Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/sk-31-16-zasady-przyznawania-prawa-do-wyplaty-swiadczen-522815176
Timestamp: 2020-05-26 21:30:48
Legal References Found: art. 129
 art. 2
 art. 31
 art. 67
 art. 100
 art. 129
 art. 2
 art. 31
 art. 67
 art. 100
 art. 129
 art. 100
 art. 67
 art. 67
 art. 67
 art. 31
 art. 129
 art. 67
 art. 31
 art. 2
 art. 65
 art. 1
 art. 23
 art. 1
 art. 16
 art. 9
sui generis
 art. 129
 art. 129
 art. 129
 art. 129
 art. 57
 art. 67
 art. 129
 art. 59
 art. 67
 art. 2
 art. 67
 art. 67
 art. 67
 art. 2
 art. 31
 art. 2
 art. 31
 art. 67
 art. 57
 art. 12
 art. 4
 art. 107
 art. 14
 art. 180
 art. 154
 art. 170
 art. 154
 art. 184
 art. 15
 art. 102
 art. 60
 art. 1
 art. 70
 art. 77
in fine
 art. 67
 art. 9
 art. 2
 art. 4
 art. 4
 art. 9
 art. 12
 art. 67
 art. 81
 art. 65
 art. 66
 art. 69
 art. 71
 art. 74
 art. 67
 art. 118
 art. 85
 art. 129
 art. 67
 art. 8
 art. 129
 art. 57
 art. 67
 art. 31
 art. 2
 art. 4011
 art. 145
 art. 83
 art. 124
 art. 146
 art. 4171
 art. 106
 art. 188
 art. 79
 art. 193
 art. 79
 art. 79
 art. 1
 art. 190
 art. 87
 art. 190
 art. 87
 art. 45
 art. 6
 art. 19
 art. 190

Document Content:
SK 31/16, Zasady przyznawania prawa do wypłaty świadczeń z FUS. - Wyrok Trybunału Konstytucyjnego
SK 31/16, Zasady przyznawania prawa do wypłaty...
Opublikowano: OTK-A 2019/53
Zasady przyznawania prawa do wypłaty świadczeń z FUS.
Po rozpoznaniu, z udziałem skarżącego oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 25 września 2019 r., skargi konstytucyjnej R.L. o zbadanie zgodności: art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.) w zakresie, w jakim przyznaje prawo do wypłaty świadczenia - renty z tytułu niezdolności do pracy - poczynając od dnia powstania do niego prawa, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie tego świadczenia, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na fakt, iż wyklucza możliwość uzyskania płatności renty z tytułu niezdolności do pracy pomimo nabycia do niej uprawnień, stosownie do art. 100 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, również za okres sprzed złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w sytuacji, gdy brak złożenia wniosku we wcześniejszym terminie spowodowany był okolicznościami niezależnymi od ubezpieczonego,
1. W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej z 30 sierpnia 2016 r., wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 31 sierpnia 2016 r. (data nadania), R.L. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa emerytalno-rentowa) w zakresie, w jakim przyznaje prawo do wypłaty świadczenia - renty z tytułu niezdolności do pracy - poczynając od dnia powstania do niego prawa, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie tego świadczenia, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na fakt, iż wyklucza możliwość uzyskania płatności renty z tytułu niezdolności do pracy pomimo nabycia do niej uprawnień, stosownie do art. 100 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, również za okres sprzed złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w sytuacji, gdy brak złożenia wniosku we wcześniejszym terminie spowodowany był okolicznościami niezależnymi od ubezpieczonego.
W trakcie postępowania sądowego - w oparciu o opinię biegłego sądowego z zakresu kardiologii - ustalono, że skarżący po 18 maja 2011 r. był niezdolny do pracy przez okres trzech lat. W tym stanie rzeczy Sąd Rejonowy w G. - VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 4 lutego 2014 r. (sygn. akt [...]) oddalił odwołanie, uznawszy iż skarżącemu prawo do świadczenia rehabilitacyjnego nie przysługuje ze względu na trwałą niezdolność do pracy, stanowiącą przesłankę uzyskania prawa do renty. Wyrok ten uprawomocnił się 25 lutego 2014 r.
Decyzją z 15 września 2014 r. (nr [...]) organ rentowy odmówił przyznania skarżącemu prawa do renty, wskazując że komisja lekarska ZUS orzeczeniem z 29 sierpnia 2014 r. stwierdziła, iż skarżący jest trwale częściowo niezdolny do pracy od 3 października 2013 r., jednakże niezdolność do pracy powstała po upływie osiemnastu miesięcy od ustania okresów składkowych i nieskładkowych. Organ rentowy wskazał, że ostatnie ubezpieczenie skarżącego przed powstaniem niezdolności do pracy ustało 18 maja 2011 r.
Wyrokiem z 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy w G. - VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych: zmienił zaskarżoną decyzję i przyznał skarżącemu prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 1 czerwca 2014 r. na stałe (punkt 1 sentencji); w pozostałej części odwołanie oddalił (punkt 2 sentencji); stwierdził, że organ rentowy nie ponosi odpowiedzialności za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji (punkt 3 sentencji); zasądził od organu rentowego na rzecz skarżącego 180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, oddalając wniosek o zasądzenie kosztów w pozostałym zakresie (punkt 4 sentencji). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że data, od której przysługiwać ma prawo do renty, została ustalona w oparciu o dyspozycję art. 129 w związku z art. 100 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej.
Wyrokiem z 10 czerwca 2016 r. (sygn. akt [...]) Sąd Apelacyjny w G. - III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych: zmienił zaskarżony wyrok w punkcie 3 i stwierdził odpowiedzialność organu rentowego za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji (punkt 1 sentencji); oddalił apelację w pozostałym zakresie (punkt 2 sentencji); zasądził od organu rentowego na rzecz skarżącego 105 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania za drugą instancję (punkt 3 sentencji).
Zdaniem skarżącego "[n]ie ulega wątpliwości, iż zaskarżony przepis narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez wprowadzenie normy uzależniającej wypłatę świadczenia w zależności od daty złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, z pominięciem ukonstytuowania możliwości wypłaty świadczenia również za okres sprzed złożenia wniosku o ile złożenie wniosku nastąpiło z powodu okoliczności, za które ubezpieczony nie ponosi odpowiedzialności". Zasada ta oznacza, że jednostka ma prawo oczekiwać od państwa poszanowania zasad systemowych, które gwarantują ochronę prawa obywatela, jak prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę (art. 67 ust. 1 Konstytucji).
