Source: http://psus.pl/cel-i-zakres-rozwiazan-przejsciowych-prawa-emerytalnego-cz-i/
Timestamp: 2019-08-23 17:42:49
Legal References Found: art. 46
 art. 29
 art. 88
 art. 183
 art. 32
 art. 32
 art. 88
 art. 32
 art. 4
 art. 5
 art. 3
 art. 32
 art. 3
 art. 49
 art. 3
 art. 32
 art. 24
 art. 46

Document Content:
Cel i zakres rozwiązań przejściowych prawa emerytalnego, cz. I – Polskie stowarzyszenie Ubezpieczenia Społecznego PSUS
Przedmiotem opracowania jest przedstawienie przejściowych rozwiązań prawa emerytalnego wprowadzonych po 1 stycznia 2009 r., czyli po pierwsze – od momentu wyeliminowania możliwości przechodzenia na emerytury na podstawie art. 46-47 i 50 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych1 (zwanej dalej ustawą emerytalną) w stosunku do ubezpieczonych, którzy do końca 2008 r. nie spełnili przesłanek nabycia prawa do świadczeń określonych w przepisach art. 29, 32, 33, 39 i 40 ustawy emerytalnej oraz art. 88 ust. 2a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela2 (zwanej dalej Kartą Nauczyciela), a po drugie – w związku z początkiem wypłat emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (OFE).
W celu realizacji prawa do emerytury pewnych kategorii ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r. wprowadzono dwa nowe świadczenia, tj. emeryturę pomostową3 dla niektórych pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz okresową emeryturę kapitałową4 nabywaną przez członka OFE w razie ukończenia 60 lat i pobieraną nie dłużej niż do chwili osiągnięcia 65 roku życia (w okresie przejściowym będzie to zatem świadczenie przyznawane wyłącznie kobietom urodzonym w latach 1949-1953). Niekorzystne skutki wygaszania uprawnień ubezpieczeniowych ustalanych wedle reguł starego prawa emerytalnego niwelować ma także specjalne świadczenie odszkodowawcze (rekompensata) za utratę możliwości nabycia prawa do emerytury pomostowej oraz przepisy art. 183 i 184 ustawy emerytalnej, na mocy których emerytura będzie obliczana (w latach 2009-2013) z proporcjonalnym uwzględnieniem starych i nowych zasad ustalania wysokości świadczenia (art. 183)i w rozszerzonym zakresie5 przyznawana ubezpieczonym, którzy 1 stycznia 1999 r. legitymowali się wymaganym okresem ubezpieczenia (zwykłym i szczególnym), a wiek uprawniający do nabycia prawa do świadczenia określonego w art. 32, 33, 39 i 40 ustawy emerytalnej osiągnęli również po 31 grudnia 2008 r. (art. 184).
W związku z powyższym wyjaśnić należy przyczynę przejściowego charakteru tych świadczeń, zbadać ich zakres oraz dokonać oceny z punktu widzenia celowości wprowadzania tego typu rozwiązań prawnych. Nie będzie tu natomiast prowadzona wszechstronna analiza prawa do emerytury pomostowej i kapitałowej (okresowej).
2. Emerytura pomostowa i rekompensata
Emerytura pomostowa to świadczenie przysługujące z nowego systemu emerytalnego (art. 24 ust. 2 i 3 ustawy emerytalnej) dla ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r. zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, którzy nie mają prawa do emerytury określonej w przepisach art. 32, 33, 39, 40, 46, 50, 50a, 50e i 184 ustawy emerytalnej oraz art. 88 Karty Nauczyciela.
Pracownikami zatrudnionymi w szczególnych warunkach są osoby, które po 31 grudnia 2008 r. wykonywały, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace wymienione w załączniku nr 1 do ustawy o emeryturach pomostowych oraz ubezpieczeni z tytułu działalności twórczej lub artystycznej tancerze zawodowi, jeśli po dniu wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 2009 r.) wykonywali prace związane z bardzo ciężkim wysiłkiem fizycznym (art. 3 ust. 4 i 6 ustawy). Natomiast za pracowników zatrudnionych w szczególnym charakterze uznaje się osoby, które po 31 grudnia 2008 r., w pełnym wymiarze czasu pracy, wykonywały prace wymienione w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych (art. 3 ust. 5). Ponadto, pracownikami zatrudnionymi w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze są także osoby, które przed 1 stycznia 2009 r. wykonywały, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace szczególne wymienione w załącznikach nr 1-2 do ustawy o emeryturach pomostowych oraz prace szczególne w rozumieniu art. 32 i 33 ustawy emerytalnej w związku z wykazami A i B rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze6 (zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wieku emerytalnego), bez względu na to, czy obecnie prace te zostały wskazane w załącznikach do ustawy o emeryturach pomostowych (art. 3 ust. 7 tej ustawy).
