Source: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/96755A1E70
Timestamp: 2019-11-22 22:46:00
Legal References Found: art. 98
 art. 5
 art. 6
 art. 31
 art. 98
 art. 44
 art. 4
 art. 4
 art. 6
 art. 4
 art. 2
 art. 6
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 4
 art. 6
 art. 304
 art. 318
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 492
 art. 27
 art. 98
 art. 5
 art. 4
 art. 6
 art. 4
 art. 5
 art. 98
 art. 2
 art. 31
 art. 13
 art. 1
 art. 44
 art. 3
 art. 12
 art. 86
 art. 171
 art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 307
 art. 361
 art. 613
 art. 614
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 4
 art. 6
 art. 4
 art. 6
 art. 98
 art. 2
 art. 31
 art. 13
 art. 1
 art. 44
 art. 3
 art. 12
 art. 86
 art. 171
 art. 2
 art. 12
 art. 86
 art. 171
 art. 2
 art. 231
 art. 58
 art. 25
 art. 385
 art. 414
 art. 411
 art. 4
 art. 411
 art. 411
 art. 6
 art. 6
 art. 2
 art. 5
 art. 4
 art. 2
 art. 4
 art. 31
 art. 98
 art. 7
 art. 75
 art. 77
 art. 80
 art. 44
 art. 171
 art. 91
 art. 148
 art. 4
 art. 2
 art. 25
 art. 368
 art. 6
 art. 354
 art. 385
 art. 414
 Art. 411
 art. 4
 art. 411
 art. 411
 art. 4
 art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 309
 art. 4
 art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 1
 art. 5
 art. 4
 art. 2
 art. 1
 art. 5
 art. 6
 art. 98
 art. 6
 art. 31
 art. 98
 art. 98
 art. 98
 art. 8
 art. 44
 art. 44
 art. 171
 art. 173
 art. 178
 art. 91
 art. 5
 art. 4
 art. 6
 art. 4
 art. 5
 art. 98
 art. 98
 art. 492
 art. 493
 art. 492
 art. 385
 art. 414
 art. 411
 art. 4
 art. 98
 art. 148
 art. 98
 art. 45
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 111
 art. 5
 art. 6
 art. 44
 art. 1
 art. 134
 art. 303
 art. 385
 art. 98
 art. 4
 Art. 2
 art. 2
 art. 4
 art. 1
 art. 5
 art. 4
 art. 6
 art. 4
 art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 303
 art. 385
 art. 6
 art. 25
 art. 385
 art. 414
 art. 411
 art. 414
 art. 411
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 7
 art. 77
 Art. 98
 art. 7
 art. 77
 art. 91
 art. 25
 art. 385
 art. 4
 art. 2
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 10
 art. 202
 art. 13
 art. 31
 art. 13
 art. 44
 art. 46
 art. 98
 art. 98
 art. 98
 art. 383
 art. 492
 art. 24
 art. 5
 art. 98
 art. 3
 art. 5
 art. 4
 art. 4
 art. 98
 art. 98
 art. 98
 art. 31
 art. 4
 art. 6
 art. 31
 art. 4
 art. 6
 art. 151

Document Content:
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa) 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze, Samorząd terytorialny, Wojewoda, Oddalono skargi, II SA/Lu 280/17 - Wyrok WSA w Lublinie z 2018-11-26, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
II OZ 199/18 - Postanowienie NSA z 2018-02-27
II SA/Lu 391/17 - Postanowienie WSA w Lublinie z 2017-11-02
II OZ 200/18 - Postanowienie NSA z 2018-02-27
Dz.U. 2018 poz 994 art. 98a
Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584 art., 4, art. 5, art. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483 art. 31 ust., 3
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2018 r. sprawy ze skarg K. Ż. oraz Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin oddala skargi.
Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta L. K. Ż..
W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, że
w dniu [...] listopada 2016 r. otrzymał pismo Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (znak: [...]) wykazujące, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych, których wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli, sporządzonym na podstawie art. 44 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. (Dz.U. 2016 r., poz. 1310) o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ujawniono, że K. Ż.
w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] stycznia 2016 r., tj. do dnia odwołania
z pełnionej funkcji, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm. - dalej "ustawa antykorupcyjna"), zasiadał w radzie nadzorczej spółki P. 1 (P. 2.).
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ustawy antykorupcyjnej osoby podlegające ograniczeniom antykorupcyjnym w okresie sprawowania funkcji nie mogą między innymi zasiadać w organach spółek prawa handlowego. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, w myśl którego zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej nie dotyczy osób wymienionych w art. 2 pkt 1, 2, 3a, 3c i 6-10, o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego; osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby.
Wojewoda wskazał, że w ocenie CBA, w przypadku K. Ż. nie można mówić o prawidłowym zgłoszeniu z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, gdyż zgłoszenia tego dokonał podmiot nieuprawniony - spółka P. - w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% liczby akcji.
Jak wyjaśnił Wojewoda, na etapie kontroli CBA pozyskało między innymi informację wyrażoną w piśmie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa, z której wynika, że Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, jako akcjonariusz P. (34,4%), nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. 2
W piśmie spółki P. 1 - gdzie K. Ż. pełnił funkcję członka jej Rady Nadzorczej w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] stycznia 2016 r. - spółka ta określiła, że nie dysponuje informacjami bądź dokumentami potwierdzającymi, że wybór K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2. miał związek ze zgłoszeniem go przez Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki,
w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto podczas kontroli ustalono, że w efekcie powołania K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 1. pobierał on z tego tytułu wynagrodzenie/zapłatę, którego wartość pieniężną określił w składanych oświadczeniach majątkowych (w związku z pełnioną funkcją Prezydenta Miasta L. - dostępne na internetowych stronach BIP) - deklarując otrzymane kwoty:
w roku 2014 - [...] zł oraz w roku 2015 - [...] zł.
Wojewoda wyjaśnił, że w świetle przedłożonych mu opinii prawnych (3 opinie wewnętrzne sporządzone przez radców prawnych L. Urzędu Wojewódzkiego oraz opinia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu), powyższe ustalenia CBA - zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów - są dla niego wiążące. W szczególności, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie przyznają wojewodzie uprawnienia do weryfikowania, w tym kwestionowania ustaleń poczynionych przez CBA. Ustalenie, że doszło do naruszenia przez K. Ż., Prezydenta Miasta L., art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej, a w konsekwencji do wygaśnięcia mandatu, powinno nastąpić na podstawie materiału dowodowego zebranego przez CBA. Zdaniem Wojewody wydanie zarządzenia zastępczego w takim przypadku jest obligatoryjne. Ponadto - jak wskazał - taka konkluzja wynika z analizy obowiązujących przepisów prawa określających miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakres kompetencji tej służby.
W ocenie organu nadzoru dokumentacja przedłożona przez CBA jest wiarygodna i posiada pełną moc dowodową, a analiza złożonej dokumentacji daje podstawy do stwierdzenia, że K. Ż. naruszył zakaz wynikający z art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że K. Ż. został wybrany na Prezydenta Miasta L. dnia [...] grudnia 2010 r., na kolejną kadencję Prezydenta Miasta L. wybrany został dnia [...] listopada 2014 r. Jednocześnie w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] stycznia 2016 r., sprawował funkcję członka Rady Nadzorczej P. 2
Wojewoda wskazał, że K. Ż. został zgłoszony do objęcia wymienionej funkcji na podstawie pełnomocnictwa udzielonego uchwałą Zarządu P. z dnia [...] grudnia 2013 r. (uchwała Nr [...]) i wyjaśnił, że spółka P. wchodzi w skład Grupy Kapitałowej P. Od [...] listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem P. 2. jest P. ., w której to spółce Skarb Państwa posiada 34,4% akcji.
Zdaniem organu nadzoru, w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. (tj. w okresie zasiadania w Radzie Nadzorczej P. 2 K. Ż. pozostawał objęty dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej,
a zatem dla oceny jego sytuacji znajdzie wprost zastosowanie przepis, który zakazuje pełnienia funkcji członka zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego.
Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta L. K. Ż. niewątpliwie złamał ten zakaz, bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania wyjątku określonego dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej,
z uwagi na fakt, że został zgłoszony do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej P. 2. przez spółkę P. ., w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji.
Wojewoda wyjaśnił, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że zgłoszenie kandydatury K. Ż. na członka Rady Nadzorczej P. 2. zostało dokonane przez Skarb Państwa. Za wystarczające w tym zakresie organ nadzoru uznał pismo Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa (znak: [...]), w którym zaznaczono, że "(...) w przypadku P. 2. należy wskazać, iż wchodzi ona w skład Grupy Kapitałowej P. Od [...] listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem P. 2 jest P. Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, jako akcjonariusz P. (34,4%), nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. 2 Zgodnie z brzmieniem obowiązującego Statutu P. 2 organem powołującym członków Rady Nadzorczej jest Walne Zgromadzenie, na którym prawo głosu z 100% akcji wykonuje P. Zdaniem Wojewody z uwagi na powyższe brak jest również podstaw prawnych do uznania, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, w zakresie, o jakim mowa w zgłoszeniu przez Skarb Państwa do objęcia stanowisk w spółce prawa handlowego.
Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że nie podziela przedstawionej przez K. Ż. argumentacji co do konieczności uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, faktu, że wysokość kapitału zakładowego (wyrażona w pieniądzu) stanowi zawsze iloczyn liczby akcji (udziałów) i ich wartości nominalnej. Nie można zatem ani dysponować liczbą ponad 50% akcji, a zarazem uczestniczyć w kapitale zakładowym spółki na poziomie niższym niż 50%, ani dysponować mniejszą liczbą akcji niż 50% i zarazem udziałem w kapitale zakładowym wyższym niż 50%". Zdaniem Prezydenta Miasta L., "skoro zatem określony akcjonariusz, tutaj Skarb Państwa, nie dysponując udziałem przekraczającym ponad połowę kapitału zakładowego P. (ponad połowę liczby akcji) wywiera na nią nieodmiennie dominujący wpływ za pośrednictwem siły głosów, jakimi dysponuje na walnych zgromadzeniach (ponad 50% liczby głosów), to można go uznać za dysponującego ponad połową liczby akcji P. w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy". K. Ż. powołał się nadto na konieczność stosowania wykładni systemowej art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej - wskazując na uregulowania poszczególnych ustaw odwołujących się do kryterium liczby głosów na zgromadzeniu wspólników czy walnym zgromadzeniu. W jego ocenie, "racjonalna jest interpretacja, która nakazuje sięgniecie do kryterium siły głosu, także wówczas, gdy formalnie udział zakładowy Skarbu Państwa jest niższy niż 50% kapitału zakładowego, czyli rozumienia pojęcia liczba akcji jako wynikających z nich uprawnień głosowych na walnych zgromadzeniach".
Odnosząc się do powyższego Wojewoda stwierdził, iż redakcja art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej - w następstwie dokonywanych nowelizacji mających na celu usunięcie istniejących wątpliwości interpretacyjnych - ulegała wielokrotnym zmianom. Efektem takiej zmiany było m.in. wprowadzenie - na mocy art. 4 ustawy
z dnia 12 maja 2006 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2006 r., Nr 107, poz. 721) - omawianego kryterium procentowego udziału Skarbu Państwa w danej spółce. Wskazany przepis był następnie jeszcze dwukrotnie nowelizowany, jednakże zasada ponad 50% udziału Skarbu Państwa w kapitale zakładowym spółki lub posiadania ponad 50% liczby akcji nie uległy zmianie. Powyższe wskazuje pośrednio, iż redakcja przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Przeciwnie - pojęcia "kapitału zakładowego spółki" oraz "liczby akcji" są jednoznaczne i jednolicie rozumiane w języku prawnym. Zdaniem Wojewody należy przyjąć, że fakt posłużenia się przez ustawodawcę warunkiem posiadania przez Skarb Państwa "ponad 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" jest zabiegiem prawidłowym pod względem legislacyjnym i zgodnym z zasadą clara non sunt interpretanda.
Odnosząc się do wskazanej w wyjaśnieniach K. Ż. kwestii posiadania przez Skarb Państwa tzw. "głosów uprzywilejowanych" w P. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 304 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm.), statut spółki akcyjnej powinien określać liczbę akcji poszczególnych rodzajów
i związane z nimi uprawnienia, jeżeli mają być wprowadzone akcje różnych rodzajów. Dotyczy to zwłaszcza akcji uprzywilejowanych (art. 351-353 k.s.h.), w odniesieniu do których konieczne jest rozróżnienie poszczególnych rodzajów uprzywilejowań. Ponadto zgodnie z art. 318 pkt 5 k.s.h., zgłoszenie spółki akcyjnej do sądu rejestrowego powinno zawierać liczbę akcji uprzywilejowanych i rodzaj uprzywilejowania. Tymczasem ze Statutu P. zarejestrowanego w Krajowym Rejestrze Sądowym dnia [...] listopada 2015 r. (dostępnego na oficjalnej stronie [...] Iibrary/get_file?uuid=c1b1635a-fad6-4ea49d16\3b3a37509f3f&groupld=10172) nie wynika, aby w spółce funkcjonowały tzw. głosy uprzywilejowane i aby przysługiwały one Skarbowi Państwa.
Odnosząc się do wyjaśnień Prezydenta Miasta L., w których wyraził wątpliwość, co do zasadności stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, z uwagi na fakt, iż w dniu [...] stycznia 2016 r. został odwołany z Rady Nadzorczej P. 2 a zatem w chwili obecnej nie narusza on przepisów ustawy antykorupcyjnej, to Wojewoda wskazał, że określone w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy antykorupcyjnej sankcje za naruszenie zakazów ujętych w art. 4 - w odniesieniu do osób pełniących funkcję wójta (burmistrza, prezydenta) - są całkowicie czytelne
i jednoznaczne. Jeżeli osoby te naruszą zakazy z art. 4 ustawy antykorupcyjnej - ich mandat wygasa (verba legis "powoduje wygaśnięcie ich mandatu"), co w języku prawnym oznacza takie jego ustanie, które następuje z mocy prawa, a więc z woli ustawodawcy, nie zaś z woli innego podmiotu, np. rady gminy. Ten skutek następuje automatycznie, z chwilą zaistnienia okoliczności faktycznej, z którą jest przez przepis prawny powiązany. Dla stwierdzenia faktu wygaśnięcia mandatu nie ma zatem znaczenia późniejsze zaprzestanie działalności objętej omawianymi zakazami. Skutek prawny, jakim jest wygaśnięcie mandatu z mocy ustawy, już bowiem nastąpił.
Z zakresem uregulowania dotyczącym wójta gminy, określonym w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy antykorupcyjnej pokrywa się (zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym) regulacja przepisu art. 492 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 15), zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach.
Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5
- z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu; przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień (art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego). Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej
w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 492 § 4 Kodeksu wyborczego).
W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta w terminie, o którym mowa w § 4, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu (art. 492 § 5 Kodeksu wyborczego). Natomiast w razie bezskutecznego upływu terminu do podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy - wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, czyli akt zastępujący uchwałę rady (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Wojewoda wskazał, że skoro Rada Miasta L. nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L. K. Ż., w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda wezwał Radę Miasta L. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta L.. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] grudnia 2016 r. Na powyższe wezwanie Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania.
Wojewoda wskazał, że po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu do podjęcia uchwały przez Radę Miasta L. i powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśniecie mandatu Prezydenta Miasta L. K. Ż. jest uzasadnione.
Skargi na powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnieśli: K. Ż. oraz Gmina L.
W skardze K. Ż., sporządzonej przez [...] P. B. zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1/ art. 5 ust. 1 pkt 3) w związku z treścią art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.) przez jego bezpodstawne zastosowanie, co doprowadziło do bezprawnego przyjęcia, że mandat K. Ż. jako Prezydenta Miasta L. wygasł;
2/ art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.) przez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że K. Ż. pełniąc równolegle funkcję Prezydenta Miasta L. oraz zasiadając w radzie nadzorczej P. 2 nie podlegał pod dyspozycję unormowania (art. 6 ust. 1 ustawy), które wyłączało regulacje art. 4 pkt 1 oraz w konsekwencji art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;
II. przepisów proceduralnych, tj.:
3/ art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 2016 r., poz. 446, ze zm.) przez jego bezpodstawne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L. K. Ż., w sytuacji gdy mandat strony skarżącej nie wygasł;
4/ art. 2 ust. 1 pkt 2), art. 31 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3a pkt 1) - 4) i art. 44 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tj. Dz.U. 2016 r., poz. 1310 - w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2016 r. oraz w brzmieniu na dzień 3 grudnia 2016 r.) w zw. z treścią art. 3 ust. 1 pkt 4) i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie (tj. Dz.U.2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z treścią art. 86, 87, 88
i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z treścią art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP przez bezpodstawne przyjęcie, że "(...) z analizy obowiązujących przepisów prawa określających miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakres kompetencji tej służby... (...)" wynikają między innymi:
związanie wojewody ustaleniami CBA - "zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów" - w sytuacji, gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika owo "związanie";
określenie "ram dowodowych" sprawy przez dokumentację zebraną przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta L. - w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie ogranicza wojewody w zakresie materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu organu wykonawczego gminy.
