Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2015.05.13-organy-gminy-przed-sadem-administracyjnym-po-nowelizacji-p.p.s.a.html
Timestamp: 2020-06-04 23:45:06
Legal References Found: art. 31
 art. 25
 art. 32
 art. 31
 art. 19
 art. 32
 art. 25
 art. 25
 art. 32
 art. 25
 art. 32
 art. 25
 art. 25
 art. 34
 art. 32
 art. 34
 art. 25
 art. 25
 art. 32
 art. 31
 art. 25
 art. 32
 art. 34
 FSK

Document Content:
Podejmowanie przez radę gminy czynności procesowych w postępowaniu przed sądem administracyjnym – ciąg dalszy wątpliwości?
Postanowienia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) [dalej: u.s.g.] przewidują, że wójt jest organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 u.s.g.), do zadań którego należy w szczególności wykonywanie uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych przepisami prawa, w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu ich wykonania, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, czy też zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 u.s.g.).
W świetle regulacji art. 31 u.s.g. „wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz”.
Do właściwości rady gminy będącej organem stanowiącym i kontrolnym gminy należą z kolei wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy takie jak m.in. stanowienie aktów prawa miejscowego (w tym uchwalanie statutu gminy), aktów ustalających zasady zarządzania mieniem komunalnym oraz sprawy bardziej szczegółowe jak np. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu; podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że unormowania u.s.g. przewidziały dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) podwójną rolę. Z jednej strony jest to organ administracji między innymi wydający rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1 u.s.g.), a z drugiej organ reprezentujący gminę na zewnątrz. Zdaniem sądów powoduje to, że w systemie organów gminy organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentacji gminy w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w świetle części orzecznictwa uprawnień takich nie ma rada gminy (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.09.2010 r., VI SA/Wa 709/10, wyrok NSA z dnia 16.06.2010 r., II OSK 387/10, wyrok NSA z dnia 18.02.2009 r., II OSK 1747/08).
Mimo wyraźnej regulacji przyznającej wyłącznie organowi wykonawczemu gminy kompetencję w zakresie reprezentacji gminy „na zewnątrz”, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się wątpliwości, który z organów gminy, tj. wójt czy rada gminy posiada zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym (rozumianą jako zdolność do dokonywania czynności procesowych, osobiście lub przez pełnomocnika) w sprawach tych skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy.
Wątpliwości w powyższym zakresie wynikają, jak należy sądzić z art. 25 § 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) [dalej: p.p.s.a.], w świetle których zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada osoba prawna (a zatem także gmina), a nie jej organy; z kolei stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest, obok skarżącego, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wyraźnie zatem odróżnia się z jednej strony zdolność sądową podmiotu, w imieniu którego działają organy, a z drugiej zdolność sądową samego organu w zakresie, w jakim postępowanie dotyczy jego rozstrzygnięcia.
Wobec rozbieżności panujących w orzecznictwie sądów administracyjnych w przedstawianym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę, w której stwierdził, że „W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową /…/ ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej”. (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 13.11.2012 r., I OPS 3/12)
Przywołując rozbieżne poglądy doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiotowym zakresie, NSA w uchwale wskazał m.in., że skoro gmina posiada osobowość prawną, zdolność do występowania przed sądem w charakterze strony należy oceniać analogicznie jak w odniesieniu do osób prawnych tj. w tym wypadku na podstawie ustrojowych przepisów u.s.g. Przepis art. 31 u.s.g. wprost zaś stanowi, że to wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz.
W świetle przywołanej uchwały, podmiotem realizującym zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy, czy wójt. Nie ma zatem, zdaniem Sądu, potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. W konsekwencji nieuprawnione jest zdaniem NSA, jako niemające podstawy prawnej, przypisywanie zdolności procesowej radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady, który w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g. ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. Krótko mówiąc, w świetle podjętej uchwały NSA, tylko wójt (burmistrz, prezydent miasta) może skutecznie podejmować w imieniu gminy czynności w postępowaniu przed sądem administracyjnym i to niezależnie od tego, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięcia pochodzącego od wójta, czy też od rady gminy jako od organu administracji publicznej. W uchwale NSA pominięto zatem istotną kwestię jak odrębna podmiotowość organu gminy wynikająca już choćby z art. 32 p.p.s.a.
