Source: http://prawodlasamorzadu.pl/drukuj/12259
Timestamp: 2018-05-22 21:01:32
Legal References Found: art. 11
 art. 81
 art. 7
 Art. 2
 art. 8
 art. 8

Document Content:
Nowa ustawa Prawo przedsiębiorców wprowadza szereg zasad ogólnych regulujących wzajemne relacje pomiędzy przedsiębiorcami a organami administracji publicznej.
W dniu 6 marca 2018 roku Sejm uchwalił ustawę Prawo dla przedsiębiorców mającą zastąpić dotychczasową ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Ustawa ta wejdzie 30 kwietnia 2018 roku. Nowa ustawa – zgodnie z zapowiedziami jej projektodawców – stanowi jeden „z centralnych elementów przebudowy i reformy prawno-instytucjonalnego otoczenia przedsiębiorców oraz wykonywanej przez nich działalności gospodarczej”. Jej podstawowym celem jest „pełniejsze urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej oraz innych konstytucyjnych zasad relewantnych dla przedsiębiorców i wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.”.
Ustawa ta stanowić ma jeden z kluczowych aktów prawnych regulujących wzajemne relacje pomiędzy przedsiębiorcami a organami administracji publicznej. W związku z tym zawarto w niej szereg zasad ogólnych mających znaleźć zastosowanie we wszystkich sprawach administracyjnych dotyczących przedsiębiorców. Zasady te – podobnie jak dotychczasowe zasady ogólne postępowania administracyjnego czy postępowania podatkowego – mają wpływać na sposób wykładni szeregu innych przepisów dotyczących szeroko rozumianej działalności gospodarczej. Stąd ich szczególne znaczenie zarówno dla przedsiębiorców, jak i podmiotów publicznych załatwiających konkretne sprawy administracyjne.
Zdaniem autorów projektu ustawy Prawo przedsiębiorców zasady ogólne wyrażone w ustawie „wynikają co prawda (bezpośrednio lub pośrednio) z przepisów Konstytucji RP, niemniej jednak ich wyraźne uregulowanie w ustawie – Prawo przedsiębiorców ma swój głęboki sens i daje się bardzo racjonalnie uzasadnić.”. Ich zdaniem „wyraźna rekapitulacja tych zasad w ustawie – Prawo przedsiębiorców ma swój ważny walor porządkujący, informacyjny oraz zwiększający świadomość prawną.”. Jednocześnie podkreślają ono, iż „wyraźne zakotwiczenie wymienionych wyżej zasad w ustawie – Prawo przedsiębiorców stanowi dodatkowe i dobitne przypomnienie organom władzy publicznej, że w ich relacjach z przedsiębiorcami zasady te mają pełną moc wiążącą i muszą być bezwzględnie przestrzegane, gdyż nie są one jedynie normami programowymi Konstytucji RP lub niewiążącymi apelami.”. Zdaniem projektodawców „Zasady te zostały (…) dostosowane merytorycznie do specyfiki spraw związanych z działalnością gospodarczą, wyraźnie widocznej na tle pozostałych kategorii spraw z zakresu administracji publicznej.” Jednocześnie jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy „formułujące omawiane zasady dozwalają na określone odstępstwa od tych zasad w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 10 ust. 3, art. 11 ust. 2 ustawy). To zaś wzbogaca treść tychże zasad w porównaniu z treścią dającą się wywieść z samych tylko przepisów Konstytucji RP.”.
Jednocześnie projektodawcy podkreślają, iż „Skatalogowanie najważniejszych zasad, na jakie mogą powoływać się przedsiębiorcy i jakie są obowiązane respektować organy państwa przy wykonywaniu zadań związanych z działalnością przedsiębiorców, zwiększa możliwość ich skutecznego respektowania zarówno na etapie działań organów, jak i sądowej (sądowoadministracyjnej) kontroli tych działań. Jest to szczególnie istotne w postępowaniach, do których nie stosuje się co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, więc w szczególności w postępowaniach kontrolnych oraz podatkowych.”.
Nowa ustawa wprost wyraża jedną z naczelnych zasad demokratycznego państwa prawa zgodnie z którą przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Tym samym działania przedsiębiorców – w przeciwieństwie do działania organów władzy publicznej – nie muszą wynikać z konkretnych przepisów prawa oraz mieścić się w ich granicach. Wolność przedsiębiorców może być co najwyżej ograniczona przepisami prawa, które wyznaczać będą jej granice.
