Source: http://docplayer.pl/1037563-Dr-jacek-sierak-zarzadzanie-strategiczne-w-jednostkach-samorzadu-terytorialnego.html
Timestamp: 2018-03-20 19:56:18
Legal References Found: art. 18
 art. 12
 art. 11
 art. 3
 art. 18
 art. 12
 art. 11

Document Content:
dr Jacek Sierak Zarządzanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego. - PDF
dr Jacek Sierak Zarządzanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego.
Download "dr Jacek Sierak Zarządzanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego."
Paweł Łukasz Czarnecki
1 dr Jacek Sierak Zarządzanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego. 1. Pojecie, istota zarządzania w sektorze publicznym 1.1. Pojęcie i funkcje zarządzania. W szerokim rozumieniu zarządzanie to ogół działań zmierzających do efektywnego wykorzystania zespołów ludzkich i środków materialnych, realizowanych w celu osiągnięcia wcześniej sformułowanych założeń 1. Zarządzanie jest procesem polegającym na podejmowaniu przez kierujące organy wielu różnych wzajemnie powiązanych decyzji i działań, które zmierzają do zapewnienia takiego funkcjonowania organizacji, aby w sposób skuteczny i społecznie akceptowalny osiągane były jej cele. W procesie zarządzania można wyróżnić pięć podstawowych funkcji: planowanie, organizowanie, przekazywanie poleceń, koordynację i kontrolowanie. Każda z nich ma do spełnienia swoje cele, a zarządzający mogą wykorzystywać określone instrumenty ich realizacji. Funkcje tworzą system zarządzania organizacją. Planowanie polega na wyznaczaniu celów organizacji i określaniu sposobu ich najlepszej realizacji. W ujęciu rzeczowym wiąże się to z ustaleniem zakresu zadań, a w ujęciu finansowym zestawieniem planowanych do realizacji przedsięwzięć z dostępnymi środkami finansowymi. Częścią procesu planowania jest podejmowanie decyzji, obejmujące wybór trybu działania spośród zbioru możliwości do realizacji wariantów. Przez organizowanie należy rozumieć zespół działań związanych z tworzeniem organizacji i jej struktury, w szczególności warunków organizacyjnych i kadrowych dla jak najlepszego wykorzystania zasobów. Przewodzenie i kierowanie ludźmi to ogół procesów i czynności takich jak motywowanie pracowników, przywództwo, zarządzanie procesami interpersonalnymi i grupowymi oraz komunikowanie się w organizacjach. Ich celem jest nakłonienie do współpracy dla realizacji celów organizacji. Kontrolowanie to proces monitoringu oraz oceny realizacji postawionych przez organizacje celów, a w razie potrzeby ich weryfikacji i wprowadzenia niezbędnych zmian. Historycznie nauka o zarządzaniu organizacją związana była z komercyjnym sektorem gospodarki. Obecnie to sektor publiczny, w tym zwłaszcza jednostki samorządu terytorialnego, biorą aktywny udział w kształtowaniu poziomu rozwoju gospodarki i standardu życia mieszkańców. Zarządzanie w sektorze publicznym ma swoją odrębna specyfikę. Wynika ona z charakteru sfery użyteczności publicznej, której celem nie jest maksymalizacja zysku, a jak najlepszy poziom zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnych. Szeroki zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego sprawia, że zarządzanie gminą, powiatem i województwem jest procesem wielopłaszczyznowym, a ich wielość i ich specyfika powodują, że stopień trudności zarządzania gminą, powiatem województwem jest niejednokrotnie dużo większy niż zarządzania dużym przedsiębiorstwem. 1 Definicja na podstawie Encyklopedia organizacji i zarządzania. Warszawa: PWE
2 Zarządzanie w sektorze publicznym obejmuje swym zakresem decyzje i działania władzy publicznej, jako podmiotu odpowiedzialnego za realizację szerokiego zakresu usług komunalnych i społecznych oraz kształtującego proces rozwoju. Wymaga ono posługiwania się instrumentami z dziedziny zarządzania. W ujęciu klasycznym w procesie zarządzania wyróżnia się trzy główne poziomy: strategiczny, taktyczny i operacyjny 2 Poziom strategiczny to etap podejmowania decyzji o charakterze generalnym ulokowany na najwyższym poziomie struktury procesu zarządzania. Poziom taktyczny to etap następny, na którym podejmowane są decyzje dotyczące metod osiągania wcześniej zdefiniowanych strategicznych celów. Poziom operacyjny to etap wdrażania metod określonych na poziomie taktycznym. Decyzje strategiczne, taktyczne i operacyjne podejmowane są odpowiednio na poszczególnych szczeblach hierarchii kierowniczej danej jednostki organizacyjnej. Różnią się one między sobą stopniem ogólności oraz perspektywą czasową, do której się odnoszą. Pojęcie zarządzanie strategiczne odnosi się do formułowania strategicznych celów, metod ich osiągania oraz monitorowania i kontroli realizacji strategicznych planów działania. Polega ono na cyklicznym dokonywaniu analiz stanu uwarunkowań rozwojowych danej organizacji, wyznaczaniu celów głównych i pośrednich oraz okresowym porównywaniu planów z efektami podejmowanych działań. Zarządzanie taktyczne to proces konkretyzowania strategicznych planów działania i przekształcania ich w konkretne projekty realizacyjne. Obejmuje ono decyzje średnioterminowe związane z wprowadzaniem w życie strategicznych planów działania. Zarządzanie operacyjne to natomiast podejmowanie i wprowadzanie w życie licznych szczegółowych decyzji związanych z wdrażaniem projektów realizacyjnych Istota, cechy i instrumenty zarządzania strategicznego. Zarządzanie strategiczne to ukierunkowany na przyszłość proces planowania i wyboru celów oraz zadań realizacyjnych, wdrażania przyjętych postanowień, a także monitorowania i kontroli wykonania przyjętych ustaleń. 3 Można je także określić, jako działalność służącą rozwiązywaniu problemów poprzez formułowanie, a następnie realizowanie ustaleń strategii rozwoju oraz innych programów i planów działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Istotą zarządzania strategicznego jest kształtowanie procesów rozwoju lokalnego i regionalnego oraz rozwiązywanie zdefiniowanych problemów w dłuższym horyzoncie czasu (najczęściej w perspektywie kilkunastu lat) przy zachowaniu zasad racjonalnego i efektywnego gospodarowania posiadanymi zasobami. Na specyficzne cechy procesu zarządzania strategicznego takie jak sprawność, skuteczność, efektywność zwraca uwagę R.W. Griffin 4. Podkreśla on, że osiąganie celów 2 R. J. Aldag, T.M. Stearns; Management, South-Western Publishing Co., Cincinnati, Dallas, Livermore 1991, s. 56 oraz T. Domański, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy. Agencja Rozwoju Komunalnego. Warszawa 1999 s E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s Wg definicja R.W. Griffina zarządzanie strategiczne jest to zestaw działań skierowanych na zasoby organizacji (ludzkie, finansowe, rzeczowe, i informacyjne) i wykonywanych z zamiarem osiągnięcia celów organizacji w sposób sprawny i skuteczny więcej R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s
