Source: http://marek-gaska.org/index.php?option=com_content&view=article&id=71:uprawnienia-prezydenta-w-zakresie-zwierzchnictwa-si-zbrojnych&catid=39:wykady&Itemid=74
Timestamp: 2018-10-22 20:40:59
Legal References Found: art. 10
 art. 10
 art. 126
 art. 32
 art. 28
 art. 126
 art. 126
 art. 133
 art. 126
 art. 126
 art. 126
 art. 126
 art. 16
 art. 24
 art. 126
 art. 192
 art. 189
 art. 126
 art. 7
 art. 126
 art. 134
 art. 26
 art. 134
 art. 134
 Art. 2
 art. 134
 art. 134
 art. 134
 art. 16
 art. 134
 art. 23
 art. 10
 art. 134
 art. 18
 art. 17
 art. 18
 art. 26
 art. 136
 art. 3
 art. 3
 art. 1
 art. 3
 art. 134
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 116
 art. 116
 art. 116
 art. 142
 art. 136
 art. 9
 art. 93
 art. 136
 art. 134
 art. 136
 art. 229
 art. 230
 art. 230
 art. 229
 art. 146
 art. 229
 art. 231
 art. 229
 art. 2
 art. 2
 art. 229
 art. 247
 art. 3
 art. 10
 art. 11
 art. 11
 art. 234
 art. 228
 art. 144
 art. 234
 art. 230
 art. 230
 art. 231
 art. 9
 art. 10
 art. 5
 art. 5
 art. 11
 art. 232
 art. 10
 art. 126
 art. 126
 art. 146
 art. 146
 art. 12

Document Content:
Uprawnienia Prezydenta w zakresie zwierzchnictwa sił zbrojnych
Uprawnienia Prezydenta w zakresie zwierzchnictwa sił zbrojnych, obronności i bezpieczeństwa państwa na czas pokoju i wojny
Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w systemie władzy.
Jedną z naczelnych zasad w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. jest zasada podziału władzy, która została wyrażona w art. 10, stanowiąc , że: 1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. 2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Przepisy te w ogólnym zarysie określają pozycję ustrojową Prezydenta RP w konstytucyjnym systemie organów państwa. Potwierdza to także systematyka konstytucji.
Przepisy dotyczące instytucji prezydenta zostały ujęte w rozdziale V konstytucji - Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, umieszczonym po rozdziale IV - Sejm i Senat a przed rozdziałem VI - Rada Ministrów i administracja rządowa. Warto przy tym zauważyć, że konstytucyjna formuła podziału władzy została tutaj uzupełniona zasadą wzajemnego równoważenia się władz, co nie było zbyt widoczne w małej konstytucji z 1992 r. Widzimy więc, że Konstytucja RP wyraźnie odchodzi od klasycznego rozumienia podziału władzy, opartego na zasadzie absolutnej ich separacji, na rzecz koncepcji podziału władzy oznaczającej wzajemne hamowanie i równowagę trzech władz.
Konstytucja w cytowanym tu już art. 10 określiła także ogólną konstrukcję dualistycznej egzekutywy oraz charakter ustrojowy Prezydenta RP jako organu władzy wykonawczej. Należy również zaznaczyć, że charakter prezydentury wyznaczają także te postanowienia Konstytucji, które powierzają Prezydentowi RP określone zadania w niektórych obszarach funkcjonowania państwa. Konstytucyjna regulacja przewiduje dla prezydenta rolę klasycznej głowy państwa. Również rola arbitrażu politycznego prezydenta wymaga zaangażowania w rozstrzyganie konfliktów, zwłaszcza pomiędzy parlamentem a rządem. Sposób zaangażowania prezydenta w rozstrzyganie konfliktów należy widzieć na gruncie interesów państwa, nie zaś określonych partii politycznych. Stosownie do tak wyznaczonej prezydentowi potrójnej roli ustawodawca przyznaje też odpowiednie kompetencje: jako organowi egzekutywy - wykonawcze, jako głowie państwa - reprezentacyjne, jako czynnikowi równowagi - kompetencje w zakresie arbitrażu politycznego.
Charakterystykę urzędu prezydenta zawierają przepisy art. 126 Konstytucji, w których czytamy: 1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej.
Sformułowania powyższe nawiązują do zapisów ujętych w noweli kwietniowej ( art. 32 ), jak i w małej konstytucji ( art. 28 ) i ujęte są w bardzo ogólny sposób. Zapisy te w poprzednich regulacjach wzbudzały wiele kontrowersji w praktyce funkcjonowania urzędu prezydenta. Również w literaturze przedmiotu toczyła się dyskusja, czy treść tych artykułów ma charakter kompetencyjny, czy jest jedynie ogólną charakterystyką funkcji Prezydenta RP.
Na gruncie obowiązującej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. zwyciężyła teza, że art. 126 nie ma charakteru przepisu kompetencyjnego, a realizacja określonych w nim zadań powinna polegać na działaniach o charakterze politycznym. Twórcy Konstytucji z 1997 r. świadomi niedoskonałych zapisów w poprzednich regulacjach, dokonali zasadniczej modyfikacji normy prawnej tam zawartej przez dodanie wymienionego już ust. 3, iż: Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Zdaniem prof. L. Garlickiego jest to wyraźne rozdzielenie zadań ( art. 126 ) od kompetencji ( art. 133-144). Tym samym zanegowano możliwość wydobywania dodatkowych kompetencji z postanowień art. 126 ust. 1 i 2. R. Mojak traktuje uprawnienia Prezydenta, wynikające z art. 126, jako funkcje konstytucyjno-ustrojowe, które stanowią podstawę rozwinięcia jego uprawnień w szczegółowych unormowaniach.
W art. 126 ust. 1 Prezydent RP został zdefiniowany jako Najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej i gwarant ciągłości władzy państwowej. Jako najwyższy przedstawiciel RP uosabia on państwo polskie w sytuacjach, gdy prawo krajowe i międzynarodowe tego wymagają. Tym samym Konstytucja oddziela tradycyjne funkcje spełniane przez Prezydenta RP w charakterze głowy państwa od pozostałych jego funkcji. Prezydent jest zatem niejako „żywym symbolem” i w tym znaczeniu reprezentuje państwo w przeciwieństwie do innych funkcjonariuszy (parlamentarzyści, ministrowie, urzędnicy ), którzy tworzą aktualną władzę państwową. Należy ponadto zaznaczyć, iż Prezydent RP definiowany jest jako najwyższy ale jedynie przedstawiciel czy reprezentant Rzeczypospolitej Polskiej, a więc państwa. Mimo że wybierany jest przez naród w wyborach powszechnych nie posiada statusu przedstawiciela narodu. Status ten na mocy Konstytucji zastrzeżony jest dla posłów i senatorów.
Druga funkcja gwaranta ciągłości władzy państwowej jest funkcją nową, określoną po raz pierwszy w tej formule przez obecną Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Wydaję się, że funkcja ta wciąga prezydenta w mechanizm działania państwa i sprawia, że staje się on jednym z czynników realizujących władzę. Jest to legitymizacja działań prezydenta tam, gdzie są potrzebne impulsy mające rozpoczynać funkcjonowanie określonych elementów organizacyjnych państwa i usuwanie grożących im niebezpieczeństw. Dla określenia działań prezydenta w tym charakterze używa się często za Konstytucją V Republiki Francuskiej - określenia arbiter, chociaż Konstytucja RP formalnie go nie zawiera. Pojęcie arbiter odnosi się do zasady arbitrażu politycznego czyli angażowania się i współkształtowania polityki.
