Source: https://prawoprosto.pl/przedsiebiorca-odpowie-naruszenie-przepisow-antymonopolowych/
Timestamp: 2020-05-31 09:08:34
Legal References Found: art. 6
 art. 305
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 101
 art. 77
 art. 106
 art. 6
 art. 9
 art. 101
 art. 102
 art. 106

Document Content:
Naruszenie przepisów antymonopolowych - kto za to odpowie?
PrawoProsto.pl » Prawo administracyjne » Nie tylko przedsiębiorca odpowie za naruszenie przepisów antymonopolowych
Nie tylko przedsiębiorca odpowie za naruszenie przepisów antymonopolowych
W styczniu 2015 r. planowane jest wejście w życie rządowego projektu ustawy zmieniającej ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (dalej: ustawa nowelizująca u.o.k.k.)[1]. Na mocy ustawy nowelizującej u.o.k.k., odpowiedzialnością za naruszenie przepisów antymonopolowych objęte zostaną także osoby fizyczne zarządzające przedsiębiorstwem. Górny limit kary pieniężnej, która może zostać nałożona przez Prezesa UOKiK na osobę zarządzającą to 2.000.000 zł.
1 Główne założenia ustawy nowelizującej u.o.k.k.
2 Osoba zarządzająca w świetle nowelizacji
3 Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy i osoby zarządzającej
4 Odpowiedzialność rozszerzona na byłych pracowników kierujących przedsiębiorstwem
5 Przesłanki odpowiedzialności osoby zarządzającej
6 Proceduralne gwarancje osoby zarządzającej
7 Koszty postępowania i przedawnienie
8 Wysokość nakładanych kar
9 Ocena proponowanego reżimu odpowiedzialności osoby zarządzającej
Główne założenia ustawy nowelizującej u.o.k.k.
Wśród głównych założeń ustawy nowelizującej u.o.k.k. należy wskazać wprowadzenie dwuetapowego postępowania w sprawach z zakresu kontroli koncentracji i, wydaje się, korzystnych modyfikacji w procedurze zgłaszania zamiaru koncentracji do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK). Ustawodawca wprowadza również do krajowego systemu prawa antymonopolowego instytucje nowe, choć znane większości zagranicznych porządków prawnych, tj. instytucję leniency plus oraz instytucję dobrowolnego poddania się karze (settlements). Modyfikacji poddany został obowiązujący od 2004 r. program łagodzenia kar leniency. Niniejszy artykuł oscyluje wokół ostatniej ze wspomnianych zmian- wprowadzenia przez ustawodawcę odpowiedzialności osób fizycznych zarządzających przedsiębiorstwem za naruszenie przepisów antymonopolowych.
Można przyjąć, iż celem kompetencji Prezesa UOKiK w zakresie karania osób zarządzających przedsiębiorstwem jest postulowane zwiększenie wykrywalności najcięższych naruszeń prawa konkurencji, jakimi są kartele[2]. Zgodnie z „Polityką konkurencji na lata 2011-2013”[3], nowelizowane przepisy mają zachęcić przedsiębiorców i osoby fizyczne osobiście zaangażowane w niedozwolone porozumienia antykonkurencyjne do współpracy z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: UOKiK). Pozostawiając sposób realizacji niniejszego celu poprzez nowelizowaną[4], jak i nowelizującą ustawę antymonopolową w sposób wolny od oceny, należy poddać analizie definicję „osoby zarządzającej”, która (osoba) od stycznia 2015 r. może zostać objęta odpowiedzialnością administracyjną w związku z naruszeniem przez przedsiębiorcę zakazu zawierania porozumień antykonkurencyjnych ustanowionych na gruncie u.o.k.k.[5] i TFUE[6].
Osoba zarządzająca w świetle nowelizacji
W ustawie nowelizującej u.o.k.k. osoba zarządzająca została zdefiniowana jako „kierujący przedsiębiorstwem, w szczególności osoba pełniąca funkcję kierowniczą lub wchodząca w skład organu zarządzającego przedsiębiorcy”[7]. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem przepisu ustawodawca nie określa w sposób wyczerpujący katalogu osób, które mogą zostać uznane za kierujące przedsiębiorstwem, na co wskazuje użyty zwrot „w szczególności”. Porównawczo należy wskazać że osoba zarządzająca zdefiniowana została przykładowo na gruncie ustawy o usługach płatniczych jako „członek zarządu, a w przypadku podmiotu nieposiadającego zarządu – osoba odpowiedzialna za zarządzanie tym podmiotem niepodlegająca służbowo innej osobie”[8]. Lustrzanej regulacji brak jest jednakże na gruncie ustawy nowelizującej u.o.k.k. Można więc przyjąć, że na ostateczny kształt definicji osoby zarządzającej wpłynie praktyka UOKiK.
