Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2016-0339_PL.html
Timestamp: 2020-02-21 02:18:08
Legal References Found: art. 42
 art. 68
 art. 36
 art. 37
 art. 38

Art. 37

Document Content:
SPRAWOZDANIE w sprawie instrumentów WPR służących ograniczeniu zmienności cen na rynkach rolnych
Procedura : 2016/2034(INI)
Dokument w ramach procedury : A8-0339/2016
588k 68k
w sprawie instrumentów WPR służących ograniczeniu zmienności cen na rynkach rolnych
Sprawozdawczyni: Angélique Delahaye
– uwzględniając rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, (UE) nr 1306/2013, (UE) nr 1307/2013 i (UE) nr 1308/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady określające wspólną politykę rolną Unii Europejskiej,
– mając na uwadze badanie przeprowadzone w marcu 2016 r. dla Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi zatytułowane „Sytuacja w zakresie narzędzi zarządzania ryzykiem wdrożonych przez państwa członkowskie w latach 2014–2020: ramy krajowe i europejskie”,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz opinię Komisji Budżetowej (A8-0339/2016),
A. mając na uwadze, że rynki rolne zawsze charakteryzowała niestabilność i zmienność cen, a w ostatnich kilku latach w związku z szybko następującymi po sobie wstrząsami w zakresie popytu, podaży i cen stała się ona cechą strukturalną rolnictwa zarówno na szczeblu europejskim, jak i ogólnoświatowym;
B. mając na uwadze, że rolnictwo musi zmierzyć się z poważnym wyzwaniem, jakim jest wzrost ludności na świecie, podczas gdy wciąż jeszcze znaczna część ludzi na świecie jest niedożywiona, a w związku z wahaniami w produkcji i brakiem równowagi między podażą i popytem zmienność cen na rynkach rolnych jeszcze się nasili;
C. mając na uwadze, że zmiana klimatu i szkodniki w rolnictwie niekorzystnie wpływają na wielkość produkcji rolnej, a konsekwencje zmiany klimatu w postaci susz i powodzi przyczyniają się do zmienności cen;
D. mając na uwadze, że warunki makroekonomiczne, w tym czynniki strukturalne, takie jak kursy walutowy, ceny energii i nawozów, stopy oprocentowania, a także spekulacja na rynkach rolnych, mogą w istotny sposób wpływać na zmienność cen;
E. mając na uwadze, że poza Unią Europejską główni gracze na światowych rynkach rolnych wprowadzają polityki mające na celu ograniczenie zmienności oraz że w ramach grupy G-20 ds. rolnictwa dąży się w kontekście zrównoważonego rozwoju do podjęcia tej kwestii poprzez działania mające na celu zwalczanie negatywnych skutków nadmiernej zmienności cen surowców rolnych na bezpieczeństwo żywnościowe;
F. mając na uwadze, że każdy region na świecie dysponuje własnymi modelami produkcji, a także różnymi środkami w odniesieniu do środowiska i dobrostanu zwierząt, które mogą mieć poważny wpływ na koszty produkcji, oraz mając na uwadze, że europejscy rolnicy powinni być w stanie konkurować na światowym rynku;
G. mając na uwadze, że decyzje polityczne, takie jak wprowadzenie embarga handlowego, mogą zwiększyć zmienność cen produktów rolnych;
H. mając na uwadze, że Unia Europejska nie ma prawdziwej siatki bezpieczeństwa, która hamowałaby zmienność cen rynkowych, co jest silnym czynnikiem zniechęcającym do podtrzymywania działalności rolniczej na terytorium UE;
I. mając na uwadze, że otwarcie rynków i decyzje prowadzące do globalizacji gospodarki, zwłaszcza pod wpływem umów WTO lub dwustronnych umów handlowych, w ostatnich dekadach umożliwiły większą płynność rynków, ale także przyczyniły się do nasilenia zjawiska zmienności cen w rolnictwie;
J. mając na uwadze, że rolnicy borykają się z rosnącymi cenami produkcji oraz ze wzrostem zadłużenia gospodarstw, oraz mając na uwadze, że w latach 2005–2010 w UE zlikwidowanych zostało 2,4 mln gospodarstw rolnych, co doprowadziło do utraty wielu miejsc pracy na obszarach wiejskich;
K. mając na uwadze, że rynki rolne, rozumiane jako miejsce konfrontacji podaży z popytem, są z natury niestabilne, że obecność podmiotów finansowych raczej wzmacnia tę niestabilność oraz że niewielka możliwość przystosowania się światowego zapotrzebowania na żywność do podaży produktów rolnych przyczynia się do zwielokrotnienia wpływu prawdziwego lub przypuszczalnego braku równowagi na podmioty rynkowe, co niekiedy ma ogromny wpływ na ceny produktów rolnych;
L. mając na uwadze, że finansjalizacja światowej gospodarki wraz z towarzyszącą jej spekulacją może wywierać wpływ na rynki rolne oraz może przyczynić się do zwiększenia ich niestabilności i do wzrostu zmienności cen w sytuacji, gdy surowce rolne używane są jako zwykłe aktywa finansowe; jak unaoczniły to straszliwe rozruchy wywołane widmem głodu w roku 2008, taka nadmierna finansjalizacja może być niszcząca i naganna etycznie, gdy zagraża bezpieczeństwu żywnościowemu najgorzej odżywionych i najbiedniejszych populacji;
M. mając na uwadze odpowiedzialność Unii Europejskiej w zakresie przyczyniania się do zapewniania bezpieczeństwa żywnościowego w Europie oraz konkurencyjnej pozycji europejskich rolników i ogrodników na rynku światowym;
N. mając na uwadze, że sektor rolny i rolno-spożywczy jest istotny dla gospodarki Unii Europejskiej oraz ma zdolność przyczynienia się do zrównoważonego wzrostu;