W doktrynie (tak np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis, s. 85) prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym podmiotami mającymi zdolność sądową, w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a., są także organy administracji publicznej właściwe do podejmowania aktów i czynności w stosunku do osób mających podmiotowość administracyjnoprawną. W przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego organ taki staje się stroną przeciwną w stosunku do skarżącego.
Nie sposób odmówić słuszności takiemu stanowisku mimo, że obowiązujący do czasu nowelizacji art. 25 § 1 p.p.s.a. nie wskazuje wprost na organ administracji publicznej jako na odrębny podmiot posiadający zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prezentowane stanowisko znajduje jednak uzasadnienie wobec brzmienia art. 32 p.p.s.a., z którego wynika, że stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nadanie przez ustawodawcę organowi statusu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowi o przyznaniu mu de facto, choć nie w sposób bezpośredni, zdolności sądowej, rozumianej jako zdolność występowania w procesie jako strona.
Wobec braku wyraźnej regulacji w zakresie zdolności sądowej organu administracji publicznej, w nowelizacji p.p.s.a., dokonano zmiany m.in. art. 25 § 1 p.p.s.a. (ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 1633 – ustawa oczekuje obecnie na publikację w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i wejdzie w życie po upływie 3 miesięcy od daty ogłoszenia). Zgodnie z jego nowym brzmieniem „Osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem jako strona (zdolność sądowa)”. Z treści uzasadnienia nowelizacji ustawy wynika, iż powodem przyznania organowi administracji publicznej zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest zbyt wąska redakcja obowiązującej definicji. Definicja ta pomija zdolność sądową organu administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
W kontekście powyższego można by stwierdzić, że wprowadzenie przez ustawodawcę prezentowanego rozwiązania nie zmienia w istocie faktu, że organy administracji publicznej, posiadając z mocy regulacji art. 32 p.p.s.a. status strony w postępowaniu, niezależnie od dokonywanej nowelizacji art. 25 § 1 p.p.s.a. i tak posiadały możliwość brania udziału w postępowaniu, w zakresie, w jakim ich „działalność” była przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Podmioty te posiadały zatem zdolność sądową, choć wątpliwości budzić mogło, w jaki sposób mogą korzystać z przysługujących im praw, skoro nie uregulowano sposobu ich reprezentacji.
W związku z powyższym rodzi się pytanie, czy dokonana przez ustawodawcę nowelizacja art. 25 § 1 p.p.s.a. i przyznanie organowi administracji publicznej (a zatem także radzie gminy) zdolności sądowej jest równoznaczne z przyznaniem temu organowi również możliwości skutecznego podejmowania przed sądem czynności procesowych w sprawach, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. Zagadnienie to tym bardziej wymaga ustaleń zwłaszcza, jeśli zważyć, że rada gminy jest organem kolegialnym. Rodzi to pytanie o to, kto miałby ten organ reprezentować w trakcie postępowania sądowego.
W aspekcie powyższego nie można odmówić racji poglądowi, zgodnie z którym „stroną przeciwną skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym /…/ jest ten organ administracji publicznej, od którego akt pochodzi, albo organ, któremu skarżący zarzuca bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. /…/ Organem tym jest rada gminy (gdy chodzi o uchwały), jej wójt (gdy chodzi o zarządzenia) albo organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego (gdy chodzi o rozstrzygnięcia nadzorcze), nie zaś gmina czy Skarb Państwa. Na gruncie ustaw samorządowych nie powinno być wątpliwości co do tego, że organ gminy, gdy działa jako organ administracji publicznej, nie powinien być utożsamiany z gminą, chociaż zorganizowany jest w jej strukturach”. (M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, OSP 3/2014). Prezentowany pogląd wydaje się słuszny, jeśli brać pod uwagę, że to określony organ (np. wójt, rada gminy, marszałek województwa) wyposażony przez ustawodawcę w określone kompetencje własne podejmuje rozstrzygnięcia w sferze władczej i to ten organ jest w istocie drugą (poza skarżącym) stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Podmiotem, który, w świetle art. 34 p.p.s.a., działać może w postępowaniu przed sądem osobiście lub przez pełnomocników, a zatem podmiotem, któremu w istocie przysługuje zdolność procesowa.
