 3) własnej mikrorury w kanalizacji pierwotnej lub kanalizacji w kanalizacji wtórnej i ułożeniu w niej własnych mikrokabli. Usługa udostępnienia elementów infrastruktury technicznej: wież, masztów lub powierzchni na dachach budynków w celu zainstalowania urządzeń telekomunikacyjnych. 1) dla sieci FTTx: usługa dzierżawy fragmentu połączenia światłowodowego obejmującego odcinek od zakończenia sieci do pierwszego ODF poprzedzającego zwielokratniające urządzenie pasywne (splitter optyczny); 2) dla sieci miedzianych: usługa dzierżawy obwodu składającego się z odcinków sieci, łączącego zakończenie sieci bezpośrednio z punktem dostępu do stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej; 3) dla sieci HFC: usługa dzierżawy fragmentu połączenia koncentrycznego obejmującego odcinek od zakończenia sieci do pierwszego zwielokratniającego urządzenia pasywnego (rozgałęźnik, odgałęźnik, splitter). Usługa dzierżawy powierzchni technicznej i urządzeń, w tym powierzchni wyposażonej w systemy klimatyzacji oraz gwarantowanego zasilania realizowanego poprzez awaryjne podtrzymanie bateryjne lub zastosowanie spalinowych generatorów prądu elektrycznego. Fizyczny punkt, w którym abonent otrzymuje dostęp do publicznej sieci telekomunikacyjnej: 1) dla sieci kablowych: sieć telekomunikacyjna zakończona gniazdem umożliwiającym podłączenie urządzeń abonenckich; 2) dla sieci radiowych: urządzenie abonenckie. 10
11 2. OTOCZENIE PRAWNE Przy przygotowywaniu niniejszego memorandum opieraliśmy się przede wszystkim na następujących aktach prawnych: 1) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U /2) (dalej jako TFUE ); 2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.) (dalej jako Rozporządzenie 1303/2013 ); 3) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r.) (dalej jako Rozporządzenie 1083/2006 ); 4) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz.U. L 155 z , dalej jako Dyrektywa 2014/61 ); 5) Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U Nr 95 poz. 425); 6) Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2010 nr 106 poz.675 z późn.zm., dalej jako,megaustawa ); 7) Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U.2014 poz.243 z późn. zm., dalej jako Prawo telekomunikacyjne ); 8) Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej (Dz.U. z 2014 r. poz dalej jako ustawa o realizacji ; 9) Umowa Partnerstwa z dnia 21 maja 2014 r. (dalej jako Umowa Partnerstwa ); 10) Europejska Agenda Cyfrowa (dalej jako EAC ); 11) Narodowy Plan Szerokopasmowy (dalej jako NPS ); 12) Program Operacyjny Polska Cyfrowa (dalej jako POPC ); 13) Wytyczne UE w sprawie stosowania reguł pomocy państwa w odniesieniu do szybkiej budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych (Dz.U.UE.C , dalej Wyt.pom.sieci. ); 14) Wytyczne KE w sprawie pomocy regionalnej na lata (Dz.U.UE.C , dalej Wytyczne regionalne ); 15) Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r. (Dz. U. z 2010r. Nr 46, poz. 277, dalej jako Ustawa o narodowym spisie powszechnym ) 11
12 16) Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L , dalej jako Rozporządzenie 651/2014 ); 17) Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.UE.L dalej jako Rozporządzenie 1407/2013 ) 18) Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata (Dz. U poz. 878). 2.1 Nowe ramy prawne wyznaczające możliwości realizacji I-szej osi priorytetowej POPC Uruchomienie nowej perspektywy finansowej oraz realizacji programów operacyjnych, w tym POPC, zbiega się z nowym otoczeniem prawnym na poziomie unijnym i krajowym. Regulacje prawne, o których mowa, dotyczą zarówno kwestii sektorowych związanych z prowadzeniem inwestycji lub działalności telekomunikacyjnej, jak i udzielania pomocy publicznej i realizacji projektów ze wsparciem środków unijnych. W niniejszym rozdziale zostaną przybliżone najważniejsze akty prawne i dokumenty wpływające na otoczenie prawne z drugiego ze wskazanych obszarów. W dniu 1 lipca 2014 roku weszło w życie Rozporządzenie 651/2014 ustanawiające wyłączenia grupowe (art. 108 ust. 4 TFUE). Rozporządzenie to objęło swym zakresem m.in. pomoc na infrastrukturę szerokopasmową. Ma to kluczowe znaczenie dla realizacji I-szej osi POPC. Bardzo istotnym dokumentem dla konstruowania schematów pomocowych dla I-szej osi priorytetowej POPC są również Wyt.pom.sieci. Nie stanowią one źródła prawa, jednakże są wyrazem polityki prowadzonej przez KE i zasad jakimi się Komisja kieruje. Służą one zatem jako narzędzie interpretacji unijnych aktów prawnych oraz narzędzie oceny proponowanych schematów pomocy. Z tych powodów w niniejszej analizie zamieszczono opis przedmiotowego dokumentu i odniesiono jego wybrane zapisy do projektowanego modelu interwencji. W zależności od przyjętej podstawy prawnej dla interwencji w ramach I-szej osi POPC znaczenie mogą mieć również Wytyczne Komisji Europejskiej w sprawie pomocy regionalnej na lata Na gruncie polskim zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej reguluje ustawa o realizacji, która weszła w życie w dniu 13 września 2014 r. Określa ona, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityk oraz tryb współpracy między nimi. Do celów ustawy należy także zdefiniowanie podstawowych dokumentów służących wdrażaniu funduszy. 12
13 2.2 Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu Zgodnie z generalną zasadą ustanowioną w art. 108 ust. 3 TFUE programy pomocowe wymagają uprzedniej notyfikacji i akceptacji Komisji Europejskiej. Obowiązek notyfikacji jest jednak wyłączony, jeżeli dany program uchwalany jest w ramach wyłączeń grupowych ustanowionych przez KE na podstawie art. 108 ust. 4 TFUE. Pomoc objęta wyłączeniem grupowym, o ile spełnia wszystkie warunki ustanowione w rozporządzeniu KE ustanawiającym wyłączenie, jest na mocy tego rozporządzenia a priori uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem i jako taka nie wymaga notyfikacji. Programy pomocowe objęte wyłączeniami grupowymi, co do zasady, nie podlegają obowiązkowi notyfikacji i uzyskania akceptacji Komisji. Wyjątkiem może być sytuacja, gdy o dokonanie takiej notyfikacji wystąpi podmiot opracowujący program pomocowy lub podmiot udzielający pomocy, w szczególności w celu uzyskania pewności prawnej, że planowana do udzielenia na podstawie programu pomoc spełnia warunki wyłączenia grupowego, a tym samym jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Obecnie zasady udzielania pomocy publicznej w ramach wyłączeń grupowych reguluje Rozporządzenie 651/2014. Biorąc pod uwagę, że proces notyfikacji programów pomocowych jest czasochłonny oraz że istnieje potrzeba pilnego rozpoczęcia realizacji I-szej osi priorytetowej POPC, należy rozważyć możliwość skorzystania z wyłączenia grupowego. Program pomocowy, stanowiący podstawę udzielania w ramach I-szej osi priorytetowej POPC dofinansowania na inwestycje przedsiębiorców w sieci NGA, będzie mógł skorzystać z wyłączenia grupowego, tj. zostać przyjęty bez konieczności jego notyfikacji i akceptacji ze strony KE, wyłącznie jeśli ustanowione w nim warunki udzielania pomocy będą w pełni zgodne z warunkami określonymi w Rozporządzeniu 651/2014. W świetle Rozporządzenia 651/2014 pomoc publiczna na rozwój sieci NGA może stanowić: 1) regionalną pomoc inwestycyjną przyznawaną na warunkach określonych w art. 14 Rozporządzenia 651/2014, w tym w ust. 10 ww. artykułu, ustanawiającym dodatkowe, szczególne warunki pomocy regionalnej na rzecz rozwoju sieci szerokopasmowej, albo 2) pomoc inwestycyjną na rozwój sieci szerokopasmowej, niestanowiącą pomocy regionalnej, przyznawaną zgodnie z warunkami określonymi w art. 52 Rozporządzenia 651/2014. Poniżej zostaną przedstawione podstawowe kwestie związane z wyłączeniami grupowymi pomocy publicznej na sieci NGA na podstawie art. 14 oraz art. 52 Rozporządzenia 651/2014. W dalszych rozdziałach wybrane przepisy Rozporządzenia 651/2014 zostaną poddane dalej idącej analizie. 13
14 2.2.1 Wyłączenie na podstawie art. 14 Rozporządzenia 651/2014 Pomoc inwestycyjna na rozwój sieci szerokopasmowych może zostać skonstruowana jako pomoc regionalna (tj. pomoc ukierunkowana na pobudzenie rozwoju obszarów charakteryzujących się najniższym poziomem PKB w przeliczeniu na jednego mieszkańca, a zatem znajdujących się w najbardziej niekorzystnym położeniu) i korzystać z wyłączenia grupowego na warunkach opisanych w art. 14 Rozporządzenia 651/2014. Możliwość uznania pomocy na rozwój sieci szerokopasmowej za pomoc regionalną wynika również m.in. z treści Wyt.pom.sieci, które w motywie 31 stanowią, iż projekty dotyczące budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych z wykorzystaniem pomocy publicznej można realizować na obszarach objętych pomocą regionalną (pomoc o której mowa w art. 107 ust. 3 lit. a) i lit. c) TFUE) z zastosowaniem szczególnych zasad dotyczących tej pomocy. Regionalna pomoc inwestycyjna stanowi pomoc regionalną przyznawaną na realizację inwestycji początkowej, zdefiniowanej w art. 2 pkt 49 Rozporządzenia 651/2014 jako inwestycja w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z założeniem nowego zakładu, zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 14 pkt 13 Rozporządzenia 651/2014, w przypadku pomocy regionalnej, każdą inwestycję początkową rozpoczętą przez tego samego beneficjenta (na poziomie grupy) w okresie trzech lat od daty rozpoczęcia prac nad inną inwestycją objętą pomocą w tym samym regionie na poziomie NUTS 3 uznaje się za część jednostkowego projektu inwestycyjnego. W przypadku, gdy taki jednostkowy projekt jest dużym projektem inwestycyjnym, łączna kwota pomocy na taki jednostkowy projekt inwestycyjny nie może przekroczyć dostosowanej kwoty pomocy 1 Rozporządzenie 651/2014 także wyraźnie przewiduje możliwość udzielania pomocy na rozwój sieci szerokopasmowej jako pomocy regionalnej, wskazując w art. 14 ust. 10 dodatkowe warunki, które oprócz warunków ogólnych stosowania rozporządzenia oraz warunków szczególnych dotyczących regionalnej pomocy inwestycyjnej muszą zostać spełnione w przypadku instrumentu wsparcia rozwoju sieci szerokopasmowej. Warunki udzielania pomocy regionalnej na inwestycje w zakresie sieci szerokopasmowych są następujące: 1 "Dostosowana kwota pomocy" oznacza maksymalną dopuszczalną kwotę pomocy na duże projekty inwestycyjne (projekty, gdzie koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą przekraczają 50 mln EUR), obliczaną według następującego wzoru: maksymalna kwota pomocy = R (A+ 0,50 B + 0 C) gdzie: R oznacza maksymalną intensywność pomocy mającą zastosowanie do danego obszaru, określoną w zatwierdzonej mapie pomocy regionalnej i obowiązującą w dniu przyznania pomocy, z wyłączeniem zwiększonej intensywności pomocy dla MŚP; A oznacza początkową kwotę 50 mln EUR kosztów kwalifikowalnych, B oznacza koszty kwalifikowalne między 50 mln EUR a 100 mln EUR oraz C oznacza część kosztów kwalifikowalnych powyżej 100 mln EUR (art. 2 pkt 20 Rozporządzenia 651/2014). 14
15 Tabela 1. Warunki udzielania pomocy zgodnie z art. 14 ust. 10 Rozporządzenia 651/2014 Warunki ogólne dla pomocy regionalnej Próg budżetu programu pomocowego powodujący obowiązek notyfikacji Próg pomocy powodujący obowiązek notyfikacji Przejrzystość pomocy Efekt zachęty Średni roczny budżet programu do 150 mln EUR. 2 Dostosowana kwota pomocy 3 obliczona dla inwestycji, której koszty kwalifikowalne wynoszą 100 mln EUR. Rozporządzenie 651/2014 stosuje się jedynie do pomocy przejrzystej, tj. takiej w przypadku której możliwe jest wcześniejsze dokładne obliczenie ekwiwalentu dotacji brutto bez konieczności przeprowadzania oceny ryzyka. Pomoc w formie dotacji uznaje się za pomoc przejrzystą. Rozporządzenie 651/2014 stosuje się jedynie do pomocy, która wywołuje efekt zachęty. W przypadku pomocy regionalnej przyznawanej w ramach programu przyjętego na podstawie Rozporządzenia 651/2014, uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. 2 Por. komentarz dotyczący tego warunku zawarty w rozdziale poniżej. 3 "Dostosowana kwota pomocy" oznacza maksymalną dopuszczalną kwotę pomocy na duże projekty inwestycyjne (projekty, gdzie koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą przekraczają 50 mln EUR), obliczaną według następującego wzoru: maksymalna kwota pomocy = R (A+ 0,50 B + 0 C) gdzie: R oznacza maksymalną intensywność pomocy mającą zastosowanie do danego obszaru, określoną w zatwierdzonej mapie pomocy regionalnej i obowiązującą w dniu przyznania pomocy, z wyłączeniem zwiększonej intensywności pomocy dla MŚP; A oznacza początkową kwotę 50 mln EUR kosztów kwalifikowalnych, B oznacza koszty kwalifikowalne między 50 mln EUR a 100 mln EUR oraz C oznacza część kosztów kwalifikowalnych powyżej 100 mln EUR (art. 2 pkt 20 Rozporządzenia 651/2014). 15
16 Warunki szczególne dotyczące pomocy regionalnej Koszty kwalifikowalne Lokalizacja inwestycji 1) Koszty inwestycji w rzeczowe aktywa trwałe oraz wartości niematerialne i prawne; 2) nabywane aktywa są nowe, z wyjątkiem aktywów nabywanych przez MŚP; 3) koszty związane z dzierżawą rzeczowych aktywów trwałych w postaci gruntów i budynków można uwzględnić pod warunkiem że dzierżawa/najem gruntów i budynków będzie trwać przez okres co najmniej pięciu lat od przewidywanego terminu zakończenia projektu inwestycyjnego w przypadku dużych przedsiębiorstw lub trzech lat w przypadku MŚP; 4) dzierżawa/najem instalacji lub maszyn musi mieć formę leasingu finansowego i obejmować obowiązek zakupu aktywów przez beneficjenta po wygaśnięciu umowy; 5) szczegółowe warunki kwalifikowalności dla kosztów nabycia wartości niematerialnych i prawnych 4. Pomoc przyznaje się wyłącznie na obszarach objętych pomocą regionalną określonych w zatwierdzonej mapie pomocy regionalnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2020 r. (cały obszar Polski objęty jest pomocą regionalną). Na obszarach objętych pomocą, które spełniają warunki określone w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE - cały obszar Polski z wyjątkiem województwa mazowieckiego - pomoc może być przyznana na inwestycję początkową niezależnie od wielkości przedsiębiorstwa beneficjenta. Na obszarach objętych pomocą, które spełniają warunki określone w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, tj. obszar województwa mazowieckiego, pomoc dla dużych przedsiębiorstw może zostać przyznana wyłącznie na inwestycję początkową na rzecz nowej działalności gospodarczej na tym obszarze 5. W efekcie oznacza to wyłączenie dużych przedsiębiorstw z możliwości ubiegania się o wsparcie inwestycyjne dla budowy sieci w województwie mazowieckim w programach pomocowych opartych 4 określone w art. 14 ust. 8 Rozporządzenia 651/ Inwestycja początkowa na rzecz nowej działalności gospodarczej oznacza: - inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z założeniem nowego zakładu lub z dywersyfikacją działalności zakładu, pod warunkiem że nowa działalność, która ma być prowadzona, nie jest taka sama jak działalność poprzednio prowadzona w danym zakładzie ani podobna to takiej działalności; - nabycie aktywów należących do zakładu, który został zamknięty lub zostałby zamknięty, gdyby nie został nabyty, i który jest nabywany przez inwestora niezwiązanego ze sprzedawcą, pod warunkiem że nowa działalność, jaka ma być prowadzona z wykorzystaniem nabytych aktywów, nie jest taka sama, jak działalność prowadzona w zakładzie przed nabyciem ani podobna to takiej działalności. 16
17 Intensywność pomocy Trwałość projektu Wkład własny na art. 14 Rozporządzenia 651/2014. Maksymalna intensywność wynikająca z mapy pomocy regionalnej 6, przy czym w przypadku dużych projektów inwestycyjnych (tj. inwestycji początkowej, której koszty kwalifikowane przekraczają 50 mln EUR) pomoc nie może przekroczyć dostosowanej kwoty pomocy, którą oblicza się zgodnie ze wzorem zamieszczonym w Rozporządzeniu 651/2014 7, tj. maksymalna kwota pomocy = R (A+ 0,50 B + 0 C) gdzie: R oznacza maksymalną intensywność pomocy mającą zastosowanie do danego obszaru, określoną w zatwierdzonej mapie pomocy regionalnej i obowiązującą w dniu przyznania pomocy, z wyłączeniem zwiększonej intensywności pomocy dla MŚP; A oznacza początkową kwotę 50 mln EUR kosztów kwalifikowalnych, B oznacza koszty kwalifikowalne między 50 mln EUR a 100 mln EUR oraz C oznacza część kosztów kwalifikowalnych powyżej 100 mln EUR. Obowiązek utrzymania inwestycji w obszarze otrzymującym pomoc przez co najmniej pięć lat lub, w przypadku MŚP, przez co najmniej trzy lata, od daty jej ukończenia. Obowiązek wniesienia przez beneficjenta wkładu finansowego w wysokości co najmniej 25% kosztów kwalifikowalnych, pochodzącego ze środków własnych lub zewnętrznych źródeł finansowania, w postaci wolnej od wszelkiego publicznego wsparcia finansowego. Warunki szczególne dotyczące pomocy regionalnej na rozwój sieci szerokopasmowej Lokalizacja inwestycji Wyłącznie białe obszary, tj. obszary gdzie infrastruktura szerokopasmowa (podstawowe sieci szerokopasmowe lub sieci NGA w zależności na budowę jakich sieci skierowane są programy) nie istnieje i najprawdopodobniej nie powstanie na zasadach komercyjnych w ciągu trzech lat od daty wydania decyzji o przyznaniu pomocy. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na różnice regulacji dotyczących lokalizacji inwestycji między art. 14 ust. 10 pkt a) a omawianym dalej art. 52 ust. 3 Rozporządzenia 651/2014. Po pierwsze inaczej został określony termin, od którego należy liczyć 3 6 Por. rozdział Por. przypis nr 3. 17
