Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Dzialalnosc_gospodarcza_jednostek_samorzadu_terytorialnego__Dopuszczalnosc_i_granice_jej_prowadzenia-ebook/p02034344i020
Timestamp: 2018-08-17 19:02:54
Legal References Found: de lege lata
de lege ferenda
 art. 5
 art. 37
 art. 39
 art. 9
 art. 3
 art. 9
 art. 9
 art. 10
 art. 10
 art. 9
 art. 3
 art. 10
 art. 50
 art. 10

Document Content:
Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego. Dopuszczalność i granice jej prowadzenia [Marek Mączyński, Mirosław Stec] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00243 003221 12924384 na godz. na dobę w sumie
Autor: Marek Mączyński, Mirosław Stec Liczba stron:
ISBN: 978-83-8092-577-9 Data wydania: 2017-09-13
Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego Dopuszczalność i granice jej prowadzenia redakcja naukowa Mirosław Stec, Marek Mączyński MONOGRAFIE WARSZAWA 2016 Publikacja dofinansowana przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego Stan prawny na 15 czerwca 2016 r. Wydawca Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Redaktor prowadzący Katarzyna Gierłowska Opracowanie redakcyjne Opracowanie redakcyjne Agnieszka Bąk Łamanie Łamanie Wolters Kluwer Projekt gra czny okładki i stron tytułowych Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁ ASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl PLK IB ��K © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 © Copyright by ISBN: 978-83-264-8967-9 Wolters Kluwer SA, 2013 ISSN 1897-4392 ISBN: Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 Wydane przez: tel. 22 535 82 19 Wolters Kluwer SA e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl Dział Praw Autorskich www.wolterskluwer.pl 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 księgarnia internetowa www.profinfo.pl tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Spis treści Wykaz skrótów / 13 Wstęp / 17 Lidia Zacharko Prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd gminny w modelu europejskim / 23 I. II. III. IV. Zagadnienia wprowadzające / 23 Prawny aspekt przedsiębiorczości (podstawy prawne działalności gospodarczej samorządu terytorialnego) / 26 Spółki prawa handlowego jako forma prywatyzacji organizacyjnej zadań publicznych / 29 Podsumowanie / 35 Kazimierz Bandarzewski Gospodarka komunalna i działalność gospodarcza samorządu terytorialnego / 37 I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. Wprowadzenie / 37 Czy jednostki samorządu terytorialnego powinny prowadzić działalność gospodarczą? / 38 Pojęcie działalności gospodarczej w ustawach regulujących ustrój samorządu terytorialnego / 39 Gospodarka komunalna / 40 Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego w sferze użyteczności publicznej / 43 Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego poza sferą użyteczności publicznej / 48 Pośrednie oddziaływanie jednostek samorządu terytorialnego na działalność gospodarczą / 51 Podsumowanie / 52 5 Spis treści Mateusz Judziński Pojęcie sfery użyteczności publicznej w kontekście działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego / 55 Wprowadzenie / 55 Akty prawne normujące aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego / 55 Wpływ sfery użyteczności publicznej na granice swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego / 57 Orzecznictwo sądów w zakresie wykładni pojęcia sfery użyteczności publicznej / 61 Wnioski / 62 I. II. III. IV. V. I. II. III. IV. V. Renata Płaszowska Pojęcie użyteczności publicznej jako wyznacznik ram dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego / 64 Wprowadzenie / 64 Pojęcie użyteczności publicznej na gruncie ustaw samorządowych / 66 Kwestia użyteczności publicznej w przepisach ustawy o gospodarce komunalnej / 70 Pojęcie użyteczności publicznej w doktrynie prawa / 76 Podsumowanie / 79 Wojciech Gonet Realizacja zadań gospodarczych przez gminy / 82 I. II. III. IV. Klasyfikacja zadań gospodarczych / 83 Wybór zadań gospodarczych do realizacji przez gminę / 86 Granice rozwoju infrastrukturalnego gminy / 91 Zakończenie / 92 Aleksandra Ozimek Zasady zarządu mieniem gminy oraz korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej / 94 I. Wprowadzenie / 94 6 Spis treści II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. Właściwość organów do ustanawiania zasad zarządu mieniem gminy / 97 Charakter prawny uchwał / 98 Delegacje ustawowe do stanowienia zasad zarządu mieniem / 100 Przekazanie zadań jednostce pomocniczej / 102 Mienie komunalne a mienie gminne / 105 Pojęcie zarządu, gospodarowania i administrowania mieniem / 109 Zarządzanie mieniem gminy oraz korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – wybrane przykłady / 110 Zakończenie / 114 Bogusław Przywora Uwarunkowania prawne prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej w celu realizacji zadań – wybrane zagadnienia konstytucyjnoprawne / 118 I. II. Wstęp / 118 Problem prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, w świetle orzecznictwa, ze szczególnym uwzględnieniem wytycznych Trybunału Konstytucyjnego / 120 Uwarunkowania prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę / 125 Wnioski / 128 III. IV. I. II. III. IV. Dawid Chaba, Tomasz Noszczyk Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce / 131 Wstęp / 131 Podstawy prawne / 133 Działalność komunalna a działalność gospodarcza / 135 Działalność gospodarcza a zadania polskich samorządów / 138 7 Spis treści V. VI. Ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego / 141 Zakończenie / 145 Paulina Łazutka Wybrane aspekty działalności gospodarczej związków jednostek samorządu terytorialnego / 147 I. II. III. IV. V. VI. Wprowadzenie / 147 Charakterystyka związków jednostek samorządu terytorialnego / 148 Działalność gospodarcza związków jednostek samorządu terytorialnego – uwagi ogólne / 150 Działalność gospodarcza związków w sferze użyteczności publicznej / 154 Działalność gospodarcza związków wykraczająca poza sferę użyteczności publicznej / 155 Podsumowanie / 161 Tomasz Długosz Wokół działalności gospodarczej gmin – głos w dyskusji / 163 I. II. III. IV. Wprowadzenie / 163 Gospodarka gminna i działalność gospodarcza / 165 Formy prowadzenia gospodarki gminnej / 173 Konkluzje / 175 Grzegorz Suliński Obligacje przychodowe jako sposób finansowania inwestycji publicznych / 177 I. II. III. Wstęp / 177 Źródła prawa / 179 Istota prawna obligacji przychodowych / 179 1. 