Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawne_i_finansowe_uwarunkowania_dlugu_Skarbu_Panstwa-ebook/p110926i187528
Timestamp: 2017-02-25 22:44:18
Legal References Found: art. 88
 art. 216
 art. 9
 art. 9
 art. 4
 art. 9
 art. 7
 art. 36
 art. 9
 art. 7
 art. 33
 art. 34
 art. 441
 art. 90
 art. 49
 art. 40
 art. 40
 art. 218
 art. 25
 art. 9
 art. 92
 art. 92

Document Content:
Prawne i finansowe uwarunkowania długu Skarbu Państwa [Przemysław Panfil] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE Cyfroteka.pl
Co ludzie dzisiaj czytają? Co ludzie najczęściej czytają? CYFRowy Otwieracz Książek Prawne i finansowe uwarunkowania długu Skarbu Państwa - ebook/pdf
Autor: Przemysław Panfil
ISBN: 978-83-264-2509-7
Książka zawiera kompleksową analizę problematyki długu Skarbu Państwa, począwszy do źródeł potrzeb pożyczkowych tego podmiotu, poprzez metody ich fi nansowania, na konsekwencjach tego działania kończąc. Silną stroną publikacji jest przedstawienie najnowszych tendencji zachodzących w procesie zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz organizacji rynku pierwotnego skarbowych papierów wartościowych, będącego jednym z segmentów rynku fi - nansowego. .. Książka została napisana przystępnym językiem, co ułatwia zrozumienie skomplikowanej problematyki długu Skarbu Państwa. Zawiera wiele tabel, rysunków i wykresów, które uzupełniają prowadzoną analizę rozwiązań legislacyjnych. Dużo miejsca poświęcono wyjaśnieniu terminologii stosowanej przez ustawodawcę oraz metodologii obliczania zadłużenia, korzystając przy tym z bogatej, polskiej i anglojęzycznej literatury przedmiotu. .. Publikacja skierowana jest do: pracowników jednostek sektora fi nansów publicznych i instytucji fi nansowych, inwestorów wykorzystujących skarbowe papiery wartościowe, pracowników naukowych, studentów prawa, administracji, zarządzania i ekonomii. ( ) autor poddaje analizie wszystkie aspekty funkcjonowania długu publicznego (prawne i fi nansowe) po to, aby na podstawie dokonanych ustaleń wskazać, co należy zmienić w unormowaniach prawnych dotyczących długu Skarbu Państwa. Jest to znakomicie określony cel rozprawy, który już w założeniu ma wnieść nową wartość w postaci propozycji zmian legislacyjnych . Z recenzji prof. dr. hab. Leonarda Etela
PRAWNE I FINANSOWE UWARUNKOWANIA DŁUGU SKARBU PAŃSTWA
Recenzenci: Prof. dr hab. Leonard Etel
Dr hab. Anna Jurkowska-Zeidler, prof. UG Wydawca: Grzegorz Jarecki
Redaktor prowadzący: Joanna Cybulska
Opracowanie redakcyjne: JustLuk
Skład, łamanie: JustLuk
Układ typograﬁ czny: Marta Baranowska
© Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2011
ISBN 978-83-264-1465-7
Zagadnienia ogólne długu publicznego / 21
1.1. Podstawowe pojęcia długu publicznego / 21
1.1.1. Pojęcie sektora finansów publicznych / 21
1.1.2. Pojęcie Skarbu Państwa / 29
1.1.3. Pojęcie długu publicznego i długu Skarbu Państwa / 33
1.2. Źródła zadłużenia Skarbu Państwa / 43
1.2.1. Pożyczka publiczna / 43
1.2.2. Pozostałe źródła zadłużenia Skarbu Państwa / 57
1.3. Kryteria klasyfikacji długu publicznego / 60
1.3.1. Kryterium podmiotowe / 60
1.3.2. Kryterium źródła finansowania / 61
1.3.3. Kryterium czasu / 64
1.3.4. Kryterium dobrowolności udzielania pożyczki / 66
1.3.5. Pozostałe kryteria podziału / 67
Potrzeby pożyczkowe Skarbu Państwa / 70
2.1. Poziom potrzeb pożyczkowych netto Skarbu Państwa / 70
2.1.1. Metoda oszacowania poziomu potrzeb pożyczkowych netto Skarbu Państwa / 70
2.1.2. Wielkość potrzeb pożyczkowych netto Skarbu Państwa / 72
2.1.3. Charakter operacji będących źródłem potrzeb pożyczkowych netto Skarbu Państwa / 75
2.2. Deficyt budżetu państwa / 76
2.2.1. Pojęcie deficytu budżetowego i sposób jego obliczania / 76
2.2.2. Rodzaje sald budżetowych / 80
2.2.3. Źródła deficytu budżetowego w Polsce / 85
2.2.4. Deficyt budżetu państwa a saldo sektora finansów publicznych / 88
2.2.5. Deficyt budżetu państwa a saldo budżetu środków europejskich / 91
2.3. Saldo przychodów z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa / 93
2.3.1. Przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa / 93
2.3.2. Przeznaczenie środków uzyskanych z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa / 96
2.4. Potrzeby pożyczkowe brutto Skarbu Państwa / 101
2.5. Wykup skarbowych papierów wartościowych / 105
2.5.1. Prawne uwarunkowania wykupu skarbowych papierów wartościowych / 105
2.5.2. Odpowiedzialność Skarbu Państwa za zobowiązania z wyemitowanych skarbowych papierów wartościowych / 107
Reguły polityki fiskalnej w prawie polskim i unijnym / 111
3.1. Reguły polityki fiskalnej w świetle teorii / 111
3.1.1. Ogólne przesłanki wprowadzenia reguł polityki fiskalnej / 111
3.1.2. Przyczyny wprowadzenia reguł polityki fiskalnej w prawie unijnym / 114
3.1.3. Warunki skuteczności reguł polityki fiskalnej / 118
3.2. Reguły polityki fiskalnej w prawie polskim / 120
3.2.1. Ilościowe reguły polityki fiskalnej / 120
3.2.1.1. Rodzaje reguł polityki fiskalnej / 120
3.2.1.2. Ilościowe reguły polityki fiskalnej stosowane w Polsce / 123
3.2.2. Jakościowe reguły polityki fiskalnej / 126
3.2.2.1. Jakościowe reguły polityki fiskalnej dotyczące procedury budżetowej / 126
3.2.2.2. Decentralizacja procedury budżetowej / 134
3.3. Reguły polityki fiskalnej w prawie unijnym / 140
3.3.1. Kryteria konwergencji / 140
3.3.2. Prawne podstawy koordynacji polityk fiskalnych / 143
3.3.3. Wartości odniesienia i średniookresowy cel budżetowy / 145
3.3.4. Obowiązek sprawozdawczy państw członkowskich / 148
3.3.5. Procedura nadmiernego deficytu / 151
3.3.6. Praktyczne zastosowanie regulacji Unii Europejskiej / 157
3.3.6.1. Zastosowanie części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu / 157
3.3.6.2. Wszczęte procedury nadmiernego deficytu / 161
Źródła zobowiązań Skarbu Państwa / 167
4.1. Ogólne zasady zaciągania pożyczki publicznej / 167
4.1.1. Pożyczka publiczna w świetle Konstytucji RP / 167
4.1.2. Ustawowe uwarunkowania zaciągania pożyczki publicznej / 171
4.2. Skarbowe papiery wartościowe / 177
4.2.1. Prawne podstawy emisji skarbowych papierów wartościowych / 177
4.2.2. Konstrukcja skarbowych papierów wartościowych / 182
4.2.2.1. Definicja i rodzaje skarbowych papierów wartościowych / 182
4.2.2.2. Podstawowe zasady emisji skarbowych papierów wartościowych / 183
4.2.3. Rodzaje skarbowych papierów wartościowych / 187
4.2.3.1. Bony skarbowe / 187
4.2.3.2. Obligacje skarbowe / 189
4.2.4. Organizacja rynku skarbowych papierów wartościowych / 194
4.2.4.1. Agent emisji / 194
4.2.4.2. Dealerzy rynku pierwotnego / 195
4.2.5. Emisja skarbowych papierów wartościowych na rynku pierwotnym / 199
4.2.5.1. Przegląd technik emisyjnych / 199
4.2.5.2. Emisja skarbowych papierów wartościowych o charakterze hurtowym / 203
4.2.5.3. Emisja detalicznych obligacji skarbowych / 211
4.2.5.4. Emisja obligacji skarbowych na rynkach zagranicznych / 213
4.2.5.5. Emisja pasywnych obligacji skarbowych / 216
4.3. Kredyty i pożyczki jako źródła zadłużenia Skarbu Państwa / 221
4.3.1. Konstrukcja i wykorzystanie pożyczek / 221
