Source: http://docplayer.pl/41111-Pomoc-prawna-dla-osob-ubiegajacych-sie-o-nadanie-statusu-uchodzcy-w-prawie-miedzynarodowym-i-europejskim-oraz-w-wybranych-krajach-europy.html
Timestamp: 2018-06-25 13:16:56
Legal References Found: art. 16
 art. 16
 art. 16
 art. 16
 art. 6
 art. 13
 art. 6
 art. 1
 art. 6
 art. 6
 art. 18
 art. 47
 art. 52
 art. 13
 art. 13
 art. 2
 art. 3
 art. 8
 art. 5
 art. 13
 art. 3
 art. 13
 art. 3
 art. 6
 art. 13
 art. 6
 art. 47
 Art. 51
 art. 6
 art. 13
 art. 6
 art. 18
 art. 6
 art. 47
 art. 47
 art. 47
 Art. 43
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 art. 39
 Art. 39
 Art. 16
 Art. 16
 art. 15
 art. 18
 art. 47
 art. 47
 Art. 18
 Art. 41
 Art. 18
 Art. 7
 art. 19
 Art. 21
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 46
 Art. 21
 Art. 22
 Art. 20
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 22
 Art. 23
 Art. 51
 Art. 17
 Art. 17
 Art. 17
 Art. 17
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 25
 Art. 5
 art. 14
 Art. 21
 Art. 31
 Art. 5
 art. 18
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 art. 26
 art. 49
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26

Document Content:
POMOC PRAWNA DLA OSÓB UBIEGAJĄCYCH SIĘ O NADANIE STATUSU UCHODŹCY W PRAWIE MIĘDZYNARODOWYM I EUROPEJSKIM ORAZ W WYBRANYCH KRAJACH EUROPY - PDF
Download "POMOC PRAWNA DLA OSÓB UBIEGAJĄCYCH SIĘ O NADANIE STATUSU UCHODŹCY W PRAWIE MIĘDZYNARODOWYM I EUROPEJSKIM ORAZ W WYBRANYCH KRAJACH EUROPY"
1 BADANIA EKSPERTYZY REKOMENDACJE AGATA FORYŚ POMOC PRAWNA DLA OSÓB UBIEGAJĄCYCH SIĘ O NADANIE STATUSU UCHODŹCY W PRAWIE MIĘDZYNARODOWYM I EUROPEJSKIM ORAZ W WYBRANYCH KRAJACH EUROPY
2 Wprowadzenie Osoby ubiegające się o nadanie statusu uchodźcy znajdują się w wyjątkowej sytuacji --- przebywają w nieznanym kraju i obcym otoczeniu, z dala od rodziny i przyjaciół --- i często z trudem odnajdują się w nowej rzeczywistości. Mają na to wpływ problemy natury psychologicznej i zdrowotnej, nieznajomość języka, zwyczajów, systemu prawnego i procedur. Ponadto są to zwykle osoby niemajętne, które większość oszczędności wydały na pokrycie kosztów podróży. Dla tej grupy cudzoziemców samodzielne poradzenie sobie z zawiłościami procedury azylowej wydaje się właściwie niemożliwe. Wynika to między innymi z tego, że prawo uchodźcze coraz bardziej się komplikuje 1, a jego odpowiednie stosowanie wymaga nie tylko specjalistycznej, ale także bardzo szerokiej wiedzy z wielu różnych dziedzin. W tym wymiarze dostęp do bezpłatnej pomocy prawnej jawi się jako warunek konieczny rzetelnego postępowania w sprawach o udzielenie ochrony międzynarodowej i ma fundamentalne znaczenie dla praktycznej realizacji prawa do azylu. Osoby udzielające uchodźcy pomocy prawnej również nie mają łatwego zadania. Muszą posiadać wiedzę z zakresu nie tylko prawa imigracyjnego i ochrony uchodźców, ale także postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego lub sądowego, prawa konstytucyjnego, europejskiego, systemu międzynarodowej ochrony praw człowieka. Powinny się ponadto wykazać kompetencjami spoza dziedziny prawa: wiedzą o sytuacji w kraju pochodzenia uchodźców i wiarygodnych źródeł informacji na ich temat, umiejętnością pracy z osobami o odmiennej kulturze, mającymi za sobą traumatyczne doświadczenia, ofiarami tortur, przemocy seksualnej czy dziećmi. Istotna jest również umiejętność radzenia sobie ze stresem i znajomość języków obcych, zwłaszcza jeśli brakuje środków na zatrudnienie profesjonalnych tłumaczy. Obowiązek zapewnienia osobom ubiegającym się o nadanie statusu uchodźcy bezpłatnej pomocy prawnej nie wynika z konwencji genewskiej i dopiero stosunkowo niedawno zaczęto o nim mówić w dokumentach międzynarodowych, niemających zwykle wiążącego charakteru. Źródło zobowiązań Polski w tym zakresie stanowią jednak przepisy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka interpretowane przez 1 Na ten aspekt zwraca uwagę Joachim Stern w monografii poświęconej pomocy prawnej dla osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy --- por. J. Stern, Rechtsberatung für Asylsuchende: Völkerrecht, Unionsrecht und Grundrechtcharta, Verfassungsrecht, Facultas, Wien 2012, s
3 Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Szczególną rolę należy ponadto przypisać standardom ochrony praw podstawowych w Unii Europejskiej i przepisom przyjętym w ramach tworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego, którym poświęcono znaczną część niniejszego opracowania. Przedstawione w kolejnych punktach regulacje przyjęte w kilku wybranych państwach europejskich --- w większości wypadków mających znaczne doświadczenie w przyjmowaniu uchodźców --- i przykłady dobrych praktyk pokazują, w jaki sposób omówione standardy międzynarodowe mogą być (lub nie są) realizowane na poziomie krajowym. Bezpłatna pomoc prawna dla osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy w prawie międzynarodowym i europejskim Konwencja genewska dotycząca statusu uchodźców Konwencja genewska z 1951 roku, stanowiąca podstawę międzynarodowego systemu ochrony uchodźców, pozostawia określenie procedur prowadzących do uznania cudzoziemca za uchodźcę w gestii państw będących jej stronami. Jedynym przepisem konwencji genewskiej dotyczącym prawa do pomocy prawnej jest art. 16. Gwarantuje on uchodźcom prawo swobodnego dostępu do sądów na terytorium wszystkich państw będących stronami konwencji (ust. 1), a uchodźcom mającym stałe miejsce zamieszkania w danym państwie --- korzystanie z takiego samego traktowania jak obywatel tego państwa w sprawach związanych z dostępem do sądu, pomocy prawnej i zwolnienia od cautio iudicatum solvi (ust. 2). Zgodnie z interpretacją przyjętą przez Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR), art. 16 nie ma wpływu na postępowanie zmierzające do ustalenia, czy dany cudzoziemiec jest uchodźcą, ponieważ jego celem jest określenie sytuacji prawnej uchodźców oraz ich praw i obowiązków w kraju udzielającym schronienia 2. Oznacza to, że art. 16 ma zastosowanie wyłącznie do uznanych uchodźców. Część doktryny zgadza się z tym stanowiskiem, ale niektórzy autorzy argumentują, że nie należy wykluczać możliwości zastosowania art. 16 ust. 1 (niezawierającego wymagania stałego pobytu w danym państwie) również do postępowania uchodźczego 3. W dokumentach i wytycznych publikowanych przez UNHCR prawo do bezpłatnej pomocy prawnej pojawiło się stosunkowo niedawno. We wcześniejszych 2 Zasady i tryb ustalania statusu uchodźcy zgodnie z Konwencją dotyczącą statusu uchodźcy z 1951 r. oraz Protokołem dodatkowym do niej z 1967 r. Podręcznik, red. I. Kurz, Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców. Przedstawicielstwo, Warszawa 2004, par. 12b. 3 Por. J. Stern, Rechtsberatung für Asylsuchende: Völkerrecht, Unionsrecht und Grundrechtcharta, Verfassungsrecht, op. cit., s [i cytowana tam literatura].