18 lata, w czasie których ma na danym obszarze nie powstać infrastruktura szerokopasmowa. W przypadku przepisów dot. pomocy regionalnej terminem tym jest data wydania decyzji o przyznaniu pomocy, decyzji indywidualnej dotyczącej wyboru określonego, zindywidualizowanego beneficjenta oraz projektu budowy sieci. W przypadku art. 52 ust. 3 jest to data opublikowania planowanego środka pomocy, np. data ogłoszenia konkursu. A zatem, w praktyce realizacji programów pomocowych, termin określony w art. 14 ust. 10 pkt a) jest terminem późniejszym niż ten określony w art. 52 ust. 3 Rozporządzenia 651/2014. Ponadto art. 52 ust. 3 Rozporządzenia 651/2014 wprowadza bezwzględny obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych, art. 14 ust. 10 pkt a) o konsultacjach nie wspomina. Jednakże warto wskazać, że konsultacje mogą być również przeprowadzone w programach pomocy regionalnej. Stanowią one bowiem skuteczne narzędzie weryfikacji planów inwestycyjnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Do ich przeprowadzenia zachęcają również Wyt.pom.sieci (patrz motywy 64 i 78 pkt b.). Zatem, stosując pomoc publiczną dla sieci szerokopasmowych i wyznaczając obszary białe, a więc obszary w których interwencja jest dozwolona, przeprowadzenie konsultacji społecznych co do istniejącej infrastruktury, a w szczególności co do planów inwestycyjnych przedsiębiorców, jest zasadne i zalecane także w przypadku udzielani pomocy opartej na schematach pomocy regionalnej. Procedura wyboru Dostęp do usług hurtowych Pomoc jest przyznawana na podstawie konkurencyjnej procedury wyboru. 8 Dotowany operator sieci oferuje aktywny i pasywny dostęp hurtowy na sprawiedliwych i niedyskryminacyjnych warunkach, z możliwością skutecznego i pełnego dostępu w przypadku sieci NGA. 9 Źródło: opracowanie własne 8 Rozporządzenie 651/2014 nie definiuje bliżej wymagań, jakie powinna spełniać konkurencyjna procedura. Z kolei Wytyczne w sprawie pomocy regionalnej na lata (Dz.U.UE C ), stanowią, iż regionalna pomoc inwestycyjna na rzecz sieci szerokopasmowych powinna być przyznawana w oparciu o konkurencyjne procedury wyboru zgodnie z pkt 78 lit. c) i d) Wyt.pom.sieci, a zatem, także w przypadku pomocy regionalnej, zgodnie z duchem i zasadami unijnych dyrektyw o zamówieniach publicznych. 9 Jak wskazano dalszej części analizy, zgodnie z Wyt.pom.sieci dostęp oferowany jest co do zasady przez min. 7 lat. 18
19 Kluczowym ograniczeniem w przypadku pomocy regionalnej jest ograniczenie intensywności pomocy do poziomu maksymalnych intensywności pomocy określonych w mapie pomocy regionalnej. Ponadto należy podkreślić, iż z obowiązku notyfikacji nie byłaby zwolniona pomoc dla dużych projektów inwestycyjnych (wartość kosztów kwalifikowalnych powyżej 50 mln EUR), przekraczająca wartość dostosowanej kwoty pomocy obliczonej dla inwestycji, której koszty kwalifikowalne wynoszą 100 mln EUR Wyłączenie na podstawie art. 52 Rozporządzenia 651/2014 Pomoc na rozwój sieci szerokopasmowej może być wyłączona z obowiązku notyfikacji także na podstawie art. 52 Rozporządzenia 651/2014. Warunkiem jest spełnienie przesłanek ustanowionych w tym artykule oraz warunków ogólnych wyłączeń grupowych zawartych w rozdziale I Rozporządzenia 651/2014. Tabela 2. Warunki udzielania pomocy zgodnie z art. 52 Rozporządzenia 651/2014 Warunki ogólne Próg budżetu programu pomocowego powodujący obowiązek notyfikacji Próg wartości projektu powodujący obowiązek notyfikacji Przejrzystość pomocy Efekt zachęty Średni roczny budżet programu do 150 mln EUR. 70 mln EUR łącznych kosztów na projekt. Rozporządzenie 651/2014 stosuje się jedynie do pomocy przejrzystej, tj. takiej w przypadku której możliwe jest wcześniejsze dokładne obliczenie ekwiwalentu dotacji brutto bez konieczności przeprowadzania oceny ryzyka. Pomoc w formie dotacji uznaje się za pomoc przejrzystą. Rozporządzenie 651/2014 stosuje się jedynie do pomocy, która wywołuje efekt zachęty. Uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Warunki szczególne dotyczące pomocy na rozwój sieci szerokopasmowej 19
20 Koszty kwalifikowalne 1) Koszty inwestycyjne rozmieszczenia pasywnej infrastruktury szerokopasmowej; 2) koszty inwestycyjne robót w zakresie inżynierii lądowej i wodnej związanych z infrastrukturą szerokopasmową; 3) koszty inwestycyjne rozmieszczenia podstawowych sieci szerokopasmowych; 4) koszty inwestycyjne budowy sieci NGA 10. Lokalizacja inwestycji Wyłącznie białe obszary, tj. obszary gdzie infrastruktura szerokopasmowa (podstawowe sieci szerokopasmowe lub sieci NGA) nie istnieje i najprawdopodobniej nie powstanie na zasadach komercyjnych w ciągu trzech lat od daty opublikowania planowanego środka pomocy, co jest również weryfikowane w drodze otwartych konsultacji społecznych (różnice pomiędzy przywoływaną w tym miejscu regulacją a przepisami art. 14 ust 10 pkt a Rozporządzenia 651/2014 wskazano wyżej, omawiając schemat pomocy oparty na pomocy regionalnej). Procedura wyboru Otwarta, przejrzysta i niedyskryminująca konkurencyjna procedura wyboru, z poszanowaniem zasady neutralności technologicznej. Dostęp do usług hurtowych Cena dostępu hurtowego Operator sieci zobowiązany jest oferować możliwie najszerszy dostęp do hurtowych usług aktywnych i pasywnych na równych i niedyskryminujących warunkach, w tym fizyczne uwolnienie pętli w przypadku sieci NGA. Taki hurtowy dostęp będzie zapewniony przez co najmniej 7 lat, a prawo dostępu do kanałów i masztów nie jest ograniczone w czasie. W przypadku pomocy na budowę kanałów muszą być one na tyle duże, aby mogły zaspokoić potrzeby kilku sieci kablowych i różnych topologii sieci. Cena dostępu hurtowego opiera się na zasadach ustalania cen określonych przez krajowy organ regulacyjny i na punktach odniesienia obowiązujących w innych, porównywalnych, bardziej konkurencyjnych obszarach państwa członkowskiego lub Unii, z uwzględnieniem pomocy otrzymanej przez operatora sieci. Konsultacje z krajowym organem regulacyjnym przeprowadza się w sprawie warunków dostępu, w tym cen, oraz w przypadku sporu pomiędzy podmiotami ubiegającymi się 10 Por. rozdział
21 Mechanizm wycofania pomocy (odzyskiwania środków) (claw-back) Źródło: opracowanie własne. o dostęp a operatorem dotowanej infrastruktury. Obowiązek wprowadzenia mechanizmu monitorowania i wycofania pomocy, gwarantującego, że operator realizujący projekt nie otrzyma nadmiernego wynagrodzenia/korzyści pochodzącej ze środków publicznych z tytułu jego realizacji, jeśli kwota pomocy na dany projekt przekracza 10 mln EUR. 2.3 Wytyczne UE w sprawie stosowania reguł pomocy państwa w odniesieniu do szybkiej budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych (2013/C 25/01) Główne zasady polityki KE w dziedzinie pomocy państwa na rozwój sieci szerokopasmowych Art. 107 ust. 1 TFUE mówi, że wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Tak więc środek pomocowy zostanie uznany za pomoc państwa w przypadku spełnienia łącznie następujących warunków: 1) środek musi zostać przyznany ze środków państwowych; 2) środek musi przynosić przedsiębiorstwom korzyści ekonomiczne; 3) korzyści muszą być selektywne i zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem; 4) środek musi mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi. Środki państwowe Projekty będą finansowane ze środków pochodzących z I-szej osi priorytetowej POPC oraz ze środków własnych beneficjentów przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Oznacza to zaangażowanie środków państwowych. Zakłada się przy tym, że ostateczna wysokość kwot pomocy dla poszczególnych projektów znana będzie dopiero ex post, tj. po procedurze konkursowej (tzw. gap funding). Chodzi o to, aby zagwarantować, że pomoc będzie stanowić niezbędne minimum. Przy czym, jak założono w Rozdziale Procedura konkursowa i kryteria oceny, kryterium niższej wnioskowanej kwoty dotacji będzie uwzględniane w przypadku, gdy wnioski będą miały taką samą ocenę. Korzyść ekonomiczna dla przedsiębiorstw Wyłonieni beneficjenci: Z wyłonionymi beneficjentami zawierane będą umowy, na podstawie których będą się oni zobowiązywać do zaprojektowania, budowy i zarządzania sieciami dostępowymi (oraz w szczególnych przypadkach innymi warstwami sieci, o ile będzie to konieczne dla realizacji projektów). Będą oni zobowiązani do świadczenia usług hurtowych. Ponadto będą mogli świadczyć usługi detaliczne dla odbiorców końcowych. 21
22 Finansowanie budowy sieci dostępowej na obszarach, na których w innym razie operator nie przeprowadziłby komercyjnej inwestycji oznacza, że ze środków I-szej osi priorytetowej POPC pokrywane będą dodatkowe koszty niezbędne do zainwestowania na takich nierentownych obszarach. Zatem wyłonieni beneficjenci otrzymają pomoc finansową, która pozwoli im świadczyć usługi na warunkach w innym razie niedostępnych na rynku. Dzięki pomocy przedsiębiorcy ci będą mogli prowadzić działalność na obszarach, które byłyby dla nich niedostępne, gdyby sami musieli ponieść wszystkie koszty i przyciągnąć więcej użytkowników niż w normalnych warunkach rynkowych. Oznacza to, że wyłonione podmioty uzyskają korzyść ekonomiczną. Dostawcy będący osobami trzecimi: Z motywu 12 i przypisu 16 Wyt.pom.sieci wynika, że beneficjentami pośrednimi mogą być także operatorzy będący osobami trzecimi, którzy uzyskują dostęp hurtowy do dotowanej infrastruktury, nawet jeśli będą oni płacić za ten dostęp. Dotyczyć to może zarówno sytuacji, w której ceny są regulowane, jak i sytuacji kiedy takiej regulacji nie ma. W tym drugim bowiem przypadku sprzedawca hurtowy będzie zawsze zobowiązany do tego, aby przy ustalaniu swoich cen za punkt odniesienia przyjąć średnie ceny stosowane na innych, bardziej konkurencyjnych obszarach (...), co prawdopodobnie także doprowadzi do ustalenia ceny niższej od ceny, którą mógłby on w innych warunkach uzyskać na rynku. Biorąc po uwagę powyższe wytyczne zakłada się, że beneficjenci projektów będą obowiązani do zapewnienia operatorom (będącym stronami trzecimi) usług hurtowych na warunkach rynkowych. Dzięki takiemu rozwiązaniu uniknie się ryzyka stwierdzenia udzielania pomocy publicznej na drugim poziomie. Brak udzielenia pomocy na drugim poziomie nie oznacza braku korzyści dla operatorów będących osobami trzecimi (w stosunku do beneficjentów projektów). Selektywność Zakłada się iż dotowana w ramach I-szej osi priorytetowej POPC infrastruktura telekomunikacyjna będzie otwarta dla wszystkich sektorów gospodarki i nie będzie budowana z przeznaczeniem świadczenia za jej pomocą usług dla określonych biznesowych użytkowników końcowych. Jednakże przesłanka selektywności, o której mowa w motywie 13 Wyt.pom.sieci będzie spełniona, ponieważ pomoc skierowana będzie do podmiotów aktywnych tylko w określonych obszarach i na niektórych rynkach usług łączności elektronicznej. Zakłócanie konkurencji Motyw 14 Wyt.pom.sieci wskazuje przypadki, kiedy może dochodzić do zakłócenia konkurencji. Realizacja projektów szerokopasmowych wspartych środkami z I-szej osi priorytetowej POPC wpłynie na istniejące warunki rynkowe, w rozumieniu Wyt.pom sieci ponieważ umożliwi świadczenie ulepszonych usług szerokopasmowych, których nie byłoby na obszarach objętych interwencją w normalnych warunkach rynkowych. 22
23 Ponadto istnieje możliwość, że wśród beneficjentów pomocy znajdzie się przedsiębiorca zajmujący pozycję dominującą na rynku lub podmiot, który w wyniku udzielonej pomocy umocni pozycję względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Uznać więc trzeba, że może zostać równieżspełniona przesłanka zakłócenia konkurencji. Wpływ na wymianę handlową Rynki usług łączności elektronicznej są otwarte na konkurencję między operatorami i dostawcami usług, co zazwyczaj wiąże się z działalnością, która podlega wymianie handlowej między państwami członkowskimi. Należy zatem przyjąć, że w przypadku projektów realizowanych ze wsparciem z POPC, w zakresie, w jakim interwencja będzie mogła wpływać na dostawców usług łączności elektronicznej z innych państw członkowskich (motyw 15 wyt.pom.sieci), wsparcie będzie miało wpływ na handel. Ponadto realizacja zakładanych projektów będzie mogła potencjalnie zakłócać konkurencję między użytkownikami biznesowymi zlokalizowanymi w Polsce a użytkownikami zlokalizowanymi w innych państwach Unii Europejskiej, poprzez wzmocnienie pozycji rynkowej tych pierwszych. Z tych powodów należy przyjąć, że przesłanka wpływu na wymianę handlową również będzie spełniona. Wniosek Podsumowując tę część rozważań, opierając się na Wyt.pom.sieci uznać należy, że w zakresie, w jakim środki państwowe będą używane do finansowania budowy sieci dostępowej dla celów hurtowego i detalicznego świadczenia usług, wsparcie przedsiębiorców telekomunikacyjnych w ramach I-szej osi priorytetowej POPC stanowić będzie pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Po ustaleniu, że projekty obejmować będą pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE na rzecz wyłonionych dostawców usług, dostawców będących stronami trzecimi i przedsiębiorstw, należy rozważyć, czy środek będzie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym, co należy dokonać z perspektywy kryteriów opisanych w motywach Wyt.pom.sieci Test bilansujący Zgodnie z motywem 32 Wyt.pom.sieci Komisja w swojej ocenie zgodności wsparcia publicznego z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE dba o to, aby pozytywny wpływ środka pomocy na osiągnięcie celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania przeważał nad potencjalne negatywnymi skutkami tego środka, takimi jak zakłócenia wymiany handlowej i konkurencji. Ocena, tzw. test bilansujący, dokonywana jest przez KE w dwóch etapach. W pierwszym etapie badane jest spełnienie przesłanek wskazanych w motywie 33 Wyt.pom.sieci, które zostaną przedstawione niżej. Jeśli wszystkie przesłanki są spełnione to w drugim etapie badania KE, zgodnie z motywem 34 porównuje pozytywne efekty środka pomocy 23
24 związane z osiąganiem celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania z potencjalnymi negatywnymi skutkami pomocy Pierwszy etap testu bilansującego Wspomniane wyżej przesłanki, określone w motywie 33 jako warunki konieczne są następujące: 1) przyczynianie się do osiągania celów stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania; 2) brak możliwości dostarczenia przez rynek dobra lub usługi ze względu na jego niedoskonałości lub istotne nierówności; 3) pomoc państwa jako właściwy instrument polityki; 4) istnienie efektu zachęty; 5) ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum; 6) ograniczenie skutków negatywnych; 7) przejrzystość. Poniższa tabela zawiera analizę uzasadniającą tezę, że w odniesieniu do rekomendowanych projektów modeli interwencji wszystkie przesłanki pierwszego etapu testu bilansującego będą spełnione. Zastrzec przy tym należy, że przesłanki wskazane poniżej zostaną spełnione o ile na każdym kolejnym etapie przygotowań i realizacji programów pomocowych opartych na I-szej osi POPC wszystkie szczegółowe warunki udzielania pomocy będą realizowane prawidłowo. Poniższa analiza ma jedynie charakter projekcji opartej na dotychczasowych założeniach schematów udzielania pomocy, przedstawionych w niniejszej analizie. 24
25 Tabela 3. Analiza realizacji przesłanek testu bilansującego Analiza realizacji przesłanki Ocena końcowa Przyczynianie się do osiągania celów stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania Przesłanka wskazana jest w motywie 36 Wyt.pom. sieci. Cele stanowiące przedmiot wspólnego zainteresowania zostały bliżej określone w strategii Europa 2020 z dnia 3 marca 2010 r. 23 Komisja określiła projekt przewodni: Europejską agendę cyfrową", której celem jest osiągnięcie trwałych korzyści ekonomicznych i społecznych z jednolitego rynku cyfrowego płynących z szybkiego i bardzo szybkiego Internetu i aplikacji interoperacyjnych; w praktyce oznacza to szerokopasmowy dostęp do Internetu dla wszystkich do roku 2013, dostęp do łączy o dużo większej prędkości transmisji danych (30 Mb/s i więcej) dla wszystkich do roku 2020 oraz dostęp do łączy o prędkości powyżej 100 Mb/s dla co najmniej 50% europejskich gospodarstw domowych". Ponadto, zgodnie z motywem 66 Wyt.pom.sieci, Komisja uznaje, że zapewniając wsparcie finansowe na potrzeby świadczenia usług dostępu szerokopasmowego na obszarach, na których łączność szerokopasmowa nie jest obecnie dostępna, państwa członkowskie działają na rzecz zapewnienia autentycznej spójności i rozwoju gospodarczego, stąd ich interwencje będą prawdopodobnie zgodne ze wspólnym interesem, o ile spełnione zostaną warunki związane ze strukturą środka pomocowego i potrzebą ograniczenia zakłóceń konkurencji. Głównym celem projektów realizowanych w ramach I-szej osi priorytetowej POPC są projekty dotyczące sieci dostępowej w obszarach białych NGA" zgodne z założeniami i celami Europejskiej Agendy Cyfrowej. 25 Spełniona Brak możliwości dostarczenia przez rynek dobra lub usługi ze względu na jego niedoskonałości lub istotne nierówności Zgodnie z motywem 37 Wyt.pom.sieci >>Niedoskonałość rynku<< istnieje wówczas, gdy rynek, pozostawiony samemu sobie, nie funkcjonuje, bez interwencji, w sposób zapewniający społeczeństwu efektywny rezultat. Inny cel leżący we wspólnym interesie wskazywanym przez KE w motywie 39 Wyt.pom.sieci wiąże się z równością. Jak wskazano wyżej projekty realizowane w ramach I-szej osi priorytetowej POPC ukierunkowane będą na obszary białe. Z natury rzeczy są to obszary, na których dostęp społeczeństwa i przedsiębiorców do Internetu, a tym samym do usług społeczeństwa informacyjnego, jest znacznie ograniczony w stosunku do dostępu na obszarach, gdzie sieci są Spełniona
