Source: http://wingik.slask.eu/index.php/prawo/opinie-wingik-2/338-zasady-ujawniania-wladajacego-w-ewidencji-gruntow-i-budynkow
Timestamp: 2020-04-06 13:08:12
Legal References Found: art. 20
 art. 28
 art. 336
 art. 339
 art. 340
 art. 341
 art. 172
 art. 7
 art. 342
 art. 172
 art. 224
 art. 51
 art. 51
 art. 51
 art. 51
 art. 51
 art. 51
 art. 20
 art. 339
 art. 24
 art. 20
 art. 172
 art. 75
 art. 176
 art. 24
 art. 31
 art. 863
 art. 197
 art. 24
 art. 336
 art. 20
 art. 7
 art. 2
 Art. 20
 art. 20
 Art. 51
 Art. 20
 art. 29

Document Content:
Artykuł został opublikowany w Przeglądzie Geodezyjnym Nr 3 2018 r.
Słowa kluczowe: władający w ewidencji gruntów, posiadacz samoistny.
Rules for disclosing the ownership in the land and building registries
Keywords: the owner in the land registry, an autonomous owner
Ewidencja gruntów i budynków gromadzi, aktualizuje oraz udostępnia informacje o gruntach, budynkach i lokalach (informacje przedmiotowe), ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (informacje podmiotowe)[1]. Przepisy prawa geodezyjnego wskazując na podmiot ewidencji odsyłają do art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i k., zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku
Podmiotem ewidencji jest więc osoba, organ lub jednostka organizacyjna posiadająca odpowiednie prawo do gruntów, budynków lub lokali. Zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków[2] prawa te uwidacznia się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych i umów zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa dokonuje podziału podmiotów ewidencji gruntów na trzy kategorie. Pierwszą stanowią właściciele nieruchomości, drugą władający, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz trzecią, któ®ymi są władający na zasadach samoistnego posiadania[3]. W drugiej z ww. kategorii rozróżnia się władających (gospodarujących) nieruchomościami Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, użytkowników wieczystych, organy gospodarujące zasobem nieruchomości, osoby prawne wykonujące prawa rzeczowe do tych gruntów, spółki wspólnot gruntowych oraz dzierżawców[4]. Czytając ww. przepisy można żywić przekonanie, że organy ewidencyjne wyłącznie rejestrują stan prawny wynikający z posiadanych dokumentów. Stoją na straży prawidłowości prowadzonych rejestrów bezstronnie dokonując wyłącznie kontroli zgodności dokumentacji z wymaganiami prawnymi. Są jednak sytuacje, kiedy decyzja administracyjna, stanowiąca jedną z podstaw wprowadzenia zmian w ewidencji, wydawana jest przez ten sam organ, który prowadzi tę ewidencję. Jednym z takich przypadków jest ujawnienie władającego nieruchomością dla której nie można ustalić właściciela.
Zasady ujawniania prawa własności są stosunkowo proste. Właścicielem nieruchomości jest podmiot, któremu przysługuje prawo własności. Własność jest podstawowym prawem rzeczowym. Jest prawem najszerszym i skutecznym erga omnes. W kontekście ujawnienia tego prawa w ewidencji gruntów istotne znaczenie ma możliwość wykazania przed organem tytułu prawnego. Prawo własności nie potwierdzone odpowiednim dokumentem, którego oryginał lub potwierdzony odpis nie został przedłożony organowi, nie będzie bowiem ujawnione. Realizacja zasady aktualności, oznacza jedynie utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi[5]. Mimo to często można spotkać się z żądaniem rozstrzygnięcia przez organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków w sprawach ustalenia własności. W ocenie zainteresowanych miałoby to pomóc w późniejszym postępowaniu sądowym. Jest to oczywiście sprzeczne z rolą, jaką organ ten posiada. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością[6].
Kolejnymi kategoriami podmiotów są władający. Stosownie do art. 336 KC posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).
Władający (gospodarujący) gruntami będącymi własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ujawniani są obok właściciela na podstawie tytułu do władania. Rozporządzenie w sprawie egib przewiduje następujące rodzaje władania: użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, zarząd, użytkowanie oraz „inny rodzaj władania”. Pomijając wątpliwości dotyczące statusu użytkowania wieczystego[7], można przyjąć, że podmioty należące do tej kategorii władają na zasadach posiadania zależnego.
Ostatnią z wymienionych w ustawie kategorią podmiotów są władający na zasadach posiadacza samoistnego. W tym miejscu należy podkreślić, że w zakresie podmiotowym regułą jest ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków właścicieli nieruchomości. Wyjątek stanowią nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym[8]. W myśl § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie egib w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach posiadania samoistnego jedynie w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu (ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów)[9]. Posiadanie samoistne nieruchomości polega na faktycznym wykonywaniu w stosunku do niej wszelkich uprawnień, które składają się na treść prawa własności, a zatem, co do zasady, przynależą właścicielowi (art. 336 KC). Oznacza to, że ten, kto jest posiadaczem samoistnym rzeczy powinien być przez otoczenie postrzegany jako jej właściciel[10].