4 dokumentach, między innymi Konkluzji Komitetu Wykonawczego nr 8 i w podręczniku UNHCR, jest mowa jedynie o potrzebnej pomocy, którą powinna uzyskać osoba ubiegająca się o status uchodźcy przy przedstawianiu swojej sprawy odpowiednim władzom. Obejmuje ona usługi kompetentnego tłumacza, a także możliwość kontaktu z przedstawicielem UNHCR, o czym należy ją dokładnie poinformować 4. W dokumencie opublikowanym w 2001 roku, poświęconym sprawiedliwym i efektywnym procedurom azylowym, UNHCR uznał dostęp do informacji, poradnictwa i pomocy prawnej na wszystkich etapach postępowania za jeden z warunków sprawiedliwego i efektywnego postępowania. Jeśli w danym państwie istnieje system bezpłatnej pomocy prawnej, to osoby ubiegające się o status uchodźcy powinny mieć do niego dostęp w razie potrzeby. Należy im również zapewnić dostęp do wykwalifikowanych i bezstronnych tłumaczy, a także prawo kontaktu z UNHCR i współpracujących z nim organizacji pozarządowych 5. Stanowisko to zostało potwierdzone i rozwinięte w dokumencie z 2005 roku Fair and efficient asylum procedures: a non-exhaustive overview, w którym UNHCR uznał prawo do pomocy i reprezentacji prawnej --- w postępowaniu zarówno pierwszej, jak i wyższych instancji --- za istotny warunek właściwej identyfikacji osób wymagających międzynarodowej ochrony i poprawy efektywności orzekania w pierwszej instancji. Dodatkowa pomoc, między innymi prawna, powinna być zapewniona osobom o szczególnych potrzebach, takim jak dzieci bez opieki, ofiary tortur i traumy 6. System Rady Europy --- Europejska Konwencja Praw Człowieka Dla kwestii zapewnienia bezpłatnej pomocy prawnej osobom ubiegającym się o nadanie statusu uchodźcy szczególne znaczenie mają przede wszystkim art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Artykuł 6, gwarantujący prawo do rzetelnego procesu sądowego, stanowi: [...] każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (ust. 1). Prawo do bezpłatnego korzystania z pomocy obrońcy zostało wyraźnie zagwarantowane jedynie w postępowaniu karnym (ust. 3 lit. c). 4 Executive Committee Conclusion No. 8 (XXVIII), Determination of Refugee Status, UNHCR, Genève 1977, pkt e(iv); Zasady i tryb ustalania statusu uchodźcy zgodnie z Konwencją dotyczącą statusu uchodźcy z 1951 r. oraz Protokołem dodatkowym do niej z 1967 r. Podręcznik, op. cit., par. 192d 5 Global Consultations on International Protection, Asylum Processes (Fair and Efficient Asylum Procedures), UNHCR, EC/GC/01/12, 31 maja 2001 roku, par. 50g. 6 Fair and efficient asylum procedures: a non-exhaustive overview of applicable international standards, UNHCR, Genève 2005, par. 5, 8.
5 W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje się co do zasady, że art. 6 nie ma zastosowania do procedury azylowej, która nie jest ani postępowaniem karnym, ani dotyczącym praw i obowiązków o charakterze cywilnym. Uzasadniając to wyłączenie, podkreśla się między innymi, że szczególne gwarancje wobec cudzoziemców w postępowaniu wydaleniowym zostały określone w art. 1 Protokołu dodatkowego nr 7, co sugeruje, że zamiarem twórców konwencji było wyłączenie procedur dotyczących pobytu cudzoziemców i azylu z zakresu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka 7. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie zajmował się jednak kwestiami prawa do sądu i pomocy prawnej dla osób niezamożnych w postępowaniu cywilnym. Początek ugruntowanemu obecnie orzecznictwu w tym zakresie dała sprawa Airey 8, w której trybunał uznał, że art. 6 ust. 1 nie ustanawia obowiązku przyznania bezpłatnej pomocy prawnej w każdym postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków o charakterze cywilnym. Państwo może być jednak zobowiązane do zapewnienia pomocy prawnej, jeśli dostęp do niej jest niezbędny do zapewnienia skutecznego dostępu strony do sądu. Dzieje się tak w sytuacji, gdy prawo wymaga, aby strona była w danym postępowaniu reprezentowana przez adwokata, albo ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Dokonując oceny, czy dana osoba samodzielnie, bez korzystania z profesjonalnej pomocy, miała możliwość efektywnej realizacji prawa do sądu, należy brać pod uwagę indywidualną sytuację danej osoby, w tym jej stan majątkowy, wykształcenie i stopień znajomości prawa. Obowiązek zapewnienia bezpłatnej pomocy prawnej w określonych sytuacjach służy realizacji prawa do rzetelnego i sprawiedliwego postępowania, dostępu do sądu i zasady równości broni 9. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące prawa do pomocy prawnej w postępowaniu cywilnym może mieć w przyszłości znaczenie również w zakresie postępowań azylowych ze względu na postanowienia Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, w tym zwłaszcza art. 18, art. 47 i art. 52 ust. 3, a także treść wyjaśnień do karty 10. Europejska Konwencja Praw Człowieka gwarantuje także prawo do skutecznego środka odwoławczego. Zgodnie z art. 13, każdy, czyje prawa i wolności zawarte w [...] konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby 7 J. Stern, Rechtsberatung für Asylsuchende: Völkerrecht, Unionsrecht und Grundrechtcharta, Verfassungsrecht, op. cit., s. 62. Autor przytacza ponadto własne argumenty przeciwko temu stanowisku (por. ibidem, s. 63). 8 Airey przeciwko Irlandii, sprawa nr 6289/73, 9 października 1979 roku. 9 Por. także orzeczenia w sprawach McVicar przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, sprawa nr 46311/99, 7 maja 2002 roku, oraz P., C. i S. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, sprawa nr 56547/00, 16 lipca 2002 roku. Zob. także: Survey on legal aid for asylum seekers in Europe, European Council on Refugees and Exiles, październik 2010 roku, s ; J. Stern, Rechtsberatung für Asylsuchende: Völkerrecht, Unionsrecht und Grundrechtcharta, Verfassungsrecht, op. cit., s Por. punkt Prawo pierwotne --- Karta praw podstawowych [w niniejszym opracowaniu].