3 organizacji polega na wykorzystywaniu istniejących zasobów w sposób racjonalny, bez zbędnego marnotrawstwa. Zwraca także uwagę na współpracę z innymi podmiotami. Mając na uwadze specyfikę działalności samorządu terytorialnego w proces ten należy włączyć mieszkańców, organizacje pozarządowe, przedsiębiorców, organizacje publiczne. Proces zarządzania strategicznego powinien mieć charakter ciągły. Do jego podstawowych cech zalicza się: a) identyfikację problemów, czyli rozpoznanie i wskazanie najważniejszych problemów, mających strategiczny wpływ na poziom zaspokojenia zbiorowych potrzeb społecznych oraz skalę i tempo procesów rozwojowych, b) kompleksowość rozwiązywania problemów i traktowanie danej jednostki samorządu terytorialnego, jako części otoczenia, które stanowi dla niej zbiór zarówno szans, jak i zagrożeń rozwojowych, a także determinuje osiąganie sukcesów w działaniu, c) orientację na przyszłość, czyli rozwiązywanie bieżących problemów przez pryzmat przyszłości, d) orientację na wyniki, czyli na osiąganie celów poprzez systematyczną, skuteczną i efektywną realizację zaplanowanych wcześniej konkretnych zadań realizacyjnych 5. Podmiotem zarządzania strategicznego jest społeczność lokalna działająca poprzez swoje ciała przedstawicielskie i administrację samorządową. Ważnym zagadnieniem jest upodmiotowienie jednostek samorządu terytorialnego w systemie administracyjno prawnym państwa, a także przekazanie im (w procesie decentralizacji) właściwego zakresu zadań i środków finansowych na ich realizacje. Istotnym jest tu zapewnienie im autonomii decyzyjnej, rozumianej, jako swoboda decyzji i wyboru autonomicznych wartości i celów rozwoju, inicjowanie procesu planowania rozwoju, formułowanie efektywnych strategii rozwoju i programów realizacyjnych, a także uprawnień do realizacji przyjętych ustaleń planistycznych. Podejmując decyzje o charakterze strategicznym należy mieć na uwadze wiele uwarunkowań funkcjonowania danej jednostki terytorialnej. Mogą mieć one charakter wewnętrzny i zewnętrzny. W szczególności należy uwzględnić: - aktualny poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego jednostki terytorialnej, jej zagospodarowanie przestrzenne gminy; - uwarunkowania wynikające z otoczenia jednostki terytorialnej (społeczne, ekonomiczne, finansowe, technologiczne); - zasoby jednostki terytorialnej - gospodarcze, finansowe, przestrzenne, przyrodnicze, dziedzictwa kulturowego, kapitał ludzki i inne, - dominujące funkcje zagospodarowania - produkcyjne, usługowe, mieszkaniowe, komunikacyjne, rekreacyjno-turystyczne, - stan środowiska przyrodniczego, 5 Szerzej M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w polskim samorządzie terytorialnym. W: Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym. Oficyna Wydawnicza SGH. Warszawa 2005 ss
4 - zakres zgłaszanych przez społeczności lokalne potrzeb oraz formułowane cele rozwojowe mogą mieć one charakter ilościowy i jakościowy, - uwarunkowania wynikające z sytemu obowiązującego prawa, - kreatywność władz lokalnych, a także umiejętność zarządzania (wiedza, umiejętności, skłonność do innowacji i podejmowania ryzyka). Podstawą procesu zarządzania strategicznego jest kreatywność, rozumiana jako zdolność władzy samorządowej do formułowania i rozwiązywania problemów gminy oraz twórczą umiejętność wykorzystywania metod i technik planowania w bieżącym funkcjonowaniu i rozwoju JST. Przyjęcie orientacji strategicznej jest związane z transferem metod planowania i zarządzania strategicznego z sektora prywatnego i adaptowaniem ich do warunków i potrzeb instytucji publicznych. Do podstawowych instrumentów zarządzania strategicznego zalicza się: strategie rozwoju, wieloletnie plany inwestycyjne i finansowe oraz studia i plany zagospodarowania przestrzennego. W procesie ich formułowania należy szukać odpowiedzi na następujące pytania: - co i gdzie należy zrobić? - jakie są koszty realizacji poszczególnych zadań? - w jakim czasie można uzyskać zakładane efekty? - jakie podmioty odpowiadają za realizację zadań? - jakie są źródła finansowania planowanych zadań? Długookresowy proces zarządzania strategicznego rozwojem jednostki terytorialnej składa się z dwóch współzależnych etapów: 1. planowanie strategiczne - jest to faza planowania strategii rozwoju, a także planowania działań realizacyjnych w postaci stosownych programów i planów, np. wieloletnich planów inwestycyjnych i finansowych, programów rozwoju mieszkalnictwa, oświaty. 2. wdrażanie i kontrola realizacji ustaleń strategicznych - jest to faza realizacji ustaleń strategii rozwoju, programów i planów realizacyjnych, a także monitorowania przebiegu procesów realizacyjnych oraz regulowania i korygowania rozbieżności między stanem rzeczywistym a założonym. 2. Planowanie strategiczne. Strategia rozwoju Istota planowania strategicznego. Planowanie jest pierwszym etapem w procesie zarządzania. Stanowi jego ważny element, ponieważ jakość ustalonych planów w zasadniczy sposób determinuje sprawność funkcjonowania całej organizacji oraz ustalania i realizacji postawionych celów. Ma ono służyc kształtowaniu rozwoju społeczno-gospodarczego jednostki terytorialnej jako procesu, który w bliższym i dalszym horyzoncie prowadzi do: 4
5 wzrostu jakości życia, tj. zaspokajania różnorodnych potrzeb społeczności na coraz to wyższym poziomie, utrzymania i poprawy stanu zasobów, minimalizacji niekorzystnych oddziaływań na otoczenie i oferowania innym korzyści zewnętrznych. W modelu zarządzania strategicznego to wlaśnie planowanie strategiczne jest podstawą przygotowania oraz podejmowania decyzji o kierunkach, skali i tempie rozwoju jednstki terytorialnej. Jego istotą jest podejmowanie czynności i działań dzięki którym organizacja może projektować swoją przyszłość tak, by nie decydowały o niej przypadkowe wydarzenia. Planowanie strategiczne w JST to podejmowanie generalnych decyzji przez organy stanowiące i wykonawcze, dotyczących przyszłego stanu zagospodarowania oraz poziomu zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej, realizowane przy współudziale przedstawicieli lokalnego społeczeństwa. Władze samorządowe, rozważając plany perspektywiczne analizują własne mocne i słabe strony, tak by uniknąć mogących wystąpić trudności. Z tego punktu widzenia planowanie strategiczne to to świadomy, systematyczny i ukierunkowany na przyszłość proces, który pomaga władzom samorządowym przedstawić w uporządkowany sposób możliwości i zagrożenia, jakie pojawią się w przyszłości, co może sprzyjać - lub utrudniać - realizację misji przyjętej przez samorząd. Planowanie strategiczne jest bardzo pomocne w ustalaniu hierarchii ważności potrzeb. U jego podstaw leżą określone pytania, które są wyrazem występujących lub mogących się pojawić problemów, na które powinno się uzyskać możliwe precyzyjne odpowiedzi: 1. jaka jest obecna sytuacja jednostki samorządowej, co może sprzyjać a, co przeszkodzić w jej dalszym rozwoju. Na tym etapie sporządza się diagnozy stanu istniejącego, określa wewnętrzne uwarunkowania rozwoju (dla uzyskania informacji o silnych i słabych stronach jednostki terytorialnej) oraz bada otoczenie w kategoriach potencjalnych szans i zagrożeń stwarzanych przez rozpoznane w jego obrębie czynniki i procesy (społeczne, ekonomiczne, polityczne, technologiczne). 2. jakie są problemy rozwoju oraz cele strategiczne (jak wygląda drzewo problemów i drzewo celów), 3. jakie sa podstawowe kierunki działania i rozwoju jaka wygląda wizja przyszłości w okreslonym horyzoncie czasowym, 4. w jaki sposób zostaną zrealizowane zmierzenia - wiąże się to z potrzebą opracowania alternatywnych wariantów strategii, ich oceny i wyboru najlepszego scenariusza, a także programów i planów realizacji ustaleń strategicznych, 5. czy mamy do czynienia z powszechną legitymizacja społeczną - akceptacją dla funkcjonowania i rozwoju jednostki terytorialnej w proponowanym wariancie, Planowanie strategiczne musi uwzględniać trzy perspektywy czasowe: długoterminową, średnioterminową i krótkoterminową. W tym znaczeniu mówi się om planowaniu 5