Posiadanie jest pojęciem używanym w wielu znaczeniach. Potocznie posiadanie rozumie się jako władztwo nad rzeczą równoważne prawu własności. Z punktu widzenia prawnego pojęcie posiadania oznacza władztwo faktyczne nad rzeczą. Posiadanie jest zatem formą władania rzeczą i choć różne mogą być podstawy tego władania, to element faktyczny związku podmiotu prawa cywilnego z rzeczą staje się decydujący[11]. Jeżeli wolą posiadacza jest wykonywanie uprawnień właścicielskich wówczas jest on posiadaczem samoistnym, natomiast, gdy wolą jego jest wykonywanie uprawnienia użytkownika, zastawnika, najemcy, dzierżawcy lub innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą, wówczas jest on posiadaczem zależnym. Kodeks cywilny łączy z posiadaniem odpowiednie skutki prawne: domniemanie posiadania samoistnego – art. 339, domniemanie ciągłości posiadania – art. 340, domniemanie zgodności ze stanem prawnym – art. 341, domniemanie dobrej wiary – np. art. 172 w zw. z art. 7, prawna ochrona posiadania art. 342, możliwość zasiedzenia – art. 172, prawo czerpania korzyści – art. 224. Posiadanie może wynikać z woli (koncepcja subiektywna) lub z manifestacji tej woli (koncepcja obiektywna). Posiadaczem samoistnym będzie zarówno właściciel, jak i osoba, której tytuł własności nie przysługuje, działająca w dobrej lub złej wierze. W przypadku, kiedy można ustalić właściciela w rejestrze ewidencji ujawnione zostanie wyłącznie prawo własności, mające pierwszeństwo nad posiadaniem, ujawnienie posiadania bowiem jest subsydiarne i możliwe wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli.
Od czasu założenia ewidencji do roku 2014 podstawę prawną ujawnienia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków władającego, stanowił art. 51 p.g.i k. (obecnie już nieobowiązujący[12]). Zgodnie z tym przepisem do czasu uregulowania tytułu własności, oprócz właściciela wykazuje się także osobę władającego. W orzecznictwie administracyjnym istniały dwa poglądy jak należy rozumieć ww. przepis. Pierwszy dopuszczający możliwość ujawniania władającego w ramach bieżącej aktualizacji: „Skoro art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczy w dużej mierze działek ewidencyjnych, które nie mają uregulowanego stanu prawnego, w ewidencji winny być wykazane osoby, które poprzez swoje władztwo nad rzeczą zmierzają do uzyskania tytułu własności np. poprzez zasiedzenie bądź w innej uregulowanej prawem formie. W oparciu o art. 51 ustawy nie ma także przeszkód do ujawnienia w ewidencji gruntów innych osób, jeżeli tylko sprawują faktyczne władztwo nad daną nieruchomością (działką ewidencyjną)”[13]. „Ujawnienie władającego w ewidencji gruntów możliwe jest wówczas, gdy fakt władania jednoznacznie wynika z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym”[14].
Oraz drugi pogląd przeciwny, wykluczający możliwość ustalania władających w trybie administracyjnym: „W nowych wpisach do ewidencji wpisuje się właścicieli gruntów (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Tylko do dawnych wpisów w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, odnosi się przepis przejściowy - art. 51 cytowanej ustawy z 17 maja 1989 r. (do czasu uregulowania tytułu własności można wykazywać także osobę władającego). (…) Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez władającego, w nowych wpisach, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzącym od jego właściciela”[15].
Jako dominująca, przyjęta została koncepcja druga, stwierdzająca, że przepisy art. 51 odnoszą się do stanu przejściowego i dotyczą okresu założenia ewidencji, kiedy wpisy dokonywano na podstawie oświadczenia władającego. Zgodnie z taką interpretacją brak było możliwości ujawniania posiadaczy samoistnych w drodze bieżącej aktualizacji.
Wprowadzona ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. zmiana ustawy p.g.i k., rozwiązała dotychczasowe wątpliwości interpretacyjne art. 51, otwierając możliwość aktualizacji wpisów dotyczących władających w tym zakresie. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej zmiana ta miała na celu doprecyzowanie istniejących wcześniej regulacji. W uzasadnieniu podkreślono, że "Na podstawie art. 20 ust. 2b ustalanie osób lub jednostek organizacyjnych, które władają na zasadach samoistnego posiadania gruntami, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, będzie mogło nastąpić w procesie modernizacji ewidencji gruntów lub w ramach bieżącej jej aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej starosty."
Należy tutaj zauważyć, że uchylony przepis dotyczył ujawniania władającego nie precyzując, czy dotyczy to władającego na zasadach posiadacza samoistnego czy zależnego. Prowadzić to może do wątpliwości odnośnie obecnego statusu wpisów dokonanych na jego podstawie. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 339 KC, zgodnie z którym domniemywa się, że ten, kto rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem samoistnym, przyjąć należy, że władający ujawnieni podczas zakładania ewidencji gruntów byli posiadaczami samoistnymi, zatem uznać należy, że nie zachodzi sprzeczność z obecnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi ujawnienia władającego.