Można także rozważyć znaczenie funkcji gwaranta ciągłości władzy w odniesieniu do władzy rezerwowej prezydenta na wypadek szczególnych zagrożeń dla państwa, kiedy to przejmuje on od istniejących organów władzy pewien zakres kompetencji ( np. od rządu lub parlamentu ). Taka interpretacja oczywiście jest możliwa, ale w kontekście tego, co zostało już powiedziane, iż w art. 126 Konstytucji mowa jest o funkcjach ustrojowych prezydenta, które może on realizować za pomocą prawnie określonych kompetencji. Należy także podkreślić, iż Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. nie wyposażyła prezydenta w odpowiednie uprawnienia nadzwyczajne, jak czyni to art. 16 Konstytucji Republiki Francuskiej . Ponadto prezydent jako gwarant ciągłości władzy państwowej nie posiada prawa wyznaczania następcy na wypadek wojny, w takim zakresie, jak regulował to art. 24 Konstytucji z 23 kwietnia 1935 r. Odpowiednie propozycje rozwiązań legislacyjnych w tym obszarze były zgłaszane przez przedstawicieli Prezydenta RP, ale nie uzyskały akceptacji w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego.
W świetle art. 126, ust. 2 prezydent wypełnia w charakterze organu egzekutywy dwie funkcje : 1) strażnika przestrzegania Konstytucji RP;
2) strażnika podstawowych wartości państwa, tj. jego suwerenności, bezpieczeństwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium.
Są to podstawowe wyznaczniki bytu państwowego. Prezydent, jako organ państwa niezaangażowany w realizację doraźnych celów politycznych, swoimi funkcjami i kompetencjami konstytucyjnymi ma bronić najważniejszych dla każdego państwa nadrzędnych wartości. Przepisy określające charakter urzędu prezydenckiego, jak i jego funkcję oraz kompetencje, dający obraz prezydenta aktywnego, czyli włączającego się w bieg bieżących spraw państwowych i ingerującego w nie - w miarę posiadanych możliwości. W tym kontekście funkcję czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji w odniesieniu do podobnego określenia stoi na straży trzeba postrzegać jako koncepcję aktywnej ochrony ustawy zasadniczej. Wśród tych środków należy wymienić odmowę podpisania ustawy uchwalonej przez parlament, czyli tzw. prawo weta zawieszającego wobec ustaw (art. 122 ust. 5). Prezydentowi jako alternatywne uprawnienie przysługuje także prawo zaskarżenia ustawy jako sprzecznej z Konstytucją do TK (art. 122 ust. 3). Innym środkiem prawnym umożliwiającym prezydentowi odgrywanie roli strażnika Konstytucji jest także uprawnienie wynikające z art. 192 w związku z art. 189 Konstytucji, w świetle którego prezydent może wystąpić do TK jak inicjator wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy centralnymi organami państwa.
Prowadząc rozważania o pozycji ustrojowej Prezydenta RP w systemie władzy nie bez przyczyny opierano się na art. 126 Konstytucji. Art. ten daje ogólną orientację o sytuacji prawno-politycznej prezydenta w systemie organów konstytucyjnych RP. Konstytucja stanowi więc, że prezydent może wykonywać swoje zadania ustrojowe według wyraźnych wskazań wynikających z przepisów konstytucyjnych i ustawowych. W takim rozumieniu Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w pełni postrzegamy zasadę legalizmu wynikającą z art. 7, iż: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, ponieważ w państwie prawnym nie istnieje w odniesieniu do organów władzy publicznej domniemanie kompetencji.
Klasyfikacja kompetencji Prezydenta RP.
W literaturze przedmiotu panuje ogólna zgodność co to tego, że problematyka dotycząca kompetencji prezydenta w naturalny sposób łączy się z kwestią pozycji ustrojowej tego urzędu. Brak przejrzystej pozycji ustrojowej urzędu prezydenta, o czym była mowa, utrudnia dokładne przeprowadzenie klasyfikacji kompetencji Prezydenta RP.
Można dokonać jednak klasyfikacji uprawnień głowy państwa stosując kryterium merytoryczne lub formalne. Klasyfikacja oparta na kryterium formalnym nawiązuje do zadań urzędu prezydenta wymienionych w analizowanym już art. 126. Otóż prof. P. Sarnecki, opierając się na tym kryterium, wymienia dwie podstawowe kompetencje Prezydenta RP:
1) działalność w charakterze najwyższego reprezentanta państwa,
2) działalność w charakterze gwaranta ciągłości władzy.
Klasyfikacja oparta na kryteriach formalnych nawiązuje do sposobów wykonywania kompetencji i można na tej podstawie za prof. Sarneckim wyróżnić następujące uprawnienia Prezydenta:
1) wykonywane samodzielnie,
2) kompetencje wykonywane na wniosek innych organów,
3) kompetencje, których ważność byłaby uzależniona od kontrasygnaty,
4) kompetencje wykonywane w porozumieniu z innymi organami państwowymi.
Z kolei R. Mojak proponuje dokonanie klasyfikacji na podstawie trzech podstawowych grup uprawnień, w których wyodrębnia szczegółowe podziały, właściwe dla podstawowych funkcji ustrojowych urzędu prezydenta:
1) kompetencje wyznaczające prezydentowi rolę głowy państwa w stosunkach zagranicznych
a) kompetencje w zakresie spraw zagranicznych,
b) kompetencje w zakresie zwierzchnictwa sił zbrojnych, obronności i bezpieczeństwa państwa na czas pokoju i wojny,
c) klasyczne uprawnienia głowy państwa;
2) kompetencje arbitrażu politycznego i równoważenia władz;
a) kompetencje w stosunku do parlamentu,
b) kompetencje w stosunku do rządu,
c) kompetencje w stosunku do władzy sądowniczej;
3) inne kompetencje;
a) kompetencje ustrojowe,
b) kompetencje kreacyjne, organizacyjne oraz w zakresie kierownictwa państwowego
i wewnętrznego w Kancelarii Prezydenta RP,
c) pozostałe kompetencje określone w ustawach.
Na potrzeby niniejszego artykułu przyjęto, nieco zmodyfikowaną klasyfikację zaproponowaną przez R. Mojaka.
Ideowopolityczne znaczenie zwierzchnictwa prezydenta nad siłami zbrojnymi.
Konstytucja z 1997 r. najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP ustanowiła prezydenta (art. 134 ust. 1). Należy to rozumieć jako następstwo przyznania prezydentowi funkcji gwaranta w dziedzinie bezpieczeństwa państwa. Prezydent występuje w tym wypadku jako osoba, która symbolizuje państwo. Przepis art. 134 ust. 1 wyraźnie koresponduje z art. 26 Konstytucji: 1. Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic. 2. Siły Zbrojne zachowują neutralność w sprawach politycznych oraz podlegają cywilnej
i demokratycznej kontroli.