O. mając na uwadze, że zmienność cen powoduje wysoki poziom niepewności wśród producentów i konsumentów, ponieważ producenci widzą w niskich cenach zagrożenie dla swoich dochodów i zdolności inwestycyjnej, a zatem dla długoterminowej rentowności swojej działalności, natomiast wysokie ceny artykułów spożywczych ograniczają konsumentom możliwości odżywiania się i nabywania podstawowych dóbr, co prowadzi do sytuacji kryzysowych;
P. mając na uwadze, że zmienność cen jest szkodliwa dla działalności rolniczej i branż rolno-spożywczych, negatywnie oddziałuje na inwestycje, wzrost i zatrudnienie w terenie, ale także może poważniej dotknąć zaopatrzenie konsumentów, bezpieczeństwo żywnościowe i właściwe funkcjonowanie WPR;
Q. mając na uwadze, że zmienność cen negatywnie wpływa na zdolność rolników do inwestowania i tworzenia miejsc pracy, co hamuje modernizację, innowacje, podejmowanie działalności przez młodych rolników oraz wymianę pokoleniową;
R. mając na uwadze, że zrównoważone rolnictwo jako źródło wysokiej jakości żywności można zapewnić jedynie, gdy rolnicy otrzymają stosowne ceny producenta obejmujące wszystkie koszty zrównoważonej produkcji;
S. mając na uwadze, że w kontekście „cyfrowej rewolucji” większa przejrzystość rynków europejskich i dostęp do informacji w odpowiednim czasie – obok innych narzędzi – mogą przyczyniać się do ograniczenia zmienności rynków i cen dzięki lepszemu i bardziej obiektywnemu dostępowi podmiotów gospodarczych do kształtowania rynków rolnych, przyczyniając się do skuteczniejszej ochrony dochodów rolników i przeciwdziałając spekulacji na rynkach rolnych;
T. mając na uwadze, że WPR w jej kształcie po reformie z 2013 r. obejmuje instrumenty zarządzania ryzykiem w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich, oraz, że obecnie na te instrumenty przeznacza się jedynie 2% budżetu w drugim filarze i 0,4% budżetu WPR ;
Obecna sytuacja i cele
1. uważa, że narażenie rolników na zmienność cen będzie postępować z różnych przyczyn, jak niestabilność i niedoskonałość rynków rolnych, globalizacja i złożony charakter rynków rolnych, większa zmienność podaży spowodowana niestabilnością klimatu, wzrostu zagrożeń dla zdrowia oraz krucha równowaga w zakresie zaopatrzenia w żywność;
2. uważa, że niezbędne jest przyjęcie bardziej wyrazistej i spójnej strategii politycznej, wraz z ukierunkowanymi instrumentami na poziomie unijnym i krajowym, w celu zagwarantowania wielofunkcyjnej, zrównoważonej produkcji rolnej w całej Unii, a także sprawiedliwych i opłacalnych cen, dzięki ograniczeniu negatywnych skutków odczuwanych przez podmioty, które są najbardziej narażone w szczególności na zmienność cen;
3. stwierdza, że poszczególne sektory rolnictwa są w różnym stopniu narażone na zmienność cen oraz że kalibrowanie narzędzi polityki publicznej lub strategii łagodzenia podmiotów branżowych musi być dostosowane do każdego sektora i rzeczywistych obecnych i przyszłych zagrożeń, z jakimi muszą się zmierzyć rolnicy;
4. stwierdza, że podczas gdy Unia Europejska zmniejsza swoje strategiczne wsparcie dla rolnictwa, jej główni konkurenci na rynku światowym, zwłaszcza Stany Zjednoczone, Brazylia i Chiny, przeznaczają bardzo znaczne i coraz większe kwoty środków publicznych na rozwój nowych modeli polityki w zakresie ryzyka i na zapewnianie narzędzi ochrony swoich rolników przed skutkami zmienności cen;
5. stwierdza, że Unia Europejska jest jedynym podmiotem rolniczym, który opiera swoją politykę rolną na pomocy oddzielonej od produkcji, a jednocześnie rok po roku likwiduje swoje strategiczne wsparcie dla rolnictwa;
6. zauważa, że Stany Zjednoczone opracowały, w ramach ustawy rolnej (Farm Bill) z 2014 r., konkretne strategie polityczne w dziedzinie ubezpieczeń dostosowane do różnych sektorów rolnictwa;
7. wskazuje na fakt, że chociaż WPR stale ewoluowała w ostatnich dziesięcioleciach, ważne pozostały jej główne cele polegające na gwarantowaniu rolnikom godnego poziomu życia i zapewnianiu konsumentom stabilnych i bezpiecznych dostaw żywności po przystępnych cenach;
8. podkreśla w tym kontekście fakt, że europejska wspólna polityka ma zasadnicze znaczenie dla sektora, który jest odpowiedzialny za zapewnianie bezpieczeństwa żywnościowego i bezpieczeństwa żywności i który odgrywa podstawową rolę w wykorzystaniu zasobów naturalnych oraz w trwałym rozwoju gospodarczym i środowiskowym obszarów wiejskich;
9. podkreśla wagę korzystania z synergii między WPR a innymi dziedzinami polityki UE;
10. zauważa, że najnowsze reformy WPR prawie w całości oddzieliły pomoc bezpośrednią od wielkości produkcji, były kontynuacją procesu ujednolicenia płatności bezpośrednich oraz w większym stopniu uwzględniły aspekty społeczne i związane ze środowiskiem;
11. zauważa z niepokojem obniżanie środków budżetowych WPR na przestrzeni lat, zwłaszcza środków przeznaczonych na działania w ramach wspólnej organizacji rynków, otwierające możliwość renacjonalizacji WPR i zagrażające sprawiedliwym warunkom i równym warunkom działania na jednolitym rynku UE;
12. podkreśla, że średnie roczne dochody rolników w UE w ostatnich 10 latach utrzymywały się na tym samym poziomie, a nawet spadły, podczas gdy koszty produkcji stale rosły, w związku z czym znacznie zmalała liczba gospodarstw i pojawiło się zagrożenie utraty wielu miejsc pracy na obszarach wiejskich;
13. uważa, że Komisja powinna wykorzystać cały margines finansowy, jakim dysponuje w ramach jednolitej wspólnej organizacji rynku;