6 perspektywicznym, średniookresowym (kadencyjnym) i rocznym. Ważne jest by proces planowania był spójny, a formułowane cele dotyczące różnych przedziałów czasowych były wzajemnie spójne. Struktura strategicznych celów musi tworzyć logicznie powiązany system. Osiąganie celów cząstkowych (skuteczna realizacja cząstkowych planów działania) powinno przyczyniać się do osiągania celów wyższego rzędu, czyli celów pośrednich i celu głównego. Efektem procesu planowania strategicznego jest plan strategiczny, który: - stanowi podstawę polityk gminy, programów i przedsięwzięć, w tym polityki przestrzennej, - informuje o warunkach działalności w gminie, - zawiera ofertę marketingową dla inwestorów lub stanowi podstawę jej sporządzenia, - podnosi wiarygodność wobec partnerów zewnętrznych, - stanowi formalną i faktyczną podstawę wniosków o finansowanie przez instytucje pomocy (krajowe i zagraniczne). Planowanie strategiczne powinno mieć możliwie realny charakter. Powinno być procesem poszukiwania optymalnej (przy określonych uwarunkowaniach zewnętrznych i wewnętrznych) strategii rozwoju oraz sposobów jej realizacji Strategia rozwoju jednostki samorządu terytorialnego Efektem procesu planowania jest dokument pełniący rolę przewodnika w dążeniu do celu. W JST podstawowym instrumentem zarządzania strategicznego jest strategia rozwoju. Strategię rozwoju danej jednostki samorządu terytorialnego można zdefiniować jako długookresowy program, zawierający zbiór celów rozwoju (strategicznych i operacyjnych) oraz określający sposoby postępowania zapewniające ich realizację w warunkach racjonalnego wykorzystania istniejacych zasobów. Powinna ona odpowiadać na podstawowe pytanie: co nalezy zrobić, aby funkcjonować i rozwijać się w przyszłości w celu jak najlepszego zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców i ksztłtowania warunków rozwoju jednotki terytorialnej. Wymiernym efektem jej skutecznej realizacji jest wzrost poziomu życia mieszkańców gminy, rozwój lokalnej gospodarki, a także poprawa jakości środowiska przyrodniczego i ochrony dziedzictwa kulturowego oraz racjonalne zagospodarowania przestrzeni. Podmiotem strategii jest społeczność terytorialna, reprezentowana przez demokratycznie wyłonioną i stosującą demokratyczne zasady zarządzania władzę, która w całym procesie spełnia rolę podmiotu sterującego. Zadania i oczekiwania stawiane strategiom i podejściu strategicznemu wskazują, iż skuteczna strategia rozwoju powinna dawać podstawy do: - efektywnego funkcjonowania w warunkach zmieniającego się otoczenia zarówno w długiej i krótkiej perspektywie czasowej; - sprawnego, skutecznego i efektywnego zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym, tak w krótkim, jak i dłuższym horyzoncie czasu; - tworzenia podstaw do podejmowania decyzji oraz działań w dobie narastającego ryzyka i niepewności; 6
7 - przełamywania pojawiających się barier w realizacji założonych celów oraz prowadzenia do neutralizacji konfliktów wynikających z ich wzajemnej sprzeczności; - przyczyniania się do powstania i umocnienia pozytywnego wizerunku jednostki terytorialenj i jej promocji; - prowadzenia działalności promocyjnej jednostki terytorialnej, - pozyskiwania przez władze samorządowe środków finansowych ze źródeł zewnętrznych (np. banków, inwestorów krajowych i zagranicznych, środków z funduszy Unii Europejskiej, zagranicznych organizacji pomocowych, fundacji, agencji, itp.) na realizację przewidzianych w strategii rozwoju przedsięwzięć, - nawiązywania oraz rozwoju współpracy władz samorządowych z podmiotami gospodarczymi, organizacjami społecznymi funkcjonującymi na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, władzami jednostek sąsiadujących i innych w celu rozwiązywania wspólnych problemów w sferze społecznej 6, - eksponowania atrakcyjności JST i jej najbliższego otoczenia dla inwestorów. Opracowując strategię rozwoju warto postawic trzy proste pytania - jaka jest obecna sytuacja jednostki terytorialnej jakie sa możliwości i bariery jej rozwoju? - jakie cele powinny zostać osiągnięte w okresie na jaki została zaplanowana strategia rozwoju? - w jaki sposób i w jakim czasie można zrealizować przyjęte zamierzenia? Proces budowy strategii obejmuje następujące etapy: 1. opracowanie diagnozy stanu istniejącego, zawierającego dane obrazujące aktualną sytuację demograficzną, społeczno-gospodarczą, stan infrastruktury technicznej i społecznej oraz potencjał finansowy. W diagnozie powinny zostać uwzględnione wewnętrzne uwarunkowania rozwoju (dla uzyskania informacji o silnych i słabych stronach), a także zbadane otoczenie (w kategoriach potencjalnych szans i zagrożeń stwarzanych przez rozpoznane w jego obrębie czynniki),, 2. analiza trendów, zjawisk i procesy rozwojowych w celu określenia mocnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń czyli analiza SWOT, która pozwala ocenić obecną i przyszłą sytuację JST (obecna sytuacja i zidentyfikowane problemy stanowią podstawę do określania przyszłych celów), 3. tworzenie wizji, obrazującej pożądany w przyszłości obraz jednostki terytorialnej i warunków życia mieszkańców, 4. tworzenie scenariuszy i prognoz rozwoju społeczno-gospodarczego, formułowanie misji i strategicznych celów rozwoju. Poprzez określenie misji następuje sformułowanie jednoznacznego i unikalnego celu, który będzie wyróżniał daną jednostkę. Deklaracja misji powinna być czytelna i zrozumiała, ważne jest także, by była trwała; 5. określenie celów operacyjnych i zadań realizacyjnych, a także wybór priorytetów, czyli tych zadań, których realizację należy podjąć w pierwszej kolejności; 6 Por. A. Zalewski, M. Ziółkowski: Strategie rozwoju gmin w Polsce. Samorząd Terytorialny" 1997, nr 1-2, s
8 6. określenie finansowych uwarunkowań i możliwości realizacji strategii, tak by nie miała ona charakteru niemożliwych do spełniania życzeń, a stanowiła realny program społeczno-gospodarczy. Ważnym zadaniem jest wskazanie sposobów osiągania celów strategicznych np. poprzez typy, rodzaje i zasady działań; zasady wykorzystywania i pozyskiwania zasobów; podmioty współdziałające i zasady współdziałania. Z kolei wśród narzędzi realizacyjnych można wymienić: listy programów, przedsięwzięć i polityk - z określeniem ich celów i odpowiedzialności; ogólny harmonogram; szacunek potrzebnych środków i koncepcję sposobów ich pozyskiwania; zasady i kryteria podejmowania decyzji strategicznych; strukturę organizacyjną; system monitorowania; zasady kontroli realizacji i aktualizacji strategii. Proces formułowania strategii rozwoju powinien być umiejscowiony w warunkach realnej rzeczywistości. Ryzykiem jest dowolne kształtowanie liczby oraz zakresu przedmiotowego celów i zadań realizacyjnych, w oderwaniu od możliwości finansowych. Należy unikać sytuacji budowy strategii jako programu niemożliwego do zrealizowania. W takiej sytuacji nie stanowi ona instrumentu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Częste korekty, odsuwanie w czasie terminów podważa także zaufanie społeczeństwa do władzy samorządowej. Dlatego na etapie budowy strategii lepiej ograniczyć się do zadań i celów możliwych do zrealizowania w określonym przedziale czasowym. Trzeba dokonywać wyboru najważniejszych zadań - z punktu widzenia dynamizowania procesów rozwoju społeczno-gospodarczego oraz racjonalnego zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska przyrodniczego. Podstawowym czynnikiem ograniczającym zamierzenia rozwojowe jest niedobór środków finansowych, będących w dyspozycji władz samorządowych. Dlatego formułując konkretne działania i programy warto dokonać wyceny kosztów ich realizacji i zestawić z prognozowaną sytuacją finansową jednostki samorządu terytorialnego. Jest to podstawowy warunek zachowania racjonalności procesu planowania. Podsumowując można wskazać na pięć poniższych cech strategii rozwoju: 1. perspektywiczny charakter - efekty realizacji ustaleń strategii mogą wystąpić po kilku, a nawet kilkunastu latach, 2. zrównoważenie i realność przez co należy rozumieć ograniczoność celów rozwojowych finansowych; i zadań realizacyjnych, stosownie do istniejących możliwości 3. złożoność - konieczność podejmowania spójnych decyzji i budowy programów w warunkach dużego zróżnicowania występujących potrzeb i wykluczających się celów; 4. spójność tworzenie programów na bazie działań analityczno-koncepcyjnych i decyzyjnych realizowanych na wszystkich etapach budowy strategii; 5. służebny charakter głównym podmiotem strategii jest człowiek i środowisko jego życia w krótkim, średnim i długim horyzoncie czasowym. 8
