Source: http://supernat.pl/artykuly/proceduralne_aspekty_podejmowania_decyzji_w_komisji_europejskiej.html
Timestamp: 2020-01-23 05:58:47
Legal References Found: art. 25
 art. 218
 art. 131
 art. 28
 art. 218
 art. 211
 art. 217
 art. 6
 art. 12
 art. 13
 art. 213
 art. 213
 art. 217
 art. 3
 art. 4
 art. 4
 art. 21
 art. 21
 art. 5
 art. 10
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 219
 art. 7
 art. 9
 art.10
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 art. 214
 art. 201
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 14
 art. 14

Document Content:
dr hab. Jerzy Supernat - Proceduralne aspekty podejmowania decyzji w Komisji Europejskiej
Proceduralne aspekty podejmowania decyzji
w Komisji Europejskiej *
Przedmiotem opracowania są wewnętrzne procedury decyzyjne Komisji Europejskiej przyjęte przez nią 29 listopada 2000 r. w Regulaminie Komisji (Rules of Procedures of the Commission[1]) oraz uszczegółowione 12 stycznia 2001 r. w Regulaminie wykonawczym do Regulaminu Komisji (Rules to Give Effect to the Rules of Procedures of the Commission[2]), uchwalonym na podstawie art. 25 Regulaminu Komisji w celu zapewnienia skuteczności przyjętych w nim regulacji[3]. Należy podkreślić, że uchwalenie Regulaminu Komisji i jego publikację przewidują traktaty założycielskie, a w szczególności art. 218 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej TWE), art. 131 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz art. art. 28 ust. 1 i 41 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej TUE). I tak na przykład art. 218 ust. 2 zdanie pierwsze TWE stanowi: "Komisja uchwala swój Regulamin wewnętrzny w celu zapewnienia, że zarówno Komisja, jak i jej jednostki organizacyjne (its departments) funkcjonują zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu".
Komisja Europejska, będąc najbardziej spośród organów wspólnotowych upoważniona do wydawania aktów indywidualnych, uznawana jest za główny organ administracyjny Wspólnoty[4]. Kwalifikacja taka nie wyczerpuje jednak złożonego charakteru Komisji. TWE, który stosunkowo najpełniej określa kompetencje Komisji Europejskiej, stanowi w art. 211, że Komisja w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania i rozwoju wspólnego rynku: 1) czuwa nad stosowaniem postanowień Traktatu, jak również środków przyjętych przez organy wspólnotowe (by the institutions) na jego podstawie (Komisji powszechnie przypisuje się funkcję "strażnika Traktatów" . the guardian of the Treaties), 2) formułuje zalecenia (recommendations) i wydaje opinie w sprawach będących przedmiotem Traktatu, o ile Traktat wyraźnie to przewiduje lub Komisja uważa to za niezbędne, 3) posiada własne uprawnienia decyzyjne oraz uczestniczy w formułowaniu aktów Rady i Parlamentu Europejskiego i 4) wykonuje uprawnienia powierzone jej przez Radę w celu wdrożenia przepisów ustanowionych przez Radę. Te i inne jeszcze kompetencje Komisji Europejskiej można sprowadzić do sześciu kategorii: inicjatorskich (jest źródłem wielu inicjatyw), prawotwórczych, wykonawczych, kontrolnych, reprezentowania interesów Unii Europejskiej na zewnątrz oraz udziału w wymiarze sprawiedliwości[5]. Pamiętając nadto, że Komisja Europejska blisko współpracuje z pozostałymi organami wspólnotowymi (w szczególności z Radą i Parlamentem Europejskim) oraz z rządami państw członkowskich, a także konsultuje swoje działania z licznymi organizacjami pozarządowymi i grupami interesu[6], powiedzieć można, że Komisja znajduje się w samym centrum funkcjonowania Unii Europejskiej[7]. Jej roli i znaczenia przyjętych przez nią procedur decyzyjnych nie można zatem przecenić.