Kluczowym zagadnieniem w kontekście niniejszego opracowania jest określenie podmiotowego i czasowego zakresu przyznawania emerytur pomostowych. Wyjaśnienie tej kwestii nastąpić może jedynie w wyniku analizy przesłanek nabycia prawa do omawianego świadczenia. Na podstawie art. 4 ustawy o emeryturach pomostowych prawo do tej emerytury przysługuje pracownikowi, który spełnia łącznie następujące warunki:
3) ma okres ogólny (składkowy i nieskładkowy) wynoszący co najmniej 20 lub 25 lat,
4) osiągnął wiek wynoszący co najmniej 55 lub 60 lat (wyjątkowo 50 lub 55 – art. 5-10 ustawy o emeryturach pomostowych),
5) przed 1 stycznia 1999 r. wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych lub art. 32 i 33 ustawy emerytalnej,
6) po 31 grudnia 2008 r. wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych i
7) nastąpiło rozwiązanie z nim stosunku pracy.
Zasadniczym dowodem świadczącym o przejściowości emerytury pomostowej jest ograniczenie możliwości jej nabywania do ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., którzy przed 1 stycznia 1999 r. wykonywali prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze według starych lub nowych wykazów tych prac. W ten sposób – istotnie zawężając krąg osób uprawnionych do skorzystania z tego świadczenia – przesądzono, że emerytura pomostowa jest świadczeniem adresowanym do niektórych roczników ubezpieczonych7, którzy przed 1 stycznia 1999 r. rozpoczęli pracę w warunkach szczególnych. Jednak powyższe ograniczenie czasowe jest tylko wstępną barierą w dostępie do tego świadczenia, istotniejszą bowiem rolę odgrywa tu inna przeszkoda prawna, tzn. wykonywanie, po 31 grudnia 2008 r., zatrudnienia szczególnego w rozumieniu nowych (rygorystycznych) wykazów prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Niewielkie odstępstwo od tej reguły przewidziano w art. 49 ustawy o emeryturach pomostowych stanowiącym, że emerytura ta przysługuje również osobie, która wprawdzie po 31 grudnia 2008 r. nie wykonywała zatrudnienia szczególnego, ale na dzień 1 stycznia 2009 r. posiada wymagany szczególny okres ubezpieczenia w ujęciu art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.
Przyjęta konstrukcja emerytury pomostowej sprawia, że od 1 stycznia 2009 r. nastąpiło znaczące ograniczenie zakresu podmiotowego świadczenia przyznawanego w związku z wykonywaniem zatrudnienia kwalifikowanego, a przyznawanie emerytury z tego tytułu ma charakter przejściowy, nie obejmuje bowiem swym zakresem osób, które – choćby (od 1 stycznia 1999 r.) wykonywały pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu nowych wykazów – nie nabędą uprawnień pomostowych ze względów formalnych. Przyczyny takiego stanu rzeczy należy upatrywać w przekonaniu ustawodawcy o potrzebie (co do zasady słusznej) wydłużania aktywności zawodowej i eliminacji wykonywania jednego (szczególnego) zatrudnienia w całym okresie kariery zawodowej, z położeniem nacisku na przekwalifikowywanie się do pracy na innym stanowisku lub do innego zawodu przed wkroczeniem w fazę przedemerytalną8.