Zdaniem pełnomocnika K. Ż. powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało:
zaniechanie zbierania przez Wojewodę materiału dowodowego
i bezpodstawne ograniczenie się w tym zakresie do dokumentacji zebranej przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta L.;
bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewodę niepełnych, a przez to wadliwych ustaleń faktycznych poczynionych przez agentów Centralnego Biura Antykorupcyjnego;
bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewodę oczywiście wadliwych
i tendencyjnych "ocen prawnych faktów".
III. zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane:
5/ bez należytego zbadania przez Wojewodę stanu sprawy (organ opierał się jedynie o ustalenia faktyczne poczynione przez Centralne Biuro Antykorupcyjnej oraz o wyjaśnienia Prezydenta Miasta L.);
6/ przy bezpodstawnym zawężeniu ram dowodowych sprawy do: "dokumentacji zebranej przez CBA oraz wyjaśnień Prezydenta Miasta L.";
7/ w oparciu o istotne błędy w ustaleniach faktycznych obejmujące ustalenia, że:
a/ "w przypadku K. Ż. nie można mówić o prawidłowym zgłoszeniu z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, gdyż zgłoszenia tego dokonał podmiot nieuprawniony - spółka P. - w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% liczby akcji w sytuacji, gdy:
- zgłoszenia skarżącego na stanowisko w Radzie Nadzorczej P. 2 dokonał ówczesny Minister Skarbu Państwa W. K., który poinformował o tym Prezesa Zarządu spółki pod firmą: P. co
w konsekwencji doprowadziło do powzięcia przez zarząd spółki P. . uchwały nakazującej reprezentantowi spółki pod firmą: P. na Walnym Zgromadzeniu P. 2 (w tym wypadku była to A. Z.) zgłosić kandydaturę K. Ż. na stanowisko członka Rady Nadzorczej P. 2 oraz głosować za tą kandydaturą;
b/ "brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że zgłoszenie kandydatury K. Ż. na członka Rady Nadzorczej P. 2 zostało dokonane przez Skarb Państwa", w sytuacji gdy:
- istnieją oświadczenia W. K. oraz A. K., co do faktu zgłoszenia K. Ż. na stanowisko w radzie nadzorczej P. 2
- była możliwość przesłuchania W. K. oraz A. K. przez Wojewodę w toku postępowania (a wcześniej także przez agentów Centralnego Biura Antykorupcyjnego).
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:
- uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. (znak sprawy: [...]) wydanego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L. K. Ż.;
- zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według przepisanych prawem norm albo według spisu kosztów, jeżeli taki zostanie przedstawiony na rozprawie.
Pełnomocnik skarżącego ponadto wniósł o:
1/ dopuszczenie jako dowodów odpisów następujących dokumentów, na okoliczności wskazane każdorazowo przy przedstawieniu dowodu:
- poświadczonej kopii oświadczenia W. K. z dnia [...] stycznia 2017 r., złożonego w przedmiocie: rekomendacji K. Ż. na członka rady nadzorczej P. 1, na okoliczności: jego złożenia, jego treści, osoby która je złożyła, statusu K. Ż. jako osoby zgłoszonej przez Skarb Państwa na stanowisko w radzie nadzorczej P. 1.;
- poświadczonej kopii oświadczenia A. K. z dnia [...] lutego 2017 r., złożonego w przedmiocie: rekomendacji K. Ż. na członka rady nadzorczej P. 1, na okoliczności: jego złożenia; jego treści, osoby która je złożyła, statusu K. Ż. jako osoby zgłoszonej przez Skarb Państwa na stanowisko w radzie nadzorczej P. 1
- nagrania oraz stenogramu z wystąpienia Wojewody P. C. na konferencji prasowej w dniu [...] lutego 2017 r., na okoliczności: treści wypowiedzi Wojewody, przesłanek jakimi kierował się Wojewoda podczas wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego;
- protokołu notarialnego (Rep. A - Nr [...]) obejmującego treść elektronicznego materiału prasowego dotyczącego wystąpienia Wojewody P. C. na konferencji prasowej w dniu [...] lutego 2017 r., na okoliczności: treści wypowiedzi Wojewody, przesłanek jakimi kierował się Wojewoda podczas wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.
2/ włączenie w poczet materiału sprawy - jako wzmocnienia stanowiska procesowego skarżącego - trzech składanych w załączeniu opinii prawnych: opinii sporządzonej przez prof. dr hab. S. S., opinii sporządzonej przez prof. dr hab. W. P. oraz opinii sporządzonej przez prof. dr hab. A. K..
W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest wadliwe i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. Zaznaczył, że zarówno CBA, jak i Wojewoda nie wykazali należytej staranności w prowadzonych postępowaniach i nie dokonali prawidłowych ustaleń faktycznych (pomimo stosownego wniosku w tym zakresie złożonego przez Prezydenta Miasta L. zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r.).
W konsekwencji uwadze zarówno agentów CBA, jak i Wojewody uszło, że K. Ż. został wskazany przez W. K. (ówczesnego Ministra Skarbu Państwa) Prezesowi Zarządu spółki pod firmą: P. . A. K., jako kandydat do zajęcia stanowiska
w radzie nadzorczej P. 1. przez Skarb Państwa. Następnie Zarząd spółki pod firmą: P. obradujący pod przewodnictwem Prezesa Zarządu A. K., przez podjęcie stosownej uchwały, przekazał powyższą decyzję oraz nakazał reprezentantowi spółki: P. . na Walnym Zgromadzeniu spółki pod firmą: P. 1. zgłoszenie kandydatury K. Ż. do rady nadzorczej tej spółki oraz do głosowania za tą kandydaturą. W tej sytuacji pełnomocnik jedynego akcjonariusza - P. ., na Walnym Zgromadzeniu spółki pod firmą P. 1 (A. Z.) działała również jako przedstawiciel Skarbu Państwa - przekazała wolę Ministra Skarbu Państwa co do zgłoszenia K. Ż. do objęcia stanowiska w radzie nadzorczej spółki pod firmą: P. 1.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego stan powyższy wynika z treści składanych w załączeniu poświadczonych kopii oświadczeń W. K. oraz A. K..
Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącego podkreślił, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, treść regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej jest sformułowana wadliwie i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, zmuszając do stosowania celowościowych
i funkcjonalnych metod wykładni, gdyż inaczej dochodzi się do niemożliwych do przyjęcia, często wręcz absurdalnych wniosków. Przyjęcie przez Wojewodę, że "(...) treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie budzi jakichkolwiek wątpliwości" i że: "(...) fakt posłużenia się przez ustawodawcą warunkiem posiadania przez Skarb Państwa "ponad 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" jest zabiegiem prawidłowym pod względem legislacyjnym
i zgodnym z zasadą clara non sunt interpretanda", dowodzi absolutnego braku zaznajomienia się przez Wojewodę z zagadnieniami prawnymi dotyczącymi systemu akcjonariatu w spółkach akcyjnych polskiej jurysdykcji albo - co gorsza - gdyż mamy do czynienia z osobą będącą samodzielnym pracownikiem naukowym w zakresie nauk prawnych - z ich ignorowaniem dla osiągnięcia celów politycznych.
Pełnomocnik skarżącego wskazał dla porządku, że od dnia 1 lipca 1934 r. do dnia 31 grudnia 2000 r. na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej obowiązywały
- w zakresie tworzenia, struktury i funkcjonowania spółek akcyjnych - unormowania zawarte w art. 307 - 490 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks Handlowy (Dz.U.1934 r., Nr 57, poz.502 ze zm.). Przepis art. 361 ust. 1 k.h. stanowił podstawę do wydawania przez polskie spółki akcyjne akcji użytkowych bez określonej wartości nominalnej. Tak więc pod rządami kodeksu handlowego sformułowanie "ponad 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" miało
- w odniesieniu do polskich spółek akcyjnych - sens, gdyż z uwagi na istnienie akcji użytkowych poziom reprezentacji kapitałowej nie musiał być wprost proporcjonalny do ilości akcji. Jednak od dnia 1 stycznia 2001 r. rozporządzenie Prezydenta RP Kodeks Handlowy uległo uchyleniu, a jego miejsce zajęła ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037). Wraz z wejściem
w życie przepisów Kodeksu spółek handlowych nie jest możliwe wydawanie przez polskie spółki akcyjne akcji, które nie inkorporują w sobie ułamka kapitału zakładowego (jednak wyemitowane dotychczas akcje użytkowe pozostały w mocy na podstawie art. 613 § 1 k.s.h w zw. z art. 614 § 1 k.s.h.). Ponadto w spółkach działających w oparciu o inne niż polski systemy prawne, nadal istnieje możliwość wydawania akcji nieinkorporujących w sobie ułamka kapitału zakładowego spółki. Powyższe zagadnienia zostały szerzej przedstawione w załączonych do niniejszej skargi 3 opinii prawnych uznanych (nie tylko na terytorium Polski) autorytetów naukowych z zakresu prawa handlowego i gospodarczego (głównie w opinii prof. dr hab. W. P.).
Pełnomocnik skarżącego wskazał, że sformułowanie "ponad 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" ma w odniesieniu do spółek akcyjnych prawa polskiego, w których nie występują akcje użytkowe - wątpliwe brzmienie.
W konsekwencji literalna wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej,
w zakresie zwrotu "spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji" prowadzi, z punktu widzenia językowego
i logicznego, do wniosków trudnych do zaakceptowania w świetle polskiego prawa spółek. Pełnomocnik skarżącego dodał, że nie jest również jasny sens użytego przez polskiego ustawodawcę sformułowania "udział Skarbu Państwa w spółce", do której nastąpić ma zgłoszenie przez Skarb Państwa kandydata na członka organu. Stąd przy dekodowaniu norm prawnych zawartych w regulacji art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej nie może znaleźć zastosowania postulowana przez Wojewodę zasada clara non sunt interpretanda.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego w braku wyraźnego sformułowania ustawowego, należy przyjąć, że pod pojęciem "udziału" Skarbu Państwa, należy rozumieć również pośrednie uczestnictwo kapitałowe Skarbu Państwa w spółce zależnej od innej spółki handlowej, w której Skarb Państwa posiada na przykład akcje, o ile z kolei ta spółka (spółka matka) jest zależna od Skarbu Państwa. Z tego względu w zgodzie z dyspozycją unormowania art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej pozostaje zgłoszenie K. Ż. do pełnienia funkcji w radzie nadzorczej P. 2 w której wprawdzie Skarb Państwa nie posiada akcji, lecz jest to spółka handlowa, której jedynym akcjonariuszem jest istotna dla interesów Skarbu Państwa spółka pod firmą:. ., w której z kolei Skarb Państwa dysponował kontrolnym pakietem akcji w czasie, gdy dokonał zgłoszenia (i dysponuje nadal). Regulacja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej odnosi się literalnie do spółek
"(...) w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji", jednak należy pamiętać, że w spółce akcyjnej (niezależnie od wskazanej wcześniej kwestii inkorporowania przez akcje jednakowych ułamków kapitału zakładowego spółki) na jej sprawy decydujący wpływ ma akcjonariusz, któremu wprawdzie przysługuje mniej niż "50 % liczby akcji", ale siła głosu jego pakietu akcji jest wystarczająca dla zdominowania walnego zgromadzenia, ze względu na rozproszenie akcjonariatu mniejszościowego i brak aktywności akcjonariuszy mniejszościowych na walnych zgromadzeniach (nieuczestniczenie
w walnych zgromadzeniach). Przypadek taki stanowi typową sytuację występującą
w polskich spółkach publicznych, także tych, w których Skarb Państwa, bądź inny podmiot "publiczny" zachował istotny pakiet akcji, ale nie przekraczający 50% kapitału zakładowego. Przejęcie kontroli nad spółką publiczną nie wymaga zwykle nabycia akcji reprezentujących większość głosów w spółce. Ze względu na rozproszenie akcjonariatu i pasywność drobnych inwestorów wystarczający okazuje się najczęściej znacznie mniejszy pakiet akcji. Wówczas wszystkie decyzje walnego zgromadzenia (w tym np.: o powołaniu członków organów) podejmowane są
w istocie decyzjami tego akcjonariusza, bo uchwały walnego zgromadzenia zapadają większością głosów oddanych na danym zgromadzeniu, a nie większością obliczaną w stosunku do głosów wynikających ze wszystkich akcji wyemitowanych przez spółkę (czyli z ogółu uprawnień głosowych). O wszystkich istotnych sprawach spółki decydują więc ci akcjonariusze, którym przysługuje ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu. Tak właśnie było (i jest) w przypadku Walnych Zgromadzeń spółki pod firmą: P. ., jedynego akcjonariusza spółki pod firmą: P. 1. Na wszystkich Walnych Zgromadzeniach P. . odbytych
w okresie od 2010 r. do stycznia 2016 r. Skarb Państwa zawsze dysponował ponad 50% głosów (a - przy okazji - ponad 50 % "liczbą" akcji).
Zdaniem pełnomocnika skarżącego za koniecznością przyjęcia powyższego stanowiska przemawiają ważne argumenty ekonomiczne i cel, jaki przyświecał kolejnym modyfikacjom art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, gdzie obok zapewnienia wpływu Skarbu Państwa na sprywatyzowane częściowo spółki, podkreślano zwłaszcza potrzebę wykorzystania osób dysponujących odpowiednimi kwalifikacjami i doświadczeniem w organach spółek, na które pragnie zachować wpływ Skarb Państwa (kompetencje, ani wkład K. Ż. w rozwiązanie sprawy E. . w toku postępowania nie były kwestionowane). Na okoliczność tę zwraca uwagę również orzecznictwo Sądu Najwyższego - dla przykładu w uzasadnieniu wyroku
z dnia 21 września 2006 r., Sąd Najwyższy wyjaśnił, że ustawodawca dopuścił uchylenie zakazów płynących z art. 4 ustawy antykorupcyjnej w celu wykorzystania
w organach spółek osób "ze względu na ich kwalifikacje, o ile zostały one zgłoszone do objęcia stanowisk w spółce prawa handlowego przez Skarb Państwa lub inne określone podmioty". W tym kontekście zdaniem pełnomocnika skarżącego należy przyjąć, że wykładnia funkcjonalna art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, ze względu na cele tego uregulowania, związane m.in. z umożliwieniem Skarbowi Państwa oddziaływania na skład organów spółek zależnych od Skarbu Państwa, uzasadnia przyjęcie stanowiska, że przez pojęcie "spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji" należy także rozumieć także sytuację, w której Skarb Państwa wprawdzie nie dysponuje w danej spółce większością kapitałową, ale dysponuje stale większością głosów na walnym zgromadzeniu tej spółki. W tym świetle:
- powołanie K. Ż. w skład Rady Nadzorczej P. 1. na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia P. (powziętej na wniosek działającego w imieniu Skarbu Państwa Ministra W. K., który poinformował o tym Prezesa Zarządu P. A. K.) nie naruszyło zakazu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, gdyż powołanie to było dozwolone na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.
Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że działania Wojewody podjęte w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego są sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, a także nie idą w parze ze standardami przyjętymi w administracji publicznej. Jest kwestią bezsporną, że organem uprawnionym do rozpoznania sprawy i wydania zarządzenia zastępczego jest właściwy miejscowo wojewoda - art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). To ten organ powinien był zebrać (z urzędu) potrzebny w sprawie materiał dowodowy, ustalić czy zaszły przesłanki wskazujące na ewentualne wygaśnięcie mandatu osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy oraz wydać stosowny akt. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda czuł się "związany" ustaleniami agentów CBA - "zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów", do tego stopnia, że "...ramy dowodowe określiła "dokumentacja zebrana przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta L.". Zdaniem pełnomocnika skarżącego stan powyższy dowodzi oczywistego braku zamiaru należytego rozpoznania sprawy po stronie Wojewody i podejmowanie jedynie działań zmierzających do potwierdzenia tez przedstawionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Stan taki stoi w oczywistej sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach art. 2. ust. 1 pkt 2), art. 31 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3a pkt 1) - 4) i art. 44 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tj. Dz.U. 2016 r., poz. 1310 - w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2016 r. oraz w brzmieniu na dzień 3 grudnia 2016 r.) w zw. z treścią art. 3 ust. 1 pkt 4) i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U.2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z treścią art. 86, 87, 88 i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z treścią art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Powyższe miało miejsce w sytuacji, gdy Wojewoda (jako organ administracji państwowej w województwie) winien znać przepisy prawa, w szczególności normy kompetencyjne regulujące zakres uprawnień
i obowiązków wojewody oraz CBA.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego dokonane przez Wojewodę naruszenie przepisów proceduralnych (art. 3 ust. 1 pkt 4) i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U.2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z treścią art. 86, 87, 88 i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z treścią art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż gdyby Wojewoda należycie wypełniał swoje ustawowe obowiązki to zwróciłby się do byłego Ministra Skarbu Państwa W. K. oraz do byłego Prezesa Zarządu P. o udzielenie wyjaśnień, względnie przesłuchałby te osoby.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego istotnym w sprawie jest również to, dlaczego Wojewoda czuł się (bezpodstawnie), "związany" ustaleniami agentów CBA - "zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów". Centralne Biuro Antykorupcyjne nie znajduje się w pionie administracji rządowej zespolonej
z wojewodą i w żadnym zakresie nie podlega wojewodzie, ani też nie jest w stosunku do wojewody organem nadrzędnym. Nie istnieje też żaden przepis prawny zwalniający wojewodę od obowiązku dokonania - przed wydaniem zarządzenia zastępczego - własnego ustalenia i oceny faktów, a następnie ustalenia skutków prawnych wynikających z relewantnych w sprawie norm prawa na tle stanu faktycznego. Obowiązków tych wojewoda nie może ani cedować na CBA, ani też poruczyć tej służbie do ich wykonywania w jego zastępstwie (gdyż nie brak jest ku temu stosownych delegacji ustawowych). Pełnomocnik skarżącego wskazał, że odpowiedź na powyższe pytania znajduje się w wystąpieniu Wojewody na konferencji prasowej w dniu [...] lutego 2017 r., gdzie stwierdził m.in.:
- "(...) decyzję tę oparłem na wszechstronnej analizie całości materiału, który został zgromadzony przez Centralne Biuro Antykorupcyjne i na wszechstronnej analizie wszystkiego, co się wydarzyło od końca listopada ubiegłego roku, roku 2016",
- "(...) w analizowanym stanie faktycznym i prawnym Wojewoda jest prawnie zobligowany do wszczęcia procedury w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta L..
W tym zakresie, tj. wszczęcia procedury i wydania zarządzenia zastępczego, Wojewoda jest związany ustaleniami faktycznymi i prawnymi Centralnego Biura Antykorupcyjnego zawartymi w wystąpieniu z dnia [...] listopada 2016 r.",
- "(...) aktualnie obowiązujące przepisy nie przyznają wojewodzie uprawnienia do weryfikowania, a w szczególności kwestionowania ustaleń poczynionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Wręcz przeciwnie, umiejscowienie Centralnego Biura Antykorupcyjnego w systemie organów państwowych, kompetencje Centralnego Biura Antykorupcyjnego wskazują, że wojewoda jest związany tym stanowiskiem",
- "(...) trzeba jeszcze raz jednoznacznie wskazać, nie ma ani jednego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które dotyczyłoby sprawy, w której inicjatywa leżała po stronie Centralnego Biura Antykorupcyjnego to orzeczenie z września, które zostało państwu pokazane i do którego nawiązuje również Pan Prezydent
w swoim piśmie z 16 stycznia dotyczy sprawy wygaszenia mandatu bodajże radnego z wniosku burmistrza to jest zupełnie co innego. W tym przypadku mamy do czynienia z materiałem dowodowym i ustaleniami poczynionymi (...), ale przez wyspecjalizowany organ państwowy Centralne Biuro Antykorupcyjne, które w swoim zakresie kompetencji i obowiązków, ustawowym zakresie kompetencji i obowiązków ma obowiązek badania czy nie doszło do złamania ustawy antykorupcyjnej, przez funkcjonariuszy publicznych",
- (...) [...] G. pisze, że ewentualne niedopełnienie przez wojewodę obowiązku zastosowania przedmiotowego środka nadzorczego tj. wydania zarządzenia zastępczego musi być oceniane w kontekście art. 231 kk tj.
w kontekście przestępstwa urzędniczego niedopełnienia obowiązku.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, Wojewoda działał w obawie przez poniesieniem ewentualnej odpowiedzialności karnej i z tego względu - dla niejako "świętego spokoju" - nie zdecydował się na - ewidentnie potrzebne w tym wypadku rozszerzenie ram dowodowych postępowania ponad i poza "dokumentację zebraną przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta L.", które są oczywiście niepełne i prowadzą do błędnych wniosków. Powyższe podważa zaufanie do bezstronności Wojewody oraz dyskwalifikuje zaskarżone zarządzenie jako akt prawny wydany przez organ administracji publicznej demokratycznego państwa prawnego.
W ocenie pełnomocnika skarżącego Wojewoda całkowicie pominął regulacje prawne wynikające z przepisów Konstytucji RP. Nie uwzględnił również bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny, które wskazują na bardzo istotne przesłanki, jakie należy brać pod uwagę przy stosowaniu przepisów prawa dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r., II OSK 1820/16, który zawiera tezy i stwierdzenia w pełni odnoszące się do sytuacji prawnej innych osób pełniących funkcje publiczne w kontekście ograniczeń wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazano w szczególności, że: "(...) istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyników wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca
o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego (...)".
Sankcja utraty mandatu pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny
i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie tego mandatu.
Kolejną skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożył w imieniu Prezydenta Miasta L. [...]t M. G.. Skarga została odrzucona przez WSA w Lublinie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 390/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., jako dotycząca sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która jest już w toku, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 września 2017, syn. akt II OZ 962/17 sygn. akt oddalił zażalenie na powyższe postanowienie. Egzemplarz powyższej skargi został jednak złożony do akt niniejszej sprawy, wobec czego Sąd skargę tę potraktował jako pismo procesowe uzupełniające zarzuty skargi K. Ż..
W piśmie tym pełnomocnik skarżącego zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa, poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, iż zgłoszenie kandydatury skarżącego do objęcia funkcji członka Rady Nadzorczej P. 1. [...] nie zostało dokonane przez Skarb Państwa, podczas gdy
z powołanych przepisów określających kompetencje Ministra Skarbu Państwa
i sposób ich realizowania, a także z oświadczeń osób biorących udział w procesie powołania skarżącego w skład Rady Nadzorczej P. 1 - W. K. oraz A. K. - wynika, że skarżący został zgłoszony do objęcia wskazanej funkcji przez Skarb Państwa działający przez Ministra Skarbu Państwa;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 385 § 1 w zw. z art. 414 w zw. art. 411 § 1 w zw. z art. 4 § 1 pkt 10 k.s.h., poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarb Państwa nie ma możliwości decydowania o składzie organów P. 1 podczas gdy Skarb Państwa ma taką możliwość, z której skorzystał zgłaszając i wybierając skarżącego do składu Rady Nadzorczej tej spółki;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 411 § 3 k.s.h., poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarb Państwa nie posiada szczególnych uprawnień przysługujące z tytułu posiadanych akcji P. skutkujących uprzywilejowaniem dysponowanymi przez niego głosami, podczas gdy uprawnienia takie zostały na mocy art. 411 § 3 k.s.h. przewidziane w § 20 ust. 7 oraz § 37 Statutu P. i dają one Skarbowi Państwa de facto możliwość decydowania o całokształcie działań P.
z pominięciem innych akcjonariuszy;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że P. nie mieści się w pojęciu "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że z uwagi na to, iż Skarb Państwa posiada ponad 50% głosów na zgromadzeniu akcjonariuszy P. spółka ta spełnia wskazane powyżej kryteria, w związku z czym skarżący, jako osoba zgłoszona do Rady Nadzorczej P. 2 przez P. czyli podmiot,
o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, nie naruszył zakazu, o jakim mowa w art. 2 ustawy, co prowadzi do konstatacji, że nie nastąpiło wygaśnięcie jego mandatu;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że doszło do wygaśnięcia mandatu skarżącego jako Prezydenta Miasta L. w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki powodujące takie wygaśnięcie;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wymieniony przepis wyłącza możliwość zasiadania w radach nadzorczych spółek prawa handlowego przez osoby pełniące funkcję publiczne niezależnie od okoliczności czy członkostwo w takiej radzie w jakikolwiek sposób wpływa na sprawowaną funkcje publiczną, ani to czy podważa autorytet organu lub też osłabia zaufanie obywateli do organów władzy,
w sytuacji gdy prawidłowa wykładania wskazuje, że przepis ten ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których osoba sprawująca funkcję publiczną, zasiadając w takiej radzie nadzorczej wykorzystuje funkcję we własnym interesie, poddającym
w wątpliwość bezstronność, uczciwość, a także podważającym autorytet organów władzy publicznej, a ratio legis przepisu nakazuje ocenę wskazanych okoliczności, które warunkują możliwość wydania zarządzenia zastępczego, mając na względzie konstytucyjną zasadę proporcjonalności;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącego jako Prezydenta Miasta L. w sytuacji, w której wygaśnięcie mandatu skarżącego nie nastąpiło;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7
w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonego zarządzenia
i bezpodstawne oparcie się na ustaleniach faktycznych i prawnych poczynionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, a w konsekwencji odstąpienie od należytego zbadania stanu faktycznego i prawnego, na gruncie którego wydano zaskarżone zarządzenie,
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie, że organ administracji jest związany ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w protokole kontroli przeprowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, a sporządzenie protokołu kontroli zwalnia tenże organ od dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych,
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust 3 u.s.g. poprzez zaniechanie sporządzenia przez organ administracji rzetelnego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, w szczególności
w zakresie, w jakim Wojewoda uznał, że jest związany dokonanymi przez Centralne Biuro Antykorupcyjne ustaleniami co do faktów i ich oceny prawnej, oraz że nie może dokonywać ich weryfikacji, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu administracji, który doprowadził do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia,
a w konsekwencji stoi na przeszkodzie dokonania kontroli instancyjnej tej decyzji.
W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł na podstawie art. 148 p.p.s.a. o:
1/ uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia
[...] lutego 2017 r.,
2/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu oraz zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, według norm przepisanych,
3/ dopuszczenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi dokumentów w postaci: - raportu bieżącego P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.,
- raportu bieżącego P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.,
- raportu bieżącego P. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.,
- raportu bieżącego P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.,
- raportu bieżącego P. . nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.,
- raportu bieżącego P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.,
- raportu bieżącego P. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.,
- Statutu P.
na okoliczność struktury akcjonariatu P. liczby akcji P. posiadanych przez Skarb Państwa, przysługiwania Skarbowi Państwa ponad 50% głosów na zgromadzeniu spółki.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wojewoda uznał, że skarżący nie został objęty wyłączeniem od zakazu wynikającego
z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej, ponieważ jego wybór do składu Rady Nadzorczej P. 1 nie nastąpił na skutek zgłoszenia go do objęcia takiego stanowiska przez Skarb Państwa. Ustalenie to stoi w sprzeczności
z rzeczywistym przebiegiem procesu, w wyniku którego skarżący znalazł się
w składzie rady nadzorczej oraz narusza przepisy regulujące wykonywanie przez Skarb Państwa przysługujących mu praw majątkowych. Z wyjaśnień K. Ż. zawartych w szeregu pismach, jak i z oświadczenia W. K. jednoznacznie wynika, że powołanie skarżącego w skład Rady Nadzorczej P. 1. nastąpiło na skutek zgłoszenia go do objęcia tej funkcji przez Skarb Państwa. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej dział Skarb Państwa obejmował m.in. wykonywanie praw majątkowych i osobistych przysługujących, a minister kierujący tym działem posiadał uprawnienie do reprezentowania Skarbu Państwa w tym zakresie. W grudniu 2013 r. działem tym kierował Minister Skarbu Państwa w osobie W. K.. A zatem składane przez niego oświadczenia związane z pełnioną funkcją należy uznać jako oświadczenia woli Skarbu Państwa. W. K. posiadał bowiem uprawnienie do jednoosobowej reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie jego praw majątkowych.
Z oświadczeń załączonych do skargi z dnia [...] lutego 2017 r. wynika, że W. K., reprezentując Skarb Państwa, poinformował A. K., Prezesa Zarządu P. iż rekomenduje (zgłasza) K. Ż. jako kandydata na funkcję członka Rady Nadzorczej P. 1. W związku z tym Zarząd P. podjął uchwałę nr [...], w której polecił swojemu pełnomocnikowi, aby na Nadzwyczajnym Zgromadzeniu Wspólników P. 1. zgłosił kandydaturę K. Ż. na członka Rady Nadzorczej tej spółki
i głosował za jej przyjęciem. W świetle powyższego nie sposób uznać, iż do wyboru K. Ż. w skład Rady Nadzorczej P. 1. nie doszło na skutek zgłoszenia jego kandydatury przez Skarb Państwa. Opisany sposób działania wynikał ze struktury własnościowej spółek z Grupy P. - 100% akcji P. 1. posiada P. a z kolei Skarb Państwa dysponuje większością na walnym zgromadzeniu tej spółki. Uprawnienia P. w stosunku do P. 1. są, zgodnie z treścią art. 368 § 1 k.s.h., wykonywane przez Zarząd P. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie powinien zatem dziwić fakt, iż P. 1 nie posiada informacji, aby wybór skarżącego w skład Rady Nadzorczej tej spółki był związany ze zgłoszeniem jego kandydatury przez Skarb Państwa, skoro zgłoszenia tego dokonano poza jej strukturami. Miało ono bowiem miejsce w relacjach pomiędzy Skarbem Państwa a P.
Odmawiając uznania, że skarżący został członkiem Rady Nadzorczej P. 1 na skutek zgłoszenia go do pełnienia tej funkcji przez Skarb Państwa, organ administracji naruszył wskazane powyżej przepisy ustawy o działach administracji rządowej oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa. Pierwszy z tych aktów określa kompetencje ministra kierującego działem Skarbu Państwa, wśród których znajduje się m.in. wskazane powyżej uprawnienie do reprezentowania Skarbu Państwa i składania w jego imieniu oświadczeń woli. Drugi
z powołanych aktów przyznaje te uprawienia Ministrowi Skarbu Państwa, a zgodnie treścią postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o zmianie w składzie Rady Ministrów Prezydent RP powołał na to stanowisko W. K.. Opisywane naruszenie powołanych przepisów polegało zatem na błędnym uznaniu, że W. K., przekazując A. K. rekomendację, aby członkiem Rady Nadzorczej P. 1. został skarżący, nie działał w imieniu Skarbu Państwa. To z kolei doprowadziło Wojewodę do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, poprzez błędne uznanie, że skarżący nie korzysta z wyłączenia od zakazu łączenia funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego.