9 Wyżej wymienione cechy wskazują, że strategia rozwoju winna być centralną osią, wokół której skupiać się muszą wszelkie działania władz samorządowych, zmierzające do jak najlepszego zaspokajania zbiorowych bieżących i przyszłych potrzeb mieszkańców. Jest ona również głównym wyznacznikiem sukcesów lub niepowodzeń rozwojowych danej jednostki samorządu terytorialnego. Harmonogram prac nad strategia rozwoju Proces formułowania zadań organizacji i ustalania celów wymaga odbycia wielu spotkań, a także zorganizowania różnych form wymiany opinii. Uczestnicy tych spotkań powinni reprezentować wszystkie grupy lokalnej społeczności - wybranych i mianowanych przedstawicieli władzy, pracowników urzędu, liderów biznesu, rzeczników grup obywatelskich, członków zarządów i komisji. Przystępując do opracowania strategii rozwoju należy zaplanować cały proces w czasie. Pozwola to na zidentyfikowanie, a następnie na przygotowanie poszczególnych etapów prac, a tym samym określenie zapotrzebowania na zasoby ludzkie, rzeczowe oraz finansowe. Wiedza o tym, kiedy poszczególne etapy prac muszą być rozpoczęte i zakończone, umozliwi sprawne przeprowadzenie procedur oraz wypełnienie obowiązków związanych z konsultacjami społecznymi. Czas pracy nad strategią zależy od złożoności przedmiotu strategii, ta z kolei jest ścisle związana z typem i charakterem jednostki terytorialenej (specyfika gminy, powiatu województwa, poziom rozwoju społeczno-gospodarczego, lokalizacja itp). Praktyka wykazuje, że czas przeznaczony na prace nad strategią nie powinien być dłuższy niż rok. Przeciągający się proces opracowywania strategii może działać demobilizująco zarówno na prace organów jednostki samorządu terytorialnego, jak i inne podmioty, w tym mieszkanców uczestniczących w konsultacjach społecznych. Przykładowy harmonogram prac nad opracowaniem strategii rozwoju może wyglądać następująco: Lp Czynności i zakres prac Czas realizacji Podmiot odpowiedzialny 1. Podjęcie decyzji dot. opracowania strategii rozwoju styczeń organ wykonawczy i organ stanowiący 2. Powołanie zespołów roboczych i eksperckich styczeń organ wykonawczy JST 3. Przygotowanie i przeprowadzenie konsultacji społecznych. W przypadku ewaluacji dodatkowo ocena stopnia realizacji eksplorujacej strategii 4. Ocena stanu istniejącego oraz analiza uwarunkowań i problemów rozwoju JST diagnoza stanu istniejącego 5. Prace nad projektem dokumentu strategii: - sformułowanie drzewa problemów i drzewa celów strategii, - przeprowadzenie analizy SWOT, - sformułowanie generalnego celu kierunkowego i strategicznych celów rozwoju - sformułowanie celów operacyjnych - określenie zadań realizacyjnych dla każdego celu styczeń - maj styczeńmarzec czerwiec - październik organ wykonawczy JST zespoły eksperckie, pracownicy urzedu, przedstawiciele władz zespoły eksperckie, pracownicy urzedu, przedstawiciele władz 9
10 operacyjnego oraz wskazanie zadań priorytetowych. 6. Przygotowanie projektu dokumentu październik zespól ekspertów, organ wykonawczy 7. Uspołecznienie. Zgłaszanie poprawek i uzupełnień do wersji listopad organ wykonawczy, radni wstępnej (projektu) dokumentu 8. Przygotowanie ostatecznej wersji dokumentu listopad zespól ekspertów, organ wykonawczy 9. Przyjęcie Strategii Rozwoju uchwała listopad organ stanowiący 10 Promocja strategii grudzień organ wykonawczy Źródło: opracowanie własne. Plan realizacji projektu powinien być realistyczny, dostosowany do specyfiki danej jednostki samorządu terytorialnego. W tym celu każdemu etapowi przypisany jest określony czas jego wykonania. Procesowi budowy strategii towarzyszy zawsze ryzyko i niepewność, dlatego nie powinno się przyjmowac założeń skrajnie optymistyczych lub skrajnie pesymistycznych, a harmonogram prac powinien uwzględnaic możliwość wystąpienia problemów na każdym etapie projektu. Stad też wskazanie momentów rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych zadań powinno zawierać pewne rezerwy czasowe. Równie ważnym zadaniem jest wskazanie organów, podmiotów i osób odpowiedzialnych za przygotowanie, uchwalenie i promocję strategii. Daje to możliwość monitorowania przebiegu całego procesu jej opracowywania, ułatwia koordynację prac nad projektem, pozwala zidentyfikować potencjalne opóźnienia czy zagrożenia przyjętych terminów (dla przejrzystości warto zastosować harmonogram Gantta). Prace nad strategią rozpoczynają spotkania robocze. Ich inicjatorem może być zarówno organ stnowiący, jak i organ wykonawczy jednostki samorzadu terytorialnego. Celem jest wypracowanie decyzji zmierzającej do rozpoczęcia prac nad tworzeniem nowej lub aktualizacją istniejącej strategii rozwoju. Etap ten może finanlizować podjęta przez organ stanowiący uchwała intencyjna w sprawie przystąpienia do opracowania strategii rozwoju JST 7 Ważnym elementem prac nad opracowaniem strategii jest powołanie zespołu roboczego pracującego nad strategią 8. Może być on złozony wyłącznie z pracowników urzędu i radnych, w innym wariancie część lub całość zadań moze być powierzona podmiotom zewnętrznym (metoda ekspercka). Można zastosować także metodę partycypacyjną, gdzie specjalnie powołany zespół opracowuje plan strategiczny w formie warsztatowej według procedury i pod kierunkiem zewnętrznego konsultanta lub ekspercko-partycypacyjną, która obejmuje 7 do wyłącznej właściwości Rady należy uchwalanie programów gospodarczych podstawa prawna: dla gminy art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; dla powiatu art. 12, pkt. 4 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; dla województwa art. 11 i 12 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Powołac mozna się tu także na art. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie politykę rozwoju prowadzą: samorzad województwa, powiatowy i gminny. 8 Z praktyki wynika, ze w pracach takich zespołów roboczych w różnej formie biorą udział przedstawiciele władz samorządowych (Rady, Zarządu), wytypowani pracownicy Urzędu Gminy, przedstawiciele organizacji politycznych i społecznych, przedstawiciele podmiotów gospodarczych, instytucji lokalnych i innych grup interesów inne osoby o wysokiej aktywności lub pozycji społecznej - tzw. lokalne autorytety, lokalni liderzy - znani (zaproszeni do prac) i ewentualnie potencjalni, którzy zgłoszą chęć włączenia się do pracy nad strategią przedstawiciele istotnych dla rozwoju instytucji zewnętrznych (np. władz powiatu, urzędu pracy, banków) 10