4.3.2. Konstrukcja i wykorzystanie kredytów bankowych / 222
4.4. Depozyty przyjęte przez Skarb Państwa / 224
Dług Skarbu Państwa w świetle dopuszczalnych granic zadłużenia / 228
5.1. Ochrona przed nadmiernym długiem publicznym / 228
5.1.1. Dopuszczalne granice długu publicznego / 228
5.1.2. Konstytucyjny limit długu publicznego / 232
5.1.3. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne / 235
5.1.3.1. Kształt procedur ostrożnościowych i sanacyjnych / 235
5.1.3.2. Skuteczność procedur ostrożnościowych i sanacyjnych / 238
5.1.3.3. Wiarygodność procedur ostrożnościowych i sanacyjnych / 241
5.2. Obliczanie wartości długu publicznego i produktu krajowego brutto / 246
5.2.1. Zasady obliczania wartości długu publicznego / 246
5.2.2. Klasyfikacja tytułów dłużnych / 248
5.2.3. Zasady obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto / 250
5.3. Analiza wielkości i struktury długu publicznego / 252
5.3.1. Poziom i dynamika długu publicznego / 252
5.3.2. Struktura długu publicznego / 255
5.3.3. Dług publiczny a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych / 258
5.4. Tendencje w kształtowaniu się długu Skarbu Państwa / 259
Zarządzanie długiem Skarbu Państwa / 263
6.1. Charakterystyka zarządzania długiem Skarbu Państwa / 263
6.1.1. Istota zarządzania długiem Skarbu Państwa / 263
6.1.2. Cele polityki zarządzania długiem Skarbu Państwa / 264
6.2. Instytucjonalne ramy zarządzania długiem Skarbu Państwa / 266
6.2.1. Bankowy model zarządzania długiem Skarbu Państwa / 266
6.2.2. Rządowy model zarządzania długiem Skarbu Państwa / 268
6.2.3. Agencyjny model zarządzania długiem Skarbu Państwa / 269
6.3. Prawne uwarunkowania zarządzania długiem Skarbu Państwa / 275
6.4. Strategie zarządzania długiem Skarbu Państwa / 280
6.4.1. Cele strategii zarządzania długiem Skarbu Państwa / 280
6.4.2. Minimalizacja kosztów obsługi długu Skarbu Państwa / 282
6.4.3. Ograniczenie poziomu ryzyka związanego z długiem Skarbu Państwa / 288
6.5. Instrumenty zarządzania długiem Skarbu Państwa / 293
6.5.1. Operacje na składnikach długu Skarbu Państwa / 293
6.5.1.1. Przedterminowa spłata długu Skarbu Państwa / 293
6.5.1.2. Konwersja długu Skarbu Państwa / 300
6.5.2. Instrumenty pochodne / 305
Zobowiązania potencjalne Skarbu Państwa / 311
7.1. Prawne podstawy udzielania poręczeń i gwarancji przez Skarb Państwa / 311
7.1.1. Konstytucyjne uwarunkowania udzielania poręczeń i gwarancji przez Skarb Państwa / 311
7.1.2. Ustawy regulujące zasady i tryb udzielania gwarancji przez Skarb Państwa / 314
7.2. Prawna konstrukcja poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa / 317
7.2.1. Prawna konstrukcja poręczeń Skarbu Państwa / 317
7.2.2. Prawna konstrukcja gwarancji Skarbu Państwa / 319
7.3. Ograniczenia w udzielaniu poręczeń i gwarancji przez Skarb Państwa / 321
7.3.1. Ograniczenia wynikające z krajowych rozwiązań legislacyjnych / 321
7.3.2. Ograniczenia wynikające z prawa unijnego / 327
7.4. Tryb postępowania w sprawie udzielania poręczenia lub gwarancji przez Skarb Państwa / 331
7.4.1. Wniosek o udzielenie poręczenia lub gwarancji przez Skarb Państwa / 331
7.4.2. Umowa o udzielenie poręczenia lub gwarancji przez Skarb Państwa / 334
7.4.3. Opłata za udzielenie przez Skarb Państwa poręczenia lub gwarancji / 336
7.5. Umowa poręczenia lub gwarancji Skarbu Państwa i jej wykonanie / 338
7.5.1. Charakterystyka umowy poręczenia lub gwarancji Skarbu Państwa / 338
7.5.2. Obowiązki sprawozdawcze związane z poręczeniami i gwarancjami Skarbu Państwa / 344
7.5.3. Wykonanie umowy poręczenia lub gwarancji Skarbu Państwa / 345
7.5.4. Finansowanie działalności Skarbu Państwa w zakresie poręczeń i gwarancji / 346
7.5.5. Należności Skarbu Państwa z tytułu spłaty zobowiązań objętych poręczeniem lub gwarancją / 348
7.6. Minimalizacja ryzyka związanego z poręczeniami i gwarancjami Skarbu Państwa / 349
Wnioski końcowe / 352
ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet-
nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.)
rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budże-
towych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodar-
czych (Dz. Urz. WE L 209 z 02.08.1997, s. 1; Dz. Urz. WE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 10, t. 1, s. 84)
rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyśpieszenia i wyjaśnienia pro-
cedury nadmiernego deficytu (Dz. Urz. WE L 209 z 02.08.1997, s. 6; Dz. Urz. WE Polskie wydanie spe-
cjalne, rozdz. 10, t. 1, s. 89)
rozporządzenie Rady (WE) nr 659/99 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europej-
ską (Dz. Urz. WE L 83 z 27.03.1999, s. 1; Dz. Urz. WE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 8, t. 1, s. 339)
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47)
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. UE C 321E z 29.12.2006, s. 37)
k.c. Konstytucja RP pr. bank. rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 rozporządzenie Rady (WE) nr 659/99 TFUE
u.f.p. u.f.p. z 1998 r.
u.f.p. z 2005 r.
u.k.p.
u.o.i.f.
u.o.p. u.p.g.
u.s.u.s. ustawa o NBP
ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicz-
nych (Dz. U. Nr 157, poz. 120 z późn. zm.)
ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach pub-
licznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.)
ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicz-
nych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.)
ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 z późn. zm.)
ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumenta-
mi finansowymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 z późn. zm.)
ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finan-
sowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 z późn. zm.)
ustawa z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwaran-
cjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 174, poz. 1689 z późn. zm.)
ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.)
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Ban-
ku Polskim (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.)
Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich (od 1.2.2003 r. – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej)
Dziennik Urzędowy „Monitor Polski”
OSNKW Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Woj-
Pr. Gosp.
Prz. Sejm.
Rzeczposp.
CeTO S.A.
Autonomous Debt Management Agency
Centralna Tabela Ofert S.A.
Europejski System Zintegrowanych Rachunków Na-
rodowych z 1995 r.
Powszechna Kasa Oszczędnościowa Bank Polski S.A.
Zagadnienia związane z długiem Skarbu Państwa od lat wzbudza-
ją zainteresowanie przedstawicieli różnych dziedzin nauki. Wśród nich prym wiodą ekonomiści, którzy starają się określić krótko- i długoter-
minowe skutki tego zadłużenia dla przebiegu procesów gospodarczych. Dług Skarbu Państwa jest także przedmiotem badań prowadzonych przez przedstawicieli nauki prawa finansowego. Ich wyniki pozwalają lepiej zrozumieć wpływ rozwiązań legislacyjnych na wielkość i strukturę dłu-
gu Skarbu Państwa, a tym samym na koszty jego obsługi oraz związane z nim ryzyko.