6 wykonujące swoje funkcje urzędowe. Prawo to ma więc charakter akcesoryjny wobec praw zagwarantowanych przez Europejską Konwencję Praw Człowieka. W wymiarze postępowań o nadanie statusu uchodźcy art. 13 może mieć zastosowanie przede wszystkim w związku z naruszeniami art. 2 (prawo do życia), art. 3 (wolność od tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania), art. 8 (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego), a także art. 5 (prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego) w zakresie pozbawienia wolności osoby ubiegającej się o status uchodźcy. W sprawie Abdolkhani i Karimnia Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że Turcja naruszyła art. 13 w związku z art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a jako jedną z przyczyn wskazał niezapewnienie wnioskodawcom, którzy chcieli wystąpić o tymczasowy azyl w Turcji, dostępu do pomocy prawnej, mimo że wyraźnie o nią prosili 11. Szerzej na ten temat trybunał wypowiedział się w sprawie M.S.S., dotyczącej transferów w ramach procedury dublińskiej, stwierdzając naruszenie przez Grecję i Belgię art. 13 w związku z art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Trybunał uznał, że do naruszenia doszło ze względu na niewydolność postępowania azylowego, przez którą skarżący został narażony na ryzyko wydalenia do Afganistanu bez rozpatrzenia jego wniosku i bez dostępu do skutecznego środka odwoławczego. Dokonując oceny postępowania azylowego w Grecji, trybunał zwrócił między innymi uwagę na to, że cudzoziemcy nie otrzymują wystarczających informacji na temat postępowania, i na brak funkcjonującego systemu pomocy prawnej, który w rzeczywistości pozbawia ich możliwości uzyskania porady prawnej. Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił ponadto, że brak informacji na temat organizacji oferujących pomoc prawną i niedostateczna liczba prawników znajdujących się na listach osób oferujących pomoc prawną sprawia, że system pomocy prawnej jest nieskuteczny. Biorąc pod uwagę sytuację osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy, może to stanowić przeszkodę w efektywnym dostępie do środka odwoławczego 12. W ramach systemu Rady Europy kwestią dostępu do pomocy prawnej w postępowaniach azylowych zajmowało się ponadto kilkakrotnie Zgromadzenie Parlamentarne. W rekomendacji nr 1645, poświęconej kwestii dostępu osób ubiegających się o azyl do pomocy i ochrony w portach morskich i strefach przybrzeżnych Europy, zgromadzenie wezwało do zapewnienia osobom, które pragną ubiegać się o międzynarodową ochronę, bezpłatnego i niezależnego poradnictwa 11 Abdolkhani i Karimnia przeciwko Turcji, sprawa nr 30471/08, 22 września 2009 roku. 12 M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji, sprawa nr 30696/09, 21 stycznia 2011 roku. Por. także: I.M. przeciwko Francji, sprawa nr 9152/09, 2 lutego 2012 roku.
7 prawnego, a także do stworzenia systemu gwarantującego stały dostęp do niezależnego i fachowego poradnictwa i reprezentacji prawnej w portach morskich i strefach przybrzeżnych oraz do monitorowania jakości jego funkcjonowania 13. Z kolei w uchwale nr 1707 na temat detencji osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy i migrantów o nieudokumentowanym statusie Zgromadzenie Parlamentarne stwierdziło, że zatrzymanym cudzoziemcom należy zagwarantować skuteczny dostęp do bezpłatnego poradnictwa i zastępstwa prawnego oraz do bezpłatnej pomocy odpowiedniej jakości 14. Zgromadzenie Parlamentarne podkreśliło ponadto konieczność zapewnienia prawa do bezpłatnej pomocy prawnej na etapie przesłuchania przed organem pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym wszystkim cudzoziemcom ubiegającym się o azyl, a więc również tym, których wnioski są rozpatrywane w postępowaniach przyspieszonych 15. Prawo Unii Europejskiej Prawo pierwotne --- Karta praw podstawowych 16 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej już w 1986 roku uznał prawo do skutecznego środka prawnego za ogólną zasadę prawa unijnego, wywodząc je z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim i z art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka 17. Ochrona ta została wzmocniona wraz z wejściem w życie Karty praw podstawowych 18, która --- zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej --- ma taką samą moc prawną jak traktaty, a więc stanowi prawo pierwotne Unii Europejskiej. Postanowienia Karty praw podstawowych mają zastosowanie nie tylko do instytucji i organów Unii Europejskiej, ale także do państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo unijne 19. Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu określa art. 47 Karty praw podstawowych, zgodnie z którym prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem ma każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii Europejskiej zostały naruszone. Artykuł 47 gwarantuje ponadto możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy 13 Council of Europe, Parliamentary Assembly, Recommendation 1645, Access to assistance and protection for asylum-seekers at European seaports and coastal areas, 2004 rok. 14 Council of Europe, Parliamentary Assembly, Resolution 1707, Detention of asylum seekers and irregular migrants in Europe, 2010 rok. 15 Council of Europe, Parliamentary Assembly, Resolution 1471, Accelerated asylum procedures in Council of Europe member states, 2005 rok. 16 Omówienie konsekwencji Protokołu nr 30 dla stosowania Karty praw podstawowych w Polsce wykracza poza ramy niniejszego opracowania. Szerzej na ten temat --- por. Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, red. J. Barcz, C.H. Beck, Warszawa Sprawa 224/84 Johnson, 15 maja 1986 roku 18 1 grudnia 2009 roku. 19 Art. 51 Karty praw podstawowych.
8 i przedstawiciela, a także wyraźnie określa prawo do bezpłatnej pomocy prawnej: Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Artykuł 47 łączy elementy art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zakres ochrony przyznanej w prawie Unii Europejskiej jest jednak szerszy --- nie dotyczy tylko postępowania karnego lub cywilnego, ale każdego postępowania sądowego, a więc również na przykład sądowoadministracyjnego. Jak wskazano w wyjaśnieniach dotyczących Karty praw podstawowych, z wyjątkiem ich zakresu zastosowania, gwarancje przyznane przez Europejską Konwencję Praw Człowieka mają zastosowanie w podobny sposób w Unii Europejskiej 20. Artykuł 47 Karty praw podstawowych rozciąga zatem gwarancje określone w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i wynikające z interpretacji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (w wyjaśnieniach przywołano sprawę Airey) na wszystkie rodzaje postępowań dotyczące praw zagwarantowanych przez Unię Europejską. Ponieważ art. 18 Karty praw podstawowych nie pozostawia wątpliwości, że prawo do azylu jest prawem podmiotowym chronionym przez Unię Europejską 21, należy przyjąć, że art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w interpretacji przyjętej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, ma zastosowanie do postępowań azylowych w Unii Europejskiej 22. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie miał jeszcze okazji wypowiedzieć się na temat prawa do bezpłatnej pomocy prawnej i zastosowania art. 47 Karty praw podstawowych w postępowaniu uchodźczym 23. Prawo pochodne --- dyrektywa proceduralna Dyrektywa 2005/85/WE Najistotniejsze postanowienia i gwarancje dotyczące pomocy prawnej dla osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy zawiera Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich (tak zwana dyrektywa proceduralna). Termin jej transpozycji upłynął 1 grudnia 2007 roku, 20 Wyjaśnienie dotyczące art. 47 Karty praw podstawowych. 21 Gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad Konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 r. i Protokołu z 31 stycznia 1967 r. dotyczących statusu uchodźcy oraz zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 22 Por. J. Stern, Rechtsberatung für Asylsuchende: Völkerrecht, Unionsrecht und Grundrechtcharta, Verfassungsrecht, op. cit., s Trybunał orzekał jednak w innych sprawach na podstawie art. 47 Karty praw podstawowych --- por. na przykład sprawa C-279/09 DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbh, 22 grudnia 2010 roku. Zob. także: E. Guild, The Asylum Seeker s Right to Free Legal Assistance and/or Representation in EU Law, 9th IARLJ World Conference: Bled, September [dostęp: 9 września 2013 roku].