Zgodnie z nową ustawą Prawo przedsiębiorców organ kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowej ustawy „dla organu władzy publicznej przedsiębiorca nie może być podmiotem z samego już założenia podejrzanym, co do którego suponuje się, że działa bezprawnie, nieuczciwie lub nieetycznie. Organ władzy publicznej musi w dobrej wierze zakładać, że przedsiębiorca przestrzega prawa, szanuje etykę i moralność publiczną oraz postępuje uczciwie w relacjach z innymi przedsiębiorcami, konsumentami i organami władzy. Wszelkie zaś odstępstwa od tej zasady stanowią wymagający przekonującego udowodnienia wyjątek. Takie podejście organów władzy publicznej zapewnia budowanie relacji między administracją a przedsiębiorcami opartych na zaufaniu i partnerskim wspieraniu rozwoju przedsiębiorczości.”.
Ustawa Prawo przedsiębiorców – podobnie jak znowelizowany w 2017 roku Kodeks postępowania administracyjnego (art. 81a KPA) – wyraża zasadę zgodnie z którą jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy.
Powyższa zasada nie znajduje zastosowania
W powyższym zakresie w pełni aktualne pozostaną wszelkie komentarze do art. 81a KPA, które mogą okazać się w tym zakresie niezwykle pomocne.
Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść przedsiębiorcy
W nowej ustawie dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej wyrażono także zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść przedsiębiorcy. Zasada ta jest powtórzeniem art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, który znajduje zastosowanie do ogólnych postępowań administracyjnych wszczętych od 1 czerwca 2017 roku. Zgodnie z nowym przepisem zawartym w Prawie przedsiębiorców jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Powyższej zasady nie stosuje się, jeśli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego.
Powyższa zasada ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia przedsiębiorcy skutkami niejasności przepisów. Niejednoznaczność przepisów prawa – wynikająca z reguły z błędów prawodawcy - nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji, w szczególności dla przedsiębiorców będących stronami postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przedsiębiorcy uprawnienia.
Stosowanie powyższej zasady może jednak w praktyce rodzić szereg trudności, zwłaszcza na gruncie prawa podatkowego. Art. 2a Ordynacji podatkowej stanowi bowiem, iż niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. Pomimo pewnych podobieństw przepis ten formułuje zasadę o innej treści aniżeli nowa ustawa Prawo przedsiębiorców oraz znowelizowany Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji niezwykle trudno ustalić będzie wzajemną relację pomiędzy tymi przepisami oraz prawidłowo wyinterpretować z innych normę mającą znaleźć zastosowanie w sprawach podatkowych z udziałem przedsiębiorców.
Zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania
Nowa ustawa Prawo przedsiębiorców zawiera zasadę zgodnie z którą organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis ten a=jest odpowiednikiem znowelizowanego art. 8a Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym wyrażono analogiczną zasadę.
Jak wskazują projektodawcy „Zasada proporcjonalności oznacza, że organowi wolno jest podejmować jedynie takie działania, które są konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. Zasada proporcjonalności musi być respektowana przez organy władzy publicznej zarówno wtedy, gdy postanawiają one o tym, czy w danym przypadku należy w ogóle podejmować określone działania wobec przedsiębiorców (czego alternatywą może być pozostawienie przedsiębiorcy lub przedsiębiorców w stanie wolnym od ingerencji i działań organu w danym zakresie spraw), jak też przy decydowaniu przez organy władzy publicznej o treści ich działań, w tym o zakresie i intensywności ich ingerencji w sytuację prawną przedsiębiorcy. Zasada proporcjonalności musi być respektowana przez organy władzy publicznej z urzędu, tak iż organy te z własnej inicjatywy powinny miarkować, moderować i ograniczać swoją władczą ingerencję”.
Z kolei zasady bezstronności i równego traktowania oznaczają – zdaniem autorów uzasadnienia projektu ustawy Prawo przedsiębiorców – nakaz adresowany do organów władzy publicznej traktowania wszystkich podmiotów prawa według jednakowej miary jako będące równymi wobec prawa, w zakresie, w jakim wchodzące w grę podmioty charakteryzują się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu. Ich zdaniem „w życiu gospodarczym nikt nie może być dyskryminowany z jakiejkolwiek przyczyny.”.
Nowa ustawa przewiduje, iż funkcjonariusze publiczni ponoszą odpowiedzialność za naruszenie prawa spowodowane ich działaniem lub zaniechaniem na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Przepis ten nie formułuje zatem samodzielnych przesłanek odpowiedzialności urzędniczej odsyłając w tym zakresie do innych aktów prawnych. Chodzi tu przede wszystkim o przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.