Wydaje się, że ustalenie składu organu zarządzającego przedsiębiorcy w praktyce będzie czynnością oczywistą. Wątpliwości mogą pojawić się przy ustaleniu osoby lub osób pełniących funkcje kierownicze w przedsiębiorstwie. Współcześnie bowiem istnieje wiele typologii i podziałów struktur organizacyjnych[9]. De facto funkcje kierownicze mogą być więc rozproszone, mogą występować na różnych obszarach działalności przedsiębiorstwa i na różnych szczeblach organizacji[10]. Tym samym przyjąć można, że regulacją mogą zostać objęte także osoby fizyczne pełniące funkcje kierownicze na niższym szczeblu, w tym dyrektorzy finansowi lub regionalni[11].
Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy i osoby zarządzającej
W świetle planowanych zmian istotne znaczenie ma art. 6a ustawy nowelizującej, który jest podstawą rozszerzenia odpowiedzialności administracyjnej na osobę zarządzającą. W przypadku bowiem, gdy Prezes UOKiK stwierdzi naruszenie przez przedsiębiorcę zakazu zawierania porozumień ograniczających konkurencję, odpowiedzialności podlega zarówno przedsiębiorca, jak i osoba zarządzająca. Należy z całą mocą zaznaczyć, że naruszenie dotyczyć powinno praktyk ograniczających konkurencję z wyłączeniem zmowy przetargowej w przetargu publicznym, która stanowi przestępstwo z art. 305 Kodeksu karnego, ergo objęta jest reżimem odpowiedzialności karnej[12].
Odpowiedzialność rozszerzona na byłych pracowników kierujących przedsiębiorstwem
Zakresem podmiotowym art. 6a ustawy nowelizującej u.o.k.k. objęte są również osoby, które w trakcie trwania naruszenia kierowały przedsiębiorstwem i dopuściły do naruszenia zakazu zawierania porozumień antykonkurencyjnych, natomiast z chwilą wszczęcia postępowania nie pracują u przedsiębiorcy. Regulacja ma również zastosowanie do osób, które zaczęły kierować przedsiębiorstwem w trakcie trwania naruszenia, ale nie przerwały tej praktyki (naruszenia)[13].
Przyjęcie przez ustawodawcę modelu odpowiedzialności, który obejmuje także byłych pracowników kierujących przedsiębiorstwem budzi uzasadnione wątpliwości natury konstytucyjnej. Byli pracownicy co do zasady nie mają dostępu do dokumentacji przedsiębiorstwa lub jest do dostęp limitowany. Tym samym trudno przyjąć, iż prawo do obrony gwarantowane przez Konstytucję RP[14] będzie mogło być realizowane przez byłych pracowników w sposób dostateczny[15].
Należy jednocześnie wskazać, że rozszerzona odpowiedzialność nie dotyczy osób zarządzających, które w czasie trwania naruszenia nie kierowały jeszcze przedsiębiorstwem lub już przestały nim kierować[16]. Wyjaśnienia wymaga również przepis intertemporalny z art. 6 ustawy nowelizującej. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, odpowiedzialność osoby zarządzającej dotyczy działań lub zaniechań, które miały miejsce od dnia wejścia w życie ustawy, czyli, jak można przyjąć, od stycznia 2014 r.
Przesłanki odpowiedzialności osoby zarządzającej
W ustawie nowelizującej u.o.k.k. określone zostały warunki, których spełnienie skutkuje odpowiedzialnością osoby zarządzającej na podstawie przepisów prawa konkurencji. Zgodnie z ich literalnym brzmieniem, odpowiedzialność poniesie osoba zarządzająca, która w ramach sprawowania swojej funkcji w czasie trwania stwierdzonego naruszenia zakazu zawierania niedozwolonych porozumień antykonkurencyjnych w sposób umyślny dopuściła do naruszenia przez przedsiębiorcę zakazu z art. 6 ust. 1 u.o.k.k. lub art. 101 ust. 1 TFUE[17]. Dopuszczenie do naruszenia może nastąpić zarówno poprzez działanie osoby zarządzającej, jak i zaniechanie[18].
