Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-gsk-987-10-postanowienie-naczelnego-sadu-521195177
Timestamp: 2020-08-09 17:43:00
Legal References Found: art. 22
 art. 18
 art. 22
 art. 18
 art. 22
 art. 22
 art. 140
 art. 22
 art. 58
 art. 50
 art. 52
 art. 22
 art. 22

Art. 22
 Art. 22
 art. 140

art. 52

art. 50

art. 58
 art. 50
 art. 22
 art. 183
 art. 174
 art. 183
 art. 183
 art. 174
 art. 52
 art. 50
 art. 58
 art. 50
 art. 52
 art. 3
 art. 5
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 18
 art. 22
 art. 22
 art. 140
 art. 22
 art. 22
 art. 18
 art. 140
 art. 184
 art. 160

Document Content:
II GSK 987/10 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego
II GSK 987/10 - Postanowienie Naczelnego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 1101481
II GSK 987/10
Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Socha.
Sędziowie: NSA Marzenna Zielińska (spr.), del., WSA Jacek Czaja.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. S. Spółki z o.o. w D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 102/10 w sprawie ze skargi M. K. S. Spółki z o.o. w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia pozytywnego wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Postanowieniem z dnia 12 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 102/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. w odrzucił skargę M. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) października 2009 r., nr (...), w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.
Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. Starosta D. zwrócił się do Burmistrza Miasta D. o uzgodnienie do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii P. - P. dla przedsiębiorcy G. F. "M." Usługi Transportowe.
Burmistrz Miasta D. stosownymi postanowieniami dwukrotnie negatywnie opiniował ww. wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. dwukrotnie uchylało te postanowienia, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 r. Burmistrz Miasta D. ponownie negatywnie zaopiniował wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii P. - D. PKP - P. dla przedsiębiorcy "M." Usługi Transportowe G. F., wskazując, że potrzeby przewozowe mieszkańców Gminy i Miasta D. są wystarczająco zabezpieczone funkcjonującymi usługami przewozowymi wykonywanymi przez M. Sp. z o.o. w D. oraz P. S.A. w D. Organ wskazał również, iż przedsiębiorca G. F. "M." Usługi Transportowe nie posiada zezwoleń od właściciela urządzeń przystankowych tj. M. Sp. z o.o. w D. na korzystanie (zatrzymywanie się i zabieranie pasażerów) z przystanków na terenie miasta D.
W zażaleniu na to postanowienie firma "M." wskazała, iż Burmistrz Miasta D. winien wyłączyć się od rozpatrywania sprawy, albowiem posiada interes faktyczny w sprawie. Gmina Miasto D. na czele której stoi Burmistrz Miasta D. posiada 100% udziałów w M. Sp. z o.o. w D., który jest konkurencyjnym dla niego przewoźnikiem.
Postanowieniem z dnia (...) października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta D. z dnia (...) sierpnia 2009 r. i pozytywnie uzgodniło wydanie przedmiotowego zezwolenia. Wskazując na formę rozstrzygnięcia przyjętą przez organ I instancji Kolegium podkreśliło, iż organ winien był dokonać "uzgodnienia" nie zaś "zaopiniowania" wniosku. Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) dotyczące fakultatywnej odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, mogą być podstawą negatywnego uzgodnienia organu współdziałającego, pod warunkiem że zostaną wykazane, poparte dowodami. W ocenie SKO, w organ I instancji nie wykazał, że projektowana linia stanowi "zagrożenie" dla linii innych przewoźników, tj. M. Sp. z o.o. w D. i P. S.A. w D., a już istniejących, a twierdzenie, iż potrzeby przewozowe mieszkańców Gminy i Miasta D. są wystarczająco zabezpieczone nie zostało poparte jakąkolwiek analizą.
Skargę na to postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., M. Sp. z o.o. w D. i wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca spółka wywiodła swój interes prawny do złożenia skargi z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i art. 140 Kodeksu cywilnego, podnosząc, że jest właścicielem przystanków na terenie Miasta D. Wnioskowana przez G. F. linia komunikacyjna przewiduje zatrzymywanie się autobusów jego przedsiębiorstwa na kilkunastu przystankach, zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Brak takiego uzgodnienia skutkuje niewydaniem zezwolenia. Tymczasem firma M. bezprawnie korzysta z urządzeń przystankowych należących do strony skarżącej, co potwierdzają liczne wyroki dotyczące zapłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z przystanków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło, iż zaskarżone postanowienie nie stanowi rozstrzygnięcia w kwestii wydania przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie przewozów, jest jedynie jednym z elementów prowadzonego przez Starostę Powiatu D. postępowania w tym zakresie i nie przesądza o udzieleniu przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) z uwagi na brak legitymacji M. Sp. z o.o. do złożenia skargi.
Sąd I instancji przywołał treść art. 50 p.p.s.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. i stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. W ocenie Sądu, M. Sp. z o.o. w D. nie miała legitymacji formalnej do wniesienia skargi. Podkreślono, że Spółka w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, w tym nie zostało jej doręczone ani zaskarżone postanowienie, ani też poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł również, że na podstawie przepisów art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie sposób wywieść interes prawny M. Sp. z o.o. w prowadzonym z wniosku firmy "M." postępowaniu. Stroną postępowania prowadzonego w oparciu o te przepisy jest podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia, bo tylko on wywodzi z nich interes prawny. Interes prawny nie wynika z tych przepisów np. dla innych przewoźników, którzy na terenie objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia prowadzą konkurencyjną działalność w zakresie transportu osób, choć niewątpliwie mają oni interes faktyczny.
Art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym dotyczy przesłanek, których zaistnienie skutkować może odmową udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów. Zdaniem Sądu, uprawnienia i obowiązki z tego przepisu mogą wynikać tylko dla wnioskodawcy postępowania. Art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy wskazuje natomiast, że do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Brak takiego uzgodnienia może wiec ewentualnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu, nie uprawnia zaś podmiotu będącego właścicielem czy zarządcą obiektów dworcowych i przystanków do udziału w takim postępowaniu.