Normy prawne mogą oddziaływać na proces zadłużania się państwa na różnych płaszczyznach. Najłatwiej ocenić skutki regulacji bezpośred-
nio odnoszących się do długu Skarbu Państwa. Należy do nich zaliczyć chociażby przepisy określające podmiotowy i przedmiotowy zakres tego długu oraz sposób obliczania jego wysokości. Dużo trudniej jest natomiast określić wpływ regulacji prawnych odnoszących się do długu Skarbu Państwa w sposób pośredni. Jako przykład można podać roz-
wiązania wyznaczające wielkość potrzeb pożyczkowych oraz regulujące konstrukcję instrumentów służących do zaciągania zobowiązań. Prowa-
dzone przez przedstawicieli nauki prawa finansowego badania, pomimo ich dużej wartości poznawczej, mają jednak charakter wycinkowy i nie analizują wszystkich aspektów omawianej problematyki. W szczególno-
ści brak jest opracowań monograficznych, które w sposób kompleksowy identyfikowałoby prawne i finansowe uwarunkowania długu Skarbu Państwa. Celem niniejszej pracy jest próba wypełnienia tej luki. Podjęte badania przyczyniły się także do opracowania propozycji zmian legis-
lacyjnych, których wdrożenie minimalizowałoby ryzyko negatywnego oddziaływania długu Skarbu Państwa na sytuację ekonomiczną Polski. W tym kontekście wnioski zawarte w pracy mogą stanowić podstawę do 15
oceny racjonalności działań podejmowanych w ramach zapowiadanej już przez kolejny rząd reformy finansów publicznych.
Podstawą prowadzonych rozważań jest założenie, że ustawodawca ma ograniczony wpływ na przebieg procesów zachodzących w gospo-
darce. Poprzez odpowiednie kształtowanie ładu prawnego może jednak determinować zachowanie władz publicznych. W tym sensie rozwiązania legislacyjne wyznaczają ogólne ramy, wewnątrz których powinna być prowadzona polityka fiskalna.
Polskie rozwiązania legislacyjne dotyczące długu Skarbu Państwa czy też – szerzej – długu publicznego, mają wyjątkowy charakter. Ich kluczowym elementem jest art. 216 ust. 5 Konstytucji RP. Zawiera on bar-
dzo prostą w swojej konstrukcji regułę polityki fiskalnej, zgodnie z którą dług publiczny nie może przekroczyć poziomu 3/5 wartości rocznego PKB. Pozwala to sformułować hipotezę, że Konstytucja RP minimalizuje ryzyko nadmiernego zadłużenia i determinuje kształt polskich rozwiązań legislacyjnych dotyczących długu Skarbu Państwa. Z tą ogólną hipotezą badawczą wiążą się dwie następne. Po pierwsze, głównym celem polskie-
go ustawodawcy jest ochrona gospodarki przed negatywnymi skutkami przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia. W tym sensie obo-
wiązujące w Polsce regulacje różnią się zasadniczo od rozwiązań stoso-
wanych przez inne państwa członkowskie Unii Europejskiej. Po drugie, kształt tych regulacji jest niewystarczający do realizacji założonego celu. Sytuacja ta wymaga daleko idącej ingerencji ustawodawcy, szczególnie w zakresie rozwiązań instytucjonalnych. Pozwala także na sformułowa-
nie kolejnej hipotezy, o rosnącej roli przepisów wprowadzonych przez UE. W momencie podjęcia decyzji o członkostwie Polski w strefie euro, w której odpowiedzialność za poziom długu publicznego nie jest wyłącz-
ną domeną władz krajowych, mogą stać się katalizatorem reformy sektora finansów publicznych.
Do realizacji przyjętego celu pracy oraz weryfikacji hipotez wy-
korzystano różne metody badawcze. Najbardziej ogólny charakter ma dedukcja, czyli sposób rozumowania logicznego zmierzający od zbioru przesłanek do określonych wniosków. Na ich podstawie możliwe było sformułowanie wielu postulatów dotyczących szczegółowych rozwiązań legislacyjnych. Szeroko wykorzystano analizę dynamiczną, koncentrującą się na uchwyceniu zmian zachodzących w badanym układzie. Metodzie tej należy przypisać szczególne znaczenie na gruncie często nowelizo-
wanych przepisów regulujących instytucje prawnofinansowe. Dużą rolę w pracy odgrywa także analiza funkcjonalna, której celem jest określenie 16
związków przyczynowo-skutkowych zachodzących między elementa-
mi danego układu. Pozwoliła ona na ustalenie wpływu poszczególnych rozwiązań legislacyjnych na procesy i zjawiska ekonomiczne związane z długiem Skarbu Państwa. Biorąc pod uwagę przedmiot prowadzonych rozważań, wykorzystano także metodę analizy prawno-dogmatycznej, która polega na ocenie powszechnie obowiązujących norm prawnych. Wykorzystano przy tym aparat pojęciowy będący dorobkiem przedsta-
wicieli doktryny oraz orzecznictwa sądowego. Dużo miejsca poświęcono analizie elementarnej i przyczynowej literatury przedmiotu. Umożliwi-
ła ona wielopłaszczyznowe poznanie tematyki długu Skarbu Państwa. Dzięki niej praca została także wzbogacona o wyniki badań prowadzo-
nych w tej dziedzinie przez innych autorów. Jako uzupełniającą metodę badawczą zastosowano analizę komparatystyczną, która pozwoliła na konfrontację polskich i zagranicznych rozwiązań legislacyjnych. Stała się także źródłem wiedzy na temat oryginalnych instytucji stosowanych przez obce państwa, które mogłyby zostać implementowane i efektywnie wykorzystane w Polsce. Ostatecznie, spostrzeżenia poczynione na podsta-
wie wymienionych metod badawczych zostały przekształcone w drodze syntezy we wnioski o charakterze ogólnym, które pozwoliły na weryfi-
kację przyjętych hipotez badawczych.
Praca składa się z ośmiu rozdziałów. Pierwsze siedem wyodrębniono ze względu na grupę analizowanych zagadnień. Płynące z nich wnio-
ski są prezentowane na bieżąco, a następnie syntetycznie przedstawione w rozdziale ósmym.
Rozdział pierwszy poświęcono zagadnieniom o charakterze ogól-
nym. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest analiza kwestii ter-
minologicznych, w tym określenie zakresu przedmiotowego i podmio-
towego pojęcia „dług Skarbu Państwa” oraz „dług publiczny”. Następnie wskazano źródła zadłużenia Skarbu Państwa oraz przeprowadzono kla-
syfikację długu publicznego. Pozwoliło to na określenie miejsca długu Skarbu Państwa w strukturze długu publicznego.
Na wstępie kolejnego rozdziału wyodrębniono źródła potrzeb po-
życzkowych netto Skarbu Państwa, których finansowanie automatycznie prowadzi do wzrostu poziomu zadłużenia tego podmiotu. Przepisy doty-
czące tych potrzeb stanowią bardzo rozbudowaną materię legislacyjną. W związku z tym dalsza analiza została ograniczona do regulacji dotyczą-
cych deficytu budżetowego oraz salda przychodów z prywatyzacji. Takie zawężenie prowadzonych rozważań jest uzasadnione zarówno wielkością tych pozycji, jak i ich bezzwrotnym charakterem. W dalszej części roz-
działu oszacowano wielkość potrzeb pożyczkowych brutto Skarbu Pań-
stwa i dokonano analizy regulacji związanych z wykupem skarbowych papierów wartościowych, które mają dominujący udział w tym zakresie.