Zwierzchnictwo prezydenta nad siłami zbrojnymi nie oznacza przy tym rzeczywistego ich dowództwa. Według doktryny sprzeciwiałoby to się zasadzie cywilnej i demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi. Jest to w zasadzie - powtarzając za Z. Witkowskim - dowództwo ideowe. R. Mojak mówi o zwierzchnictwie biernym, w którym nie mieszczą się atrybuty faktycznego naczelnego dowództwa i kierowania siłami zbrojnymi. Według P. Sarneckiego to funkcja czysto tytularna i nie musi mieć niczego wspólnego z dowodzeniem siłami zbrojnymi - czy to w czasie pokoju, czy to w czasie działań wojennych. Prof. Sarnecki podkreśla, że nawet akt objęcia zwierzchnictwa, następujący po zaprzysiężeniu nowego prezydenta, nie znajduje wyrazu w żadnym oficjalnym dokumencie wystawionym przez prezydenta i dlatego czynność ta nie jest kontrasygnowana A zatem jest to funkcja symboliczna, która podkreśla fakt, że siły zbrojne są wojskową formacją - instytucją państwa polskiego, która powinna być poza bieżącymi oddziaływaniami politycznymi.
Wedle J. Ciapały funkcja zwierzchnika zawsze była związana z pozycją prezydenta jako głowy państwa i nie mogła oznaczać prawa do podejmowania wiążących rozstrzygnięć, o ile działania prezydenta nie opierały się na konkretnych normach kompetencyjnych. Zwierzchnictwo to miało zdaniem Ciapały wymowę przede wszystkim ideowo-polityczną.
Prezydent RP nie jest więc dowódcą sił zbrojnych, ani w czasie pokoju, ani w czasie wojny. Ponadto swoje zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi sprawuje za pośrednictwem ministra ON (art. 134 ust. 2 Konstytucji), co można zinterpretować, w ten sposób, że w swoich stosunkach z armią prezydent powinien w czasie pokoju korzystać z pośrednictwa ministra. Podkreśla to prof. Sarnecki, mówiąc o wszystkich działaniach prezydenta związanych z funkcją najwyższego zwierzchnika. Dotyczy to, zdaniem Sarneckiego, zarówno kompetencji konstytucyjnych i ustawowych, jak i wszelkich działań niewładczych, np. udziału w manewrach.
Uprawnienia prezydenta z tytułu najwyższego zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi RP.
Po próbie analizy funkcji zwierzchnictwa należy przybliżyć pozostałe uprawnienia prezydenta w omawianym obszarze. I tak w czasie pokoju prezydent mianuje szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów sił zbrojnych na czas określony. Zdaniem niektórych prawników rozwiązanie to budzi określone wątpliwości ze względu na apolityczny charakter armii i jej dyspozycyjność wobec cywilnych władz państwa. Czas trwania kadencji, tryb i warunki odwołania przed jej upływem określa ustawa ( art. 134 ust. 3 Konstytucji ). Kompetencje wynikające z art. 134, ust. 3 Konstytucji wykonywane są za kontrasygnatą.
Trzeba pamiętać, że ustawa szczegółowa o urzędzie ministra Obrony Narodowej z 14 grudnia 1995 r. wymienia dokładnie pełny zakres obowiązków ministra, nie wspominając jednak o tym, iż to on składa wniosek w sprawie mianowania szefa SG, i dowódców rodzajów SZ. Można sądzić, że na gruncie ustawy o urzędzie ministra ON jego prawo do składania wniosku w przedmiotowej sprawie wynika z ogólnych zapisów, które m.in. brzmią: Art. 2. Do zakresu działania Ministra Obrony Narodowej należy: 1) kierowanie w czasie pokoju całokształtem działalności Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zwanych dalej „Siłami Zbrojnymi”, (...), 5) sprawowanie ogólnego kierownictwa w sprawach wykonywania powszechnego obowiązku obrony, (...), 8) kierowanie sprawami kadrowymi Sił Zbrojnych.
Prezydent na czas wojny, na wniosek prezesa RM mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych (NDSZ). W tym samym trybie go odwołuje ( art. 134, ust. 4 Konstytucji). Przepis ten nie pozostawia żadnej wątpliwości, że mianowanie następuje na wniosek premiera. Można za prof. Winczorkiem postawić tezę, że zwierzchnictwo w czasie wojny powinno być realizowane za pośrednictwem NDSZ. Prof. Winczorek wniosek taki formułuje na podstawie treści art. 134 ust. 4. Natomiast wnioskując a contrario - zdaniem prof. Winczorka - zwierzchnictwo powinno mieć charakter bezpośredni. Wiemy na podstawie art. 134, ust. 4 zd. 2, że kompetencje NDSZ powinna określić ustawa. W dniu 29 sierpnia 2002 r. uchwalono długo oczekiwaną ustawę o stanie wojennym oraz kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 16 ustawy NDSZ podlega Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i dowodzi Siłami Zbrojnymi oraz innymi podporządkowanymi jednostkami organizacyjnymi. Dowodzi on Siłami Zbrojnymi w celu odparcia zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. NDSZ przejmuje dowodzenie Siłami Zbrojnymi z chwilą jego mianowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent może określić inny termin przejęcia dowodzenia.
NDSZ zapewnia także współdziałanie Sił Zbrojnych RP z sojuszniczymi w planowaniu i prowadzeniu działań wojennych (ust. 3, pkt 1 i 2). Ponadto w ramach swoich kompetencji NDSZ określa potrzeby Sił Zbrojnych w zakresie wsparcia ich przez pozamilitarną część systemu obronnego państwa. Wyznacza także organy wojskowe i określa ich kompetencje do realizacji zadań administracji rządowej i samorządowej w strefie bezpośrednich działań wojennych (art. 16, ust. 3, pkt 3 i 4 ustawy).
NDSZ pozostawiono swobodę w zakresie dowodzenia podporządkowanymi mu jednostkami wojskowymi. A zatem powołano się na pełny profesjonalizm NDSZ w tej dziedzinie.
Ponadto Prezydent RP jako najwyższy zwierzchnik Sił Zbrojnych RP posiada jeszcze inne kompetencje w sprawach wojskowych, wynikające z art. 134, ust. 5 Konstytucji oraz innych ustaw, a mianowicie:
1) mianuje na wniosek ministra ON na pierwszy stopień oficerski (podporucznika) oraz na stopnie oficerskie generałów i admirałów (art. 76, ust. 4 u. o p. o. o.), na pozostałe stopnie oficerskie mianuje minister ON (art. 76, ust. 1, pkt 6 u. o p. o. o.),
2) na wniosek ministra ON mianuje na stopień marszałka Polski oficera posiadającego stopień generała (admirała) za wyjątkowe zasługi dla SZ RP
(art. 76, ust. 6 u. o p. o. o.),
4) powołuje na wniosek KRS sędziów sądów wojskowych ( art. 23 ustawy prawo o ustroju sądów wojskowych),
5) uznaje stopnie oficerskie podporucznika oraz generałów i admirałów nadane przez władze emigracyjne RP w okresie do 22 grudnia 1990 r.,
6) nadaje sztandary jednostkom wojskowym ( art. 10 ustawy o znakach SZ RP)
Wypada się zgodzić, z prof. Sarneckim, iż uprawnienia prezydenta wymienione powyżej są działaniami czysto symbolicznymi, będącymi pochodną jego zwierzchnictwa nad SZ. Prawie wszystkie wymienione kompetencje wykonywane są za kontrasygnatą, natomiast ostatnia, jako niewyrażająca się w formie wystawienia dokumentu, nie podlega kontrasygnacie.