26 Analiza realizacji przesłanki Ocena końcowa rozwinięte. Tak więc realizacja przedmiotowych projektów służyć będzie realizacji celów równościowych, jak wskazano w motywie 39 Wyt.pom.sieci polegających na poprawieniu dostępu wszystkich członków społeczeństwa do podstawowego środka komunikacji i udziału w życiu społecznym, jak również wolności wypowiedzi, co przyczynia się do poprawy spójności społecznej i terytorialnej. Pomoc państwa jako właściwy instrument polityki oraz struktura środka Jak wskazano w motywie 40 Wyt.pom.sieci Interwencja publiczna w celu wsparcia rozwoju sieci szerokopasmowych może mieć miejsce na szczeblu władz centralnych, regionalnych lub gminnych. Przy czym wymagane jest zapewnienie właściwej koordynacji działań. Realizacja projektów POPC ze szczebla władz centralnych, według ścisłych planów, taką koordynację zapewnia. W POPC dokonano alokacji środków na poszczególne osie priorytetowe, w tym na I-szą. Podstawą do określania alokacji środków na poszczególne osie priorytetowe POPC są dokumenty strategiczne, będące jednocześnie wypełnieniem warunkowości ex-ante dla Celu Tematycznego 2, a więc Narodowy Plan Szerokopasmowy i Plan Zintegrowanej Informatyzacji Państwa. Według NPS-u, aby stworzyć infrastrukturę szerokopasmowego internetu, która pozwoli osiągnąć cele Agendy Cyfrowej, potrzebne jest 17,25 mld PLN. Ze względu na ekonomikę sieci NGA, kwestia ta nie może być rozwiązana z użyciem stymulowania popytu lub interwencjiiregulacyjnej. Również polityka regulacyjna (regulacja ex ante) nie jest w stanie wywołać odpowiedniej skali inwestycji, która mogłaby się przyczynić do zmniejszenia przepaści cyfrowej występującej na niektórych terenach. Tak więc przyznanie pomocy publicznej na budowę sieci dostępowej jest jedynym sposobem realizacji Agendy Cyfrowej. Rekomendowane modele interwencji publicznej realizują wskazane założenia. Istnienie efektu zachęty Zgodnie z motywem 45 Wyt.pom.sieci w sprawie sieci szerokopasmowych, w odniesieniu do efektu zachęty stworzonego przez środek pomocy należy sprawdzić, czy dana inwestycja w sieć szerokopasmową nie zostałaby podjęta w tych samych ramach czasowych bez pomocy ze strony państwa. Służyć temu ma analiza Spełniona Spełniona 26
27 Analiza realizacji przesłanki Ocena końcowa oparta na modelu analitycznym oraz konsultacje publiczne dotyczące białych obszarów. Sposób wyznaczenia obszarów interwencji został przedstawiony w rozdziale Ostateczne wyznaczenie obszarów interwencji podlegać będzie weryfikacji w drodze konsultacji publicznych. Dzięki przeprowadzonym analizom oraz konsultacjom będzie można stwierdzić, że na obszarach wyznaczonych do interwencji nie byłoby inwestycji w sieć dostępową bez wsparcia publicznego. A zatem pomoc publiczna zachęcać będzie operatorów do podejmowania inwestycji w tych obszarach. Ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum Zgodnie z motywem 46 Wyt.pom.sieci do minimum należy ograniczyć pomoc państwa oraz potencjalne zakłócenia konkurencji. W związku z tym, że celem planowanej interwencji publicznej jest wyeliminowanie różnic terytorialnych w dostępie do infrastruktury NGA oraz zapewnienie zasięgu sieci dla jak największej liczby gospodarstw domowych, przy dostępnej puli środków z I-szej osi POPC, ograniczenie pomocy do minimum polega, zgodnie z rekomendacjami szczegółowo opisanymi w Rozdziale 4 na: 1) określeniu dla każdego obszaru interwencji, na podstawie złożonego modelu inżynierskiego i ekonomicznego, niezbędnej wysokości dofinansowania, która umożliwi realizację inwestycji i działanie beneficjenta w sposób trwały (działanie przynajmniej w okresie trwałości projektu) i racjonalny (tj. podejmowany przez beneficjenta projektu w oparciu o racjonalne przesłanki gospodarcze); 2) określeniu dla każdego obszaru interwencji minimalnego zobowiązania pokryciowego oraz maksymalnej kwoty dofinansowania, w taki sposób, aby środki z I-szej osi POPC zostały wydatkowane w sposób najbardziej efektywny; 3) wyborze wniosków o dofinansowanie projektów na podstawie kryteriów konkursowych, które przede wszystkim zapewniają maksymalizację zasięgu inwestycji, a ponadto uwzględniają minimalizację kwoty pomocy. Spełniona Ograniczenie skutków negatywnych na konkurencję i wymianę handlową Zgodnie z motywem 47 Wyt.pom.sieci zakłócenie konkurencji w wyniku udzielonej pomocy beneficjentowi może skutkować ograniczeniem lub 27 Spełniona, pod warunkiem
28 Analiza realizacji przesłanki nawet zaprzestaniem działalności prowadzonej przez konkurentów beneficjenta pomocy. Ponadto Komisja zwraca uwagę, że ( ) jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że beneficjent pomocy, który ma zostać wybrany w następstwie konkurencyjnej procedury wyboru, będzie przedsiębiorstwem, które już posiada dominującą pozycję na rynku lub może ją uzyskać ze względu na inwestycję finansowaną przez państwo, środek pomocy mógłby osłabić presję konkurencyjną, jaką mogą wywierać konkurenci. Nie oznacza to jednak, że udzielenie pomocy takiemu przedsiębiorcy co do zasady jest niezgodne z rynkiem wewnętrznym. Konieczne jest jednak szczegółowe zbadanie kwestii zakłócenia konkurencji według przesłanek określonych i opisanych szczegółowo w motywie 78 Wyt.pom.sieci, omówionych szczegółowo w dalszej części analizy (drugi etap testu bilansującego). Zakłada się, że wszystkie wskazane przesłanki, będą spełnione. Przejrzystość Jak wskazano w motywie 48 Wyt.pom.sieci wymóg przejrzystości odnosi się do przyznawania pomocy, a w szczególności do zapewnienia państwom członkowskim, podmiotom gospodarczym, wszelkim osobom zainteresowanym oraz Komisji łatwego dostępu do wszystkich stosownych aktów i informacji na temat pomocy przyznawanej na ich podstawie. Szczegółowe wymogi dotyczące opisane są w motywie 78 Wyt.pom.sieci i szerzej zostaną omówione w dalszej części opracowania. Ocena końcowa spełnienia wszystkich przesłanek drugiego etapu testu bilansującego Spełniona Źródło: opracowanie własne. Drugi etap testu bilansującego - ogólne porównanie oraz warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym w celu ograniczenia zakłóceń konkurencji. Zgodnie z motywem 49 Wyt.pom.sieci program pomocy państwa dotyczący sieci szerokopasmowych powinien gwarantować dodatni ogólny bilans jego efektów. Na podstawie motywu 50 Wyt.pom.sieci należy wskazać, że efektem pomocy powinna być budowa nowej infrastruktury, która inaczej by nie powstała, co daje dodatkową przepustowość i szybkość na rynku oraz zapewnia klientom niższe ceny i większe możliwości wyboru, a także wyższą jakość i innowacyjność. Dzięki temu konsumenci uzyskaliby większy dostęp do zasobów on-line, co w połączeniu ze zwiększoną ochroną konsumenta w tym obszarze, będzie prawdopodobnie stymulować wzrost popytu. Przyczyni się do zakończenia procesu tworzenia jednolitego rynku cyfrowego oraz przyniesie korzyści całej gospodarce UE.. Motyw 51 mówi o skokowej zmianie, którą odnosi się do zachowania wybranego oferenta, który podejmie znaczące nowe inwestycje w sieć 28
29 szerokopasmową oraz do tego, że dotowana infrastruktura stwarza znaczące nowe możliwości na rynku pod względem dostępności usługi dostępu szerokopasmowego i przepustowości, szybkości i konkurencji. Zgodnie z założeniami realizacji projektów w ramach I-szej osi priorytetowej POPC efekt ten będzie uzyskany. Powstanie bowiem nowa infrastruktura szerokopasmowa w obszarach, w których, bez wsparcia publicznego, przedsiębiorcy telekomunikacyjni nie prowadziliby działań inwestycyjnych. Realizowane projekty wiązać się będą ze znacznym zaangażowaniem środków inwestorów prywatnych. Nowa infrastruktura, o wysokich parametrach technicznych, powstanie w obszarach, w których dotąd bądź nie było żadnej infrastruktury bądź istniała wyłącznie sieć podstawowa. Powstająca infrastruktura będzie umożliwiała duże przepływności oraz umożliwi świadczenie zaawansowanych usług społeczeństwa informacyjnego. Można również założyć, że dzięki wsparciu publicznemu oraz polityce regulacyjnej klientom będą oferowane lepsze usługi i większe możliwości wyboru, a także dostęp do zasobów on-line. Topologia sieci oraz polityka regulacyjna sprawią, że nowopowstająca sieć będzie pro konkurencyjna. Te działania, wraz z działaniami zaplanowanymi w II-iej i III-ej osi priorytetowej POPC stymulować będą wzrost popytu na usługi internetowe. Pobudza również działania inwestycyjne przedsiębiorców telekomunikacyjnych będących osobami trzecimi, do zaoferowania odbiorcom końcowym usług internetowych. Realizowane projekty przyczynią się do osiągnięcia celów Agendy Cyfrowej i tym samym przyniosą korzyść całej gospodarce UE. Podsumowując tę część rozważań uznać należy, że test bilansujący daje wynik pozytywny, tj. pozytywne skutki pomocy przeważają nad negatywnymi Test zgodności Udzielenie pomocy państwa na rozwój sieci NGA (zgodnie z definicją takich sieci zawartą w motywach 57 i 58 Wyt.pom.sieci), jest możliwe, o ile warunki pomocy przejdą tzw. test zgodności, opisany w sekcjach 3.4. Struktura środka i potrzeba ograniczenia zakłóceń konkurencji oraz 3.5. Wsparcie szybkiej budowy/rozbudowy sieci NGA (motywy Wyt.pom.sieci). Warunki te wyznaczają zarówno ramy dla konstrukcji dotyczącej sposobu udzielania wsparcia jak i mają wpływ na regulacje planowanych sieci. Dlatego też konieczne jest omówienie tych warunków ze wskazaniem wniosków dla projektowanego modelu interwencji. Poniższa tabela zawiera analizę uzasadniającą tezę, że w odniesieniu do rekomendowanych projektów modeli interwencji wszystkie przesłanki testu zgodności będą spełnione. 29
30 Tabela 4. Analiza realizacji przesłanek testu zgodności Analiza realizacji przesłanki Szczegółowe mapy i analiza zasięgu Pomoc przyznawana beneficjentom w ramach I-szej osi priorytetowej POPC będzie alokowana ze wskazaniem obszarów, na których dopuszczalna będzie interwencja. Alokacja środków zostanie dokonana na podstawie szczegółowej analizy istniejącej infrastruktury szerokopasmowej, oraz wielu innych czynników ekonomicznospołecznych, tak jak opisano w dalszej części analizy. W efekcie obszarami interwencji są tylko te obszary, na których interwencja państwa jest konieczna i dopuszczalna. Mapy obszarów powinny zostać opracowane na takim poziomie szczegółowości, aby możliwa była analiza każdego obszaru osobno, tj. jeśli zostanie przyjęte, że obszar NGA odpowiada: - miejscowości - mapa powinna przedstawiać miejscowości jako punkty wraz z informacją czy stanowią one biały, szary czy czarny obszar NGA (bez konieczności przedstawienia bardziej szczegółowych danych); - części miejscowości - mapa powinna przedstawiać poszczególne budynki wraz z zaznaczeniem zasięgów białych, szarych i czarnych obszarów NGA. Ocena końcowa Spełniona W przypadku danych w postaci tabelarycznej, jeżeli zostanie przyjęte, że obszar NGA oznacza całą miejscowość, wtedy jedna miejscowość powinna odpowiadać jednemu rekordowi w tabeli. Jeżeli natomiast obszar NGA stanowiłby część miejscowości, wtedy konieczne będzie określenie dokładnej listy wszystkich punktów adresowych wchodzących w skład każdego obszaru NGA. Mapy oraz zestawienia tabelaryczne dla obszarów interwencji (mapy i tabele alokacji środków) powinny zostać opracowane w taki sposób, aby możliwe było określenie, które obszary białe NGA znajdują się na ich obszarze. Konsultacje społeczne Zgodnie z motywem 78 pkt b Wyt.pom.sieci państwa członkowskie powinny w adekwatny sposób rozpowszechniać informacje o najważniejszych cechach środka oraz o wybranych obszarach docelowych, publikując istotne informacje dotyczące projektu oraz zapraszając do przekazywania uwag. Konsultacje mają na celu weryfikację wyników procedury tworzenia map, tak aby do minimum Spełniona 30
31 Analiza realizacji przesłanki Ocena końcowa zmniejszyć zakłócenia konkurencji w odniesieniu do istniejących operatorów oraz operatorów, którzy zaplanowali inwestycje na najbliższą przyszłość( ). Mapy służą jako podstawowe narzędzie definiowania obszarów białych", szarych" i czarnych". Zakłada się, że mapy białych obszarów NGA zostaną zaprezentowane publicznie oraz poddane szerokim konsultacjom społecznym. Każda zainteresowana strona będzie miała możliwość przedstawienia swoich uwag. W wyniku przeprowadzonych konsultacji będzie możliwe dokonanie korekty mapy. Konkurencyjna procedura wyboru Kolejnym warunkiem wynikającym z Wyt.pom.sieci (motyw 78 pkt c) jest to, aby beneficjent pomocy był wybierany zgodnie z procedurą przeprowadzaną zgodnie z duchem i zasadami unijnych dyrektyw o zamówieniach publicznych. Celem jest zapewnienie przejrzystości postępowania i konkurencyjnej procedury wyboru. Procedura taka musi zapewniać równe i niedyskryminacyjne traktowanie wszystkich oferentów oraz obiektywne kryteria oceny. Służyć ma ona ograniczeniu kosztów budżetowych, zmniejszeniu do minimum potencjalnej pomocy państwa oraz ograniczeniu wybiórczego charakteru środka. Informacje o wszystkich prowadzonych postępowaniach muszą się znajdować na jednej, centralnej stronie internetowej na szczeblu krajowym. Spełniona Planowane procedury konkursowe, mające na celu wyłonienie beneficjentów pomocy, prowadzone będą według przytoczonych zasad. Jak wskazano w dalszych rozdziałach niniejszej analizy kryteria wyboru (i ich waga) będą określone z góry. Procedura będzie jawna, otwarta i konkurencyjna. Oferta najkorzystniejsza pod względem ekonomicznym Zgodnie z motywem 78 pkt d Wyt.pom.sieci zakłada się, że umowa zostanie zawarta z wnioskodawcą, który przedstawi najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę. Kryteria wyboru, jak wskazano w Rozdziale 4.4. będą w pierwszej kolejności dotyczyć zasięgu sieci oraz jakości świadczonych usług (podział na 2 klasy usług). W dalszej kolejności będą kryteria związane z wysokością wnioskowanej pomocy. Ponadto, zgodnie z motywem 80 pkt b) Wyt.pom.sieci w kryteriach Spełniona 31
32 Analiza realizacji przesłanki Ocena końcowa udzielania powinien być zawarty zapis, że oferenci proponujący model wyłącznie hurtowy, model wyłącznie pasywny lub obydwa modele 11, otrzymują punkty dodatkowe. Ponieważ, jak wskazano dalej, rekomenduje się oparcie programów pomocowych o przepisy Rozporządzenia 651/2014, a zgodnie z przepisami art. 14 ust. 10 pkt. b i art. 52 ust. 5 tego aktu prawnego, operatorzy beneficjenci projektów muszą oferować dostęp pasywny i aktywny do świadczonych usług przyjęto, że (jak wskazano w rozdziale 4.4.1) rezygnacja beneficjenta ze świadczenia usług aktywnych nie będzie stanowiła kryterium wyboru oferty. Zaproponowano jednak jako kryterium rezygnację przez oferenta ze świadczenia usług detalicznych. W takim przypadku otrzyma on dodatkowe punkty. Każde z wybranych kryteriów jakościowych będzie miało z góry przypisaną wagę. Kryteria wyboru beneficjenta będą szczegółowo określone przed zaproszeniem do składania ostatecznych ofert. Zakłada się, iż wynikiem procedury wyboru będzie maksymalizacja skutku pomocy przy minimalizacji potencjalnych korzyści zapewnionych wyłonionemu operatorowi, co powinno przyczynić się do ograniczenia wydatkowania środków publicznych i jest zgodne z postanowieniami Wyt.pom.sieci Rekomendacje co do kryteriów wyboru, spełniające wskazane wyżej wymogi Wyt.pom.sieci przedstawiono w rozdziale 4.4. niniejszego opracowania. Neutralność technologiczna Przesłanka neutralności technologicznej wskazana jest w motywie 78 pkt. e Wyt.pom.sieci. Wyraża się ona w niefaworyzowaniu lub nie wykluczaniu w procedurze wyboru żadnego określonego rodzaju technologii lub platformy sieciowej. Z drugiej strony należy mieć na względzie treść motywu 57 (wraz z przypisem 70 i 71) Wyt.pom.sieci, która odnosi się do definicji sieci NGA. Projektowane warunki konkursowe, bliżej wskazane w rozdziale 4.4 nie będą preferowały lub wykluczały żadnej konkretnej technologii, o ile Spełniona 11 Za model hurtowy uznać należy taki, w którym świadczone są jedynie usługi dostępu hurtowego, zgodnie z definicją dostępu hurtowego określoną w art. 2 pkt 136 Rozporządzenia 651/2014. a beneficjent projektu rezygnuje ze świadczenia usług detalicznych. Model wyłącznie pasywny oznacza model wyłącznie hurtowy, w którym beneficjent projektu rezygnuje dodatkowo ze świadczenia aktywnych usług hurtowych (tj. usług transmisyjnych) i świadczy wyłącznie usługi dostępu do infrastruktury pasywnej. 32