Analiza wewnętrznych procedur decyzyjnych Komisji Europejskiej wymaga wcześniejszego podkreślenia trzech kwestii. Po pierwsze, Komisja jest organem kolegialnym, którego członkowie (obecnie Komisja składa się z dwudziestu pięciu komisarzy[8]) powinni być wybrani na podstawie ich ogólnych kwalifikacji i których niezależność jest niekwestionowana[9]. Po drugie, członkowie Komisji powinni kierować się ogólnym interesem Wspólnoty i być w pełni niezależni w wykonywaniu swoich obowiązków. Oznacza to między innymi, że wykonując swoje obowiązki, nie powinni ani zwracać się o instrukcje, ani ich otrzymywać od żadnego rządu lub innej organizacji, a ponadto powinni powstrzymać się od jakiejkolwiek działalności niezgodnej z charakterem ich obowiązków. Notabene obowiązkiem każdego państwa członkowskiego jest poszanowanie tej zasady i niedążenie do wywierania wpływu na członków Komisji w trakcie wykonywania przez nich zadań[10]. Po trzecie, należy zwrócić uwagę na bardzo silną pozycję przewodniczącego Komisji (President of the European Commission). Przede wszystkim, zgodnie z art. 217 ust. 1 TWE, Komisja działa pod jego politycznym przewodnictwem, on także decyduje o jej organizacji wewnętrznej, która ma zapewnić działanie w sposób spójny i efektywny oraz zgodny z zasadą kolegialności (on the basis of collegiality)[11]. Nadto do przewodniczącego należy strukturalizacja zadań Komisji i wyznaczenie członkom Komisji określonych dziedzin (special fields of activity), w obrębie których należy do nich w szczególności przygotowanie pracy Komisji i realizacja jej decyzji. Powierzone im przez przewodniczącego zadania członkowie Komisji wykonują pod jego kierownictwem. Do przewodniczącego należy także mianowanie wiceprzewodniczących (Vice-Presidents) spośród członków Komisji oraz powoływanie spośród nich grup roboczych (working groups) i wyznaczanie ich przewodniczących (chairpersons). Wreszcie członek Komisji musi złożyć rezygnację, jeżeli przewodniczący po uzyskaniu zgody kolegium komisarzy (the College of Commissioners) tego zażąda[12]. Jak widać z powyższego, pozycja przewodniczącego jest tak silna (można jeszcze wskazać na jego podwójną legitymację pochodzącą od rządów państw-członków Unii Europejskiej oraz od Parlamentu Europejskiego, a także na to, że jest członkiem organu Unii . Rady Europejskiej[13]), że nie jest już dłużej właściwe opisywanie go jako primus inter pares[14]. Znaczy on dużo więcej od pozostałych członków Komisji: the President is much more than a first among equals.
Regulamin Komisji Europejskiej (dalej Regulamin) przewiduje cztery podstawowe procedury podejmowania decyzji przez Komisję: 1) na posiedzeniach (at meetings), czyli . inaczej . w trybie procedury ustnej (by oral procedure), 2) w trybie procedury pisemnej (by written procedure), czyli . inaczej . w trybie obiegowym, 3) w trybie umocowania komisarza / komisarzy (by empowerment) oraz 4) w trybie dekoncentracji wewnętrznej (by delegation), czyli przekazania uprawnień do podejmowania decyzji pracownikom aparatu administracyjnego Komisji[15]. Ponieważ Komisja jest organem kolegialnym, za najważniejszą i niejako naturalną czy zwykłą należy uznać procedurę ustną. W Regulaminie znalazła ona eksponowane odrębne miejsce, bo w wyłącznie jej poświęconym dziale I "Posiedzenia Komisji". Pozostałe procedury zostały przedstawione w dziale II Regulaminu "Inne procedury podejmowania decyzji". Przygotowanie podjęcia decyzji w trybie tych "innych procedur" wymaga ścisłej współpracy jednostek organizacyjnych "urzędu" obsługującego Komisję. W szczególności w celu wszczęcie procedury pisemnej oraz zastosowania procedur umocowania, dekoncentracji i subdelegowania (o której niżej) niezbędne jest dokonanie uzgodnień z zainteresowanymi departamentami (the prior agreement of departments associated or concerned shall be required) oraz uzyskanie akceptacji departamentu prawnego (the Legal Service)[16].
Procedurę ustną można sprowadzić do kolegialnego sposobu podejmowania decyzji scharakteryzowanego w następujący sposób: 1) wszyscy członkowie organu kolegialnego pamiętają o jego uzgodnionych wartościach i celach, 2) każdy z członków organu kolegialnego uczestniczy w procesie podejmowania decyzji, 3) wszystkie istotne informacje są dostępne dla każdego z członków organu kolegialnego, 4) pogląd (głos) każdego z członków organu kolegialnego ma taką samą wagę i 5) ostateczny wybór następuje w drodze głosowania[17]. Członkowie Komisji Europejskiej, będącej jednym z organów wspólnotowych, powinni . przypomnijmy . kierować się ogólnym interesem Wspólnoty. To nieostre pojęcie konkretyzują wartości i cele przyświecające Unii Europejskiej. Sformułowane są one między innymi w TUE, którego art. 6 ust. 1 pozwala stwierdzić, że państwa członkowskie Unii stanowią wspólnotę wartości. W projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy[18] za podstawowe wartości Unii uznane zostały wartości poszanowania ludzkiej godności, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego i poszanowania praw człowieka. Wartości te mają być wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności i niedyskryminacji[19]. Wspieranie tych wartości, a także wspieranie pokoju i dobrobytu narodów Unii jest podstawowym celem Unii Europejskiej[20]. Nadto Unia ma zapewnić swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych oraz rynek wewnętrzny z wolną i niezakłóconą konkurencją[21]. Z innych celów warto wyróżnić stały rozwój Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, wysoce konkurencyjna społeczna gospodarka rynkowa zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego[22].