9 z kolei przepisów dotyczących bezpłatnej pomocy prawnej grudnia 2008 roku 24. Dyrektywa ma zastosowanie do postępowania o nadanie i cofnięcie statusu uchodźcy. Jej zakres podmiotowy obejmuje wszystkich cudzoziemców, wobec których nie została wydana ostateczna decyzja. Przepisy dyrektywy określają standard minimalny, pozwalając tym samym państwom członkowskim na wprowadzenie lub utrzymanie bardziej korzystnych regulacji. Możliwość skorzystania z pomocy prawnej, podobnie jak prawo do bycia informowanym na temat sytuacji prawnej w zrozumiałym języku i kontaktowania się z przedstawicielem UNHCR, stanowią podstawowe, minimalne gwarancje rzetelnego postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, wymienione w preambule dyrektywy 25. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do stworzenia osobom ubiegającym się o nadanie statusu uchodźcy możliwości skutecznego korzystania z pomocy prawnej na własny koszt, a także zawiera wyraźny obowiązek zapewnienia bezpłatnej pomocy lub reprezentacji prawnej w wypadku decyzji odmownej. Przyznanie bezpłatnej pomocy prawnej odbywa się na wniosek cudzoziemca 26. Postępowanie w sprawie wniosków o pomoc lub reprezentację prawną pozostaje w gestii ustawodawcy krajowego 27. Dyrektywa umożliwia dodatkowe ograniczenie zakresu bezpłatnej pomocy prawnej do: postępowania odwoławczego od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, cudzoziemców, którzy nie posiadają wystarczających środków, doradców wyraźnie wyznaczonych w ustawodawstwie krajowym do pomocy lub reprezentacji osób ubiegających się o azyl, sytuacji, w której istnieje prawdopodobieństwo uwzględnienia odwołania, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby pomoc lub reprezentacja prawna nie była arbitralnie ograniczana 28. Państwa członkowskie mogą również nałożyć ograniczenia finansowe albo czasowe na świadczenie bezpłatnej pomocy lub reprezentacji prawnej, pod warunkiem jednak, że nie zamykają one arbitralnie dostępu do nich, mogą również uznać, że cudzoziemcy ubiegający się o nadanie statusu uchodźcy nie będą w kwestiach dotyczących pomocy prawnej traktowani korzystniej niż obywatele 29. Dyrektywa przewiduje ponadto możliwość domagania się przez państwa 24 Art. 43 dyrektywy 2005/85/WE. 25 Preambuła dyrektywy 2005/85/WE, pkt Art. 15 ust dyrektywy 2005/85/WE. 27 Art. 15 ust. 4 dyrektywy 2005/85/WE. 28 Art. 15 ust. 3 dyrektywy 2005/85/WE. 29 Art. 15 ust. 5 dyrektywy 2005/85/WE.
10 członkowskie całkowitego lub częściowego zwrotu kosztów związanych z udzieleniem bezpłatnej pomocy prawnej, jeśli sytuacja finansowa cudzoziemca ulegnie znacznej poprawie, albo wtedy, gdy decyzja o przyznaniu bezpłatnej pomocy prawnej została podjęta na podstawie fałszywych informacji przedstawionych przez wnioskodawcę 30. Powyższa zasada stanowi konsekwencję możliwości uzależnienia przyznania pomocy prawnej od kryterium dochodowego (posiadania wystarczających środków). W dyrektywie proceduralnej nie określono precyzyjnie charakteru i zakresu wsparcia dla osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy, mowa w niej bowiem o konieczności zapewnienia pomocy lub reprezentacji prawnej. Zakres spraw, w których pomoc prawna musi być zapewniona, obejmuje wszystkie postępowania, w jakich osoby ubiegające się o nadanie statusu uchodźcy mają --- zgodnie z dyrektywą --- prawo do skutecznego środka odwoławczego 31. Są to negatywne decyzje w sprawie wniosków o nadanie statusu uchodźcy (w tym również decyzje o uznaniu wniosku za niedopuszczalny, decyzje podjęte w procedurach granicznych i decyzje o odmowie rozpatrzenia wniosku cudzoziemców, którzy przybyli z bezpiecznych krajów trzecich), decyzje o odmowie ponownego wszczęcia umorzonego postępowania, pozostawieniu bez rozpoznania kolejnego wniosku, odmowie wjazdu w ramach procedur granicznych, a także decyzje o cofnięciu statusu uchodźcy 32. Dyrektywa reguluje ponadto zasady dostępu doradców prawnych do akt sprawy, a także do ośrodków detencyjnych i stref tranzytowych, w których przebywają cudzoziemcy 33. Kwestie dotyczące udziału doradcy w wywiadzie statusowym pozostawiono w gestii ustawodawstw krajowych 34. Gwarancje zawarte w dyrektywie proceduralnej są wynikiem kompromisu osiągniętego podczas trudnych negocjacji w Radzie, co przesądziło o ich ograniczonym charakterze. Istotne jest przede wszystkim ograniczenie zakresu bezpłatnej pomocy prawnej do postępowań odwoławczych, a także możliwość tworzenia dalszych przeszkód w stosunku do postępowań przed organami lub sądami wyższych instancji. Brak dostępu do pomocy prawnej w postępowaniu w pierwszej instancji oznacza brak wsparcia podczas wywiadu statusowego oraz w przygotowaniu i przedstawieniu dowodów, które mogą mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Zaprezentowanie pewnych faktów czy dowodów dopiero w postępowaniu odwoławczym ma co do zasady negatywny wpływ na ocenę 30 Art. 15 ust. 6 dyrektywy 2005/85/WE. 31 Art. 15 w zw. z art. 39 dyrektywy 2005/85/WE. 32 Art. 39 ust. 1 dyrektywy 2005/85/WE. 33 Art. 16 ust dyrektywy 2005/85/WE. 34 Art. 16 ust dyrektywy 2005/85/WE.