33 Analiza realizacji przesłanki Ocena końcowa zaproponowana technologia zapewni wymagane i ściśle określone parametry związane z jakością świadczonych usług. Sieć musi również być tak zbudowana, aby bez względu na rodzaj stosowanej technologii, każdy operator będący stroną trzecią, stosujący wybraną przez siebie technologię, mógł świadczyć na tej infrastrukturze usługi detaliczne. Wykorzystanie istniejącej infrastruktury Biorąc pod uwagę, iż wykorzystanie istniejącej infrastruktury może przyczynić się do znacznego obniżenia kosztów inwestycji budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych, należy, zgodnie z motywem (78) pkt f zachęcać oferentów do wykorzystania istniejącej infrastruktury w celu unikania niepotrzebnego i nieekonomicznego powielania zasobów oraz w celu zmniejszenia finansowania ze środków publicznych. Istotne jest jednak to, aby fakt posiadania już istniejącej infrastruktury nie stanowił czynnika faworyzującego właściciela takiej infrastruktury w ubieganiu się o wsparcie publiczne. Dlatego Wyt.pom.sieci we wspomnianym motywie nakładają na właściciela (lub podmiot kontrolujący) infrastruktury, który zamierza konkurować z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi o środki publiczne, dwa obowiązki: 1) poinformowanie organu przyznającego pomoc oraz krajowego organu regulacyjnego o tej infrastrukturze na etapie konsultacji społecznych; 2) zapewnienie innym oferentom wszystkich istotnych informacji w takim terminie, który pozwoliłby tym oferentom na uwzględnienie wspomnianej infrastruktury w ich ofertach. Spełniona Uznać należy, że nie spełnienie choćby jednego z tych obowiązków wyklucza możliwość wykorzystania, przez podmiot będący właścicielem bądź kontrolujący, istniejącej infrastruktury. Wskazane reguły powinny zatem znaleźć swoje odzwierciedlenie w konstrukcji pomocowych zasad planowanych konkursów. Biorąc powyższe pod uwagę, beneficjenci pomocy będą uprawnieni, tam gdzie będzie to uzasadnione ekonomicznie i prawnie, do pozyskania istniejącej infrastruktury. Zwrócić jednak należy w tym miejscu uwagę na kwestie dotyczące zaliczenia dzierżawy do kosztów kwalifikowalnych, o czym szerzej napisano w innej części opracowania. Dostęp hurtowy Wyt.pom.sieci regulują kwestie dostępu hurtowego do sieci NGA w Spełniona 33
34 Analiza realizacji przesłanki Ocena końcowa motywie 78 pkt g oraz w motywie 80 pkt a. Beneficjent pomocy jest obowiązany oferować efektywny dostęp hurtowy do dotowanej infrastruktury przez co najmniej 7 lat, z zastrzeżeniem prawa dostępu do kanałów lub słupów, które powinno być nieograniczone czasowo. Po minimum 7-mio letnim okresie infrastruktura podlega wyłącznie powszechnie obowiązującym przepisom. Obowiązki dotyczące dostępu hurtowego wynikające z Wyt.pom.sieci nie wyłączają ewentualnych, dalej idących zobowiązań regulacyjnych, nakładanych przez krajowy organ regulacyjny. W planowanej interwencji w ramach I-szej osi POPC zakłada się, zgodnie z Wyt.pom.sieci, że beneficjent pomocy będzie obowiązany do umożliwienia przez okres 7 lat każdemu zainteresowanemu podmiotowi, efektywnego hurtowego dostępu do dotowanej infrastruktury szerokopasmowej na zasadach niedyskryminacji i przejrzystości. Dla szczegółowego określenia zakresu dostępu punkt odniesienia stanowić powinny decyzje nakładające obowiązki dostępu na przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej zgodnie z art. 34 i nast. Prawa telekomunikacyjnego. Obowiązki związane z dostępem będzie nadzorował Prezes UKE. Sprawiedliwe i niedyskryminacyjne traktowanie Kwestie dotyczące sprawiedliwego i niedyskryminacyjnego traktowania, o którym mowa w motywie 80 pkt b Wyt.pom.sieci, zostały przybliżone powyżej w punktach Oferta najkorzystniejsza pod względem ekonomicznym oraz Dostęp hurtowy. Spełniona Ceny za dostęp hurtowy Ceny za dostęp hurtowy do dotowanej sieci powinny być określone na podstawie analizy porównawczej opartej na zasadach ustalania cen określonych przez krajowy organ regulacyjny oraz na punktach odniesienia przy uwzględnieniu pomocy, jaką uzyskał beneficjent. Spełniona A zatem, działalność beneficjentów pomocy prowadzona na dotowanej infrastrukturze będzie poddana regulacji w zakresie oferowanych przez nich cen. Zgodnie z motywem 78 h Wyt.pom.sieci określenie wysokości cen za dostęp hurtowy będzie się opierać na średnich cenach podobnych usług na bardziej konkurencyjnych obszarach, a w przypadku, gdy oferta referencyjna nie jest dostępna, ceny 34
35 Analiza realizacji przesłanki Ocena końcowa hurtowe i warunki dostępu powinien określać Prezes UKE. Monitorowanie i mechanizm wycofania Wyt.pom.sieci przewidują konieczność stałego monitorowania realizacji projektu przez cały czas jego trwania. Konieczne jest również przewidzenie mechanizmu wycofania zgodnie ze szczegółowymi zasadami opisanymi w motywie 78 pkt i Wyt.pom.sieci. Celem jest uniknięcie ewentualnej nadpłaty pomocy. Spełniona Zgodnie z tymi postanowieniami należy założyć, że realizowane w ramach I-szej osi priorytetowej POPC projekty będą regularnie analizowane i monitorowane, tak aby zapewnić możliwość odzyskania przyznanej pomocy, jeżeli beneficjent nie będzie spełniał wymogów (przy czym mechanizm wycofania będzie miał zastosowanie o ile będzie spełniona przesłanka określona w art. 52 ust. 7 Rozporządzenia 651/2014). Założenie to powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w umowach zawieranych z beneficjentami. Dodatkowo wygenerowane zyski z tytułu eksploatacji sieci będą zwracane przez beneficjenta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z postanowieniami Rozporządzenia 651/2014. Przejrzystość Wszystkie kluczowe informacje dotyczące realizowanych projektów, szczegółowo określone w motywie 78 pkt j Wyt.pom.sieci powinny być opublikowane przez państwo członkowskie na jednej, centralnej stronie internetowej. Wydaje się, że w Polsce stronę taką powinien prowadzić podmiot, który będzie dysponował wiedzą o wszystkich programach wsparcia publicznego dla budowy sieci, nie tylko o programach realizowanych w ramach I-szej osi priorytetowej POPC. Podmiot taki musi zostać wyposażony w odpowiednie środki dla realizacji takiego zadania oraz dysponować odpowiednią wiedzą i doświadczeniem. Obowiązki informacyjne spoczywają również na beneficjencie. Dotyczą one w szczególności jego infrastruktury powstającej ze wsparciem publicznym. Spełniona Źródło: opracowanie własne. Biorąc pod uwagę powyższą analizę przyjąć należy, iż test zgodności daje wynik pozytywny. 35
36 2.3.4 Uwagi końcowe dotyczące planowanej interwencji w kontekście Wytycznych UE w sprawie stosowania reguł pomocy państwa w odniesieniu do szybkiej budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych Podsumowując rozważania dotyczące modelu planowanej interwencji pod kątem Wyt.pom.sieci należy stwierdzić, iż planowany sposób interwencji powinien pozwolić na spełnienie wszystkich przesłanek pozwalających uznać planowaną interwencję publiczną za zgodną z unijnymi zasadami pomocy publicznej w odniesieniu do szybkiej budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych. Warunkiem jest prawidłowe wdrożenie przepisów dotyczących udzielania pomocy publicznej. 36
37 3. REKOMENDACJE W ZAKRESIE LEGISLACJI I REGULACJI 3.1 Implementacja Dyrektywy 2014/61/UE W dniu 15 maja 2014 roku uchwalono Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej. Wdrożenie przepisów Dyrektywy ma przyczynić się do osiągnięcia celów Europejskiej Agendy Cyfrowej. Część postanowień Dyrektywy 2014/61/UE znajduje swoje odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach, w szczególności w przepisach megaustawy. Jednakże nawet te przepisy wymagają szczegółowej analizy i przeglądu pod kątem przepisów Dyrektywy 2014/61/UE. Jednocześnie wiele z postanowień Dyrektywy 2014/61/UE będzie wymagało implementacji. Prace dotyczące rychłej implementacji Dyrektywy 2014/61/UE prowadzone są w MAiC we współpracy z innymi podmiotami w szczególności z Prezesem UKE. prowadzone są w MAiC we współpracy z innymi podmiotami w szczególności z UKE. Na mocy art. 13 Dyrektywy 2014/61/UE przepisy mające na celu wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów Dyrektywy powinny zostać ogłoszone do dnia 1 stycznia 2016, a wejść w życie najpóźniej w dniu 1 lipca 2016 r. tj. po półrocznym vacatio legis. Jednakże ze względu na planowane terminy uruchamiania inwestycji infrastrukturalnych finansowanych w ramach perspektywy finansowej , a w szczególności inwestycji realizowanych w ramach I-szej osi priorytetowej POPC, implementacja przepisów Dyrektywy 2014/61/UE powinna zostać dostosowana do tych terminów. Tym samym uznać należy, że przepisy te powinny zacząć obowiązywać wcześniej w stosunku do terminów zakreślonych w Dyrektywie 2014/61/UE, nie później niż z dniem 1 lipca 2016 r Przyspieszenie i ułatwienie procesów inwestycyjnych W ramach Memorandum Szerokopasmowego prowadzone są prace dotyczące przygotowania zmiany szeregu przepisów, które mają na celu przyspieszenie i ułatwienie procesów inwestycyjnych dotyczących budowy sieci szerokopasmowych. Prace te powinny być skoordynowane z pracami dotyczącymi implementacji Dyrektywy 2014/61/UE. Nowe przepisy ustawowe, podobnie jak przepisy implementujące wspomnianą dyrektywę, powinny zacząć obowiązywać nie później niż z dniem 1 stycznia 2016 r. Dawałoby to większą pewność prawną dla inwestorów realizujących projekty z I-szej osi POPC Postulaty de lege ferenda dotyczące zmniejszenia ryzyka związanego ze zgłaszaniem zainteresowania przeprowadzeniem inwestycji, mającym na celu zablokowanie inwestycji podmiotów trzecich motyw 65 Wytycznych budowy sieci Szczegółowe wskazanie obszarów interwencji winno być oparte na mapie identyfikującej obszary białe NGA, która musi powstać m.in. w oparciu o prowadzone konsultacje 37
38 społeczne. W motywie 65 Wyt.pom.sieci Komisja Europejska zwraca uwagę na ryzyko, że wyrażenie zainteresowania przeprowadzeniem inwestycji ze środków prywatnych przez prywatnego inwestora może opóźnić udostępnienie usług dostępu szerokopasmowego na danym obszarze docelowym. W jego wyniku dany obszar utraci bowiem cechę obszaru białego, kwalifikującą taki obszar do objęcia go interwencją publiczną. Możliwe jest bowiem, że wyrażenie zainteresowania nie zostanie poparte przystąpieniem do zrealizowania deklarowanej inwestycji lub jej wykonaniem. W obecnym stanie prawnym wyrażenie zainteresowania nie rodzi dla podmiotu, który takowe wyraził, skutków o charakterze zobowiązującym do wykonania inwestycji i jej zakończenia. Nie powoduje także jakichkolwiek konsekwencji z powodu niewykonania lub nienależytego wykonania takiej inwestycji w określonym terminie. W związku z powyższym, uzasadnione jest rozważenie wprowadzenia regulacji prawnych zawierających w szczególności mechanizmy wskazane w Wyt.pom.sieci, w tym: 1) tryb i termin, w którym organ przyznający pomoc uzyskuje od podmiotu wyrażającego zainteresowanie wykonaniem inwestycji pisemne zobowiązanie do wykonania inwestycji komercyjnych na warunkach przedstawionych przez organ. Zobowiązanie takie mogłoby być dokonywane, zgodnie z propozycjami Wyt.pom.sieci w formie stosownej umowy, w której określone zostałyby zobowiązania dotyczące inwestycji, przy czym przepisy musiałyby wyraźnie określać podstawę prawną do zawarcia takiej umowy oraz jej konieczne elementy. Wyt.pom.sieci wskazują, że konsekwencją niedotrzymania umowy przez inwestora prywatnego, tj. nie prowadzenie przez niego określonej inwestycji powinno być umożliwienie organowi przyznającemu pomoc kontynuowanie realizacji planów związanych z inwestycją publiczną; 2) określenie zasad monitorowania i sprawozdawania wykonywania inwestycji przez dany podmiot i uzyskiwania akceptacji realizacji poszczególnych etapów inwestycji przez właściwy organ oraz odbioru końcowego inwestycji; 3) określenie skutków niewykonania lub nienależytego wykonania poszczególnych etapów lub całej inwestycji dla podmiotu zobowiązanego do jej wykonania, a także skutków w postaci podjęcia interwencji w postaci pomocy publicznej przez organ przyznający pomoc publiczną. Dla podmiotu zobowiązanego skutki te mogły by obejmować karę grzywny wedle zasad znanych z prawa konkurencji czy prawa telekomunikacyjnego, kary umowne lub wykluczenie takiego podmiotu z udziału w przyszłych postępowaniach dotyczących udzielenia pomocy publicznej; 4) przepisy ustrojowe, określające organ właściwy do prowadzenia postępowania w przedmiocie wymierzania kary administracyjnej (na wniosek organu przyznającego pomoc). Mając na uwadze wymóg określony w art. 87 ust. 1 oraz art. 7 Konstytucji RP, właściwym miejscem uregulowania prawnych reguł dotyczących powyższych kwestii są przepisy rangi ustawowej, jako że regulowana materia wiąże się z udzieleniem organowi władzy publicznej uprawnień do nakładania na podmioty prywatne określonych obowiązków łącznie z sankcjami przewidzianymi za niewykonanie tych obowiązków. 38
39 Wydaje się, że aktem prawnym właściwym merytorycznie do uregulowania powyższych kwestii jest megaustawa Postulaty de lege ferenda dotyczące regulacji cen Zgodnie z art. 52 ust. 6 Rozporządzenia 651/2014 cena dostępu hurtowego do infrastruktury budowanej ze wsparciem publicznym opierać się ma na zasadach ustalania cen określonych przez krajowy organ regulacyjny i na punktach odniesienia obowiązujących w innych, porównywalnych, bardziej konkurencyjnych obszarach państwa członkowskiego lub Unii, z uwzględnieniem pomocy otrzymanej przez operatora sieci. Podobnie brzmią zapisy motywu 78 pkt h Wyt.pom.sieci, zgodnie z którymi określenie wysokości cen za dostęp hurtowy będzie się opierać na średnich cenach podobnych usług na bardziej konkurencyjnych obszarach, a w przypadku gdy oferta referencyjna nie jest dostępna, ceny hurtowe i warunki dostępu powinien określać organ regulacyjny. Prezes UKE nie dysponuje obecnie kompetencjami prawnymi do uregulowania wskazanych wyżej kwestii. W związku z tym postuluje się przeprowadzenie odpowiednich zmian w Prawie telekomunikacyjnym, względnie w megaustawie. W przypadku, gdyby nie było możliwe przeprowadzenie zmian ustawowych kwestie związane z określeniem cen dostępu hurtowego muszą być uregulowane w umowach zawieranych między organem udzielającym pomocy a beneficjentami projektów. Rola Prezesa UKE w takim wypadku, zgodnie z treścią motywu 78 lit. h Wyt.pom.sieci powinna mieć charakter opiniodawczy i doradczy względem organów przyznających pomoc Podsumowanie postulatów zmian ustawowych Z uwagi na przyjęty harmonogram wydatkowania środków pomocowych (patrz rozdział 4.3) oraz realizacji I-szej osi POPC rekomenduje się, aby prace legislacyjne dotyczące wskazanej materii zakończyć jak najszybciej, tak aby nowe przepisy obowiązywały przynajmniej w trakcie prowadzenia konsultacji dotyczących wyznaczenia obszarów białych na potrzeby drugiej tury konkursów. 3.2 Podstawa prawna interwencji Zakres i sposób interwencji w ramach I-szej osi POPC będzie determinowany przez przyjętą podstawę prawną. Analiza przepisów prawa wskazuje, iż istnieje szereg możliwych (przynajmniej teoretycznie) modeli prawnych interwencji publicznej w zakresie budowy sieci NGA, opartych na różnych podstawach prawnych. Dla przygotowania niniejszych rekomendacji rozważano następujące modele: 1) Jeden program pomocowy (lub kilka programów) 12 obejmujący całość interwencji I-szej osi POPC oparty na decyzji notyfikacyjnej Komisji Europejskiej; 12 Na tym etapie rozważań dla wyboru modelu kwestia jednego lub więcej notyfikowanych programów pomocowych jest bez znaczenia. 39
40 2) Jeden program pomocowy obejmujący całość interwencji I-szej osi POPC oparty na przepisach Rozporządzenia 651/ ; 3) Dwa programy pomocowe: jeden oparty na decyzji notyfikacyjnej Komisji Europejskiej, a drugi na przepisach Rozporządzenia 651/ ; 4) Dwa programy pomocowe oparte na Rozporządzeniu 651/2014: jeden na art. 14 i drugi na art Jeden program pomocowy (lub kilka programów) obejmujący całość interwencji I-szej osi POPC oparty na decyzji notyfikacyjnej Komisji Europejskiej W przypadku przeprowadzenia procedury notyfikacyjnej programu pomocowego, KE przeprowadzi kompleksową ocenę zgodności planowanej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Zgodnie z Wyt.pom.sieci, KE zasadniczo przeprowadza ocenę zgodności schematu na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Ocena ta dokonywana będzie przez Komisję z uwzględnieniem całokształtu szczegółowych zasad i wymagań określonych we wspomnianych wytycznych. Aby można było uznać środek pomocowy za zgodny ze wspólnym rynkiem, powinien on spełniać m.in. przesłanki szczegółowo omówione w Rozdziale Jeśli wszystkie warunki niezbędne będą spełnione, Komisja porówna pozytywne efekty pomocy związane z osiąganiem celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania z potencjalnymi negatywnymi skutkami pomocy. Wniosek notyfikacyjny będzie musiał zawierać szczegółowe uzasadnienie, że planowana pomoc spełnia wszystkie warunki określone w Wyt.pom.sieci np. dotyczące ograniczenia pomocy do niezbędnego minimum. Główną zaletą notyfikacji programu (lub programów pomocowych) jest to, że daje zarówno organom publicznym, jak i beneficjentom, pewność prawną co do stosowanego środka interwencji. Jest metodą sprawdzoną i znaną z realizacji projektów w perspektywie finansowej Ponadto potencjalnie daje większe możliwości niż programy pomocowe oparte o przepisy Rozporządzenia 651/2014, w zakresie kształtowania reguł rządzących udzielaną pomocą, przykładowo w zakresie kwalifikowalności kosztów dzierżawy infrastruktury. Jednakże procedura notyfikacji jest długotrwała. Na podstawie dotychczasowych doświadczeń zakładać należy, że może on trwać nawet do 24 miesięcy. Biorąc więc pod uwagę zakładany kalendarz realizacji projektów w ramach I-szej osi priorytetowej POPC oraz przytoczone uwagi, scenariusz oparty w całości na decyzji notyfikacyjnej należy wykluczyć. 13 Na art. 14 albo art. 52 Rozporządzenia 651/2014 (ze wskazaniem na art. 52 ze względu na dopuszczalną intensywność pomocy), przy czym na tym etapie rozważań, dla wyboru modelu, szczegółowa podstawa prawna ma znaczenie drugorzędne. 14 j.w. 40