Rozdział trzeci poświęcono problematyce szeroko pojętych reguł po-
lityki fiskalnej. Analiza rozwiązań legislacyjnych została poprzedzona rozważaniami teoretycznymi. Ich celem było wyodrębnienie tych cech, które wpływają na skuteczność i wiarygodność reguł polityki fiskalnej, a także wskazanie przyczyn leżących u podstaw wprowadzenia ich do porządku prawnego. Wnioski płynące z przeprowadzonych rozważań stały się podstawą do ewaluacji przepisów wprowadzonych przez pol-
skiego ustawodawcę. Dużo miejsca poświęcono także regułom fiskalnym narzuconym państwom członkowskim przez prawo unijne i problemom związanym z ich egzekwowaniem. Badania te pozwoliły na wyodrębnie-
nie i ocenę rozwiązań legislacyjnych, których celem jest zabezpieczenie Skarbu Państwa przed skutkami długotrwałych deficytów budżetowych, a w szczególności przed niekontrolowanym wzrostem długu.
Kolejny rozdział dotyczy źródeł zadłużenia Skarbu Państwa. Spośród kilku tytułów dłużnych, przedmiotem badań stały się przede wszystkim skarbowe papiery wartościowe oraz kredyty zagraniczne. Są to jedyne wykorzystywane w praktyce źródła zwrotnych środków budżetowych. Szczególny nacisk położono na regulacje prawne dotyczące konstrukcji i emisji skarbowych papierów wartościowych, a także organizacji ich ryn-
ku pierwotnego. To zainteresowanie podyktowane jest dominującą rolą tego typu papierów w strukturze długu Skarbu Państwa. W rozdziale czwartym znalazła swoje miejsce również analiza przepisów prawnych regulujących ogólne zasady zaciągania zobowiązań przez Skarb Państwa.
Rozdział piąty został poświęcony zagadnieniu dopuszczalnych gra-
nic zadłużenia. Znajduje się w niej ocena konstytucyjnej reguły fiskalnej ograniczającej relację długu publicznego do PKB. Jest ona uzupełniona prezentacją koncepcji dotyczących „bezpiecznego” poziomu zadłużenia. W dalszej części tego rozdziału dokonana została analiza przepisów re-
gulujących sposób obliczania wielkości długu publicznego i PKB oraz rozwiązań wprowadzających tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Na zakończenie prezentowane są dane statystyczne dotyczące poziomu, dynamiki i struktury długu Skarbu Państwa, jak i całego sektora finan-
sów publicznych. Pozwoliło to na lepsze zrozumienie relacji tych miar zadłużenia.
W szóstym rozdziale omawiana jest istota, cele oraz prawne uwa-
runkowania zarządzania długiem Skarbu Państwa. W dalszej kolej-
ności przedstawiane są różne, stosowane w państwach członkowskich UE, rozwiązania dotyczące formy instytucjonalno-prawnej podmiotu, któremu powierzono prowadzenie polityki zarządzania zadłużeniem. W rozdziale tym omówiono również cele polskiej strategii zarządzania długiem Skarbu Państwa, sposób ich realizacji oraz wykorzystywane instrumenty. Rozważania te zostały uzupełnione o wywody teoretyczne dotyczące operacji na składnikach zadłużenia, które umożliwiły lepsze poznanie ich rzeczywistej natury.
Rozdział siódmy dotyczy zadłużenia potencjalnego, którego źród-
łem są udzielone przez Skarb Państwa poręczenia i gwarancje. Zawarto w nim analizę przepisów regulujących tryb przyznawania tej formy pomo-
cy publicznej. Szczególną uwagę poświęcono rozwiązaniom mającym na celu minimalizację ryzyka związanego z zadłużeniem potencjalnym, które skonfrontowano z wypracowanymi w literaturze przedmiotu wzorcami. Prowadzoną analizę wzbogacono prezentacją danych statystycznych doty-
czących poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Jej celem było określenie skali wykorzystania tej formy pomocy publicznej, a tym samym związanego z nią niebezpieczeństwa skokowego wzrostu długu.
W ostatnim rozdziale zostały przedstawione najważniejsze wnioski i spostrzeżenia wynikające z przeprowadzonej analizy polskich i unijnych przepisów wpływających na dług Skarbu Państwa. Rozdział ten zawiera także liczne postulaty dotyczące zmian przyjętych rozwiązań legislacyj-
nych. Ich wdrożenie przełożyłoby się na zmniejszenie ryzyka związanego z procesem zadłużania się państwa.
Przedmiotem prowadzonych badań są przede wszystkim polskie i unijne rozwiązania legislacyjne dotyczących długu Skarbu Państwa, które znajdują się w centrum zainteresowania prawa finansowego. Nie-
zbędna okazała się także analiza wybranych przepisów prawa bankowe-
go i cywilnego wypełniających luki prawne w zakresie tych instytucji finansowych, które wywodzą się z prawa prywatnego1. Uzupełniające znaczenie należy przypisać sprawozdaniom, raportom i innym dokumen-
tom publikowanym przez organy administracji publicznej i organizacje międzynarodowe. W pracy wykorzystano polską oraz angielskojęzyczną literaturę przedmiotu. Najwięcej miejsca zajmuje w niej dorobek nauki finansów publicznych i prawa finansowego. Niezwykle istotna okazała się 1 Por. Z. Ofiarski, Dług publiczny w Polsce (w:) Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa Profesor Alicji Po-
morskiej, red. J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno -Koguc, Lublin 2009, s. 262.
także literatura z zakresu ekonomii. Dorobek przedstawicieli tej nauki umożliwił ocenę wpływu rozwiązań legislacyjnych na procesy i zjawiska makroekonomiczne. Z punktu widzenia aktów prawnych nie jest bo-
wiem możliwa identyfikacja ekonomicznej natury długu Skarbu Państwa. Szerokie ujęcie przedmiotu badań powoduje, że praca nabiera wymiaru interdyscyplinarnego, wpisując się, tym samym, w panujący we współ-
czesnym świecie wzorzec prowadzenia badań naukowych. Należy jednak podkreślić, że rozważania o charakterze ekonomicznym mają wyłącznie uzupełniające znaczenie i stanowią tło dla pogłębionej analizy rozwiązań legislacyjnych.
Ważne miejsca w pracy zajmuje prezentacja i analiza danych staty-
stycznych. Wykorzystano je w celu wyodrębnienia zjawisk i procesów mających największy wpływ na poziom długu Skarbu Państwa. W tym sensie posłużyły one do doboru materiału normatywnego, który stał się przedmiotem dalszych rozważań. Dodatkowo, dzięki danym statystycz-
nym możliwa była ocena skutków zmian wprowadzanych przez ustawo-
dawcę. Ich wykorzystanie wymusiło jednak określenie ram prowadzo-
nej analizy. Jako początek okresu badawczego przyjęto 2001 r., kiedy to doszło w Polsce do znaczącego pogorszenia się salda budżetu państwa oraz odwrócenia pozytywnego trendu w zakresie kształtowania się relacji długu publicznego do PKB2.
Głównym problemem napotkanym podczas prowadzonych badań była duża zmienność polskich i unijnych rozwiązań legislacyjnych. Symp-
tomatyczny jest fakt, że od 2001 r. obowiązywały w Polsce trzy ustawy o finansach publicznych. Duża dynamika przedmiotu badań wymusiła konieczność określenia daty, która zakończyła prowadzone rozważania. W niniejszym wypadku jest nią dzień 1 stycznia 2011 r.
2 Pełne dane statystyczne prezentowane są do 2009 r. W chwili ukończenia przed-
miotowej pracy dane za 2010 r. nie zostały bowiem jeszcze opublikowane.
1.1. Podstawowe pojęcia długu publicznego
Zagadnienia ogólne długu publicznego
1.1.1. Pojęcie sektora finansów publicznych
Punktem wyjścia do rozważań nad problematyką będącą przedmio-
tem niniejszej pracy powinno być określenie zakresu pojęciowego termi-
nu „dług Skarbu Państwa” oraz jego miejsca w strukturze długu publicz-
nego. Realizacja tego zadania nie jest jednak możliwa bez uprzedniego przedstawienia zagadnień związanych z sektorem finansów publicznych i Skarbem Państwa.