Z kolei naruszenie art. 67 ust. 1 Konstytucji skarżący upatruje "w przyjęciu, że o momencie, od którego można domagać się wypłaty świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego decyduje data złożenia wniosku, a nie data powstania inwalidztwa i wynikającej z niego niezdolności do pracy". W ocenie skarżącego "Konstytucja w sposób jednoznaczny wiąże prawo do świadczenia z ubezpieczenia społecznego z powstaniem niezdolności do pracy, a nie terminem złożenia wniosku. Ponadto delegacja zawarta w art. 67 [Konstytucji] odsyła tylko do ustawowego uregulowania formy i wysokości zabezpieczenia społecznego; nie zezwala ona zatem (...) ustawodawcy na ustalanie arbitralnie momentu, od którego powstaje prawo do zabezpieczenia, innego niż sam moment powstania inwalidztwa/niezdolności do pracy. Ograniczenie czasowe wypłaty świadczeń w relacji do momentu złożenia wniosku, a nie powstania inwalidztwa i wynikającej z niego niezdolności do pracy, zdaje się pozostawać w sprzeczności z istotą prawa przyznanego obywatelowi w art. 67 ust. 1 Konstytucji". Z istoty ubezpieczenia społecznego wynika zatem, że świadczenie powinno zostać wypłacone wraz z momentem powstania uprawnienia, albowiem wypłacane jest ono z funduszu, na rzecz którego ubezpieczeni płacą składki.
Ponadto skarżący dostrzega sprzeczność z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który ustala konstytucyjne warunki ograniczania praw i wolności. Nie można bowiem wskazać "uzasadnienia dla uniemożliwienia uzyskania należnych świadczeń z datą wsteczną w przypadku, gdy późniejsze złożenie wniosku o przyznanie świadczenia rentowego nie było zawinione przez ubezpieczonego".
2. Postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2016 r. o sygn. Ts 181/16 (OTK ZU B/2016, poz. 532) skardze konstytucyjnej nadano dalszy bieg, a zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 2016 r. została ona zarejestrowana pod sygn. akt SK 31/16.
4. W piśmie z 13 marca 2017 r. (sygn. akt PK VIII TK 145.2016) stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o orzeczenie, że art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w zakresie, w jakim przyznaje prawo do wypłaty świadczenia - renty z tytułu niezdolności do pracy - poczynając od dnia powstania do niego prawa, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie tego świadczenia, jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w związku z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
6. Pismem z 12 czerwca 2018 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do Rady Ministrów o przedstawienie przewidzianej w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) opinii, czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej.
Minister poinformował, że z posiadanych przez niego danych wynika, że w 2017 r. zarejestrowanych zostało (bez wniosków o świadczenia realizowane na podstawie umów międzynarodowych): 775 400 wniosków o emeryturę z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 102 900 wniosków o rentę z tytułu niezdolności do pracy, 98 000 wniosków o rentę rodzinną, 19 600 wniosków o emeryturę pomostową, 6600 wniosków o nauczycielskie świadczenie kompensacyjne oraz 28 800 wniosków o świadczenie przedemerytalne. Jednocześnie wyjaśnił, że brak jest danych odnośnie do liczby wniosków składanych w miesiącach przypadających po miesiącach spełnienia ustawowych warunków do świadczenia, co oznacza, iż "nie jest możliwe poczynienie - opartych o konkretne dane - założeń dla szacunków skutków finansowych uwzględnienia skargi konstytucyjnej".
1. Zgodnie z art. 1 w związku z art. 23 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające) 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: uotpTK) - z wyjątkiem art. 1-6 (które weszły w życie 20 grudnia 2016 r.) oraz art. 16-32 (które weszły w życie 1 stycznia 2018 r.). W myśl art. 9 przepisów wprowadzających, do postępowań przed Trybunałem, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie uotpTK, stosuje się przepisy tej ustawy (ust. 1), zaś czynności procesowe dokonane w tych postępowaniach na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają w mocy (ust. 2).
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny opowiadał się wyraźnie za "publicznym" charakterem swoich rozstrzygnięć wydawanych w ramach kontroli inicjowanej skargą konstytucyjną, polegającym na sui generis "oderwaniu" przedmiotu rozstrzygnięcia od sprawy, która legła u podstaw rozpoznania skargi. W wyroku z 21 maja 2001 r. o sygn. SK 15/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 85) Trybunał wskazał bowiem, że "rozpoznając skargę, rozstrzyga (...) o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Orzeczenie [jego] zaś tylko pośrednio dotyczy sprawy indywidualnej skarżącego w tym sensie, iż rozstrzyga o dopuszczalności stosowania określonego aktu normatywnego. Orzeczenie rozstrzygające merytorycznie skargę konstytucyjną ma więc niewątpliwie walor ogólny, jest skuteczne erga omnes; ma moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Ustalenie przez TK niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją powoduje eliminację takiego aktu z porządku prawnego, a więc konsekwencje dotyczące nie tylko skarżącego, ale również innych uczestników obrotu prawnego". Z kolei w wyroku z 24 października 2007 r. o sygn. SK 7/06 (OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108) Trybunał w pełnym składzie podkreślił, że "[z] uwagi na swe charakterystyczne cechy konstrukcyjne, skarga konstytucyjna służy w polskim systemie prawnym w pierwszym rzędzie ochronie konstytucyjności porządku prawnego, natomiast eliminacja z obrotu niekonstytucyjnych rozstrzygnięć indywidualnych dokonuje się tylko w ramach regulacji następstw orzeczenia o niekonstytucyjności".
1.1.2. W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności (por. np. postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić również należy, że składu rozpoznającego sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte w zarządzeniu sędziego Trybunału - wydanym na gruncie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) - albo postanowieniu Trybunału - wydanym na gruncie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293), ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK z 2016 r.), czy też obowiązującej ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: uotpTK) - o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania merytorycznego lub postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego o uwzględnieniu zażalenia skarżącego na postanowienie w przedmiocie odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, wydanym na gruncie ustawy o TK z 1997 r., ustawy o TK z 2016 r., czy też obowiązującej uotpTK (por. np. wyroki TK z: 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15, OTK ZU A/2017, poz. 51, 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15, OTK ZU A/2017, poz. 90; 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11; 23 maja 2018 r., sygn. SK 15/15, OTK ZU A/2018, poz. 35 oraz 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17, OTK ZU A/2018, poz. 43, a także postanowienie TK z 18 grudnia 2018 r., sygn. SK 25/18, OTK ZU A/2018, poz. 82).
1.2.1. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczyniono art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa emerytalno-rentowa), zgodnie z którym świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu, z uwzględnieniem art. 129 ust. 2 tejże ustawy.
Prokurator Generalny oraz Marszałek Sejmu nie zakwestionowali prawidłowości zaskarżenia tego przepisu. Ponadto regulacja ta nie została też do tej pory zmieniona ani uchylona, w związku z czym za punkt odniesienia przy orzekaniu w niniejszej sprawie Trybunał przyjmuje brzmienie wskazanego przepisu z tekstu jednolitego powołanej ustawy, ogłoszonego w Dz. U. z 2018 r. poz. 1270.