11 pracę jak w metodzie partycypacyjnej oraz istotny wkład koncepcyjny pracy konsultantów i ekspertów. W sytuacji zatrudniania zewnętrznych ekspertów w harmonogramie prac należy zaplanowac czas na przygotowanie i przeprowadzenie procedur zmierzających do wyłonienia wykonawców. Należy tu zwrócić uwagę, iż nawet gdy opracowanie starategii zostaje w całości zlecone zewnętrznemu zespołowi ekspertów, w harmonogramie szczególowych prac powinny byc zamieszczone spotkania i konsultacje tak z pracownikami właściwych komórek, jaki i przedstawicielami władz jednostki smaorządu terytorialnego. Sa to bowiem osoby bardzo dobrze znające specyfikę funkcjonowania danej jednostki terytorialnej, ich wiedza powinna być wykorzystana, przez ekspertów zewnętrznych opracowujących dokument. Do prac (przynajmniej w formie konsultacji) warto zaprosić oponentów, lepiej bowiem potencjalne konflikty rozwiązać we wstępnych dyskusjach i na etapie wstępnych decyzji, niż doprowadzić do konfrontacji w trakcie wdrażania ustaleń planu. W rzeczywistości różnorodność poglądów w procesie planowania często przynosi znaczące korzyści. Plan, który jest rezultatem dyskusji i negocjacji, często zawiera kompromis, w którym dzięki ścieraniu się przeciwstawnych punktów widzenia wypracowano wspólnie zaakceptowane rozwiązanie. Należy miec jednak również na uwadze, ze zebranie zróżnicowanej i prawdopodobnie prezentującej sprzeczne poglądy grupy osób może, zamiast ułatwić proces planowania, spowodować jego opóźnienie. Kolejne etapy prac mogą przebiegać równolegle. Z jednej strony rozpoczyna się proces uspołecznienia budowy strategii, z drugiej prace eksperckie nad diagnozą stanu istniejącego. Ważnym elementem uspołecznienia są konsultacje. Mogą one przybierać różne formy - od bezpośrednich spotkań z mieszkańcami, przez badania ankietowe grup reprezentatywnych, skończywszy na szerokich konsultacjach prowadzonych przy wykorzystaniu internetu. Działania te mają na celu możliwie obiektywne poznanie preferencji społecznych dotyczących przyszłej wizji gminy. Wyniki prawidłowo przeprowadzonych w tym zakresie badań dają legitymacje do formułowania celów i programów na przyszłość. Proces uspołecznienia ma charakter ciagły, powinien zakończyć się dopiero po uchwaleniu całego dokumentu. Organizując jakiekolwiek konsultacje w harmonogramie należy uwzględnić czas na analizę płynących z nich wniosków i ewentualne ich uwzględnienie w dokumencie. Diagnoza stanu istniejącego polega na ocenie aktualnego poziomu rozwoju jednostki terytorialnej, wskazaniu występujących problemów jej funkcjonowania. Właściwe sformułowanie problemów jest punktem wyjścia do budowy strategii. Zidentyfikowane problemy pozwalaja formułować cele oraz określac środki ich realizacji. W zależności od dostępnych zasobów informacyjnych i przyjętych metod badawczych, czas potrzebny na realizację tej sekwencji zadań moze być bardzo zróżnicowany. Następny, piaty etap stanowią prace związane z przygotowaniem projektu strategii rozwoju. W praktyce jest to często najdłuższy etap w całym procesie. Rozpoczyna go analiza diagnozy stanu istniejącego. Następny krok stanowi przejście od diagnozy do wyznaczenia celów, czemu ma słuzyć przeprowadzenie analizy SWOT, wskazującej wewnętrzne i zewnętrzne uwarunkowania (pozytywne i negatywne) rozwoju danej jednostki terytorialnej. W ramach kolejnego etapu - polegającego na wyznaczaniu celów (generalnego celu kierunkowego, celów strategicznych i operacyjnych) - przyjęte ramy czasowe powinny 11
12 uwzględnić zarówno czas na wypracowanie hierarchii celów, jak i ich uszczegółowienia oraz uzasadnienia. Po wykonaniu etapów roboczych następują prace nad właściwym przygotowaniem projektu dokumentu. Jest on następnie przedkładany we wstępnej wersji organowi wykonawczemu. Po uwzględnieniu zgłoszonych poprawek kierowany jest do organu stanowiącego i poddany ponownie konsultacji społecznej. Ważnym elementem sa tu prace fachowych komisji stałych organu stanowiącego. Z przyczyn praktycznych wskazanym jest by były one zorganizowane jako połączone posiedzenia wszystkich komisji, z udziałem wszystkich radnych. Prace z radnymi powinny trwać aż do osiągnięcia konsensusu dotyczącego ostatecznego kształtu projektu dokumentu. Jest to ważne, gdyż uchwalenie strategii wymaga jej akceptacji przez organ wykonawczy (przedkładający zazwyczaj projekt uchwały) jak i organ stanowiący (uchwalający strategię). W harmonogramie prac na ten etap należy przewidzieć wystarczająco długi czasu może być on zróznicowany w zalezności od występujących uwarunkowań lokalnych. Organizując jakiekolwiek konsultacje należy uwzględnić czas niezbędny na analizę płynących z nich wniosków i ewentualne ich uwzględnienie w dokumencie. Po zrealizowaniu wszystkich tych etapów, wykonywane są końcowe prace redakcyjne, po czym dokument przedkładany jest do uchwalenia organowi stanowiącemu JST. W harmonogramie prac planuje się również czas na upowszechnienie i promocję uchwalonej strategii. Pierwsze działanie należy tu wykonać bezpośrednio po uchwaleniu dokumentu, a kolejne - cyklicznie co rok, wykorzystując wyniki monitoringu wdrażania strategii. Założenia wdrażania i monitoringu strategii powinny być integralną częścią całego dokumentu. 3. Zarządzanie strategiczne inwestycjami Inwestycje w sektorze publicznym. Inwestowanie jest jedną z podstawowych sfer działalności społeczno-gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego. Obejmuje ono przedsięwzięcia infrastruktury komunlnej i społecznej. Inwestycje realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego mają bezpośredni wpływ na poziom życia mieszkanców, tworzą warunki dla prowadzenia działalności inwestycyjnej innym podmiotom, przyczyniają się także do wzrostu konkurencyjności jednostki terytorialenej, a tym samym przyciągają nowych mieszkanców i inwestorów. Literatura z zakresu ekonomii podaje szereg definicji terminu inwestycja", z których najbardziej powszechna brzmi następująco: inwestycja jest w istocie bieżącym wyrzeczeniem dla przyszłych korzyści 9. Przez projekt inwestycyjny rozumieć należy długookresowe zaangażowanie zasobów ekonomicznych, dokonane w celu produkowania i uzyskiwania korzyści netto w przyszłości 10. Natomiast procesem inwestycyjnym określa się 9 W. Flak: Inwestor. Inwestycje rzeczowe. Warszawa: C.H.Beck 2000, s W. A. Werner: Zarządzanie w procesie inwestycyjnym. Warszawa: Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej 1999, s