14. ubolewa z powodu bardzo niskiego wskaźnika wdrażania narzędzi jednolitej wspólnej organizacji rynku służących zmniejszaniu negatywnych skutków zmienności cen oraz zarządzaniu zakłóceniami na rynkach;
15. zwraca uwagę, że większość instrumentów zarządzania ryzykiem, funduszy wspólnego inwestowania, narzędzi stabilizacji dochodów i ubezpieczeń na wypadek utraty dochodów, które udostępnione zostały w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich, stosowanych jest nierówno i posiada ograniczone środki budżetowe;
16. zaleca zatem wzmocnienie środków obecnego drugiego filara, aby zwiększyć konkurencyjność europejskiego rolnictwa oraz ściśle zaangażować organizacje producentów w proces wdrażania;
17. zwraca się do Komisji o przeprowadzenie dogłębnej analizy czynników wpływających zarówno na słabe wykorzystanie instrumentów dostępnych w ramach drugiego filara WPR, jak i na nieoptymalne wdrożenie jednolitej wspólnej organizacji rynku, z myślą o przeprowadzeniu odpowiednio przeglądu odnośnych przepisów;
18. podkreśla znaczenie utrzymania pomocy bezpośrednich oddzielonych od wielkości produkcji w ramach obecnej WPR i jednocześnie systemu płatności jednolitych jako rekompensaty z tytułu usług publicznych oraz istotnego elementu w zapewnianiu rolnikom dochodu i pewnej stabilności finansowej;
19. podkreśla jednak, że obecna WPR, w związku z brakiem narzędzi reagowania lub skutecznego działania, ani w odpowiedni sposób nie uwzględniła zaobserwowanej zwiększonej zmienności rynków rolnych, ani nie umożliwiła rolnikom reagowania na sygnały rynkowe lub opracowania rozwiązań w celu radzenia sobie ze zmianami cen;
20. wzywa Komisję do podjęcia pilnych działań w celu wsparcia sektorów rolnych w regionach najbardziej oddalonych, regionach górskich i regionach w niekorzystnym położeniu, gdzie koszty produkcji, zbiorów i wprowadzania na rynek produktów rolnych poza terenami, na których są produkowane, są dużo wyższe, niż w innych regionach, a także do przewidzenia specyficznych wskaźników dla uruchomienia działań osłonowych dla rynków rolnych w tych regionach;
21. uważa, że niezależność i bezpieczeństwo żywnościowe UE, a także rozwój konkurencyjnego i zrównoważonego sektora transportu w całej Unii, zaspokajającego potrzeby obywateli, musi pozostać jednym ze strategicznych celów przyszłej WPR, a także, iż jednocześnie należy pilnie zagwarantować rolnikom godny poziom życia;
22. uważa, że rentowna produkcja żywności nie jest możliwa bez europejskich rolników, którzy stale narażeni są na zmienność cen i znacznie zależni są od stabilności rynków i cen, a także od odpowiedniego finansowania publicznego i środków chroniących konkurencyjność gospodarstw i gospodarstw rodzinnych;
23. podkreśla w tym kontekście istotna rolę młodych rolników i rolników rozpoczynających działalność w zapewnianiu przyszłości rolnictwa europejskiego;
Organizacja sektorowa i kontraktacja
24. uważa, że producenci surowców są najsłabszym ogniwem łańcucha dostaw żywności, zwłaszcza w związku z coraz większą koncentracją i rozmiarami sektora detalicznego na poziomie europejskim i krajowym, oraz że muszą oni mieć możliwość zrzeszania się w organach takich jak spółdzielnie, organizacje producentów lub własne stowarzyszenia czy organizacje międzybranżowe;
25. wzywa Komisję do ułatwienia kontraktacji poprzez dostosowanie, zgodnie z art. 42 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), unijnego prawa konkurencji do specyficznych potrzeb sektora rolnego za pośrednictwem jednolitych przepisów i ich wdrożenia przez wszystkie państwa członkowskie;
26. podkreśla, że należy wzmocnić pozycję przetargową producentów w łańcuchu żywnościowym dzięki standardowym, przejrzystym i wspólnie negocjowanym umowom, w celu umożliwienia rolnikom przeciwdziałania nieuczciwym praktykom handlowym, zwiększenia ich konkurencyjności, wzmocnienia stabilności ich dochodów, generowania wartości dodanej i inwestowania w innowacje;
27. podkreśla, że umowy te powinny obejmować odpowiedni okres i zawierać ceny, terminy płatności oraz inne warunki dotyczące dostaw produktów rolnych;
28. uważa, że rolnicy w różnych sektora rolnych powinni mieć możliwość zbiorowego negocjowania warunków umów za pośrednictwem organizacji producentów o wielkości odpowiadającej wielkości grup przemysłowych i grup dystrybutorów, z którymi negocjują;
29. zwraca uwagę, że długoterminowe zintegrowane umowy w łańcuchu dostaw, umowy terminowe typu forward, umowy ze stałą marżą oraz możliwość „zakontraktowania” cen odzwierciedlających koszty produkcji na określony czas byłyby dla producentów narzędziem umożliwiającym sterowanie wpływem wahania cen na ich marżę;
30. jest zdania, że powinna istnieć możliwość korzystania z nowych instrumentów w stosunkach umownych oraz że muszą być również dostępne narzędzia negocjowania warunków umów;
31. stwierdza, że organizacje międzybranżowe sprzyjają atmosferze zaufania i dialogu między różnymi podmiotami (producentami, przetwórcami i dystrybutorami) i ułatwiają generowanie wartości dodanej poprzez wspólne działania, które pomagają rolnikom w lepszym zrozumieniu rynków i produkcji, propagują dobre praktyki i przejrzystość rynku, przyczyniają się do przewidywania potencjału produkcyjnego, do lepszego zarządzania podażą, a także mają na celu opracowywania umów standardowych, które są spójne z przepisami unijnymi;