11 wiarygodności wnioskodawcy, podczas gdy zatajenie określonych informacji wynika często nie ze złej woli, ale z niewiedzy na temat zasad i istoty postępowania, braku zaufania do organu rozpatrującego sprawę i przeżyć będących przyczyną wyjazdu z kraju pochodzenia. Z kolei udział w postępowaniach przed sądami i organami wyższych instancji wymaga specjalistycznej wiedzy prawniczej, odwołanie zaś może w nich często złożyć jedynie profesjonalny pełnomocnik. Wątpliwości budzi również ocena prawdopodobieństwa uwzględnienia odwołania (tak zwany merits test), od którego istnienia może zależeć przyznanie pomocy prawnej. Dyrektywa nie precyzuje, w jaki sposób powinna następować ocena tego prawdopodobieństwa, kto powinien jej dokonywać i czy decyzja w tej sprawie jest zaskarżalna. Problem polega również na tym, że ocena prawdopodobieństwa sukcesu postępowania odwoławczego musi być dokonana przed jego przeprowadzeniem, bez udziału strony i bez przeprowadzenia odrębnego postępowania dowodowego. Dyrektywa stanowi, że stosowanie tego kryterium nie może prowadzić do arbitralnego ograniczania prawa do pomocy prawnej, stwierdzenie to należałoby jednak odnieść do wszystkich postanowień art. 15 dyrektywy, który musi być zgodny z art. 18 i art. 47 Karty praw podstawowych. Oznacza to, że jakiekolwiek ograniczenia prawa do bezpłatnej pomocy prawnej nie mogą uniemożliwiać korzystania z prawa do azylu ani skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Przekształcenie dyrektywy proceduralnej --- wniosek Komisji Europejskiej W październiku 2009 roku Komisja Europejska przedstawiła projekt zmian dyrektywy proceduralnej 35, w tym zasad dotyczących przyznawania bezpłatnej pomocy prawnej. Stanowi on część pakietu legislacyjnego zmierzającego do ustanowienia wspólnego europejskiego systemu azylowego. Zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej, osoby ubiegające się o udzielenie ochrony międzynarodowej miałyby uzyskać prawo do bezpłatnej pomocy prawnej na wszystkich etapach procedury, a więc również w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W projekcie sprecyzowano także minimalny zakres bezpłatnej pomocy prawnej w postępowaniu w pierwszej instancji (dostarczenie wnioskodawcy informacji na temat postępowania oraz wyjaśnienie przyczyn rzeczywistych i prawnych w wypadku decyzji negatywnej) i pomocy lub reprezentacji prawnej w postępowaniach odwoławczych (przygotowanie niezbędnych dokumentów proceduralnych i udział w rozprawie przed sądem pierwszej instancji w imieniu 35 Wniosek: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich (przekształcenie), KOM(2009) 554, wersja ostateczna, 21 października 2009 roku
12 wnioskodawcy) 36. Prawo do skutecznego środka odwoławczego miałoby objąć także decyzję o uznaniu wniosku za bezzasadny 37. Komisja Europejska proponuje ponadto zniesienie dwóch spośród czterech ograniczeń w dostępie do bezpłatnej pomocy prawnej: w postępowaniu odwoławczym przed sądami wyższych instancji i uzależniania przyznania pomocy od prawdopodobieństwa uwzględnienia odwołania. Jednocześnie projekt zawiera bardziej ogólną możliwość ograniczenia prawa do bezpłatnej pomocy prawnej, obwarowaną gwarancjami wynikającymi z art. 47 Karty praw podstawowych: państwa członkowskie mogą przewidzieć, że bezpłatna pomoc lub reprezentacja prawna będzie zapewniana wnioskodawcom tylko w takim zakresie, w jakim jest niezbędna do zapewnienia im skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Muszą one w tej sytuacji dopilnować, aby pomoc prawna nie była arbitralnie ograniczana 38. Ponadto wniosek Komisji Europejskiej przewiduje inne gwarancje związane z dostępem do procedury azylowej, takie jak obowiązek zapewnienia: dostępu do informacji o procedurze uchodźczej na przejściach granicznych, w strefach tranzytowych i w ośrodkach detencyjnych, pomocy tłumacza, dostępu do tych miejsc organizacjom udzielającym porad cudzoziemcom 39. Warto także zwrócić uwagę na uzasadnienie wniosku, w którym Komisja Europejska nawiązuje do norm praw człowieka i orzecznictwa w systemach prawnych Unii Europejskiej i Rady Europy: Zaproponowane zmiany opierają się w dużej mierze na rozwijającym się orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, odnoszącym się do zasad ogólnych prawa wspólnotowego, takich jak prawo do obrony, zasada równości stron oraz prawo do skutecznej ochrony sądowej. Kolejnym istotnym źródłem idei dla potrzeb opracowania dalszych zabezpieczeń proceduralnych dla osób ubiegających się o azyl było orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W tym względzie celem zasadniczym wniosku jest udostępnienie wnioskodawcy stosownej i faktycznej możliwości uzyskania poparcia dla jego wniosku o ochronę międzynarodową oraz zapewnienie dogłębnej analizy potrzeby objęcia ochroną wnioskodawcy, którą przeprowadzają właściwe władze 40. Wniosek Komisji Europejskiej został przedstawiony Parlamentowi Europejskiemu, który 6 kwietnia 2011 roku przyjął stanowisko wobec wniosku, i Radzie, która --- wobec 36 Art. 18 ust wniosku Komisji KOM(2009) 554, wersja ostateczna. 37 Art. 41 ust. 1 pkt a (i) wniosku Komisji KOM(2009) 554, wersja ostateczna. 38 Art. 18 ust. 3 wniosku Komisji KOM(2009) 554, wersja ostateczna. 39 Art. 7 wniosku Komisji KOM(2009) 554, wersja ostateczna. 40 Wniosek Komisji KOM(2009) 554, wersja ostateczna, s. 7.