13 ogół czynności i działań zmierzających do osiągnięcia projektowanych efektów, zazwyczaj o charakterze materialnym 11. Problematyka działalności inwestycyjnej jest tematem złożonym i wielowątkowym, stanowi element systemu zarządzania. Efektywne prowadzenie działalności powinno być realizowane z wykorzystaniem mechanizmów zarządzania inwestycjami w przedsiębiorstwie, oczywiście przy uwzględnieniu specyfiki inwestycji publicznych. Zarządzanie w procesie inwestycyjnym oznacza podejmowanie decyzji na wszystkich etapach (fazach) procesu inwestycyjnego. Odnosząc się do podanych wcześniej ogólnych definicji, zarządzanie działalnością inwestycyjną jednostki samorządu terytorialengo można rozumieć jako planowanie, organizowanie, przekazywanie poleceń, koordynację i egzekwowanie decyzji w celu osiągnięcia zamierzonych efektów jako skutku procesu inwestycyjnego, czyli takie zarządzanie, które prowadzi do skutecznego osiągania priorytetów społeczności lokalnej przy efektywnym wykorzystaniu nakładów finansowych. Ocenę opłacalności projektu inwestycyjnego w przedsiębiorstwie można przeprowadzić, stosując analizę kosztów i korzyści. Analiza taka może mieć również znaczenie w przypadku inwestycji jednostek samorządu terytorialnego, wiąże się to jednak z szeregiem problemów. O ile bowiem ustalenie kosztów związanych z projektami w zakresie infrastruktury nie stanowi problemu, o tyle identyfikacja korzyści często sprawia trudności. Często korzyści te nie w pełni przejawiają się bezpośrednio, a stosowane przybliżenia są trudno mierzalne i nie weryfikowane przez rynek. Analiza kosztów i korzyści może być narzędziem wykorzystywanym zarówno w procesie podejmowania decyzji o rozpoczęciu inwestycji, jak i oceny efektywności funkcjonujących obiektów. Zgodnie z metodologią UNIDO obejmuje kilka etapów: - identyfikację możliwości inwestycyjnych (studium możliwości), - analizę wariantów i ich wstępną selekcję, - wstępne studium przedrealizacyjne (pre-feasibility), - ostateczną wersję projektu (studium feasibility), - ocenę projektu i podjęcie decyzji inwestycyjnych. Analiza kosztów i korzyści projektu powinna być prowadzona na każdym z wyżej wymienionych etapów, powinna być zatem procesem ciągłym. Jedynie takie podejście pozwala na możliwie wczesną eliminację projektów nieefektywnych. W modelu zarządzania strategicznego stawiane są wymogi stosowania zintegrowanych instrumentów zarządzania procesami inwestycyjnymi. Podejmowane decyzje powinny wynikać z realizowanej strategii rozwoju, wieloletnich planów i programów inwestycyjnych oraz strategii finansowych. Cykl realizacji inwestycyjnych zadań infrastrukturalnych trwa często kilkanaście lat (budowa wodociągów, kanalizacji, modernizacja i budowa dróg), dlatego planowanie wieloletnie powinno bazować na analizach finansowych o charakterze długoterminowym. Jest to o tyle istotne, że lokalne i regionalne potrzeby inwestycyjne znacznie przekraczają możliwości finansowe samorządów. Jednostki samorządu terytorialnego należą wprawdzie do 11 13
14 wiarygodnych podmiotów, i na tej podstawie mogą sięgać po środki dłużne, istnieją jednak granice ich zdolności kredytowej. Analizy finansowe dają możliwość zestawienia źródeł finansowania, w postaci montażu finansowego wybranych programów inwestycyjnych oraz całego wieloletniego planu inwestycyjnego. Przez montaż finansowy należy tu rozumieć dobór i połączenie wielu efektywnych i możliwych do zastosowania źródeł finansowania inwestycji oraz ich zastosowanie w celu maksymalizacji nakładów na projekty inwestycyjne w trakcie ich realizacji w okresie objętym wieloletnim programem inwestycyjnym (4-5 lat). Prognozy nie powinny być ograniczane do jednej inwestycji, gdyż może to zagrozić harmonogramom realizacji innych zadań, a niewłaściwie zbudowany program może prowadzić do zachwiania płynności finansowej JST. Tak więc narzędzia analizy finansowej powinny służyć przygotowaniu programów wieloletnich. Bez upowszechnienia planowania wieloletniego jednostki samorządu terytorialnego nie będą mogły efektywnie korzystać nowoczesnych instrumentów finansowania inwestycji. Dokonując wyboru programów i zadań inwestycyjnych należy zwrócić uwagę na: - listę preferowanych przedsięwzięć inwestycyjnych w danym roku budżetowym oraz wynikających z preferencji społecznych w dłuższym okresie,, - wykazanie w jakim stopniu preferowane inwestycje będą miały wpływ na bieżącą i przyszłą sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego, - wyliczenie kosztów i korzyści wynikających z realizacji wydatków inwestycyjnych, - zgodność i z innymi preferowanymi zadaniami (programami) inwestycyjnymi w cyklu rocznym i wieloletnim, W modelu zarządzania strategicznego podstawą podejmowanych decyzji powinien być wieloletni cykl realizacji inwestycji. Obejmuje on następujące fazy: - programowanie, - identyfikacja, - ocena efektywności, - finansowanie, - realizacja, - ocena końcowa. Programowanie to etap, w którym identyfikowane są potrzeby inwencyjne. Wyróżnia się tu grupy projektów (programów), których realizacja przyczyni się do poprawy sytuacji społeczno-gospodarczej danej jednostki samorządu terytorialnego. Programy opracowywane lokalnie powinny uwzględniać priorytety strategii wojewódzkich oraz zadania realizowane w sąsiednich jednostkach. Zadania wynikające z celów strategicznych powiatów i gmin powinny być wzajemnie powiązane. Identyfikacja to etap przeglądu i weryfikacji zgłoszonych projektów (programów) inwestycyjnych. Władze lokalne i regionalne planują i realizują wiele zadań inwestycyjnych. Wskutek ograniczoności środków finansowych zachodzi konieczność ich uporządkowania i koordynacji nie tylko w skali jednego roku, ale i w cyklu wieloletnim. Kluczowym zadaniem jest ustalenie priorytetów pomiędzy konkurencyjnymi zadaniami. W pierwszej kolejności powinny zostać wybrane inwestycje, których korzyści (ekonomiczne, społeczne, ekologiczne) będą największe. Służy temu sporządzenie rankingu programów inwestycyjnych. 14
15 Ocena efektywności to etap szczegółowej oceny zadań realizowanych w ramach poszczególnych programów inwestycyjnych z punktu widzenia efektywności ich realizacji. Na podstawie informacji o zakresie rzeczowym zadań, harmonogramie ich realizacji, planowanych kosztach i przychodach oraz źródłach finansowania prowadzi się analizy ekonomiczne oraz dokonuje oceny efektywności, będącej ważnym elementem podjęcia decyzji dotyczącej realizacji bądź odrzucenia zadania. Prowadzą one do określenia przyszłych przepływów pieniężnych oraz obliczenia zaktualizowanej wartości netto (NPV) i wewnętrznej stopy zwrotu (IRR). Wskaźniki efektywności dają możliwość porównania aktualnej wartości netto różnych projektów inwestycyjnych. Etap ten obejmuje więc szczegółową analizę kosztów i korzyści związanych z realizacją projektu z wyliczeniem wskaźników efektywności projektów i wykazaniem zasadności realizacji konkretnych zadań. Finansowanie to etap analiz możliwości finansowych jednostki samorządu terytorialnego oraz określenia źródeł finansowania proponowanych zadań inwestycyjnych. Obejmują one możliwie precyzyjne oszacowanie dochodów i wydatków bieżących, wyliczenie wolnych środków, określenie zdolności kredytowej, propozycje montażu finansowego inwestycji. Projekcje budżetu powinny być tworzone na bazie analiz historycznych budżetu, prognozowanych wskaźników makroekonomicznych (korygowanych lokalnymi uwarunkowaniami ich zmian). Dokonując wyboru źródeł finansowania należy wziąć pod uwagę ich dostępność, możliwość i cel ich zastosowania, właściwości oraz koszt i ryzyko pozyskania środków. Realizacja - to etap obejmujący formalne działania związane z realizacją projektu (programu) inwestycyjnego. Wyróżnia się tu szereg czynności mających na celu wykonanie zadań, począwszy od prac geodezyjnych, opracowań technicznych, przez uzyskanie niezbędnych pozwoleń, zakontraktowanie usługi, nadzór techniczny aż do oddania obiektu do użytkowania. Prace powinny przebiegać zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem rzeczowo-finansowym. Ocena końcowa - polega na porównaniu rezultatów realizacji projektu/programu z założeniami przyjętymi na etapie programowania i identyfikacji oraz ocenie stopnia osiągnięcia założonych celów. Stałym elementem powinna być kontrola realizacji programu inwestycyjnego. Stałym dylematem wobec nie zaspokojonych potrzeb inwestowania jest problem, czy rozpoczynać i prowadzić równocześnie realizację kilku różnych inwestycji w różnych grupach tematycznych (np. oświata, zdrowie, gospodarka komunalna), czy też koncentrowac się na realizacji niewielu wybranych tematcznie zadan. Odpowiedż na to pytanie jest złożona, każdorazowo jest wynikiem przeprowadzonych lokalnie analiz potrzeb i możliwości ich realizacji, w powiązniu z występujacym potencjałem finansowym. Instrumentem realizacji stategicznego zarzadzania procesami inwestycyjnymi w jednostkach samorządu terytorialnego jest wieloletni plan inwestycyjny (WPI) Podstawę prawna uchwalania wieletnich planów inwestycyjnych stanowią ustawy ustrojowe stanowiące iż do wyłącznej właściwości rady należy uchwalanie programów gospodarczych : w gminie art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym; w powiecie art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym; w województwie - art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie 15