Jeżeli chodzi o pozostałe elementy procedury ustnej, to należy wskazać, że posiedzenia Komisji odbywają się z zasady co najmniej raz w tygodniu (zwyczajowo w środy), a członkowie Komisji mają obowiązek w nich uczestniczyć. Przewodniczący Komisji, który posiedzenia zwołuje, może w określonych okolicznościach zwolnić członków Komisji z tego obowiązku[23]. W przypadku nieobecności członka Komisji w posiedzeniu Komisji może uczestniczyć szef jego gabinetu (Chef de cabinet)[24] i . poproszony przez przewodniczącego . przedstawiać stanowisko nieobecnego (zastępowanego) członka Komisji[25]. Do przewodniczącego Komisji należy także ustalenie porządku dziennego każdego posiedzenia zgodnie z przyjętym przez Komisję rocznym programem pracy (the Commission.s Legislative and Work Programme)[26]. Porządek dzienny i niezbędne dokumenty robocze rozsyłane są członkom Komisji w terminach umożliwiających im zapoznanie się z nimi i przygotowanie do obrad. I tak, ustalony przez przewodniczącego Komisji porządek dzienny powinien być dostarczony członkom Komisji najpóźniej do godz. 17.00 w dniu poprzedzającym posiedzenie (jego projekt powinien być dostarczony przez sekretariat generalny . the Secretariat-General[27] do południa w piątek przed posiedzeniem . w piątek po południu rozpoczyna się weekend), natomiast dokumenty robocze powinny być w ogólnym przypadku dostarczone do południa w czwartek przed posiedzeniem[28]. Komisja może na wniosek przewodniczącego omówić każde zagadnienie, które nie znajduje się w porządku dziennym lub dla omówienia którego niezbędne dokumenty robocze zostały rozesłane z opóźnieniem. Komisja może też podjąć większością głosów decyzję o niepoddawaniu dyskusji punktu znajdującego się w porządku dziennym[29]. Decyzje Komisja podejmuje na podstawie propozycji zgłaszanych przez jednego lub więcej z jej członków. Głosowanie może dotyczyć propozycji w wersji oryginalnej lub zmienionej przez wnioskodawcę / wnioskodawców lub przez przewodniczącego. Decyzja Komisji zostaje przyjęta, jeżeli "za" głosuje większość członków Komisji (czyli obecnie co najmniej trzynastu; notabene również trzynastu potrzeba dzisiaj dla istnienia kworum). Większość ta jest wymagana niezależnie od treści i charakteru decyzji[30]. Posiedzenia Komisji są zamknięte (nie są dostępne dla publiczności), a obrady mają charakter poufny. W posiedzeniach Komisji uczestniczy natomiast sekretarz generalny (the Secretary-General), chyba że Komisja zdecyduje inaczej. Ponadto mogą w nich brać udział zastępcy sekretarza generalnego (the Deputy Secretaries-General), dyrektor generalny departamentu prawnego (the Director-General of the Legal Service), szef gabinetu przewodniczącego Komisji (the President.s Chef de cabinet), rzecznik Komisji (the Spokesman), dyrektor kancelarii (the Director of the Registry), a także . kiedy zgłaszane są propozycje przez jednego lub więcej członków komisji . szefowie ich gabinetów (Chefs de cabinet) i zainteresowani dyrektorzy generalni (the relevant Directors-General)[31]. Przewodniczący może z własnej inicjatywy lub na żądanie członka Komisji ogłosić, że całość lub część posiedzenia Komisji odbywa się w składzie podstawowym, i do niego wówczas należy podjęcie decyzji, które z osób wskazanych powyżej mogą nadal uczestniczyć w posiedzeniu[32].
Następną procedurą podejmowania decyzji przez Komisję Europejską jest procedura pisemna, która . podkreślmy . może być uznana przez Komisję za obowiązującą w odniesieniu do określonej kategorii spraw (the Commission may decide that certain kinds of business should be settled by written procedure)[33]. Zgodnie z art. 12 Regulaminu, Komisja może wyrazić zgodę na propozycję zgłoszoną przez jednego lub więcej z jej członków w trybie procedury pisemnej pod warunkiem braku rozbieżności między bezpośrednio zainteresowanymi dyrekcjami generalnymi oraz zaaprobowania propozycji przez departament prawny. Uzyskanie zgody Komisji wymaga rozesłania tekstu propozycji do wszystkich członków Komisji z zachowaniem okresu, w którym członkowie mogą zgłaszać zastrzeżenia oraz proponować zmiany[34]. Okres ten wynosi w ogólnym przypadku nie mniej niż pięć dni roboczych liczonych od dnia dystrybucji tekstu propozycji, a konkretną datę zakończenia procedury pisemnej ustala sekretarz generalny, który nadto odpowiada za monitorowanie jej przebiegu i odnotowanie zakończenia[35]. W uzasadnionych okolicznościach przewodniczący Komisji może skrócić ten okres na wniosek przedłożony przez