41 3.2.2 Jeden program pomocowy obejmujący całość interwencji I-szej osi POPC oparty na przepisach Rozporządzenia 651/2014 Realizacja I-szej osi priorytetowej POPC w oparciu o jeden program pomocowy, dla którego podstawę prawną stanowi Rozporządzenie 651/2014, prima facie wydaje się dobrym rozwiązaniem. W stosunku do notyfikacji skraca czas przygotowania programu pomocowego; w stosunku do scenariuszy zakładających dwa programy pomocowe oparte na Rozporządzeniu 651/2014 upraszcza procedury, angażuje mniej zasobów ludzkich, organizacyjnych i finansowych, związanych z przygotowaniem programów pomocowych, a także pozwala na zaprezentowanie spójnej koncepcji modelu interwencji. Trzeba jednakże mieć na względzie postanowienia art. 1 ust. 2 lit. a) Rozporządzenia 651/2014, który mówi, że co do zasady przedmiotowe rozporządzenie nie ma zastosowania do programów, których średni roczny budżet na pomoc państwa przekracza 150 mln EUR, po sześciu miesiącach od daty wejścia w życie takich programów. Całkowity budżet środków unijnych I-szej osi priorytetowej POPC wynosi 1,02 mld EUR. Zakłada się, że projekty finansowane w ramach programu pomocowego będą projektami realizowanymi i dofinansowanymi w okresie najwcześniej od początku roku 2015 do końca roku 2023 (zgodnie z zasadą n+3). Jednocześnie Rozporządzenie 651/2014 na podstawie którego opracowany miałby zostać program pomocowy, zgodnie z obecną regulacją ma obowiązywać do dnia 31 grudnia 2020 r., przy czym wszystkie programy wyłączone na mocy rozporządzenia Komisji pozostaną wyłączone z obowiązku notyfikacji przez sześciomiesięczny okres dostosowawczy 15. Powyższe oznacza, że co najmniej do końca 2020 r. na podstawie programu pomocowego mogłyby być zawierane umowy o dofinansowanie (kontraktacja środków udzielenie pomocy publicznej), jednakże ich wydatkowanie, zgodnie z zasadami funduszowymi, może następować do 2023 r. Na bazie powyższego, zakładając, iż udzielanie pomocy dotyczy projektów realizowanych zgodnie z zasadami funduszowymi, w tym zasadą n+3, czyli realizowanych do 2023 r. oraz faktem, że przepisy mówią o średnim rocznym budżecie na pomoc, uprawniony naszym zdaniem jest pogląd, że pojęcie budżetu programu pomocowego można oceniać w kontekście jego rzeczywistej realizacji i wydatkowania środków, a nie okresu obowiązywania programu tj. co do zasady do połowy 2021r.. (Przy czym wyłączenie programów pomocy regionalnej wygasa z dniem wygaśnięcia zatwierdzonych map pomocy regionalnej). Okres ten wynika w tym przypadku przede wszystkim wyłącznie z przyjętej daty obowiązywania Rozporządzenia 651/2014, która jak wskazuje doświadczenie, może się zmienić. Opierając się na powyższym wywodzie można by przyjąć, że jeden program pomocowy oparty na warunkach wskazanych w art. 52 Rozporządzenia 651/2014 spełni kryterium 15 Art. 58 ust. 4 i art. 59 Rozporządzenia 651/
42 wyłączenia z obowiązku notyfikacji, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a) Rozporządzenia 651/2014, tj., że średni roczny budżet na pomoc publiczną nie przekroczy 150 mln EUR 16. Ponadto w powyższym kontekście należy zwrócić uwagę, iż KE dopuszcza również wyjątki od wymogu średniorocznego budżetu, przy zachowaniu stosowania rozporządzenia o wyłączeniach blokowych, proponując rozwiązanie pośrednie w postaci planu ewaluacji (przy czym ze względu na nowy i jeszcze nieuregulowany charakter tej instytucji trudno analizować szczegółowe rozwiązania w tym względzie i je wykorzystać w zakresie budowy argumentacji). Istnieje jednak wysokie prawdopodobieństwo odmiennej interpretacji niż przedstawiona powyżej, zgodnie z którą data do której obowiązuje Rozporządzenie 651/2014 (31 grudnia 2020 r. plus 6 miesięcy lub dla programów pomocy regionalnej data wygaśnięcia zatwierdzonych map pomocy 17 ) wyznacza granicę czasową, do jakiej może być obliczany średnioroczny budżet programu pomocowego. Z tych względów, dla eliminacji ryzyka zakwestionowania zastosowania przepisów Rozporządzenia 651/2014 jako podstawy realizacji I-szej osi priorytetowej POPC na podstawie przepisu art. 1 ust. 2 lit. a) Rozporządzenia 651/2014 model realizacji jednego programu pomocowego nie jest rekomendowany Dwa programy pomocowe: jeden oparty na decyzji notyfikacyjnej Komisji Europejskiej, a drugi na przepisach Rozporządzenia 651/2014 Omawiany model pozwalałby relatywnie szybko uruchomić program podlegający wyłączeniu blokowemu, oparty na Rozporządzeniu 651/2014 i równolegle prowadzić prace związane z notyfikacją dużego, głównego programu. Umożliwiłoby to szybkie uruchomienie środków pomocowych, realizację wydatkowania zgodnie z przyjętym harmonogramem oraz, w przypadku wydania pozytywnej decyzji notyfikacyjnej dawało pewność prawną dotyczącą realizacji notyfikowanego programu. Jednakże model ten nie jest rekomendowany z tych samych powodów, dla których odrzucono model opisany w rozdziale (całość interwencji oparta na notyfikacji), tj. ze względu na niepewność prawną, co do wyniku procedury notyfikacyjnej oraz ze względu na jej długotrwałość. 16 Art. 1 ust. 2 lit. a) Rozporządzenia przewiduje także możliwość uruchomienia bez notyfikacji programu pomocowego o średnim rocznym budżecie przekraczającym 150 mln EUR, przy czym wyłączenie grupowe nie może być stosowane w takim przypadku przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, a Komisja może przedłużyć ten okres po zatwierdzeniu przez nią planu oceny pomocy publicznej udzielanej w ramach programu, który należy zgłosić Komisji w ciągu 20 dni roboczych od daty wejścia w życie takiego programu. Biorąc jednak pod uwagę przyjęte założenie, że program pomocy w ramach I-szej osi POPC powinien być wdrożony bez konieczności przeprowadzania jakichkolwiek procedur przed Komisją, nowatorski charakter procedury zatwierdzania planu oceny i ryzyka związany z niepewnością co do przedłużenia wyłączenia grupowego (konieczność notyfikacji, opóźnienie daty rzeczywistego rozpoczęcia realizacji programu) opcja ta nie jest przedmiotem dalszych analiz. 17 Art. 58 ust. 4 i art. 59 Rozporządzenia 651/
43 mln zł Dwa programy pomocowe oparte na Rozporządzeniu 651/2014: jeden na art. 14 i drugi na art. 52 Ostatecznie rozważono wprowadzenie w ramach I-szej osi POPC dwóch programów pomocowych, z których jeden opierałby się na art. 14, a drugi na art. 52 Rozporządzenia 651/2014. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia wiele argumentów przedstawionych poniżej. Realizując działania w ramach I-szej osi POPC należy maksymalnie wykorzystać potencjał inwestycyjny podmiotów prywatnych. Potencjał ten posiadają zarówno MŚP jak i większe przedsiębiorstwa, przy czym, jak wskazują autorzy raportu Projekty szerokopasmowe z dofinansowaniem UE - Doświadczenia perspektywy i rekomendacje do PO PC 18, ostrożnie szacowany na bazie danych z dotychczasowych konkursów PO IG 8.4 (nabory: ) i PO RPW II.1 potencjał inwestycyjny małych i średnich przedsiębiorców gwarantuje zrealizowanie planowanego na 2017 r. progu wydatkowania środków europejskich, nawet w przypadku realizacji PO PC wyłącznie przez operatorów lokalnych (tj. małe i średnie PT) O ile szacunki autorów raportu dotyczące możliwości wydatkowania tak dużej puli środków przez małe i średnie przedsiębiorstwa mogą wydawać się wątpliwe, m.in. ze względu na brak przedstawienia kalkulacji, o tyle historyczne i planowane wartości inwestycji, raportowanych do systemu SIIS w ramach corocznych inwentaryzacji infrastruktury i usług szerokopasmowych, wskazują na wystarczające możliwości inwestycyjne przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Schemat 1. Wartość inwestycji szerokopasmowych (wg danych w systemie SIIS) * *wysokość planowanych inwestycji. 18 Krajowa Izba Komunikacji Ethernetowej (2014), Projekty szerokopasmowe z dofinansowaniem UE - Doświadczenia perspektywy i rekomendacje do PO PC, Łódź. 43
44 Niezależnie od opinii przedstawionych w raporcie KIKE, istotnym jest też zapewniane przez MŚP rozproszenia decyzji inwestycyjnych w skali kraju: podczas gdy duzi przedsiębiorcy co do zasady inwestują na terenach najatrakcyjniejszych biznesowo (tj. większych ośrodkach miejskich), inwestycje MŚP skupiają się na rynkach lokalnych, na których do tej pory prowadzili swoją działalność.. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania dla realizacji POPC należy opracować taki program pomocowy, który umożliwi małym przedsiębiorcom efektywne uczestnictwo w jego realizacji. Przede wszystkim program taki musi zostać dostosowany do możliwości inwestycyjnych tych podmiotów. Wartość inwestycji i jej zakres przestrzenny musi być relatywnie mniejszy niż w przypadku programu pomocowego, skierowanego do dużych podmiotów. Ponadto w celu zapewnienia konkurencyjnych warunków uczestnictwa MŚP w programie pomocowym powinien zostać on oparty na pomocy regionalnej, zgodnie z art. 14 Rozporządzenia 651/2013. W ramach takiej interwencji przedsiębiorcy mogliby uzyskać dofinansowanie w wysokości wynikającej z mapy pomocy regionalnej, przy czym małe przedsiębiorstwa mogłyby uzyskać o 20 punktów procentowych wyższą intensywność pomocy niż duże przedsiębiorstwa, natomiast średnie o 10 punktów procentowych. Podstawą do różnicowania intensywności pomocy jest punkt 14 wprowadzenia do Wytycznych regionalnych: Ograniczenia regionalne pod względem inwestycji lub utrzymania działalności gospodarczej na mniej rozwiniętych obszarach mają zwykle większy wpływ na kondycję małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) niż dużych przedsiębiorstw. Po pierwsze, duże przedsiębiorstwa mogą łatwiej uzyskać kapitał i pożyczki na rynkach światowych i nie stykają się w tak dużym stopniu z koniecznością korzystania z bardziej ograniczonej oferty usług finansowych dostępnych w danym regionie w niekorzystnym położeniu. Po drugie, inwestycje prowadzone przez duże przedsiębiorstwa mogą prowadzić do korzyści skali, które redukują koszty początkowe specyficzne dla danej lokalizacji i pod wieloma względami nie są związane z regionem, w którym prowadzona jest inwestycja. Po trzecie, duże przedsiębiorstwa prowadzące inwestycje zwykle dysponują znaczną siłą przetargową wobec władz, co może prowadzić do przyznania pomocy bez należytego uzasadnienia. Na dalszym etapie analiz rozważyć można scenariusz, zgodnie z którym w przypadku interwencji, dla których szacowana intensywność nie przekraczałaby limitów wynikających z mapy pomocy regionalnej, warunki uczestnictwa wszystkich podmiotów byłyby takie same. W przypadku obszarów, dla których wymagany poziom intensywności byłby wyższy niż określony limit, duże przedsiębiorstwa musiałyby zadeklarować realizację inwestycji o większym zasięgu i wyższych kosztach kwalifikowalnych, tak aby przyznana im intensywność pomocy była niższa niż maksymalny dopuszczalny poziom. Zatem małe i średnie przedsiębiorstwa byłyby wspierane (tylko na obszarach interwencji, dla których intensywność pomocy przekracza wynikającą z mapy pomocy regionalnej dla dużych przedsiębiorstw) poprzez zobowiązanie do realizacji inwestycje o mniejszym zasięgu niż duże przedsiębiorstwa, przy założeniu przyznania tej samej kwoty dofinansowania). Ponieważ małe i średnie przedsiębiorstwa nie będą w stanie zrealizować wszystkich inwestycji w ramach I-szej osi POPC, a ich potencjał zostanie wykorzystany przy realizacji 44
45 powyżej opisanych projektów, w drugim programie pomocowym nie będzie konieczności tworzenia preferencyjnych warunków dla przedsiębiorców różnych wielkości. Projekty w ramach tego programu mogłyby mieć większą wartość i zasięg niż projekty w pierwszym programie.. W związku z tym, że skala inwestycji będzie większa, wydaje się konieczne wprowadzenie mechanizmu ograniczającego przyznaną pomoc do minimum (tj. zastosowanie mechanizmu claw-back). W związku z powyższym program ten mógłby zostać oparty na art. 52 Rozporządzenia 651/2013, dotyczącym pomocy inwestycyjnej na rozwój sieci szerokopasmowych. Oparcie interwencji na tym artykule umożliwi w największym stopniu spełnienie powyżej opisanych założeń Przedstawiony powyżej schemat pomocy w ramach dwóch programów, opartych na odrębnych podstawach prawnych (art. 14 oraz art. 52 Rozporządzenia 651/2014), wykazuje daleko idące różnice: - Pierwszy program pomocowy ma na celu wykorzystanie w szczególności potencjału MŚP, natomiast drugi - efektywną realizację dużych inwestycji; - Pierwszy program pomocowy dotyczy mniejszych inwestycji (zarówno ze względu na wartość jak i zasięg przestrzenny) niż drugi program pomocowy; - Zróżnicowanie intensywności pomocy w pierwszym programie ma na celu stworzenie konkurencyjnych warunków dla uczestnictwa MŚP. W drugim programie pomocowym zróżnicowanie takie nie jest konieczne; - Pierwszy program opiera się na art. 14, natomiast drugi na art. 52 Rozporządzenia 651/21014 (tj. na pomocy regionalnej oraz pomocy inwestycyjnej na rozwój sieci szerokopasmowych); - W przypadku drugiego programu pomocowego obowiązywać będzie mechanizm claw-back, natomiast w przypadku pierwszego nie. Każdy z programów spełnia wymóg nie przekraczania progu 150 mln EUR średniorocznego budżetu (zakładając, iż wykluczamy opcję planu ewaluacji por. przypis 16). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania na temat możliwości wydatkowania całych środków pomocowych i ryzyk prawnych oraz uwzględniając preferencje dotyczące realizacji programów w sposób niewymagający notyfikacji lub ewaluacji przyjęto, iż najlepszym z punktu widzenia prawnego modelem interwencji będzie model, w którym realizacja I-szej osi priorytetowej POPC zrealizowana będzie za pośrednictwem dwóch programów pomocowych, z których jeden oparty będzie o art. 14, a drugi o art. 52 Rozporządzenia 651/ Rozporządzenia pomocowe MAiC W świetle art. 27 ust. 4 ustawy o realizacji szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania pomocy publicznej w ramach programów operacyjnych określane są, co do zasady, w rozporządzeniach właściwych ministrów. W przypadku POPC, w tym I-szej osi, ministrem właściwym do wydania rozporządzenia (rozporządzeń) będzie Minister Administracji i Cyfryzacji. Biorąc pod uwagę przedstawioną w dalszej części analizy 45
46 rekomendację dotyczącą realizacji I-szej osi POPC w drodze dwóch programów pomocowych (jeden oparty na art. 14, a drugi na art. 52 Rozporządzenia 651/2014) Minister Administracji i Cyfryzacji powinien wydać dla każdego z programów osobne rozporządzenie. Rozporządzenia powinny zostać ogłoszone i wejść w życie jak najwcześniej, niezależnie od ostatecznego momentu rozpoczęcia naboru wniosków. Wczesne ogłoszenie i wejście w życie tych rozporządzeń pozwoli bowiem dobrze przygotować się przyszłym wnioskodawcom. Ponadto moment wejścia w życie rozporządzenia wydanego na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy o realizacji jest momentem rozpoczęcia realizacji danego programu pomocowego. To od tej chwili np. liczyć należy średnioroczną wartość budżetu programu pomocowego, o której mowa w art. 1 ust. 2 lit. a) Rozporządzenia 651/2014. W przypadku, kiedy program pomocowy nie rozpoczyna się z początkiem roku średnioroczną wartość budżetu należy liczyć proporcjonalnie do trwania programu. Dla prawidłowej realizacji wydatkowania środków zgodnie z zaplanowanym harmonogramem ważne zatem jest jak najszybsze ogłoszenie i wejście w życie rozporządzeń (konieczne jest również jak najszybsze przygotowanie szeregu innych dokumentów w tym Szczegółowy Opisu Osi Priorytetowej). 46
47 4. REKOMENDACJE W ZAKRESIE ZARZĄDZANIA PODZIAŁEM ŚRODKÓW 4.1 Zakres interwencji w ramach I-szej osi POPC Realizacja działań w ramach I-szej osi Powszechny dostęp do szybkiego Internetu POPC ma na celu wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego Internetu o wysokich przepustowościach. Przez wyeliminowanie terytorialnych różnic rozumie się ograniczenie liczby białych plam NGA na terenie całego kraju, przy uwzględnieniu efektywnościowego podejścia do alokacji środków. Zgodnie z zapisami POPC, rolą środków publicznych jest pobudzenie i uzupełnianie inwestycji prywatnych w zakresie: 1) budowy, rozbudowy lub przebudowy sieci dostępowej o parametrach co najmniej 30Mb/s; oraz 2) budowy, rozbudowy i przebudowy sieci szkieletowej i dystrybucyjnej zapewniającej szerokopasmowy dostęp do Internetu, jako uzupełnienie istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej. przy czym sugeruje się, aby dopuszczalna była możliwość budowy odcinków sieci szkieletowej i dystrybucyjnej wyłącznie w ramach projektów budowy, rozbudowy lub przebudowy sieci dostępowej, gdy taka infrastruktura jest niezbędna dla świadczenia usług na obszarze projektu. Należy nadmienić, że w POPC założono, że wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, na obszarach szczególnie zagrożonych trwałym wykluczeniem cyfrowym ze względu na bardzo niskie nasycenie usługami szerokopasmowego dostępu do internetu lub ich brak, gdzie budowa sieci zgodnie z wymaganiami EAC nie jest uzasadniona ekonomicznie, możliwe będzie wsparcie projektów polegających na dostarczaniu usług o parametrach niższych niż 30 Mb/s. Jednakże, ze względu na ograniczoną wysokość środków dostępnych w ramach I-szej osi POPC, niewystarczających nawet na realizację inwestycji na pozostałych obszarach, na których wsparcie publiczne może być niezbędne, sugeruje się, aby nie przeznaczać środków na realizacje projektów o parametrach niższych niż 30Mb/s. Zgodnie z zapisami art. 14 oraz art. 52 Rozporządzenia 651/2013, interwencja publiczna może obejmować wyłącznie białe obszary NGA. Przez zasięg sieci rozumie się liczbę gospodarstw domowych na obszarze, na którym możliwe jest świadczenie usług telekomunikacyjnych: 1) Dla zabudowy jednorodzinnej uznaje się, że gospodarstwo domowe jest w zasięgu sieci przewodowej NGA, jeżeli sieć zakończona jest na granicy jego działki ewidencyjnej; 2) Dla zabudowy wielorodzinnej uznaje się, że gospodarstwo domowe jest w zasięgu sieci przewodowej NGA, jeżeli sieć zakończona jest w obrysie budynku; 3) Dla sieci bezprzewodowych uznaje się, że gospodarstwo domowe jest w zasięgu 47
