Source: http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/r-113.htm
Timestamp: 2018-01-18 02:16:50
Legal References Found: art. 10
 art. 234
 art. 228
 art. 25
 art. 90
 art. 125
 art. 90
 Art. 118
 art. 118
 art. 29
 art. 118
 art. 144
 art. 157
 art. 118
in fine
 art. 15
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 112
 art. 31
 art. 31
 art. 228
 art. 98
 art. 4
 art. 228
 art. 119
 art. 31
 art. 31
 art. 91
 art. 91

Art. 119
 art. 15
 art. 119
 art. 34
 art. 36
 art. 36
 art. 15
in fine
 art. 36
 art. 35
 art. 80
 art. 80
 art. 35
 art. 119
 art. 37
 art. 37
 art. 34
 art. 56
in fine
 art. 20
 art. 110
 art. 37
 art. 37
 art. 20
in fine
 art. 119
 art. 119
 art. 39
 art. 39
 art. 119
 art. 119
 art. 40
in fine
 art. 40
 art. 42
 art. 40
 art. 42
 art. 41
 art. 40
 art. 119
 art. 33
 art. 43
 art. 120
 art. 13
 art. 120
 art. 96
 art. 119
 art. 114
 art. 120
 art. 123
 art. 56
 art. 119
in fine
 art. 56
 art. 50
 art. 121
 art. 122
 art. 88
 art. 122
 art. 122
 art. 122
 art. 2
 art. 235
 art. 90
 art. 234
 art.2
 art. 29
 art. 14
 art. 37
 art. 76
 art. 123
 art. 16
 Art. 122
 art. 188
 art. 33
 art. 119
 art. 23
 art. 115
 art. 46
 Art. 56
 art. 3

Document Content:
R-113 Tryb uchwalania ustaw...
TRYB UCHWALANIA USTAW PRZEZ SEJM W ŚWIETLE NOWEJ KONSTYTUCJI I REGULAMINU SEJMU
Raport nr 113
Na wstępie zaznaczyć można, iż nowa Konstytucja - tak zresztą jak i poprzednie - nie daje zwartej i pełnej charakterystyki prawnej każdego aktu normatywnego, w tym i ustawy. Konstrukcję prawną ustawy trzeba więc rekonstruować na podstawie całego szeregu różnych przepisów konstytucyjnych.6) Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż już pierwszy artykuł w rozdz. III Konstytucji, poświęcony źródłom prawa, wskazuje na ustawę jako źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1). Niewątpliwie też jednym z elementów charakterystyki prawnej ustawy jest szczególna, w swym zarysie konstytucyjnie określona, procedura dochodzenia ustawy do skutku, określana najczęściej mianem trybu (postępowania) ustawodawczego.
Pomijając nieco aspekt czysto chronologiczny, należałoby dalsze uwagi rozpocząć od konstytucyjnego stwierdzenie, iż "władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat" (art. 95 ust. 1). Przepis powyższy, pierwszy w konstytucyjnym rozdz. IV, dotyczącym Sejmu i Senatu, nawiązuje do art. 10 tejże Konstytucji, gdzie w rozdz. I (Rzeczpospolita) statuuje się zasadę podziału władzy, wyodrębnia m.in. władzę ustawodawczą oraz określa organy ją sprawujące. W kontekście tych przepisów zauważyć należy, iż Prezydenta RP zalicza Konstytucja jednoznacznie do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), aczkolwiek przewiduje udział tego organu w dochodzeniu ustawy do skutku (art. 122), jak też, że choć Sejm i Senat określone są jako organy władzy ustawodawczej, to z formuły tej płynie jedynie wniosek o jednorodności charakteru ustrojowego tych organów, co nie oznacza, iż w toku postępowania ustawodawczego rola każdego z nich jest równorzędna.
Już wspomniane przepisy konstytucyjne wyraźnie nadają ustawie charakter aktu pochodzącego od parlamentu. Dla ścisłości należy jednak zasygnalizować, iż Konstytucja przewiduje także, choć wyraźnie wyjątkowo, dopuszczalność stanowienia aktu o mocy ustawy przez organ pozaparlamentarny. Chodzi tu o art. 234 Konstytucji, stanowiący iż jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy; zakres i granice takich rozporządzeń wyznacza art. 228 ust. 3-5 Konstytucji, a rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu Izby. Rozporządzenia z mocy ustawy mają - jak i ustawy - charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Wskazana kompetencja Prezydenta jest wyjątkiem od zasadniczego rozdzielenia zadań między organy państwowe, jakie należałoby przyjąć w myśl zasady trójpodziału władzy.
Przepisy nowej Konstytucji wymagają zasygnalizowania jeszcze dwóch nowych rozwiązań, określających pozycję ustawodawcy. Po pierwsze - w art. 25 ust. 5 Konstytucji ustrojodawca przesądził, że stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi - niż Kościół Katolicki - kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy "uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami". Jak się wstępnie wydaje, konstytucyjna formuła kryje w sobie - dla ustawodawcy - pewne ograniczenia tak kompetencyjno-proceduralnej, jak i merytorycznej natury. Po drugie - rozwiązanie szczególne zawarte zostało w art. 90 Konstytucji. Przepis konstytucyjny dopuszcza tu, iż Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, przy czym zgoda na ratyfikację takiej umowy może być wyrażona w drodze ustawy uchwalonej przez Sejm i Senat na konstytucyjnych warunkach (ust. 2), albo też zgoda taka może być uchwalona w referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art. 125 Konstytucji (ust. 3). Wprawdzie uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje tu Sejm, ale czyni to bez udziału Senatu, przy czym wybór drogi referendalnej oznaczałby przekreślenie tych możliwości oddziaływania Senatu, jaki organ ten miałby w przypadku zastosowania drogi ustawodawczej; kwestia ta jest jednak przesądzona wyraźnym rozstrzygnięciem ustrojodawcy. Z interesującego nas punktu widzenia istotna jest natomiast ogólność formuły zawartej w art. 90 ust. 3 Konstytucji, pozwalającej - być może - na poddanie pod referendum wniesionego przez Sejm projektu ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację takiej umowy albo też na zastosowanie innej "formy" w postępowaniu referendalnym. W wypadku pierwszej formuły mielibyśmy może - wyjątkowo na gruncie Konstytucji - do czynienia z "ustawą referendalną",7) tj. z ustawą ustanowioną przez Naród w drodze referendum.
8) Art. 118 nowej Konstytucji jest pierwszym z jej przepisów, wprost poświęconym trybowi ustawodawczemu. Reguluje on zagadnienie inicjatywy ustawodawczej, stanowiąc, iż "inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi i Radzie Ministrów" (ust. 1). W tym zakresie podmiotowym nie zaszły więc zmiany, w porównaniu z wcześniejszymi unormowaniami Małej Konstytucji z 1992 r. Dużą natomiast zmianę zawiera art. 118 ust. 2 w stwierdzeniu, że "inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu"; tryb postępowania w tej sprawie określić ma ustawa. Wprowadzenie tzw. inicjatywy ludowej - wzorem niektórych innych państw - analizowane i postulowane było w polskiej doktrynie prawnoustrojowej od wielu lat,9) jednak dopiero Konstytucja z 1997 r. zrealizowała ten postulat po raz pierwszy. Zgodnie z utrwaloną od dawna praktyką i doktryną formuła konstytucyjna (a zawiera ją też art. 29 ust. 1 Regulaminu Sejmu), iż "inicjatywa ustawodawcza przysługuje" utożsamiona jest z pojęciem "prawa inicjatywy ustawodawczej", rozumianym jako prawo przedkładania Sejmowi projektu ustawy z takim skutkiem prawnym, że organ ten obowiązany jest projekt rozpatrzyć w przewidzianej ku temu procedurze. Czynność "przedłożenia Sejmowi projektu ustawy" tożsama jest z wykonaniem przysługującej podmiotowi inicjatywy ustawodawczej, co pośrednio wynikałoby z brzmienia art. 118 ust. 3 Konstytucji. Nie jest więc inicjatywą ustawodawczą stosowanie różnych form inspirowania wydania ustawy, np. poprzez apele, skargi na ustawodawstwo, oddziaływania polityczne.
Konstytucyjne wyliczenie podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza, ma charakter wyczerpujący. Podmioty te mogą przedkładać projekty osobno, ale mogą też przedłożyć projekt wspólnie. Prezydenckie prawo inicjatywy ustawodawczej jest kompetencją przyznaną temu organowi dopiero po jego przywróceniu w 1989 r.; nie przysługiwało Prezydentowi w okresie międzywojennym i jak na rozwiązania przyjmowane we współczesnych państwach jest dość nietypowe. Zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 4 Konstytucji prezydencka inicjatywa ustawodawcza nie wymaga kontrasygnaty ze strony Prezesa Rady Ministrów. Inicjatywa ustawodawcza Senatu jest kompetencją całego organu, nie zaś uprawnieniem indywidualnym senatora lub ich grupy. Także uprawnieniem kolegialnym całego organu jest inicjatywa ustawodawcza przysługująca Radzie Ministrów. Rządowe prawo inicjatywy ma dawny rodowód i jest - poza klasycznym systemem prezydenckim - uprawnieniem tego organu występującym powszechnie. Także w Polsce rząd zawsze dysponował tym prawem, a trwałe doświadczenia historyczne pokazują, że rządowe przedłożenia ustawodawcze we wszystkich krajach stanowią zdecydowaną większość wnoszonych projektów i te właśnie przedłożenia najczęściej są uchwalane.10) W systemie podziału władzy Rada Ministrów nie może być prawnie zobowiązana - w drodze rezolucji Sejmu - do przedłożenia Izbie określonego projektu ustawy, choć działania takie mogą być podejmowane w płaszczyźnie politycznej, włącznie z ewentualną odpowiedzialnością przed Sejmem w trybie art. 157 ust. 1 Konstytucji. Często natomiast spotykanym na świecie i o długim rodowodzie jest przepis ustanawiający wyłączność rządu w zakresie przedkładania parlamentowi projektu ustawy budżetowej czy projektu ustawy upoważniającej do ratyfikacji umowy międzynarodowej. Polska regulacja konstytucyjna ma dziś szerszy - niż w Małej Konstytucji z 1992 r. zakres w odniesieniu do wyłączności inicjatyw rządowych w zakresie ustaw finansowych (art. 221),11) natomiast wyłączność w odniesieniu do ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych funkcjonuje w praktyce mimo braku expressis verbis stosownego przepisu.12) Można w tym już miejscu także zasygnalizować, iż tylko Rada Ministrów może niektóre z uchwalonych przez siebie projektów ustaw uznać za "pilne" (art. 123). Gdy chodzi o "inicjatywę ludową", to w sensie organizacyjno-proceduralnym nie da się jej jednak zrealizować bez wcześniejszego uchwalenia ustawy, do której odsyła art. 118 ust. 2 in fine; jest też oczywiste, że z braku tej instytucji we wcześniejszych przepisach konstytucyjnych nie ma dotyczących jej postanowień w dotychczasowych przepisach Regulaminu Sejmu, konkretyzującego i uzupełniającego przepisy konstytucyjne.