sekretariat generalny odpowiednio do żądania członka czy członków Komisji zgłaszających propozycję i przyjąć procedurę pisemną przyspieszoną (expedited written procedure)[36]. Zastosowanie procedury pisemnej przyspieszonej i skrócenie czasu zgłaszania zastrzeżeń i proponowania zmian (odpowiedni okres nie może być jednak krótszy od trzech dni roboczych) uzasadniają jedynie nieprzewidziane i wyjątkowe okoliczności, a więc nie może być ona wykorzystana jako sposób nadrobienia administracyjnych opóźnień. Z kolei sprawy nie cierpiące zwłoki mogą być przedmiotem procedury pisemnej pilnej (urgent written procedure). W tym przypadku z żądaniem występuje Komisja choć wystarcza też wcześniejsza zgoda przewodniczącego i . jeśli to jest możliwe . poddanie sprawy dyskusji w trakcie spotkania szefów gabinetów. Procedura pisemna pilna może trwać krócej niż trzy dni robocze. Istnieją oczywiście sytuacje, które powodują wydłużenie czasu trwania procedur pisemnych[37]. Jedną z nich jest zawieszenie procedury (suspension) przez sekretarza generalnego w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń i proponowania zmian, a także znalezienia przez niego jakiejś usterki (a defect) w formie lub treści zgłoszonej propozycji. W trakcie trwania procedury pisemnej każdy członek Komisji może zażądać poddania propozycji pod dyskusję, przesyłając w tym celu przewodniczącemu uzasadniony wniosek, co jest równoznaczne z zakończeniem procedury pisemnej[38]. Dyskusja ma miejsce albo w czasie najbliższego posiedzenia Komisji, albo . w przypadku procedury pilnej . w trakcie specjalnego posiedzenia Komisji zwołanego niezwłocznie lub w krótkim czasie. Natomiast jeżeli do końca czasu przewidzianego dla procedury pisemnej żaden członek Komisji nie zgłosił zastrzeżeń do propozycji lub nie podtrzymał jakiegoś wcześniejszego zastrzeżenia w odniesieniu do propozycji w wersji poprawionej przez członka Komisji, który ją zgłosił, propozycja zostaje uznana za przyjętą przez Komisję. Przyjęte propozycje zostają odnotowane w notatce dziennej (the day note), którą sporządza sekretarz generalny w ciągu 24 godzin od upływu czasu przewidzianego dla procedury i do której zostaje umieszczone odesłanie w protokole z najbliższego posiedzenia Komisji[39].
Kolejne procedury podejmowanie decyzji przez Komisję Europejską to umocowanie i dekoncentracja wewnętrzna. Obydwie procedury opierają się na wspólnych zasadach zawartych w Regulaminie wykonawczym w punktach 1-9 dotyczących art. art. 13 i 14 Regulaminu Komisji. Zasady te dotyczą przede wszystkim warunków powierzania (przekazywania) uprawnień do podejmowania decyzji oraz warunków korzystania z nich. I tak, żadne uprawnienia nie mogą być z zasady przekazane personalnie wskazanej osobie (save where specifically decided otherwise, no power shall be conferred ad personam). Powierzone in abstracto uprawnienia mogą być podporządkowane pewnym warunkom i/lub regulacjom, a w szczególności mogą być ograniczone do prawa podejmowania decyzji, które nie obejmują kwot przekraczających pułap ustalony przez Komisję lub jej członka dokonującego subdelegowania. Dokumentację powierzonych uprawnień zapewnia sekretariat generalny. Ponieważ umocowanie i dekoncentracja wewnętrzna dotyczą kompetencji Komisji, może ona zawsze sama podjąć decyzję w zakresie powierzonych uprawnień[40], a także udzielić jednostkom wykonującym powierzone uprawnienia dodatkowych instrukcji. Bardzo ważna jest zasada, zgodnie z którą przed podjęciem decyzji (przed skorzystaniem z powierzonych uprawnień) należy określić, czy dana sprawa z powodu jej politycznego charakteru czy z powodu jej znaczenia nie powinna być przedmiotem obrad Komisji w pełnym składzie (Before taking a decision, the delegated body shall determine whether, on grounds of political sensitivity or because of its importance, the matter should be brought before the full Commission). W przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tej mierze należy zasięgnąć opinii przewodniczącego Komisji. Wreszcie, korzystanie z powierzonych uprawnień wymaga w każdym przypadku powołania się na decyzję przekazującą uprawnienia, a warunkiem uznania decyzji za podjętą jest złożenie przez osobę wykonującą powierzone uprawnienia podpisu na odpowiednim formularzu (może to być podpis elektroniczny) i odnotowanie decyzji w rejestrze prowadzonym przez sekretariat generalny. Odesłanie do odpowiedniej notatki dziennej musi znaleźć się w protokole z najbliższego posiedzenia Komisji.