16 3.2. Wieloletni plan inwestycyjny Strategia rozwoju jako dokument o długim horyzoncie czasowym nie wymaga bilansowania jej potrzeb i możliwości inwestycyjnych. Dlatego też, w procesie zarządzania strategicznego koniecznym jest przyjęcie dokumentu stanowiącego instrument realizacji długookresowej polityki inwestycyjnej. Taką rolę może spełniać wieloletni plan inwestycyjny (WPI), który przypisuje poszczególnym przedsięwzięciom harmonogramy finansowania zadań inwestycyjnych w powiązaniu z możliwościami finansowymi JST. Świadoma i konsekwentna realizacja ustaleń zawartych w strategii rozwoju wiąże się w dużej mierze z inwestycjami komunalnymi. Liczba i zakres rzeczowy tych przedsięwzięć zazwyczaj znacznie przekracza możliwości ich sfinansowania, stąd też nie można ich rozpoczynać w jednym czasie. W tej sytuacji występuje konieczność określenia listy zadań priorytetowych, tzn. takich, których realizację należy rozpocząć w pierwszej kolejności. Wymaga to uporządkowania i koordynacji inwestycji nie tylko w skali jednego roku, ale i wieloletniej. Wieloletni Plan Inwestycyjny to dokument, który zawiera listę wybranych zadań inwestycyjnych zatwierdzonych do realizacji w perspektywie kilku lat wraz z opisem rzeczowym i określonymi źródłami finansowania, ujętym w rozbiciu na poszczególne lata. Jest to proces decyzyjny wprowadzający nową jakość zarządzania - proces, który koordynuje działalność inwestycyjną ze strategicznym programem zrównoważonego rozwoju JST, oczekiwaniami mieszkańców i możliwościami finansowymi jednostki samorządowej. Celem wprowadzenia WPI jest uporządkowanie procesu inwestycyjnego, w szczególności właściwe planowanie, programowanie i realizacja zadań inwestycyjnych w ścisłym powiązaniu z potencjałem finansowym jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadza się go w celu właściwego planowania, programowania i realizacji zadań inwestycyjnych. Jego uchwalenie pozwala na skuteczną koordynację zarządzania inwestycjami i zarządzania finansami, umożliwia racjonalne i konsekwentne planowanie wydatkowania środków finansowych znajdujących się w budżecie. WPI daje również podstawy do określenia zapotrzebowania na środki z funduszy Unii Europejskiej. Stanowi instrument sterujący, łączący wybrane najważniejsze kierunki działań zapisane w strategii z konkretnymi inwestycjami umożliwiającymi realizację tych działań. Dobrze przygotowany WPI pozwala na skuteczne zarządzanie finansami JST oraz planowanie zadań inwestycyjnych w oparciu o realistyczną ocenę możliwości finansowych. Dokument ten ma także umożliwiać logiczne i właściwe planowanie budżetu. Brak długoterminowych planów dotyczących rozwoju inwestycji powoduje wiele problemów w zarządzaniu finansami, a w szczególności przy ustalaniu zapisów budżetu na dany rok. Władza wykonawcza przedstawia własne" zadania inwestycyjne, rada gminy forsuje swoje", a przy tym, mieszkańcy oczekują częstokroć realizacji zupełnie innych inwestycji. województwa, a także art ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych - wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego 16
17 Taka sytuacja rodzi wiele konfliktów i sporów niesprzyjających długofalowemu i harmonijnemu rozwojowi gminy i nierzadko powtarza się przy corocznym sporządzaniu budżetu. W praktyce uchwalenie dobrze i racjonalnie przygotowanego wieloletniego planu inwestycyjnego zmniejsza napięcia i konflikty przy uchwalaniu corocznych budżetów. Wydatki inwestycyjne kolejnych lat są w takiej sytuacji konsekwencją zapisów przyjętego wcześniej planu wieloletniego. Wieloletni plan inwestycyjny powinien w swej treści stanowić zestawienie następujących informacji o inwestycjach: a) listę zadań inwestycyjnych w układzie priorytetowym (rankingowym) przewidzianych do realizacji wraz z zakresem rzeczowym i finansowym w rozbiciu na poszczególne lata, b) wielkość środków przeznaczonych na poszczególne zadania inwestycyjne w rozbiciu na poszczególne lata, c) podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań inwestycyjnych, d) terminy realizacji poszczególnych zadań inwestycyjnych. Przykład konstrukcji Wieloletniego Planu Inwestycyjnego przedstawiono w poniższym zestawieniu (w tys. zł): Nazwa programu/tytuł zadania (projektu) inwestycyjnego Jedn. Organizacyj na realizująca program Okres realizacji zadania Łączne nakłady w okresie realizacji Nakłady łącznie Źródła finansowania środki własne pożyczki/ kredyty Nakłady łącznie 2014 Źródła finansowania środki własne pożyczki /kredyty Nakłady łącznie 2015 Źródła finansowania środki własne Program inwestycyjny: BUDOWA KANALIZACJI SANITARNEJ W GMINIE ul. Główna Gmina pożyczki/ kredyty ul. Wiosenna Gmina ul. Kolejowa Gmina Pompownia P1 w ul. Kolejowej Gmina ul. Kolejowa Gmina Program razem Program inwestycyjny: BUDOWA i MODERNIZACJA DRÓG W GMINIE Modernizacja ul. Pięknej Gmina Modernizacja ul. Topolowej Gmina Budowa chodnika ul. Lipowa Gmina Program razem Źródło: opracowanie własne Inicjatywa przygotowania i wdrożenia systemu wieloletniego planowania inwestycyjnego zazwyczaj leży po stronie władzy wykonawczej jednostki samorządowej, która stara się stworzyć jak najkorzystniejsze warunki dla jej długoletniego i harmonijnego rozwoju. Istotnym elementem procedury WPI jest także możliwość partycypacji społecznej w jego 17
18 przygotowaniu, która pozwala tworzyć wieloletnie plany inwestycyjne służące wszystkim mieszkańcom, a nie tylko opcji rządzącej. Przystępując do opracowania WPI należy przyjąć należy przyjąć pewne zasady i ustalić harmonogram prac. Po pierwsze należy określić horyzont czasowy planu. Z doświadczeń polskich wynika, że powinien on obejmować okres 4-6 lat, a więc mieć związek z kadencyjnością funkcjonowania organów jednostek samorządu terytorialnego. Praktyka realizacji WPI w gminach pokazuje, że najlepiej sprawdzają się plany o charakterze kroczącym", corocznie aktualizowane i uzupełniane informacjami o etapie zaawansowania poszczególnych zadań inwestycyjnych oraz identyfikujące zamierzenia na kolejny rok, kończący czasowy wymiar planu. Po drugie - prace nad planem są realizowane zgodnie z przyjętą procedurą, na podstawie ustalonych harmonogramów i kryteriów doboru zadań (np. na podstawie ustaleń uchwały organu stanowiącego). Jednoznacznie powinny zostać także określone zasady wprowadzania korekt i uaktualniania planu. Po trzecie WPI jest efektywnym instrumentem zarządzania. Jego zapisy tworzone są w powiązaniu ze strategia rozwoju i wieloletnią prognozą finansową. Zawsze jest planem realnym, nie stanowi koncertu życzeń. Tak sporządzony WPI stanowi podstawę tworzenia budżetu inwestycyjnego gminy w kolejnych latach. Z punktu widzenia procesów zarządzania strategicznego mówimy o zastosowaniu trzech