Prokurator Generalny nie zakwestionował określonego przez skarżącego zakresu zaskarżenia, natomiast Marszałek Sejmu uznał, iż wymaga on pewnej modyfikacji i przedmiotem kontroli konstytucyjności powinien być art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej "w zakresie, w jakim przyznaje prawo do wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy nie wcześniej niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie tego świadczenia".
Wziąwszy pod uwagę treść zaskarżonego przepisu, a także uwzględniwszy stan faktyczny leżący u podstaw niniejszej sprawy, argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej oraz stanowiska pozostałych uczestników postępowania, Trybunał uznaje, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie powinien być art. 129 ust. 1 ustawy emerytalnorentowej w zakresie, w jakim - w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy został złożony przez ubezpieczonego w następstwie odmowy przyznania mu innego świadczenia, związanego z czasową niesprawnością organizmu, ze względu na ustaloną niezdolność do pracy uprawniającą do przyznania renty w trybie art. 57 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej - termin początkowy wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy określa na miesiąc, w którym złożono wniosek o jej przyznanie, a nie na miesiąc, w którym złożono wniosek o przyznanie innego świadczenia.
1.2.3. Mając na uwadze powyższe oraz art. 67 ust. 1 uotpTK, Trybunał stwierdza, że postępowanie odnośnie do badania konstytucyjności art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej - w zakresie innym niż ustalono w poprzednim podpunkcie - podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.
W wyroku z 6 października 2015 r. o sygn. SK 19/14 (OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 141) Trybunał Konstytucyjny dopuścił jednak kontrolę konstytucyjności regulacji ustawowej w wyżej wskazanym przedmiocie oraz orzekł, że "[a]rt. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, 693, 1240 i 1310) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie mającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji".
1.4.2. Badanie zgodności zaskarżonej regulacji z art. 67 ust. 1 Konstytucji jako wzorcem "głównym".
"Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa".
W związku z powyższym - wziąwszy pod uwagę kontekst zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej oraz stan faktyczny poprzedzający jej wniesienie - Trybunał stwierdza, że skarżący w sposób prawidłowy powołał art. 67 ust. 1 Konstytucji jako "główny" ("podstawowy") wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. Co istotne, w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za dopuszczalnością uczynienia art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej wzorcem kontroli w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną (zob.m.in. wyroki TK z: 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99; 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40; 31 lipca 2014 r., sygn. SK 28/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 81 oraz 26 czerwca 2018 r., sygn. SK 32/17, OTK ZU A/2018, poz. 45).
1.4.3. Badanie zgodności zaskarżonej regulacji z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorcami "związkowymi".
"Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".
1.4.3.3. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że dopuszczalne jest badanie zgodności zaskarżonej regulacji z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji jako "związkowymi" ("pomocniczymi") wzorcami kontroli w stosunku do art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej.
2.1. Pojęcie "niezdolności do pracy" w ustawie emerytalno-rentowej.
2.1.1. Pojęcie "niezdolności do pracy" w ustawie emerytalno-rentowej zostało zdefiniowane przede wszystkim na potrzeby ustalenia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z art. 57 wspomnianej ustawy renta taka przysługuje ubezpieczonemu, który jest niezdolny do pracy, a ponadto ma wymagany okres składkowy i nieskładkowy, zaś niezdolność do pracy powstała w okresach określonych w tej ustawie. Osobie spełniającej te warunki przysługuje renta stała, jeżeli niezdolność do pracy jest trwała, lub renta okresowa, jeżeli niezdolność do pracy ma taki właśnie charakter. Ponadto osobie uprawnionej do renty z tytułu niezdolności do pracy, w stosunku do której orzeczono celowość przekwalifikowania zawodowego ze względu na niezdolność do pracy w dotychczasowym zawodzie, przysługuje renta szkoleniowa przyznawana na sześć miesięcy z możliwością wydłużenia tego okresu na czas niezbędny do przekwalifikowania zawodowego, nie dłużej niż o trzydzieści miesięcy.
Niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji może również uprawniać do uzyskania innych świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalno-rentowej, takich jak renta rodzinna oraz dodatek pielęgnacyjny. Renta z tytułu niezdolności do pracy, jak sama jej nazwa wskazuje, przysługuje z uwagi na brak możliwości podjęcia pracy ze względu na stwierdzoną niezdolność do pracy, która może (choć nie musi) być połączona z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
2.1.2. Pojęcie "niezdolności do pracy" zostało zdefiniowane w art. 12 ustawy emerytalno-rentowej. Zgodnie z tym przepisem niezdolną do pracy w rozumieniu tej ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Samo naruszenie sprawności organizmu nie jest zatem wystarczającą przesłanką orzeczenia niezdolności do pracy. Dodatkowo konieczne jest stwierdzenie, że z tego powodu dana osoba utraciła zdolność do pracy zarobkowej oraz nie rokuje odzyskania takiej zdolności po przekwalifikowaniu.
Podczas oceny stopnia i przewidywanego okresu niezdolności do pracy oraz rokowania co do odzyskania zdolności do pracy uwzględnia się stopień naruszenia sprawności organizmu oraz możliwości przywrócenia niezbędnej sprawności w drodze leczenia i rehabilitacji, a także możliwość wykonywania dotychczasowej pracy lub podjęcia innej pracy oraz celowość przekwalifikowania zawodowego, biorąc pod uwagę rodzaj i charakter dotychczas wykonywanej pracy, poziom wykształcenia, wiek i predyspozycje psychofizyczne. Niezdolność do pracy jest orzekana - co do zasady - na pięć lat, chyba że według wiedzy medycznej nie ma rokowań odzyskania zdolności do pracy przed upływem tego okresu. W tym ostatnim wypadku niezdolność do pracy orzeka się na dłużej niż pięć lat. Jeżeli jednak osobie uprawnionej do renty z tytułu niezdolności do pracy przez co najmniej ostatnie pięć lat poprzedzające dzień badania lekarskiego brakuje mniej niż pięć lat do osiągnięcia wieku emerytalnego, w wypadku dalszego stwierdzenia niezdolności do pracy orzeka się niezdolność do pracy na okres do dnia osiągnięcia tego wieku. Szczegółowe zasady i tryb orzekania o niezdolności do pracy reguluje rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. Nr 273, poz. 2711, ze zm.). Z jego § 6 ust. 2 wynika, że osoba niezdolna do pracy legitymująca się orzeczeniem potwierdzającym tę niezdolność zawsze może zgłosić wniosek o przeprowadzenie badania w celu zmiany stopnia niezdolności do pracy. Stopniowalność niezdolności do pracy występuje w wypadku orzeczenia o częściowej niezdolności do pracy, zaś konsekwencją złożenia powyższego wniosku może być zarówno stwierdzenie całkowitej zdolności do pracy wnioskodawcy, jak również stwierdzenie zdolności do wykonywania pracy odpowiadającej kwalifikacjom zainteresowanego.