48 sieci, jeżeli jego podłączenie do sieci wymaga wyłącznie instalacji urządzeń abonenckich lub anteny zewnętrznej. Przyjęcie definicji zasięgu opartej o granicę lub obszar działki ewidencyjnej oraz obrys budynku ogranicza trudności w rozliczeniu projektu, gdyż ogranicza zakres pozwoleń i zgód, które musiałby pozyskać beneficjent projektu (tj. zgoda na inwestycję na działce z domem jednorodzinnym lub zgoda na rozprowadzenie instalacji w zabudowie wielorodzinnej). Równocześnie uproszczony będzie sposób weryfikacji realizacji inwestycji i rozliczenia projektów. W celu zachowania spójności sugeruje się, aby katalog kosztów kwalifikowalnych był powiązany z definicją zasięgu sieci - aby kwalifikowalne koszty obejmowały tylko te elementy infrastruktury, które są niezbędne do zapewnienia zasięgu sieci Warunki dopuszczalności technologii Jak wskazywano wcześniej, zgodnie z motywem 78 pkt. e Wyt.pom.sieci, beneficjenci projektów powinni mieć możliwość zaoferowania wymaganych usług dostępu szerokopasmowego przy wykorzystaniu lub połączeniu technologii, które uznają za najbardziej odpowiednie. Jednocześnie, aby technologia była dopuszczalna, musi umożliwiać realizację celów I-szej osi priorytetowej POPC oraz spełniać wymogi testu bilansującego, o którym mowa w Wyt.pom.sieci. Jak opisano to w rozdziale , interwencja powinna obejmować wyłącznie projekty, które zapewniają skokową zmianę w zakresie dostępności do szerokopasmowego Internetu, tj.: 1) wybrany beneficjent projektu podejmuje znaczące nowe inwestycje w sieć szerokopasmową; oraz 2) dotowana infrastruktura stwarza znaczące nowe możliwości na rynku pod względem dostępności usługi dostępu szerokopasmowego i przepustowości, szybkości i konkurencji. Za inwestycje, które stwarzają znaczące możliwości na rynku pod względem dostępności usługi dostępu szerokopasmowego i przepustowości, szybkości i konkurencji, uznaje się między innymi: 1) budowę sieci NGA; 2) modernizację sieci podstawowej do standardu sieci NGA; 3) modernizacje sieci NGA takie jak przedłużenie połączeń światłowodowych, tak by były bliżej użytkowników końcowych, a nie uznaje się między innymi: 1) marginalnych inwestycji związanych jedynie z modernizacją aktywnych elementów sieci; 2) implementacji technologii zwiększania możliwości sieci miedzianych, które nie 48
49 wymagają znacznych nakładów inwestycyjnych (np. wektorowanie); 3) inwestycji, które polegają na powieleniu istniejącej infrastruktury szerokopasmowej; 4) niewielkich modernizacji istniejącej infrastruktury w celu zwiększenia przepustowości. Równocześnie, zgodnie ze wspominanym w Rozdziale motywem 45 Wyt.pom.sieci (wraz z przypisem 61) z interwencji powinny zostać wyłączone wszystkie inwestycje, które zostałyby zrealizowane bez wsparcia publicznego, w szczególności inwestycje w infrastrukturę sieci radiowych 4G, które podmioty wyłonione w postępowaniu Urzędu Komunikacji Elektronicznej będą realizować w ramach zobowiązań określonych w rezerwacjach częstotliwości. Listy miejscowości, dla których zostały określone zobowiązania inwestycyjne w ramach rezerwacji częstotliwości są opublikowane na stronach Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Szczególnie istotnymi wydają się zobowiązania określone dla rezerwacji częstotliwości w paśmie 800MHz, które będą przedmiotem przewidywanej aukcji Parametry usług dla użytkowników końcowych W związku z rozróżnieniem przedziałów prędkości dostępu do Internetu w celach Narodowego Planu Szerokopasmowego, tj.: 1) zapewnienie powszechnego dostępu do Internetu o prędkości co najmniej 30 Mb/s do końca 2020 roku; 2) doprowadzenie do wykorzystania usług dostępu o prędkości co najmniej 100 Mb/s przez 50% gospodarstw domowych do końca 2020 roku, w ramach realizacji projektów dofinansowywanych ze środków z I-szej osi POPC, powinno się wyodrębnić dwie klasy usług dla użytkowników końcowych, których świadczenie umożliwią te projekty: 1) Klasa 1 usługi o gwarantowanej przepustowości równej lub większej niż 100 Mb/s w kierunku od pierwszego urządzenia dostępowego do użytkownika końcowego (downlink); 2) Klasa 2 usługi o gwarantowanej przepustowości równej lub większej niż 30 Mb/s i mniejszej niż 100 Mb/s w kierunku od pierwszego urządzenia dostępowego do użytkownika końcowego (downlink). Zgodnie z motywem (58) w Wyt.pom.sieci, sieci NGA dostarczają w sposób niezawodny usługi o bardzo dużej szybkości przypadającej na abonenta. Niestety wytyczne te nie definiują pojęcia niezawodności. Biorąc jednak pod uwagę zapisy przypisu nr 71: ( ), aby zapewnić w sposób wiarygodny minimalną szybkość pobierania danych przypadającą na abonenta, jakiej można oczekiwać od sieci NGA ( ), można wnioskować, że poprzez 19 Należy mieć na uwadze, że lista miejscowości objętych zobowiązaniami inwestycyjnymi, zgodnie z warunkami aukcji, zostanie ostatecznie zweryfikowana przed podpisaniem rezerwacji częstotliwości. 49
50 niezawodność należy rozumieć wiarygodną, minimalną szybkość pobierania danych innymi słowy gwarantowaną przepustowość. W niniejszym opracowaniu przyjęto, że gwarantowana przepustowość oznacza minimalną przepustowość łącza, jaką beneficjent projektu zobowiązuje się zapewnić przez cały czas świadczenia usługi detalicznej lub aktywnej usługi hurtowej (z wyłączeniem okresów przerw w świadczeniu usług, zdefiniowanych w warunkach umowy o poziomie jakości świadczonych usług oraz gwarancji poziomu jakości usług). W przypadku technologii opartych na transmisji w paśmie współdzielonym między użytkownikiem końcowym i pierwszym urządzeniem dostępowym, przepustowość w kierunku użytkownika końcowego jest równa przepustowości pasma podzielonej przez liczbę użytkowników końcowych wykorzystujących dane pasmo. Powyższe założenie dotyczy zarówno sieci stacjonarnych (np. GPON) jak i mobilnych, przy czym w przypadku sieci mobilnych przepustowość pasma odnosi się do przepustowości wynikającej z wykorzystywanego pasma oraz stosowanej technologii transmisji. Sugeruje się na podstawie analiz obowiązujących ofert operatorów, aby sieci dostępowe spełniały dodatkowo warunek, że współczynnik przepustowości w kierunku do użytkownika końcowego względem przepustowości w kierunku od użytkownika końcowego (współczynnik downlink/uplink ) nie może być większy niż 10/1. Sugeruje się, aby warunek dotyczący gwarantowanej prędkości oraz warunek o współczynniku downlink/uplink zostały uwzględnione w umowach o dofinansowanie, podpisanych między beneficjentami projektów i instytucją udzielającą dofinansowanie. 4.2 Ogólna koncepcja interwencji Realizacja działań w ramach I-szej osi Powszechny dostęp do szybkiego Internetu POPC ma na celu wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego Internetu o wysokich przepustowościach. W związku z tym, że celem nie jest bezpośrednio zwiększenie dostępności do szerokopasmowego Internetu, a wyeliminowanie terytorialnych różnic, interwencja publiczna powinna stanowić rozwiązanie kompleksowe, gwarantujące realizację celu na wszystkich obszarach kraju, na których poziom dostępu do Internetu szerokopasmowego szczególnie odbiega od pozostałych. Dlatego też w ramach I-szej osi POPC podzielono terytorium całego kraju na tzw. obszary interwencji oraz opracowano taki model interwencji, który w założeniu ma zagwarantować (skoordynować) realizację inwestycji w każdym z tych obszarów w takim zakresie, w jakim będzie zgodny z przesłanką efektywnego wykorzystania środków pomocowych. Obszary interwencji stanowią spójne przestrzennie obszary, na których występuje jeden lub więcej białych obszarów NGA. Zgodnie z danymi GUS z Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2011 oraz bazy TERYT z 2014 roku, w Polsce znajduje się około zamieszkałych miejscowości (miast i wsi), w których znajduje się blisko 13,57 mln gospodarstw domowych. Na podstawie przeprowadzonej klasyfikacji na bazie danych z 50
51 inwentaryzacji infrastruktury i usług szerokopasmowych za rok 2013 oraz planów inwestycyjnych, w tym dotyczących realizacji inwestycji ze środków unijnych z perspektywy , określono, że białe obszary stanowią 92% liczby miejscowości (blisko ), w których znajduje się około 3,4 mln gospodarstw domowych. Na schemacie 1 przedstawiono strukturę białych oraz szarych i czarnych obszarów NGA ze względu na liczbę mieszkań oraz liczbę miejscowości, natomiast na mapach 1 i 2 liczbę gospodarstw domowych oraz ich udział w całkowitej liczbie gospodarstw domowych w poszczególnych gminach. Schemat 2. Liczba gospodarstw domowy i liczba miejscowości w podziale na czarne i szare oraz białe obszary NGA 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% czarny/szary obszar NGA liczba miejscowości biały obszar NGA 3,41 mln 10,16 mln liczba gospodarstw domowych Źródło: opracowanie własne. 51
52 Mapa 1. Liczba gospodarstw domowych w białych obszarach NGA w poszczególnych gminach Źródło: opracowanie własne. 52
53 Mapa 2. Udział gospodarstw domowych w białych obszarach NGA w całkowitej liczbie gospodarstw domowych w gminie Źródło: opracowanie własne. Ze względu na dużą liczbę białych obszarów NGA o niedużej liczbie gospodarstw domowych, często znaczni oddalonych od istniejących lub planowanych węzłów szkieletowodystrybucyjnych, koszt zapewnienia pełnego pokrycia tych obszarów zasięgiem sieci NGA znacznie przekracza dostępne środki w ramach I-szej osi POPC. Na podstawie modelu symulacyjnego EY oszacowano, że całkowity koszt budowy sieci o gwarantowanej prędkości od 30Mb/s do 100Mb/s wynosi ponad 20,0 mld zł, natomiast dla sieci o gwarantowanej prędkości powyżej 100Mb/s 27,4 mld zł. 53
54 mld zł Schemat 3. Wysokość nakładów inwestycyjnych dla budowy sieci NGA we wszystkich białych obszarach NGA ,0 Sieć o gwarantowanej prędkości Mb/s 27,4 Sieć o gwarantowanej prędkości powyżej 100Mb/s Źródło: opracowanie własne na podstawie modelu symulacyjnego EY. Biorąc pod uwagę wysokość dostępnych środków w ramach I-szej osi POPC (1 020 mln EUR, czyli ok mln zł), interwencja nie umożliwi zapewnienia zasięgu sieci dla wszystkich białych obszarów NGA w Polsce. W związku z powyższym, celem interwencji będzie zapewnienie możliwie największego zasięgu sieci przy określonej dostępnej puli środków, poprzez ich alokację środków: - w pierwszej kolejności tam, gdzie wymagane jest najniższe dofinansowanie w przeliczeniu na jedno gospodarstwo domowe w zasięgu sieci; - tylko w tych białych obszarach NGA, w których nie przewiduje się rozpoczęcia działalności przez operatorów na warunkach komercyjnych (tj. po dofinansowaniu stanowią one obszary rentowne); - tylko w tych białych obszarach NGA, w których beneficjent projektu będzie świadczył usługi także po zakończeniu okresu trwałości projektu (tj. beneficjent projektu będzie osiągał zysk z działalności operacyjnej).); Aby cele I-szej osi POPC zostały spełnione, poza określeniem kwoty dofinansowania dla obszaru interwencji, powinno zostać określone dodatkowo minimalne zobowiązanie pokryciowe minimalna liczba gospodarstw domowych, które beneficjent projektu obejmie zasięgiem sieci oraz lista placówek edukacyjnych na obszarze projektu. Podsumowując, każdy obszar interwencji będzie opisany za pomocą: 1) charakterystyk obszaru: a. listy białych obszarów NGA wraz z określeniem ich zasięgu i liczby gospodarstw domowych; b. listy placówek edukacyjnych w poszczególnych białych obszarach NGA; 2) warunków przyznania dofinansowania: a. minimalnej liczby gospodarstw domowych w białych plamach NGA, której beneficjent projektu będzie musiał zapewnić zasięg sieci w obszarze interwencji; b. maksymalną kwotę dofinansowania dla projektu. 54
55 Metodykę wyznaczania białych obszarów NGA, obszarów interwencji, maksymalnej kwoty dofinansowania i minimalnego zobowiązania pokryciowego przedstawiono w dalszej części opracowania. Beneficjent projektu składając wniosek o dofinansowanie projektu będzie natomiast: 1) deklarował liczbę gospodarstw domowych, które zamierza objąć zasięgiem sieci, w podziale na poszczególne białe obszary NGA w granicach obszaru interwencji (ogółem, bez wyszczególnienia poszczególnych punktów adresowych), przy czym: a. deklarowany zasięg sieci będzie musiał być równy lub większy od minimalnego zobowiązania dla danego obszaru interwencji; b. przewiduje się, że beneficjent projektu będzie mógł dowolnie zadeklarować na których białych obszarach NGA na obszarze interwencji będzie realizował inwestycje, pod warunkiem, że spełni minimalne zobowiązania pokryciowe. 2) deklarował wnioskowaną kwotę dofinansowania, która będzie musiała być równa lub niższa niż maksymalna kwota dofinansowania dla projektu; 3) zobowiązywał się do objęcia zasięgiem sieci placówek edukacyjnych w białych plamach NGA, w których zadeklaruje realizację inwestycji. Przy przyjętym modelu opartym na obszarach interwencji o ściśle określonych charakterystykach, kryteria konkursowe powinny także odzwierciedlać założenia interwencji. Rekomenduje się, aby głównym kryterium wyboru projektów był zasięg sieci, jaki beneficjent zrealizuje w ramach projektu, ponad minimalne zobowiązanie pokryciowe, określone dla danego obszaru interwencji. Szczegółowe rekomendacje dotyczące kryteriów przyznawania dofinansowania przedstawiono w dalszej części opracowania. 4.3 Zarządzanie podziałem środków Biorąc pod uwagę rekomendacje przedstawione w rozdziale Dwa programy pomocowe oparte na Rozporządzeniu 651/2014: jeden na art. 14 i drugi na art. 52, a w szczególności argumenty przemawiające za realizacją dwóch programów pomocowych, sugeruje się wdrożenie I-szej osi POPC poprzez dwa programy pomocowe, które różniłyby się w szczególności: - Podstawą prawną; - Wielkością obszarów interwencji; - Liczbą obszarów interwencji; - Wysokością środków pomocowych w ramach programu; - Maksymalną intensywnością pomocy; - Liczbą projektów, które zostaną zrealizowane w ramach programu pomocowego; - Harmonogramem realizacji programów. W tabeli 5 przedstawiono porównanie wybranych charakterystyk opisywanych programów pomocowych. 55
56 Tabela 5. Porównanie dwóch programów pomocowych Program pomocowy Pierwszy program Drugi program Podstawa prawna Art. 14 Rozporządzenia 651/2014 (pomoc regionalna) Art. 52 Rozporządzenia 651/2014 (pomoc na rozwój sieci szerokopasmowychszerokopasmowej) Wielkość obszarów interwencji Szacowana liczba obszarów interwencji Obszary odpowiadające zasięgom gmin o wartości inwestycji 5-10 mln zł - do obszarów interwencji w przypadku oparcia na podziale administracyjnym, lub obszarów interwencji o wartości inwestycji 5-10 mln zł Obszary odpowiadające zasięgom podregionów statystycznych NUTS3, o wartości inwestycji mln zł - do obszarów interwencji w przypadku oparcia na podziale administracyjnym, lub obszarów interwencji o wartości inwestycji mln zł Wysokość środków pomocowych dla programu 135 mln EUR (ok. 479 mln zł) 885 mln EUR (ok mln zł)) Maksymalna intensywność pomocy Szacowana liczba projektów Intensywność pomocy wynika z mapy pomocy regionalnej projektów na wybranych obszarach interwencji Maksymalnie 85% kosztów kwalifikowalnych lub projektów realizowanych na każdym z obszarów interwencji Harmonogram realizacji programów Źródło: opracowanie własne. Jeden nabór wniosków uruchomiony 2015r. W przypadku wydatkowania mniejszej puli środków przewiduje się realizację jednego naboru uzupełniającego. Co roku jeden nabór wniosków od 2016 do 2020 roku Podstawa prawna interwencji Szczegółowe założenia dotyczące podstawy prawnej interwencji przedstawiono we wcześniejszych rozdziałach Wielkość i szacowana liczba obszarów interwencji Założono, że obszary interwencji w ramach pierwszego i drugiego programu pomocowego obejmują wstępnie swoim zasięgiem obszary wszystkich białych obszarów NGA w kraju, przy czym obszary dla drugiego programu stanowią zagregowane obszary z pierwszego 56