Zasada pewności działania organów
Zgodnie z przepisami nowej ustawy Prawo przedsiębiorców organ bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Analogiczną zasadę na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego wyraża art. 8 § 2 KPA.
Zdaniem projektodawców „wszelkie odstępstwa organu władzy publicznej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym muszą mieć swoją „uzasadnioną przyczynę”, tj. np., gdy dotychczasowa praktyka okaże się sprzeczna z prawem (orzeczenie TK) albo gdy ważniejszy będzie istotny interes publiczny lub społeczny.”.
Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy „udzielanie informacji (…) polega przede wszystkim na wskazywaniu oraz wyjaśnianiu przedsiębiorcy obowiązujących go regulacji i wymogów w sposób abstrakcyjny, nie zaś na prowadzeniu konkretnej sprawy przedsiębiorcy zwracającego się o informację.”
Zdaniem projektodawców „wprowadzenie zasady udzielania przedsiębiorcy informacji o warunkach podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej ma w założeniu wpłynąć na poprawę jakości świadczonych przez administrację usług oraz ma przyczynić się do zwiększenia wiedzy i świadomości prawnej przedsiębiorców, ułatwiając tym samym wykonywanie działalności gospodarczej. Zasada ta ma jednocześnie wzmocnić służebną rolę administracji publicznej wobec przedsiębiorców.”. W ich ocenie „w tym zakresie nie wystarczy, aby organ administracji publicznej jedynie przytoczył obowiązujące przepisy; powinien on również, przynajmniej w sposób zwięzły, wyjaśnić znaczenie tych przepisów.”.
Warto również zwrócić uwagę na pogląd zgodnie z którym „udzielenie informacji nie rodzi po stronie organu administracji obowiązku wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Udzielenie informacji ma mieć jedynie charakter działania wspierającego przedsiębiorców, nie zaś zastępować rozstrzygnięcia podjęte wobec przedsiębiorców we właściwym trybie. Udzielenie informacji nie może zatem rodzić żądania rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej w określony sposób, jeżeli oznaczałoby to naruszenie prawa.”.
Uchwalona przez Sejm ustawa Prawo przedsiębiorców przewiduje także obowiązek organów - w zakresie swojej właściwości - udzielania przedsiębiorcom informacji o warunkach podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Zasada ta nie oznacza jednakże obowiązku udzielania przedsiębiorcom pomocy prawnej.
Mając na uwadze specyfikę prawa administracyjnego – w szczególności jego niezwykle szeroki zakres regulacji oraz znaczną dynamikę zmian – należy poszukiwać rozwiązań o charakterze wspólnym dla całej gałęzi prawa, mających znaleźć zastosowanie w jak największej ilości przypadków. Tego typu regulacje znacząco wpływają na jednolitość działania organów administracji publicznej. Najlepszym rozwiązaniem w tym zakresie byłoby stworzenie części ogólnej prawa administracyjnego w postaci Przepisów ogólnych. Próby opracowania tego typu ustawy w przeszłości były podejmowane wielokrotnie. Dotychczasowe niepowodzenia w tym zakresie skłaniają ustawodawcę do poszukiwania rozwiązań alternatywnych. Obarczone są one jednak licznymi wadami. Po pierwsze doprowadzają do sytuacji w której w systemie prawa równolegle funkcjonują dwie analogiczne do siebie regulacje (w KPA i w nowej ustawie Prawo przedsiębiorców), których wykładnia w kontekście systemowym może się od siebie różnić. Po drugie istnieje ryzyko, iż z czasem regulacje te zaczną się od siebie różnić na skutek dokonywania cząstkowych nowelizacji poszczególnych ustaw. Będzie to utrudniało dokonywanie właściwej wykładni tych przepisów i ustalenie ich wzajemnej relacji. Po trzecie brak jest wystarczających przesłanek, aby różnicować sytuację w sprawach administracyjnych przedsiębiorców i inne podmioty nie będące przedsiębiorcami. Tymczasem obecna regulacja zapewnia silniejszą ochronę prawną pierwszej z tych grup.
Należy zatem postulować do ustawodawcy o szerszą refleksję nad prawem administracyjnym i mobilizować go do podjęcia prac nad ustawą Przepisy ogólne prawa administracyjnego, której adresami będą wszelkie podmioty będące stronami stosunków administracyjnoprawnych, nie zaś wyłącznie przedsiębiorcy.