Na podstawie przedstawionej analizy można stwierdzić, że prezydent jako zwierzchnik Sił Zbrojnych RP został wyłączony z faktycznego kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi. Jego rola została ograniczona do mianowania i odwołania. W. J. Wołpiuk reprezentuje pogląd, że to minister ON sprawuje zwierzchnictwo nad SZ w imieniu Prezydenta RP. Taka jego zdaniem jest wymowa przepisu art. 134, ust. 2 Konstytucji. Wydaje się, że jest to pogląd odosobniony.
Pewien problem nastręcza interpretacja art. 18 ust. 3 ustawy o Policji. Otóż wymieniony art. stanowi, że w razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego, gdy użycie uzbrojonych oddziałów i pododdziałów Policji okaże się niewystarczające, mogą być użyte do pomocy, na podstawie postanowienia Prezydenta RP wydanej na wniosek Prezesa RM, oddziały i pododdziały Sił Zbrojnyvch RP. Ustawa nie wskazuje wyraźnie, kiedy i w jakich okolicznościach prezydent może korzystać z tego uprawnienia. Być może ma rację R. Mojak, który mówi, że w ustawie chodzi raczej o uprawnienie wykonywane po ogłoszeniu któregoś ze stanów szczególnego zagrożenia w państwie. Wydane na podstawie art. 17, ust. 4 i art. 18, ust. 4 rozporządzenie RM też nie wyjaśnia okoliczności użycia oddziałów i pododdziałów SZ RP. Rozporządzenie precyzuje jedynie zasady użycia. Otóż na podstawie postanowienia prezydenta użycie Sił Zbrojnych zarządzają ministrowie ON i spraw wewnętrznych dla jednostek im podległych.
Jest to wyjątkowe uprawnienie prezydenta, wynikające, jak już zostało powiedziane, z ustawy o Policji. Wyjątkowe w tym sensie, że zezwala prezydentowi na użycie SZ, gdy zostało zagrożone bezpieczeństwo i porządek publiczny. Kompetencja ta mieści się w zakresie zwierzchnictwa sił zbrojnych. W tym miejscu warto odwołać się do zapisów cytowanego już art. 26 Konstytucji oraz art. 136, który mówi o użyciu sił zbrojnych do obrony RP w razie zagrożenia zewnętrznego państwa. Ponadto u. o p. o. o. w art. 3, ust. 1. stwierdza: Na straży suwerenności i niepodległości Narodu Polskiego oraz jego bezpieczeństwa i pokoju stoją Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej.
W 1997 r. (w czasie powodzi stulecia na terytorium RP), po analizie ustawodawstwa dotyczącego obronności i sytuacji kryzysowych, znowelizowano je, dodając do art. 3 u. o p. o. o. art. 1a następującej treści : Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej mogą brać udział ponadto w zwalczaniu klęsk żywiołowych, nadzwyczajnych zagrożeń środowiska i likwidacji ich skutków oraz w akcjach poszukiwania i ratowania życia. Po kolejnej nowelizacji u. o p. o. o. przepis art. 3, ust. 2 brzmi: Siły Zbrojne mogą ponadto brać udział w zwalczaniu klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków, działaniach antyterrorystycznych, akacjach poszukiwawczych oraz ratowania życia ludzkiego, a także w oczyszczaniu terenów z materiałów wybuchowych i niebezpiecznych pochodzenia wojskowego oraz ich unieszkodliwianiu. Na tej podstawie należy wnioskować, że do lipca 1997 r. nie było podstaw ustawowych do uczestniczenia Sił Zbrojnych w zwalczaniu skutków tego typu zjawisk oraz uczestniczenia w akcjach ratowniczych. Natomiast po kolejnej nowelizacji u. o p. o. o. w roku 2003 Siły Zbrojne uzyskały możliwość uczestniczenia
w działaniach antyterrorystycznych.
Przez analogię można wnioskować, że w świetle Konstytucji RP i u. o p. o. o. nie ma podstaw prawnych do użycia wojska w razie zagrożenia lub zakłócenia bezpieczeństwa publicznego. Zapis w ustawie o Policji wydaje się zbyt „słaby” i raczej dotyczył jednostek wojskowych MSWiA, a w ostateczności uzbrojonych pododdziałów zwartych wojskowych organów porządkowych .
Konstytucyjne uprawnienia Prezydenta RP z tytułu najwyższego zwierzchnictwa, ujęte w przepisach art. 134, zamyka ustęp 6 zawartą tam dyspozycją: Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi, szczegółowo określa ustawa. Wykonując wymienioną dyspozycję rząd premiera J. Buzka w 1999 r. przedstawił projekt ustawy o kompetencjach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej związanych ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt ten nie doczekał się uchwalenia i objęła go zasada tzw. dyskontynuacji prac sejmowych.
Przepisy prawne ujęte w tym projekcie po części zostały implementowane do u. o p. o. o. przy kolejnej nowelizacji tej ustawy w 2002 r. Obecnie zapis ten brzmi: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, sprawując zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi, w szczególności: 1) określa, na wniosek Ministra ON, główne kierunki rozwoju Sił Zbrojnych oraz ich przygotowań do obrony państwa,
2) może uczestniczyć w odprawach kierowniczej kadry Ministerstwa Obrony Narodowej i Sił Zbrojnych . A zatem uprawnienia prezydenta z tytułu zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi
w u. o p. o. o wymieniono w sposób przykładowy a nie wyczerpujący. Warto zastanowić się także nad zapisem, który mówi, że Prezydent RP może uczestniczyć w odprawach kierowniczej kadry Ministerstwa Obrony Narodowej i Sił Zbrojnych (art. 5, pkt 2, u. o p. o. o.). Skoro może, tzn. „nie musi”, a to oznacza, iż o zaproszeniu prezydenta na odprawę kierowniczej kadry zadecydują prezes RM lub minister ON. Wydaje się, że taki zapis podważa autorytet prezydenta jako głowy państwa i najwyższego zwierzchnika SZ.
Uzupełnieniem tych uprawnień prezydenta ujętych w wymienionym już art. 5 u. o p. o. o. są przepisy wynikające z art. 4 a, ust. 1 , które również w sposób przykładowy wyliczają zadania prezydenta z tytułu stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa. Prezydent na wniosek Prezesa RM:
a) zatwierdza strategię bezpieczeństwa narodowego,
b) wydaje, w drodze postanowienia, Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Obronną Rzeczypospolitej Polskiej oraz inne dokumenty wykonawcze do strategii bezpieczeństwa narodowego,
c) postanawia o wprowadzeniu albo zmianie określonego stanu gotowości obronnej państwa. Natomiast na wniosek RM zatwierdza plany krajowych ćwiczeń systemu obronnego
i kieruje ich przebiegiem. Prezydent może zwracać się do wszystkich organów władzy publicznej, administracji rządowej i samorządowej, przedsiębiorców, kierowników innych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych o informacje mające znaczenie dla bezpieczeństwa
i obronności państwa. Wymienione organy zobowiązane są o bezzwłoczne przekazanie informacji prezydentowi.