2. 3. Zakres przedmiotowy obligacji przychodowych / 179 Zakres podmiotowy obligacji przychodowych / 180 Postanowienia konieczne uchwały o emisji obligacji przychodowych / 182 Zalety obligacji przychodowych / 182 IV. 8 Spis treści V. VI. Trudności w emisji obligacji przychodowych / 185 1. 2. 3. Zagadnienia wstępne / 185 Pojęcie przedsięwzięcia / 186 Zakres odpowiedzialności emitenta obligacji przychodowych z tytułu obligacji / 189 Wnioski / 191 Jarosław Czerw Kompetencje rad gmin w zakresie gospodarki komunalnej w świetle przepisów ustawy o gospodarce komunalnej – wybrane zagadnienia / 194 I. II. III. Działalność gospodarcza gminy / 194 Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki komunalnej / 197 Podsumowanie / 207 Dominika Cendrowicz, Karolina Rokicka Ochrona wykorzystywania mienia komunalnego gminy w działalności gospodarczej prowadzonej z udziałem radnych / 208 I. II. III. IV. V. VI. VII. Wstęp / 208 Pojęcie mienia komunalnego / 210 Cele ochrony mienia komunalnego / 212 Ograniczenia w działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego / 213 Zakres dopuszczalnego korzystania z mienia komunalnego przez radnego / 218 Skutki wykorzystywania przez radnego mienia komunalnego w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej / 220 Podsumowanie / 222 Michał Kania Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego. Nieustająca szansa na rozwój czy nieustająca pożywka dla malkontentów? / 224 9 Spis treści I. II. III. IV. V. Wprowadzenie / 224 Przyczyny braku szerszego wykorzystywania partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce / 230 Perspektywy konieczności wykorzystywania partnerstwa publiczno-prywatnego w polskich realiach / 233 Warunki szerszego wykorzystania partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce / 235 Konkluzje / 239 Katarzyna Płonka-Bielenin Spółka komandytowa jako forma realizacji umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym / 241 I. II. III. Uwagi wstępne / 241 Kwalifikacja prawna umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym / 243 Spółka komandytowa jako instrument realizacji umowy / 250 Maciej M. Sokołowski Wybrane zagadnienia prawne działalności samorządu terytorialnego w zakresie energetyki / 257 Wprowadzenie / 257 Planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy / 258 Prawne uwarunkowania realizacji zadań samorządu na poziomie gminy / 262 Zaopatrywanie w ciepło w gminie na tle sytuacji sektora ciepłownictwa / 265 Koncesjonowanie działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie ciepłownictwa / 268 Niektóre obowiązki przedsiębiorstw energetycznych w odniesieniu do zaopatrywania w ciepło / 271 Ustalanie taryf dla potrzeb zaopatrzenia w ciepło / 273 Podsumowanie / 275 I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. 10 Spis treści Michał Biliński Jednostki samorządu terytorialnego a sport. Wspieranie i działalność gospodarcza / 277 I. II. III. IV. Wprowadzenie / 277 Samodzielna działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego w ramach sportu / 278 Wspieranie sportu określone ustawą o sporcie / 286 Podsumowanie / 288 Stefan Płażek Nowe usługi powiatu w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej / 290 I. II. III. IV. V. Pojęcie pomocy prawnej / 290 Historia wprowadzenia obecnej regulacji / 291 Dokumenty konieczne dla rozpoczęcia funkcjonowania ustawy / 293 Uwagi do poszczególnych zapisów ustawy / 299 Podsumowanie / 304 I. II. III. IV. Hiroko Tsuchiya Funkcjonowanie przedsiębiorstw komunalnych w samorządzie terytorialnym w Japonii / 310 Wprowadzenie / 310 Zarys systemu samorządu terytorialnego w Japonii / 311 Zadania samorządu terytorialnego / 313 Usługi publiczne wykonywane przez samorząd terytorialny / 314 Przedsiębiorstwa komunalne w samorządzie terytorialnym / 316 Sposób wykonywania zadań publicznych (usług publicznych) przez lokalne przedsiębiorstwa komunalne / 320 Poszukiwanie metod efektywnego wykonywania usług publicznych / 322 Podsumowanie / 326 VIII. VII. V. VI. Literatura / 329 Noty o autorach / 343 11 Wykaz skrótów k.c. kod. wyb. Konstytucja RP k.s.h. p.p.s.a. pr. energ. u.f.p. u.g.k. Akty prawne ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywil- ny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wybor- czy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę- powaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energe- tyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 573) 13 Wykaz skrótów u.o.k.k. u.o.p.l. u.p.p.p. u.s.d.g. u.s.g. u.s.p. u.s.w. ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konku- rencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 184 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 150 z późn. zm.) ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 696 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działal- ności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486) Czasopisma i publikatory Biul. SN Dz. U. Dz. Urz. UE Dz. Urz. Woj. Doln. Dz. Urz. Woj. Lubus. Dz. Urz. Woj. Łódz. Dz. Urz. Woj. Małop. Dz. Urz. Woj. Podkarp. Biuletyn Sądu Najwyższego Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackie- go 14 Dz. Urz. Woj. Śląsk. NZS ONSA ONSAiWSA OSNC OTK OTK-A OwSS PiP Prz. Sejm. PS PUG RPEiS ST Wykaz skrótów Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Nowe Zeszyty Samorządowe Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjne- go Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjne- go i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwo i Prawo Przegląd Sejmowy Przegląd Sądowy Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Inne CBOSA ETS JST KRRP NIK NRA NSA OZE PPP RIO Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyj- nych Europejski Trybunał Sprawiedliwości jednostka/jednostki samorządu terytorialnego Krajowa Rada Radców Prawnych Najwyższa Izba Kontroli Naczelna Rada Adwokacka Naczelny Sąd Administracyjny odnawialne źródła energii partnerstwo publiczno-prywatne Regionalna Izba Obrachunkowa 15 Wykaz skrótów SA SN SOKiK TK URE WSA Sąd Apelacyjny Sąd Najwyższy Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Trybunał