Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/i-osk-872-18-postanowienie-naczelnego-sadu-522814626
Timestamp: 2020-06-01 22:40:01
Legal References Found: art. 165
 art. 170
 art. 165
 art. 165
 art. 165
 art. 165
 art. 146
 art. 146
 art. 145
 art. 165
 art. 165
 art. 165
 art. 146
 art. 145
 art. 165
 art. 146
 art. 165
 art. 165
 art. 3
 art. 3
 art. 165
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 165
 art. 141
 art. 146

Document Content:
I OSK 872/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego
I OSK 872/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 2720930
I OSK 872/18
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 647/17 w sprawie ze skargi A. Z. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia (...) 2017 r. nr (...) w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia:
2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A.Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 647/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. (dalej jako skarżąca) na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia (...) 2017 r. znak (...) w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, uchylił zaskarżony akt (pkt 1) i uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (pkt 2).
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach pismem z dnia (...) 2017 r. złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach, które po ich przyjęciu miały obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby miał wygasnąć po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym adresat pisma złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r.
Pismem z dnia (...) 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach wniosek o przedłożenie propozycji uwzględniającej posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, zaś w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. wniosła odwołanie od decyzji/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi pismem z dnia 13 lipca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.; dalej jako przepisy wprowadzające) nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, ani formy decyzji dla tej propozycji.
Pismem z dnia (...) 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu przedstawionej propozycji określającej warunki zatrudnienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła skarżąca.
Następnie sąd powołał art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających który, jak podkreślił, wprost określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Obowiązkowi temu musi odpowiadać uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 przepisów wprowadzających, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zastrzeżenie to wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze, od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie, od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Wobec tego propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. W ocenie sądu, ze względu na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Ponadto wskazał, że stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnoprawnym.
Zdaniem sądu I instancji propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego przy czym ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Mieści się przy tym w zakresie administracji publicznej, jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Ponadto propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. nie mieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną. Dotyczy także uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma również charakter indywidualny.
Rozpoznając natomiast merytorycznie niniejszą sprawę sąd I instancji stwierdził, że w przepisie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków zatrudnienia, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Zaś w niniejszym przypadku pisemna propozycja złożona skarżącej w dniu 31 maja 2017 r. nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Tym samym jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Brak takiego uzasadnienia, zdaniem sądu I instancji, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.
1. art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, tj. błędne ustalenie przez sąd I instancji rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 powołanej ustawy i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia skarżącej w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach, zawarta w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 31 maja 2017 r. jest aktem administracyjnym. Ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających;
8. art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających złożona w dniu 31 maja 2017 r. wymaga ponowienia, a to z powodu, jak to uznał sąd I instancji, potrzeby uzupełnienia - już przyjętej i zaakceptowanej - pisemnej propozycji o dodatkowy element jej treści, tj. pisemne uzasadnienie, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria o których mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów procesu według norm prawem przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego I i II instancji.
Istotą niniejszej sprawy, z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jest ustalenie czy pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 31 maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego.
Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 albo pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona skarżącej "propozycja określająca warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej, nie podzielił stanowiska sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym.
W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutu dotyczącego naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., czy też art. 146 § 1 p.p.s.a., jest nieuprawnione.