Sąd I instancji stwierdził również, że materialnoprawnej podstawy interesu skarżącej spółki nie da się wywieść z przepisu art. 140 i innych Kodeksu cywilnego, regulujących kwestie prawa własności, ponieważ na podstawie tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie dokonuje się konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego.
W skardze kasacyjnej M. Sp. z o.o. w D. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
art. 52 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, ze skarżąca nie miała formalnej legitymacji do wniesienia skargi;
art. 50 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, ze skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi;
art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła argumentu Sądu I instancji o braku udziału Spółki na etapie wydawania postanowienia przez organy administracyjne I i II instancji. Podkreślono, że skarżąca uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, zgłaszając, iż wydanie kolejnego zezwolenia wnioskodawcy będzie kolejną ingerencją w sferę uprawnień skarżącej wynikających z prawa własności.
Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 50 p.p.s.a. Spółka podniosła, że w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca zabezpieczył interesy prawne właścicieli dworców i przystanków poprzez nałożenie obowiązku na wnioskodawcę złożenia potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tych urządzeń. Z tego też przepisu skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny. Strona podkreśliła, że przewoźnik ubiegający się o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie przedłożył uzgodnienia zasad korzystania z przystanków dokonanego ze skarżącą.
Skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej wymienionej w art. 174 p.p.s.a. podstawie, zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 52 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie miała formalnej legitymacji do wniesienia skargi; art. 50 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., odrzucając skargę M. Sp. z o.o. w D. na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) października 2009 r., nie dopuścił się naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zgodnie zaś z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.
Jak więc słusznie zauważył Sąd I instancji, z powyższego wynika, iż formalnymi warunkami skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego są:
złożenie skargi na akt lub czynności (bezczynność) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 i 3 w zw. z art. 5 p.p.s.a.
wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich;
wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 przysługuje legitymacja do jej wniesienia.
A zatem, nie ulega wątpliwości, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu.
Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy jasno wynika, że M. Sp. z o.o. w D. w ogóle nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia wydania zezwolenia G. F. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "M. Usługi Transportowe") na wykonywanie przewozów regularnych (mimo że, na skutek wadliwego działania organu, uczestniczyła w rozprawie administracyjnej - do czego w sposób właściwy odniosło się SKO), w tym nie zostało jej doręczone ani zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) października 2009 r., ani też poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że spółka M. w D. nie miała legitymacji formalnej do wniesienia skargi.
Ponadto analiza treści art. 50 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Jak bowiem słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa głównie administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiego związku pomiędzy zaskarżonym aktem (tj. postanowieniem SKO) a sytuacją prawną spółki M. w D., nie było. Postanowienie SKO - uchylające postanowienie Burmistrza Miasta D. i "uzgadniające" pozytywnie wydanie G. F. przez starostę zezwolenia - niewątpliwie nie dotyczyło żadnych indywidualnych praw ani obowiązków skarżącej spółki M.
Zaskarżone postanowienie, dotyczące zaopiniowania (tj. "uzgodnienia", jak to określa ustawa) wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 22a ust. 1 pkt 2.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji - z czym zresztą "co do zasady" zgadza się również kasator, że jedyną stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest podmiot ubiegający się o wydanie takiego zezwolenia, bo tylko on wywodzi z nich interes prawny. Jak słusznie zauważył WSA, interes prawny nie wynika z tych przepisów np. dla innych przewoźników, którzy na terenie objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia prowadzą konkurencyjną działalność w zakresie transportu osób, choć niewątpliwie mają oni interes faktyczny.
Jednakże wnosząca skargę kasacyjną spółka uważa, że od "każdej zasady muszą występować wyjątki" i taka wyjątkowa, jej zdaniem, sytuacja występuje, gdy "wnioskowana linia będzie naruszała prawo własności innych podmiotów, w szczególności właścicieli dworców i przystanków, przy użyciu których wnioskodawca będzie wykonywał dany przewóz", w związku z czym swój interes prawny do występowania w tej sprawie wywodzi z treści art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.
Wskazany art. 22 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Powołując się na art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym skarżąca spółka pomija jednak to, że w tej sprawie organem właściwym do wydania zezwolenia nie był Burmistrz Miasta D. lecz starosta, natomiast Burmistrz (którego postanowienie zostało uchylone skarżonym postanowieniem SKO) występował jako organ opiniujący ("uzgadniający" - art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy). W związku z tym należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że brak takiego uzgodnienia (tj. uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi) mógł wiec ewentualnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu, czyli w tym przypadku starosty, nie uprawnia zaś podmiotu będącego właścicielem czy zarządcą obiektów dworcowych i przystanków do udziału w takim postępowaniu.
Należy także zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji co do tego, że materialnoprawnej podstawy interesu skarżącej spółki nie da się też wywieść z przepisu art. 140 i innych Kodeksu cywilnego, regulujących kwestie prawa własności, przede wszystkim dlatego, że na podstawie tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie dokonuje się konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego. Ponadto należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie SKO w żadnym razie nie rzutowało na kwestię własności przedmiotowych wiat i przystanków, nie pozbawiało skarżącej spółki M. tej własności, ani jej nie ograniczało, jak również w żaden sposób nie obligowało jej nawet do dokonania "uzgodnienia" z G. F. "zasad korzystania" z tych obiektów.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 160 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.