Konstytucyjny Urząd Regulacji Energetyki Wojewódzki Sąd Administracyjny 16 Wstęp Wprowadzenie do systemu administracji publicznej trójstopniowego modelu samorządu terytorialnego zaowocowało między innymi takim prawnym ukształtowaniem aktywności gospodarczej jednostek samorządu terytorial- nego, które w istotny sposób różnicuje tak możliwość, jak i sposób prowa- dzenia przez nie działalności gospodarczej, zarówno o charakterze niezarob- kowym, jak i o charakterze komercyjnym (zarobkowym). Nie bez znaczenia w tym względzie jest też zróżnicowanie wynikające z tego, czy dana JST angażuje się w prowadzenie działalności gospodarczej bezpo- średnio, czy też jedynie od strony organizacyjnej. Już te dwa aspekty zjawiska przesądzają to o tym, iż próba przedstawienia, choćby tylko najważniejszych, prawnych i organizacyjnych aspektów aktywności gospodarczej gmin, po- wiatów oraz województw samorządowych jest przedsięwzięciem stosunkowo złożonym, gdyż nie dość, że musi ona łączyć wątki charakterystyczne dla analiz prowadzonych na gruncie ustrojowym, politycznym, ekonomicznym i społecznym oraz różnych gałęzi prawa, takich jak prawo administracyjne, cywilne, publiczne gospodarcze czy finansowe, to wymaga ponadto ustosun- kowania się do takich węzłowych problemów, jak: znaczenie takiej działal- ności dla funkcjonowania JST (zwłaszcza w świetle przypisanych im prawem zadań i zakresów działania), dopuszczalność i ograniczenia możliwości jej prowadzenia przy wykonywaniu zadań publicznych, a nade wszystko do- puszczalność korzystania z rozmaitych form organizacyjnoprawnych pro- wadzenia działalności gospodarczej przez JST (zwłaszcza w kontekście ich samodzielności). 17 Wstęp W efekcie w odniesieniu do wszystkich JST ten wycinek ich aktywności jest jednym z najbardziej złożonych, choć niewątpliwie zarazem jedną z najbar- dziej podstawowych, by nie powiedzieć fundamentalnych instytucji ustrojo- wo-organizacyjnych, pozwalających na wykonywanie zadań publicznych, prowadzenie gospodarki komunalnej, zapewnianie usług publicznych oraz oddziaływanie samorządów na szeroko rozumianą sferę użyteczności pub- licznej, a nawet poza nią. Praktyczna realizacja upoważnienia JST do prowa- dzenia działalności gospodarczej jest więc powszechnie uznawana za jeden z najłatwiej dostrzegalnych, a zarazem najbardziej złożonych przejawów decentralizacji funkcji państwa i rzeczywistego usamodzielnienia pod względem organizacyjnym i funkcjonalnym podstawowych zdecentralizo- wanych podmiotów administracji publicznej, jakimi są samorządy teryto- rialne. W konsekwencji tak jak system wyborczy i arena dyskursu publicz- nego zostały zaakceptowane jako najważniejsze elementy składowe samo- rządowego systemu politycznego, tak możliwość prowadzenia przez samo- rządy działalności gospodarczej została uznana za jedną z podstawowych płaszczyzn funkcjonowania publicznego życia społeczno-gospodarczego w wymiarze terytorialnym, także w zakresie oddziaływania i kreowania warunków rozwoju gospodarczego i ekonomicznego. Samorządy muszą jednak, tak jak cała administracja publiczna, działać w ramach prawa i na podstawie prawa. Zmusza to więc do ustosunkowania się do działalności gospodarczej prowadzonej przez JST nie tylko na gruncie racjonalności i efektywności w kontekście ekonomicznym, ale także do stawiania tak ru- dymentarnych pytań, jak to – kiedy, pod jakimi warunkami i w jakich for- mach JST w ogóle taką działalność mogą, lub powinny, prowadzić. Sens tak stawianych pytań leży jednak nie tylko w wyjaśnianiu w świetle prawa istniejącego stanu rzeczy, lecz także w tym, aby w ślad za prowadzo- nym dyskursem, jako jego naturalna konsekwencja, pojawiały się konkretne propozycje umożliwiające wysnuwanie zarówno wniosków de lege lata, jak również formułowanie ewentualnych postulatów de lege ferenda, które mogłyby w przyszłości posłużyć do wyznaczania kierunku ewolucji przepisów prawa w interesującym nas zakresie. Co więcej, wobec wzrastającego znaczenia samorządności terytorialnej we współczesnym państwie, połączonej z dynamicznie rozwijającymi się ich różnymi formami aktywności w zakresie prowadzenia własnej działalności 18 Wstęp gospodarczej, tak nowymi, jak i tradycyjnymi, choć nie zawsze dotąd cha- rakterystycznymi dla JST, wydaje się, że potrzeba przeprowadzenia pogłę- bionej analizy nad tym zagadnieniem stała się wręcz koniecznością. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno uregulowania prawne w tym zakresie, jak i praktyka ich wykorzystania przekładają się wprost nie tylko na ocenę legalności, ale także racjonalności, skuteczności i efektywności działania samorządów. Dlatego też jednym z istotniejszych celów dociekań naukowych prowadzonych na gruncie prawa samorządu terytorialnego w tym zakresie stało się wskazanie i określenie uwarunkowań korzystania z możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez JST. Wszystkie te okoliczności razem wzięte stały się bodźcem do przeprowadze- nia stosownych badań i analiz, przez osoby, dla których rzeczywista samo- rządność jest ważna i które zainteresowane były praktycznym wykorzysta- niem dorobku oraz weryfikacją teoretycznych koncepcji rozwijanych w lite- raturze i orzecznictwie, a jednocześnie ciekawych rzeczywistego przebiegu procesów w tej części funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej. Zaowocowało to zarazem przekonaniem o potrzebie połączenia dyskursu naukowego z praktyką oraz analizą o charakterze interdyscyplinarnym, a więc o potrzebie połączenia tradycyjnej teorii prawniczej, opartej na do- gmatycznej analizie obowiązującego prawa (a tym samym na wykładni do- gmatycznej i językowej), z doświadczeniami praktycznymi i analizami em- pirycznymi wywiedzionymi lub odwołującymi się bądź to do innych gałęzi prawa, bądź to do innych dyscyplin naukowych, zaś wszystko to na tle i w odwołaniu się do ogólnej filozofii i teorii samorządności, a nade wszystko założeń ustrojowego prawa samorządu terytorialnego w Polsce. I z tego właśnie powodu grupa naukowców i praktyków wywodzących się z różnych ośrodków akademickich podjęła się próby przeprowadzenia analizy źródeł i wykładni przepisów prawa oraz uwarunkowań i efektów ich stosowania w praktyce prowadzenia działalności gospodarczej