Wprowadzenie przez ustawodawcę decyzyjnej formy wykazywania w ewidencji gruntów i budynków władającego na zasadach samoistnego posiadania, oznacza konieczność dokonywania w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych z zakresu prawa cywilnego, co na ogół było dotychczas wykluczane. Nie można bowiem było w postępowaniu administracyjnym dokonywać ustaleń i ocen kwestii z natury cywilnoprawnych, do których właściwy jest sąd cywilny[16]. Jednakże naruszenie kompetencji ma tu charakter pozorny. Organ prowadzący ewidencję gruntów nie rozstrzyga bowiem o przysługującym prawie do nieruchomości lecz rejestruje wyłącznie ustalony przez siebie stan faktyczny, co nie pociąga bezpośrednio za sobą takich skutków prawnych, jak stwierdzenie posiadania przed sądem powszechnym. Wpisanie władającego do ewidencji gruntów rodzi wyłącznie skutki w sferze administracyjnoprawnej. Podmiot taki uzyskuje legitymację procesową w byciu stroną postępowania administracyjnego, wszczętego na podstawie przepisów prawa geodezyjnego, na równi z właścicielem[17]. Ustawa p.g.i k. nakłada ponadto na niego określone uprawnienia i obowiązki, a w szczególności: obowiązek umożliwienia wykonania prac geodezyjnych (art. 14), obowiązek ochrony znaków geodezyjnych (art. 15 ust. 3), roszczenie odszkodowawcze (art. 16 ust. 2), możliwość aktualizacji danych osobowych z urzędu (art. 23 ust. 3 pkt 3), uprawnienie do zgłaszania zmian w rejestrze (art. 24 ust. 2a pkt 2), prawo do uzyskania informacji zawierających dane podmiotowe (art. 24 ust. 5 pkt. 1), obowiązek ochrony znaków granicznych (art. 38), prawo do uzyskania numeru porządkowego nieruchomości (art. 47a ust. 5), obowiązek umieszczenia tabliczki z numerem porządkowym (art. 47b ust. 1). Nie można jednak z faktu ujawnienia władającego wynosić istnienia innych uprawnień, w tym wynikających z prawa cywilnego, należących dla kognicji sądów powszechnych. Możliwość ujawnienia władającego w stosunku do nieruchomości o nieustalonym właścicielu stanowi w istocie rozszerzenie skutków posiadania samoistnego (jako stanu faktycznego) na skutki prawne w postępowaniu administracyjnym sensu largo.
W stanie prawnym, w którym brak było podstawy prawnej prowadzenia postępowania administracyjnego w celu ustalenia władającego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dominował pogląd, że władającym, którzy nie zostali ujawnieni w ewidencji nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu ewidencyjnym. Jednakże omawiana zmiana przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozstrzygnęła te kontrowersje, bowiem ustawodawca, w trosce o aktualność zapisów ewidencyjnych, w sposób jednoznaczny wskazał między innymi, że podmioty władające gruntami na zasadach posiadania samoistnego mogą wszczynać postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów. Tym samym istniejące wcześniej ugruntowane orzecznictwo dotyczące braku przymiotu strony posiadaczy samoistnych, w tym odmawiające im prawa skutecznego wnioskowania o aktualizację ewidencji gruntów, stało się nieaktualne i nie może stanowić wskazówki w rozstrzyganiu tych kwestii na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r. o sygn. akt. I OSK 3069/15 jednoznacznie wskazał że „z brzmienia między innymi art. 24 ust. 2a omawianej ustawy wynika także, że aby w postępowaniu ewidencyjnym samoistny posiadacz mógł powoływać się na samoistne posiadanie, nie jest konieczne wcześniejsze przeprowadzanie odrębnego postępowania w celu ujawnienia tego stanu w ewidencji gruntów. Ustawa posługuje się bowiem pojęciem "władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania", a nie "władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania, wpisany do ewidencji gruntów". Oznacza to, że jeśli w toku postępowania ewidencyjnego istnieje konieczność ustalenia osoby samoistnego posiadacza (czy to w celu weryfikacji jego przymiotu strony, czy to w celu wpisania jego danych do ewidencji gruntów) organ zobowiązany jest ustalić odpowiedni stan prawny i faktyczny nieruchomości. Musi zatem zweryfikować na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy faktycznie stan prawny nieruchomości nie może być ustalony w sposób wskazany w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i czy grunt ten znajduje się w samoistnym posiadaniu oraz czyim.
Należy przyjąć, że ustalenie władającego na zasadach posiadania samoistnego następuje jedynie dla celów ewidencyjnych, bez związania tym ustaleniem sądów cywilnych w sprawach należących do ich wyłącznej właściwości, np. dla potrzeb stwierdzenia nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia na podstawie art. 172 KC. Nie można bowiem oczekiwać, aby jedna z kluczowych okoliczności w sprawach cywilnych służąca za normatywne kryterium tworzenia lub modyfikowania zdarzeń i czynności cywilnoprawnych, podlegająca autonomicznej ocenie sądów cywilnych przy rozstrzyganiu spraw cywilnych przez te sądy, miała być wyjęta z tej autonomii tylko dlatego, że okoliczność ta została już ustalona, wszak w postępowaniu administracyjnym i tylko dla celów ewidencyjnych. Należy więc przyjąć, że ewidencyjna informacja o władającym na zasadach posiadania samoistnego nie jest wiążąca dla sądu cywilnego w sprawach cywilnych, w których stanowi kryterium przyznania lub pozbawienia uprawnienia albo obowiązku. O ile bowiem ewidencja gruntów i budynków służy ustalaniu stanów faktycznych, a władanie gruntem na zasadach samoistnego posiadania jest takim stanem, o tyle charakter samoistnego posiadania w sprawach cywilnych podlega autonomicznej ocenie tych sądów[18].