Nie sposób także odmówić słuszności argumentom prezentowanym przez NSA w powoływanej uchwale (I OPS 3/12), w świetle której regulacje ustrojowe u.s.g. nie wprowadzają dualizmu w reprezentowaniu gminy. Ustawa o samorządzie gminnym wprost powierza organowi wykonawczemu reprezentację gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Zdaniem NSA to wójt reprezentuje gminę, której system ustrojowo organizacyjny składa się z dwóch organów. To wójtowi, jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy „na zewnątrz”. Nie można jednak utożsamiać gminy jako jednostki samorządu terytorialnego z organem, któremu przyznano odrębną od niej podmiotowość procesową.
W świetle regulacji art. 32 p.p.s.a., przyznającej organowi administracji publicznej status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz regulacji art. 34 p.p.s.a. dopuszczającej podejmowanie przez ten podmiot czynności przed sądem osobiście bądź przez pełnomocników wątpliwości budzi jednak stanowisko NSA, w świetle którego „kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco-kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji”. W świetle przywołanych przepisów, za dyskusyjną uznać należy także argumentację NSA, w myśl której, skoro ustawodawca ograniczył rolę przewodniczącego gminy wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad (art. 19 ust. 2 u.s.g.) wykładnia prowadząca do przyznania przewodniczącemu rady możliwości reprezentowania rady gminy w postępowaniu sądowym pozostawałaby w sprzeczności z przepisem prawa.
Z uzasadnienia do projektu nowelizacji art. 25 § 1 p.p.s.a. wynika, że „Proponowana zmiana rozszerza tę definicję poprzez dodanie organu jako podmiotu mającego zdolność sądową. Zmiana to skoreluje treść art. 25 § 1 z art. 32 p.p.s.a.”.
W kontekście powyższych rozważań, o ile nie budzi wątpliwości, że wójt jako organ wykonawczy gminy posiada kompetencję do reprezentowania gminy „na zewnątrz” (np. w sferze nawiązywanych przez gminę stosunków o charakterze cywilnoprawnym), tak wątpliwości budzi przyjmowane przez NSA stanowisko, jakoby organ ten posiadał z mocy samego prawa (tj. z mocy art. 31 u.s.g.) kompetencję do reprezentowania rady gminy, jako strony postępowania sądowoadministracyjnego, przedmiotem którego jest rozstrzygnięcie tego właśnie organu, podejmowane w ramach przysługujących mu kompetencji władczych.
W aspekcie powyższych rozważań, dokonanie przez ustawodawcę zmiany art. 25 § 1 p.p.s.a. wprost przyznającej organowi administracji publicznej zdolność sądową, przy uwzględnieniu obowiązujących regulacji art. 32 p.p.s.a. oraz art. 34 p.p.s.a., pozwala przyjąć, że w postępowaniu, w którym przedmiotem rozpoznania jest uchwała rady gminy, czynności procesowe podejmować może ten organ (jako strona postępowania), co czynić może osobiście bądź przez ustanowionych pełnomocników procesowych. W świetle przywołanych regulacji wydaje się, iż nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności procesowych dokonywał w takich wypadkach przewodniczący rady gminy, jak również organ wykonawczy gminy, działający jednak z wyraźnego umocowania udzielonego przez radę gminy, a nie z mocy samego prawa.
W odniesieniu do powyższego otwartym pozostaje jednak, czy wprowadzenie przez ustawodawcę zmian w zakresie przyznania zdolności sądowej radzie gminy (organowi administracji publicznej), przy braku zmiany regulacji ustrojowej w zakresie przyznania podmiotom innym niż organ wykonawczy gminy kompetencji w zakresie reprezentacji gminy „na zewnątrz” oraz w świetle przywołanego stanowiska NSA (jednolicie jak dotąd akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych; tak np. Postanowienie NSA z dnia 26.11.2014 r., II FSK 2972/14; Postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 11.03.2015 r., II SAB/Bd 128/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.03.2015 r., I SA/Gd 1516/14; Postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 13.01.2015 r., IV SO/Po 11/14) ostatecznie rozwieje wątpliwości i w konsekwencji pozwolić ugruntować reprezentowany przez Autorów opracowania pogląd.
Uchwała NSARada gminyWójt