przez JST. W celu przeprowadzenia usystematyzowanej i merytorycznej dyskusji nad tymi problemami zorganizowane zostało przez Katedrę Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego ogólnopolskie seminarium naukowe, które zostało pomyślane jako wspólny panel dyskusyjny praktyków i teoretyków samorządności. Seminarium zatytułowane „Działalność gospo- darcza jednostek samorządu terytorialnego – dopuszczalność i granice jej 19 Wstęp prowadzenia”, w którym wzięło udział ponad 90 naukowców i praktyków, odbyło się w dniu 19 listopada 2015 r. na Wydziale Prawa i Administracji UJ, w sali Refektarz, przy ul. Olszewskiego 2 w Krakowie. Środowisko akademickie reprezentowali między innymi pracownicy: Uni- wersytetu Jagiellońskiego, Uniwersytetu Śląskiego, Uniwersytetu Warszaw- skiego, Uniwersytetu Wrocławskiego, Uniwersytetu Łódzkiego, Uniwersy- tetu im. Mikołaja Kopernika w Toruniu, Uniwersytetu w Białymstoku, Uniwersytetu Gdańskiego, Uniwersytetu w Rzeszowie, Uniwersytetu Szczecińskiego, Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie, Szkoły Głównej Handlowej, Politechniki Warszaw- skiej, Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie, Wyższej Szkoły „Humanitas” w Sosnow- cu, Państwowej Wyższej Szkoły w Raciborzu, Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Górnośląskiej Wyższej Szkoły Handlowej w Katowicach i Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji w Lublinie. Równie szerokie było grono praktyków, reprezentowane przede wszystkim przez przedstawicieli: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Krajowej Rady Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, Regionalnych Izb Obrachunkowych z Łodzi, Białegostoku, Rzeszowa, Opola i Krakowa, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, Starostwa Powiatowego w Krakowie, Urzędu Miasta Krakowa, Urzędu Miasta Tychy oraz Międzynarodowego Centrum Kultury. Autorami wygłoszonych referatów wiodących byli: prof. dr hab. Lidia Za- charko (Uniwersytet Śląski i Państwowa Wyższa Szkoła w Raciborzu), dr hab. Kazimierz Bandarzewski (Uniwersytet Jagielloński i Wojewódzki Sąd Admi- nistracyjny w Krakowie), dr hab. Michał Kania (Uniwersytet Śląski), dr Grzegorz Suliński (Uniwersytet Jagielloński), dr Michał Biliński (Uniwer- sytet Jagielloński) i dr Maciej M. Sokołowski (Uniwersytet Warszawski). Podczas seminarium deliberowano przede wszystkim nad formalnymi aspektami i uwarunkowaniami prowadzenia działalności gospodarczej przez JST. Z racji tego, iż intencją organizatorów seminarium nie było jedynie skoncentrowanie uwagi referentów i dyskutantów na tego rodzaju proble- 20 Wstęp mach, ale także przyjrzenie się alternatywnym formom organizacyjnopraw- nym prowadzenia takiej działalności, tak w kontekście ich legalności, jak i racjonalności ich stosowania, poruszono również wątek krytycznej analizy istniejących rozwiązań i instrumentów mających na celu upodmiotowienie samorządów w sferze gospodarczej, a w konsekwencji – możliwości dalszego zwiększania ich aktywności w sferze gospodarczej. Z tej też przyczyny szczególny nacisk położony został na potrzebę przeprowadzenia pogłębionej krytycznej analizy stosowania prawa w tym zakresie. W efekcie zarówno wygłoszone podczas seminarium referaty, jak i będąca ich następstwem dyskusja miały na celu nie tyle dokonanie pełnego przeglądu i rekapitulacji dotychczasowych doświadczeń związanych z bezpośrednim prowadzeniem, uczestniczeniem bądź tylko organizowaniem działalności gospodarczej przez JST i mających wskazywać rozwiązania dopuszczalne prawem w tym zakresie, ile wskazanie węzłowych problemów i – ewentualnie – pożądanych kierunków zmian w przepisach prawa w tym zakresie oraz dokonanie wstępnej oceny tych propozycji, które zostały już wcześniej w tej materii poczynione i przedstawione. W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń, zaś wyrażone w nich opinie i sta- nowiska są poglądami Autorów. Marek Mączyński Mirosław Stec 21 Lidia Zacharko Prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd gminny w modelu europejskim I. Zagadnienia wprowadzające Problematyka prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd gminny jest złożona, ma wymiar interdyscyplinarny i wzbudza przy tym wiele emocji. W toku prac legislacyjnych poprzedzających uchwalenie ustawy o samorzą- dzie terytorialnym wykształciły się dwie grupy poglądów: z jednej strony postulowano całkowite wyłączenie bądź ograniczenie prawa prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego, wska- zując m.in. na następujące argumenty: • brak możliwości wykonywania przez związek publicznoprawny efektywnej działalności tego rodzaju w gospodarce rynkowej; • niewłaściwe gospodarowanie majątkiem komunalnym; • możliwość wykorzystania przez samorząd terytorialny jego monopolistycz- nej pozycji; • niebezpieczeństwo wypaczenia zasadniczej roli samorządu terytorialnego, tj. nadmierne koncentrowanie się na prowadzeniu działalności gospodar- czej może osłabić aktywność w wykonywaniu zadań mających na celu bezpośrednie zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych. Z drugiej strony kwestionowano powyższe zarzuty, wskazując, że dotyczą one obaw o skutek, który w ogóle nie wystąpi. Podkreślano również celowość włączenia samorządu terytorialnego w proces pozyskiwania środków pie- niężnych niezbędnych do realizacji zadań czy możliwość urzeczywistnienia 23 Lidia Zacharko przez samorząd określonych funkcji prac interwencyjnych, np. tworzenie nowych miejsc pracy dla bezrobotnych1. Ta pierwsza koncepcja jednak zwyciężyła z momentem wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, czyli 19 lutego 1997 r. Przed 19 lutego 1997 r. rada gminy zgodnie ze swoimi kompetencjami w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej mogła: • powołać zakład budżetowy; • przekształcić przedsiębiorstwo komunalne w spółkę prawa handlowego, tj. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością lub akcyjną, na podstawie art. 5 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z 1990 r. oraz • postawić w stan likwidacji przedsiębiorstwo komunalne w celu jego pry- watyzacji przez: sprzedaż przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanych części, wniesienie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części do spółki lub oddanie mienia przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania spółce pracowniczej na podstawie art. 37 ustawy o prywatyzacji przedsię- biorstw państwowych, a po 22 października 1996 r. na podstawie art. 39 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Natomiast w zakresie komercyjnej działalności, tj. zadań poza sferą użytecz- ności publicznej, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym gmina oraz inna komunalna osoba prawna nie mogła prowadzić działalności gospodarczej poza zadaniami o charakterze użyteczności publicznej2. Dopiero uchwalenie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komu- nalnej stało się początkiem zmian umożliwiających gminie prowadzenie działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej na warunkach określonych tą ustawą. 1 J.P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny w Polsce, pod red. J.P. Tarno, Warszawa 2004, s. 58 i n. 2 L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjno-prawne, Uniwer- sytet Śląski, Katowice 2000, s. 70. 24 Prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd... Jednostki samorządu terytorialnego stały się samodzielnymi podmiotami gospodarującymi. Uchwalenie ustawy o gospodarce komunalnej wymusiło zmianę zachowań organów stanowiących i wykonawczych oraz zmianę stylu sprawowania władzy. Gmina przestała bezpośrednio realizować zadania publiczne w sferze usługowej, a stała się ich organizatorem czy koordynato- rem. Zmiany pociągnęły za sobą również stosowanie nowoczesnych narzędzi, w tym również instrumentów administracyjno-prawnych. Do takich instru- mentów należy zaliczyć: planowanie finansowe w aspekcie wieloletnim, planowanie strategiczne, zmiany w systemie kontroli (audyt wewnętrzny i kontrola zarządcza). Na uwagę zasługują również zmiany w wymiarze organizacyjnoprawnym, na przykład tworzenie inkubatorów przedsiębiorczości, agencji rozwoju lokalnego, centrów technologicznych czy parków przemysłowych3. Prywatyzacja zadań publicznych wymusiła zachowania wspierające lokalną przedsiębiorczość. Cechą przedsiębiorczości stała się innowacyjność, wiedza oraz podążanie za zmianami w otoczeniu administracji4. 3 L. Zacharko, Przedsiębiorczość w gminie (w:) Problemy prawne w działalności samorządu teryto- rialnego, pod red. S. Dolaty, Opole 2002, s. 333–340; E. Knosala, L. Zacharko, R. Stasikowski, Nowe zjawiska organizacyjnoprawne we współczesnej administracji polskiej (w:) Podmioty admi- nistracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 315–323; L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych a przekształcenia w sferze prawnych form działania administracji na przykładzie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (w:) Ewolucja prawnych form administracji. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin prof. E. Knosali. Praca zbiorowa, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 361–369; eadem, Strefy specjalne w prawie admini- stracyjnym, Katowice 2012, s. 55–105; eadem, Rola zarządzania obszarami miejskimi a instrumenty administracyjno-prawne wspierania przedsiębiorczości, Zeszyty Naukowe Instytutu Administracji Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie, Gubernaculum et Administratio 2012, z. 1 (5), s. 153–163; eadem, Administracyjno-prawne instrumenty wspierania przedsiębiorczości komunalnej (w:) Prawne problemy samorządu terytorialnego, pod red. B.M. Ćwiertniaka, t. I, Wyższa Szkoła „Humanitas”, Sosnowiec 2013, s. 311–319; L. Zacharko, M. Janik, Agencje i podmioty podobne w strukturze administracji publicznej (zagadnienia wybrane) (w:) Agencje i podmioty podobne w strukturze administracji publicznej, pod red. A. Gronkiewicz, A. Ziółkowskiej, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, Katowice 2013, s. 12–18. 4 Szerzej na ten temat: B. Kożuch, Pojęcie i istota przedsiębiorczości (w:) Praktyczne problemy przedsiębiorczości, pod red. H. Wnorowskiego, A. Letkiewicza, Uniwersytet w Białymstoku, Bia- łystok 2001; S. Sudoł, Przedsiębiorstwo. Podstawy nauki o przedsiębiorstwie. Teoria i praktyka zarządzania, Toruń 2002; A. Gaweł, Ekonomiczne determinanty przedsiębiorczości, Akademia 25 Lidia Zacharko Problematyka przedsiębiorczości komunalnej ma nie tylko wymiar ekono- miczny, ale przede wszystkim – prawny. II. Prawny aspekt przedsiębiorczości (podstawy prawne działalności gospodarczej samorządu terytorialnego) Do podstawowych źródeł prawa regulujących działalność gospodarczą jed- nostek samorządu terytorialnego należy zaliczyć: • ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 573; • ustawę z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 747 z późn. zm.; • ustawę z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 696 z późn. zm.; • ustawę z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 239 z późn. zm.; • ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.; • ustawę z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.; • ustawę z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 113. Istotnymi wydarzeniami w procesie restrukturyzacji gospodarki komunalnej było również uchwalenie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym za- opatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków5, gdzie funkcję regulatora w sferze wodno-kanalizacyjnej uzyskały gminy. Podobne zmiany nastąpiły na mocy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach6. Ekonomiczna w Poznaniu, Prace Habilitacyjne nr 37, Poznań 2007; Z. Grzymała, Restrukturyzacja sektora komunalnego w Polsce. Aspekty organizacyjno-prawne i ekonomiczne, Warszawa 2010; K. Kuciński, Przedsiębiorczość a rozwój regionalny w Polsce, Warszawa 2010; T. Piecuch, Przed- siębiorczość. Podstawy teoretyczne, Warszawa 2010; R.B. Mellor, G. Goulton, A. Chick, A. Bifulco, N. Mellor, A. Fischer, Przedsiębiorczość, przeł. J. Sawicki, Warszawa 2011. 5 Tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 139. 6 Tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 250. 