2.1.3. W razie stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Niezdolność ta nie jest bezpośrednio powiązana z niezdolnością do pracy, gdyż dla jej ustalenia znaczenie ma jedynie stwierdzenie naruszenia sprawności organizmu w takim stopniu, że konieczna jest stała lub długotrwała opieka i pomoc innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Oczywiste jest zatem, że osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji, która nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych, tym bardziej jest niezdolna do pracy. Należy dodać, że zbieżność z tak rozumianym pojęciem niezdolności do samodzielnej egzystencji wykazuje art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172). Ten przepis również "niezdolność do samodzielnej egzystencji" definiuje jako naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.
- po pierwsze - może ona przybrać postać częściowej niezdolności do pracy, polegającej na utracie w znacznym stopniu zdolności do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Osoba częściowo niezdolna do pracy zachowuje zatem zdolność do pracy, przy czym praca, którą mogłaby wykonywać, z reguły nie odpowiada poziomowi posiadanych przez nią kwalifikacji. Z tego powodu w stosunku do osoby niezdolnej do pracy w dotychczasowym zawodzie może zostać orzeczona celowość przekwalifikowania zawodowego i w związku z tym przyznana renta szkoleniowa (art. 60 ustawy emerytalno-rentowej). Osoba częściowo niezdolna do pracy może wystąpić o zmianę stopnia niezdolności do pracy;
Procedura zmierzająca do wydania orzeczenia o niezdolności do pracy jest uruchamiana z reguły na wniosek osoby zainteresowanej starającej się o przyznanie świadczenia rentowego. Nie jest więc możliwe uruchomienie tego postępowania na wniosek innych podmiotów. Tylko w bardzo ograniczonym zakresie istnieje również możliwość wydania orzeczenia o niezdolności do pracy z urzędu, bez wniosku osoby zainteresowanej. Zgodnie bowiem z art. 107 ustawy emerytalno-rentowej prawo do świadczeń uzależnionych od niezdolności do pracy oraz wysokość tych świadczeń ulega zmianie, jeżeli w wyniku badania lekarskiego, przeprowadzonego na wniosek lub z urzędu, ustalono zmianę stopnia niezdolności do pracy, brak tej niezdolności lub jej ponowne powstanie. Z przepisu tego wynika, że jest możliwe dokonanie powyższych ustaleń w kwestii niezdolności do pracy w wyniku badania lekarskiego przeprowadzonego z urzędu, jednak dotyczy to osób, wobec których orzeczono już wcześniej niezdolność do pracy. Artykuł 107 ustawy emerytalno-rentowej stanowi bowiem o zmianie stopnia niezdolności do pracy, braku tej niezdolności lub jej ponownym powstaniu, zaś usytuowany jest w rozdziale 3 ("Zmiany w prawie do świadczeń i ich wysokości") działu VIII ("Zasady ustalania świadczeń"). Tym samym z urzędu organy rentowe nie mogą na podstawie tego przepisu wszcząć postępowania zmierzającego do wydania orzeczenia o niezdolności do pracy osobie, która takiego orzeczenia nigdy nie miała i nie ubiega się o jego wydanie. Podobnie z urzędu nie ma możliwości zainicjowania takiego postępowania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy emerytalno-rentowej sprawuje nadzór nad wykonaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy. W ramach tego nadzoru ma on prawo przekazania sprawy do rozpatrzenia przez komisję lekarską ZUS, jeżeli w wyniku kontroli prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie ZUS stwierdzi on brak zgodności orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy. Ten środek nadzoru może zostać uruchomiony, jeśli osoba zainteresowana ubiegała się już o świadczenie rentowe i na potrzeby tego postępowania zostało wydane orzeczenie w sprawie jej zdolności do pracy.
2.4.1. Ustawa z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznym (Dz. U. Nr 51, poz. 396, ze zm.; dalej: ustawa z 1933 r.) - pierwszy polski akt normatywny o charakterze generalnym w przedmiocie świadczeń społecznych - w art. 180 ust. 1 przewidywała, że prawo do renty inwalidzkiej powstaje z dniem powstania inwalidztwa, a dla osób, które nie osiągnęły wieku, przewidzianego w art. 154 ust. 3 (sześćdziesiąt pięć lub sześćdziesiąt lat) lub art. 170 tej ustawy (sześćdziesiąt dwa lub pięćdziesiąt siedem lat), a pobierają zasiłek chorobowy (domowy, szpitalny), z dniem utraty prawa do tego zasiłku. W myśl zaś art. 154 ust. 4 ustawy z 1933 r., jeżeli dnia powstania inwalidztwa nie dało się określić, za dzień ten przyjmowało się datę zgłoszenia roszczenia o rentę.
Stosownie do art. 184 ust. 1 ustawy z 1933 r. prawo do m.in. renty inwalidzkiej ustawało, gdy odpadł którykolwiek z warunków, wymaganych do przyznania świadczeń (pkt 1), ze śmiercią uprawnionego do świadczeń z zachowaniem tych uprawnień, jakie członkom pozostałej rodziny nadają przepisy ustawy z 1933 r. na wypadek jego śmierci (pkt 2) oraz przez przedawnienie (pkt 3), które wynosiło trzy lata od chwili, w której to prawo powstało (art. 184 ust. 2 ustawy z 1933 r.).
Jednocześnie ustawodawca dopuścił złożenie wniosku o przyznanie świadczenia po upływie terminu przedawnienia, gdy istniała przeszkoda do zgłoszenia roszczenia niezależna od osoby uprawnionej albo gdy w razie wypadku w zatrudnieniu lub choroby zawodowej poszkodowany dopiero po upływie okresu przedawnienia stwierdził nowe objawy choroby lub inne okoliczności, pozostające w przyczynowym związku z wypadkiem lub chorobą zawodową i powodujące niezdolność do zarobkowania, albo też poważne pogorszenie stanu zdrowia lub niezdolności do zarobkowania (art. 185 ust. 1 ustawy z 1933 r.). W takiej sytuacji stosowny wniosek należało zgłosić w ciągu sześciu miesięcy po ustaniu przeszkody, albo po stwierdzeniu nowych objawów choroby lub innych wymienionych okoliczności (art. 185 ust. 2 ustawy z 1933 r.).