57 programu. Oznacza to równocześnie, że wyznaczenie obszarów interwencji jest niezależne od podziału środków między programy pomocowe: zarówno obszary dla pierwszego i drugiego programu są wyznaczane przy założeniu dostępności całej dostępnej puli środków z I-szej osi POPC. W związku z powyższym, proponowana koncepcja interwencji zakłada, że wraz z podpisaniem umów o dofinansowanie na realizację projektów w ramach pierwszego programu pomocowego, wszystkie białe obszary NGA na ich obszarze zostaną wyłączone z dalszej interwencji, a obszary interwencji dla drugiego programu pomocowego zostaną ponownie określone, tak by już ich nie uwzględniały. Analogiczne wyłączenia z interwencji będą występować w przypadku zmiany kategoryzacji białych obszarów NGA na szare lub czarne. Rekomenduje się, aby obszary interwencji w ramach pierwszego programu pomocowego odpowiadały zasięgom gmin lub w przypadku zbyt niskiej wartości projektów kilku gmin. Szacunkowa liczba obszarów interwencji wyniosłaby w przypadku oparcia ich bezpośrednio na granicach administracyjnych gmin (pozostałe gminy stanowiłyby obszary czarne NGA lub w skrajnych przypadkach nie zostałyby objęte interwencją). W przypadku przyjęcia, że obszar interwencji powinien odpowiadać zasięgowi sieci o wartości 5-10 mln zł, liczba obszarów interwencji zostałaby ograniczona do Określenie takich wartości projektów oznaczałoby, że w ramach tego programu nie byłyby realizowane duże projekty inwestycyjne w rozumieniu przepisów Rozporządzenia 651/2014. Jak wskazano w rozdziale dotyczącym uzasadnienia interwencji w ramach dwóch programów pomocowych, umożliwienie skorzystania z pierwszego programu podmiotom z sektora MŚP nie ograniczałoby możliwości uczestnictwa w nim także dużych przedsiębiorstw. Proponowana wielkość obszarów interwencji wynika ze skali dotychczasowych inwestycji MŚP w perspektywie : beneficjenci projektów w ramach działania 8.4. POIG realizowali projekty o średniej wartości około 3 mln zł. Każdy z beneficjentów statystycznie realizował 1,7 projektu, a sumaryczna wartość jego inwestycji wynosiła ponad 5 mln zł. Na Schemacie 3 przedstawiono rozkład liczby projektów realizowanych przez beneficjentów oraz średnich dla łącznych wartości projektów beneficjentów. 57
58 Schemat 4: Wartości inwestycji beneficjentów w ramach Działania 8.4. POIG i więcej liczba projektów realizowanych przez beneficjenta liczba beneficjentów (lewa oś) średnia łączna wartość projektów realizowanych przez beneficjenta (mln zł, prawa oś) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych przekazanych przez Zamawiającego W przypadku drugiego programu pomocowego rekomenduje się realizację inwestycji w ramach obszarów interwencji, odpowiadających swoim zasięgiem podregionów statystycznych (w przypadku oparcia na granicach administracyjnych). W przypadku przyjęcia, że obszar interwencji powinien odpowiadać zasięgowi sieci o wartości mln zł, liczba obszarów interwencji zostałaby ograniczona do Proponowany przedział odpowiada zdolnościom technicznym i kadrowym podmiotów prywatnych do budowy sieci RSS. W ramach perspektywy finansowej planuje się zrealizować, a częściowo już zrealizowano, inwestycje o zasięgu regionalnym o wartości 3,2 mld zł. Wartość poszczególnych inwestycji waha się od około 60 mln do blisko 500 mln zł. Wyznacznikiem możliwości podmiotów prywatnych do realizacji inwestycji może być pięć inwestycji, zrealizowanych w modelach, w których podmiotem realizującym inwestycję był zarazem jej operator. Były to sieci regionalne m.in w województwach: lubuskim, pomorskim, mazowieckim, warmińsko-mazurskim i podkarpackim. Wartości inwestycji w tych województwach wynosiły od około 175 do 493 mln zł; średnio 300 mln zł. 58
59 mln zł Schemat 5. Wartość inwestycji w regionalne sieci szerokopasmowe Źródło: opracowanie własne na podstawie (dostęp w dniu 5 grudnia 2014r). Biorąc pod uwagę dodatkowo, że projekty w ramach drugiego programu pomocowego nie powinny przekraczać wartości, które kwalifikują je jako duże projekty inwestycyjne, wartość maksymalna inwestycji dla wyznaczanych obszarów nie powinna przekraczać 250 mln zł (70 mln EUR). Należy podkreślić, że powyższe rozważania dotyczą w większym stopniu możliwości technicznych, organizacyjnych i kadrowych do realizacji inwestycji niż finansowych. Potencjał finansowy podmiotów został omówiony w dalszej części opracowania Wysokość środków pomocowych dla programu Przyjmując, zgodnie z rozporządzeniem 651/2014, że średnioroczny budżet programu pomocowego w wysokości 150 mln EUR odnosi się do okresu od wejścia w życie rozporządzeń pomocowych (1 czerwca 2015 r.) do zakończenia okresu obowiązywania rozporządzenia 651/2014, przedłużonego o 6 miesięcy (tj. do 30 czerwca 2021r), realizacja jednego programu pomocowego nie umożliwi wykorzystania całkowitej puli środków. Przy przyjęciu takiego rozwiązania zostałoby wykorzystane 885 mln EUR z 1020 mln EUR alokowanych dla I-szej osi POPC. W związku z powyższym konieczne jest utworzenie dwóch programów pomocowych, które w skrajnym przypadku powinny mieć wartość 885 mln EUR oraz 135 mln EUR. Mając na uwadze średnie wielkości obszarów interwencji i możliwość inwestycyjne podmiotów, sugeruje się, aby kwota 135 mln EUR została przeznaczona na realizację inwestycji w ramach pierwszego programu pomocowego. 59
60 mln zł W przypadku późniejszego rozpoczęcia realizacji programów pomocowych (tj. przewidywanego terminu wejścia w życie rozporządzeń pomocowych) i tym samym skrócenia okresu, względem którego liczy się średnioroczny budżet programu, należy dokonać korekty wartości programów pomocowych, zwiększając pulę środków przeznaczonych dla pierwszego programu pomocowego kosztem drugiego. Szacuje się, że kwoty przeznaczone dla programów pomocowych, nie przekraczają możliwości finansowych beneficjentów. Świadczyć może o tym wartość inwestycji szerokopasmowych zrealizowanych w poprzednich latach oraz wartość planowanych inwestycji w 2014 roku: Schemat 6. Wartość inwestycji szerokopasmowych (wg danych w systemie SIIS) * *wysokość planowanych inwestycji. Źródło: opracowanie własne na podstawie raportów o stanie rynku telekomunikacyjnego w 2010, 2011, 2012, 2013 Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Pomimo spadku wartości inwestycji i osiągnięcia najniższej wartości w 2013 roku, prognozuje się ich wzrost do poziomu sprzed okresu kryzysowego, do co najmniej 1 mld zł w skali roku. Oznacza to, że w okresie (do końca okresu rozliczenia projektów w nowej perspektywie), potencjał rynku może wynieść około 9 mld zł. Przy założeniu, że intensywność dofinansowania w ramach I-szej osi będzie bliska 50%, wartość inwestycji osiągnie około 7 mld zł. Należy ponadto podkreślić, że udział środków publicznych w inwestycjach szerokopasmowych w latach był znacznie niższy niż planowany udział w ramach I-szej osi POPC zaangażowanie środków prywatnych było wyższe, co dodatkowo może zwiększyć pewność wydatkowania środków pomocowych. Potencjalnym ryzykiem niewydatkowania środków mógłby być obarczony konkurs dla pierwszego programu pomocowego w 2015 roku. Ryzyko mogłoby wynikać z ograniczonego potencjału przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy realizowali projekty w ramach działania 8.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka oraz Działania II.1. 60
61 mln zł Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej.. Jednakże wydaje się, że to ryzyko jest bardzo niskie, ponieważ: - W realizacji projektów unijnych z działania 8.4 POIG uczestniczyło około 300 przedsiębiorców telekomunikacyjnych, podczas gdy całkowita ich liczba wynosi ponad 6.300, z czego szacuje się, że co najmniej cztery tysiące jest aktywnych (zgłaszają swoją infrastrukturę w inwentaryzacji UKE). Oznacza to, że tylko część z nich zaangażowała swoje środki w realizację projektów unijnych i ograniczyła swoje możliwości inwestycyjne, natomiast co najmniej dysponuje niezmniejszonym potencjałem inwestycyjnym; - Zgodnie z planowanymi terminami zakończenia inwestycji, w drugiej połowie roku 2015 tylko około 10% projektów (w ujęciu wartościowym nie liczbowym) będzie jeszcze niezakończonych. Projekty te zakończą się do końca 2015 roku. Biorąc pod uwagę, że projekty z I-szej osi POPC, które zostaną zakontraktowane w 2015 roku będą realizowane przez trzy lata, nie ma istotnego ryzyka, by projekty z poprzedniej perspektywy zaburzyły realizację kolejnej. Schemat 7. Planowana wartość inwestycji w trakcie realizacji w ramach działania 8.4 POIG Źródło: opracowanie własne na podstawie danych udostępnionych przez Zamawiającego. Ponadto należy podkreślić, że beneficjenci projektów w ramach działania 8.4 POIG wykazali się dużą aktywnością i umiejętnością pozyskania środków na realizacje inwestycji. Spośród około 300 beneficjentów, 100 realizowało projekty o łącznej wartości zbliżonej do przewidywanej wartości dla pierwszego programu pomocowego z I-szej osi POPC. Ich realizacja kosztowała około 750 mln zł, z czego około 400 mln zł stanowiło dofinansowanie. Gdyby do analizy włączyć dodatkowo te inwestycje, których wartość przekraczała wartości dla pierwszego programu pomocowego z I-szej osi POPC, całkowite inwestycje wyniosłyby ponad 1,1 mld zł przy dofinansowaniu na poziomie 580 mln zł. 61
62 Postawione tezy potwierdzają także autorzy raportu Projekty szerokopasmowe z dofinansowaniem UE - Doświadczenia perspektywy i rekomendacje do POPC 20, w którym podkreślono także, iż ostrożnie szacowany na bazie danych z dotychczasowych konkursów PO IG 8.4 (nabory: ) i PO RPW II.1 potencjał inwestycyjny małych i średnich PT gwarantuje ponadto zrealizowanie planowanego na 2017 r. progu wydatkowania środków europejskich, nawet w przypadku realizacji PO PC wyłącznie przez operatorów lokalnych Maksymalna intensywność pomocy Na wysokość maksymalnej intensywności pomocy na obszarach interwencji będzie mieć wpływ przyjęta podstawa prawna interwencji. W przypadku realizacji programu pomocowego w oparciu o art. 52 Rozporządzenia 651/2014, maksymalna intensywność pomocy może wynosić nawet 85% kosztów kwalifikowalnych dla regionów słabiej rozwiniętych oraz 80% dla województwa mazowieckiego. Natomiast w przypadku oparcia interwencji o art. 14 Rozporządzenia 651/2014, dotyczący regionalnej pomocy inwestycyjnej, maksymalna intensywność pomocy będzie wynikać z mapy pomocy regionalnej. Zgodnie z aktualnie obowiązującą mapą, przyjętą rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata (Dz.U z dnia 1 lipca 2014 r., poz. 878) maksymalna intensywność pomocy regionalnej (dla projektów o wartości kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą poniżej 50 mln EUR) wynosi: 1) 50% - na obszarach należących do województw: lubelskiego, podkarpackiego, podlaskiego, warmińsko-mazurskiego; 2) 35% - na obszarach należących do województw: kujawsko-pomorskiego, lubuskiego, łódzkiego, małopolskiego, opolskiego, pomorskiego, świętokrzyskiego, zachodniopomorskiego oraz na obszarach należących do podregionów: ciechanowsko-płockiego, ostrołęcko-siedleckiego, radomskiego i warszawskiego wschodniego; 3) 25% - na obszarach należących do województw: dolnośląskiego, wielkopolskiego, śląskiego; 4) 20% - na obszarze należącym do podregionu warszawskiego zachodniego; 5) 15% - na obszarze należącym do miasta stołecznego Warszawy w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.; 6) 10% - na obszarze należącym do miasta stołecznego Warszawy w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. 20 Krajowa Izba Komunikacji Ethernetowej (2014), Projekty szerokopasmowe z dofinansowaniem UE - Doświadczenia perspektywy i rekomendacje do PO PC, Łódź. 62
63 Wyżej wskazaną maksymalną intensywność pomocy regionalnej udzielanej małym lub średnim przedsiębiorcom podwyższa się o 20 punktów procentowych brutto w przypadku małych oraz o 10 punktów procentowych brutto w przypadku średnich przedsiębiorców. Mapa 3. Mapa pomocy regionalnej w latach Źródło: (dostęp w dniu: 16 października 2014r.) Przedstawione powyżej wartości dotyczą maksymalnych pułapów intensywności pomocy, która może zostać udzielona. W związku z tym, że na poszczególnych obszarach interwencji poziom i intensywność dofinansowania będzie różny, część obszarów może nie kwalifikować się do interwencji w ramach pierwszego programu pomocowego (ponieważ intensywność dofinansowania na nich będzie przekraczać ustalone limity dla pomocy regionalnej). Na podstawie modelu symulacyjnego rentowności, szacuje się wstępnie, że wartość dofinansowania na obszarach interwencji, spełniających limity intensywności dla pomocy regionalnej, może wynieść 2,2 mld zł - ponad 60% kwoty dofinansowania w ramach I-szej osi POPC i czterokrotnie więcej niż wynosi rekomendowany budżet dla programu pomocowego. 63
64 Jednakże nie można wykluczyć, że na obszarach, dla których wstępnie oszacowany poziom intensywności przekracza maksymalne limity, beneficjenci projektów złożą wnioski, które będą mieściły się w ramach tych limitów. Sytuacja taka może mieć miejsce na przykład, gdy beneficjent projektu za ustaloną dla danego obszaru kwotę dofinansowania zrealizuje sieć o większym niż przewidziany zasięgu i zarazem wyższych kosztach kwalifikowanych. W takim przypadku intensywność pomocy będzie niższa niż oszacowana i może się mieścić w granicach wynikających z mapy pomocy regionalnej. Równocześnie należy zauważyć, że obszary, które nie zostaną objęte interwencją w ramach pierwszego programu pomocowego będą uwzględnione w ramach drugiego programu pomocowego, w którym przewidziano alokację blisko 90% dostępnych środków z I-szej osi POPC. Szczegółowe wyniki dotyczące intensywności pomocy na obszarach interwencji przedstawiono w Ekspertyzie z Etapu Szacowana liczba projektów Przy założeniu, że intensywność pomocy na obszarach interwencji dla pierwszego programu pomocowego wyniosłaby około 50%, wartość inwestycji byłaby równa blisko 1 mld zł. Sugerowana wielkość inwestycji na obszarze interwencji wynosi od 5 do 10 mln zł, co odpowiada realizacji od około 100 do 200 projektów. Oznacza to, że nie na każdym z obszarów interwencji zostałaby zrealizowana inwestycja w ramach pierwszego programu pomocowego. Nieobjęte w pierwszym programie pomocowym obszary stanowiłyby części składowe obszarów interwencji w drugim programie pomocowym. Zakłada się, że drugi program pomocowy będzie realizował projekty na całym obszarze kraju. Alternatywnym rozwiązaniem mogłoby być ponowne uwzględnianie w kolejnych turach konkursów tych miejscowości, w których beneficjenci projektów nie będą realizować swoich inwestycji. Wariant ten wymaga spełnienia równocześnie następujących trzech warunków: - Beneficjent projektu przy podpisaniu umów o dofinansowanie zadeklaruje białe obszary NGA, w których zamierza realizować inwestycje z wykorzystaniem przyznanych środków; - Beneficjent projektu zostanie zobowiązany do zadeklarowania białych obszarów NGA na obszarze jego projektu, w których planuje w perspektywie trzech lat zrealizować inwestycje na zasadach komercyjnych; - Inni przedsiębiorcy telekomunikacyjni, po podpisaniu umów o dofinansowanie przez beneficjentów projektów, zadeklarują swoje plany inwestycyjne dotyczące białych obszarów NGA na obszarach objętych już umowami, a w których beneficjenci nie zadeklarowali realizacji inwestycji w ramach podpisanych umów. Ze względu na harmonogram realizacji inwestycji, czasochłonność procesu naboru i oceny wniosków oraz konsultacji obszarów NGA, wydaje się, że przyjęcie tego wariantu może być bardzo trudne i ryzykowne przy określonych ramach czasowych realizacji I-szej osi POPC. 64
65 mln EUR W przypadku określenia zasięgów obszarów interwencji na podstawie podziału administracyjnego lub klasyfikacji obszarów na potrzeby statystyki publicznej (tzw. NTS), liczba obszarów wyniosłaby od 50 do 70. Gdyby przyjąć natomiast, że obszar interwencji powinien odpowiadać zasięgowi sieci o wartości mln zł, liczba obszarów interwencji zostałaby ograniczona do Harmonogram realizacji programów Harmonogram realizacji programów, kontraktowania i wydatkowania środków powinien być ściśle powiązany z przyjętą podstawą prawną dla interwencji oraz zapisami POPC, w których ustanowiono harmonogram wydatkowania oraz cele pośrednie i końcowe, jakie muszą zostać spełnione odpowiednio do 2018 i 2023 roku: Schemat 8. Wydatki certyfikowane w ramach I-szej osi wynikające z zasady n+3 narastająco Źródło: opracowanie własne na podstawie materiałów Zamawiającego. Biorąc pod uwagę dodatkowo, że w 2014 roku niemożliwe będzie uruchomienie środków, w 2015 będą musiały zostać opracowane i wejść w życie dwa rozporządzenia pomocowe oraz rozpocznie się organizacja pierwszego konkursu, rekomenduje się następujący harmonogram kontraktowania środków: 65
66 Tabela 6. Proponowany harmonogram kontraktowania środków. Program pomocowy Konkurs Rok Wartość dotacji Program pomocowy oparty na art. 14 rozporządzenia 651/2014 Program pomocowy oparty na art. 52 rozporządzenia 651/2014 Źródło: opracowanie własne 1.I mln EUR 2.I mln EUR 2.II mln EUR 2.III mln EUR 2.IV mln EUR 2.V mln EUR RAZEM 1020 mln EUR W przypadku niewydania całkowitej puli środków dla pierwszego programu pomocowego w ramach konkursu w 2015 roku, rekomenduje się organizację konkursu uzupełniającego, już po przeprowadzeniu pierwszych konkursów w ramach drugiego programu pomocowego. Równocześnie w przypadku niewydatkowania środków we wcześniejszych konkursach drugiego programu pomocowego, wartości środków w kolejnych turach powinny zostać odpowiednio zwiększone. Zakładając proporcjonalne wydatkowanie i rozliczanie środków w czasie trwania projektów od drugiego roku ich realizacji aż do zakończenia (tzn. po 50% w drugim i trzecim roku dla projektów z pierwszego programu pomocowego i po 33% w drugim, trzecim i czwartym roku dla drugiego), rozliczone do 2018 wydatki wyniosłyby około 317 mln EUR, przy kwocie podpisanych umów na poziomie 677 mln EUR. Szacowane skumulowane wydatki przedstawiono na Schemacie 8: Schemat 9. Skumulowane wydatki ze środków UE wynikające z rekomendowanego harmonogramu (mln EUR) cel n+3 wg POPC wydatki ze środków UE wynikające z rekomendowanego harmonogramu Źródło: opracowanie własne. 66