32. zwraca się do Komisji, aby zachęcała organizacje międzybranżowe na szczeblu UE do wspólnej obrony interesów producentów w sektorach najbardziej nastawionych na rynki transgraniczne, takich jak sektor owocowo-warzywny;
33. uznaje starania, jakich dokonały spółdzielnie europejskie w zrzeszaniu producentów i pomaganiu im w umacnianiu ich pozycji w łańcuchu wartości, i uważa, że należy zachęcać je do odgrywania większej roli w sektorach rolnych, co złagodzi skutki nadmiernej zmienności rynków;
Instrumenty zarządzania ryzykiem
34. zaleca dalsze rozwijanie instrumentów zarządzania ryzykiem w zakresie klimatu, zdrowia i gospodarki, w szczególności różnych rodzajów ubezpieczeń produkcji rolnej, narzędzi stabilizacji dochodów, mechanizmów indywidualnego tworzenia rezerw i funduszy wspólnego inwestowania, w ramach ukierunkowanej na rynek WPR, w celu ograniczania skutków zmienności cen i wspierania przyszłościowego zarządzania gospodarstwami;
35. wzywa Komisję do wspierania wymiany dobrych praktyk między państwami członkowskimi i do rozwoju nowych narzędzi, które powinny nie tylko być sprawiedliwe, skuteczne i reaktywne, ale również przystępne i dostępne dla rolników, w celu zapobiegania ryzyku związanemu ze zmiennością cen i zarządzania nim, a tym samym utworzenia podstawy do dyskusji nad przyszłymi reformami WPR;
36. podkreśla, że takie narzędzia towarzyszące systemowi płatności bezpośrednich muszą być wyposażone w wystarczające środki w celu zwiększania odporności rolnictwa, przy jednoczesnym ograniczaniu potrzeby zarządzania kryzysowego ex post;
37. uważa, że zarządzane w obrębie sektorów i ustanawiane z inicjatywy rolników fundusze wspólnego inwestowania mogą zapewnić pewien poziom stabilności dochodów rolników w sytuacji, gdy marże od sprzedaży ich produktów ulegają zmianie;
38. uważa ponadto, że takie fundusze wspólnego inwestowania nie powinny zastępować wsparcia dostarczanego przez Unię oraz że należy je łączyć ze wsparciem krajowym;
39. zwraca się również do Komisji o podjęcie inicjatyw mających na celu zachęcanie do tworzenia takich funduszy, a jednocześnie o dopilnowanie, by jakikolwiek przyszły system zarządzania ryzykiem musiał uwzględniać, a w razie potrzeby uzupełniać, systemy ubezpieczeń przyjęte przez państwa członkowskie na szczeblu krajowym;
40. uważa, że zmiennością cen można również zarządzać na poziomie krajowym i zachęca w związku z tym państwa członkowskie do uwzględniania zmienności rynków w ich zasadach opodatkowania i do umożliwienia rolnikom ustanawiania mechanizmów indywidualnego tworzenia rezerw, które mogłyby być zwolnione z podatków;
41. uważa, że z gospodarczego punktu widzenia rolnicy należą do podmiotów znajdujących się na rynku w najtrudniejszej sytuacji, zwłaszcza ci, którzy poczynili inwestycje w rozwój swoich gospodarstw;
42. uważa ponadto, że aby nie utracić dynamiki inwestycyjnej, należy wprowadzić instrumenty WPR, takie jak skuteczna pomoc w zakresie przepływu środków pieniężnych lub system zapobiegawczego gromadzenia oszczędności;
43. podkreśla, że rolnicy mogą pozwolić sobie na innowacje jedynie, gdy koszty kapitałowe są niskie oraz gdy możliwy jest pewien poziom płynności; podkreśla w tym kontekście, że stabilne dochody są jednym z warunków dostępu rolników do kredytów;
44. zwraca uwagę, że rola i działania sektora bankowego mają poważny wpływ na producentów oraz że wzrost poziomu zadłużenia gospodarstw stanowi dodatkowe obciążenie dla sektora w niestabilnych czasach;
45. podkreśla wagę lepszego informowania rolników o kluczowej roli Europejskiego Banku Inwestycyjnego we wspieraniu gospodarki wiejskiej i jej rozwoju, a także informowania ich o możliwościach korzystania z innowacyjnych instrumentów finansowych;
46. uważa, że rolnikom i organizacjom rolniczym należy udostępniać lepsze informacje o modernizacji, zrównoważonym charakterze i konkurencyjności gospodarstw, a jednocześnie należy zapewnić im szkolenia w dziedzinie zarządzania ryzykiem, danych rynkowych, marż i zmienności;
47. wzywa Komisję do przyjęcia, w ścisłej współpracy z organami krajowymi i ugrupowaniami rolników, planu mającego na celu podniesienie wiedzy na temat narzędzi zarządzania ryzykiem dostępnych w ramach II filaru oraz w ramach wspólnej organizacji rynków;
48. wzywa państwa członkowskie i organy lokalne do podkreślania wyżej wymienionych aspektów w programach szkół rolniczych i szkolenia zawodowego;
49. jest przekonany, że jednym z narzędzi stabilizacji rynków oraz ograniczenia wahań cen jest zapewnienie lepszej równowagi pomiędzy podażą a popytem;
Ośrodki monitorowania rynków i cen produktów rolnych
50. uważa, że rynki rolne muszą być przejrzyste, co można w głównej mierze osiągnąć poprzez bardziej punktualne podawanie do wiadomości publicznej informacji o cenach i kosztach, a także uczynienie ich łatwiej dostępnymi i bardziej przydatnymi dla wszystkich zainteresowanych podmiotów wchodzącym w skład łańcucha dostaw, od produkcji po dystrybucję, ograniczając w ten sposób spekulację cenową i zmienność cen;
51. zauważa jednak, że sama przejrzystość cen nie pomoże poprawić odporności rolników na wahania cen ani rozwiązać wad systemowych organizacji rynku, takich jak brak równowagi pomiędzy podażą a popytem;