Wykazanie w ewidencji gruntów i budynków władających na zasadzie samoistnego posiadania, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej aktualizacji, w postępowaniu administracyjnym[19]. Przewidziano więc dwie procedury, pierwsza, przy udziale wykonawcy geodezyjnego, zakończona ogłoszeniem w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie starostwa (modernizacja), druga, w drodze czynności konwencjonalnych zakończonych decyzją administracyjną.
W przypadku aktualizacji danych podmiotowych podczas modernizacji ewidencji gruntów ustalenie osoby władającej oraz formy jaką władanie to przyjmuje, ciąży wyłącznie na osobach faktycznie wykonujących czynności w terenie. Ustawa nie opisuje jednak procedury, w jakiej ma zostać ustalony stan faktyczny. W szczególności nie wskazuje czy, i w jakiej formie ma zostać sporządzony protokół z ustalenia władającego, czy mają zostać zebrane oświadczenia, a także jakie fakty oraz dowody należy brać pod uwagę. Jedyną gwarancją procesową jest możliwość zgłoszenia uwag do projektu operatu oraz prawo do formowania zarzutów do danych ewidencji gruntów i budynków. Biorąc jednak pod uwagę niską świadomość prawną uczestników modernizacji oraz formę informowania (ogłoszenie) ochrona pozostałych podmiotów, posiadających ewentualne roszczenie do ich ujawnienia nie jest w pełni zagwarantowana. Ustalenie władających podczas modernizacji, nie jest obligatoryjne. W toku modernizacji na działkach o nieuregulowanym stanie prawnym, starosta może, lecz nie musi, zlecić ustalenie władających. Dotyczy to zarówno tych działek, które nie posiadają ujawnionego władającego (wprowadzenie władającego), jak i tych, które posiadają taki wpis (aktualizacja istniejących wpisów).
W przypadku postępowania administracyjnego organ prowadzi postępowanie w reżimie KPA, zgodnie z art. 75 § 1 dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności może prowadzić rozprawę administracyjną, jako uczestników wzywając właścicieli nieruchomości sąsiednich. Na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w takim postępowaniu zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu do wyroku III z dnia 12 marca 2015 r. - SA/Lu 115/15.
Czynności te mają na celu ustalenie władającego w sposób nie naruszający praw osób trzecich. Postępowanie zgodnie z zasadami KPA zapewnia najpełniejszą, kodeksową ochronę interesów stron postępowania.
Problemem może być sytuacja sporna, np. kiedy więcej niż jeden podmiot żąda ujawnienia swojego władania na wyłączność, lub „dopisania” go obok uprzednio ujawnionego władającego. W takim przypadku można prezentować jedną z dwóch koncepcji.
W pierwszej organ odstępuje od rozstrzygnięcia władczego i kieruje strony do ustalenia władającego w postępowaniu przed sądem powszechnym, gdyż stan faktyczny, który jest podstawową przesłanką rozstrzygnięcia, cechuje się niedającymi się usunąć wątpliwościami. Postępowanie administracyjne nie ma bowiem na celu rozstrzygania sporów pomiędzy stronami o rozbieżnych interesach. Ujęcie takie nie wynika wprost z przepisów prawa materialnego lecz z analogii do innego postępowania administracyjnego z zakresu prawa cywilnego – rozgraniczenia nieruchomości[20]. Podobną opinię wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który stwierdził, że wobec kwestionowania samoistnego posiadania przez samoistnych posiadaczy już ujawnionych w ewidencji gruntów, bez stosownego uregulowania tej kwestii na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym uwzględnienie wniosku nie jest możliwe. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nawet tylko wpisu samoistnego posiadania, nie można bowiem dochodzić swoich praw do władania nieruchomością, zwłaszcza gdy ingeruje to w prawa osób już wykazanych jako jej samoistni posiadacze. Stosowne rozwiązania przewidziane w prawie cywilnym umożliwiają podmiotom nie legitymującym się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, doprowadzenie do stanu w którym będą mogły z niej korzystać. Kwestia ta pozostaje jednak w kognicji sądów powszechnych, a nie organów administracji[21].
Zgodnie z koncepcją drugą, mając na uwadze cel postępowania – doprowadzenie rejestru do stanu, kiedy każdej działce ewidencyjnej zostanie przyporządkowany odpowiedzialny za nią podmiot – organ powinien prowadzić postępowanie i pomimo sporu wskazać władającego. Jeżeli jednak sąd powszechny (np. w procesie posesoryjnym) wskaże innego niż organ władającego, to organ stan taki winien ujawnić, gdyż w zakresie praw rzeczowych ustalenia sądu zawsze będą miały pierwszeństwo nad ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym.
Problem ujawniania skutków dziedziczenia w zakresie przedmiotu ewidencji gruntów należy rozpatrywać w dwóch aspektach. Co może stanowić podstawę dokonania zmiany, oraz jaki jest zakres ujawniania dziedziczonych praw.