67 mln. G.D. Proponowany harmonogram podpisywania umów o dofinansowanie pozwala na osiągnięcie zakładanych w POPC wskaźników produktu, zarówno w zakresie celu pośredniego w 2018 roku jak i celu końcowego. Schemat 10. Liczba gospodarstw domowych w zasięgu sieci wybudowanych w ramach I- szej osi POPC 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 1,58 1,58 1,58 1,58 1,32 1,49 1,58 1,05 1,32 0,77 1,05 0,49 0,77 0,21 0,49 0,00 0, zasięg sieci wybudowanych zasięg sieci na podstawie podpisanych umów Źródło: opracowanie własne na podstawie modelu symulacyjnego rentowności EY. Cel pośredni (508,6 tys. gospodarstw domowych w docelowym zasięgu sieci, dla których umowy o dofinansowanie zostały podpisane do 2018 roku) powinien zostać przekroczony o 106%, natomiast cel końcowy ( 726,5 tys. gospodarstw domowych w zasięgu sieci w 2023 roku) powinien zostać przekroczony o 117%. Organizacja każdego z konkursów wiąże się z przeprowadzeniem szeregu działań, w szczególności: - konsultacji występowania białych obszarów NGA; - analizy zmian zasięgu infrastrukturze szerokopasmowej; - alokacji środków między obszary interwencji. Konsultacje społeczne umożliwią określenie listy białych obszarów NGA oraz wyłączenie z niej tych, na których przedsiębiorcy planują realizację inwestycji we własnym zakresie. Analiza zmian zasięgu infrastruktury szerokopasmowej, w szczególności występowania węzłów szkieletowo-dystrybucyjnych, może wskazać na takie białe obszary NGA, dla których koszt inwestycji uległ istotnemu zmniejszeniu i jej realizacja z wykorzystaniem środków unijnych może być bardziej efektywna niż w innych miejscach. Po przeprowadzeniu powyższych działań konieczna będzie ponowna alokacja środków między obszary interwencji. 67
68 Organizacja tury uzupełniającej dla pierwszego programu już w trakcie realizacji drugiego, wiąże się z realizacją powyżej opisywanych działań w stosunkowo krótkim okresie: - Konsultacje białych obszarów NGA; - Wyznaczenie obszarów interwencji, kwoty dofinansowania, zobowiązań pokryciowych; - Organizacja konkursu dla pierwszego programu pomocowego i podpisanie umów; - Ponowne wyznaczenie obszarów interwencji tym razem dla drugiego programu pomocowego; - Organizacja konkursu dla drugiego programu pomocowego Zarządzanie obszarami interwencji między konkursami Rekomenduje się, aby w każdym naborze beneficjenci mogli składać wnioski dla wszystkich obszarów interwencji, które do tej pory nie zostały objęte projektami. W pierwszym konkursie dla programu opartego na art. 14 Rozporządzenia 651/2014, beneficjenci mogliby składać wniosek o dofinansowanie na każdy z maksymalnie 2200 obszarów interwencji. Do realizacji zostałoby wybranych do 200 projektów (tyle, ile można zrealizować w ramach środków dostępnych w pierwszym programie). Następnie, przed organizacją pierwszego naboru dla programu pomocowego opartego na art. 52 Rozporządzenia 651/2014 należy ponownie wyznaczyć obszary dokonać ponownego wyznaczenia obszarów interwencji (zgodnie z metodyką przedstawioną w dalszej części opracowania). Wyznaczone obszary interwencji zostałyby pomniejszone o obszary wybrane w ramach pierwszego programu pomocowego. Tak jak wspomniano wcześniej, w ramach każdego konkursu dla drugiego programu pomocowego, beneficjenci powinni mieć możliwość składania wniosków na każdy obszar interwencji jeszcze nieobjęty projektem. W każdym konkursie wybierano by tyle projektów, ile mieściłoby się w wysokości środków określonych dla danego konkursu). Oczywiście wraz z przeprowadzaniem kolejnych konkursów i podpisywaniem umów o dofinansowanie, liczba obszarów interwencji, z których możliwy będzie wybór będzie malała. W przypadku organizacji tury uzupełniającej dla pierwszego programu pomocowego, część obszarów zostanie już wcześniej objęta umowami o dofinansowanie, zarówno w ramach pierwszego jak i drugiego programu. W związku z tym możliwość wyboru obszaru interwencji będzie ograniczona względem pierwszego konkursu dla tego programu. Jednakże rekomenduje się, aby tak jak w przypadku pozostałych konkursów, beneficjenci mogli dokonać wyboru spośród wszystkich obszarów interwencji, których jeszcze nie objęto zasięgiem innego projektu. 68
69 Schemat 11. Logika zarządzania obszarami interwencji między konkursami Źródło: opracowanie własne Zarządzanie podziałem środków między regiony słabiej i lepiej rozwinięte Ze względu na podział środków w ramach I-szej osi POPC między region lepiej rozwinięty (województwo mazowieckie) i regiony słabiej rozwinięte (pozostałe województwa), sumaryczna wartość dotacji przyznana na realizacje projektów na obszarach inwestycyjnych zlokalizowanych w województwie mazowieckim nie może przekroczyć 68,398 mln EUR, natomiast na pozostałe województwa 951,825 mln EUR. Przy przyjętym modelu interwencji, w którym cała pula środków jest alokowana na obszary interwencji (z uwzględnieniem podziału na regiony lepiej i gorzej rozwinięte), należy zauważyć, że nie ma ryzyka przekroczenia wysokości środków alokowanych na inwestycje w województwie mazowieckim. Jeżeli zgłoszono w ramach jednego konkursu wnioski na kwotę przekraczającą 68,398 mln EUR, oznacza to, że przynajmniej dla jednego obszaru interwencji zgłoszono więcej niż jeden wniosek. Ponieważ założono, zgodnie z opisem kryteriów konkursowych, że w przypadku zgłoszenia dwóch wniosków dla tego samego obszaru wybierany jest ten o najwyższej ocenie, więc nie ma możliwości przekroczenia ustalonego limitu. 69
70 4.4 Metodyka wyznaczania obszarów interwencji Procedura wyznaczania obszarów interwencji i ich parametrów przebiega modelowo w pięciu krokach: 1) Wyznaczenie i konsultacja białych obszarów NGA; 2) Ocena rentowności inwestycji; 3) Wybór obszarów do określenia zobowiązania pokryciowego i kwoty dofinansowania; 4) Grupowanie białych obszarów NGA do obszarów interwencji dla pierwszego programu pomocowego; 5) Grupowanie obszarów interwencji z pierwszego programu pomocowego do obszarów interwencji dla drugiego programu pomocowego Wyznaczenie i konsultacja białych obszarów NGA W pierwszym kroku powinny zostać wyznaczone białe obszary NGA, zgodnie z ich definicją. Stanowią one obszary, w których sieć NGA obecnie nie istnieje i najprawdopodobniej w ciągu trzech lat nie zostanie zbudowana przez prywatnego inwestora. Niestety pojęcie obszaru nie zostało jednoznacznie zdefiniowane i może być interpretowane jako cała miejscowość, jej część lub nawet większa jednostka administracyjną. Wstępnie za podstawową jednostkę przestrzenną sugeruje się jednak przyjąć miejscowość, ponieważ stanowi ona spójny przestrzennie wyodrębniony obszar o jednoznacznie określonych i akceptowanych granicach. Za przyjęciem miejscowości jako podstawowej jednostki podstawową jednostkę przemawiają też względy pragmatyczne: w Polsce znajduje się około 2,5 tysiąca gmin, 50 tysięcy miejscowości oraz około 7 milionów punktów adresowych. Poziom gmin wydaje się być zbyt ogólny, natomiast poziom punktów adresowych zbyt szczegółowy, by w sposób efektywny przeprowadzić zarówno proces konsultacji społecznych oraz przetwarzać i weryfikować przygotowane przez beneficjentów wnioski o dofinansowanie, szczególnie, iż interwencja prawdopodobnie będzie dotyczyć przede wszystkim mniejszych miasteczek i wsi. Jednakże w przypadku, w którym: - dostępne będzie odpowiednie narzędzie analityczne; - dostępne będą dane o odpowiedniej szczegółowości; - możliwe jest zidentyfikowanie w sposób jednoznaczny spójnych przestrzennie obszarów w ramach miejscowości; można rozważyć przyjęcie definicji obszaru jako miejscowości lub spójnej przestrzennie części miejscowości oraz ich wydzielenie jako niezależnych białych obszarów NGA. Na Schemacie 11 przedstawiono analizę zalet i wad dla dwóch wariantów definicji białych obszarów NGA. 70
71 Schemat 12. Zalety i wady wariantów definicji białych obszarów NGA Źródło: opracowanie własne. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że definicja sieci NGA powinna być spójna z definicją sieci spełniającej wymogi dla interwencji w ramach I-szej osi POPC, tj. powinna zapewniać możliwość świadczenia usług o gwarantowanych przepływnościach powyżej 30Mb/s. Wyznaczenie białych obszarów NGA powinno odbywać się raz do roku i uwzględniać w szczególności: 1) Wyniki inwentaryzacji infrastruktury i usług szerokopasmowego dostępu do Internetu, przeprowadzanej przez Urząd Komunikacji Elektronicznej, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; 2) Realizację projektów z I-szej osi POPC; Wyznaczone białe obszary NGA powinny zostać poddane konsultacjom społecznym w zakresie planowanych inwestycji przedsiębiorców telekomunikacyjnych w perspektywie trzech lat. Przy czym, jak wskazano i omówiono wyżej w Rozdziale 2.2.1, istnieją różnice regulacji dotyczących lokalizacji inwestycji, w tym kwestii związanych z konsultacjami, między art. 14 ust. 10 pkt a) a art. 52 ust. 3 Rozporządzenia 651/ Ocena rentowności inwestycji W drugim kroku, dla każdego wyznaczonego białego obszaru NGA powinna zostać oszacowana rentowność inwestycji i kwota dofinansowania, jaka będzie niezbędna do jej realizacji. 71
72 Przez rentowność rozumie się zdyskontowaną wartość bieżącą netto inwestycji (NPV), która stanowi różnicę między zdyskontowanymi przychodami oraz zdyskontowanymi kosztami operacyjnymi i nakładami inwestycyjnymi. Schemat 13. Ocena rentowności inwestycji Źródło: opracowanie własne. Ocena rentowności pozwoli na zidentyfikowanie dla każdego białego obszaru NGA wysokości niezbędnego dofinansowania, jakie umożliwi budowę i działalność operatora sieci o określonym zasięgu (liczbie gospodarstw domowych). Proponowany model interwencji zakłada, że na każdym obszarze interwencji, po niezbędnym dofinansowaniu, rentowność będzie na określonym, stałym poziomie. W związku z tym, że każdy obszar będzie tak samo rentowny, wyeliminowany zostanie tzw. efekt cherry picking, polegający na realizacji inwestycji przez beneficjentów wyłącznie na bardziej atrakcyjnych obszarach i pomijaniu tych mniej atrakcyjnych. Równocześnie wskazane zostaną białe obszary NGA, które nie wymagają dofinansowania i sieć może na nich powstać na warunkach komercyjnych. Do oceny rentowności inwestycji powinien zostać wykorzystany model symulacyjny, uwzględniający następujące elementy: - Koszty budowy sieci dostępowej; - Koszty budowy sieci szkieletowo-dystrybucyjnej; - Koszty utrzymania i odtworzenia sieci; - Koszty działalności operatora (pozyskanie i utrzymanie klienta, świadczenie usług, itp.); - Przychody ze świadczonych usług. Oszacowanie powyższych elementów powinno zostać oparte na następujących danych: - Liczbie gospodarstw domowych; - Lokalizacji; - Strukturze zabudowy; - Występowaniu i odległości do węzłów szkieletowo-dystrybucyjnych; - Potencjale zakupowym mieszkańców. 72
73 Ocena rentowności może zostać oparta na modelu symulacyjnym EY, który został zbudowany w celu wsparcia w wypracowaniu rekomendowanego modelu interwencji oraz oszacowaniu jego skutków. Model symulacyjny EY został oparty na szacunkowych kosztach budowy sieci dostępowej, których założenia były skonsultowane z rynkiem w trakcie warsztatów oraz w postaci badań ankietowych przeprowadzonych wśród uczestników Memorandum Szerokopasmowego. Oszacowanie rentowności białych obszarów NGA powinno odbywać się raz do roku i uwzględniać w szczególności wyniki inwentaryzacji infrastruktury i usług szerokopasmowego dostępu do Internetu, przeprowadzanej przez Urząd Komunikacji Elektronicznej, między innymi ze względu na możliwość powstania w tym okresie nowych węzłów szkieletowo-dystrybucyjnych, które mogą istotnie ograniczyć koszty budowy sieci dla niektórych białych obszarów NGA i równocześnie zmniejszyć wymaganą kwotę dofinansowania Wybór obszarów do określenia zobowiązania pokryciowego i kwoty dofinansowania Jak wspomniano wcześniej, ze względu na ograniczone środki pomocowe sugeruje się alokację środków w sposób efektywny, tj. maksymalizujący liczbę gospodarstw domowych w zasięgu sieci. W takim celu za kryterium wyboru białych obszarów NGA do objęcia interwencją może zostać przyjęta kwota dofinansowania przypadająca na jedno gospodarstwo domowe. Kwota ta powinna zostać oszacowana dla każdego białego obszaru NGA na podstawie modelu symulacyjnego rentowności, przedstawionego w poprzednim kroku. Do wyznaczenia kwoty dofinansowania dla obszaru interwencji powinny zostać wybrane kolejne białe obszary NGA o najniższej kwocie dofinansowania w przeliczeniu na jedno gospodarstwo domowe, aż do wyczerpania dostępnej puli środków, osobno dla województwa mazowieckiego i osobno dla reszty kraju. Wybrane białe obszary NGA, po pogrupowaniu w obszary interwencji, będą definiowały maksymalną kwotę dofinansowania i zobowiązanie pokryciowe. Każdy z białych obszarów NGA, który zostanie wybrany, będzie równocześnie zwiększał kwotę dofinansowania i zobowiązanie pokryciowe. Na schemacie 13 przedstawiono przykładową kalkulację, przy założeniu, że występuje 9 nierentownych białych obszarów NGA na trzech obszarach interwencji, natomiast dostępne środki publiczne wynoszą jednostek. 73
74 Schemat 14. Koncepcja wyznaczania zobowiązania pokryciowego i kwoty dofinansowania Źródło: opracowanie własne. W przypadku, gdy na danym obszarze interwencji wystąpiłby biały obszar NGA, który byłby rentowny, sugeruje się włączenie go do wyznaczenia zobowiązania pokryciowego, ale nie uwzględnianie go przy wyznaczaniu kwoty dofinansowania. Równocześnie należy mieć na uwadze, że wyznaczone na podstawie modelu symulacyjnego wartości stanowią przybliżenie wartości rzeczywistych i mogą od nich odbiegać. Rzeczywiste kwoty dofinansowania i zasięgi sieci zostaną określone przez beneficjentów projektów. W przypadku, gdy model symulacyjny przeszacuje wymaganą kwotę dofinansowania inwestycji, beneficjent projektu będzie skłonny potencjalnie zadeklarować większy zasięg sieci lub ograniczy wnioskowaną kwotę dofinansowania. W przeciwnym przypadku, gdy model symulacyjny niedoszacuje kwoty dofinansowania, beneficjent nie będzie skłonny do podjęcia się realizacji inwestycji. Dlatego też w ramach interwencji sugeruje się obniżenie zobowiązań pokryciowych, tak by uwzględniały potencjalną skalę błędu. Sugeruje się ich obniżenie o 20% 21 względem wartości uzyskanych na podstawie symulacji. Należy podkreślić, że w ramach interwencji beneficjent powinien mieć swobodę deklarowania zasięgu sieci, niezależnie od modelowej, symulowanej alokacji środków (o ile tylko zadeklarowany zasięg sieci przekracza ustalone minimum dla obszaru interwencji). Równocześnie sugeruje się, aby w ramach każdego obszaru interwencji dla 21 20% od wyznaczonego zobowiązania, a nie o 20 punktów procentowych zobowiązania, np. zobowiązanie pokrycia 500 gospodarstw domowych na podstawie modelu powinno zostać skorygowane do 400 gospodarstw domowych o 20%. 74
75 programu pomocowego opartego na art. 52 Rozporządzenia 651/2014, beneficjent projektu musiał spełnić zobowiązania pokryciowe, które obowiązują osobno dla każdego z obszarów interwencji dla programu opartego na art. 14 tego rozporządzania, wchodzących w skład tego obszaru interwencji. Proponowane podejście zapewnia spójność interwencji między poszczególnymi turami konkursów lub programów pomocowych i realizuje w sposób spójny i kompleksowy cele I-osi POPC Grupowanie białych obszarów NGA do obszarów interwencji dla programu pomocowego opartego na art. 14 Rozporządzenia 651/2014 W kolejnym kroku białe obszary NGA powinny zostać zgrupowane w obszary interwencji dla programu pomocowego opartego na art. 14 Rozporządzenia 651/2014. Grupowanie obszarów może zostać dokonane: - na podstawie podziału administracyjnego; - na podstawie wartości inwestycji (lub innej charakterystyki obszarów). Na Schemacie 14 przedstawiono hipotetyczny podział białych obszarów NGA na obszary interwencji oraz zobrazowano różne problemy z nim związane. Schemat 15. Metody grupowania obszarów interwencji Źródło: opracowanie własne. Zaletą grupowania na podstawie podziału administracyjnego jest jego jednoznaczność, czytelność oraz zgodność z mapą intensywności dla pomocy regionalnej. Wadą natomiast jest zróżnicowana wielkość projektów kwota nakładów inwestycyjnych. Zaletą grupowania na podstawie wartości inwestycji jest podobna wielkość projektów. Wadami natomiast: brak czytelności i jednoznaczności podziału oraz potencjalnie brak zgodności z mapą pomocy regionalnej. W związku z tym, iż zasięg realizowanych inwestycji w ogólności nie jest zgodny z granicami administracyjnymi, rekomendowanym wariantem powinno być grupowanie inwestycji o podobnej wielkości. Jednakże biorąc pod uwagę wstępne analizy na podstawie modelu 75
Warszawa, dnia 16 kwietnia 2015 roku EKSPERTYZA dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Warszawa, dnia 16 kwietnia 2015 roku EKSPERTYZA dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji Dotycząca interwencji publicznej dla bezpośredniego wykonania celów Narodowego Planu Szerokopasmowego oraz pośrednio