13 zbyt dużych różnic poglądów dzielących przedstawicieli państw członkowskich --- nie była w stanie wypracować wspólnego stanowiska. Aby przezwyciężyć ten impas, Komisja Europejska opracowała nowy wniosek, który został opublikowany 1 czerwca 2011 roku 41 i stał się podstawą dalszych negocjacji nad zmianami dyrektywy. W uzasadnieniu zmienionego wniosku Komisja Europejska podkreśliła znaczenie zasady koncentracji (frontloading), która oznacza przeznaczenie odpowiednich zasobów na jakość procesu decyzyjnego w pierwszej instancji w celu zapewnienia sprawiedliwszych i bardziej skutecznych procedur 42. Przekształcona dyrektywa proceduralna Przekształcona dyrektywa proceduralna została ostatecznie przyjęta 26 czerwca 2013 roku 43. Podobnie jak drugi wniosek Komisji Europejskiej, obowiązek zapewnienia bezpłatnej pomocy prawnej na wszystkich etapach postępowania został w niej zrelatywizowany przez wprowadzenie gradacji obowiązków państw członkowskich w zależności od etapu postępowania o nadanie statusu uchodźcy. W pierwszej instancji muszą one zapewnić dostęp do bezpłatnej informacji prawnej, z kolei w postępowaniu odwoławczym --- do bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej. Uzasadnienie przyjętego podziału można znaleźć w preambule dyrektywy: W interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców leży także zapewnienie prawidłowego uznania potrzeby ochrony międzynarodowej już na poziomie pierwszej instancji. W tym celu należy bezpłatnie udzielać wnioskodawcom informacji prawnych i proceduralnych na poziomie pierwszej instancji, uwzględniając przy tym ich szczególną sytuację. Udzielanie takich informacji powinno między innymi umożliwić wnioskodawcom lepsze zrozumienie procedury, pomagając im w ten sposób w wywiązywaniu się ze stosownych obowiązków. Wymaganie od państw członkowskich dostarczenia takich informacji jedynie za pośrednictwem prawników posiadających uprawnienia do wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego stanowiłoby nadmierne obciążenie. [...] W postępowaniach odwoławczych, z zastrzeżeniem pewnych warunków, wnioskodawcom należy zapewnić bezpłatną pomoc prawną i reprezentację ze strony osób uprawnionych do takich czynności na mocy prawa krajowego 44. W art. 19 ust. 1 dyrektywy zobowiązano państwa członkowskie do bezpłatnego udzielania informacji prawnych i proceduralnych w postępowaniach w pierwszej 41 Zmieniony wniosek: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich (przekształcenie), KOM(2011) 319, wersja ostateczna, 1 czerwca 2011 roku. 42 Wniosek Komisji KOM(2011) 319, wersja ostateczna, s Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 roku w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona). 44 Preambuła dyrektywy 2013/32/UE, pkt
14 instancji, w tym przynajmniej informacji na temat postępowania, przy uwzględnieniu szczególnej sytuacji danego wnioskodawcy, a także --- w wypadku decyzji odmownej --- informacji mających na celu wyjaśnienie powodów takiej decyzji i sposobów jej zaskarżenia. Informacje są udzielane na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie statusu uchodźcy. Państwa członkowskie mogą powierzyć to zadanie organizacjom pozarządowym, specjalistom z organów publicznych lub wyspecjalizowanym służbom państwowym 45. Dyrektywa przewiduje także możliwość wprowadzenia wyższego standardu przez zapewnienie bezpłatnej pomocy lub reprezentacji prawnej już na etapie postępowania w pierwszej instancji 46. Z kolei w postępowaniach odwoławczych wszystkie państwa członkowskie związane dyrektywą są zobowiązane do zapewnienia, również na wniosek cudzoziemca, bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej, obejmującej co najmniej przygotowanie wymaganych dokumentów proceduralnych i udział w rozprawie przed sądem pierwszej instancji w imieniu wnioskodawcy 47. Przepisy zmienionej dyrektywy nie pozostawiają więc wątpliwości, że chodzi o zapewnienie zarówno pomocy, jak i reprezentacji prawnej. Gwarancje dotyczące postępowań odwoławczych obejmują także decyzje o uznaniu wniosku za bezzasadny 48. Bezpłatna pomoc i reprezentacja prawna ma być udzielana przez osoby, które zostały dopuszczone lub są do tego uprawnione na mocy prawa krajowego 49, co oznacza, że nie muszą być one adwokatami lub radcami prawnymi ani nawet prawnikami. Zadanie to może być powierzone organizacjom pozarządowym 50. W ostatecznej wersji dyrektywy przywrócono ponadto możliwość ograniczenia prawa do bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej w sytuacji, gdy w ocenie sądu lub innego właściwego organu odwołanie wnioskodawcy nie ma realnych szans powodzenia. Decyzja o nieudzieleniu bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej musi być jednak wydana przez sąd lub poddana kontroli sądowej. Zgodnie z dyrektywą, pomoc i reprezentacja prawna nie mogą być arbitralnie ograniczane, a skuteczny dostęp wnioskodawcy do wymiaru sprawiedliwości nie może być utrudniany 51. Przekształcona dyrektywa przewiduje również możliwość ograniczenia prawa do bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej do postępowań odwoławczych przed sądem pierwszej instancji oraz nieudzielania pomocy prawnej osobom, które złożyły powtórny wniosek o nadanie statusu uchodźcy, nie mają prawa pozostania na terytorium danego państwa i nie przebywają na tym terytorium. Udzielanie zarówno 45 Art. 21 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE. 46 Art. 20 ust. 2 dyrektywy 2013/32/UE. 47 Art. 20 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE. 48 Art. 46 ust. 1 a (i) dyrektywy 2013/32/UE. 49 Art. 21 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE. 50 Art. 22 ust. 2 dyrektywy 2013/32/UE. 51 Art. 20 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE.
15 informacji, jak i pomocy i reprezentacji prawnej może być ograniczone do osób, które nie posiadają wystarczających środków, albo do usług świadczonych przez doradców lub zastępców prawnych wyraźnie wyznaczonych w ustawodawstwie krajowym 52. W przekształconej dyrektywie zachowano ponadto możliwość ograniczeń kwotowych i czasowych w zakresie udzielania informacji oraz świadczenia pomocy i reprezentacji prawnej, a także wprowadzenia zakazu korzystniejszego traktowania osób ubiegających się o udzielenie ochrony w porównaniu z obywatelami. Państwa członkowskie nadal mogą się również domagać zwrotu poniesionych kosztów w razie znacznej poprawy sytuacji finansowej wnioskodawcy lub gdy decyzja o przyznaniu pomocy została podjęta na podstawie nieprawdziwych informacji przedstawionych przez wnioskodawcę 53. Ciężar regulacji dotyczących pomocy prawnej przesunął się wprawdzie wyraźnie w stronę bezpłatnej informacji, pomocy i reprezentacji, państwa członkowskie są jednak nadal zobowiązane do zapewnienia wnioskodawcom możliwości skutecznej konsultacji na własny koszt na wszystkich etapach postępowania 54. Dyrektywa precyzuje również zasady dostępu do akt sprawy, potwierdza dostęp doradców prawnych do ośrodków detencyjnych i stref tranzytowych, a także ich prawo do udziału w przesłuchaniu, choć z możliwością ograniczenia prawa do zabrania głosu nie w trakcie, ale na końcu przesłuchania 55. Zmieniona dyrektywa wyraźnie gwarantuje dostęp do informacji w pierwszej instancji i prawo do bycia reprezentowanym w postępowaniu odwoławczym, a także prawo do kontroli sądowej decyzji o odmowie przyznania pomocy prawnej ze względu na brak szans powodzenia. Zmiany te można uznać za sukces, biorąc pod uwagę nieprzychylne nastawienie Rady do poszerzania gwarancji proceduralnych w postępowaniu azylowym. Warto jednak podkreślić, że obowiązek udzielania informacji prawnych nie dotyczy postępowania o cofnięcie ochrony międzynarodowej. Ponadto informacje prawne mogą być udzielane nie tylko przez organizacje pozarządowe, ale także przez urzędników albo wyspecjalizowane instytucje państwowe. Ich udzielanie następuje na wniosek, nie zaś z urzędu. Mimo propozycji Komisji Europejskiej nie zniesiono również obowiązujących obecnie ograniczeń w dostępie do bezpłatnej pomocy prawnej. 52 Art. 21 ust. 2 dyrektywy 2013/32/UE. 53 Art. 21 ust dyrektywy 2013/32/UE. 54 Art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE. 55 Art. 23 dyrektywy 2013/32/UE.