Należy także wymienić inne samodzielne zadanie prezydenta, wynikające z art. 4 a, ust 1, pkt 6: inicjuje i patronuje przedsięwzięciom ukierunkowanym na kształtowanie postaw patriotycznych i obronnych w społeczeństwie. Jest to zadanie patriotyczno-wychowawcze, którego wykonywanie jak najbardziej przysługuje prezydentowi jako najwyższemu przedstawicielowi państwa.
A zatem uprawnienia prezydenta, wynikające z art. 4a, ust. 1, pkt 1-4, są realizowane na podstawie ogólnych stwierdzeń, np.: zatwierdza, na wniosek Rady Ministrów, wydaje, na wniosek prezesa Rady Ministrów, zatwierdza na wniosek prezesa Rady Ministrów, postanawia na wniosek prezesa Rady Ministrów.
Na pewno bardziej znacząca rola prezydenta w sprawach obronności wynikała z noweli kwietniowej z 1989 r. (z tego tytułu, że prezydent był przewodniczącym Komitetu Obrony Kraju) oraz z małej konstytucji z 1992 r. (miał wpływ na obsadę stanowiska ministra ON, zwierzchnictwo realizował bezpośrednio, na okres wojny mianował Naczelnego Wodza). Jednak obecnie na gruncie Konstytucji z 1997 r. nie można całkowicie minimalizować jego roli w tej dziedzinie. Zdaniem prof. P. Winczorka ustawa szczegółowo określająca sposób, w jaki prezydent realizuje swoje zadania najwyższego zwierzchnika SZ, musi uwzględniać wymogi konstytucyjne, m. in. to, że prezydent jest organem władzy wykonawczej i nie może być od jej sprawowania odsunięty. Oczywiście prof. Winczorek zwraca uwagę i na to, że Konstytucja z 1997 r. głównym realizatorem władzy wykonawczej uczyniła rząd . Ponadto Konstytucja przewiduje udział prezesa RM oraz samej RM w realizacji uprawnień prezydenta w zakresie zwierzchnictwa.
Szczególne uprawnienia dotyczące zarządzania stanu wojny, mobilizacji i użycia sił zbrojnych
Proklamowanie stanu wojny jest uprawnieniem zastępczym prezydenta wobec Sejmu. Stan wojny jest głównie instytucją prawa międzynarodowego publicznego. W czasie stanu wojny może wejść w życie ustawodawstwo wewnętrzne państwa przewidziane na okres wojny. Stanu wojny nie należy mylić ze stanem wojennym i jest to inna kompetencja niż zarządzenie przez prezydenta „stanu wojennego”. Na mocy art. 116 Konstytucji RP z 1997 r. Sejm decyduje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej o stanie wojny i o zawarciu pokoju. Otóż. art. 116, ust. 2 stwierdza wyraźnie, iż Sejm może podjąć uchwałę o stanie wojny, a jeżeli nie może się on zebrać na posiedzenie - Prezydent RP, jedynie w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Warto odnotować w powyższym zapisie stwierdzenie może, tzn., że Sejm nie musi za każdym razem podejmować uchwały o stanie wojny.
Powyższy przepis nie nakazuje potwierdzenia przez Sejm postanowienia prezydenta, gdy już powstanie możliwość odbycia się jego posiedzenia. Ogłoszenie stanu wojny jest kompetencją prezydenta wykonywaną za kontrasygnatą prezesa RM. Na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w Dzienniku Ustaw ogłasza się również akty prawne dotyczące: 1) stanu wojny i zawarcia pokoju (art. 9, ust. 2, pkt 1). Tak więc zarówno uchwała Sejmu o stanie wojny, jak i postanowienie prezydenta zostaną ogłoszone w Dzienniku Ustaw. Wydaje się, że w tym wypadku sytuacja jest jasna, ponieważ wynika to z art. 116, ust. 2 Konstytucji „Prezydent postanawia”, jak również z art. 142, ust. 2, który głosi, że: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wydaje postanowienia w zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji. Konstytucja zastrzega więc dla aktów indywidualno- konkretnych nazwę „postanowienia”. Wątpliwości pojawiają się na tle identyfikacji prawnej aktu o ogłoszeniu stanu wojny, a mianowicie czy jest to akt indywidualno-konkretny. Wydaje się, że jest to raczej akt o charakterze powszechnie obowiązującym.
Po części z wprowadzeniem stanu wojny wiąże się zarządzenie powszechnej lub częściowej mobilizacji i użycie Sił Zbrojnych do obrony państwa. Na mocy art. 136 Konstytucji :
Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że zarządzenie powszechnej lub częściowej mobilizacji może mieć miejsce na wniosek prezesa RM, w ustalonych przez Konstytucję okolicznościach. Oczywiście kompetencja ta wykonywana jest za kontrasygnatą prezesa RM. Ogłoszenie powszechnej lub częściowej mobilizacji następuje w Dzienniku Ustaw ( art. 9, ust. 2, pkt 5 ustawy z 20 lipca 2000 r.) Akt ten będzie posiadał charakter normatywny i to zapewne powszechnie obowiązujący. Trudno sobie wyobrazić, aby był to akt indywidualno-konkretny wydany w formie postanowienia. Ogłoszenie powszechnej lub częściowej mobilizacji dotyczy nie tylko Sił Zbrojnych, ale także wszystkich obywateli RP oraz całego systemu obronnego państwa. Skoro art. 93 ust. 2 określa, iż zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów oznacza to, że akt normatywny o ogłoszeniu powszechnej lub częściowej mobilizacji powinien mieć charakter rozporządzenia.
Zarządzenie użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa w sytuacji narastania bezpośredniego zagrożenia zewnętrznego jest kompetencją wynikającą z analizowanego art. 136 Konstytucji. Kompetencja ta powinna być łączona z zarządzeniem mobilizacji. Jednak w literaturze przedmiotu zdania na ten temat są podzielone. Prof. P. Sarnecki oddzielił zarządzenie mobilizacji od użycia Sił Zbrojnych do obrony RP, traktując to jako dwie różne kompetencje prezydenta. Swoją tezę uzasadnia stwierdzeniem, że użycie Sił Zbrojnych jest to jedyna sytuacja, gdy zwierzchnik Sił Zbrojnych wydaje akt przypominający rozkaz wojskowy, ale według niego nie należy tego łączyć
z rzeczywistym rozpoczęciem działań wojennych. Taką sytuację, zdaniem autora, określa art. 134, ust. 4 Konstytucji.
Uprawnienie o użyciu Sił Zbrojnych również wykonywane jest na wniosek prezesa RM
(art. 136 Konstytucji) i wymaga jego kontrasygnaty. Publikacja aktu prawnego o użyciu Sił Zbrojnych do obrony RP następuje w Dzienniku Ustaw.