52. zachęca do utworzenia mapy Europy przedstawiającej w czasie rzeczywistym informacje o dostępności produktów rolnych;
53. z zadowoleniem przyjmuje rozszerzenie dodatkowych instrumentów nadzoru rynku i objęcie nim innych sektorów;
54. podkreśla, że wiedza na temat tego, jak kształtują się i zmieniają ceny, a także tendencje w zakresie podaży, jest istotnym atutem dla rolników w negocjacjach ze wszystkimi innymi zainteresowanymi stronami;
55. zaleca utworzenie europejskich obserwatoriów cen w całym łańcuchu, począwszy od ceny producenta po ostateczną cenę sprzedaży, w celu przeprowadzania dynamicznej analizy rynków rolnych dla poszczególnych segmentów;
56. zaleca, by podmioty gospodarcze brały udział w dostarczaniu zaktualizowanych i adekwatnych danych przedstawiających ewolucję oraz prognozy krótko- i średnioterminowe, co czynić powinny regularnie co miesiąc lub co dwa miesiące, w zależności od potrzeb danego sektora;
57. wzywa Komisję do zapewnienia obserwatoriom niezbędnych środków, dzięki którym będą one w stanie wydawać zalecenia, a nie tylko monitorować zakłócenia;
Instrumenty zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi
58. jest zdania, że w zglobalizowanej gospodarce tradycyjne narzędzia WPR w dziedzinie zarządzania ryzykiem (interwencja publiczna i prywatne przechowywanie) nie są wystarczająco skuteczne;
59. wzywa w związku z tym Komisję do opracowania narzędzi sektora publicznego i prywatnego, które mogłyby się ze sobą łączyć lub wzajemnie uzupełniać, a także dostosowanego, wiążącego mechanizmu wczesnego ostrzegania w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynków i przeciwdziałania kryzysom rynkowym;
60. uważa, że w celu zwalczania kryzysów Komisja powinna wykorzystywać wszystkie narzędzia, jakimi już dysponuje w ramach jednolitej wspólnej organizacji rynku;
61. wyraża ubolewanie z powodu ograniczonego wykorzystania rezerwy na wypadek kryzysów, wynikającego głównie z zasad budżetowych, zwłaszcza z zasady jednoroczności, a także z udzielonej Komisji Europejskiej swobody podejmowania decyzji o uruchamianiu środków z rezerwy;
62. w związku z tym wzywa do utworzenia rezerwy na wypadek kryzysu poza budżetem UE, która powinna funkcjonować jako źródło finansowania instrumentów zarządzania kryzysowego;
63. postrzega środki antycykliczne jako narzędzia zapobiegania kryzysom i zarządzania w sytuacji kryzysowej, obok narzędzi zarządzania ryzykiem, dzięki którym UE może interweniować na rynkach rolnych w przypadkach kryzysów spowodowanych działaniem siły wyższej, aby zapobiec znacznym cięciom cen;
64. zwraca się do Komisji o przeprowadzenie badania nad opracowaniem mechanizmu zapobiegania kryzysom wywołanym zmiennością cen i ich zwalczania przy wykorzystaniu płatności antycyklicznych, a także o zapewnienie większej elastyczności budżetów rocznych, przy jednoczesnym przestrzeganiu wieloletniej puli środków finansowych, aby uwzględnić płatności antycykliczne;
Europejscy rolnicy są w coraz większym stopniu narażeni na zagrożenia
Działalność rolna zależy od procesów biologicznych. Jest więc w dużym stopniu uzależniona od warunków klimatycznych oraz chorób roślin i zwierząt(1). Te czynniki naturalne pozostają poza kontrolą rolników. Zmiana rentowności w przypadku gospodarstw rolnych jest więc trudniejsza do przewidzenia niż w przypadku przedsiębiorstw w pozostałych sektorach gospodarki. Niepewność dochodów jest przede wszystkim szkodliwa dla inwestycji i innowacji i może podważyć rentowność gospodarstw. Ponadto wahania w produkcji rolnej powodują, że rynki rolne mają naturalną tendencję do zmienności. Powszechnie wiadomo, że nadmierna zmienność nie jest korzystna ani dla producentów (zniekształca sygnały z rynku i powoduje niepewność dochodów), ani dla konsumentów (ogranicza wybór żywności).
Zmienność jest zjawiskiem złożonym, które ma wiele źródeł, czasem nieoczywistych. Od czasu nagłego wzrostu cen rolnych obserwowanego między 2007 a 2008 r. na rynkach światowych i dużej zmienności, która po nim nastąpiła, zjawisko to znalazło się w centrum zainteresowania polityki międzynarodowej(2), w szczególności z powodu jego potencjalnego wpływu na światowe bezpieczeństwo żywnościowe(3). I tak grupa G–20 zatwierdziła w 2011 r. „Action Plan on Food Price Volatility and Agriculture” („Plan działania w zakresie rolnictwa i przeciwdziałania zmienności cen żywności”), który dał początek systemowi informacji o rynkach rolnych (SIMA) mającemu na celu zapewnienie przejrzystości na rynkach produktów rolnych(4).
Możliwe, że w najbliższych latach na rynkach rolnych zapanuje jeszcze większa niepewność oraz pojawią się większe zagrożenia gospodarcze i klimatyczne. Postępująca globalizacja handlu produktami rolnymi wiąże się z ryzykiem sanitarnym (rozprzestrzenianie się chorób) lub ryzykiem wstrząsów zewnętrznych dotyczących podaży lub popytu, związanych ze strategiami polityki zewnętrznej Unii Europejskiej: w dziedzinie handlu, stosunków międzyrządowych i współpracy na rzecz rozwoju.
W efekcie instrumenty zarządzania ryzykiem w rolnictwie ponownie stają się przedmiotem zainteresowania. To rosnące zainteresowanie potwierdza stopniowe rozpowszechnienie tych narzędzi w politykach rolnych, w szczególności w ramach Farm Bill 2014 (polityka rolna USA) i w nowej WPR na lata 2014–2020.