Wszystkie decyzje o umocowaniu jednego lub więcej ze swoich członków Komisja podejmuje w trakcie swoich posiedzeń i pod warunkiem pełnego zachowania zasady odpowiedzialności kolegialnej (provided the principle of collective responsibility is fully respected)[41]. Projekt decyzji o umocowaniu przedkłada Komisji przewodniczący w porozumieniu z zainteresowanym członkiem czy członkami Komisji. Powierzone uprawnienia wykonywane są przez komisarza / komisarzy w imieniu Komisji, zgodnie z jej zaleceniami i pod jej kontrolą[42]. Umocowanie może mieć charakter generalny i dotyczyć instrumentów zarządzania i instrumentów administracyjnych w określonych dziedzinach (.general" empowerment decisions determining the framework within which management and administrative measures may be adopted in specific areas). Umocowanie może mieć także charakter ad hoc (ad hoc powers may be conferred by empowerment) i dotyczyć konkretnych zadań i uprawnień. W grę wchodzą tutaj cztery przypadki: 1) przyjęcie ostatecznego tekstu jakiegokolwiek aktu (a więc także rozporządzenia albo dyrektywy) lub jakiejkolwiek propozycji, która ma być przedstawiona innemu organowi, a których zasadnicze postanowienia zostały wcześniej przyjęte przez Komisję w trakcie dyskusji, 2) podjęcie ostatecznej decyzji (the final decision) w oparciu o przebieg dyskusji w trakcie posiedzenia Komisji (implementing powers), 3) konkretyzacja aktów (finalising instruments), które zostały przedłożone Komisji w celu zatwierdzenia, w oparciu o przebieg dyskusji w trakcie posiedzenia Komisji (finalising powers) i 4) przyjęcie szczegółowego rozwiązania (taking a specific measure). Jeżeli w trybie umocowania uprawnienia zostały powierzone nie ad personam (co jest regułą; patrz powyżej), to uprawnienia wykonywane przez jednego członka Komisji mogą w razie konieczności być wykonywane przez innego członka Komisji. Monitorowanie decyzji podjętych w trybie umocowania należy do sekretarza generalnego, który w szczególności sprawdza, czy wykonanie przekazanych uprawnień odbyło się zgodnie z zasadami i zaleceniami[43].
Uprawnienia przekazane w trybie umocowania mogą być przedmiotem subdelegowania na rzecz dyrektorów generalnych i dyrektorów departamentów[44], chyba że możliwość taka została wyraźnie wykluczona w decyzji o umocowaniu (Powers conferred by empowerment may be subdelegated to the Directors-General and Heads of Service unless this is expressly prohibited in the empowering decision). Decyzja członka Komisji o subdelegowaniu przyznanych mu uprawnień musi określać tak precyzyjnie, jak to jest możliwe, dyrektora generalnego czy dyrektora departamentu, któremu uprawnienia są subdelegowane, oraz sprawy, których dotyczą subdelegowane uprawnienia, a także ich zakres, który w żadnym przypadku nie może wykraczać poza to, co zostało zakreślone w decyzji o umocowaniu. Subdelegowanie uprawnień do przyjęcia aktów generalnych (the adoption of instruments of general application) możliwe jest tylko wtedy, kiedy dotyczą one kwestii szczegółowych lub czysto technicznych. Subdelegowane uprawnienia nie mogą zostać przekazane dalej, a urzędnik, który je wykonuje, działa pod kierownictwem umocowanego członka Komisji odpowiednio do wspólnie przyjętych uzgodnień. Umocowany członek Komisji pozostaje nadal odpowiedzialny przed Komisją za zapewnienie zgodności wykonywania subdelegowanych uprawnień z zaleceniami dołączonymi do decyzji o subdelegowaniu. Akty przyjęte w trybie subdelegowania (a także dekoncentracji wewnętrznej) zostają dołączone do notatki dziennej w sposób, który nie pozwala na ich odłączenie, a ich autentyczność potwierdza oświadczenie (a certifying statement) podpisane przez dyrektora generalnego lub dyrektora departamentu[45].
Wreszcie procedura dekoncentracji wewnętrznej. Komisja może posłużyć się nią, tak jak procedurą umocowania, wyłącznie pod warunkiem pełnego zachowania zasady odpowiedzialności kolegialnej. W trybie dekoncentracji wewnętrznej Komisja może przekazać przyjęcie instrumentów zarządzania i instrumentów administracyjnych dyrektorom generalnym i dyrektorom departamentów, którzy działają wtedy w jej imieniu i zgodnie z przyjętymi przez nią warunkami i wskazówkami. W przypadku instrumentów o charakterze generalnym dekoncentracja wewnętrzna dopuszczalna jest tylko wtedy, kiedy dotyczą one spraw szczegółowych lub czysto technicznych. Decyzje o dokonaniu dekoncentracji wewnętrznej Komisja podejmuje na swoich posiedzeniach na podstawie wniosku przewodniczącego (projektów decyzji o dekoncentracji wewnętrzne . draft decisions to delegate powers) złożonego w porozumieniu z zainteresowanym członkiem czy członkami Komisji. Projekt decyzji o dekoncentracji wewnętrznej powinien wskazywać tak dokładnie, jak to jest możliwe, dyrektora generalnego lub dyrektora departamentu, któremu zostają przekazane uprawnienia do podejmowania decyzji, zakres przekazanych uprawnień i sprawy, których dotyczą, oraz wszystkie zasady i warunki wykonywania przekazanych uprawnień. Do warunków wykonywania przekazanych uprawnień należy, przypomnijmy, dokonanie uzgodnień pomiędzy zainteresowanymi departamentami. Upoważniony dyrektor (the delegated official) jest odpowiedzialny przed Komisją za zapewnienie w swym działaniu zgodności z zasadami wykonywania przekazanych uprawnień. Akty przyjęte w trybie dekoncentracji wewnętrznej zostają dołączone do notatki dziennej w sposób, który nie pozwala na ich odłączenie, a ich autentyczność potwierdza oświadczenie podpisane przez upoważnionego dyrektora. Podpisując to oświadczenie, upoważniony dyrektor tym samym potwierdza, że podejmując decyzje, przestrzegał dołączonych do niej zasad i zaleceń, a nadto uzyskał zgodę zainteresowanych departamentów[46].