Wojewoda błędnie uznał, że Skarb Państwa nie ma możliwości decydowania o składzie organów P. 2 Ustalenie to oparto na informacjach przekazanych organowi administracji w piśmie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa oraz na analizie treści Statutu P. . Skarżący wskazuje, że sposób ustalenia tej okoliczności jest tendencyjny i powierzchowny. Pełnomocnik skarżącego częściowo zgodził się z zawartą w treści pisma Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r. tezą, że Skarb Państwa nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. 2., bowiem wybór członków tego organu leży w kompetencjach walnego zgromadzenia P. 2 Przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, iż Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem tej spółki, bowiem 100% jej akcji posiada P. Autor wskazanego pisma mógł zaś mieć na myśli szczególne, statutowe uprawnienia, jakie mogą przysługiwać akcjonariuszom w myśl Kodeksu spółek handlowych (np. uprawnienie do wskazywania członków organów spółki uregulowane w art. 354 k.s.h.). Oczywistością jest, że skoro Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem P. 1., to nie może posiadać takich uprawnień. Nie można jednak pomijać w tym kontekście pozycji Skarbu Państwa jako akcjonariusza P. Skarb Państwa posiada bowiem ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu PZU S.A., w związku z czym wywiera bezpośredni wpływ na działania tej spółki, mając zatem niczym nieskrępowane prawo decydowania
o składach osobowych organów P. 1 Skarb Państwa posiada prawne możliwości decydowania o składzie Rady Nadzorczej P. 1 poprzez kontrolowanie jej spółki-matki, jednakże uprawnienie to nie wynika ze szczególnych rozwiązań zawartych w statucie P. 1., lecz z tytułu posiadania kontrolnego pakietu spółki, której przysługuje 100% akcji P. 1
Opisana powyżej możliwość wpływania przez Skarb Państwa na skład organów P. 1. znajduje oparcie w przepisach Kodeksu spółek handlowych. W myśl art. 385 § 1 k.s.h. członkowie rady nadzorczej spółki akcyjnej są wybierani przez walne zgromadzenie akcjonariuszy tej spółki, a zgodnie z art. 414 k.s.h. uchwały podejmowane na takim zgromadzeniu zapadają bezwzględną większością głosów. Art. 411 § 1 k.s.h. przyznaje każdej akcji jeden głos (jeżeli statut nie stanowi inaczej). Pojęcie bezwzględnej większości głosów zostało zaś zdefiniowane w art. 4 § 1 pkt 10 - wymóg uzyskania takiej większości jest spełniony, jeżeli liczba głosów "za" jest większa niż ilość pozostałych głosów ("przeciw"
i "wstrzymujących się"). P. ., dysponując 100% akcji P. 2., było zatem podmiotem, który decydował o składzie Rady Nadzorczej tej spółki. Posiadając 100% akcji posiadało jednocześnie 100% głosów na walnym zgromadzeniu P. 2., które dokonywało wyboru członków jej Rady Nadzorczej. Podjęcie przez P. . decyzji o głosowaniu za podjęciem określonej uchwały, np. o wyborze członków organów spółki, powodowało tym samym że uchwała taka otrzymywała niezbędną większość (tj. większość bezwzględną określaną jako 50% + jeden głos spośród wszystkich głosujących, a P. posiada 100% głosów). A zatem naruszenie, którego dopuścił się Wojewoda w tym zakresie, polegało na błędnym uznaniu, że P. . nie mogło decydować
o składzie Rady Nadzorczej P. 2 podczas gdy powołane powyżej przepisy dają taką możliwość, z której to w niniejszej sprawie P. . skorzystało.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, naruszenia przepisów prawa Wojewoda dopuścił się także uznając, jakoby Skarb Państwa nie posiadał szczególnej pozycji w strukturze akcjonariatu P. wyrażającej się w uprzywilejowaniu głosów przysługujących fiskusowi. Rację ma, co prawda, organ administracji, że żadne z akcji P. nie są akcjami uprzywilejowanymi. Niemniej jednak nie sposób utożsamiać pojęcia "akcji uprzywilejowanej" z "głosem uprzywilejowanym". Co prawda statut może przyznawać akcjom status uprzywilejowanych, wyrażający się np. w uprzywilejowaniu głosu na walnym zgromadzeniu przysługującemu posiadaczowi takiej akcji, to jednak uprzywilejowanie akcji nie jest jedynym sposobem na przyznanie określonemu akcjonariuszowi szczególnego, uprzywilejowanego charakteru dysponowanym przez niego głosom. Innym tego rodzaju rozwiązaniem jest ograniczenie prawa głosu niektórych akcjonariuszy (np. art. 411 § 3 k.s.h.).
W kontekście powyższych uwag pełnomocnik skarżącego wskazał na treść
§ 16 ust. 5 oraz § 37 Statutu P. Pierwszy ze wskazanych postanowień stanowi, iż "prawo głosowania akcjonariuszy zostaje ograniczone w ten sposób, że żaden z nich nie może wykonywać na Walnym Zgromadzeniu więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce w dniu odbywania Walnego Zgromadzenia". Jednocześnie drugi ze wskazanych fragmentów wyłącza spod tego ograniczenia "akcjonariuszy, którzy w dniu powzięcia uchwały Walnego Zgromadzenia wprowadzającej ograniczenie, są uprawnieni z akcji reprezentujących więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce". Akcjonariuszem tym jest Skarb Państwa, ponieważ w dniu wprowadzania tego ograniczenia posiadał ponad 10% akcji P. (45,1575%). Efektem takiego rozwiązania jest fakt, że Skarb Państwa, posiadając w grudniu 2013 r. co prawda tylko 35,1875% akcji P. dysponował 60,5606% głosów na walnym zgromadzeniu tej spółki. Skarb Państwa korzysta zatem z rozwiązania uregulowanego w art. 411 § 2 k.s.h. dającego możliwość ograniczenia prawa głosu akcjonariuszy, które zostało wprowadzone do Statutu P.
Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w treści zarządzenia zastępczego Wojewoda prawidłowo wskazał, że do wyboru skarżącego w skład Rady Nadzorczej P. 2 doszło na skutek zgłoszenia go do objęcia tej funkcji przez P. Co prawda nastąpiło to na skutek oświadczenia złożonego przez Skarb Państwa, to nawet przyjęcie takiego stanu rzeczy winno prowadzić do uznania, że K. Ż. nie naruszył zakazu określonego w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej z uwagi na ograniczenie tego zakazu, uregulowane w art. 6 ust. ustawy. Wojewoda dokonał jednakże nieprawidłowej interpretacji przepisu uznając, że P. ., spółka kontrolowana przez Skarb Państwa, nie mieści się
w pojęciu "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji".
Załączone do skargi opinie prawne sporządzone przez prof. zw. dr hab. W. P., prof. zw. dr hab. A. K. oraz prof. zw. dr hab. S. S., zgodnie i jednoznacznie wskazują, że przyjęta przez organ administracji wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej jest błędna. Wojewoda bowiem ograniczył się do literalnej i ścisłej wykładni wskazanej regulacji. Już fakt, że do akt niniejszej sprawy przedłożone zostały trzy opinie prawne autorstwa niekwestionowanych autorytetów z zakresu prawa cywilnego
i handlowego, które prezentują całkowicie odmienną, od przyjętej przez Wojewodę, wykładnię wskazanego przepisu, każe uznać zacytowany fragment uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia za co najmniej dyskusyjny.
Wojewoda wybiórczo powołał się tylko na niektóre pojęcia użyte przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej - kapitału zakładowego spółki
i liczby akcji - niejako wyrywając je z kontekstu. O ile rzeczywiście terminy te, oderwane od okoliczności, w jakich zostały użyte, wydają się być precyzyjne, to nie może umykać uwadze to, że na gruncie niniejszej sprawy skarżący nie kwestionuje wykładni li tylko tychże pojęć, lecz przyjęty przez Wojewodę normatywny sens całego przepisu, w jakim występują te pojęcia. To zaś każe dokonać takiej ich interpretacji, która będzie tworzyła logiczną całość, a więc wykładni całego cytowanego powyżej pojęcia. Taka zaś wykładnia została dokonana w opiniach. Wszyscy autorzy opinii zwracają uwagę na fakt, że literalna wykładnia pojęcia "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" tylko pozornie prowadzi do prawidłowego odczytania zakodowanej w nim normy. Poprzestanie na wykładni literalnej prowadziłoby bowiem do uznania, że termin ten oznacza m.in. spółkę, w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% kapitału zakładowego,
a jednocześnie przekracza 50% liczby akcji, na co pozwala użycie w przywołanej jednostce redakcyjnej spójnika alternatywy łącznej "lub". Spółka taka nie ma racji bytu w polskim porządku prawnym. Wynika to z faktu, że przepis art. 309 § 1 k.s.h. ustanawia zakaz obejmowania akcji poniżej ich wartości nominalnej. Kapitał zakładowy jest zaś wynikiem pomnożenia ilości akcji przez ich wartość nominalną. Skoro zatem jakiś podmiot dysponuje 50% akcji danej spółki, to tym samym jego udział wynosi 50% kapitału zakładowego tej spółki. Procentowa ilość posiadanych akcji każdorazowo bowiem odpowiada procentowemu udziałowi w kapitale zakładowym. Oznacza to, iż ograniczenie się do wykładni literalnej prowadziłoby do takiej interpretacji przepisu, w której jego część okazałaby się zbędna (50% liczby akcji stanowi 50% kapitału zakładowego). Proponowany przez Wojewodę sposób interpretacji "pozostaje w sprzeczności ze standardem interpretacyjnym nakazującym wykładnię tekstów prawnych jako całości, tzn. uwzględnienie przy wykładni całości relewantnej treści aktu prawnego, w ten sposób by żaden fragment tekstu prawnego nie był zbędny".
Uzasadniając zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej wykładni wskazanego przepisu i oparcie się na wynikach wykładni literalnej Wojewoda powołuje się na zasadę clara non sunt interpretanda. Także i ten zabieg pełnomocnik skarżącego uznał należy za nieskuteczny. Przywołana przez organ administracji dyrektywa wykładni została odrzucona tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie na rzecz zasady przeciwnej, tj. omnia sunt interpretanda. Zgodnie z nią, dokonując interpretacji przepisów prawa nie można ograniczać się do wykładni literalnej
w przypadku uznania, że treść przepisu jest jednoznaczna, lecz dokonać także wykładni systemowej i funkcjonalnej a w razie potrzeby także celowościowej, historycznoprawnej czy prawnoporównawczej.
W świetle powyższego konieczne jest przeprowadzenie wykładni funkcjonalnej wskazanego przepisu. Badając zaś cel wprowadzenia wyłączenia od zakazu określonego w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej pełnomocnik skarżącego odwołał się do stanowiska Sądu Najwyższego, który wskazał, że niektóre osoby, których dotyczy wspomniany zakaz, zostały z niego pod pewnymi warunkami wyłączone "ze względu na ich kwalifikacje do pełnienia funkcji
w organach spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i innych podmiotów". Nie sposób też pominąć, iż w przy okazji wprowadzonej w 2006 r. nowelizacji art. 6 ustawy antykorupcyjnej, która rozszerzała to wyłączenie, jak wskazuje w swojej opinii prof. S. S., celem ustawodawcy, o którym mówiono wprost, było liberalizowanie wspomnianego zakazu. To zaś wszystko uzasadnia zastosowanie wykładni funkcjonalnej przepisu i uznanie, że obejmuje on także spółki, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu spółki. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji przemawia także to, że przyjęcie przeciwnego stwierdzenia pozbawiałoby Skarb Państwa możliwości sprawowania kontroli nad szeregiem przedsiębiorstw, które, pomimo częściowej prywatyzacji, w dalszym ciągu pozostają pod kontrolą państwa.
Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się z argumentacją organu administracji, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej stanowi niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię wyjątku (exceptiones non sunt extendendae). Nie kwestionując istoty tej zasady wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy interpretowanym wyjątkiem jest nie art. 6 ust. 1 ustawy, lecz art. 1, 2 i 3 tego aktu.
Organ administracji bezpodstawnie uznał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej nastąpiło wygaśnięcie mandatu skarżącego. Zasadniczym celem szeregu regulacji ograniczających działalność osób pełniących niektóre funkcje publiczne jest zapobieżenie uzyskiwania przez nich lub osoby im najbliższe nieuprawnionych korzyści. W tym celu w ustawie antykorupcyjnej, oprócz przepisów wprowadzających zakaz łączenia niektórych funkcji publicznych z zasiadaniem w organach spółek prawa handlowego zawarto przepisy wyłączające tenże zakaz. W takiej sytuacji niezbędne jest aby w przypadku uznania, że zachowanie określonej osoby stanowi naruszenie art. 1, 2 i 3 ustawy antykorupcyjnej, to przed stwierdzeniem wystąpienia skutków takiego działania, jakie zostały określone w art. 5 ustawy antykorupcyjnej należy zbadać, czy w danej sprawie osoba ta nie korzysta z wyłączeń od przestrzegania zakazu wskazanych w art. 6.
Wojewoda odstąpił od analizy stanu faktycznego sprawy i rozważania zasadności zastosowania sankcji wygaszenia mandatu poprzez pryzmat celu, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając ograniczenia wynikające z ustawy antykorupcyjnej. Jej zadaniem jest "przeciwdziałanie korupcji na najwyższych szczeblach władzy, zapobiegając wzajemnemu przenikaniu się sfery władztwa publicznego/gospodarki" oraz "przeciwdziałanie patologiom wyrażającym się
w wykorzystywaniu stanowisk przez osoby pełniące funkcje publiczne do czerpania korzyści materialnych w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, powszechnie uznawanymi standardami przyzwoitości, ogólnie akceptowanymi normami moralnymi". Zasadna jest zatem weryfikacja, czy na gruncie niniejszej sprawy wystąpiły zjawiska, którym przywołana ustawa ma przeciwdziałać.
Pełnomocnik skarżącego wskazał, że już z samej struktury własnościowej Grupy P. wynika, że w jej ramach dochodzi do przenikania sfery władztwa publicznego i gospodarki. Tak bowiem P. ., jak i P. 2. są spółkami kontrolowanymi przez Skarb Państwa, będąc jednocześnie aktywnymi uczestnikami życia gospodarczego kraju. Nie sposób zatem uznać, aby jednoczesne zasiadanie przez skarżącego w radzie nadzorczej jednej z tych spółek i pełnienie funkcji prezydenta miasta powodowało takie przenikanie. Przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie nie wykazało przy tym, aby skarżący w jakikolwiek sposób dopuścił się nadużycia kompetencji w związku z wykonywanie mandatu Prezydenta Miasta L., a tym bardziej aby związane to było z jednoczesnym zasiadaniem
w Radzie Nadzorczej P. 2 Ponadto nie sposób uznać za sprzeczne
z zasadami współżycia społecznego, zasadami przyzwoitości lub normami moralnym pobieranie przez skarżącego wynagrodzenia w związku ze sprawowaniem obu funkcji.
Zdaniem skarżącego naruszeniem zasady proporcjonalności może być już samo uprawnienie Wojewody do wydawania zarządzeń zastępczych uregulowane
w art. 98a u.s.g., ponieważ w efekcie wydania zarządzenia zastępczego, wydawanego przez organ pochodzący z nominacji, dochodzi do zniweczenia skutków wyborów powszechnych, w wyniku których skarżący uzyskał mandat Prezydenta Miasta L.. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wskazał, że co prawda istnieje możliwość podważenia wyników wyborów powszechnych z uwagi na określone przyczyny wskazane w ustawie, to jednak przyczyny te nie mogą być dowolne i podlegają kontroli w punktu widzenia ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności. Oznacza to, że "przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów (akt demokracji bezpośredniej) było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07). Rozwinięciem tego poglądu jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdza, że "sankcja utraty mandatu (...) musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia
w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu" (wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1820/16).
Natomiast postępowanie to ograniczyło się do powołania się przez organ administracji na treść Protokołu kontroli i automatycznego uznania, że nastąpiło wygaśnięcie mandatu skarżącego. Tymczasem działalność skarżącego w ramach Rady Nadzorczej P. 2 nie kolidowała z pełnioną funkcją Prezydenta Miasta L.. Zdaniem skarżącego, wskazana przez Wojewodę przyczyna stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie jest na tyle doniosła, aby uzasadniała zastosowanie omawianej sankcji.
Na marginesie niniejszych rozważań skarżący zwrócił uwagę, że na wypadek podzielenia stanowiska Wojewody, że skarżący nie korzysta z wyłączenia opisanego w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, ponieważ Skarb Państwa posiada "tylko" ok. 35% akcji P. a nie 50%, na przeszkodzie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu stoi opisany pogląd Trybunału, że stosowanie sankcji wygaśnięcia mandatu nie może cechować rygoryzmem. Należy bowiem zastanowić się, czy zasiadanie przez osobę pełniąca funkcję publiczną w radzie nadzorczej spółki, w której udział Skarbu Państwa wynosi nie 50%, a 35% jest tak samo szkodliwy, jak zasiadanie w takim samym organie spółki, w której Skarb Państwa w ogóle nie posiada udziałów. W obu bowiem przypadkach Wojewoda jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego, co wydaje się nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności.