Moim zdaniem jednak założenia te nie do końca realistycznie diagnozują istniejącą rzeczywistość społeczno-gospodarczą, w stosunku bowiem do niektórych zawodów zmiana stanowiska pracy lub zatrudnienia może wiązać się ze zbyt dużymi uciążliwościami lub nawet okazać się niemożliwa. Ważnymi czynnikami, które należy tu brać pod uwagę są: niemożność podjęcia innej pracy ze względu na ograniczony rynek pracy, niewielka mobilność zawodowa po wielu latach wykonywania tej samej pracy i związana z tym niechęć do jej zmiany, satysfakcja z pracy i przyzwyczajenie do niej, posiadane kwalifikacje9, osiągnięty status zawodowy (np. prestiż) i majątkowy (wysokość wynagrodzenia). W konsekwencji całkowite pozbawienie prawa do emerytur pomostowych osób niewykonujących zatrudnienia kwalifikowanego przed 1 stycznia 1999 r. może doprowadzić do sytuacji, w której na stanowiskach pracy wymagających odporności na czynniki ryzyka, szczególnej sprawności psychofizycznej czy odpowiedzialności pozostawać będą osoby o zmniejszonej – ze względu na obiektywny proces starzenia się – zdolności do wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zjawisko to ulegnie wzmocnieniu z uwagi na 4-letnią ochronę przed wypowiedzeniem umownego stosunku pracy (art. 39 k.p.)10, choć gwarancja zatrudnienia w okresie przedemerytalnym może zostać zniesiona z uwagi na przeciwwskazania lekarskie do wykonywania zatrudnienia szczególnego11. Innym skutkiem tej sytuacji będzie zapewne dążenie osób pozbawionych uprawnień pomostowych do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy.
Podsumowując rozważania na temat emerytury pomostowej jako przejściowego rozwiązania prawa emerytalnego trzeba uznać, że świadczenie przyznawane ze względu na wykonywanie zatrudnienia szczególnego stanowi uzasadniony element ubezpieczenia emerytalnego12. Emerytura pomostowa spełnia funkcję świadczenia z tytułu obniżonego (niższego) wieku emerytalnego (art. 32 ustawy emerytalnej), a zatem została wprowadzona ze względu na obiektywne okoliczności szybszego niż przeciętnie pogarszania się, wraz ze starzeniem się organizmu człowieka, zdolności do wykonywania dotychczasowego zatrudnienia z uwagi na jego specyfikę, tj. szczególne warunki lub charakter pracy, przy jednoczesnym istotnym zawężeniu zakresu podmiotowego, co wynika z zastosowania rygorystycznych warunków nabycia uprawnień pomostowych zarówno z uwagi na ramy czasowe, w których rozpoczęto wykonywanie kwalifikowanego zatrudnienia, jak i z powodu nowego rozumienia pojęcia pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i ukształtowania wykazów tych prac.
Emerytury pomostowej nie należy traktować jak świadczenia wcześniejszego (przywileju), bowiem jej przyznanie uzależnione jest od wykonywania zatrudnienia ściśle związanego z występowaniem czynników (ryzyka, sprawności lub odpowiedzialności), których wpływ – z punktu widzenia kryteriów z zakresu medycyny pracy – obniża wymagany dla tej kategorii pracowników poziom zdolności do wykonywania dotychczasowej pracy jeszcze przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego. Nie powinna zatem budzić wątpliwości celowość wprowadzenia tego typu rozwiązań prawnych do ustawodawstwa ubezpieczeń społecznych, choć trzeba podkreślić, że w literaturze przedmiotu zgłoszono alternatywną (lepiej uzasadnioną teoretycznie) koncepcję renty z tytułu niezdolności do pracy ze względu na szczególne warunki lub charakter pracy (tzw. szczególna niezdolność do pracy)13.
Niezależnie od powyższych kontrowersji rozpatrzeć należy formułowane w toku procesu legislacyjnego zastrzeżenia prawne co do zbyt hermetycznych warunków nabywania prawa do emerytur pomostowych. Nie chodzi tu jednak o krytykę zakresu przedmiotowego ustawy o emeryturach pomostowych (tj. wykazów prac szczególnych), lecz o kwestię całkowitego wyeliminowania uprawnień pomostowych dla tych ubezpieczonych, którzy nie rozpoczęli zatrudnienia kwalifikowanego przed 1 stycznia 1999 r. oraz o sprawę istnienia uregulowania pozbawiającego prawa do tego świadczenia osób, które do 31 grudnia 2008 r. legitymowały się 15-letnim okresem szczególnego zatrudnienia według przepisów art. 32 i 33 ustawy emerytalnej w związku z wykazami A i B z rozporządzenia w sprawie wieku emerytalnego, ale wiek uprawniający do emerytury pomostowej osiągną dopiero po tej dacie i nie wykonują pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu nowych wykazów. Tej ostatniej kategorii ubezpieczonych przysługuje rekompensata, czyli świadczenie odszkodowawcze z tytułu utraty możliwości nabycia prawa do świadczenia ze względu na szczególne warunki lub charakter pracy (art. 2 pkt 5 ustawy o emeryturach pomostowych). Przyznanie rekompensaty następuje na wniosek ubezpieczonego o emeryturę (tzn. świadczenie, o którym jest mowa w art. 24 ust. 1 ustawy emerytalnej) i stanowi dodatek do kapitału początkowego (art. 23 ustawy o emeryturach pomostowych).