26 Prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd... Ustawa o gospodarce komunalnej wprowadziła istotne zmiany w modelu realizacji zadań publicznych7. Prywatyzacja gospodarki komunalnej przybiera najczęściej dwie formy: • prywatyzacji majątkowej, polegającej na oddaniu majątku komunalnego, służącego wykonywaniu zadań własnych gminy na własność lub do czaso- wego użytkowania osobom prywatnym; ten typ prywatyzacji zasila kasę gminną ze sprzedaży udziałów, z drugiej strony dofinansowuje spółki z udziałem gminy; • prywatyzacji zadaniowej (funkcjonalnej) – świadczenie usług komunalnych przez podmioty prywatne, tzw. operatorów. Zalety prywatyzacji zadaniowej to: • utrzymanie publicznej własności majątku infrastrukturalnego, • konkurencja, która powinna wymusić dbałość o koszty i cenę usługi, • możliwość ubiegania się o środki finansowe z Unii Europejskiej przez podmioty z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Wynikiem wprowadzonych zmian jest przyjęcie modelu publiczno-prywat- nego zarządzania sektorem komunalnym. Obok podmiotów w formach publiczno-prawnych, tj. jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, ważną częścią tego modelu stały się spółki komunalne. Należy zaznaczyć, że urynkowienie usług komunalnych może przybierać różne formy, jedną z nich jest kontraktowanie usług z podmiotami prywat- nymi, zrezygnowawszy z pierwotnego zamiaru ich koncesjonowania. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na rozwiązania wprowadzające instytucję koncesji do prawa samorządowego, którą wniósł projekt ustawy o przedsię- biorczości komunalnej z sierpnia 1993 r., opracowany przez zespół Pełno- mocnika ds. Reformy Administracji Publicznej prof. dr. hab. M. Kuleszy. Zdaniem I. Krześnickiego koncesja na gruncie polskim stałaby się ogniwem pośrednim między bezpośrednią realizacją zadań gminy przez własne jed- nostki organizacyjne a pełną prywatyzacją niektórych dziedzin. Ten sam Autor dodawał, że koncesja jest sprawdzonym rozwiązaniem, które można 7 W prawie europejskim można wyróżnić trzy modele: model publiczny (Niemcy), model prywatny (Wielka Brytania) i model publiczno-prywatny (Francja, Polska). 27 Lidia Zacharko zastosować przy organizacji realizacji zadań gminy; pozwalałaby na zacho- wanie wpływu władz samorządowych na całokształt organizacji zaspokajania potrzeb wspólnoty8. Jednakże polityczni decydenci postrzegali koncesję jako narzędzie walki z konkurencją przy wykorzystaniu pozycji monopolistycznej przez gminę9. Wydaje się, że uwagi krytyczne dotyczące koncesjonowania usług komunal- nych w większości wynikały z niezrozumienia instytucji koncesji jako spe- cyficznej formy prywatyzacji, mogącej przyczynić do efektywniejszego reali- zowania zadań w sferze komunalnej10. W konsekwencji koncesja w swoim założeniu stałaby się instrumentem dbałości o dobro publiczne. Aktualne rozwiązania prawne nie dopuszczają zawierania umów administra- cyjnych, a jedynie umów cywilnoprawnych, które często przybierają postać umów mieszanych regulowanych więcej niż jedną gałęzią prawa. Na podsta- wie umowy cywilnoprawnej podmiot prywatny realizuje usługę publiczną, a nie zadanie publiczne. Umowa cywilnoprawna – w odróżnieniu od umowy administracyjnoprawnej – nie implikuje przenoszenia odpowiedzialności publicznoprawnej za ich realizację. Niemniej zjawisko urynkowienia nie prowadzi do podważenia odpowiedzial- ności władz publicznych za realizację ich zadań. Na uwagę zasługuje fakt istotnych zmian w regulacji art. 3 u.g.k., co stworzyło nowe możliwości prowadzenia gospodarki komunalnej, wynikające między innymi z ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawy o koncesjach na roboty i usługi czy ustawy o organizacjach pożytku publicznego i o wo- lontariacie oraz zmiany w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji przedsię- biorstw państwowych. 8 I. Krześnicki, Formy organizacyjnoprawne realizacji zadań gmin – uwagi do projektu ustawy o przedsiębiorczości komunalnej, ST 1994, nr 4, s. 37–44; idem, Koncesje w gminie, Wspólnota 1995, nr 6, s. 20–21. 9 M. Rokita, Pismo w sprawie koncesjonowania działalności komunalnej z dnia 30 listopada 1994 r. skierowane do organów administracji publicznej, Warszawa 1994. 10 L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych..., s. 78 i cyt. tam literatura. 28 Prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd... Zatem poszerza się baza współpracy, w szczególności nowa ustawa o part- nerstwie publiczno-prywatnym postawiła krok naprzód w kierunku podej- mowania współpracy z sektorem prywatnym (czy zawiązania spółki celowej w ramach partnerstwa). Warto w tym miejscu zwrócić również uwagę na zmiany wprowadzone ustawą o finansach publicznych i ograniczenie możliwości prowadzenia działalności przez samorządowe zakłady budżetowe. Zakład nie może pro- wadzić usług o charakterze rynkowym. Ustawodawca stwarza im możliwość uzyskania dotacji z budżetu (dotacji przedmiotowej), bowiem duża liczba usług ma charakter deficytowy. Dotacje pozwalają zapewnić usługi po cenie akceptowanej społecznie. Możliwość fakultatywnego przekształcenia zakładu w spółkę nie implikuje możliwości udzielenia dotacji przedmiotowej samo- rządowej spółce komunalnej (według oceny autorów raportu o stanie samo- rządności jest to istotna luka prawna11). Alternatywą dla kontraktowania usług są spółki komunalne. III. Spółki prawa handlowego jako forma prywatyzacji organizacyjnej zadań publicznych W administracji samorządowej coraz większą rolę w organizacji zadań publicznych spełniają spółki prawa handlowego. Prawo tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego spółek prawa handlowego i przystępo- wania do nich wynika bezpośrednio z treści art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Stosownie do art. 9 u.g.k. gmina może tworzyć spółki z ograniczoną odpo- wiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do tego rodzaju spółek. Wybór tej formy dotyczy zarówno sfery użyteczności publicznej, jak i działalności komercyjnej. W tym ostatnim przypadku gmina może 11 Szerzej Raport Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Ocena sytuacji samorządów lokalnych, Warszawa 2013, a także J. Bober, H. Izdebski i in., Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Uniwersytet Ekono- miczny w Krakowie, Kraków 2013. 29 Lidia Zacharko tworzyć spółki lub przystępować do nich, jeżeli zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 10 u.g.k. Do tych warunków należy zaliczyć: • niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, • występujące w gminie bezrobocie, które w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego ani do trwałego ograniczenia bez- robocia. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzanie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czyn- nościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej. Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa12. Zatem postanowienia ustawy o gospodarce komunalnej zawarte w art. 10 w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 u.s.g. są rozwiązaniem kompromisowym, ustawodawca polski skorzystał bowiem z kryteriów przyjętych w rozwiązaniach europej- skich. Do tych kryteriów należy zaliczyć zasadę subsydiarności (pomocni- 12 Artykuł 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486). W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ogra- niczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także może przystępować do takich spółek lub spółdzielni. Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych, wydawniczych oraz na wykonywaniu działalności w zakresie telekomunikacji służących rozwojowi województwa. 30 Prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd... czości). Traktat o Unii Europejskiej z Maastricht przyjął zasadę subsydiar- ności w art. 3, wskazując, iż w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy decyzje podejmowane są jak najbliżej obywate- li13. Zasada subsydiarności została również umieszczona w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego. Akt ten został przyjęty w dniu 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów – jako organ konsultacyjny przy Radzie Europy. Karta weszła w życie z dniem 1 września 1988 r., a w Polsce została ratyfikowana przez Prezydenta RP w dniu 22 lis- topada 1993 r. i weszła w życie w stosunku do Polski w dniu 1 marca 1994 r.14 Jest ona umową międzynarodową oraz jednym ze źródeł prawa, które obo- wiązują w Polsce15. W Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego określono pięć podstawo- wych zasad samorządności terytorialnej, które są ze sobą ściśle powiązane. Są to: • zasada decentralizacji władzy publicznej, • zasada demokracji przedstawicielskiej, • zasada samodzielności, • zasada pomocniczości, • zasada ochrony prawnej samorządu terytorialnego (sądowa ochrona sa- modzielności jednostek samorządu terytorialnego). Europejska Karta Samorządu Terytorialnego zaleca przyjęcie przepisów dotyczących samorządu terytorialnego w konstytucji, natomiast obowiązko- wo w prawie wewnętrznym zwraca uwagę na istotę samorządu terytorialnego – jako na prawo i zdolności społeczności lokalnej do kierowania i zarządzania częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich 13 J.W. Tkaczyńki, Zasada subsydiarności w Traktacie z Maastricht o Unii Europejskiej, ST 1998, 14 T. Szewc, Uwagi w sprawie ratyfikacji Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, PiP 2002, nr 10, s. 61–62. z. 9, s. 47 i n. 15 Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2011, s. 100. 31 Lidia Zacharko mieszkańców16. Duże znaczenie ma zasada pomocniczości oraz swobody w wykonywaniu zadań publicznych. Zasada pomocniczości to jedna z głównych zasad nie tylko samorządu tery- torialnego, ale również prawa. Oznacza to, że zadania są realizowane na najniższym poziomie, przy jednoczesnym zapewnieniu środków do osiąg- nięcia zamierzonego celu17. Zasada subsydiarności jest zasadą podziału władzy, od dołu do góry. Subsydiarność to racjonalny podział władzy, w oparciu o kryterium efektywności18. O rzeczywistym obowiązywaniu zasady subsydiarności w polskim porządku prawnym i konstytucyjnym świadczą przepisy ustawy zasadniczej, które określają uczestnictwo samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej (art. 15 i 16 Konstytucji RP). Te przepisy należy ściśle łączyć z regulacją szczegółową dotyczącą pozycji prawnej samorządu w rozdziale VII. Artykuł 163 Konstytucji RP stanowi, że samorządy terytorialne wykonują zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Tak więc państwo powinno być tylko pomocnicze, tzn. nie może od ludzi, mniejszych wspólnot bądź zbiorowości przejmować całej odpowiedzialności za warunki życia indywidulanego i zbiorowego. Prawo tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego spółek prawa handlowego i przystępowania do nich implikuje stwierdzenie, że gmina może podejmować działalność gospodarczą w celu zaspokojenia potrzeb publicznych tylko wtedy, kiedy gospodarka prywatna nie może lub nie chce tych potrzeb zaspokoić. 16 Z. Czachór, Samorząd terytorialny a supranarodowy rozwój integracji europejskiej (w:) Polski samorząd terytorialny w procesie integracji z Unią Europejską, pod red. B. Nawrota, J. Pokładec- kiego, UAM, Poznań 2003, s. 26 i n. 17 Z. Niewiadomski, W. Siemiński, P. Sosnowski, M. Tetera, Samorząd terytorialny. Ustrój i gospo- darka, Bydgoszcz–Warszawa 2001, s. 35. 18 J. Jeżewski, Podział kompetencji między samorząd terytorialny a państwo we Francji, ST 1992, nr 3, s. 34. 32 Prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd... Zdolność do prowadzenia tej działalności gospodarczej w wielu krajach wymaga nie tylko woli gminy, ale także obiektywnej możliwości podejmo- wania przez nią działalności zarobkowej, a przede wszystkim nieuszczuplania realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej. Rola jednostek samo- rządu powinna się sprowadzać głównie do wypełnienia luki, jaka istnieje między sektorem państwowym a sektorem prywatnym w zakresie podaży usług przez nie świadczonych19. W rozwiązaniach europejskich prowadzenie działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego nie jest zakazane, ale dopuszczone pod pewnymi warunkami. I tak: w modelu niemieckim wybór formy organiza- cyjnej należy do kompetencji rady gminy. Obok form publicznoprawnych, prowadzenie działalności gospodarczej odbywa się w formach prywatno- prawnych, tj. spółek prawa handlowego. We wszystkich krajach związkowych zakaz prowadzenia działalności gospodarczej poza sferą użyteczności pub- licznej dotyczy tworzenia i prowadzenia instytucji bankowych z wyłączeniem kas oszczędnościowych. Niekiedy zakaz ten może być zniesiony w trybie zezwolenia władzy nadzorczej, na przykład dotyczy to niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych – usługi pośrednictwa mieszkaniowego20. Z kolei w modelu francuskim wybór formy organizacyjnoprawnej prowa- dzenia działalności gospodarczej gmin jest uzależniony od kompetencji rady gminy. Działalność gospodarcza gmin jest dopuszczalna poza sferą użytecz- ności publicznej, jeżeli przedsiębiorstwa te przyczyniają się do zaspokojenia potrzeb wspólnoty lokalnej, a nie tylko prowadzą działalność w celu osiąg- nięcia zysku, przy czym ich działalność nie narusza wolności jej prowadze- nia21. 