Wątpliwości natury konstytucyjnej skarżącego budzi też sam rodzaj sankcji wprowadzony ustawą antykorupcyjną. Akt ten należy rozpatrywać jako jedno ze źródeł koncesjonowania działalności gospodarczej. Uznaje on fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez niektóre osoby, pełniące wskazane w tej ustawie funkcje publiczne, za niepożądany z punktu widzenia interesu publicznego. Rozwiązanie to jawi się jako nad wyraz rygorystyczne i jako takie nie spełniające przesłanki proporcjonalności - elementu niezbędnego dla uznania określonego ograniczenia jako spełniającego przesłanki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zarządzenie zastępcze wojewody jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, ponieważ nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza istniejący stan rzeczy. Wygaśnięcie mandatu prezydenta miasta, w przypadku naruszenia przez osobę sprawującą tę funkcję zakazu wynikającego z ustawy antykorupcyjnej, następuje bowiem z mocy prawa. A zatem podstawą wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., może być jedynie zaistnienie takiego stanu faktycznego i prawnego, który prowadzi do wygaśnięcia mandatu.
Pełnomocnik skarżącego wskazał, że znany jest mu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 30/10), który uznał, że do procedury
w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a u.s.g. nie stosuje się przepisów k.p.a. Niemniej jednak, wobec szczątkowego uregulowania tego postępowania w ustawie o samorządzie gminnym, a zwłaszcza braku jakichkolwiek przepisów dotyczących postępowania dowodowego, konieczne jest odwołanie się w tym zakresie do przepisów k.p.a. na zasadzie analogii.
W przeciwnym bowiem razie mielibyśmy do czynienia z całkowitą swobodą organu administracji w zakresie podejmowania czynności nadzorczych w stosunku do autonomicznego bytu, jakim jest samorząd terytorialny, co nie dałoby się pogodzić tak z zasadą praworządności wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3). Zasada praworządności wymaga, aby organy państwowe podejmowały swoje rozstrzygnięcia w trybie określonym przez prawo. Skarżący poddaje w wątpliwość, czy obecna regulacja procedury wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w oparciu
o art. 98a u.s.g. odpowiada temu postulatowi, szczególnie w tym zakresie, w jakim pozwala na całkowitą dowolność organu administracji w wyborze sposobu prowadzenia takiego postępowania. Zaprezentowana powyżej argumentacja znajduje oparcie także w treści art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Stanowi on, że "wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie".
Wojewoda uznał się związany ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi
w Protokole kontroli CBA i oparł się na informacjach zawartych w treści Protokołu kontroli sporządzonego na podstawie art. 44 ustawy o CBA, powołując się na związanie jego treścią. W ocenie pełnomocnika skarżącego, jednak w takiej sytuacji Wojewoda winien był dokonać weryfikacji ustaleń przedstawionych mu
w Protokole kontroli, a w razie podjęcia wątpliwości, które zdaniem skarżącego wprost wynikają z jego treści, uzupełnić materiał dowodowy, czego nie uczyniono. Tym samym Wojewoda naruszył nie tylko art. 44 ustawy o CBA, lecz również art. 171 Konstytucji RP, ustanawiający nadzór wojewody nad samorządem terytorialnym. Nawet kontrfaktyczne podzielenie opinii Wojewody o związaniu ustaleniami dokonanymi przez CBA i opisanymi w Protokole kontroli, nie zwalnia Sądu od dokonania w tym zakresie własnych ustaleń. Wynika to już tylko z tego, że wymiar sprawiedliwości stanowi odrębną od rządu i podległych mu organów (tj. władzy wykonawczej) sferę władzy, co wynika tak z zasady trójpodziału władzy, z zasady niezależności sądów, jak i z zasady niezawisłości sędziów, określonych
w Konstytucji RP (art. 10, art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).
W orzecznictwie wskazuje się, iż zarządzenie zastępcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 91 ust. 3 u.s.g.), a do procedury jego wydania winno stosować się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest, aby przy dokonywaniu oceny rzetelności sporządzonego uzasadnienia zarządzenia zastępczego posiłkować się odpowiednimi przepisami k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu administracji powinno zatem umożliwiać prześledzenie toku rozumowania, jaki doprowadził go do wydania takiej, a nie innej decyzji. Tymczasem uzasadnienie zarządzenia zastępczego pozwala jedynie uzyskać informację, że Wojewoda oparł się na czterech opiniach prawnych, przy jednoczesnym braku wskazania na proces myślowy wyrażony w tych opiniach. Brak jest zatem możliwości weryfikacji, dlaczego to w uzasadnieniu prezentuje się tezę
o związaniu organu administracji ustaleniami CBA. Przede wszystkim uwagę należy zwrócić na brak dokładności uzasadniania, zwłaszcza w tych fragmentach, w których organ administracji uznaje się za związanego ustaleniami CBA, ograniczając się do powołania na sporządzone opinie.
W skardze Gminy L reprezentujący ją profesjonalny pełnomocnik zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucił:
1/ naruszenie zasad postępowania, wynikających w szczególności z konstytucyjnych zasad państwa prawnego oraz praworządności, a także z przepisów ustaw, w tym
w szczególności art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn.zm.) w związku z przepisami ustawy
z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) - które miało istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez w szczególności:
a/ zaniechanie przez Wojewodę przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na dokumentacji zgromadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, która to dokumentacja jest niekompletna i nie odnosi się do wielu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, których ustalenie było konieczne i niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy,
b/ przyjęcie, że organ nadzoru wydający zarządzenie zastępcze jest związany ustaleniami faktycznymi i ich oceną prawną, dokonanymi przez organ kontroli,
c/ pominięcie wielu istotnych dowodów w sprawie, w tym zgromadzonych
w trakcie kontroli prowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne;
d/ brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i jego oceny pod kątem celów regulacji ustawowych wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a także ze względu na konieczność zastosowania wykładni prokonstytucyjnej tych przepisów, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz odniesienia się w tej analizie do skutków stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych w zakresie materii konstytucyjnych, w tym w szczególności do czynnego i biernego prawa wyborczego oraz zasady trwałości wyników wyborów powszechnych;
e/ brak zbadania, a tym samym odniesienia się do skutków stwierdzonego przez Wojewodę naruszenia przepisów prawa w odniesieniu do wspólnoty samorządowej oraz pełnionej przez K. Ż. funkcji Prezydenta Miasta L., wydawanych przez niego rozstrzygnięć, składanych oświadczeń woli itp.;
f/ zastosowanie automatyzmu i rygoryzmu w zakresie zastosowanych przepisów prawa bez rozważenia i oceny, że prowadzi to do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co z kolei doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności;
g/ brak rozważenia i oceny interesu publicznego, którego realizacji mają służyć "antykorupcyjne przepisy" w całokształcie sprawy i w dokonanych ustaleniach faktycznych oraz ich ocenie prawnej;
h/ wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona
w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości pod kątem przesłanek wynikających z normy prawa materialnego;
i/ niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia poprzez brak odniesienia się do wielu okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla wyniku sprawy;
2/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:
a/ art. 5 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, z późn. zm.) przez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy nie zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu K. Ż. - Prezydenta Miasta L.;
b/ art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej przez błędną wykładnię tego przepisu
i uznanie, że zgłoszenie K. Ż. do pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej P. 1,
a następnie członkostwo w tej Radzie stało w kolizji z pełnieniem funkcji Prezydenta Miasta L. oraz przyjęcie, że K. Ż. pełniąc równolegle funkcję Prezydenta Miasta L. oraz zasiadając w Radzie Nadzorczej, nie podlegał pod dyspozycję powołanego unormowania (art. 6 ust. 1 ustawy), które wyłączało regulacje art. 4 pkt 1 oraz w konsekwencji art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;
c/ art. 98 ust. 5 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 492 § 1 pkt 5 oraz art. 493 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że mandat wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przypadku, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks wyborczy wygasa z mocy prawa (ex lege) z chwilą zajścia tych przesłanek, tj. "automatycznie", a nie w dacie uprawomocnienia się zarządzenia zastępczego wojewody stwierdzającego wygaśnięcie tego mandatu;
d/ art. 385 § 1 w związku z art. 414, art. 411 § 1 oraz art. 4 § 1 pkt k.s.h. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarb Państwa nie ma możliwości decydowania o składzie organów P. 2 podczas gdy ma taką możliwość
i z niej skorzystał;
e/ art. 98a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie
i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L. w sytuacji, w której nie zaszły przesłanki ustawowe do takiego stwierdzenia.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Gminy L wniósł stosownie do art. 148 p.p.s.a. o uchylenie w całości zarządzenia zastępczego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy L wskazał, że nie ma jakiegokolwiek przepisu prawa wskazującego na obowiązek wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy wystąpi o to Centralne Biuro Antykorupcyjne. Przepis art. 98a u.s.g przyznaje wojewodzie samodzielną kompetencję do oceny czy zachodzą przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego. Obowiązek ten nie jest pochodną ustaleń dokonanych przez uprawniony organ kontroli, a musi wynikać z własnej (wojewody) oceny prawnej danego stanu faktycznego, który powinien uprzednio prawidłowo i rzetelnie ustalić. Powołując się wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2009/16 pełnomocnik Gminy L wskazał, że nie istniej prawny obowiązek zakończenia postępowania prowadzonego przez wojewodę wydaniem aktu nadzoru zastępującego w tym przedmiocie uchwałę organu stanowiącego.
Jednocześnie podniósł, że w toku postępowania związanego z wydaniem zarządzenia, Wojewoda popełnił istotne błędy i zaniechania. Na dzień [...] grudnia 2016 r., a więc na dzień wystosowania wezwania Rady Miejskiej do podjęcia uchwały, w którym Wojewoda jednoznacznie stwierdził, iż zachodzą przesłanki ustawowe do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L., Wojewoda dysponował jedynie wnioskiem Zastępcy Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r. ([...] oraz przedłożonymi wraz z nim dwoma załącznikami, tj. kopią pisma Dyrektora Departamentu Postępowań Kontrolnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r. ([...]) skierowanego do Rady Miasta L. (do którego były załączone kopie dwóch pism) oraz kopią protokołu kontroli [...] z dnia [...] września 2016 r. Co istotne, dopiero po tej dacie, tj. [...] grudnia 2016 r., w dniu [...] stycznia 2017 r., do L. Urzędu Wojewódzkiego w L. wpłynęło pismo od Dyrektora Departamentu Postępowań Kontrolnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego, opatrzone datą [...] grudnia 2016 r., znak: [...], za którym przekazano uwierzytelnione kopie dokumentów,
o które wnioskował (wymieniony w tym piśmie) pracownik Wydziału Prawnego
i Kontroli L. Urzędu Wojewódzkiego w L.). Tym samym, już po wezwaniu Rady Miasta L. w dniu [...] grudnia 2016 r. i stwierdzeniu, że materiał dowodowy przekazany Wojewodzie przez Centralne Biuro Antykorupcyjne "jest kompletny i posiada pełną moc dowodową", Wojewoda otrzymał (o co wnioskował pracownik L. Urzędu Wojewódzkiego) dalsze bardzo obszerne materiały dowodowe. Powyższe w pełni można wywnioskować po treści pism i datach ich wysłania (otrzymania), których kopie zostały przekazane Radzie Miasta L. za wskazanym już powyżej pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Zaniechanie Wojewody w zakresie przeprowadzenia samoistnego postępowania, w tym obowiązku zgromadzenia dowodów w sprawie (poza materiałem przekazanym przez Centralne Biuro Antykorupcyjne) jest niedopuszczalne z punktu widzenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego oraz zasady praworządności. W materiale przekazanym Wojewodzie przez Centralne Biuro Antykorupcyjne nie ma w szczególności umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w Protokole kontroli [...], jakie Prezydent Miasta L. zawarł w piśmie z dnia [...] września 2016 r. oraz pisma Zastępcy Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], zawierającego ustosunkowanie się do wniesionych przez Prezydenta Miasta L. zastrzeżeń. Brak jest też pisma Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r., w którym poinformował on Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o odmowie podpisania Protokołu kontroli. Powyższe dowody są niezwykle istotne dla sprawy i są wynikiem realizacji ustawowo przypisanych praw. Zastrzeżenia do protokołu kontroli, jakie Prezydent Miasta L. zawarł w piśmie
z dnia [...] września 2016 r., zostały skierowane w oparciu o przepis art. 45 ust. 3 i 4 cyt. ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Zgodnie z tym przepisem - kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej lub osobie, o której mowa
w ust. 2, przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w protokole. Pisma powyższe nie były znane organowi nadzoru i nie został wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia. Przed zakończeniem kontroli Prezydent Miasta L. w pismach tych jednoznacznie wskazywał na zgłoszenie jego kandydatury przez Skarb Państwa. Kwestia tego zgłoszenia jest kluczowa dla prawidłowej oceny całokształtu sprawy. Bez jej zbadania nie można stwierdzić, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., skierowanym przez Prezydenta Miasta L. do Wojewody, zostało wyraźnie sformułowanych szereg tez dowodowych, w tym pytanie: "Czy w materiale dowodowym przekazanym Wojewodzie przez Centralne Biuro Antykorupcyjne są informacje pozyskane od kierownictwa Ministerstwa Skarbu Państwa, sprawującego swoje funkcje, na dzień podjęcia uchwały o powołaniu mnie do Rady Nadzorczej P. 2., a także od członków ówczesnego Zarządu P. . oraz pełnomocnika na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu P. 2. w dniu [...] grudnia 2013 r.? Jest to o tyle istotne, iż zarówno do Protokołu kontroli sporządzonego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, jak też w wielu swych wypowiedziach, także podczas nadzwyczajnej sesji Rady Miasta L. w dniu [...] listopada 2016 r. podkreślałem, że mój wybór do Rady Nadzorczej P. 2. poprzedzony był rekomendacją Ministra Skarbu Państwa, stanowiącą wyraz zgody oraz woli Skarbu Państwa w tym zakresie. Znaczenie prawne tej rekomendacji wykazałem powyżej. Jeżeli takich materiałów dowodowych nie ma wnoszę o ich uzupełnienie. Wojewoda posiada kompetencje do występowania do stosownych podmiotów i osób w tym zakresie. Ustalenie danych tych osób (część
z nich pełni obecnie określone funkcje publiczne) nie będzie trudne. Jest to kluczowa kwestia dla oceny stanu faktycznego, a co za tym idzie stanu prawnego
w przedmiotowej sprawie. Bez takiego ustalenia dowodowego nie jest możliwa prawidłowa ocena i podjęcie rozstrzygnięć zgodnych z prawem".
W ocenie pełnomocnika Gminy L przy wydawaniu oraz w treści
i uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia całkowicie pominięto regulacje prawne wynikające z zapisów Konstytucji RP, która jest najwyższym źródłem prawa
w Polsce. Nie uwzględniono celów regulacji prawnych oraz bogatego orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, które wskazują na bardzo istotne przesłanki, jakie należy brać pod uwagę przy stosowaniu przepisów prawa dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Na potwierdzenie powyższego pełnomocnik Gminy L powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2967/14, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2818/12, z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/12, z dnia 14 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1820/16 i podkreślił, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców,
a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
W ocenie pełnomocnika Gminy L w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym brak jest oceny z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów oraz zachowania zasady proporcjonalności przy ocenie skutków danego unormowania. Nie zbadano, a tym samym nie odniesiono się w żaden sposób do tego, czy istnieją jakiekolwiek związki
z zasiadaniem Prezydenta Miasta L. w Radzie Nadzorczej P. 2
a wydawanymi przez niego rozstrzygnięciami, decyzjami, składanymi oświadczeniami woli. W protokole kontroli oraz w dokumentacji zgromadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, na której opiera się Wojewoda, a następnie w zaskarżonym zarządzeniu, nie znalazły się jakiekolwiek zarzuty, twierdzenia, że członkostwo Prezydenta Miasta L. w Radzie Nadzorczej P. 2 spowodowało, nawet potencjalnie, zagrożenie dla prawidłowości w zakresie wypełniania funkcji Prezydenta Miasta L..
