Source: https://www.przetargi.pl/artykul.php?nr=6
Timestamp: 2019-04-18 16:18:38
Legal References Found: art. 144
 art. 144
 art. 82
 art. 144
 art. 144
 art. 144
 art. 144
 art. 144
 art. 139
 art. 353
 art. 67

Document Content:
Możliwość zmiany umowy o udzielenie zamówienia publicznego - Przetargi.pl
Artykuł autora: Paweł Sendrowski
Dnia 22 grudnia 2009 roku weszła w życie ustawa z dnia 5 listopada 2009 roku o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (zwana "małą nowelizacją"). W wyniku nowelizacji zmianie uległ art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (zwanej dalej Ustawą). Zgodnie z nowym brzmieniem omawianego przepisu zakazuje się istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) oraz określił warunki takiej zmiany.
Zatem w wyniku nowelizacji ustawodawca utrzymał zakaz dokonywania zmian w umowach o udzielenie zamówienia publicznego jedynie w odniesieniu do zmian „istotnych”.
Przed dokonaniem analizy nowego brzmienia omawianego przepisu, należy zaznaczyć, iż jeszcze w poprzednim stanie prawnym Ustawa dopuszczała dwa wyjątki dotyczące generalnego zakazu zmiany umowy. Mianowicie, po pierwsze zakaz, o którym była mowa w art. 144 ust. 1 Ustawy dotyczył wyłącznie takiej zmiany postanowień umowy o udzielenie zamówienia publicznego, która jednocześnie stanowiłaby zmianę oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez J. Pieroga (Komentarz Prawo zamówień publicznych, 9 wyd. C.H. Beck), analizując niniejszy przepis, należało mieć na względzie przepis art. 82 ust. 3 Ustawy, z którego wynika, że treść oferty musi odpowiadać treści SIWZ. Treścią oferty są wszystkie postanowienia SIWZ, w tym również postanowienia umowy. Dlatego też należy stwierdzić, że zakaz wynikający z art. 144 ust. 1 Ustawy dotyczy wszelkich elementów umowy, wynikających zarówno z treści oferty, jak i treści SIWZ. W praktyce oznacza to zakaz dokonywania zmian w umowie o udzielenie zamówienia publicznego.
Drugim odstępstwem od ustanowionego zakazu zmian umowy o udzielenie zamówienia publicznego, zachowującym aktualność w obowiązującym stanie prawnym jest możliwość zmiany umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki: zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w SIWZ oraz określił warunki takiej zmiany.
Co istotne, samo przewidzenie możliwości zmian w ogłoszeniu o zamówieniu oraz SIWZ nie jest jednak wystarczające. Zamawiający zobligowany jest określić warunki dokonywanych zmian. Na gruncie przedmiotowego wymogu pojawia się pytanie, jak szczegółowo zamawiający powinien określić i przewidzieć owe warunki. Wydaje się, że przepis nie nakłada na zamawiającego obowiązku szczegółowego i wyczerpującego określania warunków zmian umowy. Zamawiający przewidując możliwość zmiany umowy, powinien wskazać jednak w sposób nie budzący wątpliwości dla wszystkich wykonawców biorących udział w postępowaniu okoliczności i warunki, w których umowa może ulec zmianie. Powinien to uczynić w tak, aby wykonawca określając cenę oferty, mógł przewidzieć wpływ przewidywanej zmiany na realizację umowy. W wyroku z dnia 20 stycznia 2009 roku (KIO/UZP 3/09) Krajowa Izba Odwoławcza orzekła, że samo zastrzeżenie możliwości dokonywania zmian w umowie korzystnych dla zamawiającego jest postanowieniem bardzo ogólnym, mogącym wywołać zbyteczne problemy interpretacyjne oraz dokonywanie ewentualnych zmian umowy na tej podstawie może nie wypełniać dyspozycji art. 144 Ustawy. Według G. Wicika oraz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych J. Sadowego ogólne sformułowanie zawarte w SIWZ, iż np. zmiany umowy będą możliwe, jeżeli okażą się one korzystne dla zamawiającego lub gdy konieczność ich wprowadzenia wynikać będzie z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy, nie jest wystarczające. Z kolei w opinii A. Wawryło zmiany przewidziane na podstawie powyższego zapisu są skuteczne (S. Wikariak, „Nie wiadomo, kiedy można zmienić umowę, Rzeczpospolita z 24 kwietnia 2009 roku). Należy również zwrócić uwagę, iż w toku prac parlamentarnych nad nowelizacją Ustawy z dnia 4 września 2008 roku jako podstawę zmiany art. 144 Ustawy przytaczano tezę z orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C 496/99, zgodnie z którą „zmiana niektórych warunków, na których zamówienie zostało udzielone jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy zamawiający wprost przewidział taką możliwość w ogłoszeniu o zamówieniu oraz określił warunki takiej modyfikacji. Warunkiem koniecznym dokonania modyfikacji jest określenie, nie tylko okoliczności, z których zmiana wynika, ale również dokładny opis przewidywanych zmian i ich dopuszczalny zakres (M. Płużański, Prawo zamówień publicznych, Komentarz, wyd. 3, C.H. Beck).