Odpowiedzialność osoby zarządzającej może zostać stwierdzona wyłącznie w decyzji Prezesa UOKiK o uznaniu praktyki za ograniczającą konkurencję i nakazującej zaniechanie jej stosowania[19], w przypadku, gdy w decyzji tej nałożona zostaje na przedsiębiorcę kara pieniężna[20]. A contrario, jeśli kara nie została nałożona na przedsiębiorcę, także w wyniku zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary w ramach programu leniency, nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą będzie niedopuszczalne.
W aspekcie proceduralnym, wobec przedsiębiorcy i osoby zarządzającej zostanie wszczęte jedno postępowanie. Wobec osoby zarządzającej postępowanie antymonopolowe wszczęte zostanie w sprawie dopuszczenia do naruszenia przez przedsiębiorcę zakazu zawierania porozumień ograniczających konkurencję[21]. Jedno postępowanie będzie również prowadzone w przypadku, gdy w toku prowadzonego postępowania antymonopolowego Prezes UOKiK poweźmie informację o okolicznościach wskazujących na dopuszczenie osoby zarządzającej do naruszenia przez przedsiębiorcę reguł konkurencji[22].
Proceduralne gwarancje osoby zarządzającej
Poddając analizie proceduralne gwarancje, które w świetle nowelizacji ustawy u.o.k.k. przysługują osobie zarządzającej można, wydaje się, poczynić uwagę ogólną, iż będą to gwarancje tożsame z uprawnieniami przedsiębiorcy.
Należy więc wskazać, że osoba zarządzająca ma prawo do złożenia wniosku o odstąpienie od nałożenia kary lub jej redukcję, czyli wniosku leniency przewidzianego ustawą u.o.k.k. z 2004 r. We wniosku leniency osoba zarządzająca powinna przedstawić wymagane ustawą informacje, jakimi dysponuje ze względu na pełnioną funkcję i swoją rolę w porozumieniu[23].
Jeśli zaś z wnioskiem leniency wystąpi przedsiębiorca, wniosek ten obejmuje również osoby zarządzające tego przedsiębiorcy[24]. Wobec osoby zarządzającej, która poweźmie wiadomość o złożeniu przez przedsiębiorcę wniosku leniency i przystąpi do współpracy z UOKiK, Prezes UOKiK obniży karę finansową na tych samych zasadach, na podstawie których nastąpi obniżenie kary pieniężnej w stosunku do przedsiębiorcy[25]. Jeśli zaś przedsiębiorca nie uzyskał odstąpienia od nałożenia kary lub jej redukcji, a osoba zarządzająca współpracuje z UOKiK, Prezes UOKiK może, pomimo ukarania przedsiębiorcy, odstąpić od nałożenia kary lub zastosować jej redukcję w stosunku do osoby zarządzającej[26].
Osoba zarządzająca może również skorzystać z instytucji, które zostaną wprowadzone do polskiego systemu prawa konkurencji na mocy przewidzianej nowelizacji, czyli instytucji leniency plus[27] i instytucji dobrowolnego poddania się karze[28], których omówienie wykracza poza przedmiot niniejszej analizy.
W zakresie pozostałych gwarancji proceduralnych, wszelkie informacje i dowody przedsiębiorcy lub osoby zarządzającej, które zostały uzyskane przez Prezesa UOKiK w ramach programu leniency, dobrowolnego poddania się karze lub leniency plus nie podlegają udostępnieniu[29]. Wyjątkiem jest pisemna zgoda na udostępnienie informacji lub dowodów[30]. Tożsama regulacja dotyczy możliwości kopiowania informacji i dowodów[31].
Koszty postępowania i przedawnienie
Należy wskazać również sposób, w jaki ustawodawca rozstrzyga o kosztach postępowania w ustawie nowelizującej u.o.k.k. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy, jeśli w wyniku postępowania stwierdzone zostało naruszenie przepisów antymonopolowych, koszty postępowania poniesie zarówno przedsiębiorca, który dopuścił się naruszenia, jak i osoba zarządzająca, która do naruszenia dopuściła.
Rozważając zaś kwestię przedawnienia, postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję nie wszczyna się wobec osoby zarządzającej w przypadku, gdy od końca roku, w którym osoba ta zaprzestała zachowania polegającego na dopuszczeniu do naruszenia przepisów antymonopolowych przez przedsiębiorcę upłynęło 5 lat[32].