Na marginesie analizy art. 136 Konstytucji należy zwrócić uwagę na użyty termin „zarządza”, co by wskazywało jednocześnie, że chodzi o wydanie przez prezydenta zarządzenia. Trzeba jednak mieć na uwadze, że termin ten używany jest w znaczeniu materialnym i nie przesądza on nazwy odpowiedniego aktu prezydenta.
Kompetencje prezydenta na okoliczność szczególnych zagrożeń bezpieczeństwa państwa
Konstytucyjne uprawnienia prezydenta związane ze stanami nadzwyczajnymi łączy w sobie - według R. Mojaka - dwa aspekty.
Po pierwsze, kompetencje w tej sferze oznaczają możliwość decydowania przez prezydenta o zmianie zasad funkcjonowania państwa, co oznacza wprowadzenie tzw. „konstytucyjnej dyktatury”. Odstąpienie od konstytucyjnych zasad sprawowania władzy w czasie pokoju na rzecz procedur wyjątkowych, tj. skupienia władzy w wąskiej egzekutywie, działającej z dużą swobodą i bez bieżącej kontroli parlamentarnej.
Po drugie, upoważnienie do wprowadzenia tych stanów wiąże się z decydowaniem przez prezydenta w ramach ustalonych przepisów o ograniczeniu demokratycznych standardów statusu obywateli w państwie, decydowanie o sytuacji prawnej i zakresie swobód obywateli.
Konstytucja RP w art. 229 stanowi, że : W razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa.
Prezydent może także, zgodnie z art. 230, wprowadzić na wniosek RM, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni, stan wyjątkowy na części albo na całym terytorium państwa, jeśli wystąpiło zagrożenie konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu i na czas nie dłuższy niż 60 dni. Nietrudno zauważyć, że sformułowanie art. 230 jest analogiczne do art. 229.
Konstytucja RP dokonuje więc rozgraniczenia kompetencji prezydenta i RM w zakresie szczególnych stanów zagrożenia państwa. Zgodnie z postanowieniami art. 146, ust. 4, pkt 7-8 i pkt 11 bezpieczeństwo państwa jest domeną RM, natomiast kompetencje prezydenta w tej dziedzinie zostały również określone co do ich zakresu i okoliczności wykonywania. Tak więc na wniosek RM prezydent podpisuje rozporządzenie o wprowadzeniu któregoś ze stanów nadzwyczajnych
(wymienionych w art. 229 i 230 ). Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego podlega kontrasygnacie. Zgodnie z art. 231 Konstytucji wprowadzenie stanu wojennego następuje w drodze rozporządzenia. Przepis konstytucyjny jest tu wyjątkowo jasny.. Uchwalone w 2002 r. ustawy o stanie wojennym... i stanie wyjątkowym są zgodne z zapisami Konstytucji, ponieważ stwierdzają, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza i znosi stan wojenny w drodze rozporządzenia.
Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego, wyjątkowego lub klęski żywiołowej podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw (art. 9, ust. 2, pkt 6-8 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ... ), a także opublikowaniu w środkach masowego przekazu, co wynika
z przepisów ustawy o stanie wojennym, stanie wyjątkowym i stanie klęski żywiołowej. Stany nadzwyczajne obowiązują od dnia ogłoszenia w publikatorze, tj. Dzienniku Ustaw. To samo dotyczy ich zniesienia.
Przyczyny wprowadzenia stanu wojennego ustala przepis art. 229 Konstytucji i art. 2 ustawy o stanie wojennym oraz o kompetencjach NDSZ i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczpospolitej Polskiej. Zapis art. 2 ustawy o stanie wojennym rozszerza pojęcie zewnętrzne zagrożenie państwa, na sytuację spowodowaną działaniami terrorystycznymi, co jest zgodne z propozycjami jakie znajdziemy w projekcie ustawy z 2001 r. Należy zwrócić uwagę, że nawet w sytuacji bezspornej wystąpienia jednej z okoliczności, obligujących do wprowadzenia stanu wojennego, prezydent musi czekać na wniosek RM określający przyczyny wprowadzenia takiego stanu. We wniosku RM określa przyczyny i obszar, na którym ma być wprowadzony stan wojenny, a także odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia, rodzaje ograniczeń wolności
i praw człowieka i obywatela. W świetle art. 229 Konstytucji prezydent ma pewną swobodę
w podjęciu decyzji. Wniosek taki wypływa z analizy tego przepisu. Skoro Prezydent ( ... ) może wprowadzić stan wojenny, to nie oznacza, że musi. W tym wypadku jest to kwestia wielkiej rozwagi i odpowiedzialności prezydenta. Tak więc prezydent może odmówić wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wojennego.
Natomiast rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego prezydent przedstawia Sejmowi w ciągu 48 godzin od jego podpisania. W przypadku uchylenia rozporządzenia przez Sejm RP uchwałę w tej sprawie niezwłocznie ogłasza się w Dzienniku Ustaw. Nawet mimo wprowadzenia stanu wojennego prezydent ma możliwość zawieszenia stosowania przepisów, właściwych dla czasu wojny. Taka możliwość istnieje na podstawie art. 247, ust. 1 ustawy o p.o. o. i art. 3 ustawy o stanie wojennym... Rozporządzenie prezydenta o wprowadzeniu stanu wojennego oraz inne akty prawne dotyczące tego stanu podaje się do publicznej wiadomości,
w drodze obwieszczenia wojewody, przez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także
w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze. Również wojewoda ma obowiązek dostarczyć wymienione akty do redakcji dzienników i nadawców programów radiowych i telewizyjnych
w celu niezwłocznego i nieodpłatnego podania do publicznej wiadomości.
W czasie stanu wojennego może nastąpić koniczność obrony państwa, wtedy z godnie
z art. 10 ustawy o stanie wojennym, obroną tą kieruje prezydent we współdziałaniu z RM. Prezydent w czasie stanu wojennego ma do wykonania określone zadania, które wykonuje na wniosek RM, prezesa RM bądź NDSZ. I tak na wniosek RM:
a) postanawia o przejściu organów władzy publicznej na określone stanowiska kierowania, b) postanawia o stanach gotowości bojowej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej,
c) określa zadania Sił Zbrojnych w czasie stanu wojennego.
Ponadto na wniosek prezesa RM może mianować NDSZ. Natomiast na wniosek NDSZ:
a) zatwierdza plany operacyjne użycia Sił Zbrojnych,
b) uznaje określone obszary RP jako strefy bezpośrednich działań wojennych.
Jednak to na mocy art. 11 ustawy o stanie wojennym RM zarządza uruchomienie systemu kierowania obroną państwa. Zarządza także przejście na wojenne zasady działania organów władzy publicznej. Określa, na wniosek NDSZ, zasady działania organów władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych. Może także zawiesić funkcjonowanie tych organów i przekazać ich kompetencje organom wojskowym. Na mocy art. 11 ust. 2 prezes RM uzyskał prawo wykonywania konstytucyjnych uprawnień RM, gdyby nie mogła ona zebrać się na posiedzenie.