Konstytucyjne sformułowanie, że inicjatywa ustawodawcza przysługuje "posłom", pozwala na wniosek, iż poselskie prawo inicjatywy ustawodawczej rozumieć można jako prawo "współuczestniczenia" w przedkładaniu projektu. Nie jest to więc uprawnienie indywidualne posła, ani też - jak w przypadku Senatu i Rady Ministrów - całego organu. Konkretyzacji przepisu konstytucyjnego dokonuje Regulamin Sejmu,13) w stosownym zakresie przewidując, iż "poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisję sejmową lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt" (art. 29 ust. 2). Określenie liczebności "grupy" jest autonomiczną decyzją samego Sejmu. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, czy projekt pochodzi od posłów większości rządzącej, czy też od posłów opozycji. Dominuje też w doktrynie pogląd, iż w oparciu o takie brzmienie przepisu konstytucyjnego byłaby możliwa też taka jego regulaminowa konkretyzacja, która prawo inicjatywy ustawodawczej przyznawałaby także innym - poza komisjami - organom wewnętrznym Izby, z wyjątkiem organów jednoosobowych. Grupę 15 posłów wyodrębnia Regulamin Sejmu według kryterium liczby podpisów, bez znaczenia prawnego są więc inne cechy, choć w praktyce sejmowej w szczególności chodzi często o kryterium partyjne. Ponieważ regulaminowa liczebność grupy mogącej utworzyć - na zasadzie czysto politycznej - klub (art. 9 ust. 2), jest taka sama, jak grupy uprawnionej do inicjatywy ustawodawczej, to de facto każdy klub poselski może przedłożyć Sejmowi projekt ustawy samodzielnie, niezależnie od poparcia innych sił politycznych w Izbie. Z brzmienia przepisu regulaminowego wynika jednak, że prawnie biorąc to nie klub (frakcja) ma prawo inicjatywy ustawodawczej, a składane przez posłów podpisy świadczyć mają o ich indywidualnym poparciu dla projektu. Wycofanie podpisu przez niektórych posłów powoduje - jeśli oznacza to spadek liczby podpisów poniżej regulaminowej granicy - brak poparcia przez "uprawniony" podmiot, co czyni projekt nieistniejącym prawnie.
Ostatni z przepisów nowej Konstytucji, dotyczących inicjatywy ustawodawczej stanowi, iż "wnioskodawcy przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania" (art. 118 ust. 3). Unormowanie to - w porównaniu ze stanem dotychczasowym, tj. art. 15 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r. - zawiera dwie istotne zmiany. Po pierwsze - wymieniony w powoływanym przepisie obowiązek obejmuje teraz wszystkie podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej, a nie - jak poprzednio - tylko Radę Ministrów. Rozwiązanie obecne jest racjonalniejsze i konsekwentniejsze, poprzednie zaś słusznie było z tego punktu widzenia krytykowane. Druga zmiana polega na tym, iż obecny przepis nie przewiduje istniejącego poprzednio obowiązku - obciążającego wówczas także tylko Radę Ministrów - załączenia do zgłoszonego projektu ustawy projektów podstawowych aktów wykonawczych. Wstępnie wydaje się, że o ile objęcie zniesionym obowiązkiem wszystkich podmiotów inicjatywy ustawodawczej nie miałoby ustrojowego i merytorycznego uzasadnienia, to jednak utrzymanie go - jak dotychczas - wobec rządu zasługiwałoby na uznanie. Rozwiązanie dotychczasowe oparte było na założeniu, że to głównie rząd dysponuje zapleczem instytucjonalno-merytorycznym, które pozwala mu na właściwe opracowanie aktów wykonawczych do ustaw oraz przy uwzględnieniu tegoż faktu, że to rząd jest w praktyce głównym organem uprawnionym lub zobowiązanym do wydania aktów wykonawczych. Stosownie do takich założeń i przepisu Małej Konstytucji Regulamin Sejmu zawiera - w tym zakresie - dwa różne przepisy. Po pierwsze - art. 31 ust. 3a powtarzający za Małą Konstytucją, iż do uzasadnienia wniesionego przez Radę Ministrów projektu ustawy dołącza się projekty podstawowych aktów wykonawczych, po drugie - art. 31 ust. 2 pkt 6 nakazujący, co istotne jest zwłaszcza wobec innych niż rząd podmiotów inicjatywy ustawodawczej, by uzasadnienie projektu przedstawiało "założenia" projektów podstawowych aktów wykonawczych. Ideą przewodnią tego rodzaju przepisów jest przekonanie, iż pełniejsza ocena przez posłów rozpatrywanego projektu ustawy możliwa jest dopiero przy łącznym uwzględnieniu treści ustawowych i odesłanych do aktu wykonawczego. Należy jednak zaznaczyć, iż zmiana przepisów konstytucyjnych w tym zakresie nie musi pociągać za sobą zmiany przepisów Regulaminu Sejmu; wymienione w art. 31 Regulaminu obowiązki nadal mogą - choć teraz z inną mocą - obciążać podmioty inicjatywy ustawodawczej. Dla ich utrzymania wystarczającą podstawę stanowi art. 112 nowej Konstytucji.
Warunki prawne wniesienia projektu
Jak z powyższego wynika, konstytucyjna regulacja inicjatywy ustawodawczej nie wyczerpuje całego zakresu problematyki, a jej uzupełnienie stanowi regulacja regulaminowa. Poza elementami już ukazanymi, Regulamin Sejmu przesądza, że projekty ustaw składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu; wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem (art. 31 ust. 1). Regulaminowy przepis art. 31 ust. 2 - 3 jest jedynym, który ustanawia generalny obowiązek przedkładania Sejmowi uzasadnienia do projektu ustawy. Potrzeby uzasadnienia nie sposób kwestionować, jeśli zważyć, iż jest ono dokumentem, który pozwala posłom w toku prac ustawodawczych zapoznać się z całokształtem okoliczności, związanych z konkretną inicjatywą ustawodawczą. Zgodnie z Regulaminem Sejmu, uzasadnienie do projektu ustawy powinno: 1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, 2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, 3) wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawny, 4) przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, 5) wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu Państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 6) przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych, 7) przedstawiać wyniki przeprowadzonych konsultacji i dyskusji publicznych oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynikał z przepisów ustawy (art. 31 ust. 2-3). W przypadku, gdy projekt ustawy wnosi Senat, Prezydent, Rada Ministrów albo komisja sejmowa, uzasadnienie powinno zawierać stwierdzenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie o stopniu i powodach niezgodności z tym prawem ( art. 31 ust. 2a).
Z mocy Konstytucji wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej ograniczone jest w pewnym zakresie przedmiotowym w okresie stanów nadzwyczajnych. Ściśle biorąc, przepis art. 228 ust. 6 przesądza, że w czasie stanu nadzwyczajnego (a więc stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowe) "nie mogą być zmienione": Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. Konstytucyjne sformułowanie, iż wymienione akty nie mogą być "zmienione" rozumieć należy zarówno jako zakaz dokonywania ich nowelizacji, jak i zakaz uchwalenia w tych materiach ustaw całkowicie nowych a uchylających poprzednie. Jak się wydaje, zakaz zmiany ustawy powinien być interpretowany także jako zakaz prowadzenia w tym kierunku prac ustawodawczych, a więc także przedkładania w tym zakresie projektów ustaw.14) Na marginesie zauważyć tu należy, że nowa Konstytucja nie zawiera w art. 98 zakazu, jaki zawarty był w art. 4 ust. 6 Małej Konstytucji w brzmieniu od 17 marca 1995 r. i przewidywał, że od dnia rozwiązania Sejmu (do końca kadencji) Sejm nie mógł uchwalać zmian ustaw konstytucyjnych ani ordynacji wyborczych, a także ustaw o zmianie ustawy budżetowej oraz ustaw wywołujących zasadnicze skutki finansowe dla budżetu Państwa. Ograniczenie z art. 228 ust. 6 nowej Konstytucji obejmuje wszystkie podmioty prawa inicjatywy ustawodawczej.
Skutki prawne wniesienia projektu
Przedłożenie Sejmowi przez uprawniony podmiot projektu ustawy rodzi po stronie Sejmu obowiązek jego rozpatrzenia. Etapowi rozpatrywania projektu poświęcony jest art. 119 nowej Konstytucji, jednak zakres spraw w nim uregulowanych jest fragmentaryczny i to w stopniu większym, niż konstytucyjna regulacja inicjatywy ustawodawczej. Obszernym uzupełnieniem regulacji konstytucyjnej jest więc także i tu regulamin sejmowy, choć unormowania konstytucyjne są wyraźniejsze niż w Małej Konstytucji z 1992 r.
Pierwszy element unormowania konstytucyjnego dotyczy instytucji "czytań" projektu, a więc nie tych zagadnień, które - chronologicznie biorąc - następują bezpośrednio po wniesieniu projektu. W tym zakresie nadal mamy do czynienia jedynie z unormowaniem regulaminowym. Z punktu widzenia oczekiwań wnioskodawcy projektu i całego toku dalszego postępowania istotne jest, czy projektowi zostanie "nadany bieg", innymi słowy, czy możliwe jest, by wskutek jakiejś kontroli wstępnej zostało uznane, iż projekt nie został "skutecznie" wniesiony. Zgodnie z obowiązującym regulaminem sejmowym "nadanie biegu inicjatywom ustawodawczym" należy do Prezydium Sejmu, w ramach kierowania przez ten organ pracami Sejmu (art. 13 ust. 1 pkt 4a). Kwestie kontroli wstępnej projektu reguluje art. 31 ust. 5-6 Regulaminu Sejmu. Zgodnie z tymi przepisami, Prezydium Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeśli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada wymogom regulaminowo określonym. Projekty zaś, co do których istnieje wątpliwość, czy nie są sprzeczne z prawem, Prezydium Sejmu może skierować do Komisji Ustawodawczej celem wyrażenia opinii, która to Komisja może większością 2/3 głosów zaopiniować projekt jako niedopuszczalny.