WPR i zmienność
Początkowo WPR charakteryzowała znaczna regulacja rynków. W centrum pierwotnego instrumentu znajdowały się gwarantowane ceny. Dzięki takim cenom rolnicy mieli pewność uzyskania ceny minimalnej za swoje produkty w sytuacji kryzysowej.
Z biegiem czasu we WPR miały miejsce poważne reformy, w ramach kolejnych cykli, które znacznie zmieniły jej funkcjonowanie.
W pierwszym cyklu (obejmującym reformy McSharry’ego z 1992 r. i Agendę 2000) zastąpiono ceny gwarantowane płatnościami bezpośrednimi powiązanymi z produkcją, będącymi głównym mechanizmem WPR.
Drugi cykl objął reformę Fischlera z 2003 r., która rozpoczęła proces oddzielenia płatności bezpośrednich od produkcji (system płatności jednolitych). Reforma zwana oceną funkcjonowania z 2009 r. przedłużyła ten kierunek i wprowadziła kilka zmian w WPR związanych w szczególności z coraz większą zmiennością cen i kosztów w rolnictwie. Wprowadziła na przykład po raz pierwszy szereg środków mających na celu zarządzanie ryzykiem w ramach pierwszego filara (ubezpieczenia i fundusze wspólnego inwestowania obejmujące szkody na zbiorach, zdarzenia klimatyczne i choroby zwierząt – art. 68 rozporządzenia (WE) nr 73/2009).
Trzeci cykl rozpoczęła reforma z 2013 r., która określiła WPR na lata 2014–2020. Obecna WPR zachowała strukturę dwufilarową. W szczególności wprowadzono nową strukturę systemu płatności bezpośrednich (bardziej ukierunkowaną, bardziej sprawiedliwą i bardziej ekologiczną), odnowiono sieć bezpieczeństwa w ramach wspólnej organizacji rynków i poddano przeglądowi politykę rozwoju obszarów wiejskich.
Reformy te stopniowo ukierunkowały WPR na rynki. W tym kontekście pojawiły się pierwsze refleksje nad potencjalną rolą instrumentów zarządzania ryzykiem w walce ze zmiennością i stabilizacji dochodów.
Instrumenty zarządzania ryzykiem w obecnej WPR
Zreformowana w 2013 r. WPR proponuje nowy zestaw środków zarządzania ryzykiem w ramach drugiego filara (rozwój obszarów wiejskich)(5). Państwa członkowskie dysponują szeregiem środków ukierunkowanych na ryzyko w produkcji, ryzyko rynkowe lub stabilizację dochodów za pośrednictwem różnych instrumentów (ubezpieczenia i fundusze wspólnego inwestowania – art. 36 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013). Państwa członkowskie decydują o ich włączeniu lub nie do swoich programów rozwoju obszarów wiejskich (krajowych lub regionalnych). Artykuły 37–39 dotyczą ubezpieczenia upraw, zwierząt i roślin, funduszy wspólnego inwestowania i nowego narzędzia stabilizacji dochodów (w postaci wkładu finansowego na rzecz funduszy wspólnego inwestowania).
Wsparcie w ramach art. 37 (ubezpieczenia) i art. 38 (fundusze wspólnego inwestowania) jest przyznawane tylko w celu pokrycia strat spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi lub wystąpieniem choroby zwierząt lub roślin, lub inwazją szkodników, lub incydentem środowiskowym, lub środkiem przyjętym zgodnie z dyrektywą 2000/29/WE w sprawie środków ochronnych przed wprowadzaniem organizmów szkodliwych. Narzędzie stabilizacji dochodów (art. 39) stanowi pierwszy krok WPR w dziedzinie ubezpieczenia dochodu, poczyniony na wzór podejścia przyjętego w amerykańskiej polityce rolnej. Wsparcie przyznaje się jedynie w przypadku, gdy spadek dochodu przekracza 30 % średniego rocznego dochodu indywidualnego rolnika z poprzednich trzech lat lub średniej z trzech lat obliczonej na podstawie pięciu wcześniejszych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej.
Należy zauważyć, że środki publiczne nie mogą zasilać kapitału początkowego funduszy wspólnego inwestowania. Ponadto reasekuracja ubezpieczeń lub funduszy wspólnego inwestowania nie kwalifikuje się do środków na rozwój obszarów wiejskich.
Wprowadzanie środków zarządzania ryzykiem przez państwa członkowskie
Mając na uwadze, że nowe środki zarządzania ryzykiem znajdują się w drugim filarze, pozostają one dobrowolne dla państw członkowskich. Pierwsze środki zarządzania ryzykiem wprowadzone w czasie oceny funkcjonowania odniosły ograniczony sukces i niewiele państw członkowskich skorzystało z tych nowych instrumentów w okresie 2007–2013.
Jeżeli chodzi o instrumenty obecnej WPR, ostatnie dostępne dane pokazują, że zostały one wykorzystane przez 12 państw członkowskich (dziewięć na poziomie krajowym, trzy na poziomie regionalnym). Łącznie na ten cel z wydatków publicznych przeznaczono 2,7 mld EUR (z czego 1,7 mld EUR pochodzi ze środków na rozwój obszarów wiejskich).
Mimo że wydatki te wzrosły w stosunku do środków przeznaczonych na instrument dawnej WPR, stanowią one nadal tylko 0,4 % wydatków WPR (i mniej niż 2 % wydatków z drugiego filara).
Sprawozdawczyni uważa, że instrumenty zarządzania ryzykiem z drugiego filara obecnej WPR są w dużej mierze nieprzystosowane do ograniczania wpływu zmienności cen na dochody rolników.
Sprawozdawczyni uważa, że zmienność cen produktów rolnych jest jednym z podstawowych czynników dramatycznej sytuacji, w jakiej znajduje się obecnie wielu rolników europejskich. Sprawozdawczyni uważa, że do Unii Europejskiej należy znalezienie rozwiązań tego problemu, w szczególności z wykorzystaniem WPR.