19 Z. Duniewska, Wpływ samorządu terytorialnego na rozwój przedsiębiorczości prywatnej. Zagad- nienia administracyjne, RPEiS 1991, z. 2, s. 69 i n.; J. Wierzbicki, Ekonomiczne warunki reaktywo- wania samorządu terytorialnego w Polsce, RPEiS 1991, z. 2, s. 137 i n.; S. Dudzik, Działalność go- spodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 161 i n. 20 M. Niemiec, Prywatyzacja materialnych usług komunalnych w Republice Federalnej Niemiec (w:) Prawne aspekty prywatyzacji, pod red. J. Blicharz, Prace naukowe Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii. Seria nr 16, Wrocław 2012, s. 493 i cyt. tam literatura; L. Zacharko, Nadzór nad przedsiębiorstwem użyteczności publicznej w Niemczech, ST 1992, nr 6, s. 37 i n. 21 L. Zacharko, Nadzór nad przedsiębiorstwem użyteczności publicznej we Francji, ST 1992, nr 1–2, s. 78 i n. i cyt. tam literatura, a także: L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Uniwersytet Śląski, Katowice 2000, s. 55; K. Płonka-Bielenin, T. Moll, 33 Lidia Zacharko Przechodząc do rozwiązań zawartych w ustawie o gospodarce komunalnej, odnośnie do drugiego warunku uzasadniającego prowadzenie działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej, należy podkreślić, że w świetle ustawy o samorządzie gminnym gmina nie ma wśród zadań własnych obowiązku zajmowania się lokalnym rynkiem pracy. Jest to dzie- dzina działania powiatowych urzędów pracy czy wojewódzkich urzędów pracy. Jednakże pomimo takiej regulacji prawnej praktycznie w każdej gminie władze lokalne zajmują się tym problemem społecznym. Aktywność władz lokalnych narasta stopniowo, w miarę jak zwiększa się skala bezrobocia i ujawniają się negatywne skutki tego zjawiska. Dopuszczalność działalności zarobkowej związana jest z potrzebą prowadze- nia przez gminy aktywnej polityki koniunkturalnej oraz przeciwdziałania bezrobociu na rynku lokalnym. Zaangażowanie to wyczerpuje więc – jak wspomniano – znamiona realizacji zasady pomocniczości i tylko w tym za- kresie jest dopuszczalne przez porządek prawny. Przesłanka takiego zaanga- żowania musi znaleźć uzasadnienie w sferze odpowiedzialności publicznej gminy. Tak więc niedopuszczalne jest zaangażowanie inwestycyjne gminy w takiej dziedzinie, w której potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym są już zaspokojone. Przepis ten zakazuje gminie angażować się w przedsięwzięcie, w wyniku którego zamiast wzrostu podaży miejsc pracy i rozwoju gospodarczego mogłaby nastąpić kolizja interesów gminy z interesami innych przedsię- biorstw na tym samym rynku, a ewentualna interwencja gminy zamiast poprawić stopę zatrudnienia mogłaby prowadzić do upadku przedsiębiorstw prywatnych22. Odnośnie do rozwiązań prawnych zawartych w art. 10 ust. 2 u.g.k., dotyczą- cych ograniczeń w zbyciu składników mienia komunalnego, należy zauważyć, Model ustroju samorządu gminnego w wybranych krajach europejskich. Prawo samorządu teryto- rialnego w toku przemian, pod red. L. Zacharko, Warszawa 2013, s. 24 i n.; a także szerzej na ten temat M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 556 i n. 22 L. Zacharko, Zasada subsydiarności (pomocniczości) a prowadzenie działalności gospodarczej gmin (w:) Granice samodzielności wspólnot samorządowych. Międzynarodowa Konferencja Na- ukowa, Baranów Sandomierski, 22–25 maja 2005 r., pod red. E. Ury, Rzeszów 2005, s. 332–333. 34 Prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd... że gmina ma prawo tworzyć spółki prawa handlowego, aby ratować swoją sytuację majątkową. Jak słusznie podkreślają komentatorzy, ww. regulacja ustawy o gospodarce komunalnej wiąże się w szczególności z art. 50 u.s.g., gdzie chodzi o zasadę gospodarności i nakaz szczególnej staranności podczas wykonywania zarządu mieniem komunalnym23. Z kolei rodzaje działalności wymienione w art. 10 ust. 3 u.g.k. zrosły się z istotą samorządu terytorialnego, mogą być prowadzone przez gminę i nie wymagają reglamentacji prawnej. Zastrzeżenie budzi użyty zwrot: „ważnych dla rozwoju gminy”; nie chodzi o ważność jako taką, ale o rozwój gminy czy o ważność z punktu widzenia interesu lokalnego i tych wolności, które określone są w uchwalonych prognozach gospodarczych (art. 18 ust. 2 pkt 6)24. Według informacji Ministerstwa Skarbu Państwa około 5 samorządowych spółek kapitałowych prowadzi działalność poza sferą użyteczności publicznej. Przeprowadzone przez Najwyższą Izbę Kontrolę kontrole pokazują, że działalność prowadzona poza sferą użyteczności publicznej nie zawsze da się uzasadnić znaczeniem dla rozwoju gminy, na przykład działalność hote- larsko-restauracyjna, produkcja materiałów budowlanych czy centra rekre- acyjno-rehabilitacyjne25. Warto w tym miejscu postawić pytanie: czy luz decyzyjny organów gminy nie powinien być w tym zakresie ograniczony, z uwagi na konstytucyjną zasadę subsydiarności? IV. Podsumowanie Organy samorządu terytorialnego mają prawo wyboru formy organizacyj- noprawnej realizacji zadań publicznych, ale równocześnie ponoszą odpowie- 23 C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrańska, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, s. 59 i n. 24 Ibidem. 25 B. Mrozowska, Jakie zadania realizują gminy poprzez spółki komunalne, Wspólnota z 30 września 2013 r. 35
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Dzialalnosc_gospodarcza_jednostek_samorzadu_terytorialnego__Dopuszczalnosc_i_granice_jej_prowadzenia-ebookRO/p02034344i020" target="_blank" title="Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego. Dopuszczalność i granice jej prowadzenia [Marek Mączyński, Mirosław Stec] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego. Dopuszczalność i granice jej prowadzenia [Marek Mączyński, Mirosław Stec] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>