Na szczególną uwagę zasługuje podkreślenie tego, że w czasie stanu wojennego prezydent może zastępować działalność Sejmu ( art. 234 Konstytucji ). Jest to jedyna taka sytuacja, na mocy Konstytucji z 1997 r. Działalność ustawodawcza prezydenta wykonywana w wyjątkowej sytuacji jest jednak ograniczona szeregiem warunków:
po pierwsze - niemożliwość zebrania się Sejmu na posiedzenie;
po drugie - konieczność wniosku RM o skorzystanie z tego uprawnienia (oznacza to, że RM przygotowuje projekt rozporządzenia );
po trzecie - treść takiego rozporządzenia jest ograniczona i obejmuje sytuacje bezpośrednio wiążące się ze stanem wojennym w zakresie i w granicach określonych w art. 228, ust. 3-5 Konstytucji;
po czwarte - rozporządzenia te muszą pozostawać w zgodzie z całością przepisów Konstytucji;
po piąte - rozporządzenia te podlegają kontrasygnacie, co jest już regułą wynikającą z art. 144, ust. 2 Konstytucji;
po szóste - rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu.
Takie rozporządzenia prezydenta, mające moc ustawy, publikowane są w Dzienniku Ustaw zgodnie z wymienioną tu już ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Trzeba także podkreślić, iż Konstytucja w ust. 2, art. 234 nie pozostawia cienia wątpliwości, że rozporządzenia prezydenta z mocą ustawy mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Natomiast zarządzenia prezydenta odnoszą się jedynie do jego kancelarii oraz Biura Bezpieczeństwa Narodowego.
Wprowadzenie stanu wyjątkowego zgodnie z art. 230 Konstytucji, następuje także na wniosek RM. Zgodnie z ustawą z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym RM może podjąć uchwałę o skierowaniu do prezydenta wniosku o wprowadzenie stanu wyjątkowego. Zawarte w tym przepisie sformułowanie, tak jak w przypadku stanu wojennego, daje prezydentowi swobodę decyzji w sprawie akceptacji wniosku RM. Tak jak w przypadku wprowadzenia stanu wojennego jest to decyzja polityczna, ale mająca swoje odniesienie w przepisach Konstytucji. Wprowadzenie stanu wyjątkowego, jak nie trudno zauważyć, następuje (odmiennie niż stanu wojennego ) jedynie na czas z góry oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni.
Prezydent, na wniosek RM, może wprowadzić stan wyjątkowy w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Ustawa
o stanie wyjątkowym uszczegóławia przesłanki wprowadzenia tego stanu nadzwyczajnego mówiąc o: sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami terrorystycznymi, które nie może być usunięte poprzez użycie środków konstytucyjnych. We wniosku do prezydenta RM określa przyczyny wprowadzenia i niezbędny czas trwania stanu wyjątkowego oraz obszar, na jakim stan wyjątkowy powinien być wprowadzony, a także odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.
Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wyjątkowego podpisuje prezydent, a następnie w ciągu 48 godzin ma obowiązek przedstawić je Sejmowi do rozpatrzenia. Sejm może je uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 231 Konstytucji). Przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu i na czas nie dłuższy niż 60 dni (art. 230, ust. 2 Konstytucji). Oba uprawnienia prezydenta, wprowadzenie i przedłużenie stanu wyjątkowego, wykonywane są za kontrasygnatą.
Niewątpliwie art. 230 Konstytucji pozbawił prezydenta wprowadzenia stanu wyjątkowego z własnej inicjatywy. Taki zapis istniał w ustawie o stanie wyjątkowym z 1983 r. . Jednocześnie art. 231 Konstytucji zmienił także nazwę stosownego aktu prezydenta - z zarządzenia na rozporządzenie. Warto wskazać, że w projektach ustaw o stanie wyjątkowym zarówno z 1997 r. jak i 2001 r. zapisy dotyczące prawa organów państwowych do wprowadzenia stanu wyjątkowego zostały ujęte w brzmieniu ustalonym przez Konstytucję. Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wyjątkowego ogłasza się w Dzienniku Ustaw ( art. 9, ust. 2, pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych... ).
Zgodnie z art. 10 ustawy o stanie wyjątkowym prezes RM jest obowiązany do informowania na bieżąco prezydenta o skutkach wprowadzenia stanu wyjątkowego oraz o rodzaju
i rezultatach działań podejmowanych w celu przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa.
Mając wszelkie potrzebne informacje zgodnie z art. 5, ust. 2 prezydent ma możliwość znoszenia tego stanu przed upływem czasu, na który został wprowadzony, jeżeli ustaną przyczyny wprowadzenia tego stanu oraz zostanie przywrócone normalne funkcjonowanie państwa. Jest to rozwiązanie słuszne, ponieważ daje prezydentowi możliwość reakcji na fakt, iż ustały okoliczności będące przyczyną wprowadzenia stanu wyjątkowego. Przywołany przepis art. 5, ust. 2 wymaga wniosku RM. Uprawnienie prezydenta dające mu możliwość zniesienia stanu wyjątkowego przed upływem czasu, na który został wprowadzony wymaga kontrasygnaty premiera.
W czasie stanu wyjątkowego prezydent, na wniosek prezesa RM, może postanowić o użyciu oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych do przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Taka decyzja może zostać podjęta ze względu, na fakt, że dotychczasowe siły i środki zostały wyczerpane. Oddziały Sił Zbrojnych do wykonania postanowienia prezydenta kieruje minister ON. Oddziały Sił Zbrojnych użyte do wykonywania zadań w czasie stanu wyjątkowego pozostają
w strukturze organizacyjnej i w systemie dowodzenia Sił Zbrojnych RP.
Użycie oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych nie może zagrozić ich zdolności ochrony niepodległości państwa, niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa
i nienaruszalności jego granic i ratyfikowanych umów międzynarodowych (art. 11 ustawy o stanie wyjątkowym). Szczegółowe zasady użycia Sił Zbrojnych w czasie stanu wyjątkowego określiła RM w rozporządzeniu z dnia 6 maja 2003 r., wykonując tym samym upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11, ust. 4 ustawy o stanie wyjątkowym.
Na mocy art. 232 Konstytucji prezydent został wyłączony z partycypowania
w wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej. Stan klęski żywiołowej wprowadza się w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia.
Zgodnie bowiem z wymienionym art. to RM może wprowadzić stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. Ustawa z 18 kwietnia 2002 r. prawo wnioskowania
o wprowadzenie stanu klęski żywiołowej przyznaje także wojewodzie. A zatem stan klęski żywiołowej może zostać wprowadzony w drodze rozporządzenia RM, na jej własny wniosek lub na wniosek właściwego wojewody. W rozporządzeniu określa się przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej, a także, rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności, praw człowieka i obywatela.
W czasie stanu klęski żywiołowej minister ON może przekazać do dyspozycji wojewody, na którego obszarze działania występuje klęska żywiołowa, pododdziały i oddziały Sił Zbrojnych wraz ze skierowaniem ich do wykonywania zadań związanych z zapobieżeniem skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięciem. W takim przypadku wymienione jednostki wojskowe pozostają pod dowództwem przełożonych wojskowych i wykonują zadania określone przez wojewodę. Szczegółowe zasady udziału jednostek wojskowych w tego typu przedsięwzięciach zostały określone w rozporządzeniu RM. Tak więc zgodnie z wolą ustawodawcy prezydent nie uczestniczy w podejmowaniu decyzji o użyciu Sił Zbrojnych w zwalczaniu skutków klęski żywiołowej. Wydaje się, że takie rozwiązanie legislacyjne nie do końca jest zasadne, ponieważ prezydent jako najwyższy zwierzchnik powinien mieć wgląd w to, jak Siły Zbrojne wykonują zadania ustawowe.