Sprawozdawczyni zamierza opracować dokument zrozumiały dla wszystkich rolników, który może sprowokować refleksję nad przyszłą reformą WPR. W tym kontekście sprawozdawczyni postanowiła przyjąć pragmatyczny punkt widzenia i zaproponować tekst krótki, jasny i rzeczowy, zawierający trzy główne idee:
• wzmocnienie organizacji sektorowej i kontraktacji,
• lepsza ochrona dochodu rolników poprzez wprowadzenie instrumentów zarządzania ryzykiem dostosowanych do zmienności cen,
• zwiększenie przejrzystości rynków przez utworzenie obserwatoriów cen.
Sprawozdawczyni jest przekonana, że aby skierować wyraźne przesłanie – nie tylko dla Komisji i Rady, ale przede wszystkim dla obywateli w ogóle i dla rolników w szczególności – należy przyjąć podejście pragmatyczne i ograniczyć się do jednej kwestii: narzędzi umożliwiających walkę ze zmiennością cen.
Zamiarem sprawozdawczyni jest bowiem uniknięcie na tyle, na ile to możliwe rozdrobnienia kwestii zmienności na wiele innych zagadnień związanych z rynkami rolnymi. Z myślą o zapewnieniu skuteczności i jasności ostatecznego przesłania Parlamentu Europejskiego sprawozdawczyni postanowiła w jak największym stopniu ograniczyć temat sprawozdania.
Sprawozdawczyni nie proponuje więc narzędzi zarządzania kryzysowego. Jest to inna kwestia, która może zostać poruszona w ramach innej pracy parlamentarnej. Zgodnie z tym rozumowaniem sprawozdawczyni postanowiła nie poruszać kwestii płatności antycyklicznych traktowanych jako narzędzia zarządzania kryzysowego.
Ponadto sprawozdawczyni uważa, że kształtowanie i ustalenie poziomu cen stanowią inny temat i dlatego nie porusza kwestii spadkowej tendencji cen na rynkach rolnych.
„Climate Change Fifth Assessment Report” („Piąty raport oceny zmiany klimatu”), IPCC 2014.
„How to tackle price and income volatility for farmers? An overview of international agricultural policies and instruments” („Jak zaradzić zmienności cen i dochodów rolników? Przegląd międzynarodowych strategii politycznych i instrumentów w dziedzinie rolnictwa”), Farm Europe, 2016 r.
„The 2024 prospects for EU agricultural markets: drivers and uncertainties” („Unijne rynki rolnicze w perspektywie do 2024 r.: czynniki zmian i niepewności”), Haniotis, 2014 r.
Deklaracja ministrów, grupa G–20, 2011 r.
Art. 37, 38, 39, 40 i 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005.
OPINIA Komisji Budżetowej (7.9.2016)
Komisja Budżetowa zwraca się do Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako komisji przedmiotowo właściwej, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:
A. mając na uwadze, że występujące ostatnio fale skrajnej zmienności cen na światowych rynkach produktów rolnych zapowiadają rosnące i coraz częstsze zagrożenia dla bezpieczeństwa żywnościowego na świecie i większe narażenie rynków, zagrażają inwestycjom i modernizacji, a także zniechęcają do podejmowania działalności i wymiany pokoleń w sektorze rolnym;
B. mając na uwadze, że wysokie poziomy zmienności cen oraz dochodów rolników są związane z rynkowymi podstawami popytu i podaży, których skutki są odczuwalne od lat 90. ze względu na zbliżenie rolnictwa do rynków, zarówno w wyniku deregulacji wspólnych organizacji rynku w ramach WPR, jak i większej woli otwarcia na rynki międzynarodowe, jakie przyniosła ze sobą polityka handlowa Unii; mając jednak na uwadze, że ta niestabilność cen i dochodów może się zwiększyć ze względu na inne czynniki makroekonomiczne, szeroko pojęte otoczenie polityczne i legislacyjne, aspekty geopolityczne i embarga oraz spekulacje na rynku produktów rolnych, które – gdy są sprzedawane jako aktywa finansowe – są narażone na wstrząsy na powiązanych rynkach towarowych (takich jak rynek energii czy rynek metali);
C. mając na uwadze, że zmienność cen zwiększa brak przewidywalności co do dochodów rolników i budzi niepokój europejskich rolników, którzy nadal ponoszą wysokie koszty;
D. mając na uwadze, że coraz trudniejsza sytuacja jest spowodowana coraz częstszym występowaniem ekstremalnych zjawisk pogodowych oraz wpływem zmiany klimatu na poziomy produkcji rolnej, a także czynnikami strukturalnymi, takimi jak ceny energii i nawozów, kursy walutowe i stopy procentowe; mając na uwadze, że należy zachęcać rolników do lepszej kontroli nad stosowaniem w swoich gospodarstwach środków produkcji rolnej, których zakup jest kosztowny i które mogą mieć reperkusje dla środowiska;
E. mając na uwadze, że producenci mleka ponieśli ogromne straty w wyniku rosyjskiego embarga oraz katastrofalnej suszy w 2015 r.;
F. mając na uwadze, że duża część gospodarstw jest obciążona wysokimi karami z tytułu przekroczenia kwot mlecznych za rok 2014/2015;
G. mając na uwadze, że producenci wieprzowiny odczuwają od wielu miesięcy konsekwencje niskiego poziomu cen skupu, będącego skutkiem rosyjskiego embarga, ale przede wszystkim afrykańskiego pomoru świń;
1. podkreśla, że UE jest zarówno największym importerem, jak i eksporterem produktów rolno-spożywczych, jednak możliwości wykorzystania programów rozwoju obszarów wiejskich WPR w celu tworzenia systemów ubezpieczeń, w tym ubezpieczeń wzajemnych i systemów stabilizacji dochodów dla rolników, nie cieszyły się dużym powodzeniem;