16 Termin transpozycji dyrektywy upływa --- z pewnymi wyjątkami lipca 2015 roku (tym razem jest on taki sam dla przepisów dotyczących bezpłatnej informacji pomocy prawnej) 56. Pomoc prawna w postępowaniu wobec małoletnich bez opieki Dyrektywa proceduralna zawiera również szczególne uregulowania dotyczące małoletnich bez opieki, którzy ubiegają się o nadanie statusu uchodźcy. Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia małoletniemu, w najkrótszym możliwym terminie, przedstawiciela, który reprezentuje małoletniego lub udziela mu pomocy w postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy 57. Przedstawiciel ten musi mieć możliwość poinformowania małoletniego o znaczeniu i możliwych skutkach przesłuchania oraz --- tam, gdzie jest to stosowne --- o sposobie przygotowania się do przesłuchania 58. Jeśli małoletni bez opieki może bezpłatnie zapewnić sobie pomoc doradcy prawnego lub innego doradcy uprawnionego do wypełniania zadań przypisanych przedstawicielowi, wyznaczenie przedstawiciela nie jest konieczne. Od wyznaczenia przedstawiciela można również odstąpić, jeśli: zgodnie z wszelkim prawdopodobieństwem małoletni osiągnie pełnoletność przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, pozostaje lub pozostawał w związku małżeńskim, ukończył szesnaście lat, a prawo krajowe obowiązujące w dniu ogłoszenia dyrektywy (a więc 1 grudnia 2005 roku) przewidywało taką możliwość, z zastrzeżeniem, że małoletni jest w stanie prowadzić sprawy związane ze swoim wnioskiem bez przedstawiciela 59. Naczelną zasadą w stosowaniu przepisów dyrektywy powinien być najlepszy interes dziecka 60. Zakres obowiązków przedstawiciela, szczególnie w kwestiach związanych z zapewnieniem małoletniemu pomocy prawnej, nie został sprecyzowany. Nie są także jasne zasady współdziałania przedstawiciela z ewentualnym doradcą prawnym, poza tym, że możliwość bezpłatnego korzystania z pomocy doradcy może stanowić przesłankę odstąpienia od powołania przedstawiciela. Należy wątpić, czy takie rozwiązanie rzeczywiście służy realizacji najlepszego interesu dziecka. 56 Art. 51 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE. 57 Art. 17 ust. 1a dyrektywy 2005/85/WE. 58 Art. 17 ust. 1b dyrektywy 2005/85/WE. 59 Art. 17 ust dyrektywy 2005/85/WE. 60 Art. 17 ust. 6 dyrektywy 2005/85/WE.
17 Zmiany zaproponowane przez Komisję Europejską we wniosku z 21 października 2009 roku zwiększały zakres gwarancji dla małoletnich bez opieki. Po pierwsze, wniosek zawiera wyraźny przepis, zgodnie z którym małoletnim bez opieki udziela się bezpłatnej pomocy prawnej we wszystkich postępowaniach przewidzianych w dyrektywie, z zastrzeżeniem ogólnych warunków przyznawania pomocy prawnej 61. Po drugie, znosi on możliwość odstąpienia od wyznaczenia przedstawiciela w sytuacji, gdy małoletni może bezpłatnie zapewnić sobie pomoc doradcy prawnego. Po trzecie, przedstawiciel małoletniego musi być niezależny i posiadać niezbędną wiedzę w dziedzinie opieki nad dziećmi 62. Po czwarte, wniosek nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia obecności przedstawiciela lub doradcy prawnego podczas przesłuchania i możliwość zadawania przez nich pytań albo zgłaszania uwag 63. Część tych propozycji znalazła się w ostatecznej wersji przekształconej dyrektywy proceduralnej. Wymaga ona, aby przedstawiciel małoletniego bez opieki nie tylko reprezentował małoletniego, ale także udzielał mu pomocy, dzięki której małoletni będzie mógł korzystać z praw i dopełnić obowiązków przewidzianych w dyrektywie. Przedstawiciel powinien wykonywać swoje obowiązki zgodnie z zasadą najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka i posiadać niezbędną wiedzę w tym zakresie, zrezygnowano jednak wymagania niezależności. Przedstawicielowi zagwarantowano możliwość zadawania pytań lub zgłaszania uwag w trakcie przesłuchania małoletniego. Możliwość odstąpienia od wyznaczenia przedstawiciela ograniczono wyłącznie do sytuacji, w której według wszelkiego prawdopodobieństwa przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji małoletni osiągnie wiek osiemnastu lat. Ponadto małoletniemu i jego przedstawicielowi udziela się bezpłatnie informacji prawnych i proceduralnych w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, a także w wypadku procedury cofnięcia ochrony międzynarodowej 64. Sformułowanie to sugeruje, że informacje powinny być udzielane z urzędu, nie zaś --- jak w wypadku dorosłych wnioskodawców --- na ich prośbę, a ich odbiorcami są nie tylko małoletni, ale również ich przedstawiciele. W postępowaniu odwoławczym pomocy i reprezentacji prawnej udziela się na zasadach ogólnych. 61 Art. 21 ust. 4 wniosku KOM(2009) 554, wersja ostateczna. 62 Art. 21 ust. 1a wniosku KOM(2009) 554, wersja ostateczna. 63 Art. 21 ust. 1b wniosku KOM(2009) 554, wersja ostateczna. 64 Art. 25 ust. 1, 2, 4 dyrektywy 2013/32/UE.