Zestawienie i analiza wewnętrznych procedur decyzyjnych Komisji Europejskiej pozwala w zakończeniu sformułować wnioski i uwagi ogólniejszej natury:
1. Kolegialna struktura Komisji nie narzuca jednej określonej procedury decyzyjnej.
2. Kolegialny charakter Komisji nie oznacza jednakowego udziału wszystkich jej członków w każdym procesie podejmowania decyzji.
3. Kolegialny charakter Komisji przesądza o prawnej, ale nie faktycznej kolegialności jej działań (decyzji).
4. Znaczna liczba członków Komisji i znaczna liczba jej zadań powodują, że nawet w trakcie posiedzeń Komisja nie zawsze może działać w sposób kolegialny w pełnym tego słowa znaczeniu. Obraduje i podejmuje decyzje w sposób parlamentarny, godząc się lub nie na propozycje zgłaszane przez jej członków, ewentualnie dokonując w nich pewnych poprawek.
5. Umocowanie (empowerment) powoduje, że decyzjami Komisji są także decyzje podejmowane faktycznie przez jej poszczególnych członków.
6. Dekoncentracja wewnętrzna (delegation) i subdelegowanie (subdelegation) powodują, że decyzjami Komisji są także decyzje podejmowane faktycznie przez pracowników jej "urzędu" (dyrektorów dyrekcji generalnych i dyrektorów departamentów).
7. Umocowanie, dekoncentracja wewnętrzna i subdelegowanie wykluczają lub redukują potencjalne korzyści, jakie daje plenarne działanie kolegium komisarzy, umożliwiają jednak identyfikację wykonawcy kompetencji Komisji i indywidualizację odpowiedzialności za podjęte działania (decyzje).
8. Umocowanie i dekoncentracja wewnętrzna nie pomniejszają ostatecznej odpowiedzialności Komisji, a subdelegowanie . komisarzy. Umocowanie i dekoncentracja wewnętrzna prowadzą zatem do odpowiedzialności podwójnej, a subdelegowanie . potrójnej.
9. Kolegialny charakter Komisji wynika nie tylko i nie tyle z jej składu osobowego oraz z kolegialnego sposobu działania, co z ponoszenia kolegialnej odpowiedzialności. Korzystanie przez Komisję z procedur umocowania, dekoncentracji wewnętrznej i subdelegowania, a także z procedury pisemnej powinno jednak być ograniczone i nie może zdominować podejmowania decyzji przez Komisję w trakcie posiedzeń (w trybie procedury ustnej).
10. Korzystanie przez Komisję z dekoncentracji wewnętrznej, a przez umocowanych komisarzy z subdelegowania powoduje, że można mówić o Komisji sensu stricto (Komisja jako kolegium komisarzy) oraz o Komisji sensu largo (Komisja jako kolegium komisarzy wraz z "urzędem", stanowiącym jej administracyjne zaplecze).
* Opublikowany w: Współczesne europejskie problemy prawa administracyjnego i administracji publicznej. W 35. rocznicę utworzenia Instytutu Nauk Administracyjnych Uniwersytetu Wrocławskiego, Acta Universitatis Wratislaviensis, No 2770, Prawo CCXCV, Wydawnictwo Uniwersytetu wrocławskiego, Wrocław 2005, s. 383-395.
[1] Official Journal L 308, 08/12/2000, p. 26-34.
[2] Dostępny na internetowych stronach Komisji Europejskiej.
[3] Procedury zewnętrzne, tzw. procedury komitologii, są unormowane w "regulaminie postępowania", jakim jest decyzja Rady Unii Europejskiej z 1999 r. (tzw. Comitology Decision) dotycząca procedur przygotowywania przez Komisję Europejską (z udziałem specjalnych komitetów; stąd nazwa procedur) aktów wykonawczych wydawanych z upoważnienia Rady: Council Decision 1999/468/EC of 28 June 1999 laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred on the Commission, Official Journal L 184, 17/07/1999, p. 23-26.
[4] Zob. S. Biernat, Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa administracyjnego (zarys problematyki), Studia Prawno-Europejskie, tom VI, pod redakcją M. Seweryńskiego i Z. Hajna, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2002, s. 75. Niekiedy Komisja nazywana jest administracją publiczną Unii Europejskiej, zob. M. M. Kenig-Witkowska, Ramy instytucjonalne Unii Europejskiej, (w:) M. M. Kenig-Witkowska (red.), A. Łozowski, R. Ostrihansky, Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 100.
[5] Por. K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2002, s. 166 i n. oraz W. Postulski, Komisja Europejska, (w:) A. Wróbel (red.) Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Zakamycze 2002, s. 196 i n.
[6] Zob. J. Supernat, Lobbing w procesach decyzyjnych organów władzy publicznej w świetle standardów międzynarodowych, (w:) Jakość administracji publicznej, Międzynarodowa konferencja naukowa Cedzyna k. Kielc 24-26 września 2004 r., Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa Oddział w Rzeszowie, Rzeszów 2004, s. 432 i n.