Postępowanie spadkowe należy do działalności sądu spadku (art. 669 KPC) i notariusza (art. 95a pr. not.[22]). Zarówno postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, jak i zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 95j pr. not.) mają charakter deklaratywny. Istnieją więc dwa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę dokonania zmiany podmiotowej wynikającej z faktu dziedziczenia. Jeżeli w przesłanym przez sąd lub w przedłożonym przez zainteresowanego dokumencie zostały wyszczególnione prawa, które zostały przeniesione wraz z wyszczególnieniem ich przedmiotu, wówczas rolą organu będzie wprowadzenie odpowiednich zmian podmiotowych w odniesieniu do wskazanych tam nieruchomości. W wielu jednak przypadkach (tak jak np. przy dziedziczeniu gospodarstw rolnych na zasadach szczególnych) akty takie ograniczają się do informacji, kto po kim i w jakim udziale dziedziczy.
W pierwszej kolejności należy zbadać, czy zmiana taka może być w ogóle wprowadzona. Problem pojawia się na ogół w opisie przedmiotu spadku. Jeżeli wymienione zostały nieruchomości za pośrednictwem oznaczenia geodezyjnego lub adresu, a także kiedy bez żadnych wątpliwości można zidentyfikować spadkodawcę i jego nieruchomości, organ może odnaleźć w rejestrze nieruchomości, a następnie w trybie czynności materialno-technicznych dokonać odpowiedniej zmiany. Jeżeli jednak spadkodawca nie figuruje w ewidencji gruntów lub istnieje więcej osób, o tym samym nazwisku, organ nie ma możliwości dokonania zmiany. Zgodnie z zasadą, iż organ nie ma kompetencji do tworzenia stanu prawnego jak i interpretacji dokumentów stanowiących podstawę zmian, wprowadzone zostają wyłącznie informacje jednoznaczne, nie budzące wątpliwości. Sądy administracyjne wielokrotnie potwierdzały w swych orzeczeniach, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny[23], a w sytuacjach wątpliwych lub spornych nie mogą władczo rozstrzygać o przysługujących prawach.
Wprowadzenie zmian na podstawie odpisów prawomocnych orzeczeń sądu, aktów poświadczenia dziedziczenia lub europejskich poświadczeń spadkowych dokonywane jest z urzędu jako czynność materialno-techniczna. Nie przewidziano więc procedury odmowy jej dokonania. Wprawdzie odmowa dokonania czynności faktycznej winna być dokonana w drodze decyzji, w przypadku gdy jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny[24] to jednak w sytuacji, kiedy organ działa z urzędu (brak wniosku strony), wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne. Pozostaje więc pozostawienie wpływu takiego dokumentu bez rozpatrzenia, jednakże ze względu na ochronę interesu właścicieli należałoby poinformować zainteresowanych o wadach takiego aktu uniemożliwiających dokonanie aktualizacji na ich podstawie.
Doktryna prawa polskiego wiąże problem dziedziczenia posiadania z zagadnieniem charakteru instytucji posiadania. Dziedziczenie uzależnia się od uprzedniego ustalenia, czy posiadanie zaliczyć należy do kategorii praw podmiotowych, czy też wyłącznie do stanów faktycznych[25]. Po pierwsze, można prezentować tezę, że posiadanie jest prawem podmiotowym majątkowym, a zatem dziedzicznym (art. 922 KC). Jest ona logiczna i z tego punktu widzenia nie podlega dyskusji, niemniej w literaturze polskiej teza ta jest odosobniona. Spotyka się bowiem pogląd odmienny; posiadanie jako stan faktyczny, a nie prawo podmiotowe, nie podlega dziedziczeniu (art. 922 § 1 KC)[26]. Sąd Najwyższy stwierdził, że „dziedziczenie posiadania rzeczy polega na przejściu na spadkobierców – z mocy prawa, z chwilą otwarcia spadku – wszystkich skutków prawnych, jakie wynikały z jej posiadania przez spadkodawcę, nie zależy natomiast od tego, czy spadkobiercy objęli w faktyczne władztwo rzecz znajdującą się dotychczas w posiadaniu spadkodawcy, a więc, czy kontynuują jego posiadanie. Należy jednak zwrócić uwagę na następujący fragment tego uzasadnienia „(…) w judykaturze Sądu Najwyższego przeważa zapatrywanie uznające dziedziczność posiadania (por. np. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1968 r., III CZP 100/67, OSNCP 1968, z. 8-9, poz. 134; patrz także art. 176 § 2 KC), należy jednak wyraźnie podkreślić, co judykatura niekiedy pomija, że nie chodzi o to, czy spadkobiercy (…) objęli w faktyczne władztwo nieruchomość znajdującą się w posiadaniu spadkodawcy, a więc czy kontynuowali jego posiadanie, lecz o to, czy skutki prawne, jakie wynikały z faktu posiadania rzeczy przez spadkodawcę (np. w zakresie zasiedzenia), przeszły z mocy prawa, z chwilą otwarcia spadku, na spadkobierców, choćby nie objęli oni jeszcze rzeczy w faktyczne władanie”[27]. Należy więc oddzielić posiadanie jako „sumę korzyści faktycznych i prawnych, jakie miał spadkodawca w związku z wykonywaniem faktycznego władztwa nad rzeczą”[28], i w takim kontekście zastanawiać się nad skutkami faktycznego objęcia w posiadanie, od „objęcia w posiadanie” jako czynności faktycznej, związanej z manifestacją woli. Tak więc pomimo uznania przez doktrynę dziedziczności skutków prawnych wynikających z posiadania, organ nie może mechanicznie dokonać aktualizacji danych podmiotowych przez ujawnienie spadkobierców w miejscu spadkodawcy. Z chwilą otwarcia spadku przenoszą się bowiem wyłącznie skutki prawne wynikające z posiadania, a nie stan faktyczny, z którym posiadanie to jest związane. Właściciel nie musi wykazywać się żadną aktywnością wobec swojej rzeczy, żeby zachować prawo własności do niej, ale posiadacz, który pragnie nieruchomość zasiedzieć kosztem dotychczasowego właściciela musi w widoczny sposób manifestować swoje władztwo quasi-właścicielskie nad nią[29].