18 Dyrektywa recepcyjna Dyrektywa 2003/9/WE Dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 roku ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (dyrektywa recepcyjna) nie zawiera gwarancji bezpośrednio dotyczących prawa do pomocy prawnej, ale reguluje kwestie mające istotne znaczenie dla jego realizacji. Zobowiązuje ona państwa członkowskie do zapewnienia osobom ubiegającym się o nadanie statusu uchodźcy --- na piśmie i w prawdopodobnie zrozumiałym dla nich języku --- informacji o organizacjach lub grupach osób świadczących pomoc prawną. W celu świadczenia pomocy doradcy prawni, a także przedstawiciele UNHCR i wyznaczonych przez niego organizacji pozarządowych, muszą mieć dostęp do ośrodków i innych miejsc zakwaterowania cudzoziemców, a cudzoziemcy --- możliwość kontaktowania się z nimi. Dostęp do ośrodka może być ograniczony wyłącznie ze względów związanych z jego bezpieczeństwem 65. Dyrektywa przewiduje ponadto prawo do środka odwoławczego, w tym odwołania do sądu przynajmniej w ostatniej instancji, od decyzji odmownych dotyczących przyznania świadczeń na mocy dyrektywy i od decyzji dotyczących ograniczeń swobody przemieszczania się lub wyznaczających miejsce pobytu, mających wpływ na indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o nadanie statusu uchodźcy. Określenie zasad dostępu do pomocy prawnej pozostawiono ustawodawcy krajowemu 66. Przekształcona dyrektywa recepcyjna Dnia 26 czerwca 2013 roku została przyjęta nowa dyrektywa recepcyjna, ustanawiająca wspólne (nie zaś jedynie minimalne) normy dotyczące przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową 67. Na transpozycję omówionych poniżej przepisów państwa członkowskie mają czas do 20 lipca 2015 roku 68. Poza obowiązkiem udzielania informacji oraz zapewnienia dostępu doradców i przedstawicieli UNHCR do ośrodków dla cudzoziemców 69 przekształcona dyrektywa określa przesłanki detencji i zasady udzielania pomocy prawnej na wypadek pozbawienia wolności. Osoby zatrzymane muszą być natychmiast poinformowane na piśmie --- w języku dla nich zrozumiałym lub w takim, co do którego można zasadnie 65 Art. 5, art. 14 ust. 2b, 7 dyrektywy 2003/9/WE. 66 Art. 21 dyrektywy 2003/9/WE. 67 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 roku w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową. 68 Art. 31 ust. 1 dyrektywy 2013/33/UE. 69 Art. 5 i art. 18 ust. 2b-c dyrektywy 2013/33/UE.
19 przypuszczać, że jest dla nich zrozumiały --- o powodach zatrzymania, procedurach zaskarżania decyzji o zatrzymaniu oraz o możliwości wystąpienia o bezpłatną pomoc i reprezentację prawną 70. Sformułowanie to sugeruje, że pomoc prawna ma być przyznawana na wniosek, chociaż --- w przeciwieństwie do pozostałych sytuacji udzielania bezpłatnej pomocy prawnej --- dyrektywa nie stwierdza tego wprost. W wypadku kontroli decyzji o zatrzymaniu państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić wnioskodawcy dostęp do bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej, która obejmuje co najmniej przygotowanie wymaganych w ramach postępowania dokumentów i udział w rozprawie przed organami sądowymi w imieniu wnioskodawcy. Bezpłatna pomoc i bezpłatna reprezentacja prawna muszą być świadczone przez odpowiednio wykwalifikowane osoby, dopuszczone lub uprawnione do ich udzielania na mocy prawa krajowego, których interes nie jest sprzeczny ani rzeczywiście, ani potencjalnie z interesem wnioskodawcy. Prawo do bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej może być ograniczone do osób nieposiadających wystarczających środków lub do usług świadczonych przez osoby wyraźnie wyznaczone na mocy prawa krajowego 71. Państwa członkowskie mogą ponadto: określić limity pieniężne lub czasowe w zakresie udzielania bezpłatnej pomocy prawnej, ustalić, że osoby ubiegające się o nadanie statusu uchodźcy nie będą traktowane korzystniej niż obywatele, żądać zwrotu przyznanych świadczeń w wypadku, gdy sytuacja materialna wnioskodawcy znacznie się poprawiła lub gdy decyzja o przyznaniu świadczeń zapadła na podstawie fałszywych informacji dostarczonych przez wnioskodawcę 72. Dyrektywa recepcyjna gwarantuje w postępowaniu w razie zatrzymania wyższe standardy niż w postępowaniach toczących się na podstawie dyrektywy proceduralnej. Pomoc prawna musi być udzielana przez odpowiednio wykwalifikowane osoby, dyrektywa nie określa jednak, jakie kwalifikacje należy uznać za odpowiednie, nie wprowadza także wymagania korzystania z pomocy adwokata lub radcy prawnego. Osoby udzielające pomocy prawnej nie mogą również pozostawać w konflikcie interesów z wnioskodawcą. Bezpłatna pomoc prawna nie 70 Art. 9 ust. 4 dyrektywy 2013/33/UE. 71 Art. 9 ust dyrektywy 2013/33/UE. 72 Art. 9 ust dyrektywy 2013/33/UE.
20 może być ponadto ograniczana ze względu na niewielkie prawdopodobieństwo uwzględnienia wniosku cudzoziemca, a zatrzymani wnioskodawcy muszą być poinformowani na piśmie o prawie do uzyskania pomocy i reprezentacji. Zbliżone uregulowania w zakresie bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej zawiera nowy art. 26, przewidujący możliwość odwołania od decyzji w sprawie przyznania, cofnięcia lub ograniczenia świadczeń na mocy dyrektywy (a więc nie tylko od decyzji odmownych) albo od decyzji dotyczących swobody przemieszczania się 73. Pomoc i reprezentacja prawna jest zapewniana w tym wypadku na wniosek cudzoziemca, pod warunkiem jednak, że jest to konieczne w celu zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Zakres udzielanej pomocy i reprezentacji, wymagania wobec osób ją świadczących, a także dopuszczalne ograniczenia dostępu do bezpłatnej pomocy prawnej są takie same jak w wypadku osób zatrzymanych 74. Państwa członkowskie nie mają obowiązku informowania cudzoziemca na piśmie o prawie do uzyskania pomocy prawnej, mogą mu również odmówić przyznania bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej, jeśli --- zdaniem właściwego organu --- odwołanie lub inny środek nie rokują powodzenia. W takim wypadku państwa członkowskie muszą zapewnić, aby pomoc prawna i zastępstwo prawne nie były arbitralnie ograniczane, a skuteczny dostęp wnioskodawcy do wymiaru sprawiedliwości nie był utrudniony 75. Rozporządzenia Dublin II i Dublin III Rozporządzenie Dublin II, określające kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie statusu uchodźcy 76, nie reguluje dostępu do bezpłatnej pomocy prawnej w procedurze dublińskiej. Sytuacja w tym zakresie ulegnie istotnej zmianie wraz z wejściem w życie zmienionego rozporządzenia dublińskiego (Dublin III) 77. Zgodnie z art. 49 rozporządzenia, zaczyna ono obowiązywać dwudziestego dnia po jego opublikowaniu (29 czerwca 2013 roku) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i ma zastosowanie do wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych od pierwszego dnia następującego po upływie sześciu miesięcy od jego wejścia w życie --- od tego dnia będzie stosowane do każdego wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie, niezależnie 73 Art. 26 ust. 1 dyrektywy 2013/33/UE. 74 Art. 26 ust dyrektywy 2013/33/UE. 75 Art. 26 ust. 3b dyrektywy 2013/33/UE. 76 Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 roku ustanawiające kryteria i mechanizmy określania Państwa Członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z Państw Członkowskich przez obywatela państwa trzeciego. 77 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 roku w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca.
Wspólny europejski system azylowy Sprawy wewnętrzne Europe Direct to serwis, który pomoże Państwu znaleźć odpowiedzi na pytania dotyczące Unii Europejskiej. Numer bezpłatnej infolinii (*): 00 800 6 7 8