Podsumowując rozważania nad uprawnieniami prezydenta w zakresie obronności i sił zbrojnych, można pokusić się o kilka podstawowych wniosków o charakterze bardziej ogólnym . Po pierwsze, uchwalona 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP określiła zasady podziału władzy. W związku z tym poszczególne organy państwa otrzymały określone uprawnienia
i obowiązki. Dotyczy to także uprawnień w zakresie obronności oraz kierowania i kontroli sił zbrojnych.
Po drugie, regulacje konstytucyjne wyznaczone są przez system ograniczeń i równowagi poszczególnych władz. Konstytucja wyraźnie odchodzi od klasycznego rozumienia podziału władzy, opartego na zasadzie absolutnej ich separacji.
Po trzecie, Konstytucja RP w art. 10, określając zasadę podziału władzy, określiła także konstrukcję dualistycznej egzekutywy oraz charakter ustrojowy Prezydenta RP jako organu władzy wykonawczej. Twórcy Konstytucji z 1997 r., świadomi niedoskonałych zapisów w poprzednich regulacjach konstytucyjnych, dokonali zasadniczej modyfikacji normy prawnej zawartej w art. 126 Konstytucji przez dodanie zdania, iż prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Tym samym zanegowano możliwość wydobywania dodatkowych kompetencji z postanowień art. 126.
Po czwarte, analizując uprawnienia Prezydenta RP w zakresie zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi należy stwierdzić, że zwierzchnictwo nie oznacza przy tym rzeczywistego nad nimi dowództwa. Według doktryny sprzeciwiałoby się to zasadzie cywilnej i demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi. Prezydent RP nie jest więc dowódcą sił zbrojnych ani w czasie pokoju, ani
w czasie wojny. Ponadto, swoje zwierzchnictwo sprawuje za pośrednictwem ministra obrony narodowej, co należy interpretować w ten sposób, że w swoich stosunkach z armią prezydent powinien w czasie pokoju korzystać z pośrednictwa ministra. Dotyczy to zarówno kompetencji konstytucyjnych i ustawowych, jak i wszelkich działań niewładczych, np. udziału w manewrach. Wydaje się, że wymienione w artykule ustawy szczegółowe określają w jaki sposób prezydent realizuje swoje zadania najwyższego zwierzchnika sił zbrojnych. Należy pamiętać, że prezydent jest organem władzy wykonawczej i nie może być od jej sprawowania odsunięty.
Po piąte, prezydent postanawia o stanie wojny, ale jest to uprawnienie zastępcze prezydenta wobec Sejmu. Prezydent występuje tutaj w roli tzw. siły rezerwowej, gdy zawodzą normalne mechanizmy konstytucyjne albo wymagają tego szczególne okoliczności faktyczne uznane przez ustrojodawcę. Prezydent podejmuje także działania w zakresie zarządzenia powszechnej lu częściowej mobilizacji i użycia sił zbrojnych do obrony państwa oraz wprowadza stan wojenny i stan wyjątkowy. Jednak prezydent podejmuje działania na wniosek prezesa RM lub RM. Tak więc decyzje prezydenta wprowadzają w ruch wojenny system kierowania państwem, ale jest to praktycznie legitymizacja do działań RM i premiera.
Po szóste, uprawnienia prezydenta w dziedzinie obronności zostały określone
w Konstytucji RP, ale zostały rozwinięte, np. w ustawach o stanach nadzwyczajnych i ustawie o powszechnym obowiązku obrony. Wydaje się, że prezydent ma odpowiednie instrumenty prawne, które pozwalają mu sprostać odpowiedzialności za bezpieczeństwo państwa. Oczywiście należy mieć na uwadze, że Konstytucja RP głównym realizatorem władzy wykonawczej uczyniła rząd.
Konstytucyjne uprawnienia Rady Bezpieczeństwa Narodowego konstytucja ujmuje jednym stwierdzeniem: jako organ doradczy prezydenta w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa. Istota uprawnień rady nie została zmieniona, mimo licznych wniosków
i propozycji w czasie prac w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego.
Po siódme, konstytucja wyposażyła RM w funkcję rządzenia, która najbardziej podkreśla rolę ustrojową, samodzielność, ale i odpowiedzialność RM. Funkcja rządzenia przejawia się
w wytyczaniu ogólnych zasad polityki państwa w dziedzinie wewnętrznej i zewnętrznej, jak też
w podejmowaniu decyzji o strategicznym znaczeniu. W tym sensie rząd odgrywa główną rolę
w zakresie inicjatywy politycznej, która to dodatkowo została wzmocniona zasadą domniemania kompetencji RM. RM, co jest jej konstytucyjnym obowiązkiem, zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa (art. 146, ust. 4, pkt 8 konstytucji), sprawuje ogólne kierownictwo
w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej ( art. 146, ust. 4, pkt 11 konstytucji).
Po ósme, ten swoisty dualizm zadań, uprawnień i kompetencji w zakresie obronności i sił zbrojnych jest charakterystyczny dla cywilnej kontroli nad tymi dziedzinami, co nie stwarza klarownej sytuacji. Jednak takie rozwiązania nie są konsekwencją patologii, ponieważ występowały i występują w wielu krajach demokratycznych. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że nie ma ogólnie akceptowanych sposobów realizacji tej zasady. Istniejące wzorce stwierdza Wołpiuk mogą się różnić w zależności od okoliczności, tradycji i zmieniać mogą się z upływem czasu.
W wyniku dokonanej analizy należy stwierdzić, że konstytucja ciężar kierowania obronnością państwa w czasie pokoju i wojny przesuwa w stronę RM, premiera
i ministra Obrony Narodowej. Potwierdziła to już reforma centrum administracyjnego rządu
w 1996 roku i wynikające z niej zadania w zakresie większej samodzielności i odpowiedzialności poszczególnych ministrów za koordynację działań w danym pionie administracji rządowej. Zwiększone zadania RM i prezesa RM w zakresie obronności należy także upatrywać
- o czym była mowa w niniejszej artykule - w składaniu wniosku przez prezesa RM do Prezydenta RP o powołanie Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych.
Odejście od filozofii nakreślonej w Konstytucji z 1997 r. byłoby zanegowaniem przepisów konstytucyjnych. Istotą organów kierujących obronnością w czasie pokoju i wojny jest ich konstytucyjność.
Zadania wymienione w art. 146 Konstytucji, oraz inne wynikające z ustaw szczegółowych obligują rząd do koordynowania i podejmowania wszelkich niezbędnych przedsięwzięć z zakresu przygotowania i prowadzenia wojny. Również ustawa o ministrze obrony narodowej nakreśliła takie uprawnienia w stosunku do ministra i upoważniła RM do wydania stosownych rozporządzeń. Zakres działania ministra obrony narodowej w czasie stanu wojennego został określony w art. 12 ustawy o stanie wojennym.