Regulaminowe prawo dokonywania przez Prezydium Sejmu kontroli formalnej nie wywołuje zastrzeżeń natury konstytucyjnej15), choć - generalnie biorąc - każdy typ kontroli wstępnej projektu winien być raczej przedmiotem unormowania konstytucyjnego, za czym przemawia zasada podziału władzy i ewentualność sporów na tle oceny projektu. Na marginesie omawianego uprawnienia Prezydium Sejmu podkreślić też należy, iż przepisy regulaminowe nie stwarzają tu żadnej podstawy dla dokonywania oceny celowości (potrzeby) projektu, a więc w płaszczyźnie pozaprawnej. Nie ulega też wątpliwości, że projekty sprzeczne z prawem, o jakich mowa w art. 31 ust. 6 Regulaminu są niedopuszczalne,16) skoro oznacza to w przypadku tych właśnie projektów - projektów ustaw - ich sprzeczność z Konstytucją. Poparcie dla takiego projektu jest bezprzedmiotowe do czasu ewentualnej zmiany Konstytucji w duchu zgodnym z projektem ustawy, co jednak nie może się stać w toku rozpatrywania projektu ustawy zwykłej. Odniesienie norm ustawowych do norm hierarchicznie wyższych, co jest istotą ich zgodności (niesprzeczności) z prawem, musi być postrzegane także w świetle nowych uregulowań konstytucyjnych, sytuujących w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej niektóre umowy międzynarodowe. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 2 nowej Konstytucji "umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową; analogicznie istotny jest tu też art. 91 ust. 3 Konstytucji, stanowiący iż "jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytucyjnej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami".17) Założenia te uzasadniają omawianą kompetencję Prezydium Sejmu, choć na jej tle jeszcze mocniej uwidacznia się znaczenie potrzeby konstytucyjnego zakotwiczenia expressis verbis i pełniejszego niż dotychczas uregulowania regulaminowego tego typu instytucji. Brak negatywnego wyniku kontroli wstępnej umożliwia Marszałkowi Sejmu zarządzenie drukowania projektu ustawy i doręczenia go posłom; Marszałek Sejmu przesyła też wniesione projekty Prezydentowi, Marszałkowi Senatu i Prezesowi Rady Ministrów (art. 32 Regulaminu Sejmu).
Wewnątrzsejmowe postępowanie ustawodawcze
Art. 119 nowej Konstytucji w pierwszym rzędzie expressis verbis przesądza, że Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Kwestię "czytań" jako zasady modelowej postępowania ustawodawczego oraz ich liczbę w polskiej praktyce normatywnej przesądza się konstytucyjnie po raz pierwszy. W toku długotrwałej praktyki legislacyjnej zasada "czytań" miała charakter jedynie regulaminowy, co autonomicznie pozwalało Sejmowi rozstrzygać o przyjęciu systemu dwóch lub - jak w ostatnich latach - trzech czytań, dopiero zaś w art. 15 ust. 4 Małej Konstytucji na marginesie regulacji innych spraw wspominało się o procedurze "pierwszego czytania" projektu, co pozwalało na wniosek, że muszą być przewidziane przynajmniej dwa "czytania". Przepis regulaminowy natomiast jednoznacznie przesądzał, iż "rozpatrywanie projektów ustaw odbywa się w trzech czytaniach" (art. 33 ust. 1); przepis art. 119 Konstytucji stanowi więc nową jakość normatywną, eliminując zwłaszcza możliwość regulaminowego odejścia od tego systemu, ale też jest potwierdzeniem aprobaty dla dotychczasowego modelu prac ustawodawczych. Samo pojęcie "czytania" projektu ma przy tym ugruntowane znaczenie jako etap (faza) postępowania mającego na celu sekwencyjne rozpatrywanie projektu, docelowo wiodące do uchwalenia przez Sejm ustawy. Konkretne czynności, składające się na dane (pierwsze, drugie, trzecie) czytanie określa Regulamin Sejmu. Zaznaczyć przy tym można na marginesie, iż w najbardziej tradycyjnym ujęciu pojęcie czytań zwykło odnosić się jedynie do prac plenarnych Sejmu, jednakże nie sposób nie przyjąć do wiadomości, iż od dłuższego czasu regulaminy sejmowe odnoszą to pojęcie także do niektórych działań na forum komisji sejmowych. Generalnie biorąc, system trzech czytań lepiej sprzyja bardziej wnikliwemu rozpatrzeniu projektu poprzez rozłożenie w czasie i uporządkowanie trybu postępowania.
Zgodnie z Regulaminem Sejmu, pierwsze czytanie projektu ustawy "przeprowadza się na posiedzeniu komisji" (art. 34 ust. 1), aczkolwiek reguła ta nie dotyczy wszystkich projektów ustaw, zaś z brzmienia przepisów nie wynika expressis verbis, iż alternatywą jest posiedzenie plenarne Sejmu. Do takiego wniosku prowadzi jednak brzmienie art. 34 ust. 1a i art. 36 ust. 2 Regulaminu. Stylizacja wskazanych przepisów wskazuje, że regułą jest pierwsze czytanie komisyjne, wyjątkiem zaś - choć dotyczy to, jak się wydaje, ustaw najistotniejszych - czytanie plenarne projektów.18) Nowa regulacja konstytucyjna nie uniemożliwia dalszego obowiązywania takiej konstrukcji regulaminowej. Tak więc, pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu komisji "z wyjątkiem projektów ustaw o zmianie Konstytucji, projektów ustaw konstytucyjnych, projektów ustaw dotyczących praw i wolności obywatelskich oraz obowiązków obywatelskich, projektów ustaw regulujących prawo wyborcze do Sejmu, Senatu, rad gmin oraz wybory Prezydenta, projektów ustaw regulujących ustrój, właściwość i zasady funkcjonowania organów Państwa oraz samorządu terytorialnego, projektów kodeksów, a także projektów ustaw zawierających istotne zmiany w kodeksach"; Prezydium Sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu również inne niż określone wyżej projekty ustaw, jeżeli przemawiają za tym ważne względy (art. 31 ust. 1-1a). Pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, chyba że Sejm postanowi inaczej (art. 34 ust. 2); istotą tego przepisu regulaminowego jest funkcja gwarancyjna, mająca urealnić możliwość zapoznania się przez posłów z projektem przed przystąpieniem do jego rozpatrywania.
Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy oraz debatę w sprawie ogólnych zasad projektu (art. 36 ust. 1 Regulaminu). Pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu kończy się skierowaniem projektu do komisji, chyba że Sejm - w związku ze zgłoszonym wnioskiem - odrzuci projekt w całości; kierując projekt do komisji, Sejm może wyznaczyć im również termin przedstawienia sprawozdania (art. 36 ust. 2-3). Nie można jednak przy tej okazji nie wspomnieć o istniejącej praktyce tzw. topienia projektów w komisjach, polegającej na tym, że zwykle za cichą zgodą wszystkich zainteresowanych komisja powstrzymuje się od przedstawienia sprawozdania o projekcie, co jest delikatną formą de facto wycofania lub odrzucenia projektu.
Już z przytoczonych przepisów regulaminowych wynika, iż założeniem jest zróżnicowany model debaty w poszczególnych czytaniach projektu, porządkujący ją. W pierwszym czytaniu debata winna ograniczać się do ogólnych zasad projektu, co niewątpliwie służyć ma ukierunkowaniu dalszych prac nad projektem w komisjach. Istniejące unormowania regulaminowe pierwszego czytanie nie są w pełni konsekwentne. O ile w przypadku pierwszego czytania plenarnego kończy się ono podjęciem przez Sejm uchwały o skierowaniu projektu do komisji lub o odrzuceniu projektu w całości, to w przypadku pierwszego czytania komisyjnego prace merytoryczne komisji nad projektem są po debacie "ogólnej" kontynuowane raczej bez wyraźnej cezury.19) W przypadku czytania komisyjnego nie może też zakończyć się ono odrzuceniem projektu w całości, co wynika z art. 36 ust. 2 Regulaminu.20)
Regulaminowa możliwość odrzucenia przez Sejm projektu ustawy w całości od razu na zakończenie pierwszego czytania wymaga jednak, jak się wydaje, dodatkowych uwag. Jak się wydaje, tego rodzaju regulaminowa kompetencja Sejmu mogła nie budzić zastrzeżeń normatywnych w sytuacji, gdy udział komisji sejmowych w pracach ustawodawczych miał tylko podstawy regulaminowe, a mówiąc ściślej - nie miał wyraźnych podstaw konstytucyjnych jako konieczny element tych prac. Wydaje się, że sytuacja normatywna zmieniła się już pod rządami art. 15 ust. 3 in fine Małej Konstytucji, co jednak nie wpłynęło dotychczas na kształt unormowania zawartego w art. 36 ust. 2 Regulaminu Sejmu. Wskazane przepisy konstytucyjne nakazują - choć jedynie pośrednio, poniekąd marginalnie - uznanie, że udział komisji sejmowej w rozpatrywaniu projektu ustawy jest obowiązkowy. Jeśli to założenie jest słuszne, to może budzić wątpliwości przepis regulaminowy, pozwalający Sejmowi odrzucić projekt w całości bez prac komisyjnych.21)
Zgodnie z Regulaminem Sejmu, o posiedzeniu komisji, na którym ma się odbyć pierwsze czytanie projektu ustawy, zawiadamia się wszystkich posłów; każdy poseł może wziąć udział w tym posiedzeniu albo pisemnie złożyć uwagi lub propozycje poprawek (art. 35). Formuła taka jest jakąś formą zastępczą wpływu, jaki na dalsze prace komisyjne nad projektem mogliby wywrzeć posłowie spoza komisji uczestnicząc w pierwszym czytaniu plenarnym. Warto tu przypomnieć, że regulaminowy wymóg powiadamiania wszystkich posłów o takich posiedzeniach komisji, na których odbywa się pierwsze czytanie projektu ustawy, jak też ich prawo uczestnictwa - bez osobnej zgody przewodniczącego komisji - w takich posiedzeniach, wprowadzono w sytuacji, gdy regulaminowo rezygnowano z traktowania pierwszego czytania jako wyłącznie prac plenarnych Sejmu, w ramach budowania formuły zastępczej. Trzeba też w tym kontekście zwrócić więc uwagę na różnicę w brzmieniu przepisów powoływanego art. 35 i art. 80 ust. 1 Regulaminu. Przepis art. 80 ust. 1 Regulaminu, dotycząc innych posiedzeń komisji niż te, na których odbywa się pierwsze czytanie projektu ustawy, przewiduje iż mogą uczestniczyć w nich posłowie spoza komisji (bez obowiązku zawiadamiania wszystkich posłów o posiedzeniu), mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski "bez prawa udziału w głosowaniu".