Jako przykład zmian, które zamawiający może przewidzieć w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia można podać: zmniejszenie do określonego poziomu zakresu dostaw lub usług, rezygnacja z wykonania części robót, zmiana terminu wykonania umowy, w szczególności w sytuacji wystąpienia okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy, itp.
Należy również zauważyć, że Ustawa (przy zaistnieniu określonych w art. 144 Ustawy przesłanek) zezwala na dokonywanie zmian zawartej już umowy. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie zmian już na etapie zawierania umowy, po dokonaniu wyboru oferty (m.in. J. Pieróg, Komentarz Prawo zamówień publicznych, 9 wyd. C.H. Beck, P. Granecki, Prawo zamówień publicznych, Komentarz, wyd. 2, C.H. Beck).
Przewidywane przez zamawiającego zmiany nie mogą być jednak całkowicie dowolne. Zamawiający biorąc pod uwagę cel zaostrzenia przez ustawodawcę możliwości modyfikacji umowy o udzielenie zamówienia publicznego, powinien ograniczyć się do przewidywania zmian niezbędnych, mających istotny wpływ na realizację zamówienia, czy też interes zamawiającego. O ile w opinii autora niniejszej publikacji dopuszczalne są zmiany polegające np. na ograniczeniu zakresu zamówienia, lub zmniejszeniu wynagrodzenia wykonawcy, to z pewnością niedopuszczalne będą zmiany zmierzające do rozszerzenia zakresu umowy. Ponadto, art. 144 ust. 1 Ustawy nie daje podstaw do wprowadzania zmian podmiotowych (strony umowy) w umowie o udzielenie zamówienia publicznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2004 roku, V CK 97/03, OSN 2005, Nr 2, poz. 34). Należy stwierdzić, że taka zmiana po stronie wykonawcy przeczyłaby celowi udzielania zamówień publicznych.
Niniejsza zmiana została podyktowana dążeniem przez ustawodawcę do uelastycznienia i usprawnienia procesu udzielania zamówień publicznych, jak również koniecznością uwzględnienia orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, tj. orzeczenia w sprawie C – 496/99 Succhi di Frutta oraz w sprawie C – 454/06 Pressetext Nachrichtenagentur. W obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne są zmiany nieistotne, rozumiane w ten sposób, że wiedza o ich wprowadzeniu do umowy na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie wpłynęłaby na krąg podmiotów ubiegających się o zamówienie, jak również na wynik postępowania. Innymi słowy, coś co zaburzyłoby konkurencję na etapie postępowania, np. zmiana parametrów przedmiotu zamówienia, terminów, płatności, tym bardziej jest niedopuszczalne w trakcie realizacji umowy. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wymienionej powyżej sprawie C – 454/06 wskazał, iż: „zmiana zamówienia publicznego w czasie jego trwania może być uznana za istotną, jeżeli wprowadza ona warunki, które gdyby zostały ujęte w ramach pierwotnej procedury udzielania zamówienia, umożliwiłyby dopuszczenie innych oferentów niż ci, którzy zostali pierwotnie dopuszczeni lub uniemożliwiłyby dopuszczenie innej oferty niż ta, która została pierwotnie dopuszczona”. W tym rozumieniu „istotnej” zmiany umowy o udzielenie zamówienia publicznego można wskazać np. zmianę polegającą na wydłużeniu okresu wykonania umowy, w stosunku do pierwotnie ustalonego. Taka zmiana mogłaby wpłynąć na wynik postępowania w ten sposób, iż gdyby potencjalni wykonawcy przed złożeniem oferty wiedzieli, że dysponować będą dłuższym okresem na realizację zamówienia, wówczas mogliby zdecydować się na udział w postępowaniu lub złożyć ofertę z niższą ceną. Oczywistym warunkiem wprowadzenia zmian do umowy (bez wcześniejszego ich przewidywania) jest więc rozstrzygnięcie, czy dana zmiana należy do kategorii istotnych czy nieistotnych.