Wysokość nakładanych kar
Zgodnie z dodanym ustawą nowelizującą u.o.k.k. art. 106a ust. 1, Prezes UOKiK może nałożyć na osobę zarządzającą, która dopuściła się naruszenia, karę pieniężną w wysokości do 2.000.000 zł. Jest to górny pułap kary, która może zostać nałożona na osobę zarządzającą.
Kara pieniężna zostaje przy tym nałożona, jeśli działanie lub zaniechanie osoby zarządzającej było umyślne[33]. Jeżeli zaś osoba zarządzająca jest jednocześnie przedsiębiorcą, na którego została nałożona kara w związku z naruszeniem reguł konkurencji, kary pieniężnej na osobę zarządzającą nie nakłada się[34].
Ustawa nowelizująca u.o.k.k. zawiera dyrektywy, którymi powinien kierować się Prezes UOKiK ustalając wysokość kary pieniężnej nakładanej na osobę zarządzającą. Ustawodawca określa, że przy ustalaniu wysokości kary, Prezes UOKiK powinien uwzględnić w szczególności okoliczności naruszenia przepisów ustawy, uprzednie naruszenie przepisów[35] oraz stopień wpływu zachowania osoby zarządzającej na naruszenie, którego dokonał przedsiębiorca. Prezes UOKiK powinien wziąć pod uwagę także przychody uzyskane przez osobę zarządzającą u danego przedsiębiorcy z uwzględnieniem okresu trwania naruszenia oraz okresu i skutków rynkowych naruszenia[36].
Pozytywnie należy ocenić wskazanie przez ustawodawcę, poza powyższą dyrektywą, katalogu okoliczności łagodzących i obciążających, które wpływają na wysokość wymierzanej kary pieniężnej odpowiednio w sposób łagodzący lub zaostrzający. Wśród okoliczności łagodzących w ustawie nowelizującej u.o.k.k. wymieniono działanie pod przymusem, przyczynienie się do dobrowolnego usunięcia przez przedsiębiorcę skutków naruszenia, przyczynienie się do zaniechania przez przedsiębiorcę z własnej inicjatywy stosowania niedozwolonej praktyki przed wszczęciem postępowania lub niezwłocznie po jego wszczęciu[37], podjęcie z własnej inicjatywy działań w celu zaprzestania naruszenia lub usunięcia jego skutków[38] oraz współpraca z Prezesem UOKiK w toku postępowania, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania[39].
W katalogu okoliczności obciążających znajdują się: rola organizatora, inicjatora porozumienia ograniczającego konkurencję lub nakłanianie innych przedsiębiorców lub osób do uczestnictwa w porozumieniu, znaczne korzyści uzyskane przez osobę zarządzającą w związku z dokonanym naruszeniem[40], przymuszanie, wywieranie presji lub stosowanie środków odwetowych w stosunku do innych przedsiębiorców lub osób w celu wprowadzenia w życie lub kontynuowania naruszenia[41] oraz dokonanie uprzednio podobnego naruszenia[42].
Ocena proponowanego reżimu odpowiedzialności osoby zarządzającej
Dokonując próby oceny nowelizacji u.o.k.k. w zakresie odpowiedzialności osoby zarządzającej za dopuszczenie do naruszenia przepisów prawa konkurencji przez przedsiębiorcę należy stwierdzić, że karę sięgająca 2.000.000 zł można uznać za wysoką, w szczególności, iż jest to kara o charakterze administracyjnym. Dodatkowo wydaje się, że kara ta została ustalona z pominięciem ugruntowanego w doktrynie poglądu, iż wysokość kary administracyjnej nie powinna przekraczać wysokości kary kryminalnej[43].
Istnieje również pewien obszar ryzyka w zakresie zgodności nowych przepisów u.o.k.k. z Konstytucją RP. Obok możliwych naruszeń zasady proporcjonalności (vide wysokość kary, która może zostać nałożona na osobę zarządzającą)[44], zasadne są wątpliwości w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa do obrony.
Za dalece nietrafione należy w mojej opinii uznać próby uzasadnienia wprowadzenia rozwiązania polegającego na karaniu osób fizycznych intencją zbliżenia ustawodawstwa polskiego do regulacji prawa konkurencji krajów unijnych. W znakomitej większości państw UE podstawą prawną omawianego reżimu odpowiedzialności jest prawo karne, zaś w czterech państwach (Bośnia i Harcegowina, Hiszpania, Holandia, Niemcy) system prawny przewiduje nakładanie kar pieniężnych na osoby fizyczne przez organ antymonopolowy. Poddając analizie praktykę orzeczniczą państw, w których kompetencja przyznana została organom antymonopolowym należy stwierdzić, iż dotychczas istnieją pojedyncze rozstrzygnięcia w zakresie odpowiedzialności osób zarządzających[45]. Powstaje zatem uzasadnione pytanie, czy nowelizowany przepis spełni postawiony przez ustawodawcę cel i czy gwarancje prawne w obecnym kształcie uznać należy za wystarczające. Odpowiedź przyniesie praktyka UOKiK, trudno bowiem odnieść się do doświadczeń innych państw, o odmiennych reżimach odpowiedzialności.