Pełnomocnik Rady Gminy L wskazał, że w zarządzeniu Wojewoda nie określił precyzyjnie w jakiej dacie zaistniała przesłanka powodująca wygaśnięcie mandatu. Jest to istotne dla oceny m.in.: stanu prawnego czy skutków ewentualnego naruszenia, a tym samym do oceny pod kątem wymienionych przesłanek, także natury konstytucyjnej. Nadmienił, że wybór K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2 został dokonany w czasie poprzedniej jego kadencji jako Prezydenta Miasta L., która to kadencja wygasła w listopadzie 2014 r. Jeżeli zatem wiązać wygaśnięcie mandatu z datą rozpoczęcia zasiadania
w Radzie Nadzorczej (1 stycznia 2014 r.) kadencja ta i tak już wygasła. Jeśli natomiast odnosić to do obecnej kadencji, należało precyzyjnie podać, kiedy (w jakiej dacie) zdaniem Wojewody wystąpiła przesłanka skutkująca wygaśnięciem mandatu.
Od dnia [...] stycznia 2014 r. K. Ż. został powołany na członka Rady Nadzorczej P. 2 Stosowną uchwałę w tym zakresie podjęło w dniu [...] grudnia 2013 r. Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie tej Spółki, której jedynym akcjonariuszem, od 2002 r., jest P. (dalej: P. .). Powołanie poprzedzone zostało uchwałą Zarządu P. . nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., na mocy której m.in.: udzielono pełnomocnikowi P. . instrukcji co do wykonywania prawa głosu na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu P. 2 w przedmiocie zgłoszenia wniosku i głosowania za powołaniem K. Ż. do Rady Nadzorczej tej Spółki.
Bezpośrednio po powołaniu K. Ż. został wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego jako członek Rady Nadzorczej P. 2. Fakt ten ujawniał też w oświadczeniach majątkowych. Należy zatem uznać, iż Wojewoda, chociażby poprzez analizę oświadczeń majątkowych Prezydenta Miasta L., znał ten fakt. Z racji obowiązków ustawowych w tym zakresie należy przyjąć, iż Wojewoda, najpóźniej od dnia [...] października 2014 r. (data złożenia do Wojewody oświadczenia majątkowego Prezydenta Miasta L. na koniec kadencji 2014 r.) posiadał urzędową informację, że K. Ż. jest członkiem Rady Nadzorczej P. 2. i taką informację ponawiał w każdych kolejnych oświadczeniach majątkowych, w tym oświadczeniu majątkowym za 2015 r. złożonym Wojewodzie w dniu [...] maja 2016 r. Wybór do Rady Nadzorczej P. 2. poprzedzony był zgłoszeniem do objęcia tego stanowiska przez Ministra Skarbu Państwa, stanowiącym wyraz zgody oraz woli Skarbu Państwa w tym zakresie. W tym czasie Ministrowi Skarbu Państwa przysługiwały uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa, jeżeli nie zostały one zastrzeżone przez ustawodawcę na rzecz innych organów lub państwowych osób prawnych. Jako były Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa K. Ż. posiadał nie tylko niezbędną wiedzę, ale przede wszystkim dawał rękojmię należytej dbałości
o interesy Skarbu Państwa (spółek, w których Skarb Państwa posiada dominującą pozycję). Zajmował się w przeszłości m.in.: strategicznym dla Polski zadaniem odzyskania kontroli przez Skarb Państwa nad P. poprzez zakończenie kilkuletniego sporu z E. ., w okresie gdy pełnił funkcję Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa. Sprawą przejęcia kontroli nad P. zajmowało się bezpośrednio kierownictwo Ministerstwa Skarbu Państwa, (którego był członkiem jako Podsekretarz Stanu). Potwierdzają to stosowne protokoły ustaleń kolegium Ministerstwa Skarbu Państwa z tego okresu. Opinii Kolegium wymagały sprawy szczególnie istotne dla realizacji zadań Ministerstwa, a także projekty kierowane pod obrady Komitetu Rady Ministrów, Radę Ministrów, Sejm i Senat RP. Dodał, że na mocy Zarządzenia Ministra Skarbu Państwa w sprawie podziału zadań kierownictwa Ministerstwa K. Ż. reprezentował także Ministra Skarbu Państwa na posiedzeniach Komitetu Europejskiego Rady Ministrów.
Przepisy ustawy nie wymagają szczególnej formy oświadczenia Skarbu Państwa o zgłoszeniu osób pełniących funkcje publiczne do pełnienia funkcji
w organie spółki handlowej. W świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2006 r., I CKS 120/06, należy rozumieć przez to wyznaczenie ich przez Skarb Państwa do pełnienia funkcji w organach konkretnej spółki. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że obejmuje to wszelkie sposoby powołania w skład rady nadzorczej osoby zgłoszonej przez Skarb Państwa spośród podmiotów objętych przepisami ustawy. Zdaniem Sądu Najwyższego chodzi tu więc o wybór tych osób przez walne zgromadzenie lub zgromadzenie wspólników, jeżeli tylko powołanie ich nastąpiło "za uprzednią lub jednoczesną zgodą Skarbu Państwa, lub było wprost wyrazem jego woli - w tym więc sensie wiązało się z wyznaczeniem przez Skarb Państwa".
W innym wyroku, z dnia 20 czerwca 2007 r., V CSK 129/07, Sąd Najwyższy ocenił, iż za wyznaczenie do spółki prawa handlowego należy uznać oświadczenie, które ujawnia w sposób dostateczny wolę osoby dokonującej tego aktu. Wraz ze skargą na zarządzenie, wniesioną już przez pełnomocnika Prezydenta Miasta L., zostały przedłożone oświadczenia byłego Ministra Skarbu Państwa oraz byłego Prezesa P. jednoznacznie wskazujące, że Minister Skarbu Państwa, korzystając
z uprawnień do reprezentowania Skarbu Państwa zgłosił w imieniu Skarbu Państwa K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2 Zgłoszenie to było traktowane przez Zarząd P. jako zgłoszenie Skarbu Państwa do objęcia stanowiska w Radzie Nadzorczej P. 2 i z takim zamiarem oraz celem została podjęta uchwała nr [...] Zarządu P. . z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz udzielone zawarte w niej pełnomocnictwo.
Odnosząc się do analizy przepisów ustawy w zakresie zakazów i wyjątków od nich, dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (pod kątem niniejszej sprawy) pełnomocnik Gminy L wskazał, że na mocy ustawy z dnia 12 maja 2006 r. o zmianie ustawy
o komercjalizacji i prywatyzacji oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 721) został zmieniony przepis art. 6 ust. 1 ustawy, który dopuścił możliwość zasiadania
w organach spółek prawa handlowego osób pełniących funkcje publiczne, o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego m.in. przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji, przy czym osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby. Zmiana ta weszła
w życie z dniem 12 lipca 2006 r.
W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany ustawy wskazano, że przepis ustanawiający wyjątek od zakazów pełnienia funkcji w organach spółek stworzono ze względu na konieczność zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa i innych podmiotów mających udziały w spółkach. Uzasadnieniem dla wprowadzenia powyższego wyjątku było stworzenie możliwości wykorzystania osób o wysokich kwalifikacjach do pełnienia funkcji w organach spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i innych podmiotów wymienionych w tym przepisie. Zgoda wymienionych podmiotów na powołanie wspomnianych osób w skład organów spółki, dowodząc oficjalnej aprobaty dla funkcjonowania tych osób w organach spółki ze względu na ich kwalifikacje, powinna stanowić wystarczającą przesłankę wyjątku,
o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.
Przepisy prawa, w tym k.s.h., wymieniają przypadki dominacji (dominującej pozycji) - są to m.in.: sytuacje, w których spółka dysponuje bezpośrednio lub nawet pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników bądź spółka jest uprawniona do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innej spółki zależnej.
Nie ma jakichkolwiek wątpliwości prawnych, iż P. . jest spółką
z dominującym udziałem (pozycją) Skarbu Państwa. Udział Skarbu Państwa
w spółce prawa handlowego może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Ustawa nie wyznacza żadnego progu kapitałowego lub minimalnej liczby akcji, jakie powinny przysługiwać Skarbowi Państwa lub innej osobie dokonującej zgłoszenia do objęcia stanowisk w spółce prawa handlowego.
Przepis art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, mówiący o podmiotach, które mogą zgłaszać osoby pełniące funkcje publiczne do zasiadania w organach spółek kapitałowych musi być odczytywany w kontekście nie tylko jego literalnego brzmienia, ale też celów jakie legły u podstaw wprowadzenia go do polskiego systemu prawa. W obecnym stanie prawnym użycie terminu "zgłoszenie" należy traktować jako równoważne z powołaniem (np. w sytuacji, gdy podmiot uprawniony do zgłoszenia dysponuje uprawnieniem o charakterze osobistym), jak również udzielenie rekomendacji wówczas, gdy inny podmiot dokonuje samego powołania. Skoro ustawodawca nie sprecyzował i nie zdefiniował sposobu "zgłaszania" funkcjonariusza do organu spółki, dopuszczalna jest każda forma, np. uzgodnienie przedstawiciela ministra z pozostałymi akcjonariuszami bądź głosowanie na walnym zgromadzeniu przez reprezentanta Skarbu Państwa, która to rekomendacja nie musi przybierać sformalizowanej postaci. W praktyce zgłoszenie przez np. Skarb Państwa kandydata na zgromadzeniu spółki z większościowym udziałem Skarbu Państwa, jest równoznaczne z późniejszym wyborem. To samo dotyczy sytuacji, w której Skarb Państwa lub spółka z udziałem Skarbu Państwa nie jest, gdy chodzi o udział w kapitale zakładowym, wspólnikiem dysponującym ponad 50 % udziałów/akcji, ale faktycznie dysponuje na zgromadzeniu większością głosów, ze względu na wartość jego pakietu w porównaniu z pakietami pozostałych udziałowców, którzy zwykle
w zgromadzeniach nie uczestniczą.
Twierdzenie, że P. skoro Skarb Państwa posiada w tej Spółce mniej niż 50% kapitału zakładowego, nie może zgłaszać osób do zasiadania w radzie nadzorczej spółki zależnej, w której ma (P. .) 100% akcji, jest całkowicie bezzasadne i wynika z błędnej wykładni przepisów ustawy oraz k.s.h. Skarb Państwa dysponuje w P. . uprawnieniami, zastrzeżonymi w Statucie, które pozwalają mu na sprawowanie kontroli nad tą spółką, także poza głosowaniami na Walnych Zgromadzeniach. W szczególności, uchwałą nr [...] Walnego Zgromadzenia P. z dnia [...] czerwca 2011 r. wprowadzono do Statutu postanowienia zapewniające Skarbowi Państwa, albo bezpośrednio, albo jako akcjonariuszowi reprezentującemu w tym dniu (1 czerwca 2011 r.) "najwyższy udział w kapitale zakładowym Spółki"
(§ 37 ust. 2), tak długo jak przysługiwać mu będzie co najmniej 20 % udziału
w kapitale zakładowym (§ 37 ust. 3), albo jako akcjonariuszowi, który w dniu
[...] czerwca 2011 r. był uprawniony z akcji reprezentujących "więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce" (§ 37 ust. 1 pkt 1), następujące uprawnienia:
uprawnienie osobiste do powoływania i odwoływania jednego członka Rady Nadzorczej (§ 20 ust. 7);
wyłączne uprawnienie do zgłaszania kandydatów do wyboru połowy członków Rady Nadzorczej (§ 20 ust. 5 w związku z § 37 ust. 2);
wyłączenie ograniczenia prawa głosowania (redukcji głosów) ustanowionego
w stosunku do wszystkich akcjonariuszy (żaden nie może wykonywać na Walnym Zgromadzeniu więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w P. w dniu odbywania Walnego Zgromadzenia (§ 16 ust. 5 w związku z ust. 5 i § 37 ust. 1).
Opisane uprawnienia w istocie umożliwiają Skarbowi Państwa, mającemu udział w PZU S.A., sprawowanie wyłącznej kontroli nad tą spółką, najpierw poprzez decydowanie o większości składu Rady Nadzorczej, a następnie poprzez wybór - przez tak ukształtowaną Radę Nadzorczą - wszystkich członków Zarządu (§ 26 ust. 2).
Pełnomocnik Gminy L wskazał na pewne nieścisłości i błędy
w interpretacji przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz Wojewodę pism i informacji pozyskanych w trakcie kontroli z Ministerstwa Skarbu Państwa oraz Spółki P. 2 Dokumentacja ta w pełni posłużyła do wydania zaskarżonego zarządzenia, a więc istotne jest odniesienie się do jej treści, w wybranym zakresie. Centralne Biuro Antykorupcyjne, a w ślad za nim także Wojewoda, oparło swe ustalenia m.in.: na informacji pozyskanej z Ministerstwa Skarbu Państwa (pismo Zastępcy Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w którym wskazano, iż "Pan K. Ż., zgodnie
z danymi zawartymi w Zintegrowanym Systemie Informatycznym, w którym prowadzona jest baza kandydatów do Rad Nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa, w latach 2014-2016 nie zasiadał w organach spółek z udziałem Skarbu Państwa znajdujących się w nadzorze Ministra Skarbu Państwa") oraz na piśmie Dyrektora Biura Zarządu P. 2 z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym poinformowano w szczególności, iż "P. 2 nie dysponuje informacjami bądź dokumentami potwierdzającymi, że wybór K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2 miał związek ze zgłoszeniem go przez Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji lub jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego".
Nadto w wymienionym piśmie Zastępcy Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r. znalazła się informacja, iż osoba K. Ż. nie jest uwidoczniona w bazie kandydatów do Rad Nadzorczych spółek
z udziałem Skarbu Państwa. Baza ta jest wewnętrznym "rejestrem" Ministerstwa Skarbu Państwa, jej prowadzenie nie wynika z jakichkolwiek przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Jakie dane wpisywane są w tej bazie można sprawdzić na podstawie informacji zamieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Skarbu Państwa (https://bip.msp.qov.pI/bip/ministerstwo/reiestry-wykazy-ewiden/9, Rejestry-wykazy-ewidencje-archiwa.html).
Pełnomocnik Gminy L wskazał, że samo Ministerstwo Skarbu Państwa na stronach Biuletynu Informacji Publicznej podaje, iż w bazie tej zarejestrowane są osoby, które złożyły egzamin dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek, w których Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem oraz osoby zwolnione
z obowiązku złożenia egzaminu. Pomijając fakt, iż baza ta nie służy rejestracji osób zasiadających w spółkach z udziałem Skarbu Państwa i jest rejestrem wewnętrznym to i tak, jak wynika z informacji podawanej przez samo Ministerstwo Skarbu Państwa wpisywane są tam osoby, które złożyły egzamin lub są z niego zwolnione. Jak zatem można wywodzić tak istotne skutki z wewnętrznego rejestru Ministerstwa Skarbu Państwa i wykorzystywać przedmiotową bazę (informację z niej) jako dowód
w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L., a zaniechać np.: odebrania oświadczeń od byłego Ministra Skarbu Państwa, Zarządu P. ., pełnomocnika P. na Walnym Zgromadzeniu w dniu [...] grudnia 2016 r.?
Wojewoda sporządził osobne odpowiedzi na każdą skargę. Wniósł
o oddalenie skarg oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Dołączył ekspertyzy prawne sporządzone przez prof. dr hab. M. K. oraz prof. dr hab. M. S.
Na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. Sąd postanowił zarządzić na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączenie do wspólnego rozpoznania spraw skargi K. Ż. (sygn. akt II SA/Lu 280/17) oraz sprawy ze skargi Gminy L (sygn. akt II SA/Lu 392/17) i prowadzić obie te sprawy pod sygnaturą II SA/Lu 280/17.
Przed rozpoznaniem skarg do akt sprawy wpłynęły następujące pisma pełnomocników skarżącego:
- pismo [...]. M. G. z dnia [...] października 2017 r. zatytułowane "uzupełnienie skargi z dnia [...] lutego 2017 r." (prawdopodobnie winno być "z dnia
[...] marca 2017 r.", bowiem pełnomocnik nie składał skargi datowanej na dzień [...] lutego 2017 r. - przyp. Sądu), będące w istocie powtórzeniem zarzutów
i uzasadnienia skargi z dnia [...] marca 2017 r.;
- pismo [...] P. B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawierające wniosek o wystąpienie przez sąd z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego
z pytaniami prawnymi, co do zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z treścią 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej oraz art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o CBA;
- pismo [...] Z. D. z dnia [...] kwietnia 2018 r., do którego dołączony został wyrok wraz z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 658/17 uchylające zarządzenie zastępcze Wojewody M. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta R.;
- pismo [...] P. B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawierające wnioski dowodowe;
- załącznik do protokołu [...]. M. G. z dnia [...] kwietnia 2018 r.;
- załącznik do protokołu [...]. P. B. z dnia [...] kwietnia 2018 r.;
- pismo [...]. P. B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawierające wniosek o otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy oraz zawierające wnioski dowodowe;
- pismo [...] P. B. z dnia [...] listopada 2018 r. zawierające wniosek dowodowe;
pismo [...]. P. B. z dnia [...] listopada 2018 r. zawierające wniosek dowodowe;
- załącznik do protokołu [...] P. B. z dnia [...] listopada 2018 r.;
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.
z 2017 r. poz. 1369, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd ocenia legalność zaskarżonego zarządzenia zastępczego na datę jego wydania, tj. [...] lutego 2017 r. Przy tym bez znaczenia pozostaje upływ kadencji K. Ż. obejmującej mandat Prezydenta Miasta L., którego dotyczy zaskarżone zarządzenie zastępcze bowiem kontrola legalności tego aktu pozostaje aktualna ze względu na jego funkcjonowanie w obrocie prawnym.