Rozważmy następującą sytuację konfliktu ujęcia posiadania jako prawa podmiotowego i wynikającą z niego dziedzicznością, z koncepcją posiadania jako stanu faktycznego. Nieruchomość po śmierci posiadacza samoistnego, ujawnionego w ewidencji gruntów, została objęta w posiadanie przez sąsiada, natomiast inna osoba uzyskała wyłączne prawo do spadku. Z jednej strony do organu wpłynie zarówno żądanie o ujawnienie nabytych w drodze spadku praw, jak również żądanie o ujawnienie władającego. Kto w takiej sytuacji winien zostać ujawniony w ewidencji gruntów? Rozpatrując cele ujawnienia władającego oraz zakres jego uprawnień i obowiązków interesuje nas osoba sprawująca faktyczne władztwo nad nieruchomością. W szczególności obowiązki posiadacza (np. ochrona znaków geodezyjnych i granicznych, współdziałanie z geodetą, uczestnictwo w pracach terenowych), wymaga fizycznej obecności na gruncie i nie może ich realizować podmiot, który nie objął posiadania w znaczeniu faktycznym. Podobnie ochrona posiadacza, zarówno wynikająca z przepisów materialnego prawa administracyjnego jak i norm Kodeksu cywilnego dotyczy posiadania jako zdarzenia faktycznego. Wszelkie próby odrębnego traktowania prawa do ochrony posiadania w oderwaniu od samego posiadania należy uznać za niedopuszczalne[30].
Niezależnie jednak od rozważań dotyczących dziedziczności posiadania (oraz zakresu w jakim następuje) należy stwierdzić, że jedynym kryterium jakie organ winien brać pod uwagę przy ujawnieniu władającego jest stan faktyczny wynikający z obiektywnie weryfikowalnych przejawów władania.
Sąd Najwyższy w swoich orzeczeniach[31] przyjmuje, że spadkobierca może doliczać do okresu zasiedzenia okres posiadanie spadkodawcy, w takiej części, w jakiej dziedziczy spadek. Oznacza to, że potencjalny spadkobiorca będzie zainteresowany ujawnieniem w ewidencji stanu wynikającego z dziedziczonych przez niego praw, jednak, jak wykazano wyżej, dziedziczenie skutków prawnych władania nie może być utożsamione z faktycznym objęciem w posiadanie. Nie wyklucza się oczywiście wpisania spadkobiercy w miejsce spadkodawcy, jednakże w tym celu musi zostać przeprowadzone postępowanie administracyjne, nie można bowiem zastosować wprost dyspozycji art. 24 ust 2b pk1 lit. c lub e p.g.i k. która dotyczy wyłącznie praw rzeczowych. Powyższą tezę zaprezentował również Sąd Administracyjny[32] wskazując, że zmiana podmiotowa nie może polegać na zmianie władającego na podstawie orzeczenia o nabyciu spadku. Wykazanie się tytułem własności działek wobec organu ewidencji, da podstawę do wprowadzenia w ewidencji stosownej zmiany. Do tego czasu wykazaniu w ewidencji podlega osoba faktycznie władająca (posiadająca grunt).
Tym samym dostarczenie do organu dokumentu poświadczającego dziedziczenie nie tylko nie będzie powodować ujawnienia nowego władającego lecz powinno skutkować wykreśleniem tej osoby, gdyż fakt zaprzestania przez nią władania (jako czynności faktycznej) jest bezsporny.
Zgodnie z zasadami KC współwłasność może być łączna (najbardziej typowymi są małżeńska wspólność majątkowa – art. 31-46 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wspólność majątku wspólników spółki cywilnej – art. 863 KC) lub ułamkowa – gdy każdy ze współwłaścicieli ma prawo do rozporządzania swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (co nie jest możliwe w przypadku współwłasności łącznej). Swój udział w nieruchomości współwłaściciel może sprzedać, darować czy obciążyć. Pożytki i inne przychody z rzeczy wspólnej przypadają współwłaścicielom w stosunku do wielkości udziałów. W takim samym stosunku współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną (art. 207 KC). Domniemywa się, że udziały współwłaścicieli są równe. Rodzaj współwłasności oraz udział wynika wprost z przepisów prawa lub treści zawartej umowy.