W sensie normatywnym pojęcie „sektor finansów publicznych” pojawiło się po raz pierwszy w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.), w której wyodrębniono jednostki zaliczane do tego sekto-
ra. U źródeł takiego rozwiązania leżały reformy systemowe, w następ-
stwie których budżet państwa przestał być jedynym urządzeniem pla-
nowania finansowego. Skutkowało to koniecznością objęcia podmiotów zarządzających pieniężnymi środkami publicznymi odrębnymi regu-
łami i formami zarządzania, a także stworzenia mechanizmów umoż-
liwiających planowanie i bilansowanie tych środków. Wyodrębnienie sektora finansów publicznych przyczyniło się także do zwiększenia jaw-
ności i przejrzystości finansów publicznych1. Należy jednak zauważyć, że termin ten nie jest zbyt często wykorzystywany przez ustawodawcę2. 1 C. Kosikowski, Sektor finansów publicznych w Polsce, Warszawa 2006, s. 26–27. 2 Do wyjątków należy m.in. ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.).
Rozdział I. Zagadnienia ogólne długu publicznego
Jest to o tyle zaskakujące, że funkcjonuje on w polskim systemie praw-
nym od ponad dekady. Prowadzi to niektórych autorów do wniosku, że sektor finansów publicznych jest bardziej pojęciem statystycznym niż oznaczeniem części gospodarki narodowej, w którym obowiązują pewne ogólne zasady, wynikające z przesłanek, na których opiera się wyodrębnienie tego sektora3. Ze stwierdzeniem tym trudno się jednak zgodzić. Niewątpliwie pojęcie „sektor finansów publicznych” ma istotne znaczenie z punktu widzenia statystki, zaś działania ustawodawcy ce-
chuje daleko idący brak konsekwencji w zakresie wdrażania przyjętych rozwiązań. Niemniej na gruncie polskiego prawa można wskazać wiele zasad adresowanych do jednostek tego sektora, dotyczących zarówno gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, jak i przykładowo umieszczania skrzynek pocztowych na budynkach należących do tych jednostek.
Ustawodawca nie zdecydował się dotychczas na zdefiniowanie ter-
minu „sektor finansów publicznych”. W art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), wzorem poprzednich ustaw, wymienił jednak jednostki wchodzące w skład tego sektora. W ten sposób ustalił zarówno zakres podmiotowy samej ustawy, jak i pojęcia „sektor finansów publicznych”. Reżimowi określonemu przez tę ustawę mogą podlegać także jednostki spoza tego sektora w zakresie, w jakim korzystają z pieniężnych środków publicznych.
Stosownie do art. 9 u.f.p., sektor finansów publicznych tworzą:
1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, or-
gany kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały,
7) państwowe fundusze celowe,
8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarzą-
dzane przez Prezesa KRUS,
3 Por. E. Malinowska -Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa 2007, s. 80.
13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe insty-
tucje filmowe,
14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na pod-
stawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.
W ustawie o finansach publicznych ustawodawca zrezygnował z po-
działu sektora finansów publicznych na trzy podsektory, który funkcjo-
nował pod rządami ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Krok ten można uzasadnić faktem, że na gruncie polskiego prawa podział ten nie miał praktyczne-
go znaczenia. Niepotrzebnie dublował natomiast regulacje występujące w prawie unijnym. Omawianej klasyfikacji można było jednak przypi-
sać duże wartości poznawcze. Pozwalała ona lepiej zrozumieć strukturę sektora finansów publicznych i zależności zachodzące pomiędzy jego elementami. W tym kontekście zasadne wydaje się przedstawienie tego podziału oraz wykorzystywanie go jako instrumentu ułatwiającego opis badanych zjawisk i procesów. Bazując na art. 4 ust. 2 u.f.p. z 2005 r. i do-
stosowując go do obecnych regulacji prawnych, sektor finansów publicz-
nych można podzielić na następujące podsektory:
1) rządowy, obejmujący organy władzy publicznej, w tym organy admi-
nistracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe, NFZ, Polską Akademię Nauk i tworzo-
ne przez nią jednostki organizacyjne, państwowe instytucje kultury i instytucje filmowe oraz jednostki wymienione powyżej w pkt 3, 10, 11 i 14, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest organ administracji rządowej albo inna jednostka zaliczana do podsektora rządowego,
2) samorządowy, obejmujący jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki, samorządowe zakłady budżetowe, samorządowe instytu-
cje kultury i jednostki organizacyjne wymienione w pkt 3, 10, 11 i 14, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego,
3) ubezpieczeń społecznych, obejmujący ZUS, KRUS i zarządzane przez nie fundusze.
Zaliczenie danej jednostki do konkretnego podsektora zależy przede wszystkim od tego, przez który organ została ona utworzona oraz z któ-
rym budżetem prowadzi rozliczenia4.
Stworzony przez ustawodawcę katalog jednostek sektora finansów publicznych nie ma jednolitego charakteru, gdyż opiera się na niejed-
norodnych kryteriach podziału. Są nimi m.in.: status ustrojowy, forma prawna lub charakter działalności danego podmiotu. Powyższe rozwiąza-
nie pozwoliło na „domknięcie” listy jednostek sektora finansów publicz-
nych. Wywołuje to jednak określone problemy interpretacyjne i utrudnia rozróżnienie poszczególnych jednostek, które mogą być zaliczone do tego sektora na podstawie kilku kryteriów5. Dodatkowym utrudnieniem jest fakt, że ustawa o finansach publicznych posługuje się również pojęciem „podmioty sektora finansów publicznych” oraz „jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych”6. Wbrew regułom wykładni językowej należy przyjąć, że są one synonimami terminu „jednostki sektora finan-
sów publicznych”7.
Dla prawidłowego określenia zakresu sektora finansów publicz-
nych istotne znaczenie ma wyłączenie zawarte w ostatnim punkcie art. 9 u.f.p. Wynika z niego, że do sektora tego nie należą przedsię-
biorstwa państwowe, jednostki badawczo-rozwojowe, Narodowy Bank Polski, Bank Gospodarstwa Krajowego oraz wszystkie podmioty, które działają w organizacyjno-prawnej formie kapitałowych spółek prawa handlowego, czyli pod postacią spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W tym ostatnim wypadku bez znaczenia pozostaje wielkość akcji lub udziałów będących w posiadaniu jednostek sektora finansów publicznych. Tym samym, sektor ten ma węższy zakres pod-
miotowy od sektora publicznego, zaś obu pojęć nie można utożsamiać8. Należy przy tym zauważyć, że w polskojęzycznej literaturze przedmiotu termin „sektor publiczny” także nie jest wyraźnie zdefiniowany. Moż-
4 Z. Ofiarski, Prawo finansowe, Warszawa 2007, s. 8.
5 C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005, s. 216. 6 Problem ten pojawia się także w innych aktach prawnych. Przykładowo, ustawo-
dawca używa pojęcia „podmioty sektora finansów publicznych” w ustawie z dnia 9 listo-
pada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 z późn. zm.).
7 Negatywnie należy ocenić fakt, że uchwalenie nowej ustawy o finansach publicznych nie zostało wykorzystane przez ustawodawcę do usunięcia ewidentnych błędów legislacyj-
nych, które świadczą o niskim poziomie techniki legislacyjnej w Polsce.
8 P. Panfil, Sektor finansów publicznych (w:) Leksykon prawa finansowego – 100 pod-
stawowych pojęć, red. A. Drwiłło, D. Maśniak, Warszawa 2009, s. 405.
na jednak przyjąć, że jego wyznacznikiem jest nieprywatna własność majątku i funduszy9.
Ustalony przez ustawodawcę kształt sektora finansów publicz-
nych nawiązuje do rozwiązań określonych przez rozporządzenie Rady nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie Europejskiego Syste-
mu Rachunków Narodowych i Regionalnych we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 310 z 30.11.1996 r., s. 1; Dz. Urz. WE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 10, t. 2, s. 3) (ang. European System of Integrated Economic Accounts), które wprowadziło europejski system zintegrowanych ra-
chunków narodowych (ESA 95). Stanowi to międzynarodowy stan-
dard metodologiczny i rachunkowy stosowany dla szczegółowego opisu danej gospodarki, jej składowych oraz relacji z innymi gospo-
darkami. ESA 95 umożliwia analizę sytuacji gospodarczej poszcze-
gólnych państw i regionów UE na podstawie sporządzonych według jednolitych zasad statystyk, które wszystkie państwa członkowskie mają obowiązek przekazywać Europejskiemu Urzędowi Statystycz-
nemu (Eurostat).