Okoliczności niesporne w sprawie są następujące:
K. Ż. został wybrany na Prezydenta Miasta L. w wyborach samorządowych z dnia [...] grudnia 2010 r., a następnie na drugą kadencję
w wyborach samorządowych z dnia [...] listopada 2014 r.
Ponadto z dniem [...] stycznia 2014 r. został powołany na członka Rady Nadzorczej P. 2 Powołania tego dokonało Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie spółki P. 2 na podstawie uchwały podjętej w dniu [...] grudnia 2013 r. Potwierdzeniem powyższego jest Protokół Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia sporządzony w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...].
Wyjaśnić należy, że P. 2 jest spółką, w której od dnia [...] listopada 2002 r. 100 % akcji należy do spółki pod firmą: P. i w związku z tym wszystkie uprawnienia Walnego Zgromadzenia spółki P. 2 wykonuje jedyny akcjonariusz spółki P. 2, czyli spółka P.
Na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu spółki P. 2., które odbyło w dniu [...] grudnia 2013 r. pełnomocnikiem jedynego akcjonariusza spółki P. 2., czyli spółki P. była A. Z. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej przez Zarząd P. (pkt b powyższego protokołu). Będąc pełnomocnikiem jedynego akcjonariusza A. Z. mogła wykonywać wszystkie uprawnienia Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia stosownie do art. 303 § 1 k.s.h. (pkt d powyższego protokołu). A. Z. oświadczyła, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie podejmuje uchwałę następującej treści: "Na podstawie art. 385 § 1 k.s.h. oraz § 18 pkt 9 i § 20 Statutu P. 1, Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie P. 1 uchwala, co następuje: powołuję z dniem [...] stycznia 2014 r. K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (uchwała Nr [...]).
Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się Uchwała Nr [...] Zarządu P. z dnia [...] grudnia 2013 r. dotycząca odbycia Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia P. 2. w dniu [...] grudnia 2013 r. W § 2 pkt 3 powyższej Uchwały wskazano: "udziela się A. Z. pełnomocnictwa do reprezentowania P. na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu P. 2 oraz udziela się pełnomocnikowi następujących instrukcji co do wykonywania prawa głosu na tym Zgromadzeniu: przy rozpatrywaniu punktu porządku obrad dotyczącego zmiany w radzie Nadzorczej - zgłosić wniosek
i głosować za powołaniem z dnia [...] stycznia 2014 r. K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2
Ponadto w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Zgoda
i oświadczenia członka rady nadzorczej" datowany na dzień [...] grudnia 2013 r. podpisany przez K. Ż., który oświadczył, m.in. że nie podlega określonym w przepisach prawa (art. 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.) ograniczeniom lub zakazom zajmowania stanowisk członka rady nadzorczej w spółkach handlowych.
K. Ż. został odwołany z Rady Nadzorczej spółki P. 2 z dniem [...] stycznia 2016 r.
Zarządzenie zastępcze Wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta L. zostało wydane na podstawie art. 98a
ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Uzasadnieniem dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L. było zasiadanie przez K. Ż. w Radzie Nadzorczej spółki P. 2 wbrew zakazowi wynikającemu z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm. - ustawa antykorupcyjna).
Ustawa antykorupcyjna określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe
w rozumieniu przepisów o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Art. 2 ustawy antykorupcyjnej wskazuje jej zakres podmiotowy tj. krąg osób, które objęte są ograniczeniem w prowadzeniu działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej bezpośrednio odnosi się ona do ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Bezspornie K. Ż. wykonujący mandat Prezydenta Miasta L. w dacie powoływania do Rady Nadzorczej P. 2 tj. w dniu [...] grudnia 2013 r. był objęty stosowaniem ustawy antykorupcyjnej. Okoliczność tę potwierdza również oświadczenie i zgoda członka rady nadzorczej datowane na dzień [...] grudnia 2013 r. podpisane przez K. Ż. który wskazał, m.in. że nie podlega określonym w przepisach prawa (art. 4 ustawy antykorupcyjnej) ograniczeniom lub zakazom zajmowania stanowisk członka rady nadzorczej
w spółkach handlowych.
Zakres przedmiotowy ustawy antykorupcyjnej, uregulowany został w art. 4, zgodnie z którym osoby wymienione w art. 1 i 2 (m.in. prezydenci miast), w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą:
1/ być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego;
2/ być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność;
3/ być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni,
4/ być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą,
5/ posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek;
6/ prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie
i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy w kontekście opisanego powyżej stanu faktycznego - wobec zasiadania przez K. Ż. w Radzie Nadzorczej P. 2 - ocenie podlega zakaz odnoszący się do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej spółki prawa handlowego, opisany w art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej.
Jednakże wyjaśnić należy, że art. 6 ustawy antykorupcyjnej przewiduje wyjątki od zakazu zajmowania stanowisk w spółkach. Zgodnie z ust. 1 powyższego przepisu zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek, o którym mowa w art. 4 pkt 1, nie dotyczy osób wymienionych w art. 2 pkt 1, 2, 3a, 3c i 6-10, o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitarny.
W związku z treścią art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej należy poddać analizie sytuację faktyczną i prawną, w jakiej znajdował się K. Ż.,
w kontekście możliwości skorzystania przez niego z wyjątków określonych
w powyższym przepisie. Przy czym bezsporne jest, że K. Ż. ewentualnie mogłyby objąć następujące wyjątki: zostałby zgłoszony do objęcia stanowiska
w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa lub spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji. Zgłoszenie przez powyższe podmioty stanowi jedyną przesłankę legalizującą zasiadanie przez osoby objęte zakazem w radach nadzorczych spółek prawa handlowego. W konsekwencji należy rozważyć, który podmiot z określonych
w powyższym przepisie mógł ewentualnie zalegalizować powołanie K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2 tzn., który z podmiotów dokonał czynności "zgłoszenia", jak wymaga tego przepis art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej. Opisana powyżej struktura własnościowa P. 2 i P. wskazuje, że należy wziąć pod uwagę jako podmiot zgłaszający zarówno Skarb Państwa, jak i spółkę,
w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji.
Odnosząc się do wyjątku wskazującego na możliwość zgłoszenia do objęcia stanowiska w spółce prawa handlowego przez Skarb Państwa to wyjaśnić należy, że ze względu na strukturę właścicielską spółki P. 2 gdzie 100% akcji posiada P. Skarb Państwa nie ma możliwości zgłoszenia kandydata na członka rady nadzorczej, nie bierze udziału w walnym zgromadzeniu wspólników. Powyższy wyjątek nie może zalegalizować objęcia przez K. Ż. stanowiska w spółce prawa handlowego, ponieważ Skarb Państwa nie jest podmiotem uprawnionym do zgłoszenia członka rady nadzorczej, nie będąc akcjonariuszem spółki P. 2
Skarb Państwa, w tym działający za Skarb Państwa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, dlatego nie był podmiotem uprawnionym do zgłoszenia Prezydenta Miasta L. K. Ż. do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej spółki P. 2., gdyż Skarb Państwa nie był i nie jest akcjonariuszem spółki P. 2
Potwierdzeniem powyższego jest § 18 pkt 9 Statutu P. 2., który wskazuje, że do kompetencji Walnego Zgromadzenia należy, oprócz innych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji zgodnie z Kodeksem spółek handlowych lub Statutem, podejmowanie uchwał w sprawach: powołania i odwołania członków Rady Nadzorczej. Stan faktyczny sprawy potwierdza, że na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu spółki P. 2 które odbyło w dniu [...] grudnia 2013 r. pełnomocnikiem jedynego akcjonariusza spółki P. 2., czyli spółki P. ., była A. Z. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej przez Zarząd P. Będąc pełnomocnikiem jedynego akcjonariusza A. Z. mogła wykonywać wszystkie uprawnienia Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia stosownie do art. 303 § 1 k.s.h. A. Z. oświadczyła, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie podejmuje uchwałę następującej treści: "Na podstawie art. 385 § 1 k.s.h. oraz § 18 pkt 9 i § 20 Statutu P. 1 Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie P. 1 uchwala, co następuje: powołuję z dniem [...] stycznia 2014 r. K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".
Dopełnieniem potwierdzenia, że Skarb Państwa nie zgłosił K. Ż. jako kandydata na członka Rady Nadzorczej P. 2 jest pismo Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r., w którym zaznaczono, że "(...) w przypadku P. 2 należy wskazać, iż wchodzi ona
w skład Grupy Kapitałowej P. Od [...] listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem P. 2 jest P. Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, jako akcjonariusz P. (34,4%), nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. 2 Zgodnie z brzmieniem obowiązującego Statutu P. 2., organem powołującym członków Rady Nadzorczej jest Walne Zgromadzenie, na którym prawo głosu z 100% akcji wykonuje P.
W kontekście powyższych rozważań Sąd nie podziela zarzutów skarg oraz poglądów wyrażonych w opiniach prawnych prof. dr hab. W. P., prof. dr hab. A. K. oraz prof. dr hab. S. S. wskazujących na możliwość "pośredniego" zgłoszenia przez Skarb Państwa kandydatów do organów spółek prawa handlowego. W art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej
w ramach sformułowania: "spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji" ustawodawca nie posługuje się sformułowaniem "bezpośrednio" lub "pośrednio". Prowadzi do wniosku, iż chodzi tutaj o udział bezpośredni Skarbu Państwa w spółce oraz o akcje posiadane
w spółce bezpośrednio przez Skarb Państwa. Podmiotem zgłaszającym osobę pełniącą funkcję publiczną (np. prezydenta miasta) do objęcia stanowiska w spółce prawa handlowego (np. do stanowiska członka rady nadzorczej) może być tylko taki podmiot zgłaszający, który posiada bezpośredni udział kapitałowy w spółce prawa handlowego, do której zgłasza określoną osobę.
W tym kontekście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 i 2 ustawy
o działach administracji rządowej w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa, ponieważ Wojewoda w zarządzeniu zastępczym nie zakwestionował ustawowych kompetencji Ministra Skarbu Państwa, uznał natomiast słusznie, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy Minister Skarbu Państwa nie mógł być podmiotem zgłaszającym K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2., ponieważ wszystkie uprawnienia na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu P. 2 mógł wykonywać jedyny akcjonariusz czyli P. . Potwierdzeniem powyższego jest również treść art. 385 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm.), zgodnie z którym rada nadzorcza składa się co najmniej z trzech, a w spółkach publicznych co najmniej z pięciu członków, powoływanych i odwoływanych przez walne zgromadzenie.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 414 w zw. z art. 411 § 1 k.s.h. Zgodnie z art. 414 k.s.h. uchwały zapadają większości bezwzględną głosów, jeżeli przepisy niniejszego działu lub statut nie stanowią inaczej, natomiast zgodnie
z treścią art. 411 § 1 k.s.h. akcja daje prawo do jednego głosu na walnym zgromadzeniu. Powyższe przepisy nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, toteż Wojewoda nie mógł ich naruszyć. Trudno w sprawie mówić
o uchwałach, które miałyby zapadać większością głosów oraz o sile głosu na walnym zgromadzeniu skoro na Walnym Zgromadzeniu P. 2 uprawnienia wykonuje jedyny akcjonariusz, czyli P. ., skupiający 100% akcji.
Odnosząc się natomiast do wyjątku wskazującego na możliwość zgłoszenia przez spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji to przypomnieć należy, że Spółka P. 2 jest spółką,
w której od dnia [...] listopada 2002 r. 100 % akcji należy do spółki P.
i w związku z tym wszystkie uprawnienia Walnego Zgromadzenia spółki P. 2 wykonuje jedyny akcjonariusz spółki P. 2., czyli spółka P. w której Skarb Państwa posiada 34,4 % akcji - jest to okoliczność nie kwestionowana przez skarżącego, ani jego pełnomocników.
Możliwość skorzystania z dobrodziejstwa tego wyjątku określonego w art. 6 ustawy antykorupcyjnej, wymaga, aby zgłoszenie kandydata zostało dokonane przez spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji. Tak więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy udział Skarbu Państwa należy odnieść do struktury własnościowej spółki P. Wyjątek może być zastosowany tylko i wyłącznie wówczas, jeżeli w spółce akcyjnej zgłaszającej kandydata do spółki córki Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji. Czyli, jeżeli
w P. Skarb Państwa posiadałby ponad 50% akcji powyższy wyjątek mógłby odnosić się do K. Ż.. Jednakże wobec posiadania przez Skarb Państwa 34,4 % akcji w spółce P. . powyższy wyjątek od zakazu zajmowania stanowisk w spółkach nie obejmuje K. Ż..
W tym miejscu należy odwołać się do poglądu i argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 637/14, w którym Sąd wskazał "(...) jeżeli art. 6 ustawy antykorupcyjnej ustanawia wyjątek, to zasady jego stosowania powinny być jasne i konkretne i nie mogą zawierać żadnych domniemań, czy też prowadzić do powstania sytuacji zawierających wątpliwości. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Ograniczenia wynikające z przepisów ustawy antykorupcyjnej mają charakter bezwzględny, w wyniku czego obowiązujących ograniczeń ustawowych nie można poddawać interpretacji mniej lub bardziej korzystnej dla zainteresowanego. Zakaz ten został skonstruowany jako bezwzględny, sztywny, niedopuszczający żadnych odstępstw, ma charakter bezwarunkowy i nie ma znaczenia, czy funkcja jest pełniona "społecznie", czy odpłatnie, czy spółka działa na terenie jednostki, w której osoba pełniąca funkcję publiczną sprawuje mandat, i czy w działalności wykorzystuje mienie danej jednostki samorządu terytorialnego"
Analiza systemowa przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej prowadzi do wniosku, że ustawodawca ściśle określił wyjątki od zakazu zajmowania stanowisk
w spółkach - bez możliwości wskazywania i badania jakichkolwiek dodatkowych okoliczności. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze Gminy L nie ma podstawy prawnej do badania, czy istnieją jakiekolwiek związki z zasiadaniem Prezydenta Miasta L. w Radzie Nadzorczej P. 2 a wydawanymi przez niego rozstrzygnięciami, decyzjami, składanymi oświadczeniami woli.
Wyjątków od zakazu zajmowania stanowisk w spółkach nie można poddawać interpretacji mniej lub bardziej korzystnej dla zainteresowanego. Wynika to
z oczywistej zasady, że tylko zakazy bezwzględne, niedopuszczające "luzów interpretacyjnych" mogą w praktyce doprowadzić do realizacji niepołączalności sprawowania funkcji publicznej z zasiadaniem w spółkach prawa handlowego.
W kontekście powyższych rozważań, Sąd nie podzielą zarzutów skarg oraz poglądów wyrażonych w opiniach prawnych prof. dr hab. W. P., prof. dr hab. A. K. oraz prof. dr hab. S. S., zgodnie
z którymi sformułowanie "spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" należy odnosić także do sytuacji, w której udział Skarbu Państwa co prawda nie przekracza 50% liczby akcji, ale dysponuje stale większością głosów na walnym zgromadzeniu spółki. Ustawodawca ściśle określił procentowe warunki udziału Skarbu Państwa w spółkach. Ustawodawca nie posługuje się pojęciami "dominująca pozycja" czy też "większość głosów na walnym zgromadzeniu".