2.4.2. Dekret z dnia 25 czerwca 1954 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 30, poz. 116, ze zm.) w art. 15 (art. 14 - według nowej numeracji przyjętej w tekstach jednolitych opublikowanych w: Dz. U. z 1956 r. Nr 43, poz. 200 oraz Dz. U. z 1958 r. Nr 23, poz. 97) stanowił, że prawo do świadczeń określonych w tym akcie normatywnym powstaje z dniem spełnienia się wszystkich warunków, wymaganych przez dekret do uzyskania tego prawa, jednakże prawo do renty inwalidzkiej powstawało z dniem utraty prawa do zasiłku chorobowego (ust. 1), a świadczenia wypłacało się od dnia powstania do nich prawa, jednak za okres nie dłuższy niż trzy miesiące wstecz od dnia zgłoszenia wniosku (ust. 2).
2.4.3. Ustawa z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6, ze zm.) przewidywała, że prawo do świadczeń określonych w tym akcie normatywnym powstawało z dniem spełnienia się wszystkich warunków wymaganych przez ustawę do uzyskania tego prawa, jednakże prawo do renty inwalidzkiej powstawało z dniem ustania prawa do zasiłku chorobowego lub do wynagrodzenia przysługującego w okresie czasowej niezdolności do pracy (art. 64). Emeryturę lub rentę wraz z dodatkami wypłacało się zaś od dnia powstania prawa do tych świadczeń, jednakże za okres nie dłuższy niż trzy miesiące wstecz od dnia zgłoszenia wniosku (art. 75).
2.4.4. Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.) stanowiła, że prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia się wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, a jeżeli pracownik pobiera zasiłek chorobowy, prawo do emerytury lub renty inwalidzkiej powstaje z dniem zaprzestania pobierania tego zasiłku (art. 76). Świadczenia wypłacało się zaś poczynając od dnia powstania prawa do nich, jednak za okres nie dłuższy niż trzy miesiące kalendarzowe poprzedzające miesiąc, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu (art. 99).
2.4.5. Na mocy ustawy z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i o ubezpieczeniu społecznym (Dz. U. Nr 100, poz. 461), z dniem 1 września 1997 r., renta inwalidzka została przekształcona w rentę z tytułu niezdolności do pracy.
"1. Prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, z zastrzeżeniem ust. 2.
3. Przepis ust. 2 nie ma zastosowania do emerytury, o której mowa w dziale II rozdział 1".
"1. Świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu, z uwzględnieniem ust. 2.
2. W razie zgłoszenia wniosku o rentę rodzinną w miesiącu przypadającym bezpośrednio po miesiącu, w którym nastąpiła śmierć ubezpieczonego, emeryta lub rencisty, rentę rodzinną wypłaca się od dnia śmierci, nie wcześniej jednak niż od dnia spełnienia warunków do renty przez uprawnionych członków rodziny".
- po pierwsze - w okresie od 1 stycznia 1934 r. do 30 czerwca 1954 r. - od dnia po-wstania prawa do świadczenia niezależnie od daty złożenia wniosku, z tym że (co do zasady) ubezpieczony ograniczony był trzyletnim terminem przedawnienia na złożenie wniosku; ograniczenie to miało jednak charakter względny;
W art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 17 marca 1921 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 44, poz. 267, ze zm.), obowiązującym od 1 czerwca 1921 r. do 23 kwietnia 1935 r., postanowiono, co następuje:
"Każdy obywatel ma prawo do opieki Państwa nad jego pracą, a w razie braku pracy, choroby, nieszczęśliwego wypadku i niedołęstwa - do ubezpieczenia społecznego, które ustali osobna ustawa".
W doktrynie przepis ten uznano wprawdzie za "prawo zasadnicze" (zob. J. Czerwiński, hasło "Ubezpieczenia społeczne", [w:] Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego i międzynarodowego, t. 2, red. Z. Cybichowski, Warszawa 1930, s. 1048), jednakże interpretowano jego treść w ten sposób, że "obywatel ma prawo do ubezpieczenia społecznego na wypadek braku pracy, choroby, nieszczęśliwego wypadku i niedołęstwa, lecz państwo nie ma obowiązku ubezpieczenia, tylko jego unormowania", a "[o]bjęcie całkowite lub częściowe kosztów tego ubezpieczenia zależy od uznania ustawodawcy" (tak Z. Cybichowski, Polskie prawo państwowe na tle uwag z dziedziny nauki o państwie i porównawczego prawa państwowego, Warszawa 1925, s. 154).
3.2. Zmiana podejścia ustrojodawcy do tego zagadnienia nastąpiła w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232, ze zm.). Jej art. 60, w okresie od 22 lipca 1952 r. do 13 lutego 1976 r., stanowił, że:
"1. Obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy.
2) rozwój organizowanej przez państwo ochrony zdrowia ludności, rozbudowa urządzeń sanitarnych i podnoszenie stanu zdrowotnego miast i wsi, stałe polepszanie warunków bezpieczeństwa, ochrony i higieny pracy, szeroka akcja zapobiegania chorobom i ich zwalczania, coraz szersze udostępnianie bezpłatnej pomocy lekarskiej, rozbudowa szpitali, sanatoriów, ambulatoriów, wiejskich ośrodków zdrowia, opieka nad inwalidami".
Na mocy art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 10 lutego 1976 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 5, poz. 29) przepis ten, oznaczony później jako art. 70 (według nowej numeracji przyjętej w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36), od 14 lutego 1976 r. miał następujące brzmienie:
"1. Obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej [od 31 grudnia 1989 r. - Rzeczypospolitej Polskiej] mają prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy.
3) rozbudowa szpitali, sanatoriów, ambulatoriów, ośrodków zdrowia i urządzeń sanitarnych".
Co istotne, rzeczony artykuł nie został uchylony w okresie transformacji politycznoustrojowej 1989 r., a na mocy art. 77 in fine Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.) utrzymano go w mocy aż do 16 października 1997 r.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przytoczone wypowiedzi orzecznicze - choć sformułowane na gruncie nieobowiązującej już ustawy zasadniczej - należy uznać za nadal aktualne przy rekonstrukcji znaczenia obecnego unormowania konstytucyjnego, zwłaszcza że w obecnym stanie konstytucyjnym znajdują one swoje "zakotwiczenie" - odpowiednio - w art. 67 ust. 1, art. 9 i art. 2 Konstytucji z 1997 r.