Odpowiednikiem sektora finansów publicznych w ESA 95 jest tzw. sektor instytucji rządowym i samorządowych (ang. general govern-
ment sector)10. Składa się on z czterech podsektorów: instytucji rządowych na poziomie centralnym, instytucji rządowych i samorządowych na po-
ziomie regionalnym, instytucji samorządowych na poziomie lokalnym oraz funduszy zabezpieczenia społecznego. Zalicza się do niego:
1) jednostki rządowe i samorządowe, które administrują i finansują grupę działalności polegających głównie na dostarczaniu nieryn-
kowych towarów i usług przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb społeczeństwa, oraz
2) jednostki instytucjonalne nienastawione na przynoszenie dochodu i świadczące swoje usługi na zasadach niekomercyjnych, których działalność jest kontrolowana i finansowana głównie przez władze publiczne.
9 S. Owsiak, M. Kosek -Wojnar, K. Surówka, Równowaga budżetowa. Deficyt budże-
towy, dług publiczny, Warszawa 1993, s. 15.
10 W literaturze przedmiotu termin general government sector jest niekiedy tłuma-
czony jako „sektor publiczny” (np. A. Marchewka -Bartkowiak, Zarządzanie długiem publicznym. Teoria i praktyka państwa Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 16). Biorąc pod uwagę unijne rozwiązania legislacyjne, takie podejście wydaje się błędne. Sugeruje bowiem, że sektor general government ma dużo szerzy zakres podmiotowy, niż to wynika z obowiązujących przepisów prawa.
Do sektora instytucji rządowych i samorządowych nie zalicza się natomiast przedsiębiorstw publicznych, które dostarczają towary i usługi na zasadach rynkowych. Głównym kryterium branym pod uwagę przy klasyfikacji jest więc działalność podstawowa danej jednostki, która po-
winna polegać na redystrybucji dochodu i majątku narodowego. W pozo-
stałych wypadkach stosowana jest reguła 50 . Zgodnie z nią, do sektora instytucji rządowych i samorządowych zalicza się te jednostki, w których przychody ze sprzedaży finansują mniej niż 50 kosztów produkcji11.
Do sektora instytucji rządowych i samorządowych zalicza się rów-
nież centralne, regionalne i lokalne jednostki instytucjonalne, których podstawową działalnością jest zabezpieczenie świadczeń społecznych i jednocześnie spełnione są następujące kryteria:
1) określone grupy ludności są zobowiązane do uczestnictwa w planie emerytalnym lub do opłaty składek z mocy prawa albo na podstawie odpowiednich regulacji,
2) instytucje krajowe i samorządowe są odpowiedzialne za zarządzanie instytucją w odniesieniu do rozliczania lub zatwierdzania wysokości składek i świadczeń.
Istotny jest również brak związku między kwotą wpłaconych składek a ryzykiem, na jakie jest narażony indywidualny uczestnik.
W wyniku kolejnych zmian legislacyjnych katalog jednostek sek-
tora finansów publicznych zbliżył się do zakresu podmiotowego sek-
tora instytucji rządowych i samorządowych. Lektura uzasadnień obu projektów ustaw o finansach publicznych wskazuje, że taki właśnie cel przyświecał polskiemu ustawodawcy. Spostrzeżenie to ma daleko idące konsekwencje dla prawidłowej interpretacji pojęcia „państwowy dług publiczny”. Duży wpływ na zbliżenie terminologii krajowej z wyko-
rzystywaną na potrzeby UE miało również zakończenie trwającego do marca 2007 r. okresu przejściowego, w którym Polska mogła zaliczać do sektora instytucji rządowych i samorządowych otwarte fundusze eme-
rytalne. Nadal można jednak wskazać pewne różnice. W odróżnieniu od rozwiązań unijnych do sektora finansów publicznych zaliczane są instytuty naukowe PAN12. Poza tym sektorem znajduje się natomiast, działający w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego, Krajowy Fun-
11 ESA95 manual on government deficit and debt, Commission of the European Com-
munities, Luxemburg 2002, s. 15.
12 Na mocy nowej ustawy o finansach publicznych pozostałe instytuty badawcze nie są już zaliczane do sektora finansów publicznych.
dusz Drogowy13, który jest klasyfikowany jako część sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Należy także zwrócić uwagę na fakt, że katalog jednostek zaliczanych do sektor finansów publicznych ma charakter zamknięty, zaś instytucji rządowych i samorządowych – otwarty. Zapewnia to regulacjom unijnym dużą elastyczność, która jest niezbędna z punktu widzenia geograficznego zakresu ich obowiązywania. Z drugiej strony, nieuchronnie prowadzi to w niektórych przypadkach do wątpliwości, czy dana jednostka jest częścią sektora instytucji rządowych i samorządowych. Tego typu problemy nie występują w zasadzie na gruncie prawa polskiego14. Dana forma orga-
nizacyjna będzie zaliczana w Polsce do sektora finansów publicznych tylko wtedy, kiedy ustawodawca wyraźnie tak postanowi. Zaletą tego rozwiązania jest prostota, wadą – większa możliwość manipulowania rachunkami narodowymi. Poprawę salda sektora finansów publicznych można osiągnąć poprzez przesunięcie części zadań na jednostki spoza tego sektora. Przykładem takich praktyk jest chociażby zmiana finan-
sowania wydatków infrastrukturalnych za pośrednictwem Krajowego Funduszu Drogowego.
Z problematyką sektora finansów publicznych wiąże się ściśle zagad-
nienie deficytu lub nadwyżki tego sektora. Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 7 ust. 1 u.f.p., deficyt ten jest ujemną, a nadwyżka – do-
datnią różnicą między dochodami a wydatkami publicznymi, ustaloną dla przyjętego okresu rozliczeniowego. Powyższa definicja sama w sobie nie nadaje się do operatywnego stosowania. Jej zrozumienie jest możliwe wyłącznie w powiązaniu z przepisami precyzującymi pojęcia: „dochody publiczne” i „wydatki publiczne”15. Należy również podkreślić, że saldo sektora finansów publicznych ustala się po tzw. konsolidacji, czyli po wyeliminowaniu przepływów finansowych, do jakich dochodzi pomiędzy jednostkami tego sektora (art. 7 ust. 2 u.f.p.).
W rzeczywistości kwestia salda sektora finansów publicznych ma niewielkie znaczenie praktyczne16. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.p., Mi-
13 Krajowy Fundusz Drogowy został utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego na mocy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.).
14 Pewne wątpliwości mogą pojawić się jedynie w wypadku państwowych lub samo-
rządowych osób prawnych, które mogłyby zostać zakwalifikowane do sektora finansów publicznych na podstawie art. 9 pkt 14 u.f.p.
15 Polityka finansowa, wzrost, dług publiczny, red. A. Wernik, Warszawa 1994, s. 113. 16 P. Panfil, Sektor…, s. 406.
nister Finansów jest zobowiązany podawać do publicznej wiadomości zbiorcze dane dotyczące ogółu operacji finansowych sektora finansów publicznych, w tym te, które obejmują dochody i wydatki. Ustawa nie nakłada jednak na niego obowiązku prezentacji danych dotyczących deficytu lub nadwyżki tego sektora. Informacje na ten temat zamieszcza się wyłącznie w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej i w spra-
wozdaniu z jej wykonania17. Co jednak najważniejsze, wystąpienie defi-
cytu sektora finansów publicznych, niezależnie od jego rozmiarów, nie rodzi na gruncie polskiego ustawodawstwa jakichkolwiek konsekwencji prawnych. W związku z tym należy podzielić pogląd wyrażony w litera-
turze przedmiotu, że art. 7 u.f.p. pozbawiony jest treści normatywnej18. Dużo większe znaczenie ma natomiast obliczane przez Główny Urząd Statystyczny saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych. Na podstawie tak sporządzonych danych organy UE nadzorują przestrzega-
nie przez Polskę fiskalnych warunków konwergencji, a w szczególności obowiązku utrzymywania deficytu tego sektora poniżej poziomu 3 PKB. Ich naruszenie rodzi daleko idące konsekwencje, określone przez przepisy normujące tzw. procedurę nadmiernego deficytu19. Z tego punk-
tu widzenia w pełni racjonalny jest postulat ostatecznej harmonizacji zakresu podmiotowego sektora finansów publicznych ze standardami określonymi w ESA 9520.