[7] Por. N. Nugent, W. Paterson, The Political System of the European Union, (w:) Governing Europe, edited by J. Hayward and A. Menon, Oxford University Press 2003, s. 92 i n., M. M. Kenig-Witkowska, Ramy instytucjonalne Unii Europejskiej, op. cit., s. 103 i n. oraz M. Herdegen, Prawo europejskie, tłum. E. Schwierskott, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 84 i n.
[8] Zgodnie z Traktatem Nicejskim po poszerzeniu Unii do 27 państw członkowskich liczba członków Komisji powinna być mniejsza niż liczba państw członkowskich. Będą oni wybierani według systemu rotacji, opartego na zasadzie równości wszystkich państw członkowskich. System ten i liczbę komisarzy ustali jednomyślną decyzją Rada Unii Europejskiej.
[9] Zob. art. 213 ust. 1 zdanie pierwsze TWE.
[10] Zob. art. 213 ust. 2 zdania pierwsze i drugie TWE.
[11] Podkreślmy: Komisja Europejska ma działać zgodnie z zasadą kolegialności. Na temat kolegialności jako cechy strukturalnej organu i kolegialności jako metody działania zob. E. Knosala, Decyzja i doradztwo w administracji publicznej. Studium z nauki administracji i nauki prawa administracyjnego, Wyższa Szkoła Ekonomii i Administracji, Bytom 2003, s. 39 i n. oraz Z. Leoński, Nauka administracji, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 72 i n. E. Knosala stwierdza między innymi, że "problemu celowości kolegialnego decydowania nie można ujmować abstrakcyjnie", i formułuje interesujące spostrzeżenie: "jeśli uczestnicy kolegialnego procesu decyzyjnego reprezentują te same lub zbliżone wartości i interesy, to w istocie mamy sytuację zbliżoną do decydowania jednoosobowego", tamże, s. 41. Z kolei Z. Leoński przyjmuje, że organ kolegialny to "organ składający się z wielu osób, powołanych do łącznego podejmowania rozstrzygnięć czy innych czynności. Tylko cały zespół lub, jeśli zbierze się, określone quorum, jest upoważniony do działania i na .zewnątrz. liczy się działanie całego zespołu, a nie poszczególnych osób wchodzących w jego skład", tamże, s. 72. Tenże autor w odniesieniu do kolegialności jako metody działania zauważa, że "metoda działalności kolegialnej może być właściwa również dla organu jednoosobowego (np. organ jednoosobowy przed wydaniem rozstrzygnięcia zasięga zdania innych osób)", tamże. Z leksykalnego punktu widzenia można przyjąć, że formułując taką opinię, autor ma na myśli nie metodę działalności kolegialnej, lecz kolektywnej. Na ogół bowiem przyjmuje się, że kolegialność jest kwalifikowanym rodzajem kolektywności. Na przykład w sformułowaniu W. Góralczyka: "Pojęcie kolektywności odnosi się do zbiorowego wysiłku zmierzającego do ustalenia treści rozstrzygnięcia: wysiłek ten podejmują członkowie organu, pracownicy jego aparatu oraz niekiedy podmioty należące do środowiska organu. Pojęcie kolegialności zastrzega się dla oznaczenia decydowania w trybie parlamentarnym wewnątrz samego organu", tenże, Organy kolegialne państwowych organizacji gospodarczych, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego 1979, s. 8. Z kolei na temat miejsca i znaczenia dla zasady kolegialności odpowiedzialności kolegialnej zob. T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji, (w:) System prawa administracyjnego, tom I, redaktor tomu J. Starościak, Ossolineum, Wrocław 1977, s. 360. Por. także analizę problematyki kolegialności w administracji publicznej dokonaną przez A. Korzeniowską, Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji publicznej, "Samorząd Terytorialny" 1997, z. 3, s. 34 i n.
[12] Zob. art. 217 ust. 2-4 TWE oraz art. 3 ust. 1 Regulaminu Komisji.
[13] Zob. art. 4 ust. 2 TUE.
[14] Na co wskazuje między innymi W. Czapliński, System instytucjonalny UE, (w:) Prawo Unii Europejskiej, pod redakcją J. Barcza, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 189-190.
[15] Zob. art. 4 Regulaminu.
[16] Zob. art. 21 Regulaminu i w Regulaminie wykonawczym pkt 6 dot. art. 21.
[17] Zob. J. Supernat, Techniki decyzyjne i organizatorskie, Kolonia Limited, Wrocław 2003, s. 241.
[18] W wersji uzgodnionej przez Konferencję Międzyrządową dnia 18 czerwca 2004 r.
[19] Zob. art. I-2 projektu Konstytucji.
[20] Zob. art. I-3 ust. 1 projektu Konstytucji.
[21] Zob. art. I-3 ust. 2 projektu Konstytucji.
[22] Zob. art. I-3 ust. 3 zdanie pierwsze projektu Konstytucji.
[23] Zob. art. 5 Regulaminu.
[24] Gabinety polityczne komisarzy należą do tzw. administracji na rzecz rządzenia, zob. K. Szczerski, Wybrane problemy zarządzania kadrami w administracji wspólnotowej, (w:) Profesjonalizm w administracji publicznej, pod redakcją A. Dębickiej, M. Dmochowskiego, B. Kudryckiej, Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej, Białystok 2004, s. 120. Na temat administracji politycznej zob. też R. Herbut, Administracja publiczna . modele, funkcja i struktura, (w:) Administracja i polityka. Wprowadzenie, pod redakcją A. Ferensa i I. Macek, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 29 i n.