W przypadku władania sprawa jest bardziej złożona. Nie ulega wątpliwości, że władać bez tytułu prawnego, jak również posiadając taki tytuł, można samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami. Na marginesie można dodać, że możliwość współposiadania może być jednym z argumentów za przyjęciem koncepcji niedziedziczności posiadania[33]. Przyjmując koncepcję posiadania jako prawa podmiotowego w naturalny sposób można przyjąć, że współwładanie może zostać określone (i ujawnione w ewidencji gruntów) w postaci udziału. W takim przypadku należałoby ustalić jego wielkość i wprowadzić w postaci ułamka zwykłego. Byłoby to zadanie organu, który ustalając władających, musiałby również ustalać udział każdego z nich, (jako udział w prawie). Ujęcie to wiązałoby się również z pewnymi ograniczeniami związanymi z udziałem. Jeżeli jedna z osób przestałaby władać nieruchomością pozostałym nadal przysługiwałby ustalony wcześniej udział. Każdorazowo, aby dokonać zmiany udziału należałoby przeprowadzić właściwe postępowanie. Przeglądając treść ewidencji gruntów i budynków nierzadko można spotkać się z wpisami współwładających z przypisanym udziałem we władaniu. Jeżeli jednak udział ten przyjmuje wartość znacznie różniącą się od „klasycznej” ½ czy 1/3 i wynosi np. 1/12, 3/27 oznacza, że stan taki powstał, kiedy po śmierci jednego z władających organ ujawnił spadkobierców zgodnie z ich udziałem w spadku. Trudno jednak obronić tezę, iż tak wpisana osoba objęła w faktyczne władztwo nieruchomość w zakresie przypisanego jej udziału.
Przyjmując natomiast, że posiadanie jest faktem to konsekwencją tego będzie brak możliwości (i celowości) ustalenia udziałów, gdyż posiadacze władają nieruchomością łącznie (osobami ujawnionymi podczas zakładaniu ewidencji były najczęściej małżeństwa lub rodzeństwa).
Nawet jeżeli nieruchomość byłaby faktycznie podzielona między dwóch posiadaczy (i każdy z nich zagrodził w sposób trwały swoją część) to w jaki sposób i z jaką dokładnością organ miałby ustalić udział dla każdego z posiadaczy? Ustalając udział na podstawie zajętej powierzchni de facto organ nie ustalałby udziału w prawie lecz przestrzenny zasięg tego prawa. A może za kryterium ustalenia udziału należałoby brać wartość wygrodzonego gruntu, albo ustalić zgodnie z oświadczeniami współwładających? Powyższe wątpliwości jednoznacznie wskazują na złożoność zagadnienia, a w związku z brakiem przepisów w tym zakresie należy uznać, iż ustalenie udziału znajduje się poza kompetencjami organu administracyjnego.
Biorąc więc pod uwagę cel ustalenia władającego, tryb w jakim ma się to odbywać oraz sam charakter posiadania, ujawnianie współwładania powinno przybrać formę współwładania łącznego. Ustalenie udziałów, jest bowiem niemożliwe jak również bezcelowe biorąc pod uwagę zadanie jakie wpis taki spełnia. (Aktualizacja! Po publikacji w "Przeglądzie geodezyjnym" autor zrewidował swój wniosek i proponuje korzystanie domniemania z art. 197 K.c. czyli ujawniania władania w postaci równych udziałów).
Przyjmując powyższą tezę za słuszną rodzi się pytanie, co należałoby zrobić z obecnymi wpisami, w których wykazane zostały udziały we współwładaniu? Należałoby zastanowić się, czy ze względu, że informacje te nie odpowiadają stanowi faktycznemu nie powinny ulec zmianie, którą organ może przeprowadzić w trybie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d (czyli wskutek wykrycia błędnych informacji) lub podczas modernizacji tej ewidencji.
Ujawnianie w Ewidencji gruntów władającego na zasadach posiadacza samoistnego dokonuje się w oparciu o inne źródła niż wymienione w § 12 rozporządzenia w sprawie egib. Ujawnienie praw do nieruchomości odbywa się na podstawie dokumentu źródłowego, z którego prawo to wynika, natomiast ujawnienie władania na zasadach posiadania samoistnego wymaga jednoznacznego wykazania przed organem faktu takiego władania.
Ujawniania władającego na zasadach posiadania samoistnego możliwe jest wyłącznie w przypadku gruntu o nieuregulowanym stanie prawnym (kiedy ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli) a jedyną relacja jaka istnieje pomiędzy gruntem a podmiotem, jest możliwy do ustalenia stan faktyczny wynikający z posiadania samoistnego.
Podstawą ujawnienia władającego nie może być wyłącznie fakt dziedziczenia, lecz istniejący na gruncie stan faktyczny, potwierdzony zebranym materiałem dowodowym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.
Istnienie posiadania samoistnego, jako okoliczność faktyczna mogąca wpływać na stan wpisów w ewidencji, musi zostać potwierdzona przez organ we właściwej procedurze.
Wpisanie do ewidencji gruntów władającego ma charakter ewidencyjny, nie kreuje stanu prawego ani nie „potwierdza urzędowo” posiadania samoistnego, służy jedynie do wskazania osoby aktualnie zarządzającą nieruchomością o nieustalonym stanie prawnym.
W ewidencji gruntów zostaje ujawniony „władający na zasadach posiadacza samoistnego”, a nie „posiadacz samoistny nieruchomości” w rozumieniu art. 336 KC – zastrzeżenie to jest istotne z uwagi na brak kompetencji organu administracji do dokonywania wiążących ustaleń z zakresu prawa cywilnego.