Deficyt sektora finansów publicznych utożsamia się czasami błędnie z deficytem budżetowym. Takie podejście jest szczególnie widoczne w li-
teraturze poświęconej unijnym kryteriom konwergencji21. Trzeba jednak 17 Biorąc pod uwagę ogromne znaczenie salda sektora finansów publicznych, za uzasadniony należy uznać postulat, aby dotyczące go dane były publikowane w formie urzędowego dokumentu. Por. A. Borodo, Budżet państwa a zasady budżetowe (w:) Nauka finansów…, red. J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno -Koguc, s. 171.
18 U podstaw tego twierdzenia leży fakt, że ustawa o finansach publicznych nie określa uprawnień, obowiązków ani procedury postępowania związanej z nadwyżką lub deficytem sektora finansów publicznych. Natomiast przyczyną rzadkiego wykorzystania tych pojęć może być brak koncepcji bilansu tego sektora. Por. C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2007, s. 63.
19 Więcej na ten temat w rozdziale II.
20 Z. Gilowska, Konsolidacja finansów publicznych. Utopia czy potrzeba? (w:) Nauka finansów…, red. J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno -Koguc, s. 494; C. Kosikowski, Rzeczywisty i potencjalny (możliwy) wpływ prawa Unii Europejskiej na poprawę stanu pol-
skiego prawa finansowego (w:) Główne wyzwania i problemy systemu finansów publicznych, red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno -Koguc, Lublin 2009, s. 145.
21 Przykładowo K. Stabryła, Kierunki zmian w Pakcie Stabilności i Wzrostu (w:) Fi-
nanse publiczne, red. A. Pomorska, Lublin 2006, s. 503–509.
pamiętać, że poziom deficytu sektora finansów publicznych zależy nie tylko od deficytu budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialne-
go, ale także wyniku finansowego jednostek pozabudżetowych. Źródłem problemu może być z jednej strony niedostateczna identyfikacja opisy-
wanych zjawisk, z drugiej – chęć uproszczenia prowadzonych rozważań. W tym ostatnim wypadku można sugerować wykorzystanie pojęcia „defi-
cyt fiskalny”, które pojawia się w dokumentach Ministerstwa Finansów22. Niezbędne okazuje się jednak zastrzeżenie, że termin ten pozbawiony jest charakteru normatywnego.
1.1.2. Pojęcie Skarbu Państwa
„Skarb Państwa” (łac. fiscus) jest pojęciem, które nie zostało jed-
noznacznie zdefiniowane w polskiej literaturze przedmiotu. Źródłem problemu jest szeroki zakres kryjących się pod nim zjawisk i stopień ich komplikacji. Z analogicznymi przeszkodami borykają się również autorzy zagraniczni23. Zgodnie z przeważającym w literaturze poglądem, Skarb Państwa należy traktować jako prawny odpowiednik państwa, będącego podmiotem stosunków majątkowych, uczestnikiem obrotu cywilnego i działalności gospodarczej24. O ile więc termin „państwo” stosowany jest zazwyczaj w związku z wykonywaniem czynności władczych (łac. imperium), o tyle termin „Skarb Państwa” pojawia się przy realizacji uprawnień właścicielskich państwa (łac. dominium)25.
Na mocy art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Skarb Państwa został wyposażony w osobowość prawną, co włącza go w ogólny reżim prawa cywilnego i handlowego. Pozycja Skarbu Państwa jako osoby prawnej jest jednak wyjątkowa. W odróżnieniu od innych podmiotów nie może ulec likwi-
dacji i nie podlega różnym wymogom formalnoprawnym, takim jak wpis do stosownego rejestru26.
22 Przykładowo Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2010–2012, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2009, s. 23.
23 P.M. Gaudemet, Finanse publiczne, Warszawa 1990, s. 309.
24 E. Chojna -Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2004, s. 16.
25 A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, War-
szawa 2001, s. 215; E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne, Warszawa 2001, s. 84–88.
26 N. Gajl, Skarb państwa, Warszawa 1996, s. 92.
Problematyka Skarbu Państwa wiąże się ściśle z zagadnieniem włas-
ności państwowej i kwestią jej zarządzania, gdyż w obrocie prawnym podmiot ten występuje przede wszystkim w roli prywatnoprawnej27. Zgodnie z art. 34 k.c., Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnopraw-
nych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Natomiast w myśl art. 441 § 1 k.c. mienie państwowe stanowi własność i inne prawa mająt-
kowe, które przysługują Skarbowi Państwa oraz innym państwowym osobom prawnym. Obecnie mieniem państwowym może więc zarządzać zarówno Skarb Państwa, jak i działająca jako właściciel inna państwo-
wa osoba prawna. Powyższe rozgraniczenie ma jedynie pozornie ostry charakter. Artykuł 441 § 2 k.c. stanowi, że uprawnienia majątkowe Skar-
bu Państwa względem państwowych osób prawnych określają odrębne przepisy, w szczególności regulujące ich ustrój. Dalsze unormowania prawne sprawiają, że to do Skarbu Państwa należy decyzja o sposobie, roz-
miarach i formie prawnej prowadzenia działalności gospodarczej przez państwo. Może być ona prowadzona samodzielnie przez Skarb Państwa lub też w drodze przeniesienia części mienia państwowego na wyposa-
żoną w osobowość prawną jednostkę organizacyjną. W tym ostatnim wypadku Skarb Państwa zachowuje jednak swoje uprawnienia władcze w stosunku do mienia państwowego. Ich przejawem mogą być chociażby decyzje dotyczące przekształceń strukturalnych tych jednostek organi-
zacyjnych28 czy akceptacja dokonywanych przez nie czynności prawnych w zakresie rozporządzania składnikami aktywów trwałych29. Do praw majątkowych Skarbu Państwa należy więc zaliczyć także jego wkłady założycielskie w takich podmiotach jak: przedsiębiorstwa państwowe, uczelnie publiczne, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, instytucje kultury, jednostki badawczo-rozwojowe, agencje, fundacje czy fundusze celowe, a także akcje i udziały w spółkach prawa handlowego30. Związki Skarbu Państwa z innymi państwowymi osobami prawnymi 27 P. Panfil, Skarb Państwa (w:) Leksykon…, red. A. Drwiłło, D. Maśniak, s. 408.
28 C. Kosikowski, Finanse…, s. 39–40.
29 Zakres tego uprawnienia regulują przepisy ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasa-
dach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 z późn. zm.).
30 W wypadku likwidacji tych jednostek ich mienie, po spłaceniu zobowiązań, staje się, co do zasady, mieniem Skarbu Państwa. Por. art. 90 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.); art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 z późn. zm.).
mają jednak ograniczony charakter. Dzieje się tak za sprawą art. 40 § 1 k.c. Stanowi on, że Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za zo-
bowiązania przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z drugiej strony, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania Skarbu Państwa. Powyższa reguła generalna ma ogromne znaczenie praktyczne, w szczególności z punktu widzenia długu Skarbu Państwa. Istnieją jednak od niej liczne wyjątki, z których pierwszy wprowadza kolejna jednostka redakcyjna kodeksu cywilnego. W myśl art. 40 § 2 k.c., w razie nieodpłatnego przejęcia, na podstawie obowiązujących ustaw, określonego składnika mienia od pań-
stwowej osoby prawnej na rzecz Skarbu Państwa, ten ostatni odpowia-
da solidarnie z osobą prawną za zobowiązania powstałe w okresie, gdy składnik stanowił własności danej osoby prawnej. Odpowiedzialność ta jest ograniczona do wartości przejętego składnika ustalonej według stanu z chwili przejęcia, a według cen z chwili zapłaty. Za ratio legis powyższego rozwiązania należy uznać dążenie do tego, aby wszelkie rozliczenia finan-
sowe wynikające z praw i obowiązków poszczególnych osób prawnych odbywały się zgodnie z zasadami gospodarki rynkowej. Skarb Państwa może także odpowiadać za zobowiązania innych państwowych osób prawnych, gdy świadomie decyduje się na zagwarantowanie realizacji postawionych przed tymi podmiotami zadań31.