[25] Zob. art. 10 ust. 2 Regulaminu.
[26] Zob. art. 6 ust. 1 Regulaminu.
[27] Sekretariat generalny jest odpowiedzialny za praktyczną organizację pracy Komisji Europejskiej i stąd pełni ważną rolę w jej procesach decyzyjnych. Zgodnie z deklaracją misji sekretariatu generalnego (Mission statement of the Secretariat-General of the European Commission) podejmuje on aktywne działania na rzecz zarządzania kolegialnym procesem podejmowania decyzji: It works pro-actively to (...) manage the collegial decision-making process.
[28] Zob. w Regulaminie wykonawczym pkty 2 i 3 dot. art. 6 Regulaminu.
[29] Zob. art. 6 ust. 5 Regulaminu.
[30] Zob. art. 219 TWE oraz art. art. 7 i 8 Regulaminu.
[31] Na temat zróżnicowania dyrekcji generalnych, będących jednostkami o formalnie identycznym statusie, zob. K. Szczerski, Wybrane problemy zarządzania kadrami w administracji wspólnotowej, op. cit., s. 119-120.
[32] Zob. art. art. 9 i 10 Regulaminu oraz w Regulaminie wykonawczym pkty 1-3 dot. art.10 Regulaminu.
[33] Zob. w Regulaminie wykonawczym pkt 3 dot. art. 12 Regulaminu.
[34] Zob. art. 12 ust. 2 Regulaminu.
[35] Zob. w Regulaminie wykonawczym pkty 1 i 4 dot. art. 12 Regulaminu.
[36] Zob. w Regulaminie wykonawczym pkty 5 i 6 dot. art. 12 Regulaminu.
[37] Zob. w Regulaminie wykonawczym pkty 7-12 dot. art. 12 Regulaminu.
[38] Zob. art. 12 ust. 3 Regulaminu oraz w Regulaminie wykonawczym pkt 15 dot. art. 12 Regulaminu.
[39] Zob. art. 12 ust. 4 Regulaminu oraz w Regulaminie wykonawczym pkt 18 dot. art. 12 Regulaminu.
[40] Zachowanie przez Komisję prawa podejmowania decyzji w zakresie przekazanych kompetencji, samo przez się zrozumiałe, nie powinno jednak prowadzić do sytuacji, w której w tej samej sprawie jednocześnie i niezależnie decydują umocowany komisarz / upoważniony urzędnik oraz Komisja. Sytuacja taka prowadziłaby w praktyce do braku jednolitości funkcjonowania Komisji i przekreślała potencjalne korzyści procedur umocowania i dekoncentracji wewnętrznej. Por. J. Jeżewski, Dekoncentracja terytorialna administracji jako zasada prawa administracyjnego we Francji, Kolonia Limited 2004, s. 146. oraz J. Supernat, Dekoncentracja wewnętrzna w administracji publicznej, (w:) Profesjonalizm w administracji publicznej, op. cit., s. 302.
[41] Przewodniczący i pozostali członkowie Komisji są zatwierdzani przez Parlament Europejski jako kolegium (zob. art. 214 ust. 2 TWE) i zatem . zgodnie z art. 201 TWE . jeżeli w Parlamencie Europejskim zostanie przegłosowany wniosek o wotum nieufności dla Komisji ze względu na jej działalność (większością dwóch trzecich oddanych głosów, reprezentującą większość członków Parlamentu Europejskiego), Komisja w całości składa dymisję (członkowie Komisji są zobowiązani do kolegialnej rezygnacji). TWE nie przewiduje możliwości zgłoszenia wniosku o wotum nieufności wobec poszczególnych komisarzy.
[42] J. Boć zwraca uwagę, że usprawnienie pracy organu kolegialnego, polegające na wydzieleniu każdemu członkowi osobnej dziedziny do indywidualnego decydowania, "zmierza do stanu nienormalnego, ponieważ organ kolegialny przestaje działać kolegialnie", tenże, Struktury, (w:) A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod redakcją J. Bocia, Kolonia Limited 2003, s. 160.
[43] Zob. art. 13 Regulaminu i w Regulaminie wykonawczym pkty 1-9 dot. art. 13 Regulaminu.
[44] Nie istnieje natomiast możliwość subdelegowania uprawnień przekazanych w trybie dekoncentracji wewnętrznej. Stanowisko doktryny jest w tej mierze jednoznaczne i stanowcze. Jak pisze J. Boć: "pracownik otrzymujący w obrębie podziału pracy od organu upoważnienie do wydawania decyzji nie może go cedować na innego pracownika, ponieważ nie jest organem administracyjnym", tenże, Struktury, op. cit., s. 175. Można też przypomnieć starą zasadę Delegatus non potest delegare.
[45] Zob. art. art. 13 i 18 Regulaminu i w Regulaminie wykonawczym pkty 10-17 dot. art. 13 Regulaminu.
[46] Zob. art. art. 14 i 18 Regulaminu i w Regulaminie wykonawczym pkty 1-6 dot. art. 14 Regulaminu.