Jeśli w toku postępowania ewidencyjnego istnieje konieczność ustalenia osoby samoistnego posiadacza (czy to w celu weryfikacji jego przymiotu strony, czy to w celu wpisania jego danych do ewidencji gruntów) organ zobowiązany jest ustalić odpowiedni stan prawny i faktyczny nieruchomości. Musi zatem zweryfikować na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy faktycznie stan prawny nieruchomości nie może być ustalony w sposób wskazany w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i czy grunt ten znajduje się w posiadaniu samoistnym oraz czyim.
Organowi prowadzącemu rejestr publiczny, którym jest ewidencja gruntów i budynków, nadano kompetencje ustalenia stanu faktycznego w zakresie posiadania samoistnego. Przepisy prawa materialnego nie zawierają jednak wskazówek odnośnie koniecznej do przeprowadzenia tego postępowania, nie wskazują również formy, jaką współwładanie takie może przybierać. W takim stanie prawnym organ musi szczególnie ostrożnie postępować przy ustalaniu stanu faktycznego. Nietrudno bowiem będzie się narazić na zarzuty naruszenia art. 7 czy 77 KPA.
Do czasu, kiedy opisane wyżej wątpliwości nie staną się przedmiotem rozważania składów orzekających sądów administracyjnych, urzędnicy będą postępować według różnych koncepcji, przeprowadzając czynności kierując się własną interpretacją przepisów. Taki stan prowadzić może do niejednorodności i nietrwałości orzeczeń.
Postępowanie administracyjne, którego przedmiot pokrywa się z postępowaniem cywilnym zawsze budzi wątpliwości odnośnie zakresu orzekania czy nadrzędności rozstrzygnięć. Dlatego też szczególnie ważne jest, by organ realizując żądanie strony opierał się na przepisach prawa materialnego precyzyjnie wyznaczających ramy postępowania, a przyznając lub odmawiając przyznania prawa, potrafił w sposób jasny i precyzyjny wskazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne.
Wolak. 2011. „Charakter prawny posiadania w zakresie prawa wieczystego użytkowania – ujęcie doktrynalne i orzecznicze”. Monitor Prawniczy 15/2011.
Gniewek, P. Machnikowski (red.). 2017. Kodeks cywilny. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2017.
Wolanin. 2015. „Wybrane zagadnienia materialnoprawne i prawnoprocesowe aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, cz. IV – zagadnienia szczegółowe”. NIERUCHOMOŚCI Nr 7,
Kunicki. 1961. „Dziedziczenie posiadania”, Poznań 1961. Ruch prawniczy ekonomiczny i socjologiczny, str. 87-99.
Niedośpiał. 1999. Glosa do postanowienia SN z 28.4.1999 r., sygn. akt. I CKU 105/98.
Kołodziejski. 1969. „Dziedziczenie posiadania”, Palestra nr 6 1969 r. str. 50-61
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101).
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.).
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2291).
[1] art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) – [dalej: p.g.i k.]
[2] tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm., [dalej: rozporządzenie w sprawie egib].
[3] Art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a i b p.g.i k.
[4] § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie egib,
[5] Wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 684/12
[6] Wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 389/10
[7] G. Wolak. 2011. „Charakter prawny posiadania w zakresie prawa wieczystego użytkowania – ujęcie doktrynalne i orzecznicze”. Monitor Prawniczy 15/2011
[8] Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt. II SA/Rz 1628/16
[9] por. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k
[10] Wyrok SN z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt. III CSK 12/13
[11] E. Gniewek, P. Machnikowski (red.). 2017. Kodeks cywilny. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2017.
[12] Art. 51 uchylony ustawą z dnia 5.06.2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 897), która weszła w życie w dniu 12.07.2014 r.
[13] Wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2008 r. II SA/Ke 215/08
[14] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 441/07
[15] Wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 2099/00
[16] M. Wolanin. 2015. „Wybrane zagadnienia materialnoprawne i prawnoprocesowe aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, cz. IV – zagadnienia szczegółowe”.
[17] por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt l OSK 666/07
[18] M. Wolanin. 2015. „Wybrane zagadnienia ...
[19] Art. 20 ust. 2b p.g.i k.
[20] Rozdział 6 p.g.i k., art. 29-34
[21] Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt. II SA/Rz 1628/16
[22] Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. 1991 nr 22 poz. 91)
[23] np. Wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt. I OSK 1488/06, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1044/08
[24] Wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt. I OSK 247/04
[25] A. Kunicki. 1961. „Dziedziczenie posiadania”, Poznań 1961. Ruch prawniczy ekonomiczny i socjologiczny, , str. 87
[26] M. Niedośpiał. 1999. Glosa do postanowienia SN z 28.4.1999 r. sygn. akt. I CKU 105/98.
[27] Postanowienie SN z dnia 28 kwietnia 1999 r. sygn. akt. I CKU 105/98
[28] A. Kunicki. 1961. „Dziedziczenie posiadania… str. 89
[29] Postanowienie SN z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt. III CSK 12/13
[30] A. Kunicki: Dziedziczenie… s. 91
[31] Np. postanowienie SN z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt. I CSK 114/09
[32] Wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt. III SA/Kr 507/05
[33] S. Kołodziejski. 1969. „Dziedziczenie posiadania”, Palestra nr 6 1969 r. str. 61