Porównanie obu przepisów pozwala na wniosek o dwóch różnych regulaminowo biorąc - formułach posiedzeń komisji, w zależności od tego, czy chodzi o posiedzenie, na którym odbywa się pierwsze czytanie projektu ustawy, czy też o pozostałe posiedzenia, w tym także z tą istotną różnicą, że w przypadku tych pierwszych posiedzeń przepis art. 35 nie zawiera ograniczenia tkwiącego w zastrzeżeniu, że "bez prawa głosowania". Dodać jednak trzeba, że z dwóch różnych w swej koncepcji przepisów regulaminowych praktyka nie wyciągnęła wniosku o prawie udziału w głosowaniu posłów spoza komisji, uczestniczących w "komisyjnym" pierwszym czytaniu projektu ustawy.22)
Z przywołanego już art. 119 ust. 3 nowej Konstytucji, stylizowanego przede wszystkim pod kątem kompetencji Marszałka Sejmu, poza "marginalnym" ustanowieniem zasady obowiązkowego poddania każdego projektu ustawy pod obrady komisji wynika jedynie, iż - co do treści prac komisji - można jej "przedkładać poprawki". Cała reszta problematyki "komisyjnej" w toku rozpatrywania projektów ustaw ma jedynie podstawy regulaminowe.23) Niezależnie od tego, czy chodzi o komisyjne pierwsze czytanie projektu, czy też o prace komisji nad projektem po pierwszym czytaniu na plenum Sejmu, projekty ustaw kieruje się - zgodnie z Regulaminem - "do właściwych komisji, w tym Komisji Ustawodawczej lub tylko do Komisji Ustawodawczej, jeżeli za komisję jedynie właściwą uznana zostanie ta komisja" (art. 37 ust. 1). Komisje właściwe do rozpatrzenia danego projektu ustawy określa Sejm, jeśli miało miejsce pierwsze czytanie plenarne (art. 36 ust. 2-3), czyniąc to najczęściej zgodnie z propozycjami Prezydium Sejmu, choć czasem posłowie uzupełniają te propozycje; w przypadku czytania komisyjnego o wyborze komisji właściwych decyduje Prezydium Sejmu w momencie kierowania projektu celem przeprowadzenia pierwszego czytania. W praktyce sejmowej znane są też przypadki dodatkowego skierowania projektu do jeszcze jednej komisji, jak i późniejszego wycofania projektu z jednej z wcześniej wyznaczonych komisji.24) W uzasadnionych wypadkach, po wyrażeniu opinii przez Prezydium Komisji Ustawodawczej, można - zgodnie z art. 37 ust. 3 Regulaminu - odstąpić od zasady określonej w art. 37 ust. 1 z tym jednak, że wspomniane odstępstwo od zasady nie może dotyczyć projektów ustaw, o których mowa w art. 34 ust. 1, tj. tych projektów, których pierwsze czytanie musi się odbyć na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Innymi słowy, sens "odstąpienia od zasady" - ze wskazanym ograniczeniem przedmiotowym - sprowadza się do dopuszczenia sytuacji, iż w rozpatrywaniu projektu ustawy może wcale nie uczestniczyć Komisja Ustawodawcza. Generalnie biorąc komisje, do których skierowany został do rozpatrzenia projekt "obradują nad nim wspólnie" (art. 37 ust. 2), aczkolwiek dopuszczony jest też wariant regulaminowy, że na posiedzeniach wspólnych Komisja Ustawodawcza "może być reprezentowana przez zespół", wyłoniony z jej składu przez Prezydium Komisji (art. 37 ust. 4). Jak się wydaje, regulaminowe możliwości "zredukowania" roli Komisji Ustawodawczej mają swe praktyczne przyczyny w bardzo dużym obciążeniu pracą tej właśnie komisji, ale sytuacja taka nie może - jak się wydaje - prowadzić do oceny, iż wspomniane możliwości regulaminowe dobrze służą jakości stanowionych ustaw. Podniesiona wątpliwość wiąże się z założeniem, że każda z komisji rozpatruje projekt w innym aspekcie - komisja "problemowa" w aspekcie merytorycznym, Komisja Ustawodawcza w aspekcie ogólnolegislacyjnym. Jak to sformułowano w doktrynie "można przyjąć, że Komisja Ustawodawcza (jeżeli nie została uznana za jedynie właściwą) powinna oceniać projekt ustawy tylko z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, spójności z obowiązującym systemem prawa oraz poprawności legislacyjnej".25) Tymczasem przewidziany w regulaminie tryb dopuszcza, by kwestie tego rodzaju były przedmiotem obrad tylko komisji problemowo właściwej lub pominięte. Dodać jednak trzeba, że przepis regulaminowy zastrzega, iż chodzi tylko o "uzasadnione wypadki", w których wyrażona została przez Prezydium Komisji Ustawodawczej stosowna "opinia". I to rozwiązanie regulaminowe należy oceniać w świetle nowej Konstytucji, mając na względzie ten fragment jej wstępu, w którym mówi się o ustanawianiu Konstytucji przez Naród w pragnieniu, by "działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność oraz pamiętając, że ustawa jeszcze przed podpisaniem przez Prezydenta może już być przedmiotem jego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie jej zgodności z Konstytucją.26) Dodajmy też jednak, że - zgodnie z art. 56 Regulaminu - w postępowaniu dotyczącym projektów ustaw uczestniczy przedstawiciel służby prawnej Kancelarii Sejmu, przedstawiając uwagi i propozycje w zakresie problematyki prawno-legislacyjnej.
Zgodnie z Regulaminem, komisje wyznaczone do rozpatrzenia projektu ustalają, na wniosek prezydiów, tok prac nad projektem (art. 37 ust. 5). Komisje te mogą zwrócić się do innych komisji sejmowych o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części (art. 37 ust. 2 in fine). Do szczegółowego rozpatrzenia projektu komisje mogą powołać podkomisję, która przedstawia im sprawozdanie o rozpatrzonym projekcie (art. 38). Przy rozpatrywaniu projektów ustaw komisje i podkomisja biorą pod uwagę opinie przedstawione przez inne komisje sejmowe i posłów, mogą one także wysłuchiwać opinii zaproszonych ekspertów. W posiedzeniach komisji i podkomisji ma obowiązek uczestniczyć upoważniony przedstawiciel wnioskodawcy. Sprawę redakcyjnego opracowania przyjętych poprawek komisje mogą przekazać prezydiom lub powołanemu w tym celu zespołowi poselskiemu, które przedstawiają komisjom - do zatwierdzenia - wyniki swoich prac (art.39 ust. 1 - 3).
Rozważając zagadnienie skierowania projektu do komisji wziąć należy pod uwagę również art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu, w którym stwierdza się, że "Sejm może powoływać i odwoływać komisje nadzwyczajne; powołując takie komisje Sejm określa cel, zasady i tryb ich działania". Dodać należy, iż art. 110 nowej Konstytucji także expressis verbis stwierdza, iż Sejm "może powoływać komisje nadzwyczajne" (ust. 3). Brak dalszych wskazówek normatywnych nie pozwala na stwierdzenie, że konstytucyjnie wykluczony jest udział komisji nadzwyczajnych w pracach ustawodawczych Sejmu. Na wspomniany przepis regulaminowy zwrócić należy uwagę m.in. dlatego, że na jego podstawie kształtuje się praktyka odsyłania projektów ustaw do powoływanych ad hoc komisji nadzwyczajnych, choć - dość rozbudowane i szczegółowe - unormowanie postępowania z projektami ustaw (dział II, rozdz. 1, zwł. art. 37 Regulaminu Sejmu) sytuacji takiej nie przewiduje, co winno raczej nakazywać wyjątkową ostrożność w sięganiu po instytucję komisji nadzwyczajnych dla spraw legislacyjnych. Podkreślić przy tym należy, że art. 37 i 39 Regulaminu stwarzają dostateczne podstawy prawne dla zorganizowania w sposób właściwy i efektywny prac także nad unormowaniami kompleksowymi, nawet gdyby - w różnych formach i stopniach zaangażowania - miał uczestniczyć w ich rozpatrywaniu większy krąg komisji. Istniejącej jednak praktyki, powołującej się na art. 20 Regulaminu, nie sposób nie dostrzegać. W razie powoływania komisji nadzwyczajnej istotne jest określenie zasad i trybu jej działania. Jest wtedy normalną praktyką, że przewiduje się odpowiednie stosowanie regulaminowych przepisów dotyczących postępowania z projektami ustaw, a problemem otwartym jest zakres dopuszczalnych modyfikacji. Jak się wydaje, w zakresie trybu ustawodawczego, z uwagi na jego względną szczegółowość, możliwości są nieco mniejsze niż w odniesieniu do innych spraw. Niezależnie od dyskusyjności tej problematyki warto zauważyć, iż dotychczas nie twierdzono, że stosując reguły określające pracę komisji nadzwyczajnych można przechodzić do porządku dziennego nad istniejącymi, trwałymi regulacjami regulaminowymi, odnoszącymi się do rozstrzygnięć najistotniejszych, kształtujących model prac ustawodawczych.
Przywołane dotychczas przepisy regulaminowe dwukrotnie już odnosiły się do problematyki poprawek do projektu ustawy: po pierwsze - każdy poseł ma prawo zgłosić "propozycje poprawek" w ramach komisyjnego pierwszego czytania projektu (art. 35 in fine), po drugie - merytoryczne prace komisji obejmują "przyjęcie poprawek" (art. 39 ust. 3) lub - o czym dotychczas nie wspominaliśmy - "odrzucenie propozycji poprawek" (art. 30 ust. 2 - 3). Problematyka poprawek jest jednak przede wszystkim przedmiotem regulacji konstytucyjnej. Zgodnie z przywołanym już art. 119 nowej Konstytucji "prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów" (ust. 2), nadto zaś stwierdza się w tymże artykule, iż "Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji" (ust. 3). Jak widać z brzmienia przepisów konstytucyjnych - a dodajmy, że także z brzmienia przepisów regulaminowych - nie wynika materialne pojęcie poprawki, jednak w praktyce nie budzi zastrzeżeń definicja doktrynalna, określająca poprawkę jako taki wniosek legislacyjny, który ma prowadzić do zmian merytorycznej treści projektu poprzez wykreślenie, dopisanie lub zastąpienie w nim określonych wyrazów.27) Przepis art. 119 ust. 2 Konstytucji stylizowany jest podmiotowo, co eksponuje charakter wnoszenia poprawek do projektu jako uprawnienia i to o istotnej randze, skoro uregulowane zostało ono konstytucyjnie. Tym samym założeniom więc odpowiada dopuszczalne ograniczenie tego prawa, zawarte we wskazanym uprawnieniu Marszałka Sejmu. Prawem wnoszenia poprawek do projektu dysponuje - zgodnie z przepisem konstytucyjnym - wnioskodawca projektu, posłowie i Rada Ministrów; innymi słowy, prawo to nie przysługuje Prezydentowi i Senatowi - choć podmioty te dysponują prawem inicjatywy ustawodawczej - chyba że to któryś z tych organów wniósł projekt ustawy, a więc jest wtedy wnioskodawcą. Posłowie i rząd mogą zaś wnosić poprawki do każdego projektu, niezależnie od tego, kto wniósł projekt ustawy do Sejmu. Zwrócić należy jednak uwagę, że choć użyta w konstytucyjnym przepisie liczba mnoga w odniesieniu do posłów może sugerować jedynie "współudział" posła w "grupowym" zgłoszeniu poprawki, to zgodnie z przepisami regulaminowymi i długotrwałą praktyką, wyrażającą określone rozumienie "prawa do poprawek", uprawnieniem tym może dysponować indywidualnie każdy poseł. Przepisy konstytucyjne nie różnicują przy tym poprawek w zależności od tego, który podmiot uprawniony wniósł daną poprawkę. W świetle tej uwagi istotne jest jednak zwrócenie uwagi na - funkcjonującą w praktyce - kategorię poprawek określanych mianem "autopoprawek", tj. poprawek zgłoszonych do projektu ustawy przez ten podmiot, który wykonał daną inicjatywę ustawodawczą.28) Pewną podstawę regulaminową dla szczególnego traktowania autopoprawek - choć bez użycia tego określenia - stanowi art. 39 ust. 4, przewidując że "Prezydium Sejmu, na wniosek komisji, może zwrócić się do wnioskodawcy o przepracowanie projektu z rozważeniem zmian postulowanych przez komisje oraz przedstawienie skutków, zwłaszcza finansowych, tych zmian; wniesiony projekt Prezydium Sejmu kieruje wprost do komisji". Nie sposób jednak też nie dostrzegać, że w tej formule "poprawiony" projekt bliski jest - choć nie tożsamy regulaminowo - pojęciu wykonywania inicjatywy ustawodawczej, a sama instytucja z art. 39 ust. 4 jest formą materialnie hybrydalną. Istotę wspomnianego "przepracowania" stanowi konwersja projektu.