[1]Ustawa z dnia 10 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o ochrony konkurencji i konsumentów oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 945).
[2]Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o ochrony konkurencji i konsumentów oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, dokument dostępny na www.uokik.gov.pl, s. 1.
[3]Polityka UOKiK na lata 2011-2013, dokument dostępny na www.uokik.gov.pl.
[4]Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331).
[5]Art. 6 ust. 1 pkt 1-6 u.o.k.k.
[6]Art. 101 ust. 1 pkt a-e Traktatu o funkcjonowaniu UE, traktat dostępny na www.eur-lex.europa.eu.
[7]Art. 1 pkt 3 lit a ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[8]Art. 2 pkt 20 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych, Dz. U. Nr 199, poz. 1175 z późn. zm.
[9]R. W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2001, s. 368-370; J. Kurnal (red.), Teoria organizacji i zarządzania, Wydawnictwo PWE, Warszawa 1979, s. 152-184.
[10]A. Piszcz, „Osoba zarządzająca” w rządowym projekcie ustawy zmieniającej ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów, IKAR 2013, nr 7(2), s. 25.
[11]Opinia prawna Business Centre Club dotycząca wprowadzenia odpowiedzialności osób zarządzających za dopuszczenie do naruszenia przez przedsiębiorcę zakazu porozumień ograniczających konkurencję do polskiego prawa konkurencji, dokument dostępny na www.bcc.org.pl.
[12]Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.).
[13]A. Piszcz, „Osoba zarządzająca” w rządowym projekcie ustawy zmieniającej ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów, IKAR 2013, nr 7(2), s. 27.
[14]Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), takżeEuropejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.).
[15]Uwagi PKPP Lewiatan do ustawy nowelizującej, dokument dostępny na www.pkpplewiatan.pl.
[16]A. Piszcz, „Osoba zarządzająca” w rządowym projekcie ustawy zmieniającej ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów, IKAR 2013, nr 7(2), s. 27.
[17]Art. 6a ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[18]Art. 6a ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[19]Art. 10 u.o.k.k., w decyzji Prezes UOKiK stwierdza naruszenie zakazu określonego w art. 6 lub art. 9 u.o.k.k. lub art. 101 lub art. 102 TFUE.
[20]Kara pieniężna z art. 106 u.o.k.k.
[21]Art. 88 ust. 3 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[22]Art. 88 ust. 4 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[23]Art. 113i ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[24]Art. 113j ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[25]Art. 113j ust. 2 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[26]Art. 113j ust. 3 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[27]Art. 113d ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[28]Art. 89a ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[29]Art. 70 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[30]Art. 70 ust. 3 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[31]Art. 70 ust. 4 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[32]Art. 93 ust. 2 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[33]Art. 106a ust. 2 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[34]Art. 106a ust. 3 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[35]Art. 111 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[36]Art. 111 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[37]Art. 111 ust. 3 pkt 3 lit. a-c ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[38]Art. 111 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[39]Art. 111 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[40]Art. 111 ust. 4 pkt 3 lit. a i b ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[41]Art. 111 ust. 4 Pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[42]Art. 111 ust. 4 Pkt 1 lit c ustawy nowelizującej u.o.k.k.
[43]J. L. de Cuesta (red.), Resolutions of the Congresses of the International Association of Penal Law (1926-2004), 21 Nouvelles Etudes Penales, Tuluza 2009, s. 130 za: A. Piszcz, „Osoba zarządzająca” w rządowym projekcie ustawy zmieniającej ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów, IKAR 2013, nr 7(2), s. 29.
[44]A. Piszcz, „Osoba zarządzająca” w rządowym projekcie ustawy zmieniającej ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów, IKAR 2013, nr 7(2), s. 29.
[45]Raport Deloitte Legal, Pasternak, Korba i Wspólnicy Kancelaria Prawnicza sp.k. nt. założeń proponowanych przez UOKiK zmian, dokument dostępny na www.deloittelegal.pl