Proponowana w skargach oraz złożonych opiniach prawnych wykładania art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej prowadziłaby do obejścia ratio legis ustanowienia przepisów antykorupcyjnych, naruszenia zasady równości wobec prawa oraz prowadziłaby do nadmiernego rozszerzenia przypadków dopuszczalnego prawnie obejmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Cel wyjątkowego zgłaszania, o którym jest mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, czyli zapewnienie profesjonalizmu kadr w spółkach prawa handlowego oraz wykorzystanie osób o szczególnych kwalifikacjach - powinien być realizowany w ramach literalnego brzmienia tego przepisu, a nie poza jego ramami. Tak więc szczególne kwalifikacje K. Ż., które opisują pełnomocnicy skarżącego w skargach, nie mogą być samoistną podstawą do skorzystania
z wyjątków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.
Wobec przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy antykorupcyjnej
w odniesieniu do niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy do zgłoszenia Prezydenta Miasta L. K. Ż. do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej spółki P. 2. na zasadzie wyjątku opisanego
w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej nie był uprawniony żaden z podmiotów wskazanych w powyższym przepisie: ani Skarb Państwa, ani spółka P.
w taki sposób, by odpowiadało to wszystkim przesłankom określonym w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, co zalegalizowałoby członkostwo Prezydenta Miasta L. K. Ż. w Radzie Nadzorczej spółki P. 2
Odnosząc się do podniesionego w skargach zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy w pierwszej kolejność wskazać, że postępowanie poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego nie jest prowadzone w oparciu o te przepisy. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 671/16 zakres obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 i art. 77 k.p.a., jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych
w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej. Art. 98a ust. 2 u.s.g. nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. przy wydawaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10). Należy natomiast wskazać, że w ocenie Sądu dokumentacja zebrana przez organ nadzoru przed wydaniem zaskarżonego aktu była wystarczająca do oceny stanu faktycznego, a fakt, że skarżący z tą oceną się nie zgadza, nie świadczy o braku niezbędnego materiału dowodowego, czy też o naruszeniu przepisów prawa.
Przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda dysponował następującymi dowodami: uchwałą Nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia P. 2. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie powołania K. Ż. z dniem [...] stycznia 2014 r. do Rady Nadzorczej P. 2., uchwałą Nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia P. 2. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie odwołania K. Ż. z dniem [...] stycznia 2016 r.
z Rady Nadzorczej P. 2., pismem Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r., w którym zaznaczono, że "(...) w przypadku P. 2 należy wskazać, iż wchodzi ona w skład Grupy Kapitałowej P. Od [...] listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem P. 2 jest P. Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, jako akcjonariusz P. . (34,4%), nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. 2. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego Statutu P. 2. organem powołującym członków Rady Nadzorczej jest Walne Zgromadzenie, na którym prawo głosu z 100% akcji wykonuje P. ."
W takim układzie bezspornie można było ustalić to, czy K. Ż. został zgłoszony do objęcia stanowiska w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa lub spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji.
Nie można zarzucić zaniechania zbierania przez Wojewodę materiału dowodowego i bezpodstawne ograniczenie się przez organ nadzoru w tym zakresie do dokumentacji zebranej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta L., ponieważ - w ocenie Sądu - zebrane dowody były wystarczające do wydania zarządzenia zastępczego. Zasadniczy problem, który Sąd dostrzega w tym kontekście, to ocena materiału dowodowego i odmienna interpretacja przepisów ustawy antykorupcyjnej. Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który nie jest kwestionowany przez skarżącego. Skarżący natomiast odmiennie interpretuje zebrane dowody i wywodzi z nich odmienne niż Wojewoda skutki prawne. Podkreślić również należy, że na późniejszym etapie postępowania, choćby przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, nie pojawił się dowód, który diametralnie wpłynąłby na przebieg postępowania i zmianę stanu faktycznego sprawy.
Wobec uznania przez Sąd, że Wojewoda prawidłowo ustalił, że Skarb Państwa, w tym działający za Skarb Państwa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa nie był podmiotem uprawnionym do zgłoszenia Prezydenta Miasta L. K. Ż. do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej spółki P. 2., gdyż Skarb Państwa nie był i nie jest akcjonariuszem spółki P. 2 niezasadne było przesłuchanie przez organ nadzoru - co zarzucają w skargach pełnomocnicy skarżącego - Ministra Skarbu Państwa W. K. oraz Prezesa Zarządu P. . A. K.. W dacie powołania K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2., minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa nie miał prawa zgłosić K. Ż., ani żadnej innej osoby do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej spółki P. 2 i takie zgłoszenia nie dokonał.
Oświadczenia Ministra Skarbu Państwa W. K. oraz Prezesa Zarządu P. . A. K., Sąd dopuścił jako dowód w sprawie jedynie dla wykazania, że powyższe oświadczenia są sprzeczne z prawidłowo zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz art. 385 k.s.h.
Odnosząc się pozostałych wniosków dowodowych zwartych w skargach oraz pismach procesowych, których Sąd nie dopuścił wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle wówczas istniejącego stanu faktycznego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Sąd administracyjny nie dokonuje natomiast żadnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności wydanych w jej ramach rozstrzygnięć. Przeprowadzenie tzw. uzupełniających dowodów ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości, a nie ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został ustalony, gdyż Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie dowodów (dokumentów) zgromadzonych w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego. Dowody te pozwoliły na ocenę, że skarżący K. Ż. zasiadając w Radzie Nadzorczej P. 2 naruszył zakaz określony w art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej.
Sąd nie dopuścił dowodu z nagrania oraz stenogramu z wystąpienia Wojewody na konferencji prasowej w dniu [...] lutego 2017 r., na okoliczności treści wypowiedzi Wojewody, przesłanek jakimi kierował się Wojewoda podczas wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ponieważ przedmiotem kontroli sądowej jest zarządzenie zastępcze, nie zaś publiczne wystąpienia osób pełniących funkcje publiczne.
W tym miejscu Sąd odniesie się do wskazanych w skargach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i zarzutów podejmowania przez Wojewodę jedynie działań zmierzających do potwierdzenia tez przedstawionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, do zadań CBA w zakresie właściwości określonej w art. 1 ust. 1 ustawy należy: ujawnianie i przeciwdziałanie przypadkom nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Powyższy przepis był badany w zakresie zgodności z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt K 54/07 wskazał m.in., że art. 2 ust. 1 pkt 2-5 jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP i nie jest niezgodny z art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji RP.
Uprawnienia Centralnego Biura Antykorupcyjnego określone zostały w art. 13 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym funkcjonariusze CBA wykonują czynności kontrolne
w celu ujawnienia przypadków korupcji w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz nadużyć osób pełniących funkcje publiczne, a także działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. Natomiast z art. 31 ust. 1 pkt ustawy
o CBA wynika, że czynności kontrolne, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 polegają na sprawdzeniu przestrzegania przez osoby pełniące funkcje publiczne przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o CBA, wyniki przeprowadzonej kontroli funkcjonariusz kontrolujący przedstawia w protokole kontroli. W rozpoznawanej sprawie protokół kontroli został sporządzony w dniu [...] września 2016 r. i zawiera opis zbadanego stanu faktycznego wraz ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.
W konsekwencji, CBA podjęła działania na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, lit. a ustawy o CBA, zgodnie z którym po sporządzeniu protokołu kontroli, kierownik właściwej jednostki organizacyjnej CBA może skierować wniosek m.in. o odwołanie ze stanowiska z powodu nieprzestrzegania przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Pismo Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r. wraz zebranym materiałem dowodowym zostało przekazane Wojewodzie.
Przedstawiona powyżej podstawa prawna działania Centralnego Biura Antykorupcyjnego w kontekście działań w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżący nie zgadza się z wynikami kontroli zawartymi w protokole
z dnia [...] września 2016 r., jednakże podkreślić należy, że istotą kwestionowania przez skarżącego powyższych ustaleń jest odmienna interpretacja przepisów ustawy antykorupcyjnej. Wobec prawidłowo zebranego materiału dowodowego przez służbę do tego ustawowo powołaną nie można zarzucić Wojewodzie nieprawidłowości w działaniu, że oparł zarządzenie zastępcze na dowodach zebranych przez CBA.
Wojewoda zarządzenie zastępcze wydał na podstawie art. 98a
ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego,
o którym stanowi art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
Wojewoda w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. wezwał Radę Miasta L. do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L., w terminie 30 - dni od dnia doręczenia wezwania, Rada Miasta L. nie podjęła stosownej uchwały i stąd też - po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z dnia [...] lutego 2017 r.), Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L..
Zgodzić się należy, że niepodjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu, czy odwołaniu ze stanowiska formalnie upoważnia wojewodę do zastosowania trybu, o którym stanowi art. 98a ustawy o samorządzie gminnym bowiem ust. 1 tego przepisu stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzoru odpowiednich czynności, w sytuacji, gdy organ gminy nie podejmuje działań, do których zobligowany jest przepisami prawa. Wojewoda z racji przyznanych uprawnień ma obowiązek nadzorowania działalności samorządowej w zakresie przyznanym mu przepisami prawa, w tym ingerowania w przypadku naruszenia prawa przez organy gminy, jak i w przypadku pozostawania przez te organy
w bezczynności w sytuacji, gdy winny podjąć przewidziane prawem uchwały.
Jak wskazuje się w monografii "Zarządzenie zastępcze wojewody" (Katarzyna Borówka, Wolters Kluwer, Warszawa 2018) "organ nadzoru powinien odpowiadać nie tylko za sposób wykonywania swoich kompetencji, ale również za to, że nie skorzystał ze środków nadzoru, pomimo naruszenia prawa przez organy samorządowe. Na wojewodzie ciąży obowiązek wydania zarządzenia zastępczego, jeżeli tylko istnieją ustawowe przesłanki realizacji kompetencji nadzorczej".
Powołany przez pełnomocnika Gminy L wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2009/16, został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym, i wskazuje w konkluzji, że niewydanie zarządzenia zastępczego nie może zostać zakwalifikowane jako bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Pełnomocnik Gminy L wskazał, że w zarządzeniu Wojewoda nie określił precyzyjnie w jakiej dacie zaistniała przesłanka powodująca wygaśnięcie mandatu. Jest to istotne dla oceny m.in.: stanu prawnego, czy skutków ewentualnego naruszenia, a tym samym do oceny pod kątem wymienionych przesłanek, także natury konstytucyjnej. Nadmienił, że wybór K. Ż. do Rady Nadzorczej P. 2. został dokonany w czasie poprzedniej jego kadencji jako Prezydenta Miasta L., która to kadencja wygasła w listopadzie 2014 r. Jeżeli zatem wiązać wygaśnięcie mandatu z datą rozpoczęcia zasiadania w Radzie Nadzorczej (1 stycznia 2014 r.) kadencja ta i tak już wygasła. Jeśli natomiast odnosić to do obecnej kadencji, należało precyzyjnie podać, kiedy (w jakiej dacie), zdaniem Wojewody, wystąpiła przesłanka skutkująca wygaśnięciem mandatu. Z racji obowiązków ustawowych w tym zakresie należy przyjąć, iż Wojewoda, najpóźniej od dnia [...] października 2014 r. (data złożenia do Wojewody oświadczenia majątkowego Prezydenta Miasta L. na koniec kadencji 2014 r.) posiadał urzędową informację, że K. Ż. jest członkiem Rady Nadzorczej P. 2 i taką informację ponawiał w każdych kolejnych oświadczeniach majątkowych.
Odpowiadając na powyższy zarzut wyjaśnić należy, że K. Ż. został wybrany na Prezydenta Miasta L. w wyborach samorządowych z dnia [...] grudnia 2010 r., a następnie na drugą kadencję w wyborach samorządowych z dnia [...] listopada 2014 r. Ponadto z dniem [...] stycznia 2014 r. został powołany na członka Rady Nadzorczej P. 2.
Z powyższego wynika, że K. Ż. był członkiem Rady Nadzorczej P. 2. już w czasie kadencji, na którą został wybrany w wyborach samorządowych z dnia [...] grudnia 2010 r. Niesłusznie pełnomocnik Gminy L zarzuca obecnemu Wojewodzie, że z racji ustawowych obowiązków najpóźniej [...] października 2014 r. posiadał informację, że K. Ż. jest członkiem Rady Nadzorczej P. 2 W dacie wskazanej przez pełnomocnika Gminy L Wojewodą do [...] listopada 2015 r. był W. W., natomiast P. C. Wojewodą jest od [...] grudnia 2015 r.
Oczywistym jest, że zarządzenie zastępcze nie dotyczy kadencji, która
w czasie wydawania powyższego zarządzenia zastępczego tj. [...] lutego 2017 r. była już zakończona. Zarządzenie zastępcze dotyczyć może jedynie kadencji, w czasie której zostanie wydane.
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy antykorupcyjnej naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 przez osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), powoduje wygaśnięcie mandatu. Wygaśnięcie mandatu następuje na skutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z wykonywaniem funkcji w spółkach prawa handlowego lub prowadzeniem działalności gospodarczej. Natomiast w razie bezskutecznego upływu terminu do podjęcia stosowanej uchwały przez radę gminy - wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, czyli akt zastępujący uchwałę rady. To zarządzenie również z mocą ex tunc stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zarządzenie potwierdza zatem istnienie skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy ustawy, ma więc charakter deklaratoryjny, a jego skutki biegną od dnia zdarzenia powodującego wygaśnięcie mandatu (por. Komentarz do ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności przez osoby pełniące funkcje publiczne, Agnieszka Rzetecka - Gil, Wydawnictwo ABC 2009 r.).
K. Ż., rozpoczynając drugą kadencję wykonywania mandatu Prezydenta Miasta L., uzyskanego w wyborach samorządowych z dnia [...] listopada 2014 r. będąc jednocześnie już od [...] stycznia 2014 r. członkiem Rady Nadzorczej P. 2., naruszał zakaz o których mowa w art. 4 przez osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Wyjaśnić jednocześnie należy, iż zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zarządzeń zastępczych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych zawarte w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze bądź zarządzenie zastępcze wojewody nie wywiera zatem skutku prawnego i staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności.
Na zakończenie odnosząc do się zarzutów skarg dotyczących naruszenia konstytucyjnej zasadny proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz wskazujących na rygoryzm przepisów ustawy antykorupcyjnej wskazać należy, że ustawa antykorupcyjna ma na celu zagwarantowanie transparentności działania osób zajmujących kierownicze stanowiska w administracji publicznej oraz
Zakazy lub ograniczenia obejmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego wynikające z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej skierowane są do bardzo szczególnej grupy osób, a mianowicie do osób pełniących funkcje publiczne, takie jak np. funkcja prezydenta miasta. Osoby pełniące funkcje publiczne mogą zaś w świetle przepisów Konstytucji RP podlegać o wiele dalej idącym i bardziej drastycznym ograniczeniom w ich konstytucyjnych prawach
i wolnościach niż jest to konstytucyjnie dopuszczalne w przypadku osób prywatnych. W szczególności zaś istnieją na gruncie Konstytucji RP ważne cele interesu publicznego przemawiające za zasadnością ograniczenia konstytucyjnej wolności osób pełniących funkcje publiczne do obejmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego, że cele te zdecydowanie przeważają nad prywatnym interesem osób pełniących funkcje publiczne w nieskrępowanym obejmowaniu stanowisk
w spółkach prawa handlowego. Tymi ważnymi celami publicznymi w rozumieniu przepisów Konstytucji RP są m.in.: konieczność zagwarantowania prawidłowego wypełniania funkcji publicznych - w sposób bezstronny i uczciwy, przy wyeliminowaniu wszelkich ewentualnych pokus lub możliwości konfliktu interesów;
a także konieczność podnoszenia autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz zwiększania zaufania wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów.
W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania
z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Do takich właśnie przepisów ustawowych, ograniczających konstytucyjną wolność działalności gospodarczej osób pełniących funkcje publiczne
należą przepisy art. 4 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.
W ocenie Sądu miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo sprzeczne jest z ratio legis bezwzględnych postanowień ustawy antykorupcyjnej. Oczywiście w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowowej ingerencji
w prawo wykonywania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W wyroku z dnia 19 września 2016 r. sygn. II OSK 1820/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana
w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. też wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16. Nie można jednak przyjąć, że ustalenie naruszenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przepisów antykorupcyjnych podlega wartościowaniu w tym sensie, że możliwe jest stwierdzenie znacznego ich naruszenia - skutkującego wygaśnięciem mandatu - bądź nieznacznego nie prowadzącego do zastosowania takiej sankcji.
Wskazując na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.