Granice czasowe wnoszenia poprawek do projektu ustawy przepis konstytucyjny zakreśla w stwierdzeniu, że możliwe jest to "w czasie rozpatrywania go przez Sejm" (art. 119 ust. 2). Sformułowanie to mogłoby stwarzać możliwość korzystania z przysługującego prawa w zasadzie aż do końca czasu przeznaczonego na rozpatrywanie projektu, tj. do przystąpienia przez Sejm do głosowania. Mimo tożsamego brzmienia stosownego przepisu także w Małej Konstytucji z 1992 r. (art. 15 ust. 3 zd. 1), przepis regulaminowy (art. 42) - po powtórzeniu sformułowania konstytucyjnego - zawiera uzupełnienie, stanowiące ograniczenie czasowe dla podmiotów uprawnionych do zgłoszenia poprawek; zgodnie z jego brzmieniem, prawo to przysługuje "najpóźniej do czasu zakończenia drugiego czytania". Mówiąc wprost, prawo to nie przysługuje już - zgodnie z Regulaminem - w trakcie ponownego rozpatrywania projektu przez komisje po drugim czytaniu i w trakcie trzeciego czytania. Mimo wprowadzonego tą drogą ograniczenia, nie wydaje się by rozwiązanie regulaminowe było sprzeczne z art. 119 ust. 2 Konstytucji. Jak się wydaje, istotą regulacji konstytucyjnej w jej sformułowaniu jest przede wszystkim poręczenie prawa wnoszenia poprawek, mówiąc inaczej - wykluczenie takiej możliwości, by poprzez unormowanie regulaminowe uniemożliwić któremuś z wymienionych podmiotów lub wobec jakiegoś projektu ustawy wnoszenie poprawek. Rolą zaś Regulaminu Sejmu jest przy tym także skonkretyzowanie unormowania konstytucyjnego, by przyjęte rozwiązania - jak to sformułował w swym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny29) - zapewniały parlamentowi warunki prawne wykonywania jego konstytucyjnych zadań, w tym efektywność przebiegu prac parlamentarnych ("wydolność reprezentacji i sprawność funkcjonowania parlamentu"). Temu założeniu odpowiada wprowadzone ograniczenie, gwarantując jednocześnie możliwość korzystania z konstytucyjnego uprawnienia. Dodajmy, że te same racje legły u podstaw ograniczenia, które może swą decyzją zrealizować Marszałek Sejmu w myśl art. 119 ust. 3 Konstytucji.
Regulaminowe unormowanie stwarza jednak podstawę dla dokonania podziału poprawek na dwa ich rodzaje. Pierwszy rodzaj - to poprawki wniesione do projektu w trakcie prac komisyjnych i będące - formalnie biorąc - poprawkami "komisji" (art. 40 ust. 2 pkt 2), drugi rodzaj - to poprawki zgłoszone w trakcie drugiego czytania (art. 41 ust. 1 pkt 2), będące poprawkami "indywidualnymi". Jak bowiem wynika z przepisu art. 40, komisje, do których skierowany został projekt ustawy, przedstawiają Sejmowi wspólne sprawozdanie o tym projekcie; sprawozdanie określa stanowisko komisji w odniesieniu do projektu. W sprawozdaniu komisje wnioskują: 1) przyjęcie projektu bez poprawek, 2) przyjęcie projektu z określonymi poprawkami w formie "tekstu jednolitego" projektu, 3) odrzucenie projektu. Wnioski zgłoszone choćby indywidualnie są tylko "propozycjami poprawek" (art. 35 in fine), zaś rezultaty rekomendowane na plenum Sejmu są stanowiskiem komisji. Wnioski i propozycje poprawek odrzucone przez komisje, po ich zgłoszeniu w formie pisemnej, na żądanie wnioskodawcy, zamieszcza się - zgodnie z art. 40 ust. 3 Regulaminu - w sprawozdaniu komisji jako "wnioski mniejszości"; wniosek mniejszości dotyczący konkretnego przepisu lub jego części powinien zawierać wynikające z tego wniosku konsekwencje dla tekstu projektu ustawy, zaś w głosowaniu na posiedzeniu plenarnym traktowany jest jak inne poprawki. Marszałek Sejmu zarządza oczywiście drukowanie sprawozdań komisji oraz doręczenie ich posłom (art. 40 ust. 4). Z powyższego wynika, że "propozycje poprawek" (a tak, jak się wydaje, traktować trzeba także wnioski zgłoszone przez Radę Ministrów w trybie art. 42 Regulaminu) zgłoszone nawet indywidualnie w toku prac komisji, a odrzucone przez komisje, mają szanse oddziaływać proceduralnie w dalszej fazie prac ustawodawczych tylko pod warunkiem, że na żądanie wnioskodawcy znajdą się w komisyjnym sprawozdaniu jako wnioski mniejszości lub wtedy, gdy ponownie zostaną zgłoszone jako poprawki do projektu w toku - jak to Regulamin przewiduje - drugiego czytania projektu ustawy. Podkreślamy, że - zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 3 - z żądaniem zamieszczenia "wniosku mniejszości" może wystąpić jedynie wnioskodawca danej propozycji poprawki, odrzuconej przez komisje, a także, iż prawo to przysługuje indywidualnie, nawet jednemu posłowi. Jak się podaje czasem w doktrynie, z uprawnienia tego mogą jednak skorzystać jedynie ci posłowie, którzy są członkami właściwych komisji, nie zaś posłowie spoza danej komisji;30) dodać jednak należy, że nie widać jednak regulaminowych przeszkód, by wniosek mniejszości mógł zostać zamieszczony na żądanie każdego z podmiotów wymienionych w art. 42 Regulaminu Sejmu.
Na marginesie zarówno konstytucyjnych, jak i regulaminowych przepisów dotyczących poprawek można zauważyć, iż nie ustalają one - jasno i wyraźnie - granic treściowych poprawek, choć, jak się wydaje, kwestia ta ma istotne znaczenie ustrojowe, co wielokroć już uwidaczniało się w praktyce i byłoby pożądane, aby kwestia ta została unormowana. W obecnym stanie podkreślić więc jedynie można, że należy wyraźnie rozgraniczać prawo wnoszenia poprawek i prawo inicjatywy ustawodawczej, co może skłaniać do wniosku, iż w drodze poprawek nie należy wprowadzać treści nie mieszczących się w zakresie wniesionego projektu. Wskazówką jest też dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie którego można stwierdzić, że poprawki winny dotyczyć wprost tej materii, jaka jest przedmiotem regulacji we wniesionym projekcie ustawy.31) Uwagi te w równym stopniu winny odnosić się do poprawek zgłaszanych przez każdy z podmiotów, uprawnionych do ich wnoszenia i do obu etapów procedury, w trakcie których ich zgłaszanie jest dopuszczalne.
Również drugie czytanie projektu ustawy określone jest - co do jego kształtu - tylko przez przepisy regulaminowe. Zgodnie z art. 41 Regulaminu obejmuje ono przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji - w kształcie określonym przez powołany już art. 40 ust. 2 - o projekcie ustawy, przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. Poprawki, o których tu mowa, po ustnym zgłoszeniu przedstawia się Marszałkowi Sejmu na piśmie w odpowiedniej formie. Drugie czytanie projektu ustawy może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji, chyba że Sejm postanowi inaczej (ust. 1 - 3). Wspomniane sprawozdanie komisji przedstawia na posiedzeniu Sejmu poseł sprawozdawca, wybrany z ich składu. W szczególności informuje on o proponowanych - przez komisję i przez poszczególnych posłów - zmianach w przedłożonym projekcie oraz o nie przyjętych przez komisję opiniach innych komisji i posłów oraz motywach ich odrzucenia. Sprawozdawca informuje także o wnioskach mniejszości. Nie może on w swoim sprawozdaniu przedstawiać innych wniosków, niż zamieszczonych w sprawozdaniu komisji (art. 40 ust. 5-6). Widać więc z powyższych przepisów, że w założeniu swym drugie czytanie projektu pomyślane jest - inaczej niż pierwsze czytanie - jako etap poświęcony głównie "konkretnym i szczegółowym rozwiązaniom legislacyjnym";32 nie wyklucza to oczywiście debat o zasadniczym charakterze, zwłaszcza że trwałym elementem praktyki są tu wystąpienia w imieniu klubów poselskich, a nie tylko wystąpienia indywidualnych posłów. Podkreślamy, że jest to ten etap rozpatrywania projektu, w którym każdy poseł ma prawo zgłoszenia poprawki do projektu, a poprawka ta uzyskuje samodzielny byt proceduralny w tym sensie, że musi być poddana pod odrębne głosowanie na plenum Sejmu. Poseł może jednak zgłoszoną poprawkę także wycofać.