Osobną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest możliwość dokonywania zmian w umowie o udzielenie zamówienia publicznego zawartej po przeprowadzeniu postępowania w trybie z wolnej ręki. W przedmiotowym trybie nie występuje ogłoszenie o zamówieniu lub SIWZ. Zgodnie z opinią Urzędu Zamówień Publicznych za niesłuszny należy uznać pogląd, iż zmiana umowy o udzielenie zamówienia publicznego zawartej po przeprowadzeniu trybu z wolnej ręki jest niedopuszczalna. Natomiast w związku z faktem, iż w Ustawie brak jest stosownej regulacji dotyczącej niniejszej kwestii, zastosowanie będzie miał art. 139 ust. 1 Ustawy, zgodnie z którym do umów w sprawach zamówienia publicznego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (KC). Z kolei zgodnie z normą wyrażoną w art. 353¹ KC strony stosunku zobowiązaniowego mają generalną swobodę w kształtowaniu jego warunków, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiała się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Nie należy przy tym zapominać, że w przypadku zamówień publicznych zasada swobody umów doznaje znacznych ograniczeń. W związku z powyższym, w odniesieniu do umów o udzielenie zamówienia publicznego zawartych po przeprowadzeniu postępowania w trybie z wolnej ręki, zasadniczo dopuszcza się możliwość ich zmiany, jednakże przy uwzględnieniu art. 67 ust. 1 Ustawy. Tryb udzielania zamówienia z wolnej ręki jest trybem niekonkurencyjnym, szczególnym, który należy stosować w ściśle określonych okolicznościach. Ponadto, generalną zasadą zamówień publicznych jest możliwość zmiany umowy tylko w wyjątkowych okolicznościach, dlatego też umowy zawarte po przeprowadzeniu postępowania w trybie z wolnej ręki również nie mogą być swobodnie zmieniane. W tym przypadku strony umowy zobowiązane są do każdorazowej oceny, czy w stosunku do wprowadzanych zmian do umowy w dalszym ciągu zachodzą przesłanki uzasadniające zawarcie umowy w trybie z wolnej ręki.
W aspekcie omawianych kwestii konstatacji wymaga również fakt, iż zgodnie z opinią Urzędu Zamówień Publicznych zawarcie umowy o udzielenie zamówienia publicznego stanowi czynność odrębną od samego postępowania o udzielenie zamówienia, podlegającą ocenie według reguł prawa cywilnego, zatem nie stanowi czynności w postępowaniu. Zawarcie umowy jest już czynnością dokonywaną po przeprowadzeniu i zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a za moment kończący owe postępowanie należy uznać chwilę dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty (w przypadku trybu z wolnej ręki zakończenie postępowania następuje z chwilą ustalenia warunków przyszłej umowy). Takie stanowisko rodzi określone konsekwencje, które wymagają jednak szerszego rozpatrzenia.
Na zakończenie warto odnotować tezę orzeczenia KIO z dnia 29 czerwca 2009 roku (KIO / UZP 767/09), w której to przedstawiono pogląd, zgodnie z którym mimo, iż sytuacja zamawiającego przy kształtowaniu treści umowy jest silniejsza, powinien on jednak brać pod uwagę nie tylko swoje interesy, ale także interesy wykonawcy i starać się ułożyć stosunek prawny tak, aby te interesy były zrównoważone.