Z drugiej zaś - Trybunał Konstytucyjny uznaje, że swoboda regulacyjna ustawodawcy zwykłego w kształtowaniu tego prawa nie jest jednak nieograniczona. Trybunał wielokrotnie wskazywał bowiem, że regulując prawo podmiotowe do zabezpieczenia społecznego ustawodawca nie może abstrahować od założeń obowiązującego systemu ubezpieczenia społecznego, którymi związał się w ramach przyznanej mu swobody legislacyjnej, a tym bardziej naruszyć istoty tego prawa (zob. wyrok TK z 17 grudnia 2013 r., sygn. SK 29/12, OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 138 oraz powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie sądowokonstytucyjnym wskazuje się, że nakaz zachowania istoty prawa do zabezpieczenia społecznego to w istocie minimalny zakres tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować (zob. wyrok pełnego składu TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12). Rozumie się przez to konieczność zabezpieczenia podstawowych potrzeb jednostki, wynikających z takich wartości państwa demokratycznego, jak godność człowieka, wolność oraz równość (zob. wyrok TK z 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 62). Innymi słowy - co zostało już wspomniane w punkcie 1.4.2 tej części niniejszego uzasadnienia - określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawodawca zwykły nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość (por. wyroki pełnego składu TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 oraz 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12).
W świetle zasady respektowania wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji) oraz stanowiska wyrażonego w orzeczeniu pełnego składu TK z 30 listopada 1988 r. o sygn. K 1/88 ustawodawca zwykły zobowiązany jest do uwzględnienia postanowień relewantnych aktów prawa międzynarodowego przy stanowieniu prawa dotyczącego zabezpieczenia społecznego. W kontekście badanej regulacji ustawy emerytalnorentowej będą to:
- art. 4 Konwencji (Nr 37) dotyczącej obowiązkowego ubezpieczenia na wypadek inwalidztwa pracowników najemnych, zatrudnionych w przedsiębiorstwach przemysłowych i handlowych, w wolnych zawodach, jak również chałupników i pracowników gospodarstw domowych, przyjętej w Genewie dnia 29 czerwca 1933 r. (Dz. U. z 1949 r. Nr 31, poz. 227) oraz art. 4 Konwencji (Nr 38) dotyczącej obowiązkowego ubezpieczenia na wypadek inwalidztwa pracowników najemnych, zatrudnionych w przedsiębiorstwach rolnych, przyjętej w Genewie dnia 29 czerwca 1933 r. (Dz. U. z 1949 r. Nr 31, poz. 229) - oba o identycznej treści:
-"1. Ubezpieczony będzie miał prawo do pensji inwalidzkiej, jeżeli dotknięty zostanie ogólną niezdolnością do zarobkowania, wskutek czego nie będzie w stanie osiągnąć swą pracą odpowiedniego wynagrodzenia.
3. W systemach, ustanowionych specjalnie dla pracowników umysłowych, ubezpieczony będzie miał prawo do pensji, jeżeli dotknięty zostanie niezdolnością, wskutek której nie będzie w stanie osiągnąć swą pracą odpowiedniego zarobku w zawodzie, który zwykle wykonywał lub w zawodzie podobnym";
- art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169 - zał.), który stanowi, co następuje:
"Państwa Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, włączając w to ubezpieczenia społeczne";
- art. 12 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), który stanowi, co następuje:
"W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się Strony zobowiązują się:
b) przyznawania, zachowania i przywracania uprawnień z tytułu zabezpieczenia społecznego za pomocą takich środków, jak zliczanie okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia, wypełnionych zgodnie z ustawodawstwem każdej z Umawiających się Stron".
Choć obowiązująca Konstytucja pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej (do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia założonej przez siebie polityki ekonomiczno-społecznej), to jednakże swoboda tego wyboru nie jest nieograniczona. Innymi słowy, decyzje ustawodawcy w tym obszarze wymagają m.in. rozległej wiedzy pozaprawnej, która nie przesądza jednoznacznie o jedynie słusznych i trafnych rozstrzygnięciach legislacyjnych. Niemniej jednak swoboda legislacyjna parlamentu ograniczona została wprost zakazem naruszania "istoty" (art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji) prawa do zabezpieczenia społecznego, a także nakazem przestrzegania wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji). To zaś oznacza, że Trybunał Konstytucyjny, który - co należy podkreślić - nie pełni roli "trzeciej izby parlamentu" (w sprawach dotyczących sfery zabezpieczenia społecznego powinien zachowywać się powściągliwie, wychodząc z założenia, iż ustawodawca działał z należytą starannością, racjonalnie i odpowiedzialnie), ma jednak prawo interweniować w sytuacjach, w których badane regulacje prawne uchybiają określonym wartościom konstytucyjnym lub prawnomiędzynarodowym. "Odsyłający" do ustawodawstwa zwykłego charakter art. 67 obowiązującej Konstytucji nie może być bowiem interpretowany w sposób redukcjonistyczny, ścieśniający, który wypaczałby sens ustawy zasadniczej, jako najważniejszego prawa państwa (por. orzeczenie Zgromadzenia Ogólnego SN z 16 lutego 1924 r., sygn. akt Z.S. 69/23, Zb. Orz. Zgr. Ogóln. SN r. 1922, 1923, 1924 i 1925, cz. II, poz. 17). Oczywiście, zgodnie z art. 81 Konstytucji, pewnych praw określonych w rozdziale II Konstytucji można dochodzić tylko w granicach określonych w ustawie; ustrojodawca dokonał tu jednak ich taksatywnego wyliczenia, gdyż chodzi o prawa wyłącznie wyrażone w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 Konstytucji. Tym samym nie można mówić o "osłabieniu" gwarancyjnego i prawnopodmiotowego charakteru art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej (por. wyrok TK z 13 maja 2014 r., sygn. SK 61/13, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 52).
5.2. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych musi być rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia poprzez regulacje ustawowe treści prawa konstytucyjnego w taki sposób, aby - z jednej strony - uwzględniane były istniejące potrzeby, z drugiej zaś - możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne - co należy podkreślić - podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa, które mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych. Z drugiej jednak strony "bez względu na intensywność oddziaływania czynników, które mogą hamować dążenie do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb socjalnych, ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie może nigdy uplasować się poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa" (wyrok TK z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99). "Demokratycznemu ustawodawcy przysługuje [bowiem] znaczna swoboda oceny w poszukiwaniu odpowiednich rozwiązań prawnych, które w sposób optymalny balansowałyby wszystkie wskazane wyżej wyznaczniki właściwej realizacji prawa podmiotowego o charakterze socjalnym. Regulacje ustawowe w tej materii tylko -wówczas mogą być kwestionowane z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji socjalnych, gdy w sposób wyraźny nie uwzględniają one powyższych kryteriów, naruszając ewidentnie równowagę pomiędzy stopniem zaspokojenia potrzeb a istniejącymi możliwościami, a także wtedy, gdy ustawodawca narusza inne normy konstytucyjne. W pierwszym rzędzie należy tu wskazać na zasadę sprawiedliwości społecznej" (wyrok TK z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99).
-po drugie - czy jest efektywne, tj. umożliwia osiągnięcie zamierzonych przez ustawodawcę celów; - po trzecie - czy efekty zakwestionowanego uregulowania pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na adresata danej normy prawnej.