Drugie czytanie jest także tym etapem postępowania ustawodawczego w Sejmie, do czasu zakończenia którego - zgodnie z przepisem art. 119 ust. 4 nowej Konstytucji - "wnioskodawca może wycofać projekt ustawy". Dodajmy, że prawo wycofania projektu długie lata nie było uregulowane. Stosownych postanowień nie było w regulaminach sejmowych z 1957 r. i 1986 r., a w doktrynie - generalnie aprobując taką ewentualność - rozważano zagadnienie momentu trybu ustawodawczego, do którego skorzystanie z takiego prawa byłoby możliwe. Cezurę postrzegano w momencie rozpoczęcia bądź to pierwszego czytania, bądź aktu głosowania. Kwestię po raz pierwszy unormował Regulamin Sejmu z 1992 r., przewidując pierwotnie (art. 33 ust. 2) dopuszczalność wycofania projektu do czasu rozpoczęcia ostatniego czytania, a następnie Mała Konstytucja z 1992 r. dopuściła wycofanie projektu "do czasu zakończenia pierwszego czytania"; jednocześnie przepis konstytucyjny przewidywał, że "w razie wycofania projektu Sejm podejmie decyzję o dalszym toku postępowania" (art. 15 ust. 4). Do przepisu Małej Konstytucji dostosowano art. 33 Regulaminu Sejmu (granicę czasową ograniczając "do czasu zakończenia pierwszego czytania"), dodając konkretyzację w odniesieniu do poselskich projektów ("poselski projekt uważa się za wycofany również wówczas, gdy liczba posłów popierających projekt jest mniejsza niż 15") i zastrzeżenie, że regulaminowego przepisu o wycofaniu projektu "nie stosuje się do projektu ustawy budżetowej (prowizorium budżetowego)"; w tym ostatnim fragmencie regulacja jest związana z konstytucyjnym przepisem, który i dziś inicjatywę ustawodawczą Rady Ministrów w odniesieniu do ustawy budżetowej czyni obligatoryjną (art. 222), co możliwość wycofania projektu czyni bezprzedmiotową.
Przepis Małej Konstytucji o dopuszczalności wycofania projektu ustawy krytykowany był z tego powodu, że to nie w pierwszym czytaniu projektu, ale dopiero po pracach komisyjnych oraz kształcie merytorycznym debaty i zgłoszonych poprawkach w drugim czytaniu wnioskodawca może realnie oceniać, jaki kształt nadają prace parlamentarne jego projektowi - co mogłoby stanowić przesłankę decyzji o wycofaniu projektu. Krytycznie też oceniano niejasność regulacji zobowiązującej Sejm do każdorazowego decydowania o losach dalszego toku postępowania. Zastrzeżenia te tłumaczą zmianę - co do meritum - zawartą w przepisach nowej Konstytucji. Poza przesunięciem granicy czasowej dopuszczalności wycofania projektu, podkreślić należy konstytucyjne zniesienie ograniczonej skuteczności (względnego charakteru) skorzystania z tego uprawnienia, jaka wynikała z poprzednich przepisów. Wyraźna rezygnacja konstytucyjna z przepisu nie tylko zobowiązującego Sejm do podjęcia każdorazowo "decyzji" o dalszych losach projektu, ale i brak przepisu zawierającego choćby uprawnienie Sejmu w tym zakresie pozwalają przyjąć, iż decyzja wnioskodawcy o wycofaniu swego projektu jest i dla Sejmu przesądzająca, zamykająca postępowanie ustawodawcze oparte na tej inicjatywie ustawodawczej. Losy dalszego postępowania można natomiast rozważać przy ewentualnym "przejęciu" (podtrzymaniu) projektu przez inny podmiot inicjatywy ustawodawczej. Z pewnością byłoby pożądane, by tryb postępowania, związany z taką sytuacją, został jasno przesądzony w przepisach regulaminowych.33
Wracając do regulaminowych podstaw "czytań" projektu ustawy pamiętać należy, iż także po drugim czytaniu może on wrócić na forum komisji. Zgodnie bowiem z art. 43 Regulaminu, w razie zgłoszenia w drugim czytaniu nowych poprawek i wniosków, projekt kieruje się ponownie do komisji, które go rozpatrywały, chyba że Sejm postanowi inaczej. Komisje, po rozpatrzeniu z udziałem wnioskodawców zgłoszonych poprawek i wniosków, przedstawiają Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, w którym wnioskują ich przyjęcie lub odrzucenie; w razie nieobecności wnioskodawcy, komisja może nie rozpatrywać zgłoszonej przez niego poprawki. Jak się przyjmuje, rolą tego etapu prac jest merytoryczno-robocze, bez politycznej atmosfery publicznej debaty, rozpatrzenie zgłoszonych w drugim czytaniu poprawek, przeanalizowanie ich relacji i uporządkowanie. Efekt pracy komisji w postaci sprawozdania ułatwić ma racjonalne głosowanie w trzecim czytaniu projektu.
Trzecie czytanie projektu ustawy
Zgodnie z Regulaminem, trzecie czytanie projektu może się odbyć niezwłocznie, o ile w drugim czytaniu projekt nie został skierowany ponownie do komisji (art. 44). Rozpatrzenie zaś przez Sejm sprawozdania komisji po "ponownym" (po drugim czytaniu) komisyjnym rozpatrzeniu projektu odbywa się po jego doręczeniu posłom (art. 43 ust. 5). Trzecie czytanie projektu obejmuje: 1) przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub - jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komisji - przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania, 2) głosowanie (art. 45). Trzecie czytanie jest więc etapem prac - co należy podkreślić - bez debaty, którego racją jest właśnie oddzielenie debaty i głosowania. Niedopuszczalne jest także zgłaszanie dalszych lub ponawianie zgłoszonych wcześniej poprawek.
Faza głosowania jest właściwym momentem "stanowienia" (uchwalania) ustawy. Tej fazy dotyczy art. 120 nowej Konstytucji, stanowiący iż "Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość (art. 120 zd. 1); przepis ten jest merytoryczną kontynuacją przepisu z art. 13 Małej Konstytucji. Gdy chodzi o przewidzianą konstytucyjnie "inną większość", to - pomijając ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 4) - dotyczy ona ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, przekazującej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach; ustawę taką Sejm uchwala większością 2/3 głosów (art. 90 ust. 2). Większość 2/3 jest tzw. większością kwalifikowaną. Konstytucyjnie określona w art. 120 większość zwykła, to wymóg uzyskania liczby głosów za przyjęciem aktu większej niż liczba głosujących przeciw; w sytuacji tej nie ma znaczenia liczba głosów wstrzymujących się. Wymagana obecność co najmniej "połowy ustawowej liczby" posłów (tzw. kworum) wynosi 230 posłów, skoro - zgodnie z art. 96 ust. 1 Konstytucji, a więc "ustawowo" - "Sejm składa się z 460 posłów".34)
Porządek głosowania uszczegółowiony został w przepisach Regulaminu (art. 46) i jest on następujący: 1) głosowanie wniosku o odrzucenie projektu ustawy w całości, jeżeli wniosek taki został postawiony, 2) głosowanie poprawek do poszczególnych artykułów, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się poprawki, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach (tzw. dalej idące), 3) głosowanie projektu w całości w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek (ust. 1). Warto przypomnieć w tym miejscu przywołany wcześniej przepis art. 119 ust. 3 nowej Konstytucji, zgodnie z którym Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji.35) Marszałek Sejmu może też odroczyć głosowanie nad całością projektu ustawy na czas potrzebny do stwierdzenia, czy wskutek przyjętych poprawek nie zachodzą sprzeczności pomiędzy poszczególnymi przepisami; Sejm może postanowić poddanie projektu ustawy pod głosowanie w całości, jeżeli nie zgłoszono w tym zakresie sprzeciwu (art. 46 ust. 3 - 4 Regulaminu). W praktyce, przy dużej liczbie poprawek, głosowanie może stanowić istotny - nie tylko dla swego znaczenia prawnego - etap trybu ustawodawczego. Zwyczajowo też Marszałkowi Sejmu w przeprowadzaniu głosowania pomaga poseł sprawozdawca; pomoc ta "polegać może na kwalifikowaniu wniosków legislacyjnych jako najdalej idących, na ustalaniu kolejności głosowania poszczególnych poprawek lub na grupowaniu poprawek poddawanych łącznemu głosowaniu. Przed poddaniem pod głosowanie konkretnych poprawek i wniosków poseł sprawozdawca wyjaśnia także konsekwencje, jakie spowoduje ich ewentualne przyjęcie lub odrzucenie".36) Od momentu ogłoszenia przez Marszałka Sejmu, że Sejm przystępuje do głosowania, głos zabierać można tylko dla zgłoszenia lub uzasadnienia wniosku formalnego o sposobie lub porządku głosowania i to jedynie przed wezwaniem posłów przez Marszałka do głosowania (art. 113 ust. 1 Regulaminu). Wyniki głosowania ogłasza Marszałek Sejmu i są one ostateczne; jedynie wyjątkowo Sejm może dokonać reasumpcji głosowania (art. 113 ust. 6 i art. 114). Następnie Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Marszałkowi Senatu i Prezydentowi potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy; tekst taki dostarcza się także posłom (art. 48 Regulaminu).