2. zauważa, że płatności bezpośrednie nadal dają rolnikom pewną stabilność finansową, zwłaszcza w przedłużających się okresach niskich cen; uważa, że płatności bezpośrednie okazały się korzystniejsze ekonomicznie niż poprzednia praktyka polegająca na bezpośredniej interwencji na rynku; podkreśla również, że płatności bezpośrednie po 2020 roku powinny pozostać instrumentem WPR w celu wsparcia i stabilizacji dochodów rolniczych, rekompensowania kosztów związanych ze spełnianiem wysokich standardów unijnych (w odniesieniu do metod produkcji, w szczególności wymogów środowiskowych), a także zachowania produkcji rolnej w regionach o najtrudniejszych warunkach gospodarowania; podkreśla tym samym, że płatności bezpośrednie powinny służyć zapewnianiu stabilności ekonomicznej rolnictwa, a także bezpieczeństwa żywnościowego i środowiskowego; w tym kontekście zwraca uwagę, że wyrównanie stawek płatności bezpośrednich jest niezbędne dla zapewnienia równych warunków konkurencji na jednolitym rynku UE, jak i dla zrównoważonego wykorzystania;
3. apeluje o zapewnienie większej synergii między WPR a innymi dziedzinami polityki UE, w szczególności w zakresie energii, dostaw wody, wykorzystania gruntów, różnorodności biologicznej i ekosystemów oraz rozwoju obszarów oddalonych i obszarów górskich;
4. apeluje o większą przejrzystość rynków rolnych, tak by informacje dotyczące cen były dostępne dla wszystkich podmiotów, w tym dla konsumentów; w związku z powyższym wzywa Komisję do przeprowadzenia oceny wykonalności wprowadzenia przejrzystego systemu monitorowania ewolucji cen produktów rolnych od produkcji po dystrybucję;
5. apeluje do Komisji o ściślejszą współpracę z organami krajowymi i ugrupowaniami rolników w celu stworzenia systemu ochrony dochodów rolników poprzez szerzenie wiedzy, zrozumienia i wykorzystania narzędzi „zarządzania ryzykiem”, takich jak ubezpieczenia i fundusze wzajemne, stosowane jako uzupełnienie narzędzi zarządzania kryzysowego i zapobiegania kryzysom, w drodze zmian w działaniach podejmowanych dotychczas w ramach reformy WPR w latach 2014–2020; uważa, że, aby nie zniweczyć dotychczasowych osiągnięć, jakikolwiek przyszły system zarządzania ryzykiem musi uwzględniać, a w razie potrzeby uzupełniać, systemy ubezpieczeń przyjęte przez państwa członkowskie na szczeblu krajowym;
6. uważa, że zwalczanie nadmiernej zmienności cen wymaga nowych rozwiązań służących poprawie funkcjonowania rynków oraz opartych na wykorzystaniu zestawu narzędzi sektora publicznego i prywatnego, które mogłyby się ze sobą łączyć lub wzajemnie uzupełniać; stwierdza, że – jak pokazują trwające obecnie bardzo głębokie kryzysy rolne, kluczowej jest tworzenie w przyszłej WPR nowych mechanizmów zapobiegania kryzysom i dostosowywania rynków, które to mechanizmy byłyby dostosowane do konkretnych warunków produkcji, elastyczne, skuteczne i łatwe do wdrożenia, a w razie potrzeby można by je uruchomić w celu zaradzenia poważnym zakłóceniom na rynkach;
7. wzywa do rozważenia użycia środków z budżetu ogólnego (lub tzw. rezerwy kryzysowej) jako źródła finansowania tych i innych działań Komisji mających na celu poprawę sytuacji na rynkach rolnych;
8. wzywa do utworzenia mapy Europy przedstawiającej w czasie rzeczywistym dostępność produktów rolnych na rynku, od produkcji po dystrybucję;
9. uważa, że należy utworzyć obowiązkowy system zapobiegawczego gromadzenia oszczędności dla rolników, który zastąpiłby obecną europejską rezerwę kryzysową i obejmowałaby wszystkie rodzaje ryzyka, w części dzięki płatnościom bezpośrednim, tak by w dobrych latach odkładano część zaoszczędzonych środków, które można następnie wykorzystać w trudnych okresach;
10. podkreśla, że wyrównanie stawek płatności bezpośrednich między państwami członkowskimi jest niezbędne do zapewnienia równych warunków konkurencji na jednolitym rynku UE, jak i dla zrównoważonego wykorzystania zasobów rolnictwa w skali UE;
11. uważa, że humanitarna pomoc żywnościowa może być przydatnym dla producentów środkiem odgrywającym rolę siatki bezpieczeństwa;
12. apeluje do Komisji i państw członkowskich o monitorowanie znacznej zmienności cen produktów rolnych poprzez utworzenie obserwatoriów cen produktów rolnych w Europie dla poszczególnych sektorów, a także poprzez udoskonalenie funkcjonowania europejskiego systemu monitorowania cen żywności i zwalczanie spekulowania cenami produktów rolnych; uważa, że informowanie w odpowiednim czasie o sytuacji na rynku może zwiększyć zdolność rolników do reagowania na zmienność cen i do odpowiedniego planowania;
13. apeluje o umocnienie instrumentów interwencji wspierających dochody rolników, a także o ich szybsze wdrożenie na terenach dotkniętych poważnymi katastrofami naturalnymi;
14. uważa, że środki z programu rozwoju obszarów wiejskich należy przeznaczyć na zapewnienie rolnikom niezbędnego szkolenia i kształcenia umożliwiającego właściwe korzystanie z narzędzi zarządzania ryzykiem; uważa, że umożliwiłoby to rolnikom lepsze przewidywanie zmienności cen i zarządzanie nią;
15. wzywa do wprowadzenia konkretnych narzędzi zmniejszających negatywne skutki społeczne zmienności cen dla rolników europejskich;
16. wzywa Komisję, aby przeanalizowała i oceniła funkcje zabezpieczania przed ryzykiem pełnione przez europejskie rynki instrumentów pochodnych opartych na produktach rolnych oraz związaną z nimi infrastrukturę na rynkach fizycznych produktów rolnych.