Przewidziane w kwestionowanym przepisie ograniczenia przy wypłacie świadczeń emerytalno-rentowych (w szczególności - renty z tytułu niezdolności do pracy) wynikają - z jednej strony - z ogólnej reguły przyznawania świadczeń emerytalno-rentowych na wniosek ubezpieczonego, a z drugiej - z chęci zapobieżenia przez ustawodawcę "kapitalizacji" tych świadczeń (por.: W. Ostaszewski, [w:] Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Emerytury pomostowe. Komentarz, red. B. Gudowska, K. Ślebzak, Warszawa 2013, s. 789; wyroki SN z 6 września 2011 r., sygn. akt I UK 85/11, Legalis oraz 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III UK 10/15, Legalis).
Co do zaś drugiej przesłanki należy zauważyć, że świadczenie za okres wsteczny wypłacane jest zawsze w kwocie nominalnej, ustalonej we właściwej decyzji o jego przyznaniu, nawet w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w dużym odstępie czasu od dnia złożenia wniosku przez ubezpieczonego (np. po uwzględnieniu przez sąd ubezpieczeń społecznych odwołania ubezpieczonego od pierwotnej decyzji odmownej, ale bez stwierdzenia winy organu rentowego); jedynie w sytuacjach zawinionych przez organ rentowy wypłacane świadczenie "wsteczne" powiększone zostaje o odsetki ustawowe (por.: art. 118 ustawy emerytalnorentowej; art. 85 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2019 r. poz. 300, ze zm., dalej: u.s.u.s.; rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłacania odsetek za opóźnienie w ustaleniu lub wypłacie świadczeń z ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 12, poz. 104). Tym samym nie można byłoby mówić o swoistej "kapitalizacji" renty z tytułu niezdolności do pracy, gdyby była ona wypłacana za okres od dnia zaistnienia przesłanki niezdolności do pracy ubezpieczonego (nie wcześniej niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie innego świadczenia związanego z czasową niezdolnością do pracy), a nie - jak jest obecnie - od miesiąca, w którym ubezpieczony złożył właściwy wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy.
Na tle art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej ograniczenie prawa do zabezpieczenia społecznego w postaci terminu początkowego wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy jest nieproporcjonalnie duże w stosunku do osiąganych efektów. W rzeczywistości bowiem ubezpieczony niezdolny do pracy zostaje całkowicie pozbawiony świadczeń z ubezpieczenia społecznego za pewien okres. Nie sposób przyjąć, że taka regulacja spełnia postulat proporcjonalności i nie narusza istoty prawa chronionego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, ponieważ ubezpieczony pozbawiony zostaje świadczenia gwarantującego mu uzyskanie minimum życiowego. Oceny tej nie zmienia to, że zakres użytego w powołanym przepisie konstytucyjnym pojęcia "zabezpieczenie społeczne" obejmuje, obok ubezpieczenia społecznego, zaopatrzenie społeczne oraz pomoc społeczną (zob. wyrok TK z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 15/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 252). Dla uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej konieczne jest spełnienie m.in. pewnych kryteriów dochodowych (zob. art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) i nie w każdym przypadku ubezpieczony pozbawiony świadczeń z ubezpieczenia społecznego - zwłaszcza w stanie faktycznym, jak w sprawie poprzedzającej wniesienie rozpatrywanej skargi konstytucyjnej - otrzyma odpowiednie wsparcie z pomocy społecznej. Możliwa jest więc sytuacja, w której ubezpieczony niezdolny do pracy pozbawiony zostanie całkowicie zabezpieczenia społecznego w okresie od uruchomienia postępowania przed organem rentowym o inne świadczenie (gdy był przekonany, że spełnia warunki do jego przyznania) do złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy (gdy uzyskał prawomocną odmowę przyznania innego świadczenia z powodu wykrytej niezdolności do pracy).
Złożenie wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy uruchamia procedurę przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W orzeczeniu lekarskim, które stanowi podstawę do wydania dla ubezpieczonego ewentualnej decyzji o przyznaniu renty, wskazuje się datę ustania sprawności organizmu do kontunuowania pracy; w razie zaś postępowania odwoławczego przed sądem ubezpieczeń społecznych datę tę ustala sąd w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym opinie biegłych z zakresu właściwych specjalności medycznych. Organ rentowy albo sąd ubezpieczeń społecznych przyjmuje z urzędu, że przesłanka niezdolności do pracy ziściła się na podstawie ustaleń dokonanych przez inny wyspecjalizowany podmiot (lekarz orzecznik albo biegły sądowy z zakresu określonego działu medycyny) w odrębnym "postępowaniu" i wyrażonych w orzeczeniu albo opinii sądowo-lekarskiej.
W ocenie Trybunału generalna zasada, wyprowadzona z dosłownego brzmienia zaskarżonego przepisu, że wypłatę świadczenia uruchamia dopiero wniosek o to świadczenie - bez możliwości wypłacenia świadczenia za okres wsteczny - powinna podlegać modyfikacji w sytuacjach ją uzasadniających, z racji relewantnych reguł konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych. W szczególności należy mieć na uwadze cel renty z tytułu niezdolności do pracy, którym jest zapewnienie środków utrzymania uprawnionym. Świadczenie to - co należy - szczególnie podkreślić - jest związane z ryzykiem wykonującego pracę, z którego wynagrodzenia odprowadzano stosowne składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.
5.4. W tej sytuacji Trybunał stwierdza, iż art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w zakresie, w jakim - w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy został złożony przez ubezpieczonego w następstwie odmowy przyznania mu innego świadczenia, związanego z czasową niesprawnością organizmu, ze względu na ustaloną niezdolność do pracy uprawniającą do przyznania renty w trybie art. 57 ust. 1 ustawy emerytalnorentowej - termin początkowy wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy określa na miesiąc, w którym złożono wniosek o jej przyznanie, a nie na miesiąc, w którym złożono wniosek o przyznanie innego świadczenia, jest niezgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji.
a) w trybie art. 4011 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywil-nego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, ze zm.), o ile renta została przyznana na podstawie wyroku sądu ubezpieczeń społecznych wydanego w następstwie odwołania ubezpieczonego od odmownej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (jak miało to miejsce w przypadku skarżącego) albo gdy przedmiotem odwołania uczyniono decyzję o przyznaniu renty w zakresie obejmującym termin początkowy wypłaty tego świadczenia,
b) w trybie art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. i art. 124 ustawy emerytalno-rentowej, o ile rentę przyznał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a ubezpieczony nie złożył od tej decyzji odwołania do sądu.
6.3. Osoby, które nie mają możliwości wznowienia postępowania w trybie administracyjnym - ze względu na postanowienie art. 146 § 1 k.p.a. - skorzystać będą mogły z instytucji powództwa odszkodowawczego, o którym mowa w art. 4171 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145).
Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt SK 31/16
Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16.
1. Trybunał Konstytucyjny jest organem uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności określonych aktów normatywnych i przepisów prawa z Konstytucją (zob. art. 188 pkt 1-3, art. 79 ust. 1 i art. 193 Konstytucji). W sprawach zainicjowanych skargą konstytucyjną rozpatruje zgodność z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji (zob. art. 79 ust. 1 Konstytucji). W doktrynie podkreśla się, że skarga konstytucyjna nie może kierować się przeciwko zastosowaniu prawa, choćby skutkowało ono rażącym naruszeniem Konstytucji (zob. L. Bosek, M. Wild, Komentarz do art. 79, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Nb 43).
po drugie - bezprawne wykreowanie normy prawnej, która choć pewnie słuszna z punktu widzenia interesów skarżącego, nie powinna być sformułowana w trybie kontroli konstytucyjności prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a to upodabnia je do aktów prawotwórczych. Nie są jednak nimi i nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Orzeczenia Trybunału wywołują jedynie - w szczególności wyroki o niekonstytucyjności - określone, widoczne zmiany w systemie prawnym. Dlatego Trybunał, respektując podstawowe zasady ustroju państwa, w tym zasadę podziału i równowagi władzy, nie może swymi orzeczeniami w sposób bezpośredni zastępować ustawodawcy w tworzeniu prawa, nawet wtedy gdy proponowana przez niego w wyroku norma wydaje się logiczna i słuszna z punktu widzenia wartości konstytucyjnych. Na marginesie warto też dodać, że orzeczenia Trybunału nie są też orzeczeniami sądowymi, choć mają ich formę i wydawane są w trybie właściwym dla orzeczeń sądowych. Różnią się jednak od nich wyraźnie tym, że nie działają w ramach konkretnego stosunku między stronami (uczestnikami) postępowania, lecz zawierają treść skierowaną do nieoznaczonego kręgu adresatów (generalną). Przez eliminację norm naruszających porządek hierarchiczny wprowadzają zmianę w systemie prawnym, czym faktycznie kształtują nowy stan prawny (zob. A. Mączyński, J. Podkowik, Komentarz do art. 190, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Nb 54 i przywołana tam literatura).
2. Jak wspomniałem w zdaniu odrębnym w sprawie o sygn. P 18/17, celem zmian w Trybunale Konstytucyjnym dokonanych pod koniec 2015 r. było otwarcie tego organu na człowieka i jego prawa, i zagwarantowanie realizacji ważnych wartości konstytucyjnych takich jak dobro wspólne lub godność, o których dotychczas Trybunał wypowiadał się dość zachowawczo (zob. zdanie odrębne do postanowienia TK z 11 lipca 2019 r., sygn. P 18/17,
OTK ZU A/2019, poz. 50). Uwzględnianie w orzekaniu wskazanych wyżej wartości oraz praw jednostki musi się jednak mieścić w granicach kompetencji Trybunału. Podobnie jak inne organy władzy publicznej, Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa.
Podstawowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest dbanie o hierarchiczną zgodność systemu prawa. Tylko spójny i niezawierający sprzeczności system prawny umożliwia kompleksową ochronę godności człowieka i jego praw w wymiarze generalnoabstrakcyjnym. To zaś wpływa na rozstrzygnięcia spraw indywidualnych.
3. Trybunał Konstytucyjny nie może pomijać tego, że orzeka o przepisach lub normach prawnych, gdyż taką rolę przypisał mu ustrojodawca. Ta konstytucyjna perspektywa musi być także uwzględniona w kontroli zainicjowanej pytaniem prawnym lub skargą konstytucyjną, a więc w ramach tzw. kontroli konkretnej. Konkretność kontroli dokonywanej przez TK nie polega na tym, że organ ten rozstrzyga spór w sprawach indywidualnych. Trybunał Konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej nie jest bowiem ani sądem w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, ani w rozumieniu art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie realizuje też zadań ochrony sądowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 zdanie 3 Traktatu o Unii Europejskiej. Z powyższych względów, w trybie zainicjowanym skargą konstytucyjną, Trybunał Konstytucyjny nie jest, ani nie może się stać kolejną instancją sądową. Skarga konstytucyjna nie jest zaś jednym z istniejących w polskim systemie prawnym nadzwyczajnych środków zaskarżenia orzeczeń sądowych.
Organem instancyjnego postępowania sądowego nie czyni Trybunału także art. 190 ust. 4 Konstytucji, który mówi o skutkach niektórych orzeczeń TK ("Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania").
Natomiast immanentną cechą Trybunału jest to, że jest on organem ostatniego słowa w sprawach konstytucyjności prawa. Dokonując oceny zgodności z Konstytucją (a szerzej: dokonując oceny hierarchicznej zgodności prawa) Trybunał nie może jednak działać w taki sposób, że de facto rozstrzyga indywidualną sprawę leżącą u źródła złożonej do Trybunału skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego (a więc tym samym sprawuje rolę wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu konstytucyjnym). Analiza stanów faktycznych w procesie kontroli konstytucyjności prawa może być jedynie pomocna w rozpoznaniu, jak funkcjonuje dana norma w praktyce.
Podobnie ocena sposobu realizacji przez ustawodawcę zawartych w Konstytucji odesłań nakazujących uregulowanie określonych spraw w ustawie, nie może sprowadzać się do tego, że Trybunał - nawet jeśli opiera się na zasadach słuszności - będzie wkraczał w realizację polityki państwa. Ocena taka jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy ustawa (albo jej część) narusza konstytucyjne wartości i po pierwsze, można sformułować niekonstytucyjną regułę postępowania zawartą w ustawie, a po drugie, można ją odnieść do konstytucyjnych kryteriów (wzorców) w sposób niebudzący wątpliwości.
Reasumując, chciałbym podkreślić, że niewątpliwie działanie organów państwa w sprawie skarżącego było niesprawiedliwie, ale jednak legalne. Dlatego sprawa ta nigdy nie powinna trafić do Trybunału Konstytucyjnego. Jej rozstrzygnięcie powinno odbyć się na drodze poszukiwania sprawiedliwości przed sądem. Sąd nie tylko stosuje prawo, ale i świadczy sprawiedliwość i powinien stanąć na wysokości zadania, czyli dokonać stosownej konwersji (interpretacji) normy w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Z kolei Trybunał Konstytucyjny nie jest organem rozstrzygającym o konkretnym przypadku faktycznym, ale o hierarchicznej zgodności prawa. Ponieważ sądy nie zrealizowały swojego zadania, Trybunał stanął przed "diabelską alternatywą" tj. między wyborem, czy udzielić pomocy skarżącemu przez działanie poza zakresem swoich kompetencji, czy podejść formalnie do sprawy i utrwalić niesprawiedliwe rozstrzygnięcie.