Wskazane wyżej wątpliwości będą zapewne poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego (TK), do którego skierowano wnioski14 w sprawie orzeczenia niezgodności niektórych przepisów ustawy o emeryturach pomostowych z konstytucyjną zasadą równości15. Moim zdaniem jednak w grę wchodzić tu także powinno przeprowadzenie analizy prawnej pod kątem ewentualnego naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Krótko odnosząc się do tej kwestii trzeba nadmienić, że Trybunał niejednokrotnie wypowiadał się na temat stosowania tej zasady konstytucyjnej w prawie ubezpieczeń społecznych16. Wypracowane stanowisko TK w tym zakresie (ochrona tzw. ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych)17 wydaje się przesądzać o braku możliwości stwierdzenia niekonstytucyjności omawianych tu rozwiązań prawnych. Wynika to z faktu, że Trybunał obejmuje ochroną konstytucyjną tylko te oczekiwania prawne, które – wprawdzie nie były realizowane ze względu na niezłożenie stosownego wniosku o świadczenie – lecz w stosunku do których zostały spełnione wszystkie przesłanki powstania prawa na dzień uchylenia danej regulacji prawnej (ochrona praw nabytych in abstracto). Ponadto Trybunał nie bada celowości i trafności aktów prawnych uchwalanych przez parlament, lecz stoi na straży ich zgodności z Konstytucją. W związku z tym trudno oczekiwać, aby TK ustalał zakres prac kwalifikowanych jako zatrudnienie szczególne, a tym samym orzekał o słuszności (lub nie) ograniczeń w dostępie do emerytury pomostowej, również z uwagi na powiązanie nabycia w przyszłości prawa do tego świadczenia z rozpoczęciem wykonywania zatrudnienia szczególnego w określonym przedziale czasowym (przed 1 stycznia 1999 r.). W moim przekonaniu – niezależnie od prezentowanych wcześniej społeczno-gospodarczych kontrowersji w tej dziedzinie – przyjęcie tego ograniczenia nie narusza niewystarczająco jeszcze ukształtowanych oczekiwań prawnych ubezpieczonych, którzy zazwyczaj znajdują się dopiero na początku swojej drogi zawodowej (w początkowej fazie ubezpieczenia).
Nie ma też podstaw do uznania za uzasadnione zastrzeżeń natury konstytucyjnej w aspekcie braku przepisów przejściowych dotyczących sytuacji osób, które najpóźniej, tzn. 31 grudnia 2008 r. spełniły warunek posiadania wymaganego okresu ubezpieczenia (zwykłego i szczególnego według starych wykazów), ale nie kontynuują zatrudnienia kwalifikowanego (według nowych wykazów), a wiek emerytalny (zasadniczo 55 lub 60 lat) osiągną po 1 stycznia 2009 r.18 Wydaje się, że w takich przypadkach – biorąc pod uwagę nieukształtowane jeszcze w pełni oczekiwania prawne – niemożność nabycia uprawnień pomostowych nie powinna zostać oceniona jako naruszenie narastających dopiero praw podmiotowych19, zwłaszcza że nie można temu rozwiązaniu ustawowemu postawić zarzutu niezgodności z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (nie mamy tu do czynienia z zaskakiwaniem ubezpieczonych niekorzystnymi regulacjami prawnymi, gdyż o przejściowym obowiązywaniu przepisów art. 46-47 i 50 ustawy emerytalnej było wiadomo od 1 stycznia 1999 r.) czy też uznać, że ustawodawca nie wywiązał się z obowiązku wyrównywania utraconych praw (funkcję tę spełnia rekompensata).