zintegrowanych instrumentów zarządzania. Po czwarte proces budowy wieloletniego planu inwestycyjnego zakłada jego uspołecznienie. Wymaga to zaangażowania wielu osób oraz podziału obowiązków i kompetencji między nimi Sam dokument może być opracowany przez wyspecjalizowaną jednostką wyodrębniona w strukturze gminy lub przez zespół zewnętrznych ekspertów. Jest wiele powodów, dla których warto angażować w proces decyzyjny WPI mieszkańców, organizacje, lokalne podmioty gospodarcze. Spośród najważniejszych można wymienić atut zbiorowej wiedzy o sytuacji i miejscowych uwarunkowaniach oraz doświadczenie szerokiej reprezentacji mieszkańców, którego nie da się zrównoważyć wiedzą lokalnych przywódców i zewnętrznych ekspertów. Ponadto, współpracując z mieszkańcami łatwiej jest uzyskać ich akceptację dla przyjętych projektów i co jest szczególnie ważne - zwiększyć ich identyfikację z działaniami podejmowanymi przez władze samorządowe. Po piąte jest planem gospodarczym realizowanym na podstawie przepisów prawa. Jego podstawą jest uchwała Rady Gminy. Jest także dobrym narzędziem kontrolowania wydatków inwestycyjnych samorządu, zintegrowanym z wieloletnimi prognozami finansowymi, monitorującymi zdolność kredytową gminy i zarządzanie długiem. Podstawowy dylemat problem decyzyjny w całym procesie przygotowania WPI sprowadza się do poszukiwania odpowiedzi na pytanie w jaki sposób przy ograniczonych możliwościach finansowych i organizacyjnych gminy wybrać inwestycje i harmonogram ich realizacji, tak aby korzyści były maksymalne w ramach posiadanych zasobów. Harmonogram prac nad nieletnim planem inwestycyjnym można podzielić na kilka etapów: Etap I - Identyfikacja potrzeb inwestycyjnych. 18
19 Obejmuje on diagnozę stanu istniejącego, zebranie wniosków i analizę zgłoszonych potrzeb, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za kontrolę i koordynowanie procesu gromadzenia oraz analizy danych na temat zgłaszanych potrzeb inwestycyjnych w krótkim, średnim lub długim okresie czasu, a także potencjalnych źródeł ich sfinansowania Etap II Sporządzenie wniosków inwestycyjnych Dokonuje się tu wstępnego wyboru przedsięwzięć do WPI. Podstawą tego jest zebranie danych o wnioskowanych zadaniach, przygotowanie wstępnej listy zadań i ich weryfikacja. Aby pogodzić różne, bezpośrednio nieporównywalne kryteria (np. wymienione już społeczne, gospodarcze czy ekologiczne), należy określić kryteria ich priorytetyzacji 13. Powinno to prowadzić do wyboru tych zadań których korzyści są największe. Będą one realizowane po kolei w miarę posiadanych środków. Etap III - Ustalenie listy zadań wg priorytetów inwestycyjnych. W ramach prowadzonych tu prac ma miejsce zestawienie zebranych wniosków inwestycyjnych i ich ocena (na podstawie przyjętych kryteriów ocen). Stanowi to podstawę do ustalenie rankingu preferowanych zadań. Oceny zadań dokonywane są przy uwzględnieniu kryteriów o charakterze organizacyjnym, technicznym, finansowym i społecznym. Ważnym elementem decyzyjnym jest całościowa ocena możliwości realizacji inwestycji wynikająca z ocen cząstkowych formułowanych na bazie wskazanych kryteriów cząstkowych. Etap IV - Wybór zadań do realizacji Przygotowuje się tu wstępny projekt WPI. Podstawą właściwego wyboru zadań do realizacji jest dostosowanie zakresu planowanych zadań do możliwości finansowych JST, w wybranym scenariuszu prognozy finansowej. W tym celu należy dokonać prognozy wolnych środków finansowych, które w określonej perspektywie czasowej będą mogły być wydatkowane na finansowanie inwestycji. Na tej podstawie ustala się roczne limity środków budżetowych na wydatki inwestycyjne. Mogą być one powiększone o środki zewnętrzne o charakterze bezzwrotnym i zwrotnym. Na tej podstawie określa się limity wydatków inwestycyjnych kolejnych lat w określonym scenariuszu prognozy finansowej. Etap V Opracowanie zrównoważonego projektu WPI. 13 Wśród przykładowych kryteriów ocen stosowanych w procesie ustalania rankingu zadań można wymienić następujące: a) korzyści społecznych wynikających z jego realizacji, b) koszty związane z jego realizacją, c) zyski netto, d) źródła sfinansowania wydatków związanych z wykonaniem danego zadania, e) kosztu pozyskania kapitału obcego, f) stopień pilności zadania (pilne, konieczne, wskazane, kontynuowane, odkładane), g) wpływu realizacji danego zadania na środowisko, estetykę, sferę społeczną, warunki gospodarowania na terenie gminy, h) stopnia niepewności i ryzyka jego wykonania, i) korzyści wynikających z powiązań z innymi zadaniami inwestycyjnymi (planowanymi, obecnie realizowanymi i już zrealizowanymi), j) wpływu danego zadania inwestycyjnego na stosunki z innymi gminami. 19
20 Ma tu miejsce opracowanie wersji projektowej WPI, jej weryfikacja, a następnie opracowanie zrównoważonego projektu dokumentu. Przeprowadza się tu także analizy montażu finansowego poszczególnych zadań i całego WPI. Jego częścią składowa są konsultacje społeczne i analiza wynikających z niej uwag, wniosków. Etap VII zatwierdzenie projektu i uchwalenie WPI. W ramach prowadzonych prac ma tu miejsce zatwierdzenie ostatecznej wersji planu dokumentu przez organ wykonawczy oraz jego przedłożenie organowi stanowiącemu. Zakres tryb prac nad projektem WPI przez radnych ma podobny przebieg do opisanego wcześniej ( przy odpowiadającym mu etapie prac pracach nad strategia rozwoju). Całość prac kończy podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia WPI i jej upowszechnienie. Inwestycje zakwalifikowane do WPI muszą być sklasyfikowane według priorytetów realizacyjnych, co polega na umieszczeniu ich według listy rankingowej, tj. od 1 do n, czyli: - od bezwzględnie koniecznych i bardzo pilnych inwestycji o strategicznym znaczeniu, - poprzez konieczne i średnio pilne inwestycje komunalne, - do zadań koniecznych, lecz mniej pilnych. Przykładowy harmonogram czasowy może wyglądać następująco (przy założeniu realizacji prac w trakcie jednego roku kalendarzowego i budżetowego): 1. Rozpoczęcie prac styczeń 2. Składanie wniosków styczeń marzec 3. Ustalenie listy zadań wg priorytetów inwestycyjnych i wybór zadań - marzec czerwiec 4. Opracowanie zrównoważonego projektu WPI - lipiec -sierpień 5. Zatwierdzenie projektu i uchwalenie WPI - wrzesień - listopad Wśród korzyści zastosowania wieloletniego planowania finansowego wymienia się m.in: - przełamanie perspektywy jednorocznego planowania inwestycji, - stworzenie mechanizmu, który pozwala w sposób bardziej obiektywny i racjonalny ustalić kolejność realizacji inwestycji, - stabilność i przejrzystość polityki inwestycyjnej JST, - ograniczenie strat finansowych poprzez długookresową analizę możliwości inwestycyjnych. 4. Zarządzanie finansami wieloletnia strategia finansowa jednostki samorządu terytorialnego. W procesie strategicznego zarządzania gminą finanse odgrywają podstawową rolę. Warunkiem sukcesu każdej jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej oraz zarządzanie finansami. Każda podejmowana decyzja, niezależnie czy dotyczy spraw jej bieżącego funkcjonowania, czy rozwoju ma swój wymiar finansowy. Możliwości finansowe gminy w ścisłym powiązaniu z jakością zarządzania stanowią więc podstawę do wyznaczania strategicznych celów jej funkcjonowania i rozwoju. 20
ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Jacek Sierak ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO 1. POJĘCIE, ISTOTA ZARZĄDZANIA W SEKTORZE PUBLICZNYM 1.1. Pojęcie i funkcje zarządzania W szerokim rozumieniu zarządzanie to