W świetle powyższych ustaleń staje się oczywiste, że Skarbu Państwa nie można utożsamiać z budżetem państwa32. Ten ostatni jest bowiem planem finansowym reprezentującym strumienie środków finansowych, a nie zasoby majątkowe. Między Skarbem Państwa a budżetem dochodzi jednak do stałych, dwukierunkowych przesunięć środków33. Przykłado-
wo, powiększenie mienia należącego do Skarbu Państwa w drodze zakupu i objęcia akcji oraz wniesienia wkładów do spółek prawa handlowego bę-
dzie jednocześnie powodować określone wydatki budżetowe, stanowiące formę rozdysponowania środków publicznych. Można więc stwierdzić, że Skarb Państwa prowadzi swoją działalność finansową głównie poprzez budżet państwa34.
31 N. Gajl, Skarb…, s. 95.
32 N. Gajl, Budżet a Skarb Państwa, Warszawa 1974, s. 146; C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, PiP 1999, z. 3, s. 8–9.
33 E. Chojna -Duch, Polskie…, s. 16.
34 A. Borodo, Finanse publiczne Rzeczypospolitej Polskiej. Zagadnienia prawne, Byd-
goszcz 2000, s. 41.
Skarb Państwa działa za sprawą swoich organów (łac. stationes fisci)35. Są nimi różne jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, które, działając w jego imieniu, korzystają z przysługującej mu osobowo-
ści prawnej36. Szczególną rolę ustawodawca powierzył ministrowi właś-
ciwemu do spraw Skarbu Państwa, który reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania jego mieniem37. Ważne zadania przypadają także Ministrowi Finansów. Jest on upoważniony do zacią-
gania w imieniu Skarbu Państwa kredytów i pożyczek oraz emitowania skarbowych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne. Ministrowi Finansów przysługują również szerokie kompe-
tencje w zakresie zarządzania długiem tego podmiotu. Natomiast w celu zapewnienia ochrony prawnej praw i interesów Skarbu Państwa, na mocy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417 z późn. zm.), ustawodawca nawiązał do trady-
cji okresu międzywojennego i powołał do życia Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Do jej zadań należy: wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed SN; zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi, wojskowymi i polubownymi; zastępstwo Rzeczy-
pospolitej Polskiej przed sądami, trybunałami i innymi organami orzeka-
jącymi w stosunkach międzynarodowych; wydawanie opinii prawnych; inicjowanie i opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących spraw z zakresu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa.
Ustrojodawca, doceniając niezmiernie istotne znaczenie praktycz-
ne instytucji Skarbu Państwa, w art. 218 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) postanowił, że organizację tego podmiotu oraz sposób zarządzania jego majątkiem określi ustawa. Pomimo podejmowanych przez ustawodawcę prób, dyspozycja ta nie została dotychczas wykonana. Nadal brakuje usta-
wy, która w sposób kompleksowy uregulowałaby zarówno uprawnienia władcze, jak i właścicielskie Skarbu Państwa. Trudno przypuszczać, żeby instytucjonalne wyodrębnienie tego podmiotu pozwoliło usunąć wszel-
kie związane z nim problemy i wątpliwości38. Taki zabieg legislacyjny 35 Wyrok SN z dnia 16 października 1962 r., I K 437/59, OSNKW 1962, nr 4, poz. 51.
36 E. Chojna -Duch, Polskie…, s. 21.
37 Por. art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) oraz ustawa o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Więcej na ten temat B. Rutkowski, Instytu-
cja Skarbu Państwa w Polsce w świetle nowych uregulowań prawnych, PUG 1997, nr 4, s. 2–5.
38 C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 104.
miałby jednak duże walory poznawcze i ułatwił zrozumienie samej istoty Skarbu Państwa.
Obowiązujące przepisy dotyczące Skarbu Państwa umiejscowione są w różnych ustawach odrębnych. Jedną z nich jest obowiązująca ustawa o finansach publicznych. Niestety, akt ten nie zawiera definicji omawia-
nego terminu i używa go w różnych kontekstach. Największe wątpliwości w doktrynie wzbudza fakt, że Skarb Państwa nie został wymieniony ex-
pressis verbis w katalogu jednostek zaliczanych do sektora finansów pub-
licznych. Wydaje się jednak, że przyjęte rozwiązanie jest raczej efektem świadomej i racjonalnej decyzji ustawodawcy niż błędem legislacyjnym. W art. 9 u.f.p. wymieniono kilka pozbawionych osobowości prawnej pań-
stwowych jednostek organizacyjnych, które działają w imieniu Skarbu Państwa. W związku z tym nie ma potrzeby, żeby podmiot ten odrębnie umieszczać w katalogu jednostek sektora finansów publicznych39. Skarb Państwa należy uznać za część składową tego sektora, a dokładniej za najważniejszy element podsektora rządowego40. Tezę tę potwierdza m.in. treść art. 92 i 93 u.f.p., w których ustawodawca wprowadza ograniczenia dotyczące możliwości zaciągania zobowiązań finansowych przez jednost-
ki sektora finansów publicznych inne niż Skarb Państwa. A contrario na-
leży przyjąć, że Skarb Państwa jest jedną z jednostek zaliczanych do tego sektora. Inne założenie prowadziłoby do wniosku, że wyłączenie zastoso-
wane przez ustawodawcę w art. 92 i 93 u.f.p. jest pozbawione znaczenia.
1.1.3. Pojęcie długu publicznego i długu Skarbu Państwa
Jednoznaczne określenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego pojęcia „dług publiczny” jest sprawą wysoce problematyczną. Spostrze-
żenie to jest o tyle zaskakujące, że termin ten pojawia się w literaturze przedmiotu od wielu dziesięcioleci. Do dnia dzisiejszego nie udało się jednak wypracować jednej, powszechnie akceptowanej definicji pojęcia „dług publiczny”. Przyczyn takiego stanu rzeczy można upatrywać cho-
ciażby w tym, że powyższa problematyka znajduje się w centrum uwagi przedstawicieli różnych dziedzin nauki, które mają własną metodologię badawczą i odmienny punkt widzenia. Nie bez znaczenia jest również 39 Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, red. E. Ruśkowski, J. Salachna, Gdańsk 2007, s. 56.
40 P. Panfil, Skarb Państwa (w:) Leksykon…, s. 412.
fakt, że kwestia zadłużenia jest jednym z najważniejszych zagadnień życia politycznego każdego kraju41. W tym kontekście nawet niewielkie zmiany metodologiczne dotyczące sposobu szacowania wielkości długu mogą mieć istotny wpływ na prezentowane opinii publicznej dane.
W pierwszej kolejności należy zastanowić się nad znaczeniem same-
go terminu „dług”. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego oznacza on „sumę pieniędzy, którą ktoś pożyczył i musi zwrócić” oraz „obowiązek dłużnika do spełnienia określonego świadczenia”42. Ta ostatnia definicja zdaje się mieć zbyt szeroki zakres. Świadczenie, do spełnienia którego zobowiązany jest dłużnik, może mieć zarówno charakter pieniężny, jak i niepieniężny. Natomiast finanse publiczne, do których zalicza się insty-
tucję długu publicznego, dotyczą zjawisk i procesów ściśle związanych z pieniądze
Prawne i finansowe uwarunkowania długu Skarbu PaństwaAutor: Przemysław Panfil
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawne_i_finansowe_uwarunkowania_dlugu_Skarbu_Panstwa-ebookRO/p110926i187528" target="_blank" title="Prawne i finansowe uwarunkowania długu Skarbu Państwa [Przemysław Panfil] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawne i finansowe uwarunkowania długu Skarbu Państwa [Przemysław Panfil] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>