Regulaminowe możliwości skrócenia postępowania ustawodawczego
Praktyka ustrojowa potwierdza jednak, że od przedstawionego modelu trybu ustawodawczego w Sejmie potrzebne są czasem odstępstwa, których głównym celem ma być przyśpieszenie trybu prac. Podstawową możliwością regulaminową jest wtedy skrócenie przez Sejm - w szczególnie uzasadnionych wypadkach - postępowania z projektami ustaw poprzez: 1) przystąpienie do pierwszego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu, 2) przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakończeniu pierwszego bez odsyłania do komisji, 3) przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów druku sprawozdania komisji (art. 47). Decyzja należy tu do samego Sejmu, ale zapaść powinna po starannym rozważeniu potrzeby, skoro chodzi o "szczególnie uzasadnione wypadki". Z przepisów regulaminowych wynika, że chodzi tu albo o skrócenie terminów między elementami procedury, co ogranicza poselskie szanse zapoznania się z projektem i jego przemyślenia, ale nie jest sprzeczne z przepisami konstytucyjnymi, albo też chodzi o pominięcie fazy prac komisyjnych, co nie tylko zmniejsza szanse racjonalizacji projektu, ale rodzi wątpliwości co do zgodności tego rozwiązania z art. 120 nowej Konstytucji, z którego to przepisu wywodzimy obligatoryjność etapu prac komisyjnych nad projektem ustawy.37)
Postępowanie ustawodawcze z pilnym projektem ustawy
Uchwalenie Małej Konstytucji w 1992 r. przyniosło nowe konstytucyjne podstawy (art. 16) możliwościom przyśpieszenia trybu ustawodawczego z woli organu pozaparlamentarnego. Przepis konstytucyjny wprowadził kategorię tzw. pilnych projektów ustaw, którą to instytucję - z pewnymi modyfikacjami - zna także nowa Konstytucja (art. 123). Już w nawiązaniu do przepisu Małej Konstytucji do Regulaminu Sejmu wprowadzone zostały unormowania bardziej szczegółowe, regulujące "postępowanie z pilnymi projektami ustaw" (art. 56a - 56k). Zgodnie z art. 123 nowej Konstytucji "Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów" (ust. 1). Odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego określić ma (ust. 2) Regulamin Sejmu i Regulamin Senatu. Przepis określa też, że "w postępowaniu w sprawie ustawy, której projekt został uznany za pilny, termin jej rozpatrzenia przez Senat wynosi 14 dni, a termin podpisania ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej wynosi 7 dni" (ust. 3). Podkreślić zwłaszcza należy, że określenie projektu jako pilnego należy do Rady Ministrów, Sejm zaś ma jedynie obowiązek regulaminowego określenia odrębności postępowania; kształt i zakres tych odrębności jest jednak autonomicznym rozstrzygnięciem Sejmu, co sprawia, iż trudno byłoby samą instytucję uznać za antysejmową. Pojęcie "odrębności" w postępowaniu pozwala uznać ten tryb za szczególny, ale odrębności te - jako tylko regulaminowe - pozostawać muszą w zgodzie z tymi elementami trybu ustawodawczego, które mają konstytucyjną rangę. Wprost z przepisu konstytucyjnego wynika, że Rada Ministrów nie może nadać klauzuli pilności projektom wniesionym do Sejmu przez inne podmioty inicjatywy ustawodawczej, nie może też nadać jej swoim projektom z zakresu wyraźnie wyłączonego konstytucyjnym przepisem. Kontrola wstępna dochowania konstytucyjnych ograniczeń należy - zgodnie z ogólną zasadą regulaminową - do Prezydium Sejmu. Wśród rozstrzygnięć regulaminowych, określających odrębności trybu, zasygnalizować należy przynajmniej niektóre. I tak Prezydium Sejmu nadając bieg projektowi pilnemu ustala jednocześnie orientacyjny kalendarz prac w Sejmie nad projektem (art. 56a ust. 1), doręczenie projektu posłom może być zastąpione podaniem do wiadomości, że druki projektu są wyłożone do odbioru w Kancelarii Sejmu (art. 56b ust. 2), nie przewiduje się zakazu poddania projektu pilnego pierwszemu czytaniu komisyjnemu w sprawach, w których w normalnym trybie zastrzeżone jest pierwsze czytanie plenarne (art. 56d ust. 1 w zw. z ust. 3), termin przedstawienia sprawozdania przez komisje nie może być dłuższy niż 30 dni (art. 56d ust. 2), projekt wprowadzony zostaje do porządku dziennego posiedzenia Sejmu, najbliższego po zakończeniu prac komisji (art. 56e). Szczególnie istotne było dotychczas postanowienie z art. 56c Regulaminu, przesądzające o tym, że "rozpatrywanie projektów ustaw odbywa się w dwóch czytaniach", co było do pogodzenia z przepisem Małej Konstytucji (art. 16), nie określającym liczby czytań. W nowej Konstytucji art. 119 ust. 1 wyraźnie przesądza zasadę trzech czytań projektów ustaw, a nie ma wyłączenia konstytucyjnego od tej zasady wobec pilnych projektów ustaw. W konsekwencji nowela Regulaminu Sejmu z 4 września 1997 r. dokonała skreślenia tego przepisu, wprowadzając w jego miejsce regulację, zgodnie z którą do trzeciego czytania projektu pilnego stosuje się zasady procedury zwykłej (art. 56g ust 1a). Zgodnie z Regulaminem (art. 56f) przed rozpoczęciem drugiego czytania Rada Ministrów może wycofać klauzulę pilności. Inaczej niż w zwykłym trybie, w przypadku projektów pilnych Marszałek Sejmu - obligatoryjnie - odmawia poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedstawiona komisji w formie pisemnej (art. 56g ust. 2).38) Przesłania Marszałkowi Senatu i Prezydentowi uchwalonej przez Sejm ustawy pilnej, jako tekstu potwierdzonego swoim podpisem, dokonuje Marszałek Sejmu niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu trzech dni (art. 56h).
Wśród projektów ustaw, których - z uwagi na wyraźny zakaz konstytucyjny - nie można rozpatrywać w trybie pilnym, mieszczą się projekty kodeksów (art. 123 ust. 1 in fine). Doświadczenia praktyki i analizy doktrynalne wskazują wręcz na konieczność wyraźnie wolniejszego i bardziej kompleksowego podejścia do takich prac ustawodawczych. Normatywnym wyrazem takiego modelu prac jest regulaminowe określenie "postępowania z projektami kodeksów" (art. 56l - 56t). W ujęciu regulaminowym postępowanie to obejmuje projekty kodeksów, projekty zmian kodeksów, projekty przepisów wprowadzających kodeksy i ich zmian; Prezydium Sejmu nadając bieg projektowi rozstrzyga ostatecznie, czy jest on jednym z projektów ustaw, do którego mają mieć zastosowanie przepisy określające to postępowanie.39) Jeśli projekty takie wniesione zostały łącznie i połączone są tematycznie, to Sejm rozpatruje je "w tym samym postępowaniu legislacyjnym" (art. 56ł), co jest wyraźnym odstępstwem od ogólnej reguły rozpatrywania każdego wniesionego projektu ustawy w osobnym postępowaniu. Wyraźnemu wydłużeniu ulegają regulaminowe terminy, gwarantowane posłom na zapoznanie się z projektami: pierwsze czytanie projektu kodeksu lub projektu przepisów wprowadzających kodeks odbyć się może nie wcześniej niż trzydziestego dnia od doręczenia posłom druku projektu, zaś projektu zmian takich aktów nie wcześniej niż czternastego dnia (art. 56m). W odniesieniu do takich projektów obligatoryjne jest powołanie Komisji Nadzwyczajnej, co może nastąpić jeszcze nawet przed pierwszym czytaniem projektu. Z uwagi na znaczenie materii regulowanych kodeksami, Komisja Nadzwyczajna może - zgodnie z Regulaminem - w każdym czasie wystąpić do Sejmu z wnioskiem o debatę na temat wybranych zagadnień dotyczących projektu kodeksu40). Może ona tworzyć także stałe - co wskazuje na raczej dłuższy czas planowanych prac - podkomisje i zespoły robocze, a zobligowana jest powołać zespół stałych ekspertów, z których jedną trzecią wskazuje wnioskodawca projektu kodeksu; rozwiązanie to wskazuje na dostrzeganą potrzebę szczególnego wsparcia merytorycznego toczących się prac (art. 56 o-p). Efekt swych prac - sprawozdanie - może Komisja przedstawić Sejmowi w formie zestawienia przyjętych przez nią poprawek odnoszących się do projektu wniesionego przez wnioskodawców (art. 56r ust. 1), a więc nie - jak w myśl reguł ogólnych - tekstu jednolitego przyjętego przez siebie tekstu. Regulamin gwarantuje zamieszczenie w sprawozdaniu także "wniosków mniejszości", jednakże na żądanie nie choćby jednego posła, lecz co najmniej pięciu posłów - z wyraźnym też zastrzeżeniem, że chodzi jedynie o posłów będących członkami Komisji Nadzwyczajnej; do wniosku mniejszości wnioskodawcy mają obowiązek dołączenia uzasadnienia, które powinno wskazać różnice między sprawozdaniem Komisji a proponowaną zmianą (a także jej cel i przewidywane skutki prawne i finansowe), zaś obowiązkiem Komisji jest poddać analizie końcowej wnioski mniejszości pod względem ich wzajemnej zależności, wskazanych przez wnioskodawców skutków oraz konsekwencji dla tekstu projektu kodeksu, a także innych projektów oraz ustaw i kodeksów z nim związanych (art. 56 r ust. 2-4). Należy mocno zwrócić uwagę na przepis art. 56 s ust. 2, z którego wynika, iż w drugim czytaniu projektu prawo zgłaszania poprawek przysługuje m.in. "grupie co najmniej piętnastu posłów", co istotnie odbiega od reguły w ogólnym trybie ustawodawczym, gdzie prawem tym dysponuje indywidualny poseł. Także drugie czytanie może odbyć się wcześniej niż czternastego dnia od doręczenia posłom sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej, co jest zagwarantowaniem dłuższego terminu. W razie zgłoszenia w drugim czytaniu poprawki lub wniosku odesłanie projektu ponownie do Komisji Nadzwyczajnej jest obligatoryjne (art. 56 t), a nie - jak w postępowaniu ogólnym - fakultatywne. Regulaminowy tryb postępowania z projektami kodeksów daje podstawy dla pogłębionego, wnikliwego rozpatrzenia takich projektów.
Udział Senatu w procesie stanowienia ustawy
Uchwalona przez Sejm ustawa - obojętnie w jakim trybie: podstawowym, skróconym, pilnym, kodeksowym - zgodnie z Konstytucją przekazana zostaje Senatowi. Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeżeli Senat w tym terminie nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 121). Głosowanie w Sejmie w tej sprawie poprzedza postępowanie określone w art. 50-52 Regulaminu Sejmu. Zgodnie z tymi przepisami, Prezydium Sejmu kieruje uchwałę Senatu do rozpatrzenia przez komisje, które rozpatrywały projekt ustawy. Do udziału w swym posiedzeniu komisje zapraszają senatora sprawozdawcę reprezentującego komisje Senatu, które omawianą ustawę rozpatrywały, zaś po rozpatrzeniu sprawy przedstawiają Sejmowi sprawozdanie, wnioskując o uchwalenie proponowanych przez Senat zmian w całości lub części albo nieprzyjęcie propozycji Senatu. Sejm może jednak - na wniosek Prezydium Sejmu - rozpatrzyć propozycje Senatu bez uprzedniego skierowania ich do komisji.
Udział Prezydenta w postępowaniu ustawodawczym
Po zakończeniu postępowania określonego w art. 121 nowej Konstytucji, Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę - zgodnie z art. 122 Konstytucji - do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej. Prezydent podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Przed podpisaniem ustawy może on jednak wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją, przy czym nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją. Prezydent odmawia natomiast podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją; jeśli jednak niezgodność dotyczy tylko poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą. Prezydent - po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu - podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. Jeśli Prezydent przed podpisaniem ustawy nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym jednak uchwaleniu ustawy przez Sejm większością 3/5 głosów i w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, Prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw; nie przysługuje mu już wtedy prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego - przed podpisaniem ustawy - z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Zarówno wystąpienie Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego, jak i z wnioskiem do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy wstrzymuje bieg 3-tygodniowego terminu do podpisania ustawy. Dodajmy, że zgodnie z art. 88 nowej Konstytucji ogłoszenie ustawy - przewidziane w art. 122 Konstytucji - jest warunkiem wejścia ustawy w życie. Przepisy regulaminowe, określające etap postępowania, dotyczący realizacji art. 122 Konstytucji, nie są z nim w pełni skorelowane merytorycznie. Przyczyna tego stanu tkwi w fakcie istotniejszych zmian, wprowadzonych w porównaniu z przepisami Małej Konstytucji z 1992 r. Sam schemat trybu postępowania w Sejmie jest analogiczny, jak przy rozpatrywaniu propozycji Senatu: 1) odesłanie ustawy, której podpisania Prezydent odmówił - przekazując ją wraz z umotywowanym wnioskiem Sejmowi do ponownego rozpatrzenia - do komisji, które rozpatrywały jej projekt, 2) sprawozdanie komisji. Przełamanie tzw. weta prezydenckiego nastąpić musi jednak większością 3/5, nie zaś 2/3 - jak jeszcze w przepisie regulaminowym. Przepis regulaminowy nie reguluje także postępowania - przewidzianego w art. 122 nowej Konstytucji - związanego z zasięganiem opinii Marszałka Sejmu w przedmiocie podpisania ustawy z ewentualnym pominięciem części jej przepisów, uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją i ewentualnego postępowania Sejmu w celu usunięcia niezgodności. W zakresie tym Regulamin wymaga nowelizacji. Wyraźny jest natomiast przepis regulaminowy, przewidujący, że jeśli Sejm - przy rozpatrywaniu tzw. weta prezydenckiego - nie uchwali ustawy w brzmieniu dotychczasowym, postępowanie ustawodawcze ulega zamknięciu.41)
1. Dz. U. Nr 78, poz. 483.
2. W uwagach niniejszych pomijamy problematykę postępowania z projektami ustaw budżetowych i ustaw o zmianie Konstytucji, jako cechujących się znacznymi odrębnościami i wymagających osobnych opracowań.
3. Uchwała Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu (M. P. Nr 26, poz. 185, z późn.zm.).
4. Regulamin Sejmu w obecnym jego kształcie do czasu zastąpienia go nowym lub dokonania niezbędnych nowelizacji.
5. Por. art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 z późn.zm.).
6. Charakterystykę ustawy pomijamy w zakresie, w jakim nie dotyczy trybu ustawodawczego.
7. Szerzej por. A. Szmyt, Ustawa referendalna [w:] K. Działocha, A. Preisner (red.), Prawo, źródła prawa i gwarancje jego zgodności z ustawą zasadniczą w projektach Konstytucji RP, Wrocław 1995, s. 53 i n.; tegoż: Akty ustawodawcze w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, [w:] E. Zwierzchowski (red.), Prawo i kontrola jego zgodności z Konstytucją, Warszawa 1997, s. 22-24.
8. Mówiąc o zasadniczym kształcie procedury ustawodawczej mamy na myśli fakt, że poza "typowymi" ustawami zwykłymi (a także osobną kategorię ustaw o zmianie Konstytucji - por. art. 235) można na gruncie konstytucyjnym wyodrębnić także inne "typy" ustaw zwykłych o przynajmniej częściowo odmiennej charakterystyce prawnej. Wymienić tu można ustawy budżetowe (por. rozdz. X Konstytucji - "Finanse publiczne"), ustawy upoważniające do ratyfikowania i wypowiedzenia umowy międzynarodowej (art. 89 i - z odrębnościami - art. 90), ustawy "pilne" (art. 123). Na gruncie rozwiązań regulaminowych można osobno wspomnieć o postępowaniu z projektami kodeksów (art. 56l - 56t Regulaminu Sejmu), czy o tzw. postępowaniu "skróconym" (art. 47 Regulaminu). Warto też zauważyć, iż na gruncie nowej Konstytucji nie występuje - znany Małej Konstytucji (art. 23) z 1992 r. - typ ustawy upoważniającej rząd do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, jako że przewidziane obecnie w art. 234 Konstytucji rozporządzenia z mocą ustawy są tzw. rozporządzeniami "z upoważnienia Konstytucji".
9. Por. A. Patrzałek, A. Szmyt: Prawo inicjatywy ustawodawczej, [w:] J. Trzciński (red.), Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 1994, s. 132 i cyt. tam literatura przedmiotu. Przepisem incydentalnym był art.2a Ustawy Konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowywania i uchwalania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 67, poz. 336, z późn.zm.), przewidujący inicjatywę ludową w zakresie przedstawienia Zgromadzeniu Narodowemu projektu nowej Konstytucji.
10. Szerzej A. Patrzałek, A. Szmyt, Prawo inicjatywy ..., s. 128-131.
11. "Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez Państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów."
12. Por. W. Sokolewicz, Ustawa ratyfikacyjna, [w:] M. Kruk (red.), Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, Warszawa 1997, s. 107-108. Wobec zmiany przepisów konstytucyjnych można natomiast za bezprzedmiotowy uznać przepis art. 29 ust. 3 Regulaminu Sejmu w zakresie, w jakim mówi on o wyłączności inicjatywy ustawodawczej rządu w odniesieniu do projektu ustawy o upoważnieniu Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy.
13. Poza Regulaminem Sejmu także art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350) stanowi, iż poseł w wykonywaniu swych obowiązków w szczególności ma m.in. prawo "uczestniczyć w podejmowaniu poselskich inicjatyw ustawodawczych".
14. Nowa Konstytucja jest tu konsekwentniejsza niż dawny przepis art. 37 ust. 3 Małej Konstytucji, obejmuje bowiem swym zakazem wszystkie rodzaje stanów nadzwyczajnych, podczas gdy poprzednio objęty był nim stan wyjątkowy a pominięto stan wojenny, nadto zaś nowy przepis swym wyliczeniem obejmuje ustawy o stanach nadzwyczajnych.
15. Szerzej por. A. Patrzałek, A. Szmyt, Prawo inicjatywy ..., s. 157.
16. Szerzej por. M. Kudej, Instytucje polskiego prawa parlamentarnego z zakresu legislacji, Katowice 1995, s. 23-27 i A. Patrzałek, A. Szmyt, Prawo inicjatywy ..., s. 157-158.
17. Por.art. 188 pkt 2 nowej Konstytucji, dotyczący właściwości Trybunału Konstytucyjnego.
18. Odmienne - i trafniejsze - rozłożenie akcentów miało miejsce jeszcze w Regulaminie Sejmu z 1986 r. (art. 35 ust. 1 i 2).
19. Na sam brak takiej wyraźnej cezury wskazuje uwaga M. Kudeja: Instytucje ..., s. 55. Można wprawdzie koniec pierwszego czytania komisyjnego widzieć w chwili wyczerpania punktu porządku dziennego poświęconego pierwszemu czytaniu projektu (art. 36 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 2 Regulaminu), jednak formuła taka nie rozgranicza końca debaty komisyjnej nad ogólnymi zasadami projektu od dalszej debaty merytorycznej.
20. Niespójność formuły regulaminowej pierwszego czytania ma swą genezę w odejściu od rozumienia "czytania" projektu jako fazy wyłącznie prac plenarnych Sejmu i rozciągnięcia tego pojęcia na część prac komisji.
21. Niedopuszczalność odrzucenia projektu ustawy już w pierwszym czytaniu plenarnym nie jest rozwiązaniem - w świetle doświadczeń innych państw - wywołującym zastrzeżenia - por. A. Szmyt: Stanowienie ustaw w RFN, Gdańsk 1993, s. 114.
22. Szerzej o tym już w odniesieniu do wcześniejszych przepisów - A. Szmyt, Na marginesie zasady dwóch czytań projektu ustawy w Regulaminie Sejmu z 1957 r,. [w:] "Miscellanea Iuridico-Historica Gedanensia", Koszalin 1987, s. 599-601.
23. Można zwrócić uwagę, iż w obecnym art. 123 nowej Konstytucji nie znalazł się jego odpowiednik, gdzie także wspominano mimochodem komisje, stanowiący poprzednio art. 16 ust. 3 Małej Konstytucji z 1992 r.
24. M. Kudej, Instytucje ...., s. 56-57.
25. Tamże, s. 57.
26. Art. 122 ust. 3 nowej Konstytucji: por. też art. 188 pkt 1 i 2.
27. Tak J. Mordwiłko, Wybrane zagadnienia legislacyjne w świetle Regulaminu i praktyki sejmowej, "PiP" nr 6/1992, s. 47-48.
28. Szerzej por. M. Kudej: Instytucje ... s. 67 - 68.
29. Orzeczenie z dnia 26 stycznia 1993 r. (sygn. U.10/92).
30. Tak M. Kudej, Instytucje ..., s.69.
31. Orzeczenie z dnia 23 listopada 1993 r. (sygn. K. 5/93).
32. Tak M. Kudej, Instytucje ...., s. 52.
33. Oczywiste jest też, że brzmienie obecnego przepisu art. 33 ust. 2 Regulaminu, w zakresie mówiącym o granicy czasowej związanej z "pierwszym" czytaniem projektu, jest sprzeczne z art. 119 ust. 4 nowej Konstytucji i wymaga dostosowania.
34. Poprzednie przepisy (art. 13 Małej Konstytucji) mówiły o tym kontekście o "ogólnej" liczbie posłów, co oznaczało liczbę aktualnie - w momencie głosowania - obsadzonych mandatów; chodziło też wtedy o większość "bezwzględną" (por. art. 23 ust. 1) jako wyjątek od reguły większości zwykłej. Przepis regulaminowy zawarty jest w art. 115.
35. Odpowiada mu - choć dziś nie w pełni - art. 46 ust. 2a Regulaminu, ze sformułowaniem, iż z uprawnienia Marszałek Sejmu może skorzystać "z własnej inicjatywy, a także na wniosek Rady Ministrów", co jest konsekwencją poprzedniego brzmienia przepisu konstytucyjnego (art. 15 ust. 3 zd. 2 Małej Konstytucji).
36. M. Kudej, Instytucje ..., s. 64.
37. Jak wspominaliśmy, udział Komisji w pracach ustawodawczych uzyskał - pośrednio - konstytucyjne zakotwiczenie już w Małej Konstytucji z 1992 r., ale przepisy regulaminowe o postępowaniu skróconym z projektami ustaw mają dużo dłuższy rodowód, co - jak się wydaje - rzutuje na trwałość instytucji.
38. Szeroko o trybie pilnym W. Odrowąż-Sypniewski, Tryb pilny w świetle przepisów Małej Konstytucji i Regulaminu Sejmu, "Przegląd Sejmowy" nr 2/1996, zwł. s. 48-67.
39. O trudnościach klasyfikacyjnych por. opinię P. Sarneckiego, O pojęciu "kodeks" i procedurze rozstrzygania o jego zakresie oraz w sprawie trybu nowelizacji kodeksów, "Przegląd Sejmowy" nr 2/1996, s. 92-96.
40. Art. 56n ust. 3 Regulaminu. W przypadku tego uprawnienia Komisji Nadzwyczajnej trudno oprzeć się porównaniu regulaminowego rozwiązania z analogiczną procedurą, jaka przewidziana była w ustawie konstytucyjnej z dnia 22 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 67, poz. 336, z późn.zm.) - por. art. 3 ust. 2.
41. Mimo braku wyraźnych w tej mierze przepisów, należy wspomnieć nadto o tzw. zasadzie dyskontynuacji prac, oznaczającej generalnie, iż upływ kadencji ma wobec nieuchwalonych w Sejmie ustaw ten skutek, że kontynuacja nad nimi prac w następnej kadencji jest niemożliwa i konieczne jest